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Organisation for Economic Co-operation and Development Unclassified Español 24 Julio, 2017 Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México Acuerdo interinstitucional entre el Gobierno del Estado de México y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos para implementar la mejora regulatoria El reporte Evaluación de la Política Regulatoria y de Competitividad del Estado de México documenta y analiza, a la luz de las recomendaciones de la OCDE en Política Regulatoria y de las mejores prácticas internacionales, las acciones emprendidas por el Gobierno del Estado de México, para mejorar la calidad de sus regulaciones y trámites. El reporte también ofrece recomendaciones que pueden servir de hoja de ruta para aumentar el impacto y beneficio de la política de mejora regulatoria en el Estado de México, que vaya más allá del mejoramiento de índices de competitividad. Manuel Gerardo Flores, Economista Senior, OCDE [email protected] Adriana García, Analista de Política, OCDE, [email protected] This document, as well as any data and map included herein, are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to the delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area.
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Organisation for Economic Co-operation and Development
Unclassified Español
24 Julio, 2017
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Acuerdo interinstitucional entre el Gobierno del Estado de México y la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos para implementar la mejora regulatoria
El reporte Evaluación de la Política Regulatoria y de Competitividad del Estado de México documenta y
analiza, a la luz de las recomendaciones de la OCDE en Política Regulatoria y de las mejores prácticas
internacionales, las acciones emprendidas por el Gobierno del Estado de México, para mejorar la calidad de sus
regulaciones y trámites. El reporte también ofrece recomendaciones que pueden servir de hoja de ruta para
aumentar el impacto y beneficio de la política de mejora regulatoria en el Estado de México, que vaya más allá
del mejoramiento de índices de competitividad.
Manuel Gerardo Flores, Economista Senior, OCDE [email protected]
Adriana García, Analista de Política, OCDE, [email protected]
This document, as well as any data and map included herein, are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to the
delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area.
2 │ PREFACIO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Prefacio
La meta de los países y sus regiones de promover el crecimiento económico y el desarrollo
social es hoy en día más retadora que nunca. Ante escenarios de volatilidad económica
internacional y de presupuestos públicos limitados, los países, y en especial sus regiones,
compiten por atraer inversiones, a través de reformar sus marcos regulatorios y mejorar la
eficiencia de sus gobiernos, a fin generar un ambiente de negocios amigable. El objetivo de
estos gobiernos es aumentar la calidad de sus regulaciones, a fin de impulsar la
competitividad, y con ello la actividad empresarial, el crecimiento económico y el desarrollo
social.
La OCDE tiene como misión promover mejores políticas para mejorar la vida de las
personas. Para ello, es necesario identificar el estado actual de las políticas públicas
implementadas por los gobiernos, y a partir de ahí, identificar áreas de mejora.
Bajo este contexto, el Gobierno del Estado de México solicitó a la OCDE llevar a cabo una
descripción y análisis de las acciones llevadas a cabo para implementar la política regulatoria,
y que tienen impacto en los niveles de competitividad. Para ello, la OCDE empleó el
conjunto de principios, mejores prácticas y lecciones aprendidas en política regulatoria que
emanan de las experiencias de países OCDE, para proponer recomendaciones al Gobierno del
Estado de México para continuar con su labor de mejora la calidad de su regulación y del
ambiente de negocios
El reporte Evaluación de la Política Regulatoria y de Competitividad del Estado de México
documenta y analiza, a la luz de las recomendaciones de la OCDE en Política Regulatoria y
de las mejores prácticas internacionales, las acciones emprendidas por el Gobierno del Estado
de México, para mejorar la calidad de sus regulaciones y trámites. El reporte identifica cómo
reformas de gran calado en el Estado de México, en conjunción con liderazgo político,
involucramiento efectivo de los grupos de interés, y seguimiento puntual a un plan de
implementación, pueden generar ganancias en competitividad significativas en el corto plazo.
Estas acciones pueden servir de inspiración para que otras entidades federativas mexicanas
las emulen y con ello mejoren la calidad de su regulación. El reporte también ofrece
recomendaciones que pueden servir de hoja de ruta para aumentar el impacto y beneficio de
la política de mejora regulatoria en el Estado de México, que vaya más allá del mejoramiento
de índices de competitividad.
RECONOCIMIENTOS │ 3
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Reconocimientos
El trabajo que sustenta a este informe fue dirigido por Manuel Gerardo Flores Romero bajo la
supervisión de Nick Malyshev, Jefe de la División de Políticas Regulatoria y Rolf Alter,
Director de Gobernanza Pública de la OCDE. La principal redactora del reporte es Adriana
García Campos; además se recibieron comentarios de Andrés Blancas Martínez, Alberto
Morales Villarreal y Erik Miguel Pérez Pérez; todos ellos de la División de Política
Regulatoria.
La OCDE agradece al Dr. Eruviel Ávila Villegas, Gobernador del Estado de México su
voluntad política para empujar el tema de mejora regulatoria. De no contar con su apoyo no
hubieran sido posibles importantes reformas que le han permitido al estado avanzar en la
materia. Al Secretario de Desarrollo Económico del Estado de México Lic. Félix Adrián
Fuentes Villalobos, quien impulsó el acuerdo de cooperación entre el Estado de México y la
OCDE en materia de mejora regulatoria.
Por su amable disposición en proporcionar información y recibir en entrevistas presenciales
al equipo de la División de Política Regulatoria, la OCDE agradece a:
Lic. Armida Ramírez Dueñas, Magistrada del Tribunal Superior Justicia Estado de México, al
Lic. Lorenzo René Díaz Manjarrez, Juzgado 3ero
Mercantil de Primera Instancia de
Tlalnepantla, al Lic., al Mtro. Edwin Milton Cruz Casares, Juez del Circuito 5to Mercantil de
Primera Instancia de Tlalnepantla con Residencia en Naucalpan, a la Mtra. Tania Lorena
Lugo Paz, Directora General del Instituto de la Función Registral del Estado de México, y al
Lic. Carlos Otero Rodríguez, Presidente del Colegio de Notarios del Estado de México, a la
Dra. María de Lourdes Medina Ortega, Presidenta del Consejo de Cámaras y Asociaciones
Empresariales del Estado de México y a la Lic. Laura Patricia Siú Leonor, Directora del
Sistema Estatal de Informática.
A la Lic. Aurora Denisse Ugalde Alegría, Presidenta Municipal de Tlalnepantla de Baz y el
Lic. Javier Agustín Contreras Rosales Coordinador del Centro de Atención Empresarial de
Tlalnepantla de Baz y al Ing. Rodolfo Martínez Muñoz, Director General del Organismo de
Agua Potable Alcantarillado y Saneamiento Tlalnepantla de Baz por su apoyo y coordinación
para estudiar los avances de mejora regulatoria a nivel municipal.
La OCDE agradece particularmente Al Lic. Agustín González Cabrera, Director General de
la Comisión Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México quien coordinó el estudio,
convocó las entrevistas con los actores involucrados y proporcionó la información necesaria.
De igual manera a su equipo, el Lic. Agustín Adolfo Perea Hernández, Subdirector de
Normatividad y al Lic. Roberto Carranza Villagrán, Subdirector de Vinculación Municipal.
4 │ TABLA DE CONTENIDOS
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Tabla de contenidos
Prefacio ................................................................................................................................................... 2
Reconocimientos .................................................................................................................................... 3
Acrónimos y abreviaciones ................................................................................................................... 7
Resumen ejecutivo ................................................................................................................................. 8
1. Introducción ..................................................................................................................................... 11
2. Metodología ...................................................................................................................................... 13
3. Marco institucional para la mejora regulatoria en el Estado de México ................................... 16
3.1. Elementos de la mejora regulatoria en el la legislación del Estado de México .......................... 17 3.2. Instituciones y actores en materia de mejora regulatoria en el Estado de México...................... 21 3.3. Prácticas relevantes del marco institucional para la mejora regulatoria en el Estado de México 24
4. Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México ................................................... 25
4.1. Preliminares ................................................................................................................................ 26 4.2. Operación del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México ............................ 27 4.3. Experiencia nacional ................................................................................................................... 27 4.4. Experiencia internacional............................................................................................................ 29 4.5. Prácticas relevantes del Consejo de Mejora Regulatoria del Estado de México ........................ 30
5. Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de México .................................................. 31
5.1. Marco institucional ..................................................................................................................... 32 5.2. Operación del Registro de Trámites y Servicios ......................................................................... 34 5.3. Experiencia nacional ................................................................................................................... 35 5.4. Experiencia internacional............................................................................................................ 35 5.5. Prácticas relevantes del Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de México .......... 36
6. Evolución del Estado de México en indicadores internacionales ................................................ 37
6.1. Facilidad para hacer negocios ..................................................................................................... 38 6.2. Apertura de una empresa ............................................................................................................ 40 6.3. Permisos de construcción ............................................................................................................ 42 6.4. Registro de propiedades .............................................................................................................. 44 6.5. Cumplimiento de Contratos ........................................................................................................ 45 6.6. Comparativo del Estado de México con los países OCDE ......................................................... 47 6.7. Prácticas relevantes de la estrategia del Estado de México en el Doing Business en México 201649
7. El modelo de mejora regulatoria del Estado de México .............................................................. 50
TABLA DE CONTENIDOS │ 5
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
7.1. Compromiso político de forma explícita al más alto nivel ......................................................... 51 7.2. Creación de un marco regulatorio con un enfoque de calidad, mejora y revisión continua ....... 53 7.3. Adopción y apropiación de la política de mejora regulatoria ..................................................... 54 7.4. Definición de objetivos, metas y planes en materia de mejora regulatoria ................................. 55 7.5. Capacitación continua ................................................................................................................. 55 7.6. Diseño de medidas preventivas, correctivas y sanciones ............................................................ 56 7.7. Prácticas relevantes del modelo de mejora regulatoria del Estado de México ........................... 56
8. Uso de herramientas de mejora regulatoria por el Estado de México ........................................ 58
8.1. Simplificación administrativa ..................................................................................................... 59 8.2. Evaluación de impacto regulatorio ............................................................................................. 61 8.3. Evaluación ex-post ...................................................................................................................... 62
9. Recomendaciones de política pública ............................................................................................ 64
10. Anexo A. Características de los casos de estudio del reporte Doing Business ......................... 67
Bibliografía........................................................................................................................................... 71
Tablas
Tabla 2.1. Documentos legales de la mejora regulatoria en el Estado de México ................................ 14 Tabla 2.2. Relación de entrevistas efectuadas para la realización del estudio....................................... 15 Tabla 3.1. Principales reformas legales y convenios relacionados con la mejora regulatoria en
el Estado de México ...................................................................................................................... 17 Tabla 3.2. Ordenamientos legales relacionados a la mejora regulatoria y la competitividad en
el Estado de México ...................................................................................................................... 19 Tabla 6.1. Comparación de resultados del Estado de México en el indicador Doing Business
con países de la OCDE .................................................................................................................. 49
Figuras
Figura 3.1. Instancias involucradas en el proceso de mejora regulatoria en el Estado de México ........ 23 Figura 6.1. Evolución del Estado de México y de entidades representativas en el Doing Business ..... 39 Figura 6.2. Resultados del Estado de México en el estudio Doing Business ........................................ 40 Figura 6.3. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de apertura a de una empresa ........ 41 Figura 6.4. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de permisos de construcción .......... 42 Figura 6.5. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de registro de propiedad ................ 45 Figura 6.6. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de cumplimiento de contratos ........ 46 Figura 7.1. El modelo de mejora regulatoria del Estado de México ..................................................... 52 Figura 7.2. Jerarquía de normas en México........................................................................................... 53 Figura 7.3. Trabajo con actores involucrados en la política de mejora regulatoria
por el Estado de México ................................................................................................................ 55
6 │ TABLA DE CONTENIDOS
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Cajas
Caja 3.1. Objetivos generales de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado
de México y sus Municipios .......................................................................................................... 20 Caja 3.2. Sanciones por incumplimiento en la mejora regulatoria en el Estado de México ................. 22 Caja 8.1. Casos de éxito en la simplificación administrativa ................................................................ 60 Caja 8.2. La revisión post-implementación en el Reino Unido: aspectos básicos ................................ 63
ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES │ 7
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Acrónimos y abreviaciones
CANACO Cámara Nacional de Comercio CANIRAC Cámara Nacional de la Industria de Restaurantes y Alimentos
Condimentados CMIC Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción CEMR Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México CEMER Comisión Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México CICGDI Comité Intersecretarial para la Consolidación del Gobierno Digital e
Innovación COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria COMERJAL Comité de Mejora Regulatoria de Jalisco CPAEM Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México CURP Clave Única de Registro de Población CUTS Clave Única de Trámites y Servicios EIR Estudios de Impacto Regulatorio IGECEM Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y
Catastral del Estado de México IHAEM Instituto Hacendario del Estado de México LUMEEM Ley para el Uso de Medios Electrónicos en el Estado de México LMR Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios LMRJ Ley de Mejora Regulatoria del Estado de Jalisco y sus Municipios LRSP Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de
México MIR Manifestación de Impacto Regulatorio OCDE Organización para la Co-operación y el Desarrollo Económicos PDEM Plan de Desarrollo del Estado de México PMR Programa de Mejora Regulatoria PROSARE Programa de Reconocimiento y Operación del Sistema de Apertura
Rápida de Empresas RETYS Registro Estatal de Trámites y Servicios RLMR Reglamento de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y
Municipios SEITS Sistema Electrónico de Información, Trámites y Servicios del Estado de
México SUGE Sistema Único de Gestión Empresarial VEUTS Ventanilla Electrónica Única de Trámites y Servicios
8 │ RESUMEN EJECUTIVO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Resumen ejecutivo
La adopción de una política de mejora regulatoria puede ayudar a las administraciones
públicas sub-nacionales a ser más eficientes, transparentes, a brindar mejores servicios a los
ciudadanos, y a que las leyes y reglamentos que se emitan tengan un beneficio por encima del
costo de cumplirlas. El presente reporte pretende documentar la estrategia del Estado de
México para implementar una política de mejora regulatoria.
Los principales hallazgos son
El Gobierno del Estado de México llevó a cabo reformas legales de gran calado para
fortalecer la política de mejora regulatoria. El Gobierno del Estado de México ha
actualizado su marco regulatorio desde 2010 y con la reforma constitucional en el
2012 se modificaron 11 leyes y códigos de la administración estatal. Posteriormente,
se realizaron 58 reformas adicionales sobre diversos artículos de leyes y reglamentos
que tenían impacto en la aplicación de la mejora regulatoria.
La coordinación institucional para materializar una reforma de la magnitud
observada, en un periodo de seis años, requiere de una capacidad de gestión eficaz al
interior del ejecutivo estatal y con otros poderes como con es el legislativo. Esta
coordinación tiene su origen en el compromiso político de primer nivel en el
Gobierno del Estado de México.
En el Estado de México se ha consolidado el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria,
en primera instancia porque cuenta con un marco legal que le permite operar una
parte del proceso regulatorio. Adicionalmente, los sectores representados en estos
espacios han logrado fomentar la participación responsable, critica, abierta y
continua.
En el consejo del Estado de México destaca el nivel de cooperación entre los
participantes y el interés de las instituciones que representan. Normalmente, asisten al
consejo los titulares de las dependencias o suplentes que pueden asumir una posición
clara sobre los temas de discusión
El Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de México es un sistema de
información que se basa en principios de interoperabilidad; es decir, fue construido
para comunicarse e intercambiar información con otros sistemas informáticos, de
forma que los usuarios puedan aprovechar al máximo sus capacidades de
simplificación.
Una práctica relevante del Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de
México en el Estado de México es su integración con la Ventanilla Electrónica Única de Trámites y Servicios. Es decir, en el registro de trámites se puede gestionar
aquellos que son digitales. Esto implica que los procesos de digitalización en el
Estado de México pueden ser publicitados de forma inmediata en el Registro para que
1. INTRODUCCIÓN │ 9
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
los ciudadanos puedan hacer uso de estos procesos. Esta práctica fomenta la
transparencia.
El Estado de México definió la política regulatoria como un tema fundamental en su
agenda para mejorar la competitividad del estado y como un promotor del desarrollo
económico. Por esta razón, emprendió diversas modificaciones a su marco
regulatorio, tales como la reforma para elevar la mejora regulatoria a rango
constitucional, lo que ha permitido que esta política sea parte de las obligaciones de
los municipios y sea posible lograr un avance sustancial en el tema. Una consecuencia
de priorizar la mejora regulatoria en el Estado de México es el avance que ha
experimentado el Estado de México en el indicador facilidad de hacer negocios del
reporte Doing Business.
La Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios define el
Estudio de Impacto Regulatorio como el documento mediante el cual las
dependencias deben justificar ante la comisión estatal o las comisiones municipales,
la creación de nuevas disposiciones de carácter general o la modificación de las
existentes. El Estudio de Impacto Regulatorio incluye además, criterios para
regulaciones ordinarias, emergentes, periódicas y exenciones. Sin embargo, a pesar de
contar con la obligación legal, no se encontró evidencia de que el Estudio de Impacto
Regulatorio sea una práctica recurrente salvo que en muchos casos se presenta el
formato de excepción.
Como consecuencia de las acciones emprendidas por el Gobierno del Estado de México para
mejorar la calidad de sus regulaciones y trámites, el reporte identifica el Modelo de Mejora
Regulatoria del Estado de México. La identificación de un modelo o estrategia que ha sido
exitoso en la aplicación de la política de mejora regulatoria puede tener relevancia para que
otras entidades federativas afinen su estrategia de política pública. Este modelo no es una
condición única; sin embargo, es importante revisar las prácticas que han tenido efectos
positivos. El modelo se compone de los siguientes elementos:
1. Compromiso político de forma explícita al más alto nivel
2. Creación de un marco regulatorio con un enfoque de calidad, mejora y revisión
continua
3. Adopción y apropiación de la política de mejora regulatoria
4. Definición de objetivos, metas y planes operativos en materia de mejora regulatoria
5. Capacitación continua
6. Diseño de medidas preventivas y correctivas
Las recomendaciones de política pública para el Gobierno del Estado de México son:
El Gobierno del Estado de México debería realizar acciones de promoción de las
prácticas en mejora regulatoria documentadas en este reporte, a través de actividades
de intercambio de experiencias, a fin de que otros gobiernos sub-nacionales de
México, Latino América, y países miembros de la OCDE, se puedan beneficiar de las
lecciones aprendidas.
El Gobierno del Estado de México debe aprovechar el marco jurídico e institucional
que se estableció para mejorar en los indicadores de competitividad, así como en los
logros obtenidos en este rubro, para establecer una política de mejora regulatoria de
gobierno integral.
10 │ RESUMEN EJECUTIVO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Como prioridad para el establecimiento de una política de mejora regulatoria de
gobierno integral, el Gobierno del Estado de México debe hacer una implementación
sistemática de la Evaluación del Impacto Regulatorio.
De forma complementaria, el Gobierno del Estado de México debe realizar revisiones
periódicas de su acervo regulatorio y de trámites, a fin de disminuir cargas
administrativas, y evaluar su pertinencia desde un punto de vista de política pública.
Los esfuerzos en simplificación de trámites de alto impacto en la actividad
empresarial y de digitalización de trámites estatales se deben llevar a cabo en un
espectro más amplio de trámites estatales y municipales.
La estrategia de involucramiento de los grupos de interés (consulta) debe ampliarse,
aprovechando la plataforma del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria.
Utilizar el marco jurídico en mejora regulatoria para lograr un cumplimiento efectivo
de las obligaciones en la materia por parte de dependencias estatales y gobiernos
municipales.
1. INTRODUCCIÓN │ 11
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
1. Introducción
Los gobiernos sub-nacionales tienen que enfrentar competencia por atraer inversiones,
motivar a los emprendedores locales para que se abran nuevas empresas, y emprender
acciones que faciliten la permanencia de las empresas en el mercado y puedan crecer, y con
ello se generen fuentes de empleo. En este contexto no hay cabida a las regulaciones y
trámites excesivos, o a las complejidades burocráticas.
La adopción de una política de mejora regulatoria puede ayudar a las administraciones
públicas sub-nacionales a ser más eficientes, transparentes, a brindar mejores servicios a los
ciudadanos, y a que las leyes y reglamentos que se emitan tengan un beneficio por encima del
costo de cumplirlas.
El presente reporte pretende documentar la estrategia del Estado de México para implementar
una política de mejora regulatoria. Esta estrategia se ha denominado el Modelo de Mejora
Regulatoria del Estado de México e incluye los esfuerzos, acciones y logros en materia de
mejora regulatoria. Sin embargo, también intenta identificar áreas de oportunidad para que se
puedan potencializar los resultados alcanzados.
El reporte se basa en gran medida en el análisis y hallazgos identificados en el municipio de
Tlalnepantla de Baz, que además ha sido seleccionado como unidad de observación para la
elaboración del estudio Doing Business en México, que realiza el Grupo del Banco Mundial.
Este estudio tiene como objetivo, medir el impacto de la regulación sobre el fomento de la
actividad empresarial.
El reporte inicia con un apartado de metodología, en donde se explica el método de trabajo
para plasmar los principales hallazgos y las conclusiones del reporte.
En el capítulo del marco institucional para la mejora regulatoria se hace un análisis del
marco jurídico y de los actores que intervienen en los temas de mejora regulatoria. El análisis
del marco jurídico incluye la identificación de ordenamientos en los distintos niveles de
jerarquía y la revisión de las reformas legales que han dado sustento a la política regulatoria
del gobierno del Estado de México. La reforma que ha sido el origen de este marco jurídico
ha sido sin lugar a dudas, es la reforma a la Constitución del Estado, que eleva el tema de
mejora regulatoria al máximo nivel jerárquico.
En el capítulo sobre el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria se describe el sustento legal,
así como las atribuciones y responsabilidades de esta instancia supervisora de la política de
mejora regulatoria. Además, se incluyen ejemplos sobre experiencias a nivel nacional e
internacional en este tema.
En el capítulo sobre el Registro Estatal de Trámites y Servicios en el Estado de México se
describen las principales características de este portal electrónico que se ha integrado a la
12 │ 1. INTRODUCCIÓN
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
ventanilla única de gestión, en donde 209 de los 1,112 trámites y servicios se pueden tramitar
en línea, de inicio a fin. Al igual que en el caso anterior, se desarrolla el marco jurídico y se
exponen buenas prácticas nacionales e internacionales.
En el apartado sobre la evolución del Estado de México en indicadores internacionales, se
hace un análisis sobre el desempeño del estado en los principales indicadores del estudio
Doing Business a nivel sub-nacional, y para los últimos años; principalmente en el indicador
sobre la facilidad para hacer negocios, y sus sub-indicadores que incluyen el proceso de
apertura de una empresa, la obtención de permisos de construcción, el registro de la
propiedad y el cumplimiento de contratos. Se presenta un comparativo de los resultados en
dicho estudio por el Estado de México con respecto a los países OCDE representativos.
En la sección sobre el modelo de mejora regulatoria del Estado de México se detallan las
etapas que contempla la estrategia que empleó el estado para alcanzar los resultados actuales
que en buena medida se materializan en el nivel de participación de los actores involucrados
y los índices de competitividad internacional como el Doing Business. El modelo incluye seis
etapas que se revisarán con detalle.
La sección de herramientas de mejora regulatoria describe brevemente prácticas como la
evaluación de impacto regulatorio, la simplificación administrativa y la evaluación ex-post; y
analiza su presencia y alcance de la implementación en el Estado de México.
Finalmente se presentan las recomendaciones generales del estudio, que incluye logros y
áreas de oportunidad.
2. METODOLOGÍA │ 13
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
2. Metodología
Esta sección describe la metodología empleada para la elaboración del reporte sobre los
avances en la política regulatoria en el Estado de México. La metodología incluye dos
enfoques: el análisis documental y el trabajo de campo. El análisis documental incluye la
revisión del marco legal y los documentos de estrategia que conducen la política de mejora
regulatoria en el Estado de México. Adicionalmente se incorpora en el análisis, los
resultados del reporte Doing Business a nivel sub-nacional en México. El análisis de campo
se basa principalmente en la realización de entrevistas a profundidad con actores relevantes
en temas de mejora regulatoria; que incluyó a actores del sector público y privado.
14 │ 2. METODOLOGÍA
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
La metodología que se empleó para elaborar el presente reporte constó de dos enfoques: el
análisis documental y el trabajo de campo. El análisis documental incluyó primordialmente el
análisis del marco regulatorio y los documentos de estrategia en el Estado de México; así
como los resultados del estudio Doing Business que elabora el Grupo del Banco Mundial,
tanto a nivel sub-nacional como internacional. En lo que se refiere al trabajo de campo, éste
se cimentó en una serie de entrevistas con funcionarios del gobierno del Estado de México y
del Municipio de Tlalnepantla de Baz; así como representantes de la industria, el poder
judicial, el poder notarial, el instituto registral y los ciudadanos.
Tabla 2.1. Documentos legales de la mejora regulatoria en el Estado de México
Documentos legales
Acuerdo por el que se dan a conocer los lineamientos generales para la elaboración y presentación del Estudio de Impacto Regulatorio de las Dependencias y Municipios del Estado de México
Código Administrativo del Estado de México
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México
Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México
Ley de Fomento Económico para el Estado de México
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
Ley para el Uso de Medios Electrónicos del Estado de México
Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios
Manual de Usuario: Registro Estatal de Trámites y Servicios
Reglamento de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios
Reglamento Interior de la CEMER
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
La revisión de la regulación incluyó a las leyes del Estado de México que tienen relación
directa o indirecta con temas de mejora regulatoria. En la Tabla 2.1 se indican los
ordenamientos analizados. La discusión que profundiza sobre estos argumentos se incluye en
el capítulo de marco institucional.
Adicionalmente, se analizaron dos documentos que se consideran fundamentales para los
objetivos de este proyecto. Estos son la Solicitud de Dictamen y los Estudios de Impacto
Regulatorio (EIR), y la Guía del Registro Estatal de Trámites y Servicios (RETYS), ambos se
encuentran disponibles en el portal electrónico de la Comisión Estatal de Mejora Regulatoria
del Estado de México (CEMER)1.
En el análisis que se realizó a partir de los resultados del estudio Doing Business, se
identificó a los países que pudieran estar en una situación similar al del Estado de México, en
lo que se refiere al estatus de los procesos que evalúa dicho reporte. Es decir, el análisis del
reporte del Grupo del Banco Mundial es principalmente un comparativo del desempeño de
los principales indicadores en el Estado de México, contra países representativos. El objetivo
de esta sección es identificar qué nivel de avance ha alcanzado el Estado de México en la
escala internacional entre los principales indicadores de competitividad.
1. http://cemer.edomex.gob.mx/.
2. METODOLOGÍA │ 15
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
El trabajo de campo incluyó entrevistas con distintos actores representativos del Estado de
México y el Municipio de Tlalnepantla de Baz que tienen influencia o son afectados directos
de las políticas públicas (especialmente la política de mejora regulatoria) en dicha zona
geográfica. Estos actores incluyen al sector público a nivel estatal y municipal, y del sector
privado. En la Tabla 2.2 se puede observar el detalle de las entrevistas que se llevaron a cabo
para identificar los hallazgos indicados en el presente reporte.
Tabla 2.2. Relación de entrevistas efectuadas para la realización del estudio
Dependencia u oficina Orden de gobierno Fecha
Comisión Estatal de Mejora Regulatoria Estado de México 29-02-2016
Secretaría de Finanzas Estado de México 29-02-2016
Colegio de Notarios del Estado de México Estado de México 29-02-2016
Supremo Tribunal de Justicia Estado de México 29-02-2016
Tesorería Municipal Tlalnepantla de Baz 01-03-2016
Dirección de Mejora Regulatoria Municipal Tlalnepantla de Baz 01-03-2016
Centro de Atención Empresarial Tlalnepantla de Baz 01-03-2016
Dirección de Desarrollo Urbano Tlalnepantla de Baz 01-03-2016
Catastro Municipal Tlalnepantla de Baz 01-03-2016
Organismo de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento Municipal
Tlalnepantla de Baz 01-03-2016
Instituto de la Función Registral Estado de México 02-03-2016
CANACO Estado de México 14-04-2016
CMIC Estado de México 14-04-2016
CANIRAC Estado de México 14-04-2016
Fuente: Preparado por la OCDE.
16 │ 3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
3. MarcoinstitucionalparalamejoraregulatoriaenelEstadodeMéxico
En esta sección se describe y analiza con detalle, el marco institucional identificado
alrededor de los temas de mejora regulatoria en el Estado de México. Esta descripción
incluye a los principales instrumentos legales (primarias y subordinadas) y a las
instituciones que trabajan para alcanzar los principales objetivos en esta materia.
Adicionalmente, se analiza la interacción entre los instrumentos jurídicos identificados y las
instituciones que intervienen en la mejora regulatoria, para perfilar las principales
fortalezas y áreas de oportunidad de la estrategia seguida por el gobierno del Estado de
México. Finalmente, se indican una cronología de los principales cambios legales que ha
experimentado el marco jurídico del Estado de México en esta materia.
3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO │ 17
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
3.1. Elementos de la mejora regulatoria en el la legislación del Estado de México
En el Estado de México destaca que la obligación para implementar instrumentos de mejora
regulatoria emana de su Constitución Política. Este es uno de los hallazgos más importantes
debido a que el Estado de México fue la primera entidad federativa en incorporar la política
de mejora regulatoria a nivel constitucional. Esta reforma se realizó en octubre de 2012 y
señala las obligaciones para las dependencias del Estado de México y sus municipios, y tiene
por objeto “implementar de manera permanente, continua y coordinada sus normas, actos,
procedimientos y resoluciones (…) a fin de promover políticas públicas relativas al uso de
las tecnologías de la información e impulsar el desarrollo económico” (Gobierno del Estado
de México, 2012).
Esta reforma fue el punto de partida de subsecuentes en leyes y reglamentos que tenían como
objetivo instrumentar o materializar los objetivos relacionados con la mejora regulatoria. Este
es uno de los principales logros del Estado de México, ya que incorpora un esfuerzo de gran
calado en materia de coordinación política y análisis técnico. Las principales reformas y la
fecha en que se realizaron se puede observar en la Tabla 3.1:
Tabla 3.1. Principales reformas legales y convenios relacionados con la mejora regulatoria en el
Estado de México
Fecha Acción de reforma Descripción
Septiembre 2010 Publicación de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios
Ley de orden público y que tiene por objeto la mejora integral, continua y permanente de la regulación.
Octubre 2012 Se eleva a rango constitucional local la mejora regulatoria
Se adicionó el artículo 139 Bis a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, a fin de hacer obligatoria la mejora regulatoria en el estado y sus municipios.
Octubre 2012 Reformas a las Leyes secundarias con el objetivo de hacerlas coherentes y consistentes con la reforma constitucional en materia de mejora regulatoria
- Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México.
- Ley Orgánica Municipal del Estado de México.
- Ley Para la Mejora Regulatoria del Estado De México y Municipios.
- Código Administrativo del Estado De México.
- Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.
Julio 2013 Reforma a la Ley de Mejora Regulatoria para crear el Sistema de Protesta Ciudadana por obstrucción a la Inversión y a Trámites y Servicios
Sistema para la correcta aplicación de la Ley para la Mejora Regulatoria en favor de la inversión.
Mayo 2013 Firma de convenio entre el Gobierno del Estado de México y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER)
De la firma del convenio se desprende la Agenda Común de Mejora Regulatoria Tripartita (Federación, Estados y Municipios)
Febrero 2014 Publicación del Acuerdo del Ejecutivo para la creación del Comité Intersecretarial para la Consolidación del Gobierno Digital e Innovación
El objetivo del Comité es implementar y desarrollar tecnologías de la información y comunicaciones, para ofrecer trámites electrónicos de mayor calidad a los ciudadanos y fortalecer la coordinación entre dependencias y organismos auxiliares.
Junio 2014 Creación del Gabinete de Mejora Continua
Se derivaron 59 acuerdos referentes a reformas que impactan en la simplificación administrativa estatal y municipal, en coordinación con el Poder Judicial. Los ordenamientos legales que fueron reformados son:
- Ley Orgánica Municipal del Estado de México
18 │ 3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
- Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México.
- Ley de Ingresos del Estado de México para el ejercicio fiscal 2015.
- Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el ejercicio fiscal 2015.
- Código Administrativo del Estado de México.
- Catálogo Mexiquense de Actividades Industriales, Comerciales y de Servicios de Bajo Riesgo.
- Ley Registral para el Estado de México
- Reglamento de la Ley Registral para el Estado de México.
- Código Penal del Estado de México.
- Código de Procedimientos Civiles del Estado de México
- Ley de Arancel para el Pago de Honorarios de Abogados y Costas Judiciales en el Estado de México.
Junio 2014 Consolidación de las reformas en materia de mejora regulatoria con la emisión de instrumentos legales complementarios
- Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México.
- Reglamento de la Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México.
Octubre 2014 Publicación de la Norma Institucional de Competencia Laboral
Dirigida a Directores de Desarrollo Económico Municipales.
Diciembre 2014 Promulgación de la Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México y Municipios
El objetivo es regular la apertura y el funcionamiento de las unidades económicas para fortalecer la competitividad y el ordenamiento comercial y establece plazos de respuesta de las siguientes ventanillas:
- De orden estatal, para unidades económicas de mediano y alto impacto – 7 días hábiles.
- De orden municipal, para unidades económicas de bajo impacto – 5 días hábiles.
Septiembre 2015 Emisión del Reglamento de la Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México y Municipios
Tiene como objeto proveer en la esfera administrativa, la ejecución y cumplimiento de la Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México.
Noviembre 2015 Expedición de la Ley de Gobierno Digital del Estado de México y Municipios y la Ley del Periódico Oficial “Gaceta del Gobierno”, y la reforma a 21 ordenamientos legales.
Tiene por objeto implementar las tecnologías de información a través de la regulación de la planeación, organización, soporte y evaluación de los servicios gubernamentales en el Estado y en los Municipios
Enero 2016 Expedición de la Ley de Gobierno Digital para el Estado de México y Municipios
Busca fomentar el uso de las tecnologías de información, la transparencia y participación ciudadana en la gestión pública y dar certeza jurídica a la transacción entre el Gobierno y ciudadanos a través del uso de electrónicos.
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
El principal instrumento en materia de mejora regulatoria que fue reformado después de la
Constitución Política fue la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y
Municipios (LMR) y su reglamento. Sin embargo, actualmente existen diversos
ordenamientos que apoyan la política regulatoria. A continuación se presentan los
ordenamientos jurídicos en los que el Estado de México se apoya para desarrollar la política
regulatoria (Ver Tabla 3.2).
3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO │ 19
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Tabla 3.2. Ordenamientos legales relacionados a la mejora regulatoria y la competitividad en el
Estado de México
Ordenamiento Jurídico Relevancia
Código Administrativo del Estado de México Este código regula las negativas y afirmativas fictas; en particular la afirmativa cuando la autoridad competente se exceda en el plazo de una solicitud de certificación. Esto ayuda a la implementación de esfuerzos de simplificación administrativa. Por otro lado el código expresa la obligación de que los actos administrativos relacionados con la apertura y funcionamiento de unidades económicos deben estar respaldados en alguna ley y en algún registro de trámites y servicios.
Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México
Esta ley tiene el objetivo de regular la apertura y funcionamiento de las unidades económicas, en particular en la operación de ventanillas de atención empresarial para todos giros de bajo, mediano y alto riesgo. Determina además los horarios de funcionamientos de los establecimientos.
Ley de Fomento Económico para el Estado de México
Esta ley especifica las condiciones en las cuales se deben otorgar los diversos permisos para abrir una empresa, así como las características y normas que debe cumplir el Sistema Único de Gestión Empresarial (SUGE).
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México
En esta ley se plasma la obligación de las dependencias del ejecutivo del Estado de México de implementar un programa continuo de Mejora Regulatoria de acuerdo a la LMR.
Ley Orgánica Municipal del Estado de México En esta ley se desarrolla la obligación de un programa permanente de mejora regulatoria para los municipios en coordinación con la CEMER. Además, se regula la aprobación de un programa para otorgar licencias provisionales de funcionamiento para negocios de bajo riesgo.
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
Los objetivos estratégicos de la LMR incluyen aspectos de coordinación, transparencia,
certidumbre, entre otros (ver Caja 3.1). Sin embargo, los elementos de mejora regulatoria que
se presentan con mayor detalle, son aquellos con los que el Estado de México ha trabajado
con mayor atención. Este es el caso de la simplificación administrativa (a través de la
estrategia de los Programas Anuales de Mejora Regulatoria); los estudios de impacto
regulatorio; y registro de trámites y servicios2. Además se instalan y facultan dos
instituciones centrales: la Comisión de Mejora Regulatoria y el Consejo Estatal de Mejora
Regulatoria3. La LMR también menciona la obligación de las dependencias de contar con
enlaces de mejora regulatoria, que instrumentarán los programas anuales. Además de las
obligaciones, la LMR prevé e incorpora sanciones a los funcionarios que incumplan estas
indicaciones.
2 El estudio de impacto regulatorio es el equivalente a la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR)
que se incorpora a nivel federal y a la RIA (análisis de impacto regulatorio, por sus siglas en inglés) a
nivel internacional.
3 En el Capítulo 4 se incluye un análisis del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria.
20 │ 3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Caja 3.1. Objetivos generales de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y
sus Municipios
7. Establecer un sistema integral de gestión regulatoria.
8. Promover la eficacia y eficiencia gubernamental.
9. Promover la transparencia.
10. Fomentar el desarrollo socioeconómico y la competitividad en la entidad.
11. Desregular la apertura, instalación, operación y ampliación de empresas.
12. Disminuir requisitos, costos y tiempos en que incurren los particulares para
cumplir la normativa.
13. Modernizar y agilizar los procesos administrativos.
14. Otorgar certidumbre jurídica sobre la regulación y la transparencia de los procesos
regulatorios.
15. Fomentar cultura de gestión gubernamental con atención al ciudadano
16. Establecer mecanismos de coordinación y participación entre los sujetos de la
LMR.
17. Promover la participación social en la mejora regulatoria.
18. Ayudar a que la administración sea más eficiente eliminando actos de
discrecionalidad.
Fuente: Gobierno del Estado de México (2016c), “Art. 2 Frac I-XI”, en Ley para la Mejora Regulatoria del
Estado de México y Municipios, http://legislacion.edomex.gob.mx/node/912.
La LMR indica la creación y las obligaciones del RETYS en el Estado de México; el
Reglamento de la LMR (RLMR) por su parte, menciona la responsabilidad de la CEMER de
operar y administrar dicho registro. La LMR también menciona aspectos de cooperación
inter-institucional; por ejemplo; señala que los municipios que no cuenten con la
infraestructura para elaborar su propio registro pueden desarrollar un convenio con el estado
para incorporar los trámites en el RETYS del Estado de México.
En la LMR se establece que el RETYS deberá ser un catálogo de trámites, servicios,
requisitos, plazos y cargas tributarias4 (Gobierno del Estado de México, 2016c).
Adicionalmente, la LMR indica que para cada trámite se debe publicar:
1. Nombre y descripción del trámite
2. Fundamento jurídico
3. Los casos en los que se debe realizar el trámite
4. El uso de formato o escrito libre5
5. La descripción de los documentos que deben adjuntar en el trámite
6. El plazo máximo de respuesta
7. El monto y fundamento del costo
4. Art. 35.
5. En caso de ser obligatorio un formato, la LMR indica que éste debe estar disponible para
descarga. (Frac IV, Art. 35).
3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO │ 21
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
8. La vigencia de las autorizaciones
9. Información de las oficinas ante las que se debe realizar el trámite
10. Los horarios de atención
11. Los criterios de resolución
12. Los datos de contacto del responsable del trámite
El EIR es una herramienta obligatoria para las dependencias estatales y municipales. Este
instrumento debe prepararse al momento de elaborar o reformar disposiciones de carácter
general (Gobierno del Estado de México, 2016c)6. La LMR señala que entre los objetivos
más importantes del EIR, está el evitar la duplicidad y la discrecionalidad en la aplicación de
la regulación; así como reducir los plazos de respuesta y los costos. Estos estudios deberán
ser elaborados por las dependencias que proponen la regulación, para que posteriormente
sean enviados a la CEMER, la cual tiene 15 días para devolver el estudio con un dictamen
sobre el mismo.
De acuerdo con el RLMR, el EIR debe incluir (Gobierno del Estado de México, 2015a)7: el
impacto sobre el marco jurídico; el impacto sobre la creación, la reforma o la eliminación de
cargas administrativas y tributarias; y el análisis de la posibilidad de ser digitalizado e
incorporado al Sistema Electrónico de Información, Trámites y Servicios del Estado de
México (SEITS). Adicionalmente, en la LMR se incluyen las alternativas a la propuesta; la
identificación de los problemas de la actual regulación; la identificación de los riesgos de no
emitir la regulación; y la descripción de los recursos necesarios para asegurar el
cumplimiento de la regulación.
Uno de los elementos que se deben considerar para alcanzar los objetivos relacionados con la
mejora regulatoria es la incorporación de un esquema de incentivos que modifique el
comportamiento de los participantes de las políticas públicas (ya sean empresas, ciudadanos o
funcionarios públicos). En este sentido, el Estado de México ha diseñado un esquema de
sanciones aplicable a los funcionarios públicos que no cumplan con sus obligaciones en
materia de mejora regulatoria. Las sanciones están indicadas en la LMR y son más estrictas
que las que se definen la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de
México (LRSP) y el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México
(CPAEM), ver Caja 3.2.
3.2. Instituciones y actores en materia de mejora regulatoria en el Estado de México
Los procesos regulatorios con criterios de calidad involucran a un número importante de
actores; de inicio, se incluyen a los funcionarios públicos adscritos a las dependencias del
ejecutivo estatal, del poder judicial y del legislativo; también participarían los funcionarios de
las instituciones municipales y representantes de organizaciones empresariales, ciudadanas,
entre otras. La LMR y su reglamento se reconocen cinco instancias fundamentales para el
proceso de mejora regulatoria: 1) la CEMER, 2) los enlaces de mejora regulatoria, 3) los
6 Art. 27
7Art. 43
22 │ 3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
comités internos de mejora regulatoria, 4) la contraloría y 5) el Consejo Estatal de Mejora
Regulatoria del Estado de México (CEMR), el cual se abordará en el capítulo IV8.
Caja 3.2. Sanciones por incumplimiento en la mejora regulatoria en el Estado de México
Causales de sanciones
1. Ausencia de notificación de la información susceptible de inscribirse o
modificarse en el RETYS.
2. Ausencia de entrega al responsable de la comisión de los anteproyectos
acompañados con el EIR.
3. Exigencia de trámites, requisitos, cargas tributarias, datos o documentos
adicionales a los previstos en la legislación aplicable y el RETYS.
4. Falta de respuesta de la información que cualquier interesado realice por escrito
sobre anteproyectos de normatividad y los EIR.
5. Incumplimiento de plazos de respuesta establecidos en los trámites inscritos en el
RETYS.
6. Incumplimiento sin causa justificada a los programas y acciones de mejora
regulatoria.
7. Obstrucción de la gestión empresarial en las siguientes conductas:
Posibles sanciones
8. Amonestación
9. Multa de 50 a 1000 veces el valor diario de la UMA
10. Suspensión de 15 a 60 días de empleo
11. Destitución de empleo
12. Inhabilitación de 1 a 10 años en el servicio público estatal y municipal
Fuente: Gobierno del Estado de México (2016c),“Art. 40.”en Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de
México y Municipio, http://legislacion.edomex.gob.mx/node/912.
En este contexto, la CEMER funge como asesor y supervisor en los temas de la mejora
regulatoria; los enlaces de mejora regulatoria por su parte, llevan a cabo acciones concretas
de simplificación, de acuerdo con la naturaleza de cada dependencia. Dichos enlaces se
apoyan en los comités internos de las dependencias en su labor; y la contraloría sanciona en
casos en donde dependencias incumplen con sus obligaciones. Finalmente, el CEMER funge
como una instancia donde se aprueban y se da seguimiento a los planes y proyectos de mejora
regulatoria. En la Figura 3.1 se puede observar la relación de las instancias que intervienen en
los procesos de mejora regulatoria.
La CEMER es el eje rector de la mejora regulatoria en el Estado de México, y éste se diseñó
como un órgano desconcentrado adscrito a la Secretaría de Desarrollo Económico (Gobierno
8 Serían cinco contando el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria, sin embargo se ha dejado de lado en
este apartado para facilitar el análisis en este apartado que se centra en los procesos operativos. Esta
instancia será estudiada en su propio capítulo.
3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO │ 23
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
del Estado de México, 2016c) 9; no obstante, la LMR le otorga autonomía técnica y operativa
para llevar a cabo sus facultades de supervisión y el apoyo técnico.
Las tareas de la CEMER relacionadas con la simplificación administrativa, incluyen la
realización de diagnósticos sobre procesos regulatorios, así como la presentación del
Programa Anual de Mejora Regulatoria ante el CEMR. En lo que corresponde a los estudios
de impacto regulatorio, la CEMER tiene la facultad de emitir instructivos para su elaboración
y el análisis y dictamen de los mismos. La CEMER también tiene la facultad de administrar
el RETYS y cuando se incumplan las obligaciones en temas de mejora regulatoria, éste tiene
la obligación de informar a la contraloría interna (Gobierno del Estado de México, 2016c)10
.
Figura 3.1. Instancias involucradas en el proceso de mejora regulatoria en el Estado de México
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
Las funciones específicas de los enlaces de mejora regulatoria están indicados en el RLMR.
Aunque no de manera explícita, son los enlaces de mejora regulatoria quienes tienen que
llevar a cabo los esfuerzos de simplificación administrativa. En el RMLR se establece que
deben impulsar procesos de calidad regulatoria en la dependencia de su adscripción. Tienen
también la obligación de mantener el catálogo del RETYS actualizado así como su
Normateca Interna. El reglamento también impone que deben de coordinar la elaboración de
9 Art. 6
10 Art. 7
Instancias involucradas en
el proceso de mejora
regulatoria
CEMER
Asesorar y Supervisar
Consejo Estatal
Analizar y Aprobar
Enlaces
Impulsar procesos de
calidad regulatoria
Comités Internos
Dar soporte
al enlace
Contraloría
Sancionar
24 │ 3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
los programas y estudios y enviarlos ante la CEMER (Gobierno del Estado de México,
2015a)11
.
Los Comités Internos de Mejora Regulatoria son una instancia al interior de las dependencias
y proporcionan apoyo al enlace de mejora regulatoria, de acuerdo con el RLMR. En
específico se indica la obligación de contribuir a la desregulación, simplificación y
prestación eficiente y eficaz del servicio público (Gobierno del Estado de México, 2015a)12
.
Es de particular relevancia la fortaleza que tiene este comité, ya que el RLMR indica que
deberá estar integrado por el titular de la dependencia y el responsable del órgano de control
interno. Sus tareas principales incluyen: la participación en la elaboración del PMR; brindar
su opinión sobre la necesidad de posibles reformas legales y en proyectos sobre normatividad
institucional; la emisión de manuales de operación; y la supervisión de la actualización en el
catálogo de trámites.
3.3. Prácticas relevantes del marco institucional para la mejora regulatoria en el
Estado de México
El Gobierno del Estado de México ha actualizado su marco regulatorio desde 2010 y con la
reforma constitucional en el 2012 se modificaron 11 leyes y códigos de la administración
estatal. Posteriormente, se realizaron 58 reformas adicionales sobre diversos artículos de
leyes y reglamentos que tenían impacto en la aplicación de la mejora regulatoria.
La coordinación institucional para materializar una reforma de la magnitud observada, en un
periodo de seis años requiere de una capacidad de gestión eficaz al interior del ejecutivo
estatal y con otros poderes como es el legislativo. Esta coordinación tiene su origen en el
compromiso político de primer nivel.
El marco regulatorio en el Estado de México se puede considerar completo, ya que se
establecen leyes primarias, leyes secundarias (reglamentos), así como lineamientos,
manuales, acuerdos y formatos que facilitan la aplicación de la regulación y el cumplimiento
de la misma.
El gobierno del Estado de México mantiene en su portal un apartado denominado Legistel13
,
en donde se publica toda la regulación estatal que incluye leyes, códigos, reglamentos y
bandos municipales.
11
Art. 23
12 Art. 32
13 http://legislacion.edomex.gob.mx/legsitel
4. CONSEJO ESTATAL DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO │ 25
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
4. ConsejoEstataldeMejoraRegulatoriadelEstadodeMéxico
En esta sección se presentan las principales características del Consejo Estatal de Mejora
Regulatoria del Estado de México; así como de sus principales responsabilidades, facultades
y actividades. Además, se presentan ejemplos destacables sobre la experiencia nacional
(Ciudad de México y Jalisco) e internacional (Alemania, Bélgica, entre otros países de la
OCDE), relacionada con organismos o instituciones que realizan funciones o actividades
similares a las que realiza el consejo que opera en el Estado de México. Finalmente, se
describen los principales hallazgos, buenas prácticas o estrategias relevantes que se
relacionan con la constitución, operación o implementación del consejo.
26 │ 4. CONSEJO ESTATAL DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
4.1. Preliminares
Los consejos de mejora regulatoria son instrumentos que permiten una interacción continua y
formal entre las autoridades, ya sean de parte del gobierno federal, estatal y/o municipal y los
regulados como empresas o ciudadanos. En particular, son muy útiles para realizar consultas,
coordinar acciones y esfuerzos; así como comunicar resultados. Es decir, los consejos de
mejora regulatoria fomentan la participación de los actores involucrados en emisión y
revisión de la regulación.
El Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México es un órgano consultivo, de
vinculación y análisis, responsable de aprobar propuestas de creación sobre reformas o
nuevas disposiciones de carácter general que sean presentadas por la Comisión Estatal de
Mejora Regulatoria. El Consejo se instauró formalmente el 21 de febrero del 2011.
El consejo está conformado por las secretarías de estado con mayor cantidad de trámites y
servicios a los ciudadanos. Sin embargo, si una secretaría no pertenece al consejo, no la
exime de atender sus recomendaciones o asistir, cuando sea convocada como invitada o
invitada permanente. Las secretarías que participan en el consejo son:
Desarrollo Económico (presidente)
Finanzas
Trabajo
Desarrollo Urbano y Metropolitano
Infraestructura
Educación
Desarrollo Agropecuario
Contraloría
Movilidad
Medio Ambiente
Turismo
Salud
Desarrollo Social
Cultura
Consejería Jurídica
Comisión Estatal de Seguridad Ciudadana
General de Gobierno
Los ayuntamientos participan en el consejo a través de la designación de tres alcaldes, los
cuales son elegidos por el total de los presidentes municipales del estado. La participación de
la sociedad civil se presenta a través de organismos empresariales y patronales constituidos y
asentados en el estado. Finalmente, la comunidad académica está representada por la
Universidad Autónoma del Estado de México y el gremio de los notarios a través del Colegio
de Notarios del Estado de México.
Las atribuciones del consejo son las siguientes:
Evaluar el Programa Anual de Mejora Regulatoria del estado y emitir opiniones sobre
los programas de las dependencias estatales y los municipios. Esto permite que
4. CONSEJO ESTATAL DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO │ 27
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
ciudadanos y empresarios evalúen las acciones propuestas en materia de mejora
regulatoria, así como iniciar el seguimiento de las acciones sobre un plan definido.
Aprobar lineamientos generales para elaborar estudios de impacto regulatorio que se
presenten ante la Comisión. Una práctica frecuente entre los países de la OCDE,
radica en la revisión periódica de la regulación, con el objetivo de asegurar que se
cumplan los objetivos planteados.
Aprobar los convenios de colaboración y coordinación interinstitucional. Estos
convenios son instrumentos que permiten formalizar relaciones bilaterales; sin
embargo, es importante incluir el punto de vista de los regulados para potenciar los
beneficios.
Evaluar y sugerir modificaciones en la operación del Registro Estatal de Trámites y
Servicios. Es importante señalar que un registro de trámites es dinámico y debe ser
sujeto de constante evaluación y mejora.
Someter a consideración del Ejecutivo Estatal el proyecto de Reglamento Interior de
la Comisión Estatal. Este reglamento tiene por objeto reglamentar la estructura,
organización y funcionamiento de la Comisión.
Aprobar reformas sobre criterios de revisión de disposiciones de carácter general o de
su reforma. Esta atribución otorga facultades legales a un órgano conformado por
entidades reguladas, la revisión o creación de disposiciones que los afectan.
4.2. Operación del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México
El consejo tiene como responsabilidad apoyar al cumplimiento de los objetivos de la ley y el
reglamento en materia de mejora regulatoria. Los cargos de quienes forman parte en el
consejo son honoríficos y los representantes del sector empresarial, académico y notarial sólo
tienen derecho a voz. El Presidente del consejo cuenta con facultades para invitar a
representantes de organizaciones que considere pertinentes y oportunas, de acuerdo con los
temas a discutir y analizar. En este caso, los invitados tendrán derecho a voz.
El consejo se debe reunir por lo menos cada tres meses en sesiones ordinarias, la última
semana del tercer mes del trimestre respectivo; no obstante se pueden llevar a cabo sesiones
extraordinarias por la solicitud de al menos cuatro titulares de las secretarías; dos Presidentes
Municipales; o de los representantes del sector empresarial, académico, notarial; o del
Director General de la Comisión.
Para que las sesiones del consejo sean válidas, es necesaria la asistencia de por lo menos la
mitad más uno de sus integrantes; y los acuerdos deberán de tomarse preferentemente por
consenso, pero tendrán validez cuando sean aprobados por mayoría de votos de los presentes
en la sesión. En caso de empate, el Presidente del Consejo será quien tenga el voto de calidad.
Además, es posible que para asuntos relevantes se designen grupos de trabajo formados por
representantes de los sectores involucrados en el tema.
4.3. Experiencia nacional
De acuerdo con el Informe Anual de Desempeño de la Comisión Federal de Mejora
Regulatoria, publicado en diciembre de 2015, 26 de los 32 estados de la República Mexicana
cuentan con una Ley de Mejora Regulatoria y en la mayoría se estipula la integración de
28 │ 4. CONSEJO ESTATAL DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
consejos ciudadanos de mejora regulatoria. De acuerdo con la Guía para mejorar la calidad
regulatoria que publicó la OCDE en 2012, es común que los consejos integren entre sus
funciones más importantes:
Apoyar en el diseño e implementación de programas de mejora regulatoria a corto y
largo plazo.
Aportar información sobre el posible impacto de la regulación.
Fomentar la evaluación del impacto de los programas de mejora regulatoria y solicitar
información de la implementación.
Apoyar en la difusión de la agenda de mejora regulatoria.
A nivel sub-nacional existen diversos consejos que se pueden considerar o cuentan con
ejemplos sobre buenas prácticas en su operación, tal es el caso de la Ciudad de México y
Jalisco.
4.3.1. Consejo Económico y Social de la Ciudad de México
El Consejo tiene su fundamento en la Ley del Consejo Económico y Social de la Ciudad de
México y está integrado por un presidente honorario, un presidente ejecutivo, así como
integrantes de la sociedad civil (empresarios, académicos, profesionistas especializados,
personal sindicalizado), secretarios de la Ciudad de México, delegados políticos,
representantes de la Asamblea Legislativa de la Cuidad de México y legisladores federales.
Una de las ventajas más relevantes de este consejo es que cuenta con profesional técnico
permanente que le da seguimiento y proporciona información sobre los temas que se incluyen
en la agenda de mejora regulatoria. Dicho personal está adscrito exclusivamente al consejo y
todo su trabajo se refiere a la organización y operación del mismo.
4.3.2. Comité de Mejora Regulatoria de Jalisco
A partir del 2007, el Comité Estatal para la Desregulación y Promoción Económica comenzó
a trabajar en un proyecto para institucionalizar su operación, el cual culminó en la Ley de
Mejora Regulatoria del Estado de Jalisco y sus Municipios (LMRJ) en el 2009. Esta ley
estableció formalmente el Comité de Mejora Regulatoria (COMERJAR) como un órgano de
carácter permanente, honorífico y de consulta para el Poder Ejecutivo del estado. Su objetivo
es coordinar, orientar, promover y fomentar las políticas en materia de mejora regulatoria en
el Estado de Jalisco.
La conformación del comité es multisectorial (gobierno federal, gobierno del estado, poder
judicial, cámaras empresariales, academia y otros de la sociedad civil). La participación es
honorífica y todos los miembros tienen voz y voto, si estos fueron convocados o designados
previos a las reuniones. Los acuerdos son por mayoría simple y son vinculatorios. De hecho,
se incluyen en la minuta y se consideran instrucciones del poder ejecutivo estatal, al cual se le
da seguimiento y se registran sus avances.
El COMERJAL cuenta con subcomités de trabajo que sesionan antes que las reuniones
ordinarias y analizan temas específicos. Una de las características más relevantes de este
comité es el respaldo político del primer nivel, ya que las sesiones son encabezadas por el
Gobernador del Estado. Otra ventaja es que se cuenta con presupuesto para su operación.
4. CONSEJO ESTATAL DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO │ 29
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
4.4. Experiencia internacional
De acuerdo con la OCDE (2015), la consulta pública es una de las prácticas de calidad
regulatoria más difundidas a nivel internacional. Existen diversos formatos para implementar
esta práctica y uno de ellos es a través de los consejos de mejora regulatoria, en donde los
participantes, ya sean funcionarios públicos o la sociedad civil pueden expresar su opinión
sobre la regulación que se encuentra en alguna etapa del proceso de emisión.
En una encuesta realizada entre los países miembros de la OCDE, se encontró que 14 países
siempre o con frecuencia utilizan la consulta durante el proceso de emitir una regulación.
Otros 19 países reportaron que utilizan este método pero no con la misma frecuencia. Países
como Estonia, Francia, Alemania, Noruega, Eslovaquia, Eslovenia y Turquía, entre otros,
realizan consultas formales e intercambian información con sindicatos y otras organizaciones
de representación colectiva o empresarial.
En un espectro más amplio al de la OCDE, en varios países es una obligación legal realizar
consultas sobre las regulaciones; y como parte de los procesos de consulta se debe iniciar un
dialogo con interlocutores sociales. Este diálogo puede ser informal o institucional, y con
frecuencia es una combinación de los dos. Puede tener lugar en el ámbito nacional, regional o
de una empresa u opinión en particular. En la Unión Europea la consulta para temas
relacionados con la regulación es común.
Un ejemplo relevante en materia de consulta es Alemania, ya que ésta es una obligación de
ley. En Alemania, de acuerdo con las Reglas Conjuntas de Procedimiento 2011, los
ministerios deben consultar de forma temprana y extensamente con "asociaciones"; esto es,
las uniones de trabajadores que ven por los derechos físicos y legales de los trabajadores. De
acuerdo con las conclusiones del proyecto de la UE-15 mejora de la legislación, este método
tradicional de consulta es muy apreciado por quienes participan en el proceso de regulación
ya que considera que este sistema ha tomado en cuenta los intereses económicos y sociales de
los afectados en dicha regulación.
Bélgica ofrece otro ejemplo de consultas sociales desde hace 120 años. En este proceso se
consultan a los actores principales que serán impactados de todas las regulaciones
económicas y sociales. El objetivo de esta consulta es proporcionar comentarios antes de que
se adopte un reglamento con el objetivo de planificar su entrada en vigor y/o para dar
consejos sobre la aplicación y el seguimiento de dichos reglamentos. Esto se lleva a cabo
generalmente a través de diversos grupos de trabajo y comités permanentes (por ejemplo,
Consejo Nacional del Trabajo, Consejo Central de Economía, Consejo de la competencia,
etc.).Ellossonconsideradoscomo"parlamentossociales”.Elgobierno en general respeta sus
opiniones unánimes. Además, cada entidad federada ha establecido su propio consejo
económico y social, que reúne a los interlocutores sociales.
Fuera de Europa, varios países han implementado mecanismos de diálogo social. En
Sudáfrica, la creación del Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Trabajo (NEDLAC)
en la era post- segregación racial han realizado ejercicios de consulta lo que ha sido un paso
importante para asegurar una política incluyente en la elaboración de las leyes. El NEDLAC
incluye la representación de los sindicatos sudafricanos y federaciones de empleadores.
30 │ 4. CONSEJO ESTATAL DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Una buena práctica de Canadá, Corea, República de Eslovaquia y Suiza es asignar pesos o
calificaciones a los comentarios de una manera sistemática, lo que permite proporcionar una
comparación más realista entre los puntos de vista de las personas y las opiniones expresadas
a partir de un representante de un grupo mayor de personas o grupo de interés.
A finales de 2014 los gobiernos de 65 países han respaldado la Alianza para el Gobierno
Abierto, que entre otras cosas apoya la participación ciudadana por igual, sin discriminación
en la toma de decisiones y formulación de políticas públicas. Esto además de beneficiar a los
interesados, aumenta la eficiencia de los gobiernos, la capacidad de supervisión, la
transparencia, la apropiación de las políticas y la creación de mecanismos de colaboración
entre los gobiernos, la sociedad civil y las empresas.
4.5. Prácticas relevantes del Consejo de Mejora Regulatoria del Estado de México
En México, varias leyes estatales hacen referencia a la conformación de organismos
ciudadanos; no obstante, la implementación es un reto porque la institucionalización de un
organismo en donde los grupos de interés tienen un papel activo con voz e influencia es larga
y requiere de confianza en las instituciones y participación activa en de los regulados. En el
Estado de México se ha consolidado el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria, en primera
instancia porque cuenta con un marco legal que le permite operar una parte del proceso
regulatorio. Adicionalmente, los sectores representados en estos espacios han logrado
fomentar la participación responsable, critica, abierta y continua.
En el consejo del Estado de México destaca el nivel de cooperación entre los participantes y
el interés de las instituciones que representan. Normalmente, asisten al consejo los titulares
de las dependencias o suplentes que pueden asumir una posición clara sobre los temas de
discusión.
Una estrategia que ha emprendido la Secretaría de Desarrollo Económico para mantener una
participación activa entre los representantes de la sociedad civil, incentivar la cooperación y
fomentar la confianza del proceso es la retroalimentación, documentación y seguimiento de
todas las opiniones y presentar los resultados sobre los acuerdos, de forma que existe interés
en continuar con el proceso.
Se puede mencionar que diversos acuerdos tomados en el seno del consejo han derivado en la
modificación del marco regulatorio. Por ejemplo; en la novena sesión ordinaria del consejo
del 7 de julio del 2013 se propuso la instalación del sistema en donde los ciudadanos podrían
manifestar su posición sobre los obstáculos a la inversión y sobre trámites y servicios.
5. REGISTRO ESTATAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS DEL ESTADO DE MÉXICO │ 31
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
5. RegistroEstataldeTrámitesyServiciosdelEstadodeMéxico
En esta sección se presentan las principales características del Registro Estatal de Trámites
y Servicios (RETYS) del Estado de México; así como de sus principales fortalezas y áreas de
oportunidad. Esto incluye la revisión del marco institucional en la cual se desarrolla el
RETYS, así como sus prácticas más relevantes o representativas. Se presenta además, la
experiencia nacional e internacional más relevante en materia de registros y portales de
trámites, con el objetivo de situar el RETYS del Estado de México en el contexto de las
mejores prácticas en la materia. Finalmente, se presentan recomendaciones sobre las áreas
de oportunidad identificadas con el objetivo de potencial los beneficios del RETYS del
Estado de México.
32 │ 5. REGISTRO ESTATAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
En el Estado de México, el Registro de Trámites y Servicios (RETYS) se encuentra integrado
con la Ventanilla Electrónica Única de Trámites y Servicios (VEUTS). Ambos tienen como
sustento al Sistema Electrónico de Información, Trámites y Servicios del Estado de México
(SEITS), que es como se denomina a dicha arquitectura en la legislación del estado. El
sistema se crea con la finalidad de ofrecer a los habitantes del Estado de México y otros
usuarios, un portal de consulta y gestión de trámites y servicios, basado en medios
electrónicos y sistemas de información.
El SEITS se construyó con el objetivo de lograr la interoperabilidad de las instituciones
ligadas a la plataforma y crear un expediente electrónico del usuario por medio de una Clave
Única de Trámites y Servicios (CUTS). Este tipo de herramientas mejora la interacción entre
el gobierno y el ciudadano, proporcionando una mayor transparencia, acceso a la
información, rendición de cuentas, y reduce la discrecionalidad y el riesgo de corrupción.
Al momento en que se realizaron las entrevistas con los funcionarios del Estado de México,
el RETYS incorporaba 1,112 trámites y servicios, con información detallada de los procesos
y requisitos necesarios que exigía cada trámite. De estos, 209 se pueden realizar en formato
digital—o se pueden considerar dentro de la ventanilla única. En este sentido, el RETYS y la
VEUTS cumple con una de las recomendaciones de alto impacto que señala la OCDE en la
Guía para mejorar la calidad regulatoria de trámites estatales y municipales e impulsar la
competitividad de México “…utilizar diferentes medios para hacer la información sobre
trámitestransparenteyaccesibleparaelusuario”.
5.1. Marco institucional
El marco institucional del Registro de Trámites y Servicios del Gobierno del Estado de
México incluye ordenamientos legales de primer y segundo nivel, además de documentos de
estrategia. Es muy importante contar con un marco regulatorio de esta naturaleza para que se
puedan alcanzar los objetivos planteados para el RETYS y mantener dicha política pública
ante cambios sexenales—independientemente de la estrategia que se utilice.
El marco regulatorio del registro incluye de forma directa o indirecta, diversos ordenamientos
jurídicos y documentos formales de estrategia que utiliza el gobierno del estado:
Plan de Desarrollo del Estado de México 2011-2017
Programa de Gobierno Electrónico 2013-2017
Ley para el Uso de Medios electrónicos en el Estado de México
Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y sus Municipios
Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México
Reglamento de la Ley para el Uso de Medios Electrónicos en el Estado de México
Reglamento de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y sus
Municipios
Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se crea el Comité Intersecretarial para la
consolidación del Gobierno Digital e Innovación
Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la Operación y Funcionamiento
del grupo de trabajo del Secretariado Operativo del Comité Intersecretarial para la
Consolidación del Gobierno Digital e Innovación
5. REGISTRO ESTATAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS DEL ESTADO DE MÉXICO │ 33
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
La implementación de un sistema que administre trámites digitales requiere de optimizar
procesos y recursos. La construcción de la VEUTS implicó esfuerzos de esta naturaleza; sin
embargo, es necesario que estas prácticas se adopten de forma permanente, ya sea para
incorporar nuevos trámites al proceso digital o para evaluar la pertinencia de los mismos a
través del tiempo.
Estas acciones se alinean con los objetivos del Plan de Desarrollo del Estado de México
(PDEM) 2011-2017 en los temas de simplificación administrativa y gobierno digital. Por
ejemplo; una de las principales metas del gobierno del Estado de México que se encuentra en
el PDEM, consiste en avanzar hacia un gobierno digital que permita a los ciudadanos acceder
desde una sola ventanilla, a toda la información necesaria para realizar trámites y servicios,
así como la posibilidad de realizarlos desde su hogar u oficina con el objetivo de reducir el
tiempo y los costos asociados.
La Ley para el Uso de Medios Electrónicos en el Estado de México (LUMEEM) y su
reglamento son referencias legales directas al uso de medios digitales para mejorar la
interacción entre el gobierno y los ciudadanos. De tal forma, la ventanilla única encuentra su
fundamento en la LUMEEM en los artículos 4, fracción XXIX; 5, fracción I; 6 fracciones I,
II, IV y VI; 9; 13; 14; 15; 17 y 19. En ellos se indica con detalle el uso de la plataforma, así
como su operación y administración.
La LMR y su reglamento tienen por objeto promover la eficiencia gubernamental, a través
del establecimiento de procesos que vigilen la calidad regulatoria en el estado. Estos procesos
deberían modernizar y optimizar los procedimientos administrativos, generando una mayor
certidumbre jurídica y promoviendo la participación social. La implementación del RETYS
en el Estado de México es un paso en esta dirección, y la LMR hace una referencia directa
sobre la creación de los registros trámites y servicios a nivel estatal y municipal en los
artículos 35 y 36 respectivamente. Además, en el Artículo 37 se indica que la operación y
administración de los registros estará a cargo de la comisión estatal y las municipales.
El Comité Intersecretarial para la Consolidación del Gobierno Digital e Innovación
(CICGDI) tiene por objeto coordinar, promover, ejecutar y evaluar estrategias, proyectos y
acciones que fomenten el desarrollo de tecnologías de la información para ofrecer trámites y
servicios electrónicos de calidad a los ciudadanos y fortalecer la interoperabilidad entre las
dependencias y organismos auxiliares.
Adicionalmente, el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la operación y
funcionamiento del grupo de trabajo del Secretario Operativo del Comité Intersecretarial para
la Consolidación del Gobierno Digital e Innovación tienen por objeto apoyar el desarrollo e
instrumentación de las estrategias, proyectos y acciones relacionadas con gobierno digital e
innovación.
Finalmente, el Programa de Gobierno Electrónico 2013-2017 es un documento que se
fundamenta en el Artículo 30 del Reglamento sobre el uso de Tecnologías de Información, e
indica la estrategia del uso de tecnologías de información para llevar a cabo el PDEM 2011-
2017 (Gobierno del Estado de México, 2013).
34 │ 5. REGISTRO ESTATAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
5.2. Operación del Registro de Trámites y Servicios
El SEITS y la VEUTS son operados por la Dirección General del Sistema Estatal de
Informática de la Secretaría de Finanzas. Ambos proyectos están integrados en la sola
plataforma. Los trámites incorporados al RETYS incluyen 1,121, de los cuales solo 209 se
pueden gestionar en línea de principio a fin—son estos trámites los que se considera que
están dentro de la ventanilla única. Es importante mencionar que el RETYS solamente
presenta información de trámites y servicios mientras que aquellos que están en la ventanilla
única pueden ser consultados y gestionados, utilizando tecnologías de información y
comunicación y de los trámites que pueden realizarse en línea. El uso de esta ventanilla es
paralelo a la gestión tradicional de trámites y servicios. Es decir, es un servicio alternativo a
la presentación física de los mismos.
Los trámites y servicios que están integrados a la VEUTS son aquellos formalmente
establecidos y definidos en las leyes del estado, y que puedan realizarse por medios
electrónicos. Las ventajas de este sistema incluyen la comunicación entre dependencias
públicas a nivel estatal y municipal (interoperabilidad), reducción de costos de transacción y
gestión, generación de información estadística, entre otros.
El análisis que se realizó para algunos trámites de la VEUTS permitió observar que la
plataforma es funcional e intenta centrar su operación en el ciudadano, sin que sea un portal
basado en eventos de vida. Por ejemplo; incorpora glosario de términos para que los
ciudadanos puedan consultar conceptos con los cuales no pudieran estar familiarizados y
guías para la elaboración de trámites y servicios en línea. Además incorpora una carpeta
ciudadana para que cada usuario pueda consultar y dar seguimiento a sus propias solicitudes
y pueda recibir notificaciones electrónicas personalizadas. La carpeta ciudadana funciona con
una Clave Única de Trámites y Servicios (CUTS) que es el medio de identificación.
Actualmente, los trámites que están incorporados a la carpeta ciudadana son:
1. Asesoría para la elaboración de Programas Internos de Protección Civil, a las
dependencias del sector público.
2. Asesoría técnica a personas físicas o jurídico colectivas que así lo soliciten, para la
elaboración de sus programas específicos de protección civil.
3. Expedición de copias certificadas de actas del Registro Civil de Mexiquenses que
radican en otras Entidades Federativas.
4. Expedición del informe o certificado de no antecedentes penales
5. Impartición de cursos que involucren el Programa Básico de Capacitación en materia
de Protección Civil.
6. Publicaciones sobre Protección Civil.
7. Recepción Electrónica y Atención de Inconformidades en la Prestación de Servicios
de Salud.
8. Registro Estatal de Inspectores.
9. Solicitud en línea de pláticas informativas en materia de prevención social de la
violencia y la delincuencia.
10. Suministro de atlas estatal de riesgos o de los productos del Sistema Estatal de
Información de Protección Civil, en medios digitales o impresos.
5. REGISTRO ESTATAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS DEL ESTADO DE MÉXICO │ 35
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
11. Suministro de guías para la elaboración de análisis de vulnerabilidad y riesgo, por
guía.
12. Suministro de guías para la elaboración de programas específicos de protección civil.
13. Consulta del Orden Jurídico
14. Registro Estatal de Pirotécnica
5.3. Experiencia nacional
En México, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) administra el Registro
Federal de Trámites y Servicios (RFTS) y señala como objetivo principal “…ser una
herramientaparaelciudadanoquecontribuyaaproporcionarinformaciónycertezajurídica”
(2017). Este sistema federal es el insumo principal del Catálogo Nacional Trámites y
Serviciosqueoperaenelportal“gob.mx”.
Además del Registro de la COFEMER, el portal gob.mx cuenta con la información del
registro que en materia fiscal administra el Servicio de Administración Tributaria y los
registros de las dependencias, entidades y empresas productivas del Estado. El portal gob.mx
es el resultado del proyecto actual, más importante sobre gobierno digital en el país, y que
permite a través de una sola plataforma, promover la innovación en el gobierno, impulsar la
eficiencia y transformar los procesos para proveer de información, trámites y sistemas de
comunicación.
Es importante mencionar que las instituciones públicas del gobierno federal no pueden
establecer trámites adicionales a los inscritos en el RFTS, ni aplicarlos en forma distinta a
como se estipula en el mismo. El servidor público que incumple este mandato de ley puede
ser destituido o inhabilitado, de acuerdo con la Ley Federal del Procedimiento
Administrativo.
5.4. Experiencia internacional
A nivel internacional, en materia de trámites y servicios destaca el caso de Holanda en donde
las instituciones públicas comparten información que es proporcionada por las empresas en
un solo momento, evitando la duplicidad en las interacciones.Elprograma“Walbis-SUB”,
administrado por el Ministerio de Finanzas, Asuntos Sociales y Empleo, se introdujo en enero
de 2006 para reducir las cargas administrativas de las regulaciones sobre seguridad social.
Con el programa, las empresas únicamente proporcionan su información a las autoridades
fiscales, pero desde ahí se puede transmitir a otras dependencias que la necesiten.
Anteriormente, las empresas debían remitir la misma información a diferentes dependencias
para efectos de cumplir con las regulaciones salariales y de seguridad social.
EnNoruega,elportal“altinn”permitealasempresasproporcionardatosquesecompartende
tres formas: i) formatos Web llenados por las empresas, ii) reportes electrónicos generados
desde los sistemas de información de las empresas e iii) informes electrónicos generados por
profesionistas (contadores, por ejemplo) en nombre de la empresa.
Otroscasossobresalientesson losportales“OneStop”y“BizPal”enlaColumbiaBritánica
(Canadá). La Columbia Británica es líder en estrategias de gobierno electrónico para la
simplificación de trámites por medio de ventanillas únicas en línea. El primer portal a
36 │ 5. REGISTRO ESTATAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
destacar es OneStop, que fue establecido en 1996 para facilitar las interacciones con
múltiples niveles de gobierno. El sitio permite a las empresas realizar las transacciones y
registros comúnmente requeridos, como el registro de empresa, el registro para el pago de
impuestos federales y provinciales y la solicitud de la licencia municipal de empresa. Los
emprendedores también pueden obtener la aprobación de su denominación de empresa y el
cambio de domicilio.
Actualmente, cerca de 200 organizaciones de los sectores público y privado forman parte de
OneStop, incluidos gobiernos municipales. De acuerdo con encuestas de opinión, 93% de los
empresarios destacan que las instrucciones del portal son de fácil comprensión y 96% que lo
usarían otra vez o lo recomendarían. Cuando se emplea junto con el BN, OneStop elimina
cinco horas en el registro de empresa y de seis a siete horas en el trámite de cambio de
domicilio. De hecho, los emprendedores pueden realizar sus registros en menos de una hora
por medio de OneStop.
BizPal permite a los emprendedores determinar todos los permisos y licencias con los que
deben cumplir en los diferentes niveles de gobierno. El portal ahorra al emprendedor más de
seis horas de búsqueda de formatos. El gobierno de la Columbia Británica tenía la meta de
interconectar 95 de 160 municipios con BizPal para el 2010.
5.5. Prácticas relevantes del Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de
México
El RETYS es un sistema de información que se basa en principios de interoperabilidad; es
decir, fue construido para comunicarse e intercambiar información con otros sistemas
informáticos, de forma que los usuarios puedan aprovechar al máximo sus capacidades de
simplificación.
Una práctica relevante del RETYS en el Estado de México es su integración con la VEUTS.
Es decir, en el registro de trámites se puede gestionar aquellos que son digitales. Esto implica
que los procesos de digitalización en el Estado de México pueden ser publicitados de forma
inmediata en el RETYS para que los ciudadanos puedan hacer uso de estos procesos. Esta
práctica fomenta la transparencia.
El RETYS utiliza una estrategia de comunicación basada en lenguaje ciudadano
La plataforma del RETYS que fue puesta en marcha en 2015 permite administrar y
resguardar expedientes electrónicos utilizando una Clave Única de Trámites y Servicios para
cada ciudadano. Esta interacción personalizada permite intercambiar información para todos
los trámites digitalizados.
El RETYS está cimentado en un marco jurídico que incluye a la LMR y la LUMEEM, entre
otros ordenamientos.
El RETYS tiene la capacidad de incorporar trámites estatales y municipales.
6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES │ 37
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
6. EvolucióndelEstadodeMéxicoenindicadoresinternacionales
En esta sección se presentan y analizan los principales resultados, así como la evolución del
Estado de México entre los indicadores del estudio sub-nacional Doing Business, que
elabora el Grupo del Banco Mundial para el periodo del 2009 al 2016. Los indicadores que
analiza el Doing Business y que se presentan en esta sección para evaluar la facilidad de
hacer negocios en el Estado de México son: la apertura de una empresa, los permisos de
construcción, el registro de una propiedad y el cumplimiento de contratos. Adicionalmente,
se hace un análisis comparativo entre los resultados alcanzados por el Estado de México en
cada indicador contra el desempeño del estudio internacional. Es decir, se compara en cada
indicador al Estado de México con países con un desempeño similar.
38 │ 6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
El estudio Doing Business es realizado por el Grupo del Banco Mundial con el fin de medir el
impacto de las regulaciones gubernamentales en la actividad empresarial, principalmente en
pequeñas y medianas empresas. Este análisis permite medir el desempeño de 189 economías
a nivel mundial, así como a ciudades de países en específicos, denominados estudios sub-
nacionales. En este documento se utilizará como referencia los estudios sub-nacionales Doing
Business de México, que se han realizado para los años 2009, 2012, 2014 y 2016.14
Los
reportes previos al 2009 no fueron considerados porque hubo un cambio en la metodología y
no incorporan los mismos indicadores.
6.1. Facilidad para hacer negocios
El estudio Doing Business construye un indicador general a nivel sub-nacional (e
internacional) sobre la facilidad para hacer negocios en la ciudades de análisis, que en el caso
del Estado de México, es el Municipio de Tlalnepantla de Baz. Para construir este indicador,
el Grupo del Banco Mundial analiza los procesos y trámites necesarios para abrir una
empresa, para obtener un permiso de construcción, para registrar una propiedad y el estado
sobre el cumplimiento de contratos. El indicador general no solamente analiza el número de
trámites involucrados, también incorpora el tiempo promedio que tardaría una persona en
cumplir con la regulación que se solicita en cada punto del proceso, considerando algunos
supuestos para estandarizar el análisis. El indicador global sobre la facilidad para hacer
negocios y sus sub-indicadores son una referencia aceptada a nivel internacional como una
medida imparcial y objetiva sobre la competitividad de las entidades y los países.
En la Figura 6.1 se puede observar la evolución del Estado de México en el indicador global
sobre facilidad para hacer negocios del 2007 al 2016, así como la trayectoria de algunas
entidades representativas como son Aguascalientes, Colima y Jalisco. Destaca que en 9 años,
el Estado de México paso de la posición número 29 a la 2, debajo de Aguascalientes y por
arriba de Colima, que son referencias nacionales desde hace varios años en este indicador.
La posición actual y la evolución del Estado de México muestran que las reformas en materia
de simplificación administrativa han tenido un impacto positivo en la percepción de estudios
de la magnitud del Doing Business. De hecho, el Estado de México fue la entidad federativa
que más avanzó de 2009 a 2016 observando claramente una tendencia de mejora regulatoria
en los procesos analizados.
14
Los estudios sub-nacionales del Doing Business enfocan en su evaluación en ciudades
representativas de las entidades federativas, provincias o regiones de un país. En cambio, los estudios
internacionales se enfocan en la ciudad más representativa del país para cada uno de los indicadores
evaluados.
6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES │ 39
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Figura 6.1. Evolución del Estado de México y de entidades representativas en el Doing Business
Fuente: Elaborado por OCDE con información de Grupo Banco Mundial (2016), Doing Business en México 2016:
Midiendo la calidad y la eficiencia de la regulación,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB16-Sub-
Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial (2014), Doing Business en México 2014: Entendiendo las regulaciones para
las pequeñas y medianas empresas,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB14-Mexico-
spanish.pdf; Grupo Banco Mundial (2012), Doing Business en México 2012,
http://espanol.doingbusiness.org/reports/subnational-
reports/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB12-Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial
(2009), Doing Business en México 2009,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB09-Sub-
Mexico-Spanish.pdf
Desde una perspectiva global a nivel sub-nacional, el estudio Doing Business muestra que
durante el 2016, fue más fácil hacer negocios en Aguascalientes, el Estado de México y
Colima con respecto a las demás entidades federativas.
Como fue mencionado previamente, el índice global se compone de cuatro subíndices, cada
uno relacionado con la apertura de un negocio, los permisos de construcción, el registro de
una propiedad y el cumplimiento de contratos. En la Figura 6.2 se puede observar el avance
del Estado de México en cada uno de los indicadores desde el 2009 al 2016. En el subíndice
de apertura de una empresa pasó de la posición 22 a la 10, avanzando 12 lugares en el mismo
periodo—aunque en 2012 se había alcanzado la mejor posición en el lugar número 4. En el
registro de propiedad, el Estado de México avanzó de la posición 21 a la 7 y en permisos de
construcción de la 26 a la 6. Finalmente, en cumplimiento de contratos, paso del lugar 24 al
primer lugar.
40 │ 6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Figura 6.2. Resultados del Estado de México en el estudio Doing Business
Fuente: Elaborado por OCDE con información de Grupo Banco Mundial (2016), Doing Business en México 2016:
Midiendo la calidad y la eficiencia de la regulación,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB16-Sub-
Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial (2014), Doing Business en México 2014: Entendiendo las regulaciones para
las pequeñas y medianas empresas,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB14-Mexico-
spanish.pdf; Grupo Banco Mundial (2012), Doing Business en México 2012,
http://espanol.doingbusiness.org/reports/subnational-
reports/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB12-Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial
(2009), Doing Business en México 2009,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB09-Sub-
Mexico-Spanish.pdf
6.2. Apertura de una empresa
El indicador del Doing Business que mide el proceso para abrir una empresa, evalúa los
trámites que se solicitan a un empresario o inversionista para iniciar formalmente su negocio.
Los supuestos sobre las características de la empresa, bajo los cuales se realiza la evaluación
son los mismos a nivel nacional que a nivel internacional (para consultar los supuestos de la
empresa ver el Anexo A). El ejercicio tiene como objetivo documentar los trámites, el tiempo
y el costo que le lleva a un empresario iniciar un negocio de características específicas de
manera formal, así como el capital mínimo que se requiere para ello.
El Estado de México trabajó en la regulación de forma que pudiera mejorar en este indicador.
Por ejemplo; en el establecimiento de la licencia de funcionamiento totalmente en línea, que
llevó a un tiempo de resolución máximo de 120 minutos o la eliminación del costo de del
trámite en la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2015.
En términos generales, el indicador general paso de la posición 22 a la 10 de 2009 a 2016; no
obstante, su posición más importante la alcanzó en 2012 logrando la cuarta posición. En lo
22
4
9
10
26 24
12
6
21
17
20
7
24
1
28
18
2
0
5
10
15
20
25
30
2009 2012 2014 2016
Apertura de una empresa Obtención de permisos de construcción
Registro de la propiedad Cumplimiento de contratos
Facilidad de hacer negocios
6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES │ 41
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
6
8
7 7
8
7
5
6
7
0
2
4
6
8
10
2009 2012 2014 2016
Panel 1. Trámites (número)*
Estado de México Nuevo León
Puebla Sinaloa
30
7
6.5
9
19
6 8 8
12
11
8.5
16 11.5
0
5
10
15
20
25
30
35
2009 2012 2014 2016
Panel 2. Tiempo (días)
Estado de México Nuevo León
Puebla Sinaloa
22.6
9.3
15.9
10.4
15.7
13.7
11.9
11.8
9.4 7.9
6.5 5.8
21.1
20 19.2
20
0
5
10
15
20
25
2009 2012 2014 2016
Panel 3. Costo (% respecto al PIB)
Estado de México Nuevo León
Puebla Sinaloa
22
4
9
10 9
7
10
1 2
15
15
2
11
10
21
3
0
5
10
15
20
25
2009 2012 2014 2016
Panel 4. Posición en apertura de una empresa
Estado de México Nuevo León
Puebla Sinaloa
que se refiere al número de trámites, en el 2016 para el Estado de México se solicitaron 8, al
igual que en Puebla—contrasta que en 2012 en el Estado de México se requerían 6 y en 2016,
8. En términos de días de espera, el Estado de México redujo el tiempo de 30 días en 2009 a 9
en 2016. Por otro lado, el costo se redujo del 22.6% al 10.4% de 2009 a 2016, aunque su
mejor posición la alcanzó en el 2012 con 9.3% (ver Figura 6.3).
De acuerdo con esta información es posible concluir que existe un área de oportunidad en
términos de costo y tiempo. Es decir, se necesita disminuir el número de días que requiere
cada trámite y para ello se recomienda el uso de plataformas digitales con una visión de
procesos, no sólo por trámites e integrarlos a la plataforma gob.mx.
Figura 6.3. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de apertura a de una empresa
Nota: *Sinaloa y Nuevo León muestran los mismos resultados.
42 │ 6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
14 14
9
8 8
12 11
7 6
10 10
9 10
0
5
10
15
2009 2012 2014 2016
Panel 1. Trámite (número)
Estado de México ColimaSinaloa Aguascalientes
104
78
43 43 47
27 9.5
12
67
48 47.5 42.5
41 37 36 36
0
20
40
60
80
100
120
2009 2012 2014 2016
Panel 2. Tiempo (días)
Estado de México ColimaSinaloa Aguascalientes
Fuente: Elaborado por OCDE con información de Grupo Banco Mundial (2016), Doing Business en México 2016:
Midiendo la calidad y la eficiencia de la regulación,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB16-Sub-
Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial (2014), Doing Business en México 2014: Entendiendo las regulaciones para
las pequeñas y medianas empresas,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB14-Mexico-
spanish.pdf; Grupo Banco Mundial (2012), Doing Business en México 2012,
http://espanol.doingbusiness.org/reports/subnational-
reports/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB12-Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial
(2009), Doing Business en México 2009,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB09-Sub-
Mexico-Spanish.pdf
6.3. Permisos de construcción
El indicador sobre permisos de construcción mide el número de trámites, el tiempo y los
costos que debe realizar un empresario que desea construir una bodega comercial con todos
los servicios. Incluye además, las inspecciones que se solicitan de acuerdo con los requisitos
y el índice de control de calidad de la construcción. Los supuestos sobre las características de
la construcción y la empresa constructora son los mismos a nivel internacional y sub-
nacional. Para consultar los supuestos ver el Anexo A.
En relación con los permisos de construcción, el Estado de México emitió el Decreto No. 466
del 3 de julio de 2015 para eliminar las visitas de verificación e integró el uso de tecnología
de información y comunicación para eliminar requisitos y hacer más eficientes los procesos
de expedición de licencias de construcción.
Figura 6.4. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de permisos de construcción
6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES │ 43
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
67.3 92.4 109.2
38.9 25.3 26.9
322
107 110.6
24.7 17.6 17.9 0
50
100
150
200
250
300
350
2009 2012 2014
Panel 3. Costo (% del INB per cápita)
Estado de México Colima
Sinaloa Aguascalientes
26 24
12
6
4
1 1 1
17 12
11
2 1
2 2 3
0
5
10
15
20
25
30
2009 2012 2014 2016
Panel 4. Posición en permisos de construcción
Estado de México Colima
Sinaloa Aguascalientes
Fuente: Elaborado por OCDE con información de Grupo Banco Mundial (2016), Doing Business en México 2016:
Midiendo la calidad y la eficiencia de la regulación,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB16-Sub-
Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial (2014), Doing Business en México 2014: Entendiendo las regulaciones para
las pequeñas y medianas empresas,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB14-Mexico-
spanish.pdf; Grupo Banco Mundial (2012), Doing Business en México 2012,
http://espanol.doingbusiness.org/reports/subnational-
reports/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB12-Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial
(2009), Doing Business en México 2009,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB09-Sub-
Mexico-Spanish.pdf
En la Figura 6.4 se puede observar que en el subíndice de construcción, el Estado de México
pasó de la posición 26 a la 6 de 2009 a 2016, marcando una clara tendencia a la mejora del
proceso. Por ejemplo, el número de trámites bajó de 14 a 9 en el mismo periodo. El número
de días invertidos en el permiso de construcción pasó de 104 a 43 en 7 años; sin embargo, el
costo como porcentaje de la inversión per cápita pasó de 67.3 a 109.2 en el 2014.
En Tlalnepantla de Baz, que es la ciudad del Estado de México sujeta a evaluación, se han
observado mejoras en términos de simplificación. De hecho, esta es una de las ciudades que
más avanzó hacia la frontera que marcan las mejores prácticas mexicanas, en parte, originada
por la fusión de trámites y la modificación de requisitos basados en el riesgo que implica la
construcción. Además, la Dirección de Desarrollo Urbano estableció un formato único que
permite al constructor tramitar la constancia de alineamiento y el número oficial junto con las
licencias de uso de suelo y de construcción.
Para alcanzar una mejor posición en el índice de permisos de construcción, en el Estado de
México se realizaron cambios al marco regulatorio que permitió que las edificaciones de bajo
impacto no soliciten un dictamen de impacto regional, ni sus trámites asociados; tales como
la constancia de zonificación, el dictamen aprobatorio de protección civil, ni los dictámenes
de impacto ambiental o vial.
Como resultado de estas mejoras, el empresario deja de solicitar 5 trámites de forma directa;
uno de ellos se refiere a la notificación a catastro para actualizar el valor de la propiedad, una
44 │ 6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
vez que la obra está terminada. Este trámite implicaba tiempo y dinero para el ciudadano o
constructor que tenía que notificar a una dependencia, de la resolución en otra del mismo
Ayuntamiento.
De la misma forma que en los trámites para la apertura de una empresa, es necesario trabajar
mediante procesos digitales en la medida de lo posible, de forma que sea posible realizar en
una sola plataforma, todos los trámites relacionados con la construcción y la apropiación del
uso de la firma electrónica por los Directores Responsables de Obra.
6.4. Registro de propiedades
El indicador sobre el registro de propiedades pretende identificar la totalidad de los trámites
necesarios, así como el tiempo y costo invertidos para que una empresa pueda adquirir un
bien inmueble a otra empresa y transferir el título de propiedad. Al igual que en los otros
indicadores, los supuestos sobre el caso de estudio son los mismos para todas las ciudades.
Para ver los supuestos ver el Anexo A.
Uno de los trabajos para mejorar este indicador se relaciona con la capacidad de los notarios
para consultar en línea, el Certificado de Existencia o Inexistencia de Gravamen, a través del
Decreto No. 463 del 3 de julio de 2015 para modificar la Ley de Ingresos para el Estado de
México y Municipios para el ejercicio 2015. El objetivo era disminuir los costos de la
transmisión de patrimonial. Además se modificó el Decreto No. 465 de julio del 2015 para
subsidiar del pago de derechos para las unidades económicas de hasta 2000 metros
cuadrados.
También se actualizaron las tablas catastrales. El Instituto de Información e Investigación
Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México (IGECEM) fue el encargado de esta
labor y trabaja estableciendo las tablas de valores catastrales para las áreas geográficas para
que sean aprobadas por el Cabildo.
En el indicador sobre el registro de propiedades, en el Estado de México experimentó un
cambio importante, ya que paso de la posición número veinte a la séptima debido a que
modificó su regulación y trabajó para hacer más eficientes sus procesos (ver Figura 6.5).
Un empresario que desea realizar el registro de una compra venta, ingresa a la ventanilla
electrónica única del Gobierno del Estado de México y obtiene toda la información necesaria.
La ventanilla única refiere el trámite ante el Instituto de la Función Registral del Estado de
México donde se puede realizar solo de forma presencial. En términos de tiempo, el proceso
tardaba en el Estado de México 32 días en 2016, en comparación con los 49 de 2009. A pesar
de los avances en los términos de tiempo y número de trámites, el costo como porcentaje del
valor de la propiedad ha subido desde 2009 con 2.7% a 3.2% en 2016.
6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES │ 45
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
8
6 5 5 5
5 6
7
7
6 6
0
2
4
6
8
10
2009 2012 2014 2016
Panel 1. Trámite (número)
Estado de México Aguascalientes
Querétaro Puebla
49
46 46
32
16 12 11
17
30
25
21 21
51
40
16.5
9
0
10
20
30
40
50
60
2009 2012 2014 2016
Panel 2. Tiempo (días)
Estado de México Aguascalientes
Querétaro Puebla
2.69 2.8 3.4 3.2
0.84
1.7 1.7
3
4.38 4.2
3.6 3.6
2.67 2.6 2.6 2.5
0
1
2
3
4
5
2009 2012 2014 2016
Panel 3. Costo (% del valor de la propiedad)
Estado de México Aguascalientes
Querétaro Puebla
21 20
7
1 1 2 1
15 17
11
2
16
19
4 3
0
5
10
15
20
25
2009 2012 2014 2016
Panel 4. Posición en registro de propiedades
Estado de México Aguascalientes
Querétaro Puebla
Figura 6.5. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de registro de propiedad
Fuente: Elaborado por OCDE con información de Grupo Banco Mundial (2016), Doing Business en México 2016:
Midiendo la calidad y la eficiencia de la regulación,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB16-Sub-
Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial (2014), Doing Business en México 2014: Entendiendo las regulaciones para
las pequeñas y medianas empresas,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB14-Mexico-
spanish.pdf; Grupo Banco Mundial (2012), Doing Business en México 2012,
http://espanol.doingbusiness.org/reports/subnational-
reports/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB12-Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial
(2009), Doing Business en México 2009,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB09-Sub-
Mexico-Spanish.pdf
6.5. Cumplimiento de Contratos
En el indicador sobre el cumplimiento de contratos, el estudio Doing Business intenta medir
el tiempo y el costo que se destinaría para resolver una disputa comercial entre dos empresas
bajo (sociedades mercantiles). Este indicador parte de diversos supuestos estandarizados para
46 │ 6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
37
38
37
38
37
36.5
37
37.5
38
38.5
2009 2012 2014
Panel 1. Trámite (número)
Estado de México Quintana Roo
Guanajuato Campeche
375 375
350
191
560 560
375
205
385 385
288
178
361 355
280
160 100
200
300
400
500
600
2009 2012 2014 2016
Panel 2. Tiempo (días)
Estado de México Quintana Roo
Guanajuato Campeche
29.2 29.2
25.2 24
28.1 28.1
28.1
26.9
25.8 25.8
25.8
25.4
22.9 22.9 22.9
21.8 20
22
24
26
28
30
2009 2012 2014 2016
Panel 3. Costo (% del valor reclamado)
Estado de México Quintana Roo
Guanajuato Campeche
24 24
12
1
27 28
18
2
20 21
5 3
11
8 3
4
0
10
20
30
2009 2012 2014 2016
Panel 4. Posición en cumplimiento de contratos
Estado de México Quintana Roo
Guanajuato Campeche
todas las entidades federativas sobre las condiciones y situaciones de la disputa comercial;
para ver los supuestos, revisar el Anexo A.
El Estado de México ha tenido un desempeño relevante en los procesos relacionados con el
cumplimiento de contratos respecto de 2009. En este proceso se implementó un Comité
Interno de Mejora Regulatoria del Poder Judicial con la finalidad de hacerlo más competitivo
y disminuir los tiempos, así como utilizar tecnologías de información que permitieron la
transformación de los juzgados mercantiles.
El avance en el subíndice se registró al pasar de la posición 24 al primer lugar
(verFigura 6.6). Esta posición se logró con una mejora en tiempos y costos. Por ejemplo, en
términos de tiempo invertido, pasó de 375 en 2009 a 350 en 2012 y 2014 y finalmente a 191
días. En costos, el porcentaje pasó de 29 a 24.
Figura 6.6. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de cumplimiento de contratos
Fuente: Elaborado por OCDE con información de Grupo Banco Mundial (2016), Doing Business en México 2016:
Midiendo la calidad y la eficiencia de la regulación,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB16-Sub-
Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial (2014), Doing Business en México 2014: Entendiendo las regulaciones para
las pequeñas y medianas empresas,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB14-Mexico-
spanish.pdf; Grupo Banco Mundial (2012), Doing Business en México 2012,
6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES │ 47
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
http://espanol.doingbusiness.org/reports/subnational-
reports/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB12-Mexico.pdf; Grupo Banco Mundial
(2009), Doing Business en México 2009,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-Reports/DB09-Sub-
Mexico-Spanish.pdf
La disminución en los tiempos en una demanda judicial por incumplimiento de contratos, se
debe a la implementación de un nuevo sistema de notificaciones electrónicas y la creación de
una nueva Central de Actuarios. A lo anterior, se le suma la implementación de tecnologías
de información, de capacitación e inversión de recursos que han mejorado el juicio analizado.
En esta política de inversión de recursos para mejorar los procesos, el Tribunal Superior de
Justicia proporcionó a cada uno de estos funcionarios un teléfono celular con un sistema de
geolocalización para optimizar los tiempos y definir las mejor ruta a seguir en una
notificación, esto permite a la Central de ejecutores y notificadores ubicar en todo momento
al Actuario o Notificador. Además de implementar la notificación electrónica por medio de
correo electrónico que previamente se proporciona al Tribunal.
Adicionalmente, en el 2015 se aprobó un programa mensual de visitas de supervisión para
monitorear el desempeño de los juzgados mercantiles, que permitió mejorar los tiempos de
resolución.
6.6. Comparativo del Estado de México con los países OCDE
Las entidades con mejor posición en México muestran en algunos casos, un mejor desempeño que la media
de los países miembros de la OCDE. Para el Estado de México, se observa que en apertura de empresas, el
número de trámites se asemeja a Japón, en tiempo a Suiza y en porcentaje del costo respecto al PIB a Polonia
(ver
48 │ 6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Tabla 6.1). En permisos de construcción, el Estado de México mantiene 9 trámites, los
mismos que en Reino Unido, y es más rápido por 21 días que Dinamarca o Finlandia y tiene
un costo como porcentaje del PIB de 2.7%. En registro de propiedades, el Estado de México
tiene 4 trámites menos que Alemania, el mismo tiempo que Finlandia y representa 0.1%
menos de costo respecto al PIB. Finalmente, en lo que se refiere al cumplimiento de
contratos, el Estado de México requiere 191 días, 25 menos que Nueva Zelanda y el mismo
costo que Suiza.
Estos comparativos indican que el Estado de México mantiene posiciones competitivas
respecto de los niveles internacionales de los países de la OCDE.
6. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO EN INDICADORES INTERNACIONALES │ 49
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Tabla 6.1. Comparación de resultados del Estado de México en el indicador Doing Business con
países de la OCDE
Indicador Posición 2016 Trámites Tiempo Costo
Número País OCDE similar
Días País OCDE
similar
% PIB País OCDE
Apertura de una empresa
10 8 Japón (8) 9 Suiza (7.5) 10.4 Polonia (12.2)
Permisos de construcción
6 9 Reino Unido (9)
43 Dinamarca/Finlandia (64)
2.7 Eslovenia (2.7)
Registro de propiedad
7 5 Alemania (9) 32 Finlandia (32) 3.2 Canadá (3.3)
Cumplimiento de contratos
1 191 Nueva Zelanda (216) 24 Suiza (24)
Fuente: Elaborado por OCDE con información de Grupo del Banco Mundial (2017), Doing Business 2017:
Igualdad de Oportunidades para Todos,
http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/DB17-Full-
Report.pdf; Grupo Banco Mundial (2016), Doing Business en México 2016: Midiendo la calidad y la eficiencia de
la regulación, http://espanol.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Subnational-
Reports/DB16-Sub-Mexico.pdf
6.7. Prácticas relevantes de la estrategia del Estado de México en el Doing Business en
México 2016
El Estado de México definió la política regulatoria como un tema fundamental en su agenda
para mejorar la competitividad del estado y como un promotor del desarrollo económico. Por
esta razón, emprendió diversas modificaciones a su marco regulatorio, tales como la reforma
para elevar la mejora regulatoria a rango constitucional, lo que ha permitido que esta política
sea parte de las obligaciones de los municipios y sea posible lograr un avance sustancial en el
tema. Una consecuencia de priorizar la mejora regulatoria en el Estado de México es el
avance que ha experimentado el Estado de México en el indicador facilidad de hacer
negocios del reporte Doing Business.
Uno de los pilares de la estrategia de esta entidad es la capacitación de los funcionaros
públicos. En la séptima sesión ordinaria del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria, realizada
el 05 de Diciembre de 2012 se realizó un acuerdo propuesto por el Instituto Hacendario del
Estado de México (IHAEM) para establecer una comisión temática de mejora regulatoria y la
certificación de competencias laborales a los funcionarios públicos de los 125 municipios del
estado.
Además de la política regulatoria, se estableció una política de gobierno digital, bajo la cual
se instituyó el Registro de Trámites y Servicios, que es una plataforma donde se establecen
los requisitos, trámites, procesos y tiempos de respuesta de los trámites. Esta plataforma se
integra también como una ventanilla digital en donde se pueden realizar algunos trámites en
línea de inicio a fin.
50 │ 7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
7. ElmodelodemejoraregulatoriadelEstadodeMéxico
En esta sección se muestra con detalle la estrategia que ha desarrollado el Estado de México
para implementar una política de mejora regulatoria. Esta estrategia que involucra tanto a
la entidad federativa y a los municipios como a otros actores interesados, se ha denominado
el Modelo de Mejora Regulatoria del Estado de México. En la presentación del modelo, se
mencionan y describen los principales elementos o pasos que siguió el Estado de México
para implementar su política de mejora regulatoria, que ya se ha traducido en avances en el
índice Doing Business que elabora el Banco Mundial sobre la facilidad de hacer negocios.
7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO │ 51
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
La estrategia que ha emprendido el Estado de México en materia de mejora regulatoria ha
tenido resultados positivos. Por ejemplo; el avance en el índice sobre la facilidad para hacer
negocios y sus indicadores subyacentes que elabora el Doing Business, ha sido un efecto
importante de esta estrategia.
La estrategia se compuso de una serie de elementos que llevaron al Estado de México a
alcanzar resultados relevantes en materia de mejora regulatoria. El origen de esta estrategia
ha sido el compromiso político del Gobernador del Estado de México, que se traduce en la
priorización de la política pública en mejora regulatoria en la agenda de gobierno. El segundo
paso dentro de la estrategia del Estado de México es la creación y el fortalecimiento de un
marco regulatorio que permita institucionalizar las acciones y que además defina las reglas de
la política pública. Posteriormente, el Estado de México se encargó de que la política de
mejora regulatoria permeara entre los distintos involucrados y encuentren en ésta un
beneficio generalizado. El siguiente paso fue el establecimiento de metas específicas y
alcanzables, a través de planes específicos. Uno de los pasos más importantes es la
capacitación continua de los funcionarios involucrados en el tema, de forma que la política
sea un método de trabajo generalizado. Finalmente, el Estado de México implementó
esquemas de incentivos que promuevan la generación de una regulación basada en criterios
de calidad, ya sea a través de medidas preventivas o correctivas.
A esta estrategia se le puede denominar como el Modelo de Mejora Regulatoria del Estado de
México (ver Figura 7.1). Se identifica que este modelo cumple en varias de sus etapas con las
Recomendaciones del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de la OCDE (2012b).
Por esta razón, otras entidades federativas mexicanas, en el diseño su propia estrategia de
política regulatoria, se pueden beneficiar al estudiar el caso del Estado de México. A
continuación, se presenta una breve descripción de cada uno de los pasos y la secuencia del
Modelo de Mejora Regulatoria del Estado de México.
7.1. Compromiso político de forma explícita al más alto nivel
Para que una política pública sea exitosa, es necesario cumplir con diversos elementos sobre
su diseño, planeación, implementación, evaluación, etc. Uno de ellos es la publicación
expresa de dicha política, así como de sus objetivos y la estrategia que debe seguir en cada
etapa. Para ello, existen diversos instrumentos que van desde ordenamientos legales hasta
documentos informativos que permiten una alineación de la política con los objetivos
formales que se describen en las leyes.
Un compromiso político explícito se puede encontrar en la promulgación de un marco
regulatorio pero también en los documentos de estrategia que son los que dictan los objetivos
y las prioridades de la administración pública. En este sentido, es muy importante que la
estrategia de gobierno incluya los objetivos de política regulatoria como una prioridad.
52 │ 7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Figura 7.1. El modelo de mejora regulatoria del Estado de México
Fuente: Preparado por OCDE.
El compromiso político también se plasma en la transparencia, la publicidad y la rendición de
cuentas de las acciones, actividades, logros y alcances en los objetivos y metas. En el caso del
Estado de México, la reforma del Artículo 139 Bis de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de México señala que “La Mejora Regulatoria es un instrumento de
desarrollo. Es obligatorio para el Estado y los Municipios, sus Dependencias y Organismos
Públicos Descentralizados, implementar de manera permanente, continua y coordinada sus
normas, actos, procedimientos y resoluciones, ajustándose a las disposiciones que establecen
la Ley reglamentaria, a fin de promover el desarrollo económico del Estado de México”.
Este Artículo formaliza el compromiso político en un documento legal.
Otro elemento que pone de manifiesto el nivel de compromiso es la creación del Gabinete de
Mejora Continua, que es presidido por el Gobernador del Estado de México y está
conformado por los secretarios de estado. A este gabinete han sido invitados diversos actores
de relevancia para la mejora regulatoria como es el Presidente del Colegio de Notarios, el
Presidente del Poder Judicial del Estado de México, entre otros.
En este gabinete se ha trabajado para reformar los siguientes ordenamientos legales:
Ley Orgánica Municipal del Estado de México.
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México.
Ley de Ingresos del Estado de México para el ejercicio fiscal 2015.
Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el ejercicio fiscal 2015.
Código Administrativo del Estado de México.
Catálogo Mexiquense de Actividades Industriales, Comerciales y de Servicios de
Bajo Riesgo.
Ley Registral para el Estado de México.
Reglamento de la Ley Registral para el Estado de México.
Código Penal del Estado de México.
Código de Procedimientos Civiles del Estado de México.
1 •Compromiso político de forma explícita al más alto nivel
2 •Creación de un marco regulatorio con un enfoque de calidad, mejora y revisión continua
3 •Adopción y apropiación de la política de mejora regulatoria
4 •Definición de objetivos, metas y planes operativos en materia de mejora regulatoria
5 •Capacitación continua
6 •Diseño de medidas preventivas y correctivas
7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO │ 53
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Ley de Arancel para el Pago de Honorarios de Abogados y Costas Judiciales en el
Estado de México.
La estrategia de la política pública en materia de mejora regulatoria el Estado de México se
incorpora en los ejes transversales del Plan de Desarrollo 2011-2017, en donde se menciona
el fomento a la sistematización de procesos para hacer más eficientes a los municipios; la
mejora administrativa para reducir tiempos de espera y la discrecionalidad de los servidores
públicos; la evaluación de las políticas públicas; el uso de indicadores para la medición de las
políticas; la simplificación administrativa; el uso de tecnologías de información; etc.
Este elemento de la estrategia o del modelo del Estado de México es probablemente la
primera pieza donde debe iniciar cualquier política pública. El compromiso del gobierno
sobre los objetivos y metas.
7.2. Creación de un marco regulatorio con un enfoque de calidad, mejora y revisión
continua
La estrategia de cualquier política pública está construida a partir de su marco regulatorio. De
hecho, el marco jurídico es la base sobre la cual pueden trabajar los funcionarios de gobierno
de cualquier nivel jerárquico. Sin embargo, es común que los gobiernos tengan
ordenamientos específicos sobre diversos temas, incluyendo la mejora regulatoria, pero en la
práctica la concreción de logros no se observan como una consecuencia. Una primera posible
explicación puede radicar en que el marco regulatorio no está completo; es decir, solamente
existen leyes primarias sin reglamentación que permita operar las acciones planificadas.
Un elemento fundamental para el éxito de cualquier política pública es entonces el contar con
un marco jurídico completo que puede abarcar distintas jerarquías de normas e instrumentos.
En el caso de México la jerarquía de las normas se puede observar en la Figura 7.2.
Figura 7.2. Jerarquía de normas en México
Fuente: OCDE (2016), El ABC de la mejora regulatoria para las entidades federativas y los municipios. Guía
práctica para funcionarios, empresarios y ciudadanos, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/abc-manual-
for-regulatory-reform-spanish-version.pdf
El Gobierno del Estado de México ha realizado reformas de una serie de leyes y reglamentos
sobre política regulatoria con el objetivo de formalizar el sustento de las acciones de mejora
Constitución
Tratados internacionales
Leyes
Reglamentos
Otros actos administrativos de
carácter general
54 │ 7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
regulatoria y eliminar o reducir el riesgo de abandono de mejores prácticas regulatorias.
Algunos de los ordenamientos que se modificaron en el Estado de México para construir el
marco de la política regulatoria son:
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios
Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México
Ley de Gobierno Digital del Estado de México y Municipios
Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios y su reglamento
Ley de Fomento Económico para el Estado de México
7.3. Adopción y apropiación de la política de mejora regulatoria
Los gobiernos diseñan políticas públicas para alcanzar objetivos específicos; la planificación
de dichas políticas se basa en generar beneficios a la sociedad. Sin embargo, la magnitud de
los beneficios es o puede ser distinta para los distintos grupos poblacionales o de interés;
incluso pueden generar efectos negativos sobre algunos grupos. La política regulatoria
reconoce la generación de beneficios directos y efectos secundarios (positivos o negativos)
sobre algunos grupos de interés. Por esta razón es importante que la política regulatoria sea
adoptada y apropiada por estos grupos; es decir, en la medida en que los actores son
participes de la mejora regulatoria, se pueden diseñar políticas con mayores beneficios
directos y menores efectos secundarios. La participación de los grupos interesados en el
diseño e instrumentación de la política de mejora regulatoria brinda herramientas a los
gobiernos para hacer más efectiva dicha política.
En muchos casos, a través de la participación de actores interesados, quienes diseñan la
política pueden reconocer efectos que no necesariamente se habían identificado, o incluso los
actores pueden adaptarse a las nuevas reglas del juego.
La OCDE en la segunda recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria
señalaque“…Adherirse a los principios de gobierno abierto, considerando la transparencia
y la participación en el proceso regulatorio a fin de asegurar que la regulación se encuentre
al servicio del interés público y esté informada de las necesidades legítimas de aquellos a
quienes concierne y afecta. Esto conlleva ofrecer oportunidades significativas (incluso en
línea) para que el público contribuya al proceso de preparar borradores de propuestas
regulatorias y a la calidad del análisis de apoyo. Los gobiernos deben asegurarse de que las
regulaciones sean comprensibles y claras y que las partes puedan entender fácilmente sus
derechos y obligaciones”.15
Los instrumentos de participación de los actores son diversos. En el Estado de México por
ejemplo se ha utilizado ampliamente el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria, así como
convenios de trabajo entre instancias de gobierno o particulares; tales como los notarios
públicos, ayuntamientos, el poder judicial o cámaras empresariales (ver Figura 7.3).
15
Íbidem
7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO │ 55
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Figura 7.3. Trabajo con actores involucrados en la política de mejora regulatoria por el Estado
de México
Fuente: Preparado por OCDE
7.4. Definición de objetivos, metas y planes en materia de mejora regulatoria
La definición de objetivos y metas a través de planes operativos, apoya el seguimiento y la
evaluación de las políticas públicas. De esta forma es posible conocer si la política va en la
dirección planeada y en la magnitud que fue planificada, de acuerdo con los recursos
disponibles. A través de metas específicas, medibles y alcanzables es posible conocer cómo
avanza la implementación de una política de mejora regulatoria y a partir de ello, emprender
acciones que puedan corregir o potenciar los esfuerzos.
El Estado de México ha definido objetivos y estrategias en el Plan Estatal de Desarrollo
2011-2017 que engloban conceptos de la política de mejora regulatoria; además, el estado
generó el Plan de Mejora Regulatoria del Estado de México 2011-2017 que incorpora
objetivos de corto y mediano plazo sobre trámites que afectan a las micro, pequeñas y
medianas empresas; la inversión nacional y extranjera; así como las actividades que generan
empleo y aumentan la competitividad. Adicionalmente, el Estado de México realiza el
Programa Anual de Mejora Regulatoria, que es un diagnóstico de la regulación vigente e
incluye las estrategias y acciones, los objetivos, las propuestas de eliminación, modificación
o creación de nuevas normas o reformas específicas. Este programa está conformado por
planes operativos que las dependencias estatales y municipales deben preparar bajo los
mismos criterios del Programa Anual. Este ejercicio permite realizar reportes trimestrales del
avance que llevan los programas, así como un reporte global que muestra los avances en
mejora regulatoria en cada dependencia.
7.5. Capacitación continua
La capacitación es fundamental para la implementación de una política regulatoria,
especialmente cuando se reporta un nivel de rotación de personal elevado. El Estado de
México ha implementado diversos programas de capacitación para la profesionalización de
• Portal Web para Notarios del Estado de México
• Se trabajó para reducir los cargos que realizan los notarios del Estado de México en los trámites Doing Business
Notarios Públicos
• Comisiones municipales de mejora regulatoria
• Programas anuales de mejora regulatoria
• Catálogo municipal de trámites y servicios Ayuntamientos
• Consejo Estatal de Mejora Regulatoria
• Sistema de medición y conciliación para la inversión
Líderes empresariales y sociales
• Lineamientos para la autorización de peritos en materia de evaluación
• Comité de Mejora en Materia Mercantil del Poder Judicial del Estado de México Poder Judicial
56 │ 7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
los servidores públicos de la administración pública estatal y municipal en materia de mejora
regulatoria.
Un elemento importante es que la capacitación no es opcional en el Estado de México para el
personal que labora como directores de desarrollo económico o equivalente a nivel
municipal, sino que es una obligación para ocupar el cargo y el Órgano de Fiscalización del
Estado de México ésta entidad se encarga de vigilar el cumplimiento del mandato. La
capacitación se realiza mediante la inscripción a un diplomado en mejora regulatoria,
impartido por el Instituto de Profesionalización de Servidores Públicos.
El seguimiento a la capacitación de los profesionales es un elemento importante de la
estrategia, ya que se presentan reportes al Consejo Estatal de Mejora Regulatoria y al
Gabinete de Mejora Continua que preside el Gobernador Constitucional.
7.6. Diseño de medidas preventivas, correctivas y sanciones
La identificación del avance en la implementación de una política es muy importante. De esta
forma, es posible implementar medidas preventivas que corrijan el rumbo de dicha política.
En el Estado de México esta premisa es muy importante y por ello se presentan informes
periódicos sobre el cumplimiento de las obligaciones legales en materia de mejora regulatoria
y en caso de que no se cumplan se inicien medidas correctivas o sanciones. Las infracciones
administrativas se imponen de acuerdo a lo previsto con el Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México y la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado de México y Municipios.
Adicionalmente, en septiembre de 2016 se aprobó el Decreto No. 120 que adiciona al Código
Penal del Estado de México la obstrucción a la inversión como un delito contra la economía,
lo cual puede ser una herramienta para no generar papeleo administrativo en el desarrollo de
negocios. Sin embargo, este lineamiento se debe implementar adecuadamente para que no se
generen incentivos distintos al objetivo por el cual se planteó.
7.7. Prácticas relevantes del modelo de mejora regulatoria del Estado de México
La identificación de un modelo o estrategia que ha sido exitoso en la aplicación de la política
de mejora regulatoria puede tener relevancia para que otras entidades federativas afinen su
estrategia de política pública. Este modelo no es una condición única; sin embargo, es
importante revisar las prácticas que han tenido efectos positivos.
Destaca la conformación del Gabinete de Mejora Continua, el cual está presidido por el
Ejecutivo del Estado, el cual realiza sesiones cada dos meses en promedio. Este gabinete ha
dado seguimiento en el trabajo sobre reformas legales en favor de la inversión.
En lo que se refiere a la construcción del marco regulatorio, es importante el trabajo del
Estado de México en la emisión de instrumentos legales que van desde leyes primarias, hasta
manuales operativos, completando la jerarquía de leyes en los temas de mejora regulatoria.
El trabajo del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria es relevante por el nivel de participación
de los actores que participan en él. Esto se ha logrado a través del seguimiento de temas y la
efectividad para generar soluciones. Destaca al interior del consejo, el registro de todas las
7. EL MODELO DE MEJORA REGULATORIA DEL ESTADO DE MÉXICO │ 57
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
opiniones de los participantes y los acuerdos generados. Por ejemplo; en la Novena Sesión
Ordinaria del Consejo, del 7 de julio del 2013, se propuso la instalación de un sistema de
protesta ciudadana por obstrucción a la inversión generada por trámites; esta propuesta se fue
implementada por las reformas legales y administrativas, que incluyen sanciones a quienes no
cumplen con el marco regulatorio.
Los objetivos y metas de los Programas Anuales de Mejora Regulatoria están sujetos de la
aprobación del CEMR, quienes pueden resaltar o sancionar su importancia o pertinencia.
Es destacable que en el Estado de México, todo funcionario que trabaja en temas de mejora
regulatoria debe aprobar un diplomado sobre la materia que ha desarrollado de forma interna.
58 │ 8. USO DE HERRAMIENTAS DE MEJORA REGULATORIA POR EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
8. UsodeherramientasdemejoraregulatoriaporelEstadodeMéxico
En esta sección se presentan las principales herramientas de mejora regulatoria, de acuerdo
con las mejores prácticas de los países de la OCDE. Estas herramientas son la evaluación
del impacto regulatorio, la simplificación administrativa y la evaluación ex-post de la
regulación. Además, se analiza la forma en que el Estado de México ha desarrollado e
implementado dichas herramientas. En el caso de la simplificación administrativa se
incluyen además, los instrumentos más utilizados para mejorar los trámites en una
jurisdicción específica. Por ejemplo, se revisa el uso de las ventanillas únicas, la
digitalización de trámites, la reingeniería de procesos; así como la medición de cargas
regulatorias.
8. USO DE HERRAMIENTAS DE MEJORA REGULATORIA POR EL ESTADO DE MÉXICO │ 59
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
La mejora regulatoria es un término que se utiliza para hacer referencia al proceso de emisión
y revisión de la regulación existente en alguna jurisdicción. Para la OCDE, una política
regulatoria (que incluye la política de mejora regulatoria) define el proceso mediante el cual
el gobierno identifica un objetivo de política pública y determina si empleará a la regulación
como instrumento para adoptar posteriormente una regulación específica mediante un
proceso basado en evidencia.
De acuerdo con el ABC de la mejora regulatoria para las entidades federativas y los
municipios: Guía práctica para funcionarios, empresarios y ciudadanos de la OCDE (2016),
las principales herramientas de la mejora regulatoria son:
Evaluación de impacto regulatorio
Simplificación administrativa
Evaluación ex-post
A continuación se detallará el avance en la utilización de las principales herramientas del
Estado de México en temas de mejora regulatoria.
8.1. Simplificación administrativa
El ABC de la mejora regulatoria para las entidades federativas y los municipios: Guía
práctica para funcionarios, empresarios y ciudadanos (2016), menciona que la
simplificación administrativa es un conjunto de principios y acciones encaminadas a mejorar
permanentemente los procedimientos administrativos, ya sea reduciendo las cargas para la
ciudadanía y las empresas, agilizando trámites internos a la administración pública o
mejorando la calidad de los servicios públicos.
El principal objetivo de un programa de simplificación administrativa es mejorar la calidad,
eficiencia y oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que se realizan
ante las dependencias y entidades de la administración pública. A continuación se detallan
algunos de los principales instrumentos de la simplificación administrativa y su
implementación en el Estado de México. Sobre simplificación administrativa existen diversas
prácticas a nivel internacional con efectos positivos. En la Caja 8.1 se pueden observar
ejemplos de la Comunidad Europea y España.
8.1.1. Ventanilla única y digitalización
El Gobierno del Estado de México firmo el 26 de mayo del 2013 el convenio marco con la
Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) de donde se desprende la Agenda
Común de Mejora Regulatoria, para su aplicación en los tres órdenes de gobierno,
Federación, Estado y Municipios.
Uno de los elementos de dicha agenda es la instalación de ventanillas únicas, así como la
operación de los Sistemas de Apertura Rápida de Empresas (SARE), por lo que a diciembre
de 2015 en el Estado de México, 67 municipios lograron el reconocimiento de la COFEMER
en la instalación del SARE. De estos, 27 cumplieron con los lineamientos del Programa de
Reconocimiento y Operación del Sistema de Apertura Rápida de Empresas (PROSARE).
60 │ 8. USO DE HERRAMIENTAS DE MEJORA REGULATORIA POR EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Caja 8.1. Casos de éxito en la simplificación administrativa
Comunidad Europea
En 2007, el Consejo Europeo decidió convertir la simplificación administrativa en una de las
líneas de acción prioritarias en la política económica europea. En concreto, se acordó que las
cargas administrativas derivadas de la legislación europea deberían reducirse en un 25% para
el año 2012 y se aprobó el Programa de Acción de la Comisión Europea para la reducción de
las Cargas Administrativas y el compromiso de establecer en el año 2008 medidas
equivalentes para la legislación de cada uno de los países de la Comunidad Europea.
En los 25 países de la UE, se ha estimado que los costos administrativos representaban en
2005 el 3.5 % del PIB. La Comisión Europea calculó que la reducción de estos costos en el
25% fijado por el Consejo Europeo en 2007 supuso un aumento de la renta agregada del
1.3%.
España
En este contexto, el Gobierno de España determinó en 2007 impulsar el Programa de Mejora
de la Reglamentación y Reducción de Cargas Administrativas y se comprometió a la
elaboración de un Plan de Acción. El Gobierno anunció el compromiso de reducir las cargas
administrativas para las empresas en un 30 % para el año 2012. Este compromiso es en cinco
puntos superior al compromiso adoptado para 2012 en la Unión Europea. En 2008, el
Consejo de Ministros aprobó el Plan de Acción para la reducción de cargas administrativas en
el que se precisan las acciones y el calendario para cumplir el compromiso señalado.
En el Plan de Acción se determina la elaboración de un protocolo de actuación para evitar la
imposición injustificada o desproporcionada de cargas en la nueva normativa. Mediante un
Decreto se regula la memoria de análisis de impacto normativo que, de acuerdo con la Guía
Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, debe de
acompañar a todas las propuestas normativas, y en la que se debe incluir una valoración del
impacto económico de las cargas administrativas que se imponen a los ciudadanos y a las
empresas. En dicha valoración no sólo se cuantifica el impacto económico de las cargas de
una norma, sino también el ahorro que se consigue cuando en vez de imponer nuevas cargas
se reduce las existentes.
El costo total de las cargas administrativas ha sido estimado por el Banco de España, la
Unión Europea y la OCDE en un 4,6% del PIB. La reducción del 30% supone alcanzar una
cifra en torno a 15 000 millones de Euros de disminución de los costos de funcionamiento
para las empresas españolas.
Fuente: OCDE (2010), “Cutting Red Tape: Why Is Administrative Simplification So Complicated?” [Reduciendo
el papeleo: ¿Por qué la simplificación administrativa es tan complicada?], OECD Publishing, París,
http://www.oecd-ilibrary.org/governance/why-is-administrative-simplification-so-complicated_9789264089754-
en
8. USO DE HERRAMIENTAS DE MEJORA REGULATORIA POR EL ESTADO DE MÉXICO │ 61
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
El Estado de México cuenta además con un RETYS que se encuentra integrado en la
VEUTS, y donde se pueden realizar trámites electrónicos de inicio a fin. Ambos instrumentos
tienen su fundamento jurídico en la LMR, el Reglamento de la LMR y la LUMEEM.
Ya sea para la ventanilla única física y los portales electrónicos con trámites digitalizados, el
objetivo es ofrecer a los ciudadanos información del gobierno del estado, así como realizar la
gestión de trámites y servicios. Para febrero de 2015, este portal permitía la realización de
209 trámites de forma digital de punta a punta.
8.1.2. Reingeniería de procesos
La reingeniería de procesos es una reformulación integral de los procesos y los trámites con
el objeto de mejorar aspectos de costo, calidad, servicio y rapidez. Es decir, la reingeniería
de procesos pretende potenciar la productividad de los recursos empleados en la
administración de los trámites.
El gobierno del Estado de México ha realizado diversas actividades relacionadas con la
reingeniería de procesos. Probablemente, el ejemplo más claro en este trabajo es el realizado
para el desarrollo y puesta en marcha de la VEUTS (es decir, sobre los trámites digitales de
punta a punta) y en el trabajo para mejorar los procesos de la apertura de empresas, los
permisos de construcción y registro de una propiedad, que tuvieron un impacto sobre los
indicadores del Doing Business.
Además, se homologaron y fusionaron de 190 trámites al 2015, de acuerdo a información
proporcionada por la CEMER y presentada en las entrevistas efectuadas.
8.1.3. Medición de cargas regulatorias
La medición de cargas regulatorias pretende estimar en términos monetarios, el tiempo que le
dedican los ciudadanos o las empresas para cumplir con la regulación que enfrentan o al
momento de solicitar un servicio público. Una alternativa para realizar este trabajo se
encuentra en la metodología de costeo estándar, el cual se ha empleado ampliamente en
países de la OCDE. Esta metodología estima el tiempo que dedican las personas y que
desvían de sus actividades profesionales o sociales, para cumplir con trámites definidos—
para ver una descripción de esta metodología se recomienda revisar el Manual de Costeo
Estándar.
Al momento de escribir este reporte, el Estado de México y la COFEMER estaban trabajando
en la coordinación implementar el Programa de Simplificación de Cargas (SIMPLIFICA).
Este programa es una herramienta a cargo de la COFEMER que ayuda a los gobiernos
estatales y municipales a identificar cargas administrativas y proponer medidas de
simplificación.
8.2. Evaluación de impacto regulatorio
De acuerdo con la OCDE, los estudios de impacto regulatorio (RIA, por las siglas en inglés)
son un enfoque sistémico para evaluar los efectos positivos y negativos de las propuestas
sobre regulaciones nuevas o pre-existentes, así como alternativas no regulatorias. Esta es una
herramienta que permite a los encargados de la regulación tomar decisiones informadas sobre
62 │ 8. USO DE HERRAMIENTAS DE MEJORA REGULATORIA POR EL ESTADO DE MÉXICO
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
las propuestas o modificaciones en las normas. De hecho, en las Recomendaciones del
Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de la OCDE se menciona “Integrar la
Evaluación de Impacto Regulatorio a las primeras etapas del proceso de diseño de políticas
públicasparaformularproyectosregulatoriosnuevos…”
Esta herramienta se comenzó a utilizar entre países miembros de la OCDE desde la década de
los70’s,aunqueenlos90’sfuecuandodosterceraspartesdeéstospaíseslaadoptaron.Para
2015, se aplicó una encuesta a los 34 países de la OCDE y se encontró que en 33 de ellos se
había adoptado una evaluación de impacto regulatorio como un requisito formal del poder
ejecutivo en el desarrollo de nuevas regulaciones.
En el Estado de México la LMR define el Estudio de Impacto Regulatorio (EIR) como el
documento mediante el cual las dependencias deben justificar ante la comisión estatal o las
comisiones municipales, la creación de nuevas disposiciones de carácter general o la
modificación de las existentes. La EIR incluye además, criterios para regulaciones ordinarias,
emergentes, periódicas y exenciones. Sin embargo, a pesar de contar con la obligación legal,
no se encontró evidencia de que el EIR sea una práctica recurrente salvo que en muchos casos
se presenta el formato de excepción.
8.3. Evaluación ex-post
La evaluación ex-post hace referencia a las practicas que permiten a los gobiernos, identificar
la eficacia (y eficiencia) de una medida regulatoria existente. Esto implica que los gobiernos
establezcan herramientas para evaluar la regulación en tiempos preestablecidos o bajo ciertos
criterios, si está logrando su objetivo al menor costo o si el fin de dicha regulación sigue
siendo apropiado y funcional. Al respecto las Recomendaciones del Consejo sobre Política
Regulatoriaseñala“Revisardeformasistemáticaelinventarioderegulaciónsignificativacon
base en metas de política pública claramente definidas, incluida la consideración de costos y
beneficios, a fin de asegurar que las regulaciones estén actualizadas, se justifiquen sus costos,
seanrentablesyconsistentes,ycumplanconlosobjetivosdepolíticapúblicaplanteados”.
La profundidad de la evaluación se determina caso por caso, pero existen prácticas que han
implementado herramientas que ayudan al proceso; por ejemplo una lista de verificación de
aspectos básicos que considera la autoridad británica (Ver Caja 8.2).
En el Estado de México no se contempla en la legislación, la obligatoriedad de aplicar
evaluaciones ex-post del acervo regulatorio ni tampoco se encontró evidencia de esta
práctica.
8. USO DE HERRAMIENTAS DE MEJORA REGULATORIA POR EL ESTADO DE MÉXICO │ 63
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Caja 8.2. La revisión post-implementación en el Reino Unido: aspectos básicos
El gobierno del Reino Unido aplica Revisión Post-Implementación (PIR, por sus siglas en
inglés) para verificar que la legislación tenga efectos concretos. Sus lineamientos establecen
que para la regulación de alto impacto deben considerarse los siguientes aspectos:
•¿Hastaquépuntolapolíticahaalcanzadosusobjetivos?
•¿Enquémedidaloscriteriosdeéxitohansidosatisfechos?
•¿Hastaquépuntohahabidoconsecuenciasnodeseadas?
•¿Eselmecanismoadecuadovincularlaintervenciónconresultados creíbles?
•¿Quéposibilidadesexistendesimplificación,mejoraodesregulación?
•¿Cuálessonloscostosybeneficios?
•¿Aúnserequierelaintervencióndelgobiernoalaluzdenuevascircunstancias?
• ¿Los niveles de cumplimiento indican que el mecanismo de aplicación es el
adecuado?
Los lineamientos reconocen que aplicar la lista completa de preguntas a regulaciones de bajo
impacto pudiera resultar desproporcionado, sin embargo establecen que deberán cubrir al
menos las tres primeras.
Fuente: HM Government (2011), “Impact Assessment Guidance: When to do an Impact Assessment” [Guíade
Evaluación de Impacto: Cuando hacer una evaluación de impacto].
64 │ 9. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
9. Recomendacionesdepolíticapública
El Gobierno del Estado de México debería realizar acciones de promoción de las prácticas en mejora
regulatoria documentadas en este reporte, a través de actividades de intercambio de experiencias, a fin de
que otros gobiernos sub-nacionales de México, Latino América, y países miembros de la OCDE, se puedan
beneficiar de las lecciones aprendidas.
El Gobierno del Estado de México estableció como una de sus prioridades la simplificación
administrativa de trámites estatales y municipales de alto impacto en la actividad empresarial.
Para ello, llevó a cabo cambios legales e institucionales de gran calado que incluyeron una
reforma constitucional para fortalecer la política de mejora regulatoria, así como un trabajo
de coordinación y cooperación con numerosos actores involucrados para implementar las
reformas. Como uno de los resultados principales, el Gobierno del Estado de México logró
mejoras significativas en indicadores internacionales de competitividad.
Estas acciones que están resumidas en el Modelo de Mejora Regulatoria del Estado de
México, pueden servir de inspiración para que otros gobiernos sub-nacionales de México,
Latino América, y países miembros de la OCDE emprendan acciones similares para
fortalecer su política de mejora regulatoria. La promoción de estas acciones puede incluir
seminarios y talleres para intercambio de experiencias, así como visitas y estancias técnicas.
El Gobierno del Estado de México debe aprovechar el marco jurídico e institucional que se estableció para
mejorar en los indicadores de competitividad, así como en los logros obtenidos en este rubro, para
establecer una política de mejora regulatoria de gobierno integral.
El nuevo marco jurídico e institucional de la política de mejora regulatoria del Estado de
México debe aprovecharse al máximo para consolidar una política de mejore regulatoria
integral, la cual considere como un todo las directrices en mejora regulatoria, instituciones y
herramientas, en todos los órdenes de gobierno y entre sectores, e incluya el papel de la
legislatura para asegurar la calidad de las leyes.
El trabajo llevado a cabo para mejorar los indicadores de competitividad por el Gobierno del
Estado de México también logró que los actores de la mejora regulatoria en el Estado de
México adoptaran una cultura del cambio y la reforma. Esta nueva cultura también debe
aprovecharse para perseguir la implementación de una política de mejora regulatoria de
gobierno integral.
El objetivo básico de la política de mejora regulatoria de gobierno integral del Estado de
México debe ser asegurar que la regulación en los órdenes de gobierno estatal y municipal
cumplen con objetivos de política pública legítimos, y que el diseño y aplicación de dicha
regulación están basados en evidencia. En este esquema, la herramientas de simplificación
administrativa y reducción de cargas administrativas, evaluación ex-ante y ex-post del
9. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA │ 65
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
impacto de la regulación, e involucramiento de los grupos de interés (consulta) deben jugar
un papel central.
Como prioridad para el establecimiento de una política de mejora regulatoria de gobierno integral, el
Gobierno del Estado de México debe hacer una implementación sistemática de la Evaluación del Impacto
Regulatorio
La evaluación ex-ante de impacto regulatorio tiene como premisa fundamental determinar si
se empleará la regulación como instrumento de política, y en seguida elaborar un borrador y
adopta una regulación mediante un proceso de toma de decisiones basado en evidencia. Uno
de los pre requisitos necesarios para que un sistema de esta naturaleza funcione, es tener el
andamiaje legal e institucional necesario, así como el compromiso político del más alto nivel
con la mejora regulatoria. Los resultados de este reporte sugieren que en el Gobierno del
Estado de México estos tres elementos están presentes.
Por lo tanto, el Gobierno del Estado de México deber utilizar los elementos que ya tiene
instalados para establecer un sistema evaluación de impacto regulatorio en las primeras
etapas del proceso de diseño de políticas públicas para formular proyectos regulatorios
nuevos. A través de este sistema, se debe identificar claramente las metas de política pública,
y evaluar si es necesaria la regulación y de qué manera puede ser más efectiva y eficiente
para alcanzar dichas metas.
De forma complementaria, el Gobierno del Estado de México debe realizar revisiones periódicas de su
acervo regulatorio y de trámites, a fin de disminuir cargas administrativas, y evaluar su pertinencia desde
un punto de vista de política pública
Es común que el acervo de regulaciones y de trámites vaya creciendo con el tiempo debido a
la emisión de nuevos instrumentos legales. El problema se puede agudizar cuando no existe
un sistema efectivo de evaluación ex-ante de la regulación. El resultado final pueden ser
cargas regulatorias acumuladas onerosas para ciudadanos y empresarios, así como la
existencia de regulaciones que no cumplen con un objetivo legítimo de política pública, y en
su lugar, entorpecen la actividad económica.
Ante este escenario, se recomiendo la revisión periódica del acervo de regulaciones y
trámites. La implementación del programa SIMPLIFICA en el Gobierno del Estado de
México en coordinación con la COFEMER es un paso en la dirección correcta. Se
recomienda al Gobierno del Estado de México complementar este tipo de acciones con
ejercicios de revisión ex-post de regulaciones sectoriales específicas, o de grupos de
instrumentos legales. Asimismo, la reducción de cargas administrativas de trámites se debe
hacer de forma periódica.
Los esfuerzos en simplificación de trámites de alto impacto en la actividad empresarial y de digitalización
de trámites estatales se deben llevar a cabo en un espectro más amplio de trámites estatales y municipales
La inercia que se ha logrado en el mejoramiento de los trámites estatales y del municipio de
Tlalnepantla que son parte de los procesos de apertura de empresa, y permiso de
construcción, y de los trámites estatales en el proceso de registro de propiedad, se debe
aprovechar para simplificar un rango más amplio de trámites.
Los trámites a considerar pueden ser los involucrados en los procesos arriba mencionados,
pero que vayan más allá de los casos de estudio incluidos en los indicadores del Doing
66 │ 9. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Business. Asimismo, se podrían ampliar los esfuerzos para incluir otros municipios del
Estado de México con alta concentración de actividad empresarial o de población.
Finalmente, los trabajos de digitalización de trámites del Gobierno del Estado de México
deben continuar, a fin de que un número mayor de ciudadanos se pueda beneficiar.
La estrategia de involucramiento de los grupos de interés (consulta) debe ampliarse, aprovechando la
plataforma del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria
El Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México ha probado ser un vehículo
efectivo para mantener un diálogo abierto y continuo con grupos interesados en la mejora
regulatoria. El intercambio de opiniones y seguimiento a acuerdos dentro del Consejo ha
derivado en una implementación más efectiva de la política de mejora regulatoria en el
Estado de México.
El Gobierno del Estado de México debe emular esta práctica a lo largo del ciclo de la
gobernanza regulatoria. Se deben crear oportunidades de consulta para los grupos interesados
en la etapa de decisión entre emitir una regulación u otro instrumento de política pública
(consulta temprana); en el proceso de preparación de la normativa; en el proceso de
simplificación y mejora, y en la etapa final de evaluación ex-post.
Utilizar el marco jurídico en mejora regulatoria para lograr un cumplimiento efectivo de las obligaciones
en la materia por parte de dependencias estatales y gobiernos municipales
El Estado de México tienen provisiones legales específicas que definen penalidades y otro
tipo de incentivos para los actores de gobierno con obligaciones en mejora regulatoria, tanto a
nivel estatal como en el orden municipal. A muchas de estas obligaciones se les da
seguimiento en el Consejo Estatal, en donde se identifica y comunica a los participantes el
cumplimiento, o bien, la falta del mismo.
El Estado de México debería utilizar el marco legal que establece las penalidades ante
incumplimiento de estas obligaciones. De esta forma se lograría que los beneficios
potenciales de la política de mejora regulatoria para los ciudadanos y empresarios se
alcancen, y se crearían las condiciones para que en el futuro los actores de la mejora
regulatoria eleven su nivel de cumplimiento de las acciones requeridas.
ANEXO A. CARACTERÍSTICAS DE LOS CASOS DE ESTUDIO DEL REPORTE DOING BUSINESS │ 67
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
10. AnexoA.CaracterísticasdeloscasosdeestudiodelreporteDoing Business
De acuerdo con el reporte Doing Business en México 2016, que elabora el Grupo del Banco
Mundial, las características o supuestos para cada uno de los indicadores son los siguientes.
Apertura de una empresa
Características de la empresa
Sociedad anónima de capital variable (SA de CV), que es el tipo de sociedad más
común, de acuerdo con abogados expertos u oficinas de estadística.
Realiza operaciones en la ciudad más relevante para los negocios de la entidad
federativa.
Tiene 100% de titularidad nacional con 5 propietarios y ninguno es una persona
jurídica.
El capital inicial es equivalente a 10 veces el ingreso per cápita de México, pagado en
efectivo.
Realiza actividades industriales o comerciales generales. No realiza operaciones de
comercio internacional ni comercia con productos sujetos a un régimen tributario
especial (licores o tabaco)
La empresa no utiliza procesos de producción altamente contaminantes.
Alquila una planta comercial y oficinas y no es propietaria de bienes raíces.
No reúne los requisitos para recibir incentivos a la inversión, ni para cualquier
beneficio especial.
Al mes de comenzar las operaciones tiene entre 10 y 50 empleados, todos son
ciudadanos del país.
Tiene una facturación de al menos 100 veces el ingreso per cápita de México.
Su acta constitutiva es de 10 páginas.
Permisos de construcción
Características de la empresa constructora
Es una sociedad de responsabilidad limitada (o su equivalente legal).
Opera en la ciudad más importante para los negocios del estado.
Tiene el 100% de propiedad privada con 5 propietarios que son empresarios locales y
ninguno es persona moral.
Dispone de todas las licencias y seguros para llevar a cabo proyectos de construcción.
68 │ ANEXO A. CARACTERÍSTICAS DE LOS CASOS DE ESTUDIO DEL REPORTE DOING BUSINESS
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Tiene 60 constructores y otros empleados de nacionalidad mexicana con pericia
técnica y experiencia profesional necesarias para obtener permisos y licencias de
construcción.
Al menos un empleado es arquitecto o ingeniero con licencia e inscrito en el colegio
local de arquitectos o ingenieros. No se asume que tenga otro tipo de empleados.
Ha pagado todos los impuestos y contratado todos los seguros que son necesarios
para la actividad general de su negocio.
Es titular del terreno sobre el que se va a edificar y el almacén se venderá una vez
finalizado.
Características de la bodega
Se dedicará a actividades de almacenaje general. No se empleará para mercancías que
requieran condiciones especiales como comida, productos químicos o farmacéuticos.
Tendrá dos plantas de altura, ambas en superficie, con un área construida de 1,300.6
metros cuadrados. Cada piso tendrá una altura de 3 metros.
Tendrá acceso por carretera y estará ubicada en las afueras de la ciudad pero dentro
de los límites del municipio.
No estará situado en una zona económica o industrial especial.
Estará ubicado en un terreno que sea 100% propiedad de la empresa constructora,
inscrito adecuadamente en el catastro y en el registro de bienes inmuebles, y tiene una
extensión de 929 metros cuadrados.
Tendrá un valor equivalente a 50 veces el ingreso per cápita.
Será una obra nueva (no habrá habido construcciones previas en ese terreno).
Contará con planos arquitectónicos y técnicos completos, preparados por un
arquitecto con licencia.
Si la preparación de los planos requiere pasos adicionales tales como la obtención de
documentación adicional o la obtención de aprobaciones por parte de agencias
externas, estos serán registrados como trámites.
Incluirá el equipamiento técnico necesario para ser plenamente operativo.
Se emplearán 30 semanas en la construcción, sin incluir las demoras ocasionadas por
las exigencias legales y administrativas.
Características de la conexión de agua potable y servicios de alcantarillado
Estará a 150 metros (492 pies) de la fuente de agua y la canalización de desagüe.
Si no existe la infraestructura adecuada para proveer el servicio de agua se excavará
un pozo de sondeo.
Si no hay infraestructura de drenaje, se construirá o instalará un tanque séptico del
menor tamaño disponible.
No requerirá agua con fines de prevención de incendios; en su lugar se empleará un
sistema de extinción en seco.
Si por ley se exige un sistema húmedo de extinción, se entiende que el consumo de
agua que se especifica a continuación también cubre la cantidad de agua necesaria
para la prevención de incendios.
ANEXO A. CARACTERÍSTICAS DE LOS CASOS DE ESTUDIO DEL REPORTE DOING BUSINESS │ 69
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
El consumo promedio de agua será de 662 litros (175 galones) al día y tendrá un flujo
promedio de desagüe de 568 litros (150 galones) al día.
Su pico máximo de consumo diario será de 1.325 litros diarios (350 galones),
mientras que el pico máximo de desagüe alcanzará un flujo de 1.136 litros (300
galones) al día.
Tendrá un nivel constante de demanda de agua y de flujo de desagüe a lo largo de
todo el año.
La conexión al agua será de 1 pulgada de diámetro y la conexión al drenaje será de 4
pulgadas.
Registro de la propiedad
Supuestos de las partes (comprador y vendedor)
Son sociedades de responsabilidad limitada (o su equivalente legal).
Están localizadas en la periferia urbana de la ciudad más relevante de la entidad.
Son 100% de propiedad de empresarios nacionales del sector privado.
Cada una tiene 50 empleados mexicanos.
Realizan actividades comerciales generales.
Características de la propiedad
Tiene un valor de 50 veces el ingreso anual per cápita y el precio de venta es igual a
este valor.
La titularidad es 100% de la sociedad vendedora.
No está gravada con hipotecas y ha tenido un único titular durante los últimos diez
años.
Está registrada en el registro de bienes inmuebles, en el catastro, o en ambos, y no
existen disputas sobre la titularidad.
Está localizada en una zona comercial de la periferia urbana, y no se requiere una
rezonificación del terreno.
Consta de un terreno y un edificio.
El área del terreno es de 557.4 metros cuadrados (6,000 pies cuadrados).
Un almacén de 929 metros cuadrados (10,000 pies cuadrados) de dos pisos está
ubicado en el terreno.
El almacén tiene 10 años de antigüedad, está en buenas condiciones y cumple con
todas las normas generales de seguridad, así como con las normas sobre construcción
y otros requisitos legales.
No cuenta con un sistema de calefacción.
La propiedad del terreno y del edificio será transmitida en su totalidad.
No se someterá a renovaciones o construcciones adicionales después de la compra.
No tiene árboles, fuentes de agua naturales, reservas naturales o monumentos
históricos de ningún tipo.
No se empleará para fines especiales, y no se requieren permisos especiales, como los
que requieren las zonas residenciales, las plantas industriales, los depósitos de
desechos o ciertos tipos de actividades agrícolas.
70 │ ANEXO A. CARACTERÍSTICAS DE LOS CASOS DE ESTUDIO DEL REPORTE DOING BUSINESS
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
No tiene ocupantes y ninguna otra parte tiene interés legal en ella.
Cumplimiento de contratos
Supuestos del caso de estudio
El valor de la demanda es equivalente al 200% del ingreso per cápita de México o
268,027 pesos.
La disputa comercial es una transacción legal entre dos empresas (compradora y
vendedora) domiciliadas en la ciudad más relevante para los negocios la entidad
federativa. La empresa vendedora vende a la empresa compradora muebles a la
medida por un valor equivalente al 200% del ingreso per cápita del país. Tras la
entrega de los bienes, la empresa compradora se rehúsa a efectuar el pago alegando
calidad inadecuada. La empresa compradora, esta no puede revenderla a un tercero.
La empresa vendedora (demandante), interpone una demanda en contra de la empresa
compradora (demandado) para cobrar el importe pactado en el contrato. La demanda
es interpuesta ante un tribunal de la ciudad más relevante para los negocios de cada
entidad federativa, con competencia en casos comerciales con un valor equivalente al
200% del ingreso per cápita de México o 268,027 pesos.
Al inicio de la disputa, el demandante solicita el embargo previo de los bienes
muebles del demandado para que el demandado no esconda los bienes muebles o se
declare insolvente.
La controversia versa exclusivamente el objeto del contrato. Peritos opinan sobre la
calidad de los bienes. Si es práctica habitual que las partes puedan llevar a testigos o
peritos para declarar sobre la calidad de las mercancías, entonces cada uno acudirá a
juicio con un testigo o perito. Si es práctica habitual que el juez pueda nombrar a un
perito imparcial para opinar sobre la calidad de las mercancías se considerará. El juez
no permitirá el testimonio contrario de otro perito de parte.
La sentencia es 100% a favor de la empresa vendedora: el juez decide que las
mercancías son de calidad adecuada y que la empresa compradora debe pagar el
precio convenido (200% del ingreso per cápita de México o 268,027 pesos).
La empresa compradora no apela la sentencia, es definitiva. La empresa vendedora
comienza el proceso de ejecución forzosa de la sentencia definitiva tan pronto se
cumple el plazo de apelación.
La empresa vendedora adopta las medidas necesarias para una rápida ejecución de la
sentencia. La deuda se cobra exitosamente a través de la subasta pública o remate de
los bienes muebles de la empresa compradora.
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Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
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