Presidente de la Organización Latinoamericana y Caribeña deCentros Históricos

From the SelectedWorks of Fernando Carrión Mena

March, 1996

Gobiernos Locales y Descentralización enEcuadorFernando Carrión Mena

Available at: https://works.bepress.com/fernando_carrion/186/

Gobiernos Locales yDescentralización en Ecuador

Fernando Carrión, Consultor del Programa de Gestión Urbana,

Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Naciones Unidas, Banco Mundial, GTZ.

Introducción EllO de Agosto de 1992 ocurre un hecho inédito en la historia nacional del Ecuador: Sixto Durán Ballén, ex-Alcalde de Quito, asume la Presidencia de la República; León Febres Cordero, ex-Presidente Constitucional, se convierte en Alcalde de Guayaquil y Jamil Mahuad, ex-candidato presidencial, llega a la Alcaldía de Quito. Lo que llama aún más la atención fue el hecho de que en estas tres elecciones hubo unLl polarización de fuerzas políticas y que cada una de las autoridades provino de tres partidos políticos distintos.

El reciente calendario electoral de América Latina también presenta este hecho político novedoso: algunos candidatos presidenciales surgen de administraciones municipales. Allí están algunos nombres: Armando Calderón Sol, de San Salvador, en El Salvador; Andrés Pastrana, de Bogotá, en Colombia; Manuel Camacho Solís, de Ciudad de México, en México; Tabaré Vásquez, de Montevideo, en Uruguay; Ricardo Belmont, de Lima, en Perú; José Francisco Peña Gómez, de Santo Domingo, en República Dominicana y Rodrigo Paz, de Quito, en Ecuador.

¿Por qué los alcaldes se transforman en candidatos presidenciales? Creemos que se debe a que hay un mayor peso de las ciudades en la política latinoamericana: más del 75% de la población regional es urbana y el porcentaje de electores es aún mayor. También se debe al cambio de dirección del sistema político en su conjunto, debido a que la crisis de las

ideologías, del parlamentarismo y de los partidos políticos arrastra a sus actores centrales hacia roles distintos a los que tradicionalmente tenían.

Pero, además, se debe a que las políticas de descentralización han revalorizado el rol de los municipios, apareciendo éstos como los órganos estatales más directamente vinculados a la cotidianidad y más próximos a la sociedad civil. Se los considera de servicio eminentemente urbano, capaces de promocionar -por su carácter omnipresente en el contacto con los habitantes- a nuevos sujetos sociales, tales como: jóvenes, deportistas, mujeres, ambientalistas, etc.

A diferencia de los otros organismos estatales, los municipios (en particular de las ciudades metropolitanas), desarrollan múltiples tareas que, en muchos casos, tienen influencia nacional por su origen y significación. Adicionalmente, se debe señalar que el ejercicio del poder local genera poco desgaste político, por el sentido que tiene la obra física y porque las demandas fundamentales de la sociedad ­y, por lo tanto, los desencantos que la crisis apareja-, se dirigen hacia el poder central.

El presente trabajo pretende plantear, para el caso ecuatoriano, algunas hipótesis que permitan comprender la relación entre gobiernos locales, participación y descentralización. Para ello, se ha dividido en tres secciones: la primera, en la que se analizan las características de los poderes locales en el Ecuador; la segunda, que presenta una interpretación de los principales modelos de gobierno local; y, la

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tercera, <fue muestra algunas características de los inicios del proceso de descentralización en el Ecuador.

los Gobiernos locales en Ecuador

los antecedentes del municipio El Municipio Ecuatoriano tuvo su origen en el Cabildo colonial, constituido como instancia de Gobierno Local. Aunque similar al modelo español traído por los conquistadores, tuvo mayor importancia que en España debido a la distancia que lo separaba del poder central. Sin embargo, no debe perderse de vista que, si bien ejerció esa apreciable autonomía con respecto a la Corona, era dependiente de ciertos grupos minoritarios locales (los criollos). De allí que no existiera una clara separación entre las esferas de lo público y lo privado, al extremo de que ambas compartían el ejercicio de la autoridad negando, de esta manera, los mecanismos y posibilidades de una más amplia participación y representación social l

.

Con la creación de las reales audiencias, a partir del siglo XVII, se inicia la pérdida de autonomía de los cabildos y la presencia simultánea de distintos órganos estatales de gestión urbana. Este proceso continuó con las guerras por la sucesión en el trono de la Metrópoli, con la designación de los corregidores y la ampliación de las facultades en las audiencias. El Cabildo se vio también restringido, en su autonomía y competencias, por el aumento de los regidores perpetuos, por la disminución de sus niveles de representación original, la escasez de recursos y el fortalecimiento de los organismos más directamente vinculados a la Corona.

Igualmente fue un período conflictivo debido a la búsqueda de representación de grupos emergentes, que finalmente desembocó en revueltas tales como: la rebelión de los estancos, la de los barrios de Quit02 y la revolución de las alcabalas, entre otras. En los procesos de Independencia, el propio Municipio jugó

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un papel importante en la lucha contra la dominación coloniaP.

En el período republicano se desató una serie de contradicciones respecto al proceso de conformación de la nacionalidad ecuatoriana y a su institucionalidad política. Así, unos propugnaron el modelo federalista y otros el unitario, tesis que finalmente triunfó. Con relación al municipalismo, primó desde aquellos días, y dependiendo del momento y del tipo de régimen dominante, un constante movimiento oscilatorio entre el discurso descentralista y una realidad centralizada, que aún sigue vigente. En esta situación contradictoria se desarrolla el Cabildo hasta nuestros días: alta concentración del poder político y búsqueda de descentralización y autonomía.

Desde los tempranos días del Municipio Ecuatoriano, se asiste a una continua tendencia de centralización (que aún no ha culminado) y, de manera paralela, a un proceso de ampliación de la base social de sustentación del Municipio, que tiene su momento culminante cuando se da el gran salto de la representación política por la vía electoral, representación que pasará de la concepción de "gran elector" a la de "elector universal" lo cual, a su vez, dar,) lugar a la transformación del "municipio de notables" en municipio de "ciudadanía restringida" .

En definitiva, la evolución del Municipio Ecuatoriano es una historia conflictiva que expresa, simultáneamente, su encrucijada y potencialidad: autonomía sin

"El Cabildo sí era "democrático" en la medida en la cual su autoridad provenía de los "vecinos" de la ciudad y no de un funcionario superior (. .. pero) los miembros del cabildo no eran elegidos directamente por el "pueblo" sino por los propios alcaldes y regidores salientes. quienes actuaban en representación del vecindario. Ahora bien, ese veCindario excluía. en estricto sentido, a los indiOS y negros, a las mujeres, a los menores de edad y, para la mayoría de los propósitos, también a los pobres y a los clérigos. vale decir, a la mayor parte de la población" (Landázuri, 1983, p.193)

2 "Viva el Rey, mueran los chapetones": Primer intento de gobierno colonial autonomista con los nobles criollos como agentes históricos y como manifestación del espíritu de revuelta del propio pueblo.

3 Cfr. Ayala, Enrique. Nueva Historia del Ecuador, Vol. 5, Epoca Colonial. Ed. Grijalbo, Quito, 1983.

independencia, participación sin democratización. Sin embargo, se puede concluir que, con el paso del tiempo, se ha ido ampliando la base de sustentación del Municipio, pero con un desplazamiento de su peso político debido al proceso de centralización.

Por otro lado, y ya en relación con la situación actual, cabe anotar que el agudo proceso de urbanización experimentado por el país (proceso desigual, combinado, expansivo, concentrador y excluyente) tiene una doble expresión: la generalización del fenómeno urbano en la totalidad del territorio nacional y la concentración de la población en las ciudades. Esta situación ha convertido al Ecuador en un país de ciudades4 con población predominantemente urbanas.

Por las propias modalidades de esta diseminación de la urbanización a lo largo del territorio nacional, con desequilibrios y desigualdades a toda escala, es factible reconocer las siguientes características generales: por un lado, la heterogeneidad municipal y la multiplicidad de los gobiernos locales y, por otro, algunos problemas específicos inherentes a la Municipalidad, como aparato y representa tividad.

La doble condición de heterogeneidad y multiplicidad proviene de la confluencia de tres factores estructurales de segmentación: a) del Estado, porque se desdobla a través de varios órganos, uno de los cuales es el Municipio; b) de la sociedad en su conjunto, porque la sociedad local es un ámbito específico de relaciones; c) del territorio, porque su jurisdicción espacial es el cantón y su competencia principal se circunscribe a la ciudad.

Estas segmentaciones se individualizan en cada realidad concreta, donde la mayoría de las condiciones de la administración municipal se define en sus relaciones con el poder central, y donde tiene un rol prevaleciente el clientelismo intraestatal6

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un clientelismo que es unidireccional porque se desarrolla generalmente desde el poder nacional hacia el local, y obliga a

éste a realizar las obras que el ejecutivo nacional requiere.

Si bien esta es una regla general que ha venido operando desde el retorno a la democracia, a fines de los setenta, su excepción tiene lugar en Guayaquil, a partir de 1992, año en que se invierten las relaciones debido a las condiciones reinantes en su Municipalidad. El peso de la escena local se aquilata, al extremo de que es posible una inflexión coyuntural en las relaciones nacional - local, gracias a la presencia en la Alcaldía de Guayaquil de un ex-Presidente de la República que mantiene afinidad ideológica con el actual Presidente, a la existencia de un bloque parlamentario social- cristiano fuerte y a la crisis urbana que soporta la ciudad7

•

Es una excepción a la regla general que, sin embargo, encuentra significación nacional en la propia figura de su Alcalde, el poder parlamentario y la aguda problemática de Guayaquil, todos de alcance nacional. En otras palabras, la revalorización de la escena local se consigue a través de la proyección de lo local hacia niveles nacionales.

la heterogeneidad municipal Por provenir de la triple segmentación antes señalada y de las mediaciones y relaciones que lo definen, el Municipio es,

4 Desde finales de la década de los setenta y con el proceso de redemocratización que vive el país, el número de municipios se ha incrementado notablemente; si para 1974 fueron 114; para 1982 fueron 126; y, para 1992 aumentaron a 192. Ello significa que desde el retorno a la democracia (1979) a esta parte, 12 años de por medio, el número de municipios ha aumentado en un 44%.

5 La población urbana tiene un crecimiento espectacular que va del 28% en 1950, al 36% en 1962, al 41 % en 1974, al 49% en 1982 y al 55 % en 1990.

6 Las posibilidades de gestión de cada municipio dependen de las relaciones que establezcan con el poder central. La falta de recursos económicos y la búsqueda de legitimidad política de las autoridades locales y nacionales, son las causas que introducen el clientelismo al interior del propio Estado, como proyección del clientelismo político hacia la sociedad civil.

7 Allí se explican, entre otras, las declaraciones dellng. León Febres Cordero, Alcalde de Guayaquil, en el sentido de que "si el señor Ministro de Finanzas no cumple con los compromisos contraídos, se lo interpelará en el Congreso" (Diario Hoy,02/01/94).

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por un lado, una realidad local con características específicas y, por otro, parte integrante del todo. Esto significa que el Municipio, como unidad político­administrativa, está sujeto a las condiciones de su realidad local (características de la sociedad local y de su propio aparato municipal) y a las relaciones con el ámbito que las contiene: el nacional.

Si estructuralmente están dadas las bases de la diferenciación, no es menos cierto que el peso de lo coyuntural y una concepción de régimen seccional igualitario, llevan a una competencia desigual y excluyente entre municipios, lo que debilita a los pequeños y a la institución municipal como tal, así como también conduce a la presencia simultánea de varias formas de poder local.

Así tenemos que, por ejemplo, en cuanto al tamaño de las ciudades, el Municipio y el conjunto del Gobierno Local de las ciudades primadas de Quito y Guayaquil son cualitativamente diferentes a los de las intermedias y pequeñas.

Para ilustrar tal afirmación baste con señalar algunos de los rasgos más significativos: el aparato municipal en las ciudades primadas presenta un mayor grado de separación de la participación social y un grado de complejidad más alto, expresado tanto en la especialización funcional (división del trabajo), como en la existencia de empresas, en el tipo de estructura administrativa (incluso reconocida por la Ley de Régimen Municipal al momento de hacer distinciones según el monto de ingresos y la cantidad de vecinos), en la existencia de comisiones, en el aislamiento de lo técnico y lo político, etc. De igual manera, la constitución de la representación social por la vía electoral, se desarrolla en las ciudades primadas a partir de una estructura político-clientelar, mientras que en las ciudades intermedias y pequeñas surge desde relaciones de caciquismo­clientelar.

Otro aspecto altamente ilustrativo tiene que ver con las modalidades de distribución territorial de la población que

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imprime el proceso de urbanización en el país: las sociedades locales asentadas en las ciudades primadas son más nacionales (burguesía, proletariado) que aquellas de las ciudades intermedias (pequeña burguesía tradicional e intermediaria, campesinado). En el primer caso, se trata de la expresión hegemónica de lo que O'Connor (1981), define como intereses particulares (básicamente alrededor de la renta del suelo y el capital inmobiliario), mientras que, en el segundo, es más bien la catalización del conjunto de la hegemonía de la sociedad local.

Las ciudades intermedias presentan, en términos relativos, una mayor homogeneidad social y económica que los centros urbanos mayores, lo que lleva a construir un poder local con canales de integración, representación y legitimación social más directos, fáciles y personalizados.

Si bien estas diferencias son m¡lrG1das entre los gobiernos locales de 1<lS ciudades primadas y los de las ciudades intermedias, son notorias también otras, en relación con los siguientes aspectos:

a) La implantación regional: por cuanto los municipios serranos son m¡is tradicionales que los de la Costa yest,ln inscritos en contextos de producción hacendataria y de plantación, respectivamente.

b) La composición social: debido a que los municipios con relaciones intl'rétnicas (como Otavalo o Riob¡lmb,l) o con alta inmigración por colonización (Amazonía), son distintos de los que tienen presencia de clases nacionales (como Guayaquil).

c) La formación histórica: porque la creación de concejos municipales se ha realizado en distintas épocas, cada una de las cuales les imprime su propia caracterización;

d) La jerarquía político-administrativa: la ciudad, según sea cabecera cantonal, capital provincial o de la República, tiene un rango diferencial.

La existencia de esta diversidad de gobiernos locales debe llevarnos a

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cuestionar la generalización extrema que se hace al englobarlos bajo el genérico de "el Municipio Ecuatoriano". Primero, porque el Municipio no es el único poder local y, segundo, porque el nivel de abstracción es tal que desconoce los procesos particulares que le dan sustento.

Pero lo más importante es que tal di\'ersidad constituye una de las fuentes originarias de modelos distintos de gestión urbana, a pesar de que existe una visión homogenizadora dominante que esconde estas características y que, por ello, tiende a potenciar la diferenciación de los municipios ~' los respectivos modelos de gestión.

Es interesante notar que, como consecuencia de esta diferenciación, en la ,Ktualidad se produce un proceso de reagrupamiento municipal que tiene su caja de resonancia en la Asociación de :vIunicipalidades del Ecuador (AME). Así

í tenemos que la AME fue, hasta mediados ¡

de los ochenta, un organismo de segundot grado, representati\'o de todas lasf municipalidades ecuatorianas; poco a poco ha ido enriqueciéndose, en unos casos, y, en otros, debilitándose, como producto del proceso de desarrollo de asociaciones de municipios por afinidades regionales, por rnarcos pnwinciales, por tamaños de ciudades, ete.

\1ientras lcts municipalidades de Quito y Guayaquil operan prácticamente al margen de la AVIE, las asociaciones por afinidad regional o provincial asumen o que la AME es una entidad de tercer grado, o que es una instancia de reivindicación o, en otros casos, simplemente la desconocen.

También la propia Constitución y la Ley General de Régimen Seccional permiten una concurrencia de poderes, por cuanto no reconocen la heterogeneidad municipal, con lo que dan un trato igual a los diferentes municipios, acrecentando sus desigualdades y conduciendo a la multiplicidad de poderes locales.

lo multiplicidad de los poderes locales No sólo que los municipios son distintos

i ¡. unos de otros, sino que, también, en la gestión de la ciudad, intervienen múltiples

poderes de origen diferente. Ya no es la época en la que la ciudad y el Estado se confundían en una sola entidad.

Hoy se tiene una fragmentación de poderes locales originada a partir de tres determinaciones interrelacionadas: la organización social, la organización estatal y la organización territorial.

a. La organización social se ha nutrido del crecimiento de la población y de la complejización de sus relaciones. Hay nuevos grupos y actores sociales que se expresan a través de la autogestión ("marginalidad"), las demandas (reivindicación) y la participación privada o popular. Cada una de estas formas aparece representada en diversas y concretas instituciones de gobierno local, tales como: las mingas, los comités barriales, cooperativas, ONGs, empresas, ete.

b. La organización estatal ha crecido y se ha diversificado a través de varios órganos, aparatos, políticas y territorializaciones aparentemente desestructuradas. Es decir, que el Estado, al tener múltiples formas institucionales, no solo que complejiza su presentación y representación, sino que segmenta a la sociedad civil de manera tal que impide que la realidad misma se reconstituya, se organice y que la sociedad se unifique.

e. La aceleración de la urbanización plantea un nuevo problema al Municipio Ecuatoriano: el desborde de su capacidad de respuesta que, incluso, supera a la del Estado en su conjunto. Es un desborde causado por el crecimiento de la población y su distribución, pero, también, por la presencia de nuevas formas de organización y

. representación sociales.

En síntesis, se transforman las estructuras tradicionales del gobierno de la ciudad, en un contexto de redefinición del poder en su conjunto (la crisis, la modernización yel ajuste), dándose lugar a la constitución multicéfala del poder local. Así, el Municipio va dejando de ser el organismo por excelencia encargado de la gestión

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urbana y va asumiendo un papel secundario en un marco multinstitucional concurrente de competencias.

La gestión de las ciudades se hace en el marco de una multiplicidad de poderes de distinto signo y origen, donde el Municipio es un órgano adicional, que cumple un rol marginal de intermediación entre el poder central y la población. Incluso en este último caso, su papel será variado: podrá jugar ya sea el rol de "colchón" de resistencia de los conflictos locales, ya de "cordón" de transmisión unidireccional hacia la sociedad civil, de distribución de ciertas cargas, o de espacio de compensación del ajuste, etc.

De todas maneras se debe precisar que, en dependencia de las características de la ciudad y de la afinidad política de la representación de la hegemonía local con la nacional, cada Municipio irá encontrando su peso específico en la coyuntura.

En definitiva, nos encontramos con una realidad en la cual la gestión urbana se realiza a partir de una constelación de poderes (con distinto origen: local, regional, nacional), lo que determina que la administración de la ciudad se haga a través de un conjunto desarticulado de instituciones, donde las competencias no se expresan de manera armónica.

los Modelos de Gobierno local

El complejo institucional Si partimos de considerar que las realidades urbanas son heterogéneas y de que la administración urbana es multicéfala, convendremos en que es posible encontrar distintos tipos de gobierno local inscri tos en una lógica general: la del complejo institucional de gestión urbana, producto de las relaciones de las instituciones públicas, privadas, mercantiles, estatales y populares que surgen de ciertas formas sociales de representación.

Este complejo tiene una concurrencia

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• institucional que da lugar a modelos de gestión que surgen por dos vías: una articulada, en la que uno de estos poderes locales hace de eje visible de la hegemonía local y, otra desarticulada, en la que el predominio se encuentra disperso en el conjunto institucional.

El proceso de modernización capitalista que vive el Estado Ecuatoriano en estos últimos años, redefine los ámbitos de poder según los órganos a que se refiera; su expresión vendrá dada, para el caso que nos ocupa, por la redistribución de competencias de los distintos órganos y niveles del Estado y por el control del gasto público. De esta manera, a partir del auge petrolero se comienza a percibir claramente un doble proceso interrelacionado: la concentración de ciertas funciones, anteriormente privativas de los organismos municipales, en instancias superiores, nacionales y/o regionales, y la distribución de los ingresos petroleros al margen del presupuesto nacional'.

Este proceso es factible porque la prOpi¡l estructura general del Est<ldo Ecuatorinno, referida en su Carta Fundamental y en la Ley de Régimen Municipa]'!, se carncteriz<l por dos niveles: uno centralizado y otro descentralizado, pudiendo tener cada uno de ellos una base funcional o un GH<1cter terri torial.

El Municipio se encuentra ubiGldo en el nivel del régimen descentralizado autónomo y seccional, correspondiente al ámbito territorial. Esto significa que se puede, como de hecho así ocurre, establecer un proceso de descentralización funcional, contrario al territorial o viceversa. En otras palabras, a través de la creación de organismos vinculados al ejecutivo nacional, pero descentralizados funcionalmente, se restan competencias a

8 "La renta petrolera es administrada de manera paralela y separada al presupuesto del Estado. El monto de la renta es comparable, desde 1973, a la magnitud de los ingresos fiscales". (Bocco: 1982, 181).

9 "Al Municipio le corresponde, cumpliendo con los fines que le son esenciales, satisfacer las necesidades colectivas del vecindario, especialmente las derivadas de la convivencia urbana cuya atención no competa a otros organismos gubernativos" (Ley de Régimen Municipal).

los municipios. Esta es una forma sui géneris de descentralizar, que conduce a una mayor centralización.

Algunos ejemplos pueden ilustrar este proceso de centralización por merma de funciones a las instituciones seccionales: la creación de instituciones financieras, como el Fondo Nacional de Participaciones (FONAPAR) y el Banco del Estado (ex BEDE), que tienen la finalidad de canalizar recursos económicos para financiar proyectos regionales y locales; el fortalecimiento de organismos financieros para vivienda, como el Banco Ecuatoriano de la Vivienda (JNV-BEV), el Instituto de Seguridad Social (IESS), las mutualistas, etc. En esta misma línea se encuentra la consolidación de las entidades productoras de servicios, infraestructura y equipamientos, antes privativas de los municipios, tales como son las relacionadas con energía eléctrica (INECEL), riego y agua (INERHI, lEOS), educación (D1NACE, DINADER), comunicaciones (EMETEL, MOP), etc. Fines similares se persiguen a través de ministerios, gobernaciones y otros organismos del poder central.

La paradoja llega al extremo de que cuando se busca fortalecer los organismos territoriales se lo hace a través de las llamadas corporaciones de desarrollo regional (CRM, CEDEGE, CREA, PREDESUR), que son dependientes del gobierno central, en detrimento de los gobiernos seccionales constituidos por el voto popular: Consejos Provinciales y Concejos Cantonales o Municipales.

La creación e impulso de esta serie de organismos adscritos al gobierno central, añaden nuevas caras al poder local y logran al menos tres efectos concretos: a) que se centralice y homogenice el "desarrollo" urbano a nivel nacional; b) que el Municipio pierda recursos, poder, competencias y legitimidad, y que asuma papeles subsidiarios como el de mediatizador de conflictos sociales, a nivel local, gracias al clientelismo que se desarrolla al interior del propio Estado y hacia la población; c) la pérdida de la soberanía popular y de representación

política, al delegarse ciertos poderes a organismos locales constituidos indirectamente y mediados por el Gobierno Nacional.

Si esta dispersión de poderes locales surge de la propia dinamia estatal, no se puede dejar de mencionar lo que ocurre en la relación con la sociedad civil. Luego de la crisis del "Estado de Bienestar" y de las llamadas políticas de ajuste, se han redefinido las relaciones Estado-Sociedad, asumiendo un rol más protagónico la sociedad civil en la gestión urbana, sea por la vía de las llamadas privatizaciones, de las informalizaciones (economía, urbanización, etc.) o de las estrategias de sobrevivencia.

En otras palabras, se tiene una problemática municipal desbordada que proviene de su propia debilidad institucional, inscrita en un contexto de comportamiento contradictorio entre la dinámica poblacional (crecimiento vegetativo, migraciones, etc.) y el crecimiento de la economía urbana; entre el incremento de la demanda social y la restricción relativa de la oferta de servicios; entre la variación cualitativa de la necesidad y las posibilidades tecnológicas de satisfacerlas, etc. De esta manera, en las ciudades se incrementa la población y las demandas, sin un correlato real de desarrollo, lo cual les convierte en espacios altamente conflictivos l0.

Como resultado de ello, los espacios de poder local que le correspondían por ley al Municipio, han sido paulatinamente copados por otras esferas estatales y por la sociedad civil.

Quito yGuayaquil como paradigmas En las estrategias de la campaña electoral de 1992, se pudo percibir el discurso de la valorización del municipalismo junto a una

10 Allí radica la explicación de las nuevas patologías sociales urbanas que se observan en la actualidad, y el crecimiento significativo de las protestas sociales, que si bien en un primer momento se han enfilado hacia los gobiernos locales, luego, con las políticas de ajuste, es el propio poder local, cantonal o provincial, quien asume el liderazgo de la protesta cívica local.

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peculiar concepción de este último: el servicio, el pragmatismo, la obra física que, en suma, presentaban una imagen despolitizada del candidato y su propuesta. Así, Durán Ballén apelaba, en la campaña electoral, a su experiencia administrativa en el Ministerio de Obras Públicas, la Alcaldía de Quito y en el Banco y Junta de la Vivienda.

Si esto ocurría a nivel nacional, en las campañas locales de Quito y Guayaquil cada candidato ponía énfasis en las valoraciones socialmente construidas con respecto a las características de su ciudad. Así, en la Capital de la República, luego de una administración calificada como exitosa y de la caracterización tradicional como ciudad del orden, la propuesta lógica debía haber sido la de prolongar el proyecto a través de una campaña de continuidad administrativa, mucho más si el candidato Jamil Mahuad era del mismo partido político que el ex-Alcaldell

. En Guayaquil, en cambio, debía ser todo lo contrario porque se requería de una "propuesta de ruptura" que implicaba, por un lado, sacar a la ciudad de la peor crisis y anarquía urbanas de su historia y, por otro, rescatar la Municipalidad de la inmoralidad, la politiquería, etc. Lo uno y lo otro expresaban la ingobernabilidad de la ciudad y su constitución en uno de los problemas prioritarios de alcance nacional. De allí que el ex-Presidente Febres Cordero haya sido visto como el único capaz de resolver este caos y, mucho más, cuando en su campaña reivindicó los aportes que hizo como Presidente de la República, cuando fuera calificado como fIel mejor Alcalde de la ciudad"12.

Sin duda que fue muy ilustrativa la campaña y sus resultados electorales, ya que nos mostró que se buscaba despolitizar la imagen de los candidatos, en un contexto de desprestigio de lo político, y rodearles de éxitos visibles en medio del pragmatismo reinante; los municipios, y por extensión el Gobierno Nacional, son entidades de servicio que exigen una "conscripción cívica". Pero también fue ilustrativo el peso nacional y el carácter particular de las dos ciudades, así como la

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generalización de un diagnóstico maniqueísta en el sentido de que Guayaquil es la ciudad del caos y Quito la del orden.

Interesa analizar el modelo de gestión urbana que se implanta en cada una de las dos ciudades, en vista de que en cada una se asume de manera distinta, pudiendo incluso aparecer como dos paradigmas distintos en el país. En otras palabras, si bien los gobiernos locales en las dos urbes se desenvuelven dentro de lo que hemos definido como el "complejo institucional" de gestión urbana, Quito y Guayaquil aparecen como modelos diferentes.

Mientras en el caso de Quito podemos afirmar que su estructura de gobierno tiene como eje principal a un Municipio caracterizado por ser centralizodo en su interior, y descentralizado en relación al Gobierno Nacional l

", en Guoyaquil es todo lo contrario: disperso en el manejo de la ciudad y centralizado respecto 01 Estado. En ese sentido, Guoyoquil es un,l ciudad más centralizada que Quito.

En Quito, las relaciones interinstitucionaies se estructuran alrededor del Municipio como eje vertebrador y hegemónico, que asume, de esto manera, ]¡¡ cond ición de unidad articuladora de la gestión local. Siguiendo a Pírez (1991), se podría dl'cir que la Municipalidcld de Quito <1dquiere 1<1 condición de núcleo funcion<11 del complejo instituciona l.

En la ciudad de Guayaquil, el complejo institucional que define el modelo de gestión se estructura de una forma difusa, tanto que la trama de relaciones de poder no es percibida por la población, fragmenta la demanda social y añade nuevos factores adversos para la constitución de las

11 El anterior alcalde de la ciudad, Rodngo Paz (1988-92), militante del Partido Democracia Popular y coideano del actual Alcalde Mahuad, terminó su mandato con un nivel de aceptación ciudadana superior al 82%

12 Es interesante notar cómo el candidato a Alcalde de Guayaquil apeló al mismo argumento que el usado, al mismo tiempo, por el candidato a la Presidencia de la República: el éxito de la gestión pasada en beneficio de la ciudad.

13 Es interesante notar que la Ley del Distrito Metropolitano de Quito busca reestructurar la actuación estatal a nivel local, teniendo como base el fortalecimiento del rol de la hegemonía municipal en "el complejo ínstitucional". No busca sustituirlo, sino reformarlo.

identidades. No existe una institución u órgano que asuma la condición hegemónica de núcleo funcional, lo que ha llevado a que, en dependencia de la coyuntura, varíe el eje del marco institucional: unas veces será el propio Municipio de Guayaquil, otras la Gobernación de la Provincia o la Junta de Beneficencia la que jueguen ese rol.

Esta red de instituciones, unida al rol particular desempeñado por el Municipio de Guayaquil, le han llevado a tener, en el último cuarto de siglo, un promedio de más de un Alcalde por año. Sin duda que el conjunto de la red institucional y su modelo de gestión disperso y difuso, se hallan en un estado de crisis que ha encontrado una salida momentánea en la representación que ostenta el Alcalde Febres Cordero. Es la presencia personal del ex Presidente la que convierte al Municipio en núcleo funcional, antes que su propia condición institucional.

Mientras que en Quito el Municipio es el heredero de los órganos coloniales de gestión y es el germen del nuevo poder naciona 1, en Guayaquil no ha concluido el proceso de formación del Municipio como poder local. Es como si hasta la presente fecha aún no se construyera una hegemonía local. Por lo pronto, y de manera hipotética, se puede buscar una explicación a esta particularidad en el hecho de que Guayaquil vive una gran segmentación social, una sociedad local compuesta por múltiples estratos, lo que le ha impedido constituir un solo poder local con hegemonía y generalizar la noción de ciudadanía; una fragmentación que genera una permanente y rápida movilidad social que imposibilita constituir identidades sociales, que impide al habitante guayaquileño identificarse, estable y permanentemente, como parte de una colectividad.

De allí que la hegemonía local en Guayaquil se manifieste, más claramente que en Quito, en un conjunto de poderes desarticulados que son el resultado, por un lado, de las características particulares de la diferenciación y segmentación de su

sociedad civil, donde cada sector social se expresa en su respectiva construcción institucional y, por otro, del tipo de relaciones que se definen desde el nivel nacional.

De esta manera, en la gestión de la ciudad coexisten distintas expresiones institucionales, unas más antiguas que otras, surgidas de diferentes niveles. Así tenemos, entre otras, las siguientes:

a) Las propiamente locales, como son: la Junta de Beneficencia de Guayaquil, que mantiene una política de tierras, salud, cementerios, educación; el club Barcelona, que tiene una propuesta de identidad y de recreación; el Municipio, la Junta Cívica y el Cuerpo de Bomberos.

b) Las de origen provincial o regional, como son: la Comisión de Tránsito, la Empresa de Agua Potable, el Consejo Provincial y la Corporación de Desarrollo del Guayas.

c) Las de carácter nacional, como son: la Gobernación, los ministerios, el Fondo de Desarrollo Urbano, entre otros.

Como resultado, se tiene un poder local altamente fragmentado, a la manera de un complejo institucional público-privado y, como consecuencia, un modelo disperso de gestión de la ciudad. Esta ha sido la lógica de administración urbana que se ha venido desarrollando en Guayaquil y que hoy se encuentra en crisis. No es que solamente el Municipio de Guayaquil esté en crisis, son: el modelo global de gestión y cada una de sus instituciones públicas y privadas los que, en su conjunto y sus partes, muestran la crisis de gobernabilidad de la ciudad14

•

14 ¿Cómo explicarse, si no, que al inicio de la gestión del nuevo Alcalde de la Ciudad -Ing. Febres Cordero-, se haya cerrado físicamente la Municipalidad de Guayaquil y que la ciudad, pese a ello, continuara funcionando sin mayores sobresaltos? Es que la Municipalidad de Guayaquil no tiene responsabilidad sobre el agua potable, la educación, la salud, la basura, la energía eléctrica, etc. También se debe tener en cuenta que, por ley, toda 1,~IJnicipalidad puede hacer lo que crea conveniente, sin estar obligado a realizar nada.

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Sin duda que este proceso inacabado de construcción del poder local y su lógica de gestión han terminado por hacer crisis tanto de gobernabilidad como de modelo. No puede estar peor la ciudad y sus instituciones: las públicas y las privadas, las locales y las nacionales.

En Quito existe una realidad diferente. Por su condición de Capital de la República y asiento principal del aparato estatal nacional tiene al menos las siguientes características:

a) La presencia de clases nacionales y de una clase media vinculada a la burocracia estatal, que se ha convertido en el eje de la integración social bajo la noción de la "quiteñidad". A diferencia de Guayaquil -donde la población crece a un ritmo mayor y en base a considerables oleadas migratorias que no logran cimentar fuertes relaciones político-culturales-, en Quito la sociedad es más tradicional debido a que sus identidades están menos constituidas sobre la economía.

b) La mayor proximidad a los aparatos estatales lleva, en unos casos, a confundir la funcionalidad de la ciudad con éstos y, en otros, a que exista menos aparatos estatales. Pichincha es la única provincia que carece de Gobernación; en el caso del Guayas, la tradición política ha definido a su Gobernador como un verdadero Vicepresidente. De esta manera, en Guayaquil, el Gobernador es más un representante de la hegemonía nacional que se incrusta en la ciudad, que un producto de la construcción local de su propia correlación de fuerzas.

c) La ciudad de Quito cumple varias funciones, siendo la más significativa la de Capital del Ecuador. Esta condición de capitalidad exige un marco institucional que incluso transciende lo típicamente local: son relaciones especiales, claras y consolidadas de gobierno.

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Por tanto, no es casual que de la Municipalidad de Quito haya salido un Presidente de la República y, del gobierno nacional, un Alcalde para Guayaquil.

Frente a estos dos modelos de gestión urbana, el Congreso Nacional, recogiendo una propuesta del Municipio de Quito, aprobó la Ley del Distrito Metropolitano. La Ley introduce el criterio de régimen especial para las ciudades mayores a los dos millones de habitantes, es decir, para Quito y Guayaquil. Redefine el papel de núcleo funcional del Municipio en el complejo institucional de gestión local.

Quito ha asumido la Ley y Guayaquil no. En este último caso, más bien se avizora la propuesta de la "ciudad del mercado" como alternativa a la "ciudad del caos". Un modelo de gestión urbana basado en un modelo privatizador hilvanado en una triple crítica: a) lo público es ineficiente, lo privado es eficiente; b) lo estatcll es centralización, lo privado descentralización; y, c) Quito es el centro, Guayaquil la periferia.

Al parecer este planteamiento conducir,í ,1

profundizar el modelo fragmentado de gestión urbana con los consiguientes problemas para el futuro: el Municipio, como totalidad, desaparecer,í con l'l componente adicional de la privatización; la pérdida de contenido de lo municipal como referente político-cultural ir,í acompañada de la suma de la clientela política a la clientela económica; la privatización de los servicios conducir,í a una mayor atomización de la gestión urbana ya la transformación del poblador en consumidor; se construirá una ciudad ordenada de acuerdo al esquema costo­beneficio, en el que el habitante es un cliente-consumidor de la política y la economía.

Indudablemente que Guayaquil vive una crisis del modelo de gestión y de gobernabilidad. La salida privatizadora que se presenta al momento, parece que profundizará un modelo que históricamente ha mostrado sus

debilidades. En Quito, en cambio, se está buscando, con la Ley del Distrito Metropolitano, un fortalecimiento del Gobierno Local en su conjunto, sobre la base de un proceso de descentralización/ desconcentración.

Una y otra propuesta deberían establecer un proceso en doble línea: por un lado, romper con el modelo fragmentado de gestión, fortaleciendo al Municipio como poder local, pero bajo una estructura más cercana a la sociedad civil, más democrática y más representativa; por otro lado, modificar la lógica del desarrollo urbano expansiva, segregacionista y especulativa. De esta manera se dará paso a la satisfacción de las demandas sentidas de la población y se construirá una vía distinta de la actual, en la que el eje sea la constitución de la ciudadanía: expresión del derecho a la ciudad y de la ciudad del derecho.

la Descentralización El tt.'ma de la descentralización ocupa uno de los principales lugares dentro de la agenda de discusión de América Latina. Pero este debate no solo ocurre en la región, sino que también se difunde en lugares tJn disímiles como Africa o Europa.

La generalización y legitimación del tema se asemeja, por ejemplo, al alcanzado por los de "democracia", "derechos humanos" o "desarrollo", a los que muy poca gente se opone. Sin embargo, cuando se profundiza respecto a los contenidos, se corre el velo aparencial que los recubre: así como la democracia tiene distintas formas de entenderse, igual ocurre con la descentralización.

Más aún cuando en el país se observa una discusión atravesada por los viejos temas del regionalismo y un intento de descentralización demasiado vinculado a la coyuntura.

la novedad yoportunidad del tema El tema de la descentralización no es nuevo en la región. Se lo retoma periódicamente bajo distintas denominaciones y contextos como, por ejemplo, la discusión que se produjo al momento de la constitución de los Estados nacionales, entre centralistas y federalistas -que, por cierto, aún no concluye-o O las tentativas, en la década de los sesenta, de constituir los llamados polos de desarrollo. O, actualmente, en el contexto de la reforma del Estado, a través de las privatizaciones; o en la perspectiva de cambios territoriales sobre la base de la relocalización de las capitales (Argentina) y L creación de nuevas (Brasil).

La descentralización no siempre es "buena". Ha habido momentos en que la centralización ha sido progresista y buena, lo cual nos conduce a formular la propuesta de que tanto la centralización como la descentralización no deben ser vistas sino en su propio contexto histórico; o, lo que es lo mismo, que no hay un solo modelo de descentralización o de centralización.

Así como la centralización fue necesaria y progresista en algunos momentos de la historia, hoy, sin embargo, no lo es. En la actualidad se caracteriza por ser económicamente ineficiente; políticamente poco representativa, distante y autoritaria; socialmente injusta, porque incrementa las inequidades, margina y excluye; culturalmente homogenizadora, precisamente en un contexto en el que las diferencias se expresan creativamente; territorialmente agudizadora de los desequilibrios regionales, urbanos y rurales; y, ambientalmente productora de altos niveles de contaminación y ruptura de la sustentabilidad.

Es frente a este Estado centralista, ineficiente y antidemocrático que surge la necesidad de la descentralización. La multiplicación de competencias en distintos órganos del Estado, el control minoritario de la tecnología, la reducción de los mercados por el lado de la demanda y de los ámbitos territoriales que definen,

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van contra su propia esencia. Al momento, la descentralización es una condición central de la modernización y democratización del Estado en el Ecuador.

Pero, también, por el desprestigio de la democracia y sus instituciones que proviene, en gran medida, del manejo que se ha hecho de la crisis y de la constitución de gobiernos de lejanía física y funcional. La población, por ejemplo, sólo participa a la hora en que le solicitan adhesiones a una determinada candidatura política o sacrificios para solventar el déficit presupuestario.

De allí que en el país se vaya generalizando la necesidad de la descentralización, aunque por lo pronto no exista toda la claridad sobre qué mismo es y significa. Es un discurso aún incoherente y contradictorio, que igual lo reivindican actores con posiciones políticas disímiles frente al quehacer nacional, como el gobierno y la oposición, la derecha y la izquierda.

Las concepciones dominantes En otras palabras, la problemática de la descentralización es un campo de intereses diversos y conflictivos, inscrito dentro del movimiento contradictorio que vive la humanidad y que se expresa en los procesos de globalización y el incremento de la importancia que asume lo local.

Si se hace un intento de sistematización de las ideas más difundidas de descentralización, se puede encontrar dos posiciones diferentes que, no por ello, dejan de tener ciertos elementos en común.

La primera concepción parte de una crítica a lo estatal, desde una perspectiva de participación de la "sociedad civil" a través de los llamados procesos de privatización, de la ampliación del mercado y de la maximización de la soberanía del consumidor. Es un mecanismo de difusión y generalización del mercado, que disgrega la demanda y atomiza los conflictos. El caso más claro es el de Chile, en la segunda época de la dictadura de Pinochet.

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La segunda concepción busca democratizar el Estado, racionalizar la administración pública (poniendo énfasis más en lo territorial que en lo sectorial), impulsar la gobernabilidad y el desarrollo económico a través de una mejor integración nacional (no homogenización) y una mayor participación de la población. El caso más significativo es el colombiano, que arranca con la Constitución aprobada en 1991.

Actores ypropuestas en Ecuador La descentralización, como proceso de reorganización de la sociedad y del Estado, está presente en el Ecuador de hoy, más como discurso que como realidad. Como discurso, porque el proceso de concentración aún no ha concluido y porque todavía no se avizora un proyecto hegemónico que lo contrarreste.

El discurso descentralizador carece de una estrategia explícita y más bien tiende él

desarrollarse a partir de ciertos intentos aislados -que darían lugar a pensar que se está cimentando el sujeto social de 1<1 descentralización- a la par que se definen los contornos de la propuesta. Las posibilidades de una descentralización se construyen en un proceso complejo y de largo plazo, en el cual actúan, directa o indirectamente, múltiples actores, cadé1 uno de los cuales tiene su propia visión. Esto plantea la necesidad de definir un proyecto que tenga en cuenta la identificación de los sujetos de la descentralización y sus propuestas, y que conduzca a un proceso de concertación que lleve a un consenso hegemónico.

Por eso es importante y necesario identificar a los actores de la descentralización, sobre la base de un intento de sistematización de sus propuestas.

- La descentralización desde el Estado Central

A nivel del Estado Central hay propuestas de descentralización diversas y aisladas que provienen de la voluntad de

organismos dispersos. Esto es producto de la propia heterogeneidad de los aparatos estatales y muestra que aún no ha logrado definirse claramente un proyecto de descentralización con legitimidad, técnica y políticamente maduro.

Se puede identificar al menos tres propuestas reconocidas:

a. Del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), que enfrenta la descentralización desde un diagnóstico regionalista y con un punto de vista estrictamente coyuntural. Su punto de partida es perverso y el de llegada, incierto.

La enseñanza que queda de esta "propuesta" es la de que solo a partir del conocimiento del centralismo (lo positivo y lo negativo) es posible plantearse una propuesta de descentralización. Tal como el INEC la ha formulado, está condenada a desprestigiar la información producida, la misma propuesta de descentralización y la propia Institución.

b. De la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA), que es, quizás, la entidad que más seriamente ha asumido la necesidad de una propuesta global. Plantea una reestructuración político-territorial del país sobre la base de una nueva configuración espacial, que desembocaría en la constitución de gobiernos propios para cada una de las jurisdicciones diseñadas. Para ello formula tres instrumentos legales: reformas a las Leyes de Régimen Cantonal y Provincial, y una nueva Ley de Regionalización.

c. Del Banco Ecuatoriano de Desarrollo (BEDE), que se inscribe en la línea del "fortalecimiento municipal" como base para emprender un proceso de descentralización. Se trata de una propuesta que viene desarrollándose con sus propios matices desde principios de los ochenta y consiste, por un lado, en la redacción de una Ley General para el Régimen Seccional

y, por otro, en la promoción de una política de inversión municipal que permita satisfacer demandas locales y mejorar la capacidad de gestión municipal.

- La descentralización desde los gobiernos locales

A nivel de los gobiernos locales se está produciendo un doble movimiento de características novedosas: por un lado, se define una propuesta desde la Asociación de Municipalidades del Ecuador y, por otro, surge una propuesta desde las ciudades grandes. Este hecho es interesante en la medida en que se estaría rompiendo, fácticamente, con el uniformismo municipal e introduciendo el régimen especial. Porque tan grave para los municipios es el centralismo como el uniformismo; se debe vencer la legislación uniformista reconociendo la diversidad dentro de la unidad existente, mas no la exclusividad.

La propuesta de la AME redefine las relaciones del municipio con el gobierno central, a través de la entrega de nuevas competencias y recursos económicos a los municipios. Pero también busca establecer formas de relación con la sociedad civil distintas a las que actualmente existen. Su propuesta se formaliza en un proyecto de Ley.

Sin duda que la experiencia que viene desarrollando el Municipio de Quito desde 1988, avizora una propuesta efectiva. El manejo de la vialidad mayor, la oferta de vivienda, la generación de una política financiera con ciertos niveles de autonomía, la Ley del Distrito Metropolitano, etc., son elementos que evidencian la factibilidad de la propuesta.

Esta doble entrada debería articularse más orgánicamente, de tal manera que las propuestas de las ciudades grandes y de la AME, tengan una útil convergencia.

- La descentralización desde la sociedad civil

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A nivel de la sociedad civil, lo más evidente es que la descentralización aún no se ha legitimado como problema. Tan es así que los partidos políticos no tienen uaa propuesta y, sin embargo, utilizan el tema en el quehacer político a causa del carácter marcadamente regional que caracteriza a algunos de ellos. Es más un sentimiento regional que un proyecto.

Lo que sí aparece como un proyecto claro es la creación del Parlamento de las Naciones Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana, como formalización de un proceso reivindicativo que tuvo su mayor expresión en el levantamiento indígena de 1990. En este caso, la descentralización se expresa como búsqueda de autonomía.

De igual manera, no puede dejarse de mencionar las propuestas de los sectores económicos más representativos de Guayaquil y Cuenca que han llegado a formular una propuesta de neofederalización del país, a partir de la crítica a lo estatal y a Quito, por ser su cabeza más visible.

Se debe remarcar que luego del envío de un proyecto de Reformas Constitucionales al Congreso Nacional por parte del Ejecutivo Central, se comienza a percibir un cambio en el escenario (el Parlamento), en los actores (partidos políticos) yen las propuestas (leyes).

Partiendo de que la descentralización debe ser entendida como una nueva forma de articulación del Estado y la sociedad civil, que permita una mayor eficiencia y democratización de la acción gubernamental, se puede llegar a una primera constatación: las propuestas existentes son todavía dispersas, son parciales o sectoriales, no hay una formulación"global" y están demasiado atadas a la coyuntura.

El paso siguiente debería ser iniciar un proceso de concertación para el diseño de una estrategia global. Sin embargo, esto no será posible si se persiste en una modernización del Estado sin

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descentralización. Para ello se debe seguir una doble línea: la natural, que se desarrolla con distintos contenidos, matices y grados, y la estratégica, impulsada desde el centro. Pero en uno y otro caso implica levantar el problema­tema con el fin de encontrar el consenso requerido.

Algunas reflexiones generales sobre la descentralización La descentralización es una reivindicación y una posibilidad viable en el Ecuador de hoy porque la sociedad se ha urbanizado, hay gran accesibilidad a los medios de comunicación social, los niveles de analfabetismo se han reducido, la sociedad civil tiene formas de organización importantes y diversas, y la tradición de los gobiernos locales se ha cimentado en estos últimos años. Esto demuestra que los actores sociales de la descentr<llización están en capacidad de iniciar un proceso de transición como agentes de difusión del desarrollo, como instancias de ampli<lción de la representación y como ámbitos de la constitución de múltiples identidades.

La descentralización es una condición de la modernización del Estado y la sociecl<ld del Ecuador, en tanto profundice la democracia, mejore la gobernabilidad y auspicie el desarrollo económico. En otras palabras, la discusión de la modernización del Estado exige incorporar los criterios de la democracia territorial y de la descentralización, con el fin de permitir una real reforma de la articulación del Estado y la sociedad civil. Ello supone algunas de las siguientes reflexiones adicionales:

a. La descentralización es un proceso de largo plazo y no un hecho episódico ­como puede ser la aprobación de una Ley-, que tiene múltiples componentes que se van definiendo en el tiempo y el espacio. Por este carácter y dada la baja capacidad técnica y política de ciertos organismos locales para asumir la reforma, es necesario prever tres situaciones: una progresividad en el

proceso de descentralización, un programa de fortalecimiento de los organismos descentralizados (capacitación, reorganización administrativa, asistencia técnica, etc.) y un proceso de mancomunidad de entidades locales15.

b. La descentralización es un proceso complejo en el que actúan -directa o indirectamente- múltiples actores, cada uno de los cuales tiene su propia visión y posición. Esto plantea la necesidad de definir un proyecto a partir de la identificación de los sujetos de la descentralización y sus propuestas y de iniciar un proceso de concertación que llegue a un consenso hegemónico.

c. La descentralización es un proceso permanente, lo cual significa que no tiene un fin y que no es un fin en sí mismo; que debe ser flexible, diverso, libre y liberador.

d. La descentralización es un proceso global, que debe ir más allá del ejecutivo nacional; involucra al Estado en su conjunto16

, a la sociedad, al territorio y, fundamentalmente, a sus relaciones recíprocas17.

e. La descentralización es un proceso histórico-cultural, nacional y regional. Se debe tomar en cuenta la constitución de sociedades regionales, de ámbitos de identidades específicas, la urbanización del país, etc., para no violentar los procesos reales.

f. La descentralización es un proceso de ida y vuelta, con múltiples componentes, que tiene también aspectos de centralización, porque se trata de una reorganización de la sociedad y el Estado en su conjunto18

•

g. La descentralización es un proceso holístico que no resuelve todo, pero sí tiene que ver con todo: democracia, desarrollo y gobernabilidad. Restringirla a un solo ámbito puede conducir a situaciones de mayor centralización.

15 Para este rango de ciudades se debería, por un lado, diseñar estímulos técnico-administrativos, tributarios, financieros, etc. para inducír la creación de agrupaciones o mancomunidades municipales; y, por otro, un marco legal que incentive una real integración horizontal intercantonal que genere "economías de aglomeración".

16 La descentralización también debería llegar, entre otros actores, al Congreso de la República, donde se puede repensar la composición, representación y funcionamiento del propio Congreso. ¿Por qué no estudiar mayores atribuciones legislativas para los Concejos Municipales? ¿Por qué no establecer vínculos de los Concejos Municipales y los Consejos Provinciales con el Congreso Nacional? Quizás esto permita que se refresquen mutuamente. ¿Por qué no pensar en una fórmula para que los alcaldes se expresen en el Congreso, a través de comisiones o foros regionales o nacionales? Podrían estudiarse los roles de los representantes provinciales. Pero también es necesario recuperar la cualidad legislativa de los municipios del país, porque son pocos los que verdaderamente legislan.

17 Porque, caso contrario, por ejemplo una medida generalizada de descentralización de recursos, sín la contraparte de una descentralización de la sociedad civil, puede convertirse en una acción centralizadora. Es decir, que la descentralización debe abarcar todos los componentes societarios para ser real y, además, debe contemplar procesos de centralización correlativos.

18 Por ejemplo, la necesidad de que las cíudades grandes se descentralicen en su interior y que las pequeñas se agrupen en instancias superiores. Que unas y otras sean autónomas, con medios suficientes y que sean representativas..

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