Etappmål för förebyggande av avfall · swedish environmental protection agency besÖk: stockholm...

SW E D I SH E N V IR O N M EN T A L P R OT E C T IO N AG E NC Y

B E SÖ K : ST O C K H O LM – V IR K E SVÄG E N 2

Ö ST E R SU N D – F O R SK AR E N S V ÄG 5, H U S U B

P O ST : 106 48 ST O C K HO LM T E L : 010-698 10 00

F AX : 010-698 16 00

E -P O ST : R E G IST R AT O R@N AT U RV AR D SV E R K E T .SE IN T E R N E T : W W W .N AT U R V AR D SV E R K E T .SE

SKRIVELSE

2020-02-20 Ärendenr:

NV-05517-19

Etappmål för förebyggande av avfall

Minskat matsvinn och ökad återanvändning av förpackningar

NATURVÅRDSVERKET

2

Innehåll

SAMMANFATTNING 5

1. NATURVÅRDSVERKETS FÖRSLAG 8

DEL 1: INLEDNING 9

2. UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE 10

2.1 Uppdraget 10

2.2 Genomförande 11

3. ETAPPMÅLENS ROLL I MILJÖMÅLSSYSTEMET 13

3.1 Generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål 13

3.2 Koppling till Agenda 2030 13

3.3 Befintliga etappmål på avfallsområdet 14

3.4 Etappmålen bör byggas ut 14

4. FÖREBYGGANDE AV AVFALL MÅSTE PRIORITERAS 15

4.1 Miljömålen kräver ökad resurseffektivitet 15

4.2 EU:s avfallsdirektiv och avfallshierarkin 15

4.3 Nationella krav, planer och program 18

DEL 2: ETAPPMÅL FÖR MINSKAT MATSVINN 19

5. CENTRALA BEGREPP KOPPLAT TILL MINSKAT MATSVINN 20

6. JURIDISKT OCH POLITISKT RAMVERK 23

6.1 Avfallsdirektivet 23

6.2 Livsmedelslagstiftningen 24

6.3 Animaliska biprodukter respektive biprodukter 25

6.4 EU-direktiv om otillbörliga handelsmetoder 26

6.5 Offentlig upphandling 26

6.6 Den svenska livsmedelsstrategin samt handlingsplanen för minskat

matsvinn 28

6.7 Relevanta hållbarhetsmål enligt Agenda 2030 29

7. KONSUMTION OCH PRODUKTION IDAG OCH FRAMÖVER 31

7.1 Konsumtion och produktion av livsmedel i Sverige 31

7.2 Mängden matsvinn, livsmedelsavfall, förluster och livsmedelsförluster 33

7.3 Omhändertagande av livsmedelsavfall 38

7.4 Prognos för framtida utveckling 39

NATURVÅRDSVERKET

3

7.5 Pågående arbete för minskat matsvinn 41

7.6 Andra länders mål om minskat matsvinn och livsmedelsavfall 43

8. MILJÖNYTTA OCH MÖJLIGHETER TILL FÖREBYGGANDE AV AVFALL

45

8.1 Klimat- och miljöpåverkan från produktion och konsumtion av livsmedel 45

8.2 Orsaker till att matsvinn uppstår 47

8.3 Miljönyttan av minskat matsvinn 53

8.4 Slutsatser om miljönytta och möjligheter till avfallsförebyggande 54

9. FÖRSLAG TILL ETAPPMÅL FÖR MINSKAT MATSVINN 56

9.1 Naturvårdsverkets förslag 56

9.2 Skälen till föreslaget 56

10. UPPFÖLJNING AV ETAPPMÅL FÖR MINSKAT MATSVINN 62

10.1 Principer för uppföljningen 62

10.2 Uppföljning av minskat livsmedelsavfall enligt EU:s avfallsdirektiv 63

10.3 Uppföljning av att en högre andel av livsmedelsproduktionen når butik och

konsument 66

11. EFFEKTER OCH KONSEKVENSER AV ETAPPMÅL FÖR MINSKAT

MATSVINN 68

11.1 Statliga myndigheter 68

11.2 Företag i livsmedelskedjan 69

11.3 Hushåll 70

11.4 Restauranger och offentliga kök 70

11.5 Sociala aktörer 71

11.6 Kommuner 71

11.7 Biogasproduktion 71

11.8 Miljöpåverkan och resurseffektivitet 72

DEL 3: ETAPPMÅL FÖR ÅTERANVÄNDNING AV FÖRPACKNINGAR 73

12. CENTRALA BEGREPP KOPPLAT TILL ÅTERANVÄNDNING AV

FÖRPACKNINGAR 74

12.1 Definitioner 74

12.2 Kommentar och exempel 75

13. JURIDISKT RAMVERK 78

13.1 EU-gemensamma regler 78

13.2 Svensk lagstiftning 82

13.3 Förpackningsstandarder 84

NATURVÅRDSVERKET

4

14. NULÄGE FÖR FÖRPACKNINGAR 86

14.1 Den totala mängden förpackningar ökar 86

14.2 Dagens återanvändning av förpackningar 87

14.3 Framtagning av statistik 91

14.4 Ökad materialåtervinning av förpackningar 93

15. MILJÖNYTTA OCH MÖJLIGHETER TILL FÖREBYGGANDE AV AVFALL

94

15.1 Miljöproblem kopplat till förpackningar och förpackningsavfall 94

15.2 Drivkrafter bakom ökad mängd förpackningar 96

15.3 Varför finns det inte fler återanvändbara förpackningar på marknaden idag?

97

15.4 Aktörsgenomgång med inriktning mot möjliga beteendeförändringar 98

15.5 Ökad återanvändning genom förbud och beskattning av engångsartiklar?

103

15.6 Branschbedömningar om möjligheter för återanvändning av förpackningar

104

15.7 Miljönyttan av ökad återanvändning av förpackningar 104

15.8 Slutsatser om avfallsförebyggande och miljönytta genom återanvändning

110

16. FÖRSLAG TILL ETAPPMÅL FÖR ÅTERANVÄNDNING AV

FÖRPACKNINGAR 111

16.1 Naturvårdsverkets förslag 111

16.2 Skälen till förslaget 111

17. UPPFÖLJNING AV ETAPPMÅL FÖR ÅTERANVÄNDNING AV

FÖRPACKNINGAR 119

17.1 Rapporteringsformat enligt förpackningsdirektivet 119

17.2 Uppgifter som krävs för uppföljning av etappmålet 120

18. EFFEKTER OCH KONSEKVENSER AV ETAPPMÅL FÖR

ÅTERANVÄNDNING AV FÖRPACKNINGAR 121

18.1 Statliga myndigheter 121

18.2 Kommuner 121

18.3 Företag som släpper ut förpackningar på marknaden 122

18.4 Konsumenter – hushåll, företag och verksamheter 123

18.5 Miljöpåverkan och resurseffektivitet 123

NATURVÅRDSVERKET

5

Sammanfattning

I denna skrivelse redovisas Naturvårdsverkets regeringsuppdrag att föreslå nya

etappmål för förebyggande av avfall. Etappmål föreslås för dels minskat matsvinn,

dels återanvändning av förpackningar. I uppdraget har inte ingått att föreslå

åtgärder eller ytterligare styrmedel för att nå de föreslagna etappmålen.

Om Sverige ska bli resurseffektivt och nå såväl de svenska miljömålen som de

globala hållbarhetsmålen, behöver den totala mängden avfall minska. Att

förebygga avfall är det första steget i avfallshierarkin och det som ska prioriteras

enligt både den europeiska och den svenska avfallslagstiftningen.

De etappmål som Naturvårdsverket föreslår är formulerade för att bidra till

förändrade beteendemönster hos konsumenter och andra aktörer för en mer cirkulär

ekonomi och förebyggande av avfall. Etappmål på dessa områden bidrar även till

att Sverige genomför krav i EU:s förpackningsdirektiv respektive avfallsdirektiv.

Etappmålsförslagen om minskat matsvinn och återanvändning av förpackningar är

formulerade för att kunna mätas och följas upp regelbundet baserat på uppgifter

som oavsett nya etappmål ska inhämtas för att uppfylla de EU-krav på rapportering

av statistik om livsmedelsavfall och förpackningar som gäller från 2020 och för att

följa upp mål 12.3 i Agenda 2030. De föreslagna målen bedöms därmed inte

föranleda någon ökad administrativ börda.

Minskat matsvinn Produktion och konsumtion av livsmedel har stor påverkan på miljön, från

primärproduktion inom jordbruk och fiske till slutkonsumtion i hushåll,

restauranger och storkök. Miljöeffekter uppstår i form av klimatpåverkan, påverkan

på den biologiska mångfalden, försurning och övergödning. Minskat matsvinn

innebär en ökad resurseffektivitet och därmed en minskad miljöbelastning.

För minskat matsvinn föreslås följande etappmål:

Matsvinnet ska minska så att det sammantagna livsmedelsavfallet minskar med

minst 20 viktprocent per capita från år 2020 till år 2025 samtidigt som en ökad

andel av den svenska livsmedelsproduktionen når butik och konsument till år 2025.

För minskat matsvinn är etappmålsförslaget formulerat för att ge en drivkraft för

åtgärder och bidra till beteendeförändringar i hela livsmedelskedjan. Målet ska

bidra till en enhetlig definition, mätbarhet och uppföljning samt motivera till ett

gemensamt ansvar i livsmedelskedjan för de förluster som uppstår.

Etappmålet ska leda till minskat matsvinn och för att det ska vara möjligt krävs en

bredare ansats än att enbart minska livsmedelsavfallet. Genom ett etappmål som

inkluderar hela delmål 12.3 i Agenda 2030, det vill säga både livsmedelsavfall och

NATURVÅRDSVERKET

6

livsmedelsförluster (det matsvinn som inte räknas som livsmedelsavfall men som

gör att livsmedel inte når butik och konsument), kan genomförandet av Agenda

2030 stärkas.

Naturvårdsverkets bedömning är att den sammantagna mängden livsmedelsavfall

från hela livsmedelskedjan är en pålitlig indikator för utvecklingen vad gäller

matsvinn i livsmedelskedjans senare led. För att beakta också det svinn och de

förluster som uppstår i de tidigare leden, föreslås ett mål om att en ökad andel av

livsmedelsproduktionen över huvud taget ska nå butik och konsument.

Förslaget till minskning av livsmedelsavfall med 20 procent mellan 2020 och 2025

innebär en minskningstakt som motsvarar vad som krävs för en halvering av

livsmedelsavfallet mellan 2015 och 2030. Naturvårdsverkets bedömning är att

denna målnivå är en ambitionshöjning i förhållande till den takt i vilken

livsmedelsavfallet har minskat under perioden 2012-2018.

Återanvändning av förpackningar De senaste decennierna har det skett en stor ökning av förpackningsavfallet och i

Sverige är förpackningar det enskilt största användningsområdet för plast. En

ökande produktion av förpackningar tar i anspråk mer råvaror och genererar ökade

utsläpp av växthusgaser. Förpackningsavfall, framförallt plast, påverkar även

miljön genom nedskräpning med risk för att ställa till skada för vattenlevande

organismer och djur.

För återanvändning av förpackningar föreslås följande etappmål:

Av de förpackningar som släpps ut på marknaden i Sverige för första gången, ska

andelen som är återanvändbara öka med minst 25 procent från år 2022 till år 2030

samtidigt som rotationen av förpackningar i system för återanvändning ökar.

Att öka mängden återanvändbara förpackningar är inget som är eftersträvansvärt i

sig. Förslaget till mål om andel återanvändbara förpackningar är formulerat för att

ge incitament inte bara till en ökad återanvändning, utan också till en minskning av

den totala mängden förpackningar som släpps ut på marknaden. En ökning av

andelen med minst 25 procent bedöms rimlig, dels utifrån den utveckling som

förväntas vad gäller hållfasta återanvändbara transportförpackningar, dels utifrån

de initiativ som tas nationellt och inom EU för att minska bruket av

engångsartiklar.

Målförslaget innebär också en uppföljning av hur de återanvändbara förpackningar

som släpps ut på marknaden faktiskt återanvänds. Målets två led kompletterar

varandra i och med att miljönyttan ligger i själva återanvändningen, inte bara i att

förpackningen släpps ut på marknaden.

NATURVÅRDSVERKET

7

Förutsättningarna för återanvändbara förpackningar, liksom miljönyttan jämfört

med engångsförpackningar som återvinns på ett effektivt sätt, skiljer sig betydligt

åt mellan olika typer av förpackningar. I dagsläget är kunskapen begränsad om

mängden återanvändbara förpackningar. Till år 2022 bedöms kunskaperna ha ökat

på ett sådant sätt att detta utgör ett lämpligt basår för etappmålet. Mot bakgrund av

detta är förslaget formulerat som ett generellt mål för alla typer av förpackningar.

Naturvårdsverket ser att den styrande effekten av ett etappmål för återanvändning

av förpackningar är osäker och att den kan behöva förstärkas av andra åtgärder,

exempelvis nya bestämmelser om delmål i förpackningsförordningen, vilka styr

mot det föreslagna etappmålet.

NATURVÅRDSVERKET

8

1. Naturvårdsverkets förslag

Naturvårdsverket föreslår att regeringen beslutar om följande nya etappmål för

förebyggande av avfall.

Förslag till etappmål för minskat matsvinn




Förslag till etappmål för återanvändning av förpackningar




NATURVÅRDSVERKET

9

Del 1: Inledning

NATURVÅRDSVERKET

10

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1 Uppdraget Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå nya etappmål för att

främja avfallsförebyggande för att bidra till en cirkulär ekonomi. Naturvårdsverket

ska föreslå:

• ett etappmål om minskat matsvinn,

• etappmål för återanvändning av förpackningar i enlighet med artikel 5.1 i

direktivet om ändring av förpackningsdirektivet.

I avfallsdirektivet finns krav på medlemsstaterna att anta kvantitativa indikatorer

och mål för avfallsförebyggande i de avfallsförbyggande program som varje land

ska upprätta.1 Regeringen har bedömt att det vore lämpligt med ett etappmål för

minskat matsvinn för att genomföra vissa krav om avfallsförebyggande i

avfallsdirektivet.

Enligt förpackningsdirektivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att dels främja

en ökning av andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden,

dels främja system för en miljövänlig återanvändning av förpackningar. Kraven ska

vara genomförda senast den 5 juli 2020.2 Regeringen har bedömt att det är lämpligt

att genomföra kravet i direktivet om återanvändning av förpackningar genom att

formulera mål för området i form av etappmål.

Enligt uppdraget ska förslagen till etappmål vara tidsatta, konkreta och tydligt

formulerade, mät- och uppföljningsbara, ansvarsfördelade avseende genomförande

och uppföljning, realistiska och uttrycka en viljeriktning. Etappmålen ska bidra till

förändrade beteendemönster hos olika konsumentgrupper och aktörer för att bidra

till en mer cirkulär ekonomi genom förebyggande av avfall.

I uppdraget ingår inte att föreslå åtgärder eller ytterligare styrmedel för att nå de

föreslagna etappmålen. Förslagen ska redovisas senast den 28 februari 2020.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall

2 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/852 om ändring av direktiv 94/62/EG om

förpackningar och förpackningsavfall

NATURVÅRDSVERKET

11

2.2 Genomförande Uppdraget har genomförts i projektform, med två delprojekt som koordinerats av

projektledare och styrgrupp och som redovisas samlat i denna skrivelse.

Redovisningen har 2020-02-20 beslutats av generaldirektör Björn Risinger (NV-

05517-19).

2.2.1 En generell avgränsning för analyserna

Skrivelsens analyser är direkt inriktade mot framtagandet av förslag till etappmål

för minskat matsvinn respektive återanvändning av förpackningar, i enlighet med

det syfte och de krav som angivits i regeringens uppdrag till Naturvårdsverket.

Naturvårdsverket har i uppdraget därför inte gjort någon bedömning av huruvida

antagandet av svenska etappmål på dessa områden utgör en effektiv statlig styrning

för att minska miljöbelastningen eller att förebygga avfall. Vilken miljönytta ett

etappmål kan åstadkomma har inte analyserats i förhållande till andra möjliga

åtgärder eller styrmedel. Detta innebär att det i uppdraget inte genomförts en sådan

mer förutsättningslös samhällsekonomisk problemanalys som vanligtvis föregår

Naturvårdsverkets förslag om klimat- och miljöpolitiska åtgärder eller styrmedel.

Istället för en fullskalig samhällsekonomisk analys har i uppdraget genomförts

övergripande problemanalyser för matsvinn respektive förpackningar i form av

konceptuell analys, vilket är en metod som utvecklats och använts under senare år

på Naturvårdsverket. 3 Denna analys som genomförts under upprepade workshops

har syftat till att klarlägga vilka miljöproblem som är kopplade till matsvinn och

förpackningsavfall, vilka huvudsakliga beteenden som orsakar miljöproblemen och

vad det finns för bakomliggande drivkrafter.

Eftersom det i uppdraget inte ingått att lämna förslag till åtgärder eller ytterligare

styrmedel för att nå de föreslagna etappmålen, har det inte funnits skäl eller

förutsättningar att genomföra en konsekvensutredning i enlighet med förordning

(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Dock redovisas i enlighet

med uppdraget de effekter som respektive förslag till etappmål bedöms ha för

företag och andra aktörer samt en bedömning av att etappmålen i sig inte påverkar

de administrativa kostnaderna för företag eller offentliga aktörer.

3 En konceptuell analys syftar till att identifiera vad det huvudsakliga problemet är och till att specificera

miljöproblemet. Vidare identifieras beteenden i samhället som orsakar miljöproblemet samt

bakomliggande incitament och drivkrafter till dessa beteenden. Slutligen analyseras vilken möjlighet

och rådighet staten har att påverka dessa miljöskadliga beteenden via styrmedel.

NATURVÅRDSVERKET

12

2.2.2 Smart uppgiftsinhämtning

Uppföljning av etappmål för avfallsförebyggande bygger på uppgiftslämnande till

myndigheter. Detta kan ske på många olika sätt, analogt eller digitalt, och vara

författningsreglerat, avtalsreglerat eller ske genom s.k. crowd sourcing.

Uppdraget har genomförts med utgångspunkt i de förändringsmål och

samverkansprinciper för smart miljöinformation och ett smart digitalt

informationsutbyte mellan företag och myndigheter som överenskommits mellan

Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och branschorganisationer.4

2.2.3 Minskat matsvinn

Delprojektet om matsvinn har genomförts av en projektgrupp med representanter

för Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Livsmedelsverket. I projektgruppen har

från Naturvårdsverket ingått Teresia Sibo Lindberg (projektledare), Ida Adolfsson,

Anita Lundström, Christina Jonsson, Emelie Aurell, Eva Nilsson och Jonas

Allerup. Jordbruksverket har representerats av Karin Lindow och Livsmedelsverket

av Karin Fritz.

Samråd och dialog har i delprojektet skett med representanter för

Konsumentverket, Sveriges kommuner och regioner (SKR), Sveriges

lantbruksuniversitet samt branschorganisationer och aktörer inom olika delar av

livsmedelskedjan bl.a. genom en workshop inom SaMMa-nätverket5 i november

2019.

2.2.4 Återanvändning av förpackningar

Delprojektet om återanvändning av förpackningar har genomförts av en

projektgrupp inom Naturvårdsverket. I projektgruppen har ingått Anders Hallberg

(projektledare), Agnes Willén, Malin Göransson, Christina Jonsson, Emelie Aurell,

Elin Andersen, Katariina Parker och Jonas Allerup.

Naturvårdsverket har i delprojektet samrått med Jordbruksverket och

Livsmedelsverket, med branschorganisationerna Livsmedelshandlarna, Svensk

Dagligvaruhandel, Svensk Handel samt med Dryckesbranschens Klimatinitiativ

(Sveriges bryggerier, Sprit & Vinleverantörsföreningen och Systembolaget).

Därutöver har underlag gällande nuläge och utvecklingspotential inhämtats från ett

antal aktörer som driver system för återanvändning av förpackningar.

4 http://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i-

sverige/regeringsuppdrag/digitalt-forst/beslutad-skrivelse-regeringsuppdrag-digitaltforst.pdf

5 SaMMa (Samverkansgruppen för minskat matavfall) är ett nätverk öppet för alla aktörer som arbetar

med matsvinn och består bl. a. av myndigheter, forskare, intresseorganisationer och

branschrepresentanter för olika delar av livsmedelskedjan.

NATURVÅRDSVERKET

13

3. Etappmålens roll i miljömålssystemet

3.1 Generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål

Det svenska miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål

med preciseringar och ett tjugotal aktuella etappmål.

Generationsmålet visar riktningen för vad som måste göras inom en generation för

att miljökvalitetsmålen ska nås. Målet innebär att vi till nästa generation ska lämna

över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Generationsmålet är

vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.

Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet

ska leda till. Miljökvalitetsmålen är beslutade av riksdagen. Preciseringarna ska

förtydliga vad miljökvalitetsmålen innebär och används även som kriterier vid

uppföljningen av målen.

Etappmålen är steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera

miljökvalitetsmål. Etappmålen fastställs som huvudregel av regeringen. De visar

vad Sverige kan göra och tydliggör var insatser bör sättas in. Etappmålen

identifierar en önskad samhällsomställning, men anger inte önskade tillstånd för

miljön. Sådana läggs istället fast i miljökvalitetsmålen med preciseringar. Ett

viktigt syfte med etappmålen är att vara vägledande för allas miljöarbete, såväl

regeringens som myndigheters och övriga aktörers.

3.2 Koppling till Agenda 2030 Agenda 2030 med dess globala hållbarhetsmål, har tagits fram av FN:s 193

medlemsländer. Alla länder har åtagit sig att nå målen och alla delar av samhället

inkluderas – organisationer, näringsliv, offentlig sektor, forskare och enskilda

individer. Agenda 2030 utgör en global målbild för vad världen ska uppnå till år

2030. I agendans deklaration slås fast att alla länder kan fastställa sina egna

nationella mål vägledda av den globala ambitionsnivån, men anpassade till

nationella förutsättningar.

En jämförelse mellan de svenska miljömålen och de globala hållbarhetsmålen visar

att samstämmigheten mellan målsystemen är mycket stor när det gäller miljön. Det

innebär att insatser för att nå miljömålen med stor sannolikhet även bidrar till att nå

de globala målen och vice versa. Regeringen har uttalat att miljömålen utgör

Sveriges sätt att uppnå hållbarhetsmålens ekologiska dimension på det nationella

NATURVÅRDSVERKET

14

planet. Att arbeta för att nå de svenska miljömålen bidrar därmed till att uppfylla

Sveriges åtagande att nå de globala målen för hållbar utveckling.

3.3 Befintliga etappmål på avfallsområdet Av de etappmål som tidigare beslutats avser två avfallsområdet, båda med 2020

som målår.

3.3.1 Ökad resurshushållning i byggsektorn

Insatser ska vidtas så att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och

annat materialutnyttjande av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är minst 70

viktprocent senast år 2020.

3.3.2 Ökad resurshushållning i livsmedelskedjan

Insatser ska vidtas så att senast år 2020 sorteras minst 50 procent av matavfallet

från hushåll, storkök, butiker och restauranger ut och behandlas biologiskt så att

växtnäring tas tillvara, och minst 40 procent av matavfallet behandlas så att även

energi tas tillvara.

3.4 Etappmålen bör byggas ut I den fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen som Naturvårdsverket

överlämnade till regeringen i januari 2019 bedöms att regeringen bör överväga att

bygga ut systemet med etappmål genom att fler etappmål tas fram.6

I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering betonas att etappmålen fyller en viktig

funktion i miljömålssystemet. De konkretiserar vilken samhällsomställning som

behövs i arbetet för att nå miljömålen och bidrar därmed till en tydlig styrning för

myndigheter och andra aktörer. Nya etappmål är möjliga att rikta mer preciserat till

sektorer som behöver genomföra åtgärder för att miljömålen ska vara möjliga att

nå. Nya etappmål kan också utformas så att de tydligt bidrar till och kopplar till

genomförandet av de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030.

I den fördjupade utvärderingen konstateras att etappmålen i många fall behöver

följas av administrativa eller ekonomiska styrmedel, eller av statliga anslag, för att

målen ska kunna nås. I en del fall har etappmålen en pådrivande effekt utan att

skarpa styrmedel har använts. Etappmål för avfallshantering är ett exempel på det.

Även i regeringsförklaringen 21 januari 2019 uttalades att miljömålssystemet

måste utvecklas och nya etappmål tas fram.

6 Naturvårdsverket (2019), Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019

NATURVÅRDSVERKET

15

4. Förebyggande av avfall måste prioriteras

4.1 Miljömålen kräver ökad resurseffektivitet

Om Sverige ska nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö,

Begränsad klimatpåverkan och Giftfri miljö, behöver resurseffektiviteten öka och

den totala mängden avfall minska, liksom de farliga ämnena i avfallet.

Möjligheten att förändra avfallsströmmarnas kvantitet och kvalitet är beroende dels

av vilka produkter och ämnen som tillförs samhället, dels av beteendeförändringar.

Förändringar behöver ske innan avfallet uppstår. För att förebygga avfall behövs en

hållbar konsumtion och produktion, där återanvändning är en av flera åtgärder.

Genom avfallsförebyggande åtgärder minskas mängden avfall, men framförallt

mängden resurser som går åt vid produktionen av nya produkter.

Genom att arbeta avfallsförebyggande och säkerställa långsiktiga cirkulära

materialflöden, tas resurserna i samhället tillvara samtidigt som utsläppen minskar.

4.2 EU:s avfallsdirektiv och avfallshierarkin I EU:s avfallsdirektiv7 lyfts avfallshierarkin fram som den prioriteringsordning för

lagstiftning och politik som medlemsstaterna ska ha avseende förbyggande och

hantering av avfall. Följande prioriteringsordning ska gälla: 1. Förebyggande,

2. Förberedelse för återanvändning, 3. Materialåtervinning, 4. Annan återvinning,

till exempel energiåtervinning, 5. Bortskaffande.

Figur 1. EU:s avfallshierarki

7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om

upphävande av vissa direktiv. Avfallshierarkin regleras i art. 4 i direktivet.

NATURVÅRDSVERKET

16

Avfallshierarkin är införlivad i svenska lagstiftning i 15 kap. 10 § miljöbalken.

Prioriteringsordningen gäller under förutsättning att det är miljömässigt motiverat

och ekonomiskt rimligt.

Med förebyggande avses enligt avfallsdirektivet åtgärder som vidtas innan ett

ämne, ett material eller en produkt har blivit avfall och innebär en minskning av

a) mängden avfall, inbegripet genom återanvändning av produkter eller

förlängning av produkters livslängd

b) den negativa påverkan av miljön och människors hälsa genom det

genererade avfallet, eller

c) halten av farliga ämnen i material och produkter,

En definition av avfallsförebyggande åtgärder har införts i 15 kap. 2 § miljöbalken.

Återanvändning är enligt avfallsdirektivet varje förfarande som innebär att

produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket

de ursprungligen var avsedda.

Av skälen till EU:s s.k. ändringsdirektiv8 framgår bl.a. att förebyggande av avfall

är det effektivaste sättet att förbättra resurseffektiviteten och minska miljöpåverkan

från avfall. Det är därför viktigt att medlemsstaterna vidtar lämpliga åtgärder för att

förebygga avfallsgenerering och övervaka och utvärdera framstegen i

genomförandet av sådana åtgärder. Som en del av sådana åtgärder bör

medlemsstaterna främja innovativa produktions-, företags- och

konsumtionsmodeller som minskar förekomsten av farliga ämnen i material och

produkter, som uppmuntrar till ökad livslängd för produkter och som främjar

återanvändning, däribland genom inrättande av och stöd till nätverk för

återanvändning och reparation, t.ex. sådana som drivs av företag inom den sociala

ekonomin, pantsystem och system för återlämnande och återfyllnad, samt

incitament till återtillverkning och renovering av produkter och i förekommande

fall användning av dem för nya ändamål samt till delningsplattformar.

Gemensamma indikatorer och mål bör fastställas för att få ett enhetligt mått på de

övergripande framstegen i genomförandet av avfallsförebyggande åtgärder.

Flera av de ändringar i avfallsdirektivet som beslutades 2018 kopplar till detta

regeringsuppdrag. Enligt artikel 8.2 får medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder

för att uppmuntra produktutformning för att minska inverkan på miljön och minska

mängden avfall. Det omfattar bl.a. sådana åtgärder som uppmuntrar till utveckling,

produktion och marknadsföring av produkter och produktkomponenter som lämpar

sig för flerfaldig användning.

8 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv

2008/98/EG om avfall

NATURVÅRDSVERKET

17

Artikel 9 innehåller ett stort antal krav på åtgärder för att förebygga avfall på olika

områden samt också en del beskrivningar av hur ett antal åtgärder ska utvärderas

och följas upp. T.ex. ska medlemsstaterna:

• uppmuntra design, tillverkning och användning av produkter som är

resurseffektiva, hållbara, reparerbara, återanvändbara och uppgraderbara,

• uppmuntra återanvändning av produkter och inrättande av system som

främjar reparationer och återanvändning, särskilt för elektrisk och

elektronisk utrustning, textilier och möbler samt förpacknings- och

byggmaterial,

• minska generering av livsmedelsavfall i primärproduktionen, inom

bearbetning och tillverkning, i detaljhandel och annan

livsmedelsdistribution, i restauranger och cateringtjänster samt i hushållen

som ett bidrag till FN:s mål för hållbar utveckling att globalt halvera

livsmedelsavfallet per capita på detaljhandels- och konsumentnivå och

minska livsmedelsförluster längs produktions- och leveranskedjan senast

2030,

• uppmuntra livsmedelsdonationer och annan omfördelning av livsmedel, så

att användningen som människoföda prioriteras framför att livsmedlen

används som foder eller upparbetas till icke-livsmedelsprodukter,

• identifiera de produkter som är de största källorna till nedskräpning,

särskilt i naturen och i haven, och vidta lämpliga åtgärder för att förebygga

och minska nedskräpning från sådana produkter; om medlemsstaterna

beslutar att genomföra denna skyldighet genom marknadsbegränsningar

ska de säkerställa att sådana begränsningar är proportionerliga och icke-

diskriminerande,

• syfta till att stoppa genereringen av marint skräp som ett bidrag till Förenta

Nationernas mål för hållbar utveckling att förhindra och avsevärt minska

alla slags havsföroreningar.

Det har även införts krav på att medlemsstaterna ska övervaka och bedöma

genomförandet av de avfallsförebyggande åtgärderna (artikel 9.3) och åtgärder för

att förebygga livsmedelsavfall (artikel 37.3).

Enligt direktivet ska Kommissionen senast den 31 mars 2019 fastställa metoder

och indikatorer för återanvändning. Detta arbete är försenat och är vid

redovisningen av detta regeringsuppdrag ännu ej klart. Medlemsstaterna ska börja

mäta återanvändning 2021, förutsatt att Kommissionen slutför sitt arbete under

2020, och kommissionen ska senast den 31 mars 2024 överväga åtgärder och mål

för att förebygga avfall och för återanvändning. I dag saknas nästan helt metoder

och indikatorer för förebyggande och återanvändning.

Medlemsstaterna ska övervaka och bedöma genomförandet av sina åtgärder för att

förebygga livsmedelsavfall genom att från och med 2020 mäta nivåerna av

livsmedelsavfall, på grundval av de metoder som fastställts genom den delegerade

akt som beslutades 2019.

NATURVÅRDSVERKET

18

4.3 Nationella krav, planer och program Skyldigheten för avfallsinnehavare att arbeta förebyggande framgår bland annat

genom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 5 § miljöbalken.

Enligt 83 § i avfallsförordning (2011:927) har Naturvårdsverket ansvar för att se

till att det finns en nationell avfallsplan och ett program för att förebygga

uppkomsten av avfall som uppfyller kraven i artiklarna 28 och 30 i

avfallsdirektivet. Planen och programmet ska utvärderas vart sjätte år och ses över

vid behov. Den nuvarande nationella avfallsplanen och avfallsförebyggande

programmet 2018–2023 är samlade i rapporten Att göra mer med mindre.9

Ändringarna i avfallsdirektivet som beslutades 2018 innebär att kraven på

medlemsstaternas avfallsförebyggande program blivit mer omfattande (artikel 29 i

avfallsdirektivet). Ändringarna innebär att de avfallsförebyggande programmen får

en mer central roll för en övergång till en resurseffektiv och cirkulär ekonomi.

Medlemsstaterna ska vid fastställande av avfallsförebyggande program beskriva

bidragen till avfallsförebyggandet från de instrument och åtgärder som förtecknas i

den nya bilaga som införs med exempel på avfallsförebyggande åtgärder (artikel

29.2 och bilaga IV i avfallsdirektivet). Naturvårdverket kommer att revidera planen

och programmet enligt de nya kraven till den 5 juli 2020.

9 Naturvårdsverket (2018), Att göra mer med mindre, Rapport 6857

NATURVÅRDSVERKET

19

DEL 2: ETAPPMÅL FÖR

MINSKAT MATSVINN

NATURVÅRDSVERKET

20

5. Centrala begrepp kopplat till minskat matsvinn

Innebörden av begrepp som livsmedelsavfall, matavfall och matsvinn varierar

beroende på sammanhang och hur uttrycken används. Nedan förtydligas ett antal

begrepp och dess innebörd i denna skrivelse och i etappmålsförslaget.

Animaliska biprodukter: Definieras i förordning (EG) nr 1069/200010 (ABP-

lagstiftningen) och avser hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av

animaliskt ursprung eller andra produkter som fås från djur och inte är avsedda

som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sådan sperma som inte är avsedd för

avel. Kan i vissa fall vara avfall.

Avfall: Avfall definieras i miljöbalken och omfattar alla föremål eller ämnen som

innehavaren vill göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med.11

Biprodukt enligt avfallsdirektivet: Biprodukt definieras i miljöbalken som ett

ämne eller föremål som har uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet

inte är att producera ämnet eller föremålet, kan användas direkt utan någon annan

bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis och

kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt

godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.12 En biprodukt är

inte avfall.

Foder: Foder definieras i EU:s livsmedelsförordning13 som alla ämnen eller

produkter, inbegripet tillsatser, och oberoende av om de är bearbetade, delvis

bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur.

Förlust: Det som producerats i syfte att bli livsmedel men som av olika

anledningar inte skördas eller slaktas. Är ett bredare begrepp än livsmedelsavfall

och inkluderar därmed även växter och djur före skörd och slakt. Andra begrepp

som används i andra rapporter är sidoflöden, sidoströmmar, restflöden vilket

betyder det som uppkommer i primärproduktionen både före och efter skörd och

10 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om

hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda

att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om

animaliska biprodukter)

11 Miljöbalken 15 kap. 1 §

12 Miljöbalken 15 kap. 1 § andra stycket

13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna

principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för

livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet

NATURVÅRDSVERKET

21

slakt men som inte blir livsmedel utan används för andra ändamål som exempelvis

foder eller plöjs ner/lämnas i fält. Dessa förluster definieras sällan som

livsmedelsavfall enligt avfallsdirektivet även om det ibland kan vara avfall, men

kan ändå räknas som matsvinn.

Livsmedel: Livsmedel definieras i artikel 2 i EU:s livsmedelsförordning.14

Definitionen omfattar alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är

bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen

kan förväntas att förtäras av människor. Begreppet livsmedel används för produkter

i hela livsmedelskedjan som är avsedda att användas som livsmedel.

Livsmedelsavfall: Alla livsmedel enligt livsmedelsdefinitionen i EU:s

livsmedelsförordning som har blivit avfall.15 De nationella uppföljningarna av

livsmedelsavfall kommer från och med år 2020 att baseras på den EU-

gemensamma definitionen av livsmedelsavfall. Det kan innebära förändringar och

vissa svårigheter att jämföra kommande siffror från primärproduktion och

livsmedelsindustrin med tidigare år. Mest ändamålsenligt är ändå att i etappmålet

använda begreppet livsmedelsavfall som kopplar till den EU-gemensamma

livsmedelsavfallsrapporteringen.

Definitionsförändringen från matavfall till livsmedelsavfall antas ha mindre

påverkan på den nationella statistiken, men kan till en början medföra viss

osäkerhet för exempelvis livsmedelsindustrin gällande klassning mellan avfall och

biprodukter. I denna skrivelse antas att tidigare framtagna siffor för matavfall kan

användas synonymt med framtida siffror för uppkommen mängd livsmedelsavfall.

Eftersom de tidigare siffrorna för primärproduktionen och livsmedelsindustrin ändå

inte var exakta på grund av tidigare angivna svårigheter med klassning, blir en

sådan jämförelse ändå tillräckligt exakt.

Livsmedelsförluster: Definieras av FAO (FN:s livsmedels- och

jordbruksorganisation) som “food loss” och ingår i Agenda 2030 mål 12.3. Avser

det matsvinn som sker vid livsmedelsproduktion från primärproduktion samt

livsmedelsindustri till och med transport till butik. Det som producerats i syfte att

bli livsmedel, men som används som foder, ingår däremot inte i FAO:s definition,

men utifrån ett resursperspektiv föreslås det ingå i den svenska uppföljningen.

Begreppet inkluderar både avfall och vissa biprodukter, men är sällan

livsmedelsavfall.

14 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002

15 Livsmedelsavfall kan delas in i onödigt och oundvikligt (men det är inte reglerat vad som är vad,

eftersom det varierar från individers olika utifrån preferenser samt matkulturer). Onödigt är rester eller

produkter som slängs men hade kunnat ätas, och ses som matsvinn. Oundvikligt är t.ex. ben,

bananskal och kaffesump som vi ändå normalt inte äter.

NATURVÅRDSVERKET

22

Livsmedelskedjan: Inkluderar alla stadier av produktions-, bearbetnings- och

distributionskedjan för livsmedel. I denna rapport används primärproducenter,

grossister, livsmedelsindustrier, transportörer, dagligvaruhandel, storkök,

restauranger och hushåll för de olika leden i kedjan16.

Livsmedelsproduktion: Inkluderar alla stadier av produktion och bearbetning av

livsmedel.

Matsvinn är sådant som har producerats i syfte att användas som livsmedel men

som av olika anledningar inte äts upp av människor. Matsvinnet kan delas upp på

olika sätt beroende på var i livsmedelskedjan det uppstår och varför.17 Det kan bli

avfall eller livsmedelsavfall och kan då exempelvis rötas, komposteras eller gå till

förbränning. Vissa biprodukter skulle också kunna klassas som matsvinn i de fall

de med annan förädling eller hantering skulle ha kunnat ätas av människor. Se även

begreppen förluster och livsmedelsförluster.

Primärproduktion: Produktion, uppfödning eller odling av primärprodukter

inklusive skörd, mjölkproduktion och uppfödning av djur för köttproduktion före

slakt. Även jakt, fiske och insamling av vilda produkter omfattas.18

Storkök: Omfattar både offentliga och privata kök som lagar mat för många

personer, oavsett om utföraren är offentlig eller privat.

16 Utgår från Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002

17 Planerad foderproduktion när livsmedelsändamål aldrig varit avsikten räknas däremot aldrig som

matsvinn. Förluster redan under odling såsom liggsäd eller livsmedelsproducerande djur som dör före

slakt brukar inte heller räknas till matsvinn, men kan ses som en förlust i livsmedelsproduktionen och

kan därför vara relevant att inkludera utifrån ett miljö-, resurs- och ekonomiskt perspektiv.

18 Utgår från Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002

NATURVÅRDSVERKET

23

6. Juridiskt och politiskt ramverk

Livsmedelsavfall är en del av det samlade avfall som regleras i de EU-

gemensamma avfallsbestämmelserna.19 Avfallslagstiftningen tillämpas när en

produkt upphör att vara produkt och istället blir till avfall, d.v.s. är ett ämne eller

föremål som innehavaren avser att göra sig av med, gör sig av med eller är skyldig

att göra sig av med. I 2018 års ändringsdirektiv till avfallsdirektivet har EU ökat

sina ambitioner att minska livsmedelsavfallet och binder medlemsländerna att vidta

olika slags åtgärder, delvis för att nå FN:s hållbarhetsmål till år 2030 men också för

att EU har egna höga miljöambitioner.

Förutom avfallsbestämmelserna finns flera andra regelverk att förhålla sig till som

rör livsmedel och livsmedelsproduktion och som på olika sätt påverkar, positivt

eller negativt, möjligheter att minska matsvinnet. Många av dessa angränsande

regelverk är liksom avfallsbestämmelserna EU-gemensamma. Produktlagstiftning

på livsmedels- och jordbruksområdet är till dominerande del EU-gemensam,

eftersom produkterna handlas över gränserna. Regelverket för offentlig

upphandling20 påverkar också möjligheterna att minska matsvinnet, om direktivets

möjligheter att kravställa upphandlingen används fullt ut. En upphandlande

myndighet bör inte heller ställa onödigt höga krav som leder till ökat matsvinn i

tidigare led, exempelvis krav på lång hållbarhet som gör att mycket mat måste

kasseras i grossistledet.

Även icke-bindande överenskommelser kan räknas till det juridiska ramverket,

exempelvis strategier, överenskommelser, tolkningar, vägledning från myndigheter

och kommissionen, de svenska miljökvalitetsmålen och FN:s hållbarhetsmål. De

svenska miljökvalitetsmålen eller FN:s hållbarhetsmål är inte direkt bindande mot

privata aktörer utan bara indirekt, när så är lämpligt, genom miljöbalkens

portalparagraf21 om en hållbar utveckling med undantag av om det är reglerat i

särskild ordning i miljöbalken. För offentliga aktörer som myndigheter och

kommuner är miljömålen mer bindande.

6.1 Avfallsdirektivet Genom de förändringar i EU:s avfallsdirektiv som beslutades 2018 (se avsnitt 4.2)

har ytterligare förtydligats att avfall ska undvikas och att sådant avfall som ändå

uppkommer i högre grad ska återvinnas. När det gäller livsmedelsavfall ska EU-

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om

upphävande av vissa direktiv samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30

maj 2018 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall

20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling

och om upphävande av direktiv 2004/18/EG

21 Miljöbalken 1 kap. 1 §

NATURVÅRDSVERKET

24

länderna ta ytterligare steg mot en cirkulär ekonomi. Detta ska ske genom att

medlemsländerna genomför åtgärder i respektive land för att minska

livsmedelsavfall i primärproduktionen, bearbetning och tillverkning och

detaljhandel samt i annan livsmedelsdistribution, restaurang- och cateringsektorn

och i hushållen. Hur och vilka åtgärder som ska vidtas är upp till varje

medlemsland att bestämma.

EU:s reviderade regler är i linje med FN:s mål för en hållbar utveckling inom

Agenda 2030. I avfallsdirektivet anges att innebörden av detta mål är att halvera

det globala livsmedelsavfallet per capita på detaljhandels- och konsumentnivå och

att minska livsmedelsförluster längs produktions- och leveranskedjan senast till år

2030. Andra krav är att EU-länderna dels i högre grad ska uppmuntra till

livsmedelsdonationer och annan omfördelning av livsmedel, dels prioritera att

livsmedel så långt det går i första hand används som människoföda istället för

användning som foder eller upparbetas till andra produkter som inte är livsmedel.

EU-länderna är dessutom ålagda att anta och genomföra särskilda program för att

förebygga livsmedelsavfall samt mäta nivåerna av livsmedelsavfall. Dessa

uppgifter avser EU-kommissionen att granska senast i slutet av 2023. Därefter

kommer kommissionen att utreda möjligheterna att fastställa EU-gemensamma mål

för minskning av livsmedelsavfall som ska ha uppnåtts senast till 2030, samma år

som gäller för FN:s Agenda 2030-mål.

Förutom att olika åtgärder ska vidtas för att minska livsmedelsavfallet, ska EU:s

medlemsstater senast i december 2023 ha säkerställt att biologiskt avfall separeras

och materialåtervinns vid källan eller samlas in separat. I Sverige pågår arbete med

genomförande av detta krav.

6.2 Livsmedelslagstiftningen Vad som är livsmedel definieras i den grundläggande EU-förordningen nr

178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning. Eftersom det

är en EU-förordning är förordningens bestämmelser direkt tillämpbara i Sverige.

Livsmedel definieras i artikel 2 och avser alla ämnen eller produkter som är

avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor, oberoende av om

de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade. I livsmedelsbegreppet

innefattas också drycker inklusive vatten, tuggummi och alla ämnen som avsiktligt

tillförts livsmedlet under dess framställning, beredning eller behandling. Från

livsmedelsdefinitionen finns vissa undantag som t.ex. foder, ofta levande djur och

växter före skörd.

Avfallslagstiftningen tar vid när livsmedlet blir till avfall. När det gäller

livsmedelsavfall så används livsmedelsdefinitionen i livsmedelsförordningen.

NATURVÅRDSVERKET

25

Ett sätt att öka resurseffektiviteten är att istället för att kasta livsmedel använda det

till djurfoder. Det finns flera regelverk som sätter ramarna för möjligheten till

foderanvändning. Grundläggande krav på säkerhet ställs i EU:s

livsmedelsförordning som bland annat reglerar vilka typer av foder som får ges till

olika slags djur. Rent vegetabiliska produkter är oftast tillåtna att använda, men för

produkter med animaliskt innehåll - animaliska biprodukter - finns av

smittskyddsskäl en hel del restriktioner, se avsnitt 6.3. Det är inte ovanligt att

biprodukter används till djurfoder, som vassle från mejerier eller HP-massa från

sockerproduktionen som ofta ges till grisar samt utsorterad potatis till nötkreatur.

6.3 Animaliska biprodukter respektive biprodukter

Nära sammankopplat med livsmedels- och foderlagstiftningen är den EU-

förordning som reglerar animaliska biprodukter (ABP-lagstiftningen).22

Förordningen är direkt tillämpbar i Sverige.

Animaliska biprodukter definieras i förordningen som material från djurriket som

inte är livsmedel och som ännu inte bearbetats eller behandlats till att ingå i

begreppet framställda produkter. En animalisk biprodukt kan vara avfall, men är

undantagen från avfallsdirektivet genom artikel 2 2b om den omfattas av annan

gemenskapslagstiftning och det är fråga om annat än förbränning, deponier eller

användning i biogas- eller komposteringsanläggningar. En biprodukt enligt

avfallsdirektivet är däremot aldrig avfall, se definitionerna i avsnitt 5.

ABP-lagstiftningens huvudfokus är att förhindra hälsorisker och regelverket har

bestämmelser för insamling, transport, hantering, behandling, omvandling,

bearbetning, lagring, utsläppande på marknaden, distribution, användning eller

bortskaffande. Enligt ABP-lagstiftningen ska biprodukterna användas som en

resurs, om det kan ske utan hälsorisk exempelvis genom att rötas.

Det är komplicerat att avgöra gränsytan mot avfallsdirektivet, eftersom undantaget

i avfallsförordningen endast gäller i den mån den inte omfattas av annan

gemenskapslagstiftning och inte avser förbränning, deponier eller användning i

biogas- eller komposteringsanläggningar. Animaliska biprodukter rapporteras

emellertid inte till EU i livsmedelsavfallsstatistiken enligt avfallsdirektivet. Det är

därför inte nödvändigt att i detta uppdrag exakt klarlägga hur de båda regelverken

samspelar.

Djur som dör eller avlivas och inte kan gå vidare i livsmedelskedjan går i stor

utsträckning till destruktion och förbränns i en avfallsanläggning, vilket i vissa fall

kan betecknas som matsvinn om en annan hantering skulle ha lett till att viss andel

22 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska

biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om

upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter)

NATURVÅRDSVERKET

26

av dessa djur hade kunnat användas som människoföda. Döda djurkroppar räknas

till animaliska biprodukter och har heller inte hunnit bli livsmedel, varför de inte

utgör sådant livsmedelsavfall som rapporteras till EU i avfallsstatistiken.

6.4 EU-direktiv om otillbörliga handelsmetoder

Otillbörliga handelsmetoder, så kallade UTP - Unfair Trading Practices, kan tydligt

kopplas till uppkomst av livsmedelsavfall och matsvinn. Att avbeställa färska

produkter i sista minuten kan leda till att leverantören får svårt att hitta ny

avsättning i tid och att produkten därför hinner försämras och i värsta fall inte kan

säljas.23

För att skydda små och medelstora företag i en försäljningstransaktion inom

jordbruks- och livsmedelskedja, kommer nya bestämmelser att träda i kraft under

2021 genom implementering av EU:s direktiv 2019/633.24 Förslaget har varit på

remiss fram till 28 februari 2020. Några exempel på metoder som ses som

otillbörliga är:

• sena betalningar för färska produkter,

• avbeställningar i sista minuten,

• ensidiga ändringar av avtal,

• att kräva att leverantörer ska betala för produkter som kastas,

• att vägra skriftliga avtal.

Enligt direktivet är vissa försäljningsmetoder metoder bara tillåtna om båda parter

på ett klart och tydligt sätt är överens om dessa. Exempel är returer av osålda

produkter, en köpare tar betalt för att upprätthålla en leveransöverenskommelse,

eller att en leverantör enligt avtal ska betala för köparens marknadsföring.

6.5 Offentlig upphandling Offentlig upphandling som rör livsmedel finns i det så kallade klassiska direktivet,

2014/24/EU, som är genomfört i LOU, lagen om offentlig upphandling

(2016:1145). LOU följer de krav som anges i direktivet, men med en viktig

skillnad då den svenska lagstiftaren valt betydligt lägre beloppsgränser för när

offentlig upphandling måste ske jämfört med vad som är obligatoriskt enligt EU-

kraven.

23 Brancoli, P., Lundin, M., Bolton, K., Eriksson, M. (2019), Bread loss rates at the supplier-retailer

interface – Analysis of risk factors to support waste prevention measures. Resources, Conservation &

Recycling 147

24 Direktivet EU 2019/633 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och

livsmedelskedjan

NATURVÅRDSVERKET

27

Regeringen tog 2016 fram en nationell upphandlingsstrategi för livsmedel och

måltidstjänster som bland annat lyfter fram vikten av att upphandlade myndigheter

i villkoren ställer djurskyddskrav. Strategin riktar sig främst till statliga

myndigheter men en önskan är att även kommuner, landsting och leverantörer

inspireras av den.25

Förutom att upphandlande myndigheter kan ställa djurskyddskrav, har

upphandlande myndigheter också stöd i LOU för att kunna ställa olika slags

hållbarhetskrav som får vara strängare än lagstiftningsnivån. De miljökrav som

ställs måste emellertid alltid vara proportionerliga i förhållande till syftet samt vara

knutna till kontraktsföremålet, dvs ha ett naturligt samband och stå i rimlig

proportion till vad som ska uppnås. Det ställda kravet ska också vara möjligt att

kontrollera. Kraven ska också vara transparenta och inte diskriminera någon,

exempelvis utländska leverantörer.

När anbuden kommer in till den upphandlande myndigheten utvärderas anbuden

utifrån viss utvärderingsmetod som bestämts i upphandlingsunderlaget av den

upphandlande myndigheten. Syftet är att få fram en rangordning mellan

anbudsgivarna/företagen. Det sker en viss viktning mellan pris och kvalitet, men

huvudprincipen är i regel att lägst pris vinner, under förutsättning att ställda krav är

uppfyllda. Genom att formulera villkor/krav på ett smart sätt i samklang med LOU

eller avstå från att ställa vissa krav kan finnas potential för att minska matsvinnet i

offentliga kök eller i producentledet.26 Det finns därför mycket att vinna på att

skaffa upphandlingskompetens som är insatta i fackområdet och som kan formulera

rätt sorts krav. Den statliga upphandlingsmyndigheten tillhandahåller på sin

webbplats upphandlingshjälp med exempel på olika hållbarhetskriterier för

livsmedel och måltidstjänster. De föreslagna hållbarhetskriterierna är uppdelade

enligt ”bas”, ”avancerad” och ”spjutspets” för att underlätta för de upphandlande

myndigheterna.27 Kriterierna rör inte specifikt möjligheterna att minska matsvinn,

utan handlar exempelvis om information om ursprung och miljömärkning.

25https://www.regeringen.se/49eaf7/globalassets/regeringen/dokument/finansdepartementet/pdf/2016/u

pphandlingsstrategin/nationella-upphandlingsstrategin.pdf

26 https://www.upphandlingsmyndigheten.se/omraden/livsmedel/hallbara-inkop-av-livsmedel-och-

maltidstjanster/livsmedel-paverkar-miljo-och-samhalle/matsvinn/

27 https://www.upphandlingsmyndigheten.se/omraden/livsmedel/hallbara-inkop-av-livsmedel-och-

maltidstjanster/hallbarhetskriterier-for-livsmedel-och-maltidstjanster/

NATURVÅRDSVERKET

28

6.6 Den svenska livsmedelsstrategin samt handlingsplanen för minskat matsvinn

6.6.1 Livsmedelsstrategin och tillhörande regeringsuppdrag

Den svenska Livsmedelsstrategin28, som antogs av riksdagen i juni 2017, är en

långsiktig strategi med avsikt att bidra till att potentialen för hela livsmedelskedjan

nyttjas fullt ut. I denna strategi ingår att främja insatser för minskat matsvinn i hela

livsmedelskedjan från producent till konsument, till exempel genom ökat

samarbete mellan livsmedelskedjans aktörer och myndigheter samt

informationsinsatser riktade mot konsumenter. Regeringens åtgärder för att nå

målen i livsmedelsstrategin samlas i en handlingsplan29 som uppdateras löpande.

Den första handlingsplanen lyfter fram vikten av att främja insatser för minskat

matsvinn i hela livsmedelskedjan från producent till konsument, som t.ex. ökat

samarbete mellan livsmedelskedjans aktörer och myndigheter och

informationsinsatser riktade mot konsumenter.

Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och Jordbruksverket har som en del av

livsmedelsstrategin tillsammans under 2017–2019 arbetat för att minska

matsvinnet. Ett första steg var att ta fram en nationell handlingsplan för hur Sverige

långsiktigt ska arbeta med matsvinnsreducerande åtgärder. Handlingsplanen ”Fler

gör mer”30 sträcker sig fram till år 2030, med mellansteg på vägen i det

matsvinnsförebyggande arbetet. Myndigheterna har fått i uppdrag av regeringen att

fortsätta arbeta i enlighet med handlingsplanen. Myndigheterna ska årligen

återrapportera till regeringen vilka insatser som genomförts under året samt

redogöra för planerade åtgärder för kommande år.

6.6.2 Åtgärder i Handlingsplanen för att minska matsvinnet

Handlingsplanen "Fler gör mer" berör hela livsmedelskedjan, dvs

primärproduktion, producenter, handel, måltider i vård, skola och omsorg,

restauranger, konsument, myndigheter samt forskning och innovation. Syftet med

åtgärderna i handlingsplanen är att bidra till ett minskat matsvinn och att bidra till

delmålet 12.3 i Agenda 2030. Åtgärderna är även avsedda att bidra till regeringens

arbete med att ställa om till en hållbar konsumtion och produktion, samt en cirkulär

ekonomi.

Handlingsplanen är ett verktyg för dialog och samarbete, där åtgärdspaketet kan

komma att justeras i takt med att det nationella matsvinnsarbetet visar på nya

åtgärdsbehov. I slutrapporten för det myndighetsgemensamma uppdraget för

28 Regeringens proposition 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige − fler jobb och hållbar tillväxt

i hela landet

29 Regeringens handlingsplan: En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela

landet. N2017/00647/KOM

30 https://www.livsmedelsverket.se/globalassets/matvanor-halsa-miljo/miljo/matsvinn/fler-gor-mer-

handlingsplan-for-minskat-matsvinn_20180618.pdf

NATURVÅRDSVERKET

29

minskat matsvinn 2017–2019 görs en genomgång och nulägesbeskrivning av

åtgärderspunkterna.

6.7 Relevanta hållbarhetsmål enligt Agenda 2030

Frågan om livsmedelsavfall och matsvinn kopplar till flera av de globala

hållbarhetsmålen. Enligt agendans deklaration kan alla länder fastställa sina egna

nationella mål anpassade till nationella förutsättningar, men med den globala

målbilden som ram.

I Figur 2 redogörs för de globala mål som Naturvårdsverket bedömer ha tydligast

koppling till frågan om livsmedelsavfall och matsvinn.

I den engelska versionen av delmål 12.3, som också är den ursprungliga versionen,

anges:

“By 2030, halve per capita global food waste at the retail and consumer levels and

reduce food losses along production and supply chains, including post-harvest

losses”. 31

Den svenska översättningen av målet är:

”Till 2030, halvera det globala matsvinnet per person i butik- och konsumentledet,

och minska matsvinnet längs hela livsmedelskedjan, även förlusterna efter skörd.”

Det finns viss betydelseskillnad i den svenska översättningen jämfört med den

engelska formuleringen, dels genom att ”matsvinn” används för att översätta både

”food waste” och ”food loss”, dels genom att ”matsvinn” i butiks- och

konsumentled är ett smalare begrepp jämfört med begreppet ”food waste”,

eftersom oätliga delar inte räknas som matsvinn, men däremot som

livsmedelsavfall.

Delmålet består alltså av två delar och enligt FN:s livsmedels- och

jordbruksorganisation (FAO) sker uppföljning genom två indikatorer; ”food waste”

index respektive food loss index. Det förstnämnda ” food waste index” rapporterar

Sverige genom att använda existerande livsmedelsavfallsstatistik. Food waste

index ska baseras på uppgifter om livsmedelsavfall som inkluderar både ätbara och

icke ätbara delar från butiksled till konsumentled. För den andra indikatorn ”food

loss index” har Sverige bristande dataunderlag och har hittills inte genomfört en

rapportering till FAO.

31 http://www.fao.org/sustainable-development-goals/indicators/1231/en/

NATURVÅRDSVERKET

30

Figur 2: Relevanta globala hållbarhetsmål enligt Agenda 2030 som kopplar till matsvinn.

Hållbarhetsmål Precisering

Ingen hunger Avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och förbättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk

Hållbar industri, innovationer och infrastruktur

Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inkluderande och hållbar industrialisering samt främja innovation

Hållbara städer och samhällen Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara

Hållbar konsumtion och produktion

Säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster

Bekämpa klimatförändringarna Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser

Ekosystem och biologisk mångfald

Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald

NATURVÅRDSVERKET

31

7. Konsumtion och produktion idag och framöver

7.1 Konsumtion och produktion av livsmedel i Sverige

Livsmedelsstrategins målsättning (se avsnitt 6.6) är att den totala

livsmedelsproduktionen i Sverige ska öka samtidigt som relevanta miljömål nås.

Livsmedelsproduktionen bidrar med både positiv och negativ miljöpåverkan men

effekterna varierar beroende på var produktionen sker. Svensk

livsmedelsproduktion kännetecknas, i en internationell jämförelse, av en hög

standard inom miljö, klimat och djurvälfärd. En ökad produktion av svenska

livsmedel har därför förutsättningar att bidra till att fler miljökvalitetsmål kan nås,

under förutsättning att tillväxten sker i företag och på platser där produktionen sker

på ett hållbart och resurseffektivt sätt och att det finns en efterfrågan på dessa

produkter.32

Ett svenskt etappmål om minskat matsvinn kan endast appliceras på sådan

livsmedelsproduktion och förädling som sker i Sverige. Enligt en tidigare studie

uppskattades att ca 40 procent av det vi äter importeras33, sannolikt är andelen

betydligt högre idag, men det är stora skillnader mellan olika livsmedel. Ungefär

30 procent av den svenska spannmålsproduktionen säljs inom EU eller går på

export. I stort sett all inhemsk frukt- och grönsaksproduktion säljs i Sverige. En

stor del av den svenska mjölken går på export i form av mjölkpulver, andra

mejeriprodukter säljs inom de multinationella mejeriföretagen. Av det producerade

grisköttet och kycklingen exporteras ungefär 12 procent.34 Det finns en efterfrågan

i Asien på djurdelar som svenska och europeiska konsumenter inte har preferens

för såsom kycklingfötter, knorrar och trynen, och exporten av dessa produkter ökar.

Vad vi äter och hur vi konsumerar har förändrats och kommer att förändras

framöver. Detta påverkar vad för slags livsmedel i olika tider som blir till

matsvinn, och därmed myndigheternas och intressenternas förebyggande arbete.

Den nuvarande trenden är att vi köper mer mat per person och med ett högre

innehåll av energi idag än för femtio år sedan. Kött och grönsaker är exempel på

livsmedel som vi konsumerar mycket mer av idag än förr. Vi konsumerar mindre

mjölk men samtidigt har konsumtionen av förädlade mejeriprodukter såsom

32 Jordbruksverket (2019) Utvärdering och uppföljning av livsmedelsstrategin – årsrapport år 2019,

Rapport 2019:9

33 Carlsson-Kanyama,A., Engström, R. (2003), Fakta om maten och miljön, Naturvårdsverkets rapport

5348.

34 Genomsnittsvärde för 2012-2016

NATURVÅRDSVERKET

32

yoghurt, fil och ost ökat. Likaså har konsumtionen av färsk potatis minskat till

förmån för förädlad potatis såsom chips och pommes frites etc. Ris och pasta har

ökat kraftigt. En minskad relativ kostnad för mat, globaliseringen och en ändrad

livsstil är några faktorer som har bidragit till de ändrade matvanorna. 35

Figur 3. Totalkonsumtion av vissa varor 1980, 1990, 2000, 2010 och 2017, kg/liter per

person och år36

Vi äter mest griskött, därefter nötkött, matfågel och lammkött. Den stora

förändringen både på längre och kortare sikt är att vi äter mindre griskött och mer

kyckling, medan nötkött och lammkött ligger på relativt konstant nivå. Detta

avspeglas även i den svenska produktionen.

35 Jordbruksverket (2015), Livsmedelskonsumtionen i siffror, Rapport 2015:15

36 Jordbruksverket (2018), Livsmedelskonsumtion och näringsinnehåll, JO 44 SM 1801

,

NATURVÅRDSVERKET

33

7.2 Mängden matsvinn, livsmedelsavfall, förluster och livsmedelsförluster

För att kunna formulera och följa upp mål och vid behov sätta in lämpliga åtgärder

och styrmedel, är det viktigt att känna till dels volymerna av matsvinn,

livsmedelsavfall, förluster innan skörd/slakt och livsmedelsförluster, dels var svinn

uppkommer.

För uppföljning av volymer pågår utveckling av metoder, både nationellt och

internationellt. När det gäller uppföljningen av delmål 12.3 i Agenda 2030 testas

olika metoder och erfarenheter från flera länders arbete. FAO:s första

uppskattningar för ”Food loss”-indexet tyder på att runt 14 procent av världens

producerade livsmedel går förlorade innan de når detaljhandeln. Metodik för ”Food

waste”-indexet under delmål 12.3 är fortfarande under utveckling och det finns

därför inga globala data publicerade av den ansvariga organisationen UNEP.37

Enligt en studie från FAO skulle den mat som globalt förfars och slängs kunna föda

tre miljarder människor.38

Matsvinn kan ges en vidare definition i primärproduktionsled och

livsmedelsindustri, jämfört med i butiks- och konsumentled. I primärproduktionen

och livsmedelsindustri kan inräknas alla produkter som hade kunnat bli livsmedel

men som av olika anledningar inte blir det. Det kan handla om biprodukter eller

animaliska biprodukters, exempelvis ett skadat djur på gården som går direkt till

förbränning eller vassle som skulle ha kunnat bli livsmedel men som går till

proteinpulver eller foder. Däremot är matsvinn i senare led mer synonymt med

onödigt livsmedelsavfall.

Framtagande av statistik för matsvinn kräver särskilda analyser, mätningar och

plockanalyser eller andra metoder som skiljer ut matsvinnet från andra flöden, t.ex.

det oundvikliga livsmedelsavfallet såsom ben och skal. Sådana studier har inte

gjorts i stor skala. Det saknas därför heltäckande statistik över mängden matsvinn i

Sverige. Tillgängliga nationella siffror gäller för livsmedelsavfall och i viss mån

för förluster (innan skörd och slakt) och livsmedelsförluster (efter skörd och slakt)

från primärproduktionen fram till butiks- och konsumentled.

7.2.1 Livsmedelsavfall

Begreppet livsmedelsavfall exkluderar det som inte blivit livsmedel, t.ex. en råvara

som inte har skördats. Det är dock ett matsvinn även om det inte är

livsmedelsavfall. I begreppet livsmedelsavfall ingår både oundvikligt

livsmedelsavfall som ben, skal och kaffesump och onödigt matsvinn som matrester

och oöppnade matförpackningar. Båda dessa faktorer gör det osäkert att säga exakt

37 FAO (2019), The State of Food and Agriculture 2019

38 FAO (2013), Food Wastage Footprint - Impacts on Natural Resources (Summary Report)

NATURVÅRDSVERKET

34

hur stort matsvinnet är genom att använda livsmedelsavfallsstatistik. En generell

utveckling av statistiken pågår. Uppgifter om livsmedelsavfall från grossister och

uppdaterad information om primärproduktionen saknas idag.

Naturvårdsverket har låtit Svenska MiljöEmissionsData (SMED) kartlägga

mängden livsmedelsavfall i Sverige för åren 201039, 201240, 201441, 201642 och

201843. Under 2018 uppkom cirka 1,3 miljoner ton livsmedelsavfall i Sverige,

inklusive siffror för livsmedelsavfall från primärproduktion. Det motsvarar i

genomsnitt 133 kg livsmedelsavfall per person. Uppgifter från primärproduktionen

kommer från Jordbruksverket och baseras på ett genomsnitt för åren 2010–2013.44

I Figur 4 beskrivs fördelning av det livsmedelsavfall som har uppkommit i Sverige

år 2018 för olika led i livsmedelskedjan. Data för 2018 för livsmedelsindustrin

kommer under våren 2020.

Eftersom tolkningar och definitioner om vad som är livsmedelsavfall har ändrats

genom åren och för olika delar av kedjan, kan det svårt att jämföra data för olika år.

Genom att följa utvecklingen av livsmedelsavfallstatistiken mellan olika år går det

att se vissa trender. Kartläggningen från år 2016 visar på en minskning av mängden

livsmedelsavfall i Sverige sedan 2012 (Tabell 1). Den totala mängden

livsmedelsavfall från butiks- och konsumentled var något större för år 2018 jämfört

med år 2016. Detta beror främst på metodutveckling, eftersom avfallet från

livsmedelsbutiker har ökat genom att beräkningsmetoden ändrats. Siffror för år

2016 respektive 2018 visar att störst minskning av mängden livsmedelsavfall har

skett inom livsmedelsindustrin och hos hushållen i jämförelse med 2014.

Livsmedelsindustrin minskade 2016 sitt livsmedelsavfall med mer än hälften vilket

bland annat berodde på omklassningar.

Undersökningen visar att hushållen har minskat sitt livsmedelsavfall per person

sedan 2012. Trots detta står hushållen fortfarande för den största mängden

livsmedelsavfall i livsmedelskedjan, 917 000 ton livsmedelsavfall år 2018. Det

motsvarar cirka 95 kg livsmedelsavfall per person år 2018, vilket är 70 procent av

det totala livsmedelsavfallet per person som uppstår i hela livsmedelskedjan (133

kg per person), se Figur 4 och Tabell 1.

39 SMED (2011), Matavfall 2010 från jord till bord, Rapport Nr 99

40 Naturvårdsverket (2014), Matavfallsmängder i Sverige 2012

41 Naturvårdsverket (2016), Matavfall i Sverige 2014



44 Jordbruksverket (2016), Nordic Project on Reduced Food Waste – Final report

NATURVÅRDSVERKET

35

Figur 4. Uppkommet livsmedelsavfall i Sverige år 2018

*Ingen uppdatering har gjorts av mängderna för 2018. **Data för 2018 kommer under våren 2020; 2016 års data används här. Data saknas för uppkommet livsmedelsavfall hos grossist.

Tabell 1. Uppkommet livsmedelsavfall per person och i ton, 2012-2018 (avrundade siffror)

*Omfattar varken livsmedelsavfall som hälls ut via avloppet i hushållen eller livsmedelsavfall från jordbruk och fiske. **Ingen uppdatering har gjorts sedan 2014. ***Data från 2016, kommer att uppdateras våren 2020.

7.2.2 Primärproduktionen

I primärproduktionsledet ryms endast en mindre del av matsvinnet i

avfallsdefinitionen eller i livsmedelsavfallsdefinitionen. Även om det ibland är

avfall, så har det många gånger aldrig varit livsmedel och kan därför heller inte bli

livsmedelsavfall. Livsmedelsförluster som uppkommer i primärproduktionsledet

och som aldrig varit livsmedel omfattar t.ex. råvaror som har produceras i syfte att

bli livsmedel, men som istället klassas om till foder eller plöjs ner. Det kan också

Hushåll70%

Primärproduktion*7%

Storkök6%

Restauranger6%

Livsmedelsindustrin**3%

Livsmedelsbutiker8%

Livsmedelsavfall i

Sverige

2012 2014 2016 2018

Totalt (ton) Per person

(kilo)


(kilo)


(kilo)

Totalt (ton) Per

person

(kilo)

Jordbruk och fiske –* –* 98 000 10 98 000** 10 98 000** 10

Livsmedelsindustri 171 000 18 75 000 8 45 000 5 45 000*** 4***

Livsmedelsbutiker 45 000 5 30 000 3 30 000 3 100 000 10

Storkök 64 000 7 70 000 7 73 000 7 75 000 7

Restauranger 79 000 8 66 000 7 71 000 7 73 000 7

Hushåll

-exkl. via avloppet

771 000*

771 000

81*

81

941 000

717 000

100

74

938 000

714 000

97

71

917 000

693 000

95

69

Summa (inklusive

hushåll via avlopp)

1 130 000* 118* 1 278 000 134 1 255 000 129 1 308 000 133

Summa (exklusive

hushåll via avlopp)

1 130 000* 118* 1 054 000 108 1 031 000 103 1 084 000 107

NATURVÅRDSVERKET

36

gälla djur som hade kunnat ätas, men som avlivas och skickas till avfallsanläggning

som avfall. Det som uppstår före skörd och slakt räknas inte heller till

livsmedelsavfall, se Tabell 2. Dessa mängder kommer i vissa fall till användning

som foder, vilket är positivt ur ett resursperspektiv eller återförs som näring i

jorden. Utifrån ett miljö- och resursperspektiv samt även från ett ekonomiskt

perspektiv bör förluster vid livsmedelsproduktion alltid i först hand förhindras (se

avsnitt 8.2.2). Inte minst gäller det de livsmedelsproducerande djur som blir avfall,

men om hade kunnat bli livsmedel.

Det är uppskattningsvis ca 300 000 ton som årligen produceras i

primärproduktionen i syfte att bli livsmedel som inte bli det. Av detta uppgår

förlusterna efter skörd och slakt till ca 98 000 ton (se Tabell 2).45 Endast det som

återges i den högra kolumnen, dvs förluster efter skörd och slakt, räknas in i den

nationella livsmedelsavfallsstatistiken och rapporteras till EU. I den vänstra

kolumnen anges förluster både före och efter skörd och slakt, alltså det som kan

sägas vara matsvinn. Studien som ligger till grund för dessa data är grova

beräkningar utifrån en nordisk undersökning vars data räknats om och korrigerats

för att bli landspecifikt för Sverige. Flera metoder har använts, bland annat ligger

intervjuer och enkäter till grund, men även till viss del faktiska mätningar.

Tabell 2. Förluster och livsmedelsförluster i ton utifrån årliga genomsnitt för 2010–201346

Produkt Förluster före och efter skörd

och slakt (ton) Förluster efter

skörd/slakt (ton)

Vete 95 000 9 000

Råg 4 000 2 000

Korn 10 000 5 000

Havre 2 000 1 000

Oljeväxter 2 000 0

Grönsaker 57 000 42 000

Rotfrukter, potatis

50 000 15 000

Kött 17 000 4 000

Sockerbetor 24 000 0

Baljväxter 9 000 2 000

Mjölk 9 000 9 000

Ägg 4 000 4 000

Frukt 5 000 2 000

Fisk och skaldjur

0 2 000

Övrigt 4 000 1 000

Totalt 295 000 98 000

45 Franke U., Hartikainen H., Mogensen l., Erik Svanes E. (2016), Food losses and waste in primary

production. Data collection in the Nordic countries. Tema Nord 2016:529.

46 Ibid

NATURVÅRDSVERKET

37

Förlusterna i vikt efter skörd och slakt är störst inom produktionen av grönsaker,

rotfrukter och potatis. Därefter kommer vete och mjölk. För flera typer av

produkter är förlusterna större före skörd och slakt än efter.

Observera att jämförelser inte kan göras i mängd mellan olika produkter då

förlusterna anges i vikt och inte i procent. Det faktum att vi i Sverige har stora

förluster av vete förklaras delvis av att vi har stor produktion av vete.

Det finns även produktspecifika studier som gjorts inom regeringsuppdrag för

minskat matsvinn 2013–2015. Dessa uppgifter kan ses som en säkrare källa än de

uppgifter som anges i Tabell 2 ovan, då samtliga studier genomförts i Sverige och

inte baserats på intervjuer och enkäter. Uppgifterna som tagits från inom ramen för

regeringsuppdragen visar bl.a. att:

• 9 procent av nötköttet som produceras inte går vidare till

livsmedelsproduktion,47

• 67 procent av de hönor som gallras ut inte används som livsmedelsråvara,48

• av de 5,6 miljoner värphöns som byts ut varje år produceras motsvarande

antal tuppkycklingar där flertalet destrueras och blir avfall,49 samt

• 65 procent av den odlade salladen blir vid skörd kvar på fältet, fördelat på

5 procent bortrensade salladshuvud, 45 procent bortrensade blad och 15

procent skördade i fält.50

7.2.3 Livsmedelsindustrin

År 2016 uppkom 45 000 ton livsmedelsavfall inom livsmedelsindustrin (se Tabell

2). Detta avfall består bl.a. av blod, förpackade produkter från mejeri, fetter,

sopmjöl, degspill, bröd och kex. Exempel på oundvikligt livsmedelsavfall är

skalrester, blod och juicerester från spolning av rör. Som matsvinn räknas

degrester, bröd och förpackade produkter från mejeri (Naturvårdsverket, 2016).

En stor mängd restprodukter från livsmedelsindustrin blir djurfoder och ingår inte i

livsmedelsavfallsstatistiken, eftersom produkterna inte klassas som livsmedel. Det

saknas idag uppgifter om storleksordningen på livsmedelsförluster från

livsmedelsindustrin.

47 Jordbruksverket (2014), Förluster av svenskt nötkött inom primärproduktion och slakt. Rapport

2014:07

48 Jordbruksverket (2016), Matsvinn inom ägg- och fågelproduktion

49 Ibid

50 Jordbruksverket (2014), Svinn av isbergssallat i primärproduktionen och grossistledet i Sverige,

Rapport 2014:06

NATURVÅRDSVERKET

38

7.3 Omhändertagande av livsmedelsavfall Etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan innebär att insatser ska

vidtas så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att minst 50

procent av livsmedelsavfallet från hushåll (står matavfall i målformulering),

storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att

växtnäring tas tillvara, där minst 40 procent behandlas, så att även energi tas

tillvara senast 2020. Allt fler kommuner i Sverige erbjuder separat insamling av

livsmedelsavfall och de separat insamlade livsmedelsavfallsmängderna har ökat de

senaste åren. Det återstår dock en del arbete för att nå återvinningsmålet för

livsmedelsavfall till 2020. År 2018 återvanns 38 procent av livsmedelsavfallet

genom biologisk behandling så att näringsämnen togs tillvara. För 2018 var

motsvarande siffra 33 procent för återvinning av det livsmedelsavfall som

behandlas biologisk så att både växtnäring och energi tas tillvara. Målet hade inte

nåtts vid uppföljningen för år 2018 och bedöms av Naturvårdsverket inte möjligt

att nå inom tidsramen.

Det uppkomna livsmedelsavfallet år 2018 beräknades till cirka 1 009 000 ton i

konsumtionsledet, varav 489 000 ton sorterades ut till biologisk behandling.51 Det

motsvarar 49 procent av de uppkomna mängderna. Mängden utsorterat

livsmedelsavfall till biologisk behandling har ökat från drygt 300 000 ton till

omkring 489 000 ton mellan 2010 och 2018, en ökning på 63 procent.

Mängden livsmedelsavfall till kompostering har minskat samtidigt som mängden

till rötning ökat. De livsmedelsavfallsmängder som inte går till kompostering eller

rötning går i regel till förbränning/energiåtervinning. Deponeringsförbud gäller

sedan 2005 för organiskt avfall med möjlighet till dispens från länsstyrelsen.52

Av de 442 000 ton livsmedelsavfall som samlades in till rötning kunde endast 76

procent (305 000 ton) tillgodoräknas vid uppföljning av målet. Det beror dels på

förluster i form av uppkomna rejektmängder, dels på att delar av framförallt

rötslam används för ändamål som inte klassas som återföring av näringsämnen.

Av de 47 000 ton livsmedelsavfall som komposterades kunde omkring 92 procent

(44 000 ton) tillgodoräknas vid uppföljning av målet.

238 kommuner (82 procent) samlade in livsmedelsavfall år 2018.53 Det är en

ökning med fyra procent jämfört med 2017. Ett fåtal av dessa kommuner har endast

insamling från storkök och restauranger. Majoriteten av kommunerna har system

för att samla in livsmedelsavfall från hushåll, storkök och restauranger. Från 2021

51 Siffror från kommande SMED-rapport, februari 2020

52 Förordning (2001:512) om deponering av avfall

53 Avfall Sverige (2019), Svensk avfallshantering 2018.

NATURVÅRDSVERKET

39

kommer det vara obligatoriskt för kommunerna att tillhandahålla system för

insamling av livsmedelsavfall från hushåll.54 En rapport från Avfall Sverige visar

däremot att det tar många år från det att planering inleds tills ett insamlingssystem

för källsorterat livsmedelsavfall finns på plats.55

7.4 Prognos för framtida utveckling För att kunna sätta en rimlig målnivå för etappmålet är det relevant att ta fram

prognoser för hur mängder matsvinn, livsmedelsavfall och livsmedelsförluster

kommer att utvecklas framöver, utifrån tidigare uppgifter. Särkilt intressant är det

att undersöka hur flödena kan utvecklas i förhållande till tidsperioden för Agenda

2030, vilken stäcker sig mellan åren 2015 och 2030.

Det finns inte tillräckligt med underlag för att ta fram en heltäckande prognos för

livsmedelsförluster och matsvinn i Sverige till år 2030. Flera studier tyder på att de

största mängderna livsmedelsavfall, livsmedelsförluster och matsvinn uppkommer i

hushållen.56 Utifrån de studierna, och med hänvisning till att det har skett

omklassningar och metodutveckling för uppföljning av livsmedelsavfall i övriga

led, har Naturvårdsverket begränsat prognosen till det livsmedelsavfall som härrör

från hushåll (exklusive det som hälls ut via avlopp). Det är inom statistiken för

detta område som osäkerheterna över en längre tidsperiod är minst betydande. En

prognos baserat på en framskrivning av tidigare uppgifter medför dock osäkerheter,

särskilt då denna baseras enbart på några fåtal år eller datapunkter. Utöver externa

påverkansfaktorer på livsmedelsavfallsstatistiken, bidrar eventuella byten av

datakällor och/eller metod till osäkerheter i framskrivningen. Från och med

uppföljningen av livsmedelsavfall för år 2020, kommer det till följd av nya EU-

krav att finnas nya möjligheter till datakällor för flertalet led i livsmedelskedjan.

Den nya EU-gemensamma definitionen för livsmedelsavfall och krav på

uppföljningen kommer däremot inte ha någon påverkan på siffor om omfattningen

av livsmedelsavfall från hushåll.

I Figur 5 nedan redovisas en extrapolering av uppkomna mängder livsmedelsavfall

från hushåll, exklusive det som hälls ut via avlopp:

• 2020 uppkommer 65 kg livsmedelsavfall per person (med

konfidensintervall på ± 3 kg per person)

• 2025 uppkommer 56 kg livsmedelsavfall per person (med


• 2030 uppkommer 47 kg livsmedelsavfall per person ( med


54 Regeringskansliet (2019), https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/mer-tillganglig-

kallsortering-nara-hemmet/ hämtat den 24 oktober 2019.

55 Avfall Sverige (2011), Hjälpmedel för introduktion av system för insamling av källsorterat matavfall,

Rapport U2011:19

56 Se Naturvårdsverket (2020), Matavfall i Sverige 2018 respektive FAO (2019), The State of Food and

Agriculture 2019. Moving forward on food loss and waste reduction.

NATURVÅRDSVERKET

40

Om utvecklingen sker enligt prognos av det livsmedelsavfall som uppkommer från

hushåll (exklusive det som hälls ut via avlopp) per person innebär det en minskning

på 10 viktprocent mellan 2015-2020. Enligt prognosen skulle det ske en minskning

på 14 viktprocent mellan 2020-2025 och på 28 viktprocent mellan 2020-2030.

För hela perioden mellan åren 2015-2030, skulle det enligt prognosen ske en

minsking med 37 viktprocent . Prognosen är förknippad med stora osäkerheter. Om

hänsyn tas till prognosens nedre och högre konfidensitervall57, ges ett möjlig

minskningsintervall på 7-20 viktprocent mellan 2020-2025.

Figur 5. Prognos för livsmedelsavfallsmängder från hushåll (exklusive livsmedelsavfall

som hälls ut via avlopp) i kg per person för åren 2019–2030

57 I denna prognos används ett konfidensintervall på 95 procent. Konfidensintervallet anger det intervall

kring varje skattat värde i prognosen, inom vilken 95 procent av kommande mätpunkter förväntas falla

utifrån tidigare mätpunkter.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Kg

per

per

son

Livsmedelsavfallsmängderfrån hushåll - exkl. viaavlopp

Prognos(livsmedelsavfallsmängderfrån hushåll - exkl. viaavlopp)

Lägre konfidensintervall(livsmedelsavfallsmängderfrån hushåll - exkl. viaavlopp)

Högre konfidensintervall(livsmedelsavfallsmängderfrån hushåll - exkl. viaavlopp)

Tidsperiod för agenda 2030 och nivå för halvering 2015–2030

NATURVÅRDSVERKET

41

7.5 Pågående arbete för minskat matsvinn

7.5.1 Internationellt

Det finns idag många aktörer, från lokal till global nivå, som arbetar med

matsvinnsreducerande åtgärder.

Inom EU antog kommissionen under 2015 en särskild flerårig åtgärdsplan58 för den

cirkulära ekonomin som ger stöd till EU:s arbete att förebygga och minska

matsvinnet. En del av åtgärdsplanen är att en plattform startats för att samla förslag

till åtgärder för att förhindra matsvinn, kallad Platform on Food Losses & Food

Waste (FLW).59 Under 2019 la den nya kommissionen fram ett initiativ, den

Europeiska Gröna Given, med avsikt att på europeisk nivå ta fram en strategi från

jord till bord.60 Vidare finns ett forskningsprogram inom EU, FUSION (som är en

fortsättning på det tidigare projektet REFRESH), som arbetar för att minska

livsmedelsavfallet. På den globala nivån finns bl. a. den globala sammanslutningen

Champions 12.361 som består av ett femtiotal ledare inom regeringar, företag,

internationella organisationer, forskningsinstitutioner, lantbruksorganisationer och

det civila samhället som arbetar tillsammans för att nå Agenda 2030-målet 12.3.

Nordiska ministerrådet har genomfört ett fyraårigt matsvinnsprojekt med fokus på

tre områden; primärproduktion, datummärkning samt omfördelning av mat både

via matbanker och genom direkt distribution. Utifrån rekommendationer från

projektet62 fortsätter samarbetet för att minska matsvinnet i Norden med ambition

att nå en halvering av matsvinnet fram till år 2030.

7.5.2 Nationellt

Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och Jordbruksverket samverkar sedan 2010

med ett stort antal aktörer i SaMMa (samverkansgruppen för minskat matavfall).

SaMMa är ett nätverk som är öppet för alla aktörer som arbetar med matsvinn och

består bl. a. av myndigheter, forskare, intresseorganisationer och branschen med

aktörer i olika delar av livsmedelskedjan. Syftet med samverkansgruppen är att

verka för att minska matsvinnet genom att utgöra en kontaktyta för att diskutera

och samla information om hur matsvinnet kan minskas. Inom ramen för

livsmedelsstrategin har Livsmedelsverket, tillsammans med Jordbruksverket och

Naturvårdsverket, fått i uppdrag av regeringen att fortsätta arbeta i enligt med den

58 Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy (COM/2015/0614)

59 EU Platform on Food Losses and Food Waste:

https://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/eu_actions/eu-platform_en

60 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_sv

61 https://champions123.org/about/

62 Nordiska Ministerrådet (2017) Policy Brief. Preventing food waste – better use of resources

NATURVÅRDSVERKET

42

tidigare framtagna handlingsplanen för minskat matsvinn, ”Fler gör mer –

handlingsplan för minskat matsvinn 2030”.63

År 2013 lämnade Naturvårdsverket ett förslag till etappmål för minskad mängd

matavfall (NV-00336-13). Enligt förslaget skulle matavfallet till år 2020 minska

med minst 20 procent jämfört med år 2010, sammantaget för hela livsmedelskedjan

utom primärproduktionen. Inom primärproduktionen skulle det finnas en

handlingsplan för minskat produktionssvinn senast år 2016. Förslaget antogs inte

av regeringen.

Livsmedelsverket har lanserat en handbok för minskat matsvinn inom offentliga

måltider. Det är en handbok med åtgärder för att minska matsvinnet i köket,

serveringen och från tallriken.

Det finns ett antal svenska forskningsaktörer som arbetar för att minska

matavfallet/matsvinnet, ofta genom bidrag till olika projekt och forskning, bland

annat statliga forskningsinstitut och forskningsråd, som RISE och Formas. Det

finns även självständiga forskningsstiftelser som Mistra och flera universitet samt

innovationsmyndigheten Vinnova.

Avfall Sverige är kommunernas branschorganisation som arbetar med

avfallshantering och avfallsförebyggande. Avfall Sverige driver plattformen Avfall

Web, där kommuner och anslutna avfallsbehandlare bland annat kan rapportera in

matavfallsmängder.

Även företag i livsmedelskedjan arbetar med matsvinnsreducerande åtgärder, t.ex.

genom att särskilda mer hållbara produkter ta fram, eller att företag samarbetar så

att biprodukter kan tas om hand. Ofta ingår matsvinnsreducerande åtgärder som en

naturlig del i arbetet med kvalitet och för att optimera livsmedelsproduktionen,

även om inte åtgärderna särskilt lyfts fram som matsvinnsreducerande. Flertalet

enskilda aktörer och branschorganisationer inom livsmedelskedjan har dessutom

antagit egna mål för ett minskat matsvinn.

Informationsspridning och kampanjer om matsvinn sker i butik hos många av de

stora livsmedelsbutikerna. År 2015 startades gruppen ”Hållbar Livsmedelskedja”

av tio ledande livsmedelsföretag i Sverige samt Världsnaturfonden. Gruppen består

idag av 15 livsmedelsföretag och arbetar för att utveckla en hållbar

livsmedelskedja. Branschorganisation Livsmedelsföretagen har tagit fram ett

hållbarhetsmanifest där medlemmar kan åta sig att arbeta mot olika mål såsom att

halvera matsvinnet till 2030 enligt Agenda 2030-målet 12.3.64

63 https://www.regeringen.se/4b0b7f/contentassets/a6ae89b8a38d41d1900feb9038681bbb/uppdrag-till-

livsmedelsverket-att-genomfora-atgarder-under-20202025-inom-ramen-for-livsmedelsstrategin

64 www.livsmedelsforetagen.se

NATURVÅRDSVERKET

43

Det finns även aktörer som via applikationer eller webbsidor uppmärksammar

matsvinnet och dess miljöpåverkan samt erbjuder sätt för konsumenter att minska

matsvinnet. Det finns även organisationer, som distribuerar vidare mat som skulle

kastats till exempelvis Svenska Kyrkan och hjälporganisationer. Fler och fler

sociala aktörer har klivit in på marknaden och formar en del av livsmedelskedjan.

De sociala aktörerna tar emot livsmedel som annars skulle ha blivit svinn och löser

därmed delar av livsmedelskedjans matsvinn. De sociala aktörerna bedriver ett

viktigt arbete med att nå ut till personer i samhället som annars inte har haft råd

eller möjlighet att få eller köpa livsmedel. Men ur ett matsvinnsreducerande

perspektiv är det viktigt att inte de sociala aktörerna blir en enkel utväg för tidigare

led att minska sitt svinn istället för att åtgärda den grundläggande orsaken till

matöverskottet.

Under 2018–2019 har Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademi (IVA) genomfört ett

projekt för att ta fram en branschgemensam standard för kartlägga

livsmedelskedjans flöden samt identifiera de allvarligaste källorna till svinn och

resurstapp och hur detta skall åtgärdas.65

IVL Svenska miljöinstitutet driver sedan 2018 ett arbete för att etablera en frivillig

överenskommelse om minskat matsvinn inom hela livsmedelskedjan. I flera andra

länder, såsom Storbritannien och Norge, har liknande överenskommelser fått stort

genomslag, lett till ökat samarbete mellan aktörer och myndigheter samt minskat

mängden matsvinn samt bättre underlag kring data. Inom arbetet för en svensk

överenskommelse har hittills ungefär tio större livsmedelsföretag och fyra

branschorganisationer deltagit. Förberedelser pågår inför lansering av en

överenskommelse under våren 2020.66

7.6 Andra länders mål om minskat matsvinn och livsmedelsavfall

Vid en genomgång av flera europeiska länders specifika mål för minskat matsvinn

och livsmedelsavfall, kan konstateras att målen varierar mellan de jämförda

länderna och att mål saknas helt i vissa fall. Variationen består ofta av om målen är

satta som ett nationellt mål eller som ett mål för en branschsatsning, exempelvis i

form av en frivillig överenskommelse. Vid tiden för detta regeringsuppdrags

redovisning är det flera länder som helt saknar mål om minskat matsvinn och

livsmedelsavfall.

Där nationella mål finns på plats, utgår länderna generellt från FN:s mål för en

hållbar utveckling (Agenda 2030, delmål 12.3). Antingen är målet formulerat som

65 https://www.iva.se/projekt/resurseffektivitet-och-cirkular-ekonomi/

66 https://www.ivl.se/sidor/aktuell-forskning/forskningsprojekt/avfall-och-atervinning/overenskommelse-

for-att-minska-matsvinnet.html

NATURVÅRDSVERKET

44

en halvering av livsmedelsavfallet till 2030 eller som en mindre reduktion till

exempelvis 2025. I Tyskland67, Nederländerna68 och Finland69 finns mål om att

halvera allt livsmedelsavfall från 2015 till 2030. Österrike har antagit målet att allt

livsmedelsavfall ska halveras från 2017 till 2030.70 Skottland har mål om att

minska allt livsmedelsavfall som uppstår i Skottland med 33 procent från 2013 till

2025.71. Frankrike har i en nationell överenskommelse antagit mål för att minska

allt livsmedelsavfall till hälften från 2013 till 2025.72

Varierande definitioner och avgränsningar försvårar jämförelser av vad de olika

målsättningar i praktiken innebär. Exempelvis har Norge, vars målsättning är att

minska livsmedelsavfallet med 30 procent till 2025 och 50 procent till 2030, en

snävare definition för vilken del av matavfallsflödet, vilken reduktion, som kan

tillgodoräknas för måluppfyllelse. Den norska definitionen innebär att endast

reduktion av det onödiga matavfallet ingår i målet, samt att det som lämnar

matavfallskedjan för annat än mänsklig konsumtion ses som matavfall även om det

används till exempelvis foder.73

Forskningsprogrammet FUSION:s definition räknar i begreppet matavfall in all

mat, och även oätliga delar som lämnar livsmedelskedjan för att återvinnas. Ett

annat exempel på förhållningssätt till definitioner är FLW protocol (Food Loss and

Waste Accounting and Reporting standard), vilket är en internationell standard som

kan användas för beräkning av matavfall och matsvinn.

Generellt pågår det ett arbete för att utveckla system för statistik och uppföljning

samt framtagande av lämpliga indikatorer inom området. Här skiljer det stort

gällande vilka förutsättningar som finns för att uppskatta nuvarande mängder och

reduktion. Detta arbete förväntas intensifieras, då krav på åtgärdsprogram och

mätning av livsmedelsavfall kommer att följas upp inom EU i slutet av 2023.

67https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ernaehrung/Nationale_Strategie_Lebensmittelverschwe

ndung_2019.pdf;jsessionid=04E060588F5EEC8D1E3622D7EF995137.1_cid376?__blob=publication

Fie

68 https://samentegenvoedselverspilling.nl/

69 https://www.eionet.europa.eu/etcs/etc-wmge/products/b-country-profile-finland_final.pdf

70 https://www.eionet.europa.eu/etcs/etc-wmge/products/b-country-profile-austria_finalised.pdf

71https://www.zerowastescotland.org.uk/sites/default/files/Food%20Waste%20Reduction%20Action%20

Plan.pdf

72 https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/preventing-

waste_overview2016_010312.pdf

73 https://www.regjeringen.no/contentassets/1c911e254aa0470692bc311789a8f1cd/industry-

agreement-on-reduction-of-food-waste_norway.pdf

https://www.regjeringen.no/contentassets/1c911e254aa0470692bc311789a8f1cd/industry-agreement-on-reduction-of-food-waste_norway.pdf

https://www.regjeringen.no/contentassets/1c911e254aa0470692bc311789a8f1cd/industry-agreement-on-reduction-of-food-waste_norway.pdf

NATURVÅRDSVERKET

45

8. Miljönytta och möjligheter till förebyggande av avfall

Ett etappmål för minskat matsvinn ska syfta till att motivera många aktörer med

olika typer av produktion och konsumtion av livsmedel. Orsakerna till att matsvinn

uppkommer, liksom möjligheterna att minska matsvinnet, styrs av en mängd olika

faktorer. Redovisningen i detta kapitel gör inte anspråk på att vara fullständig, utan

ska ses som en övergripande beskrivning av den analys som ligger till grund för

förslaget om ett etappmål för minskat matsvinn.

8.1 Klimat- och miljöpåverkan från produktion och konsumtion av livsmedel

Produktion och konsumtion av livsmedel har stor klimat- och miljöpåverkan

genom hela livsmedelskedjan, från primärproduktion inom jordbruk och fiske till

slutkonsumtion i hushåll, restauranger och storkök. Framförallt har

livsmedelsproduktionen en stor klimatpåverkan. Cirka 14 procent av världens

klimatpåverkande utsläpp härrör från jordbruket och dess markanvändning.74

Produktionen av livsmedel innebär användning av olika insatsvaror så som vatten,

mark, fossil energi, foder, stallgödsel, mineralgödsel, växtskyddsmedel,

veterinärläkemedel och bekämpningsmedel. Vid produktion av livsmedel

uppkommer sedan olika typer av effekter på miljön, t.ex. utsläpp av växthusgaser

som leder till klimatpåverkan, läckage av växtnäringsämnen som bidrar till

övergödning, användning av mark som bidrar till ökad eller minskad biologisk

mångfald, spridning av växtskyddsmedel som kan påverka biologisk mångfald eller

leda till försämrad vattenstatus.

Den svenska produktionens miljöpåverkan kan antingen vara lokal, nationell eller

global. Det innebär olika möjligheter att åtgärda miljöproblemet. I och med att 40

procent eller mer av den mat som konsumeras i Sverige importeras från andra

länder, uppstår delar av miljöpåverkan lokalt i andra länder samtidigt som t.ex.

utsläpp av växthusgaser till följd av produktion i andra länder även påverkar

Sverige. Även den mat som produceras i Sverige genererar klimatutsläpp i andra

länder, t.ex. genom import av foder.

74 IPCC AR 5 Synthesis Report, online

https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/02/SYR_AR5_FINAL_full.pdf [hämtad 2020-01-09].

NATURVÅRDSVERKET

46

Livsmedelsproduktionen bidrar till runt hälften av den totala övergödningen i

Sverige.75 Hushållens konsumtion av livsmedel står för cirka 16 procent av vår

totala klimatpåverkan år 2017, räknat som konsumtionsbaserade utsläpp

växthusgaser enligt miljöexpanderad input-outputanalys (IOA).76 Utsläppen av

växthusgaser från svensk livsmedelskonsumtion beräknat med en annan metod,

baserat på livscykelanalys och direktkonsumtionsdata uppgår till mellan 16–20

miljoner ton koldioxidekvivalenter sett i ett livscykelperspektiv, vilket motsvarar

1,6 till 2 ton per person och år.77 För att världen ska kunna nå max 1,5 graders

uppvärmning bör de genomsnittliga globala utsläppen vara högst 1 ton per person

år 2050.

Olika livsmedel har olika stor miljöpåverkan. Livscykelanalyser (LCA) gör det

möjligt att beräkna miljöpåverkan från olika livsmedel och livsmedelsgrupper och

ta fram bra underlag för att hantera skillnader på ett systematiskt sätt. Hittills har

fokus legat på analys av klimatpåverkan. LCA:er visar att klimatavtrycken och

påverkan från övergödande ämnen oftast är högre för proteinkällor och

mejeriprodukter än för kolhydratkällor, frukt och grönsaker. Skillnader i utsläpp

från ett och samma livsmedel förekommer också och beror till stor del på

produktionsförhållandena och var produktionen sker. I Figur 5 nedan visas

klimatpåverkan för olika livsmedelskategorier.

Figur 6. Klimatpåverkan i genomsnitt för olika livsmedel

75 Exklusive utsläpp via kommunala avloppsreningsverk och enskilda avlopp.

76 http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Klimat/Tre-satt-att-berakna-

klimatpaverkande-utslapp/Konsumtionsbaserade-utslapp-av-vaxthusgaser/ [Hämtat 2020-01-29]


sverige/regeringsuppdrag/2019/matmetoder-indikatorer-folja-upp-konsumtionens-klimatpaverkan.pdf

NATURVÅRDSVERKET

47

Utsläppen uppstår främst i foderproduktion, djurens fodersmältning, gödsel samt

omvandling av naturlig mark till jordbruksmark för bete och odling. Produktionen

av nöt- och lammkött orsakar störst utsläpp av växthusgaser, vilket framför allt

beror på att metan bildas vid djurens matspjälkning. Det finns även andra faktorer

som påverkar storleken på utsläppen från livsmedel; livsmedelsteknik,

förädlingsgrad och behov av kyl- och frysförvaring.

Det finns även positiv inverkan på miljön från det svenska jordbruket, bland annat

på den biologiska mångfalden och kulturmiljöerna som är beroende av jordbruk

och av vilka metoder som används inom jordbruket.

Livsmedelsavfallet ger i sig inte upphov till någon betydande miljöpåverkan eller

annan negativ påverkan; det är inte farligt och behöver inte hanteras på särskilt sätt

på grund av dess farlighet. En viss miljöpåverkan kan uppstå vid t.ex. rötning och

kompostering i form av utsläpp av metan och lustgas. Avfallshanteringen behöver

dock följa avfallslagstiftningen, beskriven i avsnitt 4.3. Sverige har nyligen infört §

15 a i avfallsförordningen om att kommuner ska tillhandahålla ett system för att

samla in livsmedelsavfall från hushåll skiljt från annat avfall. I Sverige är det sedan

2005 förbjudet att deponera organiskt avfall.

8.2 Orsaker till att matsvinn uppstår Analysen nedan syftar till att kortfattat identifiera de beteenden och drivkrafter i

livsmedelskedjans olika led som kan orsaka matsvinn. Analysen täcker

primärproduktionen, livsmedelsindustrin, grossister, butik, storkök och

restauranger och slutligen hushållen.

Orsaker till att matsvinn uppstår kan framförallt delas in i tre kategorier.

1. Beteenden inom det egna ledet och som aktören själv har rådighet över och

som ger upphov till matsvinn.

2. Beteenden som sker i tidigare eller senare led och som orsakar svinn i det

egna ledet.

3. Externa orsaker som t.ex. väderpåverkan.

Den totala samhällsnyttan med att minska matsvinnet, om minskningen påverkar

produktionen lika mycket, överstiger oftast kostnaden, vilket borde innebära att alla

aktörer redan idag korrigerat sitt beteende. Men i nyttoposten ligger främst

samhällsekonomiska nyttor, som inte kommer den svinngenererande aktören till

del.

I det EU-finansierade forskningsprojektet REFRESH identifieras mer än 200 olika

drivkrafter genom värdekedjan som orsakar livsmedelsavfall.78 Resultaten från

78 Canali et al (2014), Drivers of current food waste generation, threats of future increase and

opportunities for reduction

NATURVÅRDSVERKET

48

rapporten visar på komplexiteten i frågan och vidareutvecklas i en uppföljande

rapport, som går djupare och tittar på olika livsmedelskategorier. 79

Livsmedelskedjans olika delar samspelar och hur väl de kommunicerar med

varandra påverkar hur mycket matsvinn som totalt uppkommer. För att inte riskera

att suboptimera svinnreducerande åtgärder, det vill säga att en åtgärd för att minska

matsvinnet i en del av kedjan gör att det ökar i en annan, är det viktigt att det finns

ett helhetsperspektiv och en bra samverkan mellan kedjans olika delar.

8.2.1 Transportörer

Genom hela kedjan transporteras livsmedel mellan olika aktörer. Alla transporter

innebär en ökad risk för stöt- och klämskador. Hur livsmedlen hanteras och

paketeras påverkar hållbarheten och därmed matsvinnet. Ju längre tid som

produkterna transporterats, desto större är risken att kvaliteten påverkas. Även

kylkedjan genom hela transportledet är en viktig faktor. För att upprätthålla en

obruten kylkedja genom hela livsmedelskedjan krävs en samverkan mellan

industrin, grossist, butik och hushåll.

8.2.2 Primärproducenter

För potatis, frukt och grönsaker handlar förluster och livsmedelsförluster ofta om

kosmetiska kvalitetskriterier från nästa led som påverkar vad odlaren väljer att

skörda eller sortera ut beroende på möjlighet till avsättning. Det kan också handla

om skador eller defekter, t.ex. skador som uppstår vid maskinell hantering av

skörd. När produkter putsas efter skörd eller efter lagring kan man upptäcka

angrepp av skadedjur, rötor och mögel av sådan omfattning att hela produkten

slängs.

Var odlaren väljer att sätta den nedre kvalitetsgränsen för vilka produkter som ska

skördas beror på avsättningsmöjligheterna i senare led i kedjan.80 Här har odlaren

mindre rådighet att styra sin planering och blir beroende av marknadens

efterfrågan.

Produkter kan också lämnas kvar i fält på grund av att marknaden, dvs senare led i

livsmedelskedjan, under en period är mättad med den aktuella produkten. Odlaren

kan då göra bedömningen att produkten kommer att betinga ett pris som är för lågt

för att motivera skörd. Möjligheten att lagra produkterna i väntan på att priserna

förbättras är viktig, men kräver tillräckligt lager och i många fall större

kylkapacitet. De avvägningar som görs i början av produktions- och

distributionskedjan rörande vilka produkter som ska avsättas är till stor del

ekonomiska, dvs baseras på vilket pris man får för respektive kvalitetsklass av

79 Burgos et al (2017), Systems map and analytical framework – mapping food waste drivers across the

food supply chain

80 Jordbruksverket (2014), Vi slänger frukt och grönsaker i onödan – varför?, Rapport 2014:5

NATURVÅRDSVERKET

49

aktörerna i senare led, vilket i sin tur beror på vad konsumenterna är beredda att

betala. Handelns krav som påverkas av att konsumenterna väljer bort produkter av

kosmetiska skäl (storlek, färg och form etc.) påverkar utsortering av produkter mer

än de formella regler som finns i EU:s eller FN:s handelsnormer.81

För spannmål handlar förluster i fält framförallt om viltskador eller att väder skapar

liggsäd som inte kan tröskas. En mindre del av skörden uppfyller oftast inte

samtliga krav som den senare vidareförädlingen kräver och används därför istället

som foder.

I animalieproduktionen uppstår förluster när djur dör vid födseln, i uppfödning

eller vid transport till slakteriet. Djur som är sjuka, skadade eller fysiskt svaga får

av djurskyddsskäl inte transporteras. Idag finns generellt inte möjlighet att på

gården besikta och avliva djur med benproblem eller som råkat ut för

olyckshändelser. Istället skickas kadaver till förbränning som avfall. Förluster inom

mjölkproduktionen sker dels när djur dör i uppfödningen, dels när mjölk inte kan

användas under karenstiden när en mjölkko har behandlats med läkemedel som

antibiotika. Vid fångst av matfiskar som lax, sej och torsk kommer också annan

fisk med i fångsten, fisk med lågt ekonomiskt värde som används som foder till

exempelvis minkar.82

Det är också vanligt att primärprodukter sorteras i nästföljande led hos

packeriet/grossisten eller en producentorganisation. För potatis är det exempelvis

vanligt att odlaren endast får betalt för det som går vidare till butiker från packeriet.

Packeriet får därmed inte samma incitament att minska svinnet och en fråga som

har diskuterats från odlarhåll är vem som äger det som har sorterats ut och hur det

används. Primärproducenter kan också påverkas av otillbörliga handelsmetoder

vilket kan relateras till matsvinn såsom sena avbeställningar och returer där man

inte på förhand varit överens om detta vilket exempelvis kan skapa svårigheter att

hitta ny avsättning i tid, för t.ex. färskpotatis.

Ett antal av orsakerna till att matsvinn uppstår hos primärproducenterna kan

förklaras av beteenden som återfinns senare i livsmedelskedjan, utifrån

dagligvaruhandelns inköpskrav som i sin tur beror på konsumenternas preferenser.

Diskussion om detta återfinns under respektive aktör.

8.2.3 Livsmedelsindustrier

Inom livsmedelsindustrin finns ca 4 600 företag varav ca 1 300 enmansföretag

samt ca 650 företag medan fler än 10 anställda.83 Matsvinn uppstår inom

livsmedelsindustrin genom skadade råvaror eller spill i samband med byten av

81 Jordbruksverket (2014), Vi slänger frukt och grönsaker i onödan – varför? Rapport 2014:5

82 Jordbruksverket (2014), Slänger vi fisk och skaldjur i onödan? Handelsnormernas inverkan på

matsvinn, Rapport 2014:3

83 https://www.livsmedelsforetagen.se/branschfakta/

https://www.livsmedelsforetagen.se/branschfakta/

NATURVÅRDSVERKET

50

produkter på grund av felaktig hantering eller att det förekommer fel i

produktionen på grund av bristande planering. När lokala orsaker i

produktionsanläggningen ger upphov till svinn finns en möjlighet för industrin att

själva minska uppkomsten. Vid flödesrelaterat svinn, där varuflödena inom

anläggningen eller händelser i andra led i livsmedelskedjan orsakar svinnet, finns

mer begränsade möjligheter för industrin att på egen hand påverka matsvinnet.

En annan viktig anledning är att stora variationer i efterfrågan eller bristfällig

prognos av efterfrågan på en produkt resulterar i att livsmedelsindustrin

överproducerar, vilket leder till ökat matsvinn på grund av passerat bäst före-

datum.84 Företagen kalkylerar med att det är värt att ta ett svinn för att kunna säkra

en leverans.

Vid livsmedelstillverkning uppstår olika typer av biprodukter. Dessa ingår inte i

begreppet matsvinn om det inte producerats i syfte att bli livsmedel. Ändå kan ett

ökat resursutnyttjande innebära att biprodukter används t.ex. som foder eller allra

helst till nya livsmedelsprodukter.

Även livsmedelsindustrin påverkas av otillbörliga handelsmetoder vilket kan

relateras till matsvinn såsom sena avbeställningar och returer där man inte på

förhand varit överens om detta vilket exempelvis kan skapa svårigheter att hitta ny

avsättning i tid.

8.2.4 Grossister

Vid förvaring hos grossist är förhållandena inte alltid optimala för alla produkter.

Vissa produkter kan hos grossisten förvaras i för hög temperatur, för låg

luftfuktighet eller utsättas för etylen från andra produkter, vilket kan ge skador och

ökat svinn. Ytterligare en orsak till matsvinn är att begagnade eller reparerade

lastpallar kollapsar vilket leder till att lådor spills ut och innehållet kasseras.

Grossister påverkas av att livsmedelsbutikerna idag kan returnera produkter som

närmar sig eller uppnår bäst före datum till grossisten.85 Detta är framförallt vanligt

förekommande när det gäller bröd.86 Det innebär att det matsvinn som skulle

uppstått i butiksledet istället skjuts över till grossistledet. Alla returer behöver dock

inte per automatik bli matsvinn, utan kan säljas vidare om en ny kund identifierats.

Men även grossister returnerar varor, fast då på grund av defekter eller att

produkten inte överensstämmer med överenskommen kvalitet. Detta gäller dock

endast produkter från svenska odlare, främst frukt och grönt. Även här flyttas

84 Lindbom et al (2013), Åtgärder för minskat svinn i livsmedelsindustrin – ett industri- och

kedjeperspektiv. Naturvårdsverkets rapport 6595


86 Naturvårdsverket (2018), Livsmedelsavfall i Sverige – uppkomst och behandling 2016

NATURVÅRDSVERKET

51

matsvinnet mellan olika led. Utifrån handelsnormerna får endast 1 procent av

frukten i ett parti vara angripen av röta för att klassas som Klass 1. Grossisten kan

då packa om varorna men det är dyrt och ofta inte lönsamt. Risken att samtliga

frukter i lådan har mögelsporer på sig är stor och då föreligger ökad risk att mer fall

av mögel uppstår, senare i butiksledet eller hos konsumenten.87

8.2.5 Livsmedelsbutiker

Livsmedelsbutiker, eller den så kallade dagligvaruhandeln, kännetecknas av en

koncentration av aktörer där de tre största aktörerna har 86,2 procent av

marknaden.88 Förändrade beteenden hos dessa tre aktörer får därmed en stor effekt

på marknaden, både i beställningar till tidigare led samt i mötet med

konsumenterna.

I butiksledet är frukt och grönsaker de produkter som svarar för det största

matsvinnet både med avseende på värde och volym och reklamationer är en stor

bidragande orsak.89 I butikerna kan matsvinn orsakas av felaktig hantering, felaktig

förvaring eller att man beställer hem fel volym. De bakomliggande faktorerna till

matsvinnet kan bl.a. vara okunskap, bristande planering på grund av tidspress,

dålig uppföljning av beställningar, överbeställningar som i sin tur beror på pressen

att alltid ha fulla hyllor inför konsumenten, prispress mellan aktörerna som gör att

kvalitén på maten och förpackningarna tummas på samt brist på systematik med att

jobba strukturerat med att fronta produkter med kortast hållbarhetstid. Det kan även

härledas till bristande tydlighet i vems ansvar det är om maten slängs. Butiken kan

beställa hem mer produkter än de kommer att sälja innan produkterna förlorat sin

fräschör, vilket kan bero på en felbedömning men också på att butiken får rabatt

om de beställer hem en större volym eller att de måste beställa en minsta

ordervolym. Butikerna vill också undvika att hyllorna ser tomma ut vilket gör att

de fyller på efter hand. Det är alltså redan i beställningsfasen inräknat ett visst

svinn i marginalerna. Konsumenterna väljer i allmänhet de färskaste produkterna

och de produkter som legat i hyllan längst kommer så småningom att behöva

sorteras bort.

Som nämnts kan otillbörliga affärsmetoder driva upp matsvinnsmängderna. Det

handlar t.ex. om sena avbeställningar som gör att leverantörer får svårt att hinna

hitta en annan köpare. Det är särskilt problematisk vid hantering av färska

produkter såsom frukt och grönsaker. Det kan också handla om retursystem där

produkter går tillbaka till leverantören vilket minskar butikens incitament att sänka

priset för produkter som börjar närma sig bäst före datum. Sådana returer är vanliga

vad gäller bröd.


88 DLF (2019), Dagligvarukartan 2019

89 Stridh och Eriksson (2013), Svinnreducerande åtgärder i butik – effekter på kvantitet, ekonomi och

klimatpåverkan, Naturvårdsverkets rapport 6594

NATURVÅRDSVERKET

52

Butikernas kampanjer påverkar matsvinnet hos grossister och livsmedelsindustrin,

som får svårt att göra rätt försäljningsprognoser. Följande scenario visar på en

förenklad bild av detta. Om konsumenten inte köper som förväntat står butiken

med för mycket produkter. Det får effekt på detaljhandeln centralt som också kan

stå med för mycket produkter. Tillverkaren av produkten står med för mycket lager

eftersom prognosen inte stämmer och effekten blir matsvinn i varje led. Om

konsumenterna köper mycket av produkten kommer andra tillverkare av

motsvarande produkt troligen att stå med för stora lager, då de inte hade den

information de behövde om konkurrenternas kampanjer.90

8.2.6 Restauranger och offentliga kök

Orsakerna till att matsvinn uppstår i restauranger och storkök varierar. Matsvinn

uppstår dels i köket (under förvaring, beredning och tillagning) dels vid

serveringen samt från gästernas tallrikar (tallrikssvinn). Svinnet kan till exempel

bero på obalans mellan mängd lagad mat och antal gäster och hur mycket eller lite

mat som gästerna tar. Inom offentliga måltider uppstår ofta både serverings- och

tallrikssvinn för att gästerna inte hinner äta upp eller gå och ta mer mat. Bufféer

och möjlighet att kunna välja på mer än en rätt kan också bidra till ökat svinn.9192

Även system där maten transporteras till mottagningskök kan bidra till ökat svinn

genom att mängden mat är tilltagen med marginal för att räcka till, samt för att

utrustning kan saknas för att kunna ta till vara mat som blivit över.

I Livsmedelsverkets kartläggning av matsvinn inom offentliga måltider visades att

mest matsvinn uppstår från serveringen93. En förutsättning för att kunna ta till vara

på rester är att det görs på ett säkert sätt. I den nyligen reviderade branschriktlinjen

för offentlig säker mat har en ny mer tillåtande tolkning gjorts kring möjligheten att

ta tillvara mat från serveringen. 94 Detta stöd kan tillsammans med en ökad

medvetenhet och kompetens hos måltidspersonal och livsmedelsinspektörer

möjliggöra att mer mat kan räddas.

8.2.7 Konsumenterna och hushållen

I en forskningsrapport från AgriFood Economics Centre, publicerad 2013, hävdas

att för låga matpriser i relation till värdet av hushållens tid är en av de största

orsakerna till matsvinn inom EU.95 Eftersom priserna på livsmedel idag inte

90 Lindbom et al (2013), Åtgärder för minskat svinn i livsmedelsindustrin – ett industri- och

kedjeperspektiv. Naturvårdsverkets rapport 6595

91 Silvennoinen, K., Heikkilä, L., Katajajuuri, J., Reinikainen, A. (2015), Food waste volume and origin:

Case studies in the Finnish food servicesector. Waste Management. 46

92 Wansink, & van Ittersum (2013), Portion size me: Plate-size induced consumption norms and win-win

solutions for reducing food intake and waste. Journal of Experimental Psychology: 19 (4)

93 Livsmedelsverket (2020), Fakta om offentliga måltider 2019, L 2020 nr 01

94 SKR (2020), Branschriktlinjer för offentlig säker mat. Tillgänglig på: http://www.offentligsakermat.se/

95 Höjgård, S., Jansson, T., Rabinoqicz, E. (2013), Food waste among Swedish households- much ado

about nothing?, AgriFood Economics Working Paper 2013

NATURVÅRDSVERKET

53

reflekterar den fulla produktions- och miljökostnaden sker en överproduktion som

pressar priserna vilket leder till att konsumenten köper för mycket livsmedel som

sedan kastas. Den privatekonomiska drivkraften att minska sitt matsvinn kommer

bara att ha effekt på hushåll med låga marginaler som privatekonomisk tjänar på att

hantera sin mat effektivt. Syftet för dessa hushåll är då troligen inte primärt att

minska matsvinn utan att effektivt förbruka den mat som köpts in för att mätta.

Andelen av hushållens utgifter som bestod av livsmedel var 25 procent år 1963. År

2018 var andelen 12 procent.96 Den andel av konsumtionsutgifterna som består av

livsmedel har alltså halverats de senaste 55 åren. I och med att maten utgör en

mindre andel av hushållens budget, reflekterar hushåll och individer inte i samma

utsträckning över att det är en resurs som slängs, en resurs som kostar miljön och

samhället. Ofta upplevs kostnaden, dvs. uppoffringen att anstränga sig för att

minska matsvinnet, större än nyttan.

Hushållens preferenser för olika sorteras livsmedel, olika färg, form och storlek,

samt en förväntan på att allt hela tiden ska finnas i hyllan, leder till att matsvinn

uppstår i tidigare led. Butikerna påverkar i sin tur hur mycket matsvinn som

uppstår hos hushållen exempelvis genom kampanjer av olika slag, såsom köp två

betala för en.

Matsvinnet i hushållen beror även på brister i planeringen vid inköp och

matlagning samt okunskap. Inköp av för mycket eller fel mat kan leda till att maten

inte hinner konsumeras innan sista förbrukningsdag eller bäst före-datum har

passerats. Många tror också att varorna inte går att äta när bäst före-datum har

passerats. Andra orsaker kan inkludera att man inte använder alla delar av råvaran,

inte tar tillvara alla rester eller inte tömmer förpackningarna ordentligt.

8.3 Miljönyttan av minskat matsvinn Matsvinn är ett slöseri med resurser, som dels innebär en kostnad för olika aktörer i

samhället (direkt och indirekt) och dels ger oönskade och onödiga miljöeffekter.

Effektkedjan mellan minskat matsvinn till en faktisk påverkan på miljön är dock

komplex.

I avfallsdirektivet lyfts avfallshierarkin som den prioriteringsordning för

lagstiftning och politik som medlemsstaterna ska ha avseende förbyggande och

hantering av avfall. I artikel 1 i ändringen av avfallsdirektivet beskrivs betydelsen

av avfallsförebyggande för möjligheten till övergången till en cirkulär ekonomi. I

skälen till det reviderade avfallsdirektivet framgår att förebyggande av avfall är det

effektivaste sättet att förbättra resurseffektiviteten och minska miljöpåverkan från

avfall.

96 Nationalräkenskaperna. https://jordbruketisiffror.wordpress.com/2018/04/11/den-andel-av-hushallens-

konsumtionsutgifter-som-anvands-for-livsmedel-var-11-ar-2015/

NATURVÅRDSVERKET

54

Avfallshierarkin innebär att matsvinn i första hand ska förebyggas. Från ett

resursperspektiv är det att föredra att det som producerats i syfte att bli livsmedel

går till humankonsumtion. Det är inte möjligt att helt undvika matsvinn och det är

många faktorer som styr uppkomsten, varav vissa är svåra att kontrollera. När

svinn inte går att undvika är det viktigt att det som inte fortsatt är livsmedel istället

tas tillvara som en resurs, t.ex. för energiåtervinning.

Inom bl.a. WRAP (The Waste and Resources Action Programme)97 har en

resurshierarki för livsmedelsavfall och matsvinn tagits fram. Den utgår från

avfallshierarkin, men är anpassad till mat och dryck och det avfallsförebyggande

steget har vidareutvecklats. Enligt resurshierarkin är det viktigt att i första hand

förebygga matsvinn och förluster vid källan och därefter redistribution av

överskottsmat inklusive donationer.

Globalt sett motsvarar matsvinnet cirka en tredjedel av all producerad mat.98

Beroende på om matsvinnet består av animalier eller vegetabilier är skillnaden i

miljö- och klimatpåverkan stor. Det kan exempelvis handla om användning av

växtnäring som bidrar till övergödning, utsläpp av växthusgaser eller användning

av antibiotika. För att miljöpåverkan vid produktion ska påverkas av ett

förebyggande arbete kring matsvinn, krävs att produktionen faktiskt påverkas av att

matsvinnet minskar. Att minska matsvinnet kan betyda att samma

produktionsnivåer behålls som tidigare och att miljöpåverkan från produktionen är

konstant, men att det livsmedel som producerats används mer effektivt och mättar

fler människor. Om matsvinnet minskar, kan det leda till en lägre och/eller

förändrad livsmedelsproduktion, men sambandet bygger på att en rad andra

samhällsförändringar måste ske. En lägre livsmedelsproduktion, kan ge positiva

miljöeffekter i form av lägre utsläpp av växthusgaser, mindre användning av

växtskyddsmedel, lägre utsläpp av övergödande ämnen, etc. Beroende på vilka

åtgärder som vidtas åtgärdas olika miljöproblem.

8.4 Slutsatser om miljönytta och möjligheter till avfallsförebyggande

• Livsmedel ger upphov till en betydande klimat- och miljöpåverkan

framförallt under livsmedelsproduktion och förädling, men den skiljer sig

mycket åt mellan olika typer av livsmedel.

• Vad vi äter och hur mycket vi äter har förändrats över tid och kommer

troligen att förändras även framöver, vilket kan ha påverkan på

livsmedelsproduktionens klimat- och miljöpåverkan.

• Det är viktigt att målen i den svenska livsmedelsstrategin, om att öka den

svenska livsmedelsproduktionen och förädlingen, inte leder till ökat

matsvinn.

97 WRAP är en forskningsorganisation i Storbritannien som arbetar för att främja en cirkulär ekonomi.

98 http://www.fao.org/food-loss-and-food-waste/en/ [hämtad 2019-10-14]

NATURVÅRDSVERKET

55

• Matsvinn är ett slöseri med resurser, som dels innebär en kostnad för olika

aktörer i samhället (direkt och indirekt), dels ger oönskade och onödiga

miljöeffekter. Effektkedjan mellan minskat matsvinn och en faktisk

påverkan på miljön är dock komplex. Miljönyttan avgörs av vilken typ av

matsvinn som minskar och vilka eventuella förändringar i

livsmedelsproduktionen detta leder till.

• För att miljöpåverkan vid produktion ska påverkas av ett förebyggande

arbete kring matsvinn, krävs att produktionen faktiskt påverkas av att

matsvinnet minskar.

• Det är viktigt att jobba med beteendeförändringar, eftersom agerande i ett

led kan leda till ökat matsvinn i tidigare eller senare led i livsmedelskedjan.

Det finns behov att ytterligare se över beteenden inom enskilda led som ger

upphov till matsvinn och som aktörer själva har rådighet över. De

bakomliggande faktorerna till matsvinnet kan bl.a. vara okunskap,

bristande planering på grund av tidspress, dålig uppföljning av

beställningar, överbeställningar som i sin tur beror på pressen att alltid ha

fulla hyllor inför konsumenten, prispress mellan aktörerna som gör att

kvalitén på maten och förpackningarna tummas på samt brist på systematik

med att jobba strukturerat med att fronta produkter med kortast

hållbarhetstid.

• Drivkrafter och förutsättningar för att minska mängden matsvinn skiljer sig

markant åt mellan olika delar i kedjan, men genomgående är att flera led

behöver samverka för att inte förskjuta matsvinnet mellan aktörerna.

Externa orsaker, såsom väderpåverkan, kan ha stor effekt på svinn i

tidigare led men är svåra att förebygga.

NATURVÅRDSVERKET

56

9. Förslag till etappmål för minskat matsvinn

9.1 Naturvårdsverkets förslag Naturvårdsverket föreslår att regeringen beslutar om nedanstående etappmål.




9.2 Skälen till föreslaget

9.2.1 Förebygga avfall och bidra till en cirkulär ekonomi

Etappmål för minskat matsvinn ska bidra till uppfyllande av miljökvalitetsmålen

Begränsad klimatpåverkan respektive God bebyggd miljö. För miljökvalitetsmålet

God bebyggd miljö har regeringen fastställt tio preciseringar, bl.a. ”Hållbar

avfallshantering”, vilket innebär att avfallshanteringen är effektiv för samhället,

enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs samtidigt som

resurserna i det avfall som uppstår ska tas till vara i så hög grad som möjligt samt

att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.

I EU:s avfallsdirektiv finns krav på medlemsstaterna att anta kvantitativa

indikatorer och mål för avfallsförebyggande i avfallsförbyggande program.

Regeringen har bedömt att det vore lämpligt med ett etappmål för minskat

matsvinn för genomförande av vissa krav i avfallsdirektivet om

avfallsförebyggande samt bidra till en cirkulär ekonomi. Ett syfte med etappmålet

för minskat matsvinn är således att Sverige ska genomföra de krav som ställs i

avfallsdirektivet.

9.2.2 Minska matsvinnet och bidra till genomförandet av Agenda

2030

Etappmålet ska leda till minskat matsvinn och då krävs en bredare ansats än att

enbart minska den del av matsvinnet som blir livsmedelsavfall. Etappmålet har en

direkt koppling till Agenda 2030 och dess delmål 12.3 som anger att matsvinnet i

världen ska halveras till år 2030 och att förlusterna före butiks- och konsumentled

ska minska. Det finns även kopplingar till flera andra Agenda 2030-mål, vilket

redogörs för i avsnitt 6.7. Genom ett etappmål som inkluderar hela delmål 12.3,

kan genomförandet av Agenda 2030 stärkas. Det innebär att både livsmedelsavfall

och livsmedelsförluster (det matsvinn som inte räknas som livsmedelsavfall men

som gör att livsmedel inte når butik och konsument) behöver inkluderas i

NATURVÅRDSVERKET

57

etappmålet. Läs ytterligare om indikatorerna Food waste index och Food loss index

i avsnitt 10.3.

9.2.3 Ett etappmål som ger drivkraft för åtgärder

Enligt regeringens uppdrag till Naturvårdsverket ska etappmål för minskat

matsvinn bidra till förändrade beteendemönster hos konsumenter och andra aktörer

för en mer cirkulär ekonomi och förebyggande av avfall. En väsentlig del i detta är

att ett etappmål i sig kan och bör fungera kunskapshöjande för alla typer av aktörer.

Under arbetet med handlingsplanen för minskat matsvinn har de svenska

branschaktörerna understrukit att en grundläggande förutsättning för att de ska

komma vidare i arbetet med att minska matsvinnet, är att ett nationellt mål

fastställs. Ett nationellt mål skapar fokus på frågan och ger motivation,

engagemang och legitimitet att arbeta med frågan bland berörda aktörer.

Ett nationellt mål för matsvinn inspirerat av Agenda 2030 delmål 12.3 skulle stärka

arbetet och öka förutsättningarna för de aktörer som ser ett sådant mål som en

förutsättning för att komma vidare i arbetet.

Mot bakgrund av ovanstående ska ett etappmål för minskat matsvinn formuleras på

så sätt att det ger en drivkraft för åtgärder och bidrar till beteendeförändringar i

hela livsmedelskedjan. Det ska dessutom bidra till en enhetlig definition, mätbarhet

och uppföljning.

9.2.4 Livsmedelsavfall som en mätbar indikator för matsvinn

För att bidra till och följa utvecklingen mot en cirkulär ekonomi, ett effektivt

resursutnyttjande inom livsmedelskedjan, förändrade beteendemönster hos olika

konsumentgrupper, samt identifiera behov av ytterligare åtgärder behövs ett mål

som är resurs- och kostnadseffektivt att följa upp.

Matsvinn är ett begrepp som dels innefattar onödigt livsmedelsavfall och dels

förluster/livsmedelsförluster som aldrig blir livsmedel utan istället lämnas kvar i

fält och plöjs ner eller används som en resurs till foder. Ett annat exempel är

livsmedelsproducerande djur som av olika skäl blir avfall men hade kunnat gå

vidare till ett slakteri.

Den totala mängden livsmedelsavfall är summan av onödigt livsmedelsavfall

(matsvinn) och oundvikligt livsmedelsavfall. Vad som är onödigt livsmedelsavfall,

och således räknas som matsvinn, kan variera från person till person. En del

personer äter till exempel grisfötter och inälvor, medan det för andra skulle vara

otänkbart. Vissa personer skalar potatisen och andra inte. Det är därför mycket

svårt att årligen mäta matsvinn/onödigt livsmedelsavfall i uppföljningen till ett

nationellt etappmål, eftersom det är svårt att få en gemensam definition och risk för

subjektiva bedömningar i de olika leden. En uppföljning för onödigt

livsmedelsavfall från led innan butiks- och konsumentled är mer komplex att

NATURVÅRDSVERKET

58

genomföra, eftersom de leden har möjligheter att vända sig till andra marknader än

till den svenska. Ur ett resurseffektivetsperspektiv skulle det därför vara relevant

att ta hänsyn till vilka livsmedel som efterfrågas på andra marknader samt vilken

utveckling av nya livsmedel som pågår. Uppgifter om onödigt livsmedelsavfall ger

inte en helhetsbild av matsvinnet, då inte allt matsvinn klassas som

livsmedelsavfall och därför inte kommer med i livsmedelsavfallsuppföljningen.

Att använda uppföljning av onödigt livsmedelsavfall som indikator för uppföljning

av etappmålet kräver också noggrannare analyser varje gång en mätning ska göras

av det onödiga livsmedelsavfallet, eftersom livsmedelsavfallet då måste sorteras i

fraktionerna onödigt och oundvikligt. Kostnaden för en sådan uppföljning skulle

bli betydande för ansvarig myndighet och andra aktörer. En sådan tillkommande

börda vore svår att motivera, eftersom uppföljning av det totala livsmedelsavfallet,

enligt Naturvårdsverkets bedömning, är en tillräcklig aspekt att följa upp för syftet

att minska matsvinnet i butiks- och konsumentled och förebygga livsmedelsavfall

från hela livsmedelsavfallskedjan.

Det är viktigt att mäta livsmedelsavfallet för att få kunskap om hur utvecklingen i

livsmedelskedjan ser ut. Naturvårdsverkets bedömning är dock att det inte är

försvarbart, varken ekonomiskt eller resursmässigt, att inom

etappmålsuppföljningen årligen mäta mängden onödigt livsmedelsavfall för alla led

i livsmedelskedjan. Den uppföljning som ändå görs av livsmedelsavfallet genom

rapporteringen till EU bedöms vara en tillräckligt noggrann och pålitlig indikator

för utvecklingen också av den sammantagna mängden onödigt livsmedelsavfall.

9.2.5 Hela livsmedelskedjan, även primärproduktionen, inkluderas

i målet

Enligt den definition av livsmedelsavfall som används i detta sammanhang ska i

stort sett inga av förlusterna i primärproduktionen räknas som livsmedelsavfall. Ett

etappmål för minskat matsvinn som bidrar till en cirkulär ekonomi behöver därför,

utöver livsmedelsavfall, också inkludera livsmedelsförluster och förluster som

uppstår i livsmedelskedjans tidigare leden. Sådana förluster kan förebyggas genom

bättre planering, hantering, lagring, skördemetoder m.m. I många fall beror dock

svinnet på krav och beteenden hos aktörer i senare led. Ett etappmål som endast

omfattar livsmedelsavfall skulle inte heller bidra till en ökad användning av

biprodukter för livsmedelsändamål.

Om aktörer i senare led i kedjan ökar takten i arbetet med att minska sitt

livsmedelsavfall, finns risken att svinnet och förlusterna i primärproduktionen ökar,

dvs att svinnet skjuts ner till gårdsnivå. Redan idag upplever odlare att kraven på

att leverera felfria produkter har höjts och att de kasserar mer redan under skörd för

att undvika att hela partier kasseras. Det är ofta kosmetiska krav som handeln och

NATURVÅRDSVERKET

59

konsumenter ställer på produkterna.99 Det uppkommer dessutom avfall som inte

klassas som livsmedelsavfall men som kan ha stor påverkan på bland annat utsläpp

av växthusgaser. Det handlar om djur som avlivas men vars kött hade kunnat ätas,

såsom nötkreatur med hältor, höns som tas ur äggproduktion eller tuppkycklingar i

äggproduktionen som kläcks fram och destrueras. Ett fortsatt arbete med

djurvälfärd och djurhälsa är viktigt, men det bör också undersökas om en del av

dessa djur kan komma vidare i livsmedelkedjan med bibehållen djurvälfärd och

livsmedelssäkerhet. Förädling och ny teknik kan leda till nya produkter där mer tas

tillvara eller exempelvis till möjligheter att könssortera ägg.

En ytterligare dimension och argument för ett etappmål som inkluderar hela kedjan

och mer än enbart livsmedelsavfall, är att det kan motivera aktörer till att motverka

otillbörliga handelsmetoder såsom sena avbeställningar eller returer, vilka driver

svinn.

9.2.6 Skäl till föreslagen målnivå för livsmedelsavfall

Etappmålet ska vara ambitiöst och verka för en ökad takt utan att minskat svinn i

ett led riskerar att leda till en ökning i övriga livsmedelskedjan. Enligt prognosen

för åren 2019–2030 (se avsnitt 7.4) som är framtagen genom en extrapolering av

uppkomna livsmedelsavfallsmängder från hushåll, exklusive livsmedelsavfall som

hälls ut via avlopp, i kg per person från åren 2012–2018, kommer inte de senaste

årens minskningstakt att leda till en halvering av livsmedelsavfallet till år 2030, i

enlighet med Agenda 2030 delmål 12.3. Det aktiva förebyggande arbete för

livsmedelsavfall som bedrivits under många år innebär sannolikt att de enklaste

insatserna och åtgärderna redan har genomförts. Det är därför troligt att

minskningstakten kommer att minska, om inte ytterligare styrmedel eller insatser

från aktörer i livsmedelskedjan genomförs.

För att identifiera hur minskningstakten kommer att behöva se ut för att nå

halvering av mängden livsmedelsavfall från 2015 (genomsnitt mellan data för 2014

och 2016) till 2030, har en interpolering gjorts för åren 2019–2030.

Naturvårdsverket föreslår att etappmålets nivå sätts utifrån den önskade

utvecklingen att nå en halvering av livsmedelsavfallet under den längre perioden

2015–2030 och att detta ska gälla för hela livsmedelskedjan.

Med utgångspunkt i den interpolering som gjorts för åren 2019–2030 har

Naturvårdsverket bedömt vilken minskningstakt som bör eftersträvas under den

lämpliga mätperioden för etappmålet, dvs åren 2020–2025 (se motivering av

mätperioden i avsnitt 9.2.8). För perioden 2020–2025 motsvarar en minskning av

livsmedelsavfallet med 20 procent den takt som krävs för halvering av

livsmedelsavfallet mellan 2015 och 2030. Detta kan relateras till Agenda 2030-

99 Jordbruksverket (2014), Svinn av isbergssallat i primärproduktionen och grossistledet i Sverige,

Rapport 2014:06.

NATURVÅRDSVERKET

60

målets formulering om att under samma tidsperiod halvera det globala matsvinnet

per person i butik och i konsumentledet. En halvering av livsmedelsavfallet bör

betraktas som mer ambitiöst än en halvering av matsvinnet i butik och

konsumentled.

För att sätta förslaget i ett historiskt och framåtblickande perspektiv, redovisas i

Figur 7 utvecklingen för den del av livsmedelsavfallet som hushållen står för. Den

föreslagna minskningstakten i etappmålet för perioden 2020–2025 (inringat) följer

en linjär utveckling för att en halvering av livsmedelsavfallet ska kunna uppnås

2030 jämfört med 2015. Som framgår är etappmålsförslaget mer ambitiöst än den

prognos som bygger på en fortsatt minskning av livsmedelsavfallet i samma takt

som perioden 2012–2018 (blå linje).

Figur 7. Prognos för mängden livsmedelsavfall från hushåll exklusive livsmedelsavfall som

hälls ut via avlopp) i kg per person för åren 2019–2030 och den utveckling som behövs för

att nå önskad nivå till år 2030.

9.2.7 Skäl till föreslagen målnivå för att en högre andel av den

svenska livsmedelsproduktionen ska nå butik och

konsument

Den del av förslaget som anger att en högre andel av livsmedelsproduktionen ska

nå butik och konsument är i linje med delmål 12.3 i Agenda 2030, vilket fastslår att

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Kg

per

per

son

Livsmedelsavfallsmängderfrån hushåll - exkl. viaavlopp

Prognos(livsmedelsavfallsmängderfrån hushåll - exkl. viaavlopp)

Utvecklingstakt för att nå en halvering 2015–2030

Tidsperiod för agenda 2030 och nivå för halvering 2015–2030

Föreslagen etappmålsperiod –2020-2025, där minskningen motsvarar 20 viktprocent

NATURVÅRDSVERKET

61

förlusterna i livsmedelskedjan ska minska, även förlusterna efter skörd. Med tanke

på att det hittills inte har funnits någon heltäckande uppföljning av

livsmedelsförluster anses det rimligt att i ett etappmål lägga samma ambitionsnivå

som i Agenda 2030, men med ett mer ambitiöst slutår, se nedan.

9.2.8 Skäl till föreslagna referens- och slutår

Etappmålet ska sträva mot och vara ett steg på vägen mot Agenda 2030 och särskilt

delmål 12.3. Vid kommande uppföljningar av etappmålet och framtagning av

underlag till EU-rapportering av livsmedelsavfall kommer en mer heltäckande bild

av flödena inom livsmedelskedjan kunna fås med hjälp av en förbättrad

livsmedelsavfallsstatistik. Eftersom ett förbättrat och utökat underlag kommer

finnas tillgängligt, finns skäl att sätta målåret relativt nära i tid. Naturvårdsverket

utesluter inte att det framöver kan finnas behov av att justera ambitionsnivån för att

bidra till Agenda 2030-målet. Bedömningen är därför att år 2025 är ett lämpligt

slutår för ett etappmål. Vid år 2025 kan en utvärdering även ta hänsyn till de

förslag som EU-kommissionen kommer att ta fram till slutet av 2023 om ett EU-

gemensamt mål för minskning av livsmedelsavfall som ska ha uppnåtts senast

2030.

Naturvårdsverket anser det lämpligt att använda referensåret 2020 då det

sammanfaller med referensåret för EU-rapporteringen för livsmedelsavfall, vilket

underlättar jämförelse med andra EU-länder. Ett annat skäl är att Naturvårdverket

kommer att få förbättrade förutsättningar att få in uppgifter som underlag till den

nationella uppföljningen om livsmedelsavfall från referensåret 2020 (se mer om

uppföljning i kapitel 10).

För den del av etappmålet som handlar om att en ökad andel av

livsmedelsproduktionen ska nå butik och konsument, bedöms 2025 vara ett

lämpligt målår med 2021 som basår. Ambitionsnivån med att endast ange att en

högre andel av livsmedelsproduktionen ska öka är en relativt mjuk ansats, vilket

beror på att någon heltäckande uppföljning hittills inte har funnits. Genom ett

tidigare slutår driver ändå målet på för en förändring i snabbare takt än vad som

krävs i Agenda 2030. Flera saker pekar på att etappmålet bör kunna nås till år

2025:

• införandet av lagstiftning från 2021 som motverkar otillbörliga

handelsmetoder,

• det fortsatta arbetet med att genomföra ”Fler gör mer – handlingsplan för

minskat matsvinn 2030” utifrån nytt uppdrag 2020-2025,

• genomförandet av livsmedelsstrategin, Handlingsplan 2, som bland annat

innebär satsningar på ökad forskning och innovationer, förädling och ökad

export,

• införandet av en frivillig överenskommelse för minskat matsvinn, vars

uppgift är att arbeta med gemensamma utmaningar i livsmedelskedjan, där

primärproduktionens utmaningar kan belysas.

NATURVÅRDSVERKET

62

10. Uppföljning av etappmål för minskat matsvinn

10.1 Principer för uppföljningen Det föreslagna etappmålet bör följas upp av Naturvårdsverket och Jordbruksverket,

i samarbete med berörda myndigheter såsom Livsmedelsverket och

Statistikmyndigheten SCB, inom ramen för den årliga miljömålsuppföljningen.

Verksamhetsprocesserna för uppföljning bör i möjligaste mån samordnas och

huvudsakligen utgå från uppgifter som inhämtas med anledning av det reviderade

avfallsdirektivets krav på mätning och årlig EU-rapportering av livsmedelsavfall.

Tekniska lösningar för inhämtning, analys, sammanställning och rapportering av

uppgifter bör leva upp till förändringsmålen och samverkansprinciperna för smart

miljöinformation och utvecklas i samverkan mellan berörda branscher och

myndigheter.

Åtgärder som bör ingå i samordningen är:

• de två berörda etappmålen (det föreslagna etappmålet samt det befintliga

etappmålet om ”ökad resurshushållning i livsmedelskedjan”),

• FN:s globala hållbarhetsmål, delmål 12.3 (dvs ”food loss” & ”food waste”

index) samt

• livsmedelsstrategins åtgärder.

Sedan ett flertal år pågår ett omfattande arbete såväl inom Regeringskansliet som

hos berörda myndigheter gällande hur kraven i EU:s avfallspaket (där det

reviderade avfallsdirektivet ingår) ska genomföras i svensk författning. Arbetet

med det svenska genomförandet av avfallspaketets krav beräknas fortgå under ett

flertal år och bedöms kunna ge upphov till återkommande justeringar av den

svenska författningen på avfallsområdet. Då arbetet med kommande nationell

författning på såväl förordnings- som föreskriftsnivå fortfarande pågår vid

tidpunkten för redovisning av detta uppdrag, redovisas här enbart översiktligt olika

möjligheter för uppgiftsinhämtning för uppföljning av det föreslagna etappmålet.

Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och olika

branschorganisationer för en dialog och arbetar för att efterleva överenskomna

förändringsmål och samverkansprinciper för smart miljöinformation100 och för att

realisera ett smart digitalt informationsutbyte mellan företag och myndigheter. Den

samlade digitala lösningen för hantering av avfallsinformation, som

Naturvårdsverket utvecklar tillsammans med andra aktörer, ska på sikt kunna

100 http://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/uppdelat-efter-omrade/smartare-

miljoinformation/miljoinformationsrad-arbetsbeskrivning-v4.0.pdf, Arbetsbeskrivning för

Miljöinformationsrådet – version 4.0 (NV-03328-19)

NATURVÅRDSVERKET

63

hantera utbyte av uppgifter om livsmedelsavfall mellan företag,

tillsynsmyndigheter, rapporteringsansvariga myndigheter och

måluppföljningsansvariga myndigheter.

Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och en rad andra

myndigheter och organisationer, har påbörjat ett samarbete i syfte att ena och

effektivisera ett digitalt informationsutbyte med kommunerna. Då inga beslut och

resultat gällande detta vid etappmålens redovisning är färdigställda, presenteras

nedan några olika möjligheter för uppföljning utifrån olika utfall för

etappmålsförlaget. Lämpligaste utgångspunkter och tillvägagångssätt varierar över

tid och från fall till fall.

10.2 Uppföljning av minskat livsmedelsavfall enligt EU:s avfallsdirektiv

Uppföljningen av det föreslagna etappmålets formulering om minskat

livsmedelsavfall kommer att baseras på den datainsamling som krävs av Sverige

för rapportering enligt EU:s avfallsdirektiv.

Sedan år 2018 pågår ett arbete inom Regeringskansliet med hur de nya kraven i

avfallsdirektivet ska genomföras i svensk lagstiftning. Därutöver pågår ett arbete

inom livsmedelskedjan, med en frivillig överenskommelse om minskat matsvinn

och möjligheten att få in bättre data den vägen, se mer nedan under avsnitt 10.2.2.

Enligt artikel 9.5 i det reviderade avfallsdirektivet ska medlemsstaterna övervaka

och bedöma genomförandet av sina åtgärder för att förebygga livsmedelsavfall

genom att mäta nivåerna av livsmedelsavfall. Kommissionen ska anta delegerade

akter och genomförandebeslut om åtgärder för att mäta nivåerna av

livsmedelsavfall. Kommissionen har hittills under hösten 2019 beslutat om en

delegerad akt med genomförandebeslut som innebär att den första rapporteringen

ska ske senast 30 juni 2022 med data för 2020. Medlemsstaternas rapportering till

EU-kommissionen ska därefter ske årligen, senast 18 månader efter utgången av

det kalenderår som mätningarna avser.101

Enligt artikel 1 i den delegerade akten är kraven att mängden livsmedelsavfall mäts

separat för följande led i livsmedelskedjan:

a) Primärproduktionen

b) Livsmedelsindustrin

c) Livsmedelsbutiker och grossister

d) Restaurang och storkök

e) Hushåll

101 Kommissionens delegerade beslut (EU) 2019/1597 av den 3 maj 2019 om komplettering av

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG vad gäller en gemensam metod och minimikrav

på kvalitet för enhetlig mätning av nivåerna av livsmedelsavfall

NATURVÅRDSVERKET

64

Mätningen av livsmedelsavfall behöver inte omfatta livsmedelsavfall som avleds

som eller med avloppsvatten.

10.2.1 Dagens uppgiftsinhämtning av livsmedelsavfall

Livsmedelsavfall uppstår i olika steg i livsmedelskedjan, vilken ser väldigt olika ut

och har olika förutsättningar. Nedan följer en kortfattad beskrivning av hur

uppföljning av befintligt etappmål om ökad resurseffektivitet i livsmedelskedjan

och den nationella livsmedelsavfallsstatistiken hittills har tagits fram. För mer

detaljerade beskrivningar, se Naturvårdsverkets publikation ”Matavfall i Sverige -

Uppkomst och behandling 2018”.

Livsmedelsavfallsstatistiken baseras på en kombination av olika metoder och

datakällor, bland annat på information från tillståndspliktiga livsmedelsföretags

obligatoriska miljörapporter, frivilliga enkäter, uppgifter från kommunernas

renhållningsregister och kommunal rapportering via Avfall Web, samt genom

plockanalyser från restavfall och separat utsorterat livsmedelsavfall från olika

verksamheter och hushåll, uppgifter från SCB:s företagsdatabas och uppräkningar

med hjälp av avfallsfaktorer. Nationell statistik tas sedan fram genom att skala upp

de uppgifter som har samlats in. Informationsinsamlingen sker framför allt på

frivillig grund. Det finns ingen skyldighet för t.ex. behandlare eller insamlare att

svara på enkäter om avfall och det finns ingen skyldighet för kommunerna att

rapportera.

Uppföljning av 2018 års data från livsmedelsbutiker baseras på uppgifter från ett

antal dagligvarukedjor i Sverige, som har rapporterats in frivilligt till

Naturvårdsverket. Idag saknas uppgifter om livsmedelsavfall från grossister

(inklusive e-handel och centrallager) i den nationella livsmedelsavfallstatistiken.

Statistik har tagits fram av SMED på uppdrag av Naturvårdsverket i samband med

den nationella avfallsstatistiken och uppföljningen av etappmålet för ökad

resurshushållning i livsmedelskedjan. Uppgifter om livsmedelsavfall från

primärproduktionen har tidigare baserats på undersökningar som har gjorts av

Jordbruksverket. Undersökningarna gjordes bland annat i form av sju utvalda

produkter och omfattade enkäter, intervjuer och direkta mätningar på fälten.

10.2.2 Pågående och kommande utveckling av uppgiftsinhämning

av livsmedelsavfall

Naturvårdsverket kommer i den pågående utvecklingen av livsmedels-

avfallsstatistiken att utgå från de förändringsmål och samverkansprinciper för

smart miljöinformation och ett smart digitalt informationsutbyte mellan företag och

myndigheter som överenskommits mellan Naturvårdsverket, Jordbruksverket,

NATURVÅRDSVERKET

65

Livsmedelsverket och branschorganisationer102. För kommande inhämtningar av

uppgifter för livsmedelsavfall finns det därmed flera olika vägar framåt för att få

till en smart uppgiftsinhämtning. Utvecklingen av uppföljning och

informationsinhämtning av livsmedelsavfall sker i andra processer inom

Naturvårdsverket och inte inom detta regeringsuppdrag. Uppföljning av

livsmedelsavfall inom ramen för det föreslagna etappmålet om matsvinn, kommer

bygga vidare på tidigare framtagna uppföljningsmetoder för det befintliga

etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan, tillsammans med de

eventuellt nya möjligheterna för uppgiftsinhämning av livsmedelsavfall, vilka

redovisas kortfattat nedan.

UPPFÖLJNINGSMÖJLIGHET A - FÖRFATTNINGSREGLERAT

UPPGIFTSINHÄMTANDE

I promemorian Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet:

Rapportering och miljösanktionsavgifter (Dnr M2019/02091/R)103 redovisas ett

förslag till förändring av avfallsförordningen som innehåller en skyldighet för

kommunerna att senast den 30 juni varje år lämna uppgifter till Naturvårdsverket

om mängden kommunalt avfall som har producerats i kommunen under det

föregående kalenderåret. Förslaget innehåller ett bemyndigande för

Naturvårdsverket att meddela föreskrifter om vilka specifika uppgifter som ska

lämnas och hur detta ska ske, till exempel kan Naturvårdsverket på föreskriftsnivå

välja att redovisning av livsmedelsavfall ska redovisas separat från annat avfall.

Själva uppgiftsinlämnandet, med stöd av författningsförslaget, kan ske på många

olika sätt och kan utvecklas med tiden. Detta utgör ett exempel på

författningsreglerat uppgiftsinhämtande med hård styrning.

UPPFÖLJNINGSMÖJLIGHET B - FÖRFATTNINGSREGLERAT

UPPGIFTSINHÄMTANDE

I samma promemoria, som nämns ovan i uppföljningsmöjlighet A, redovisas ett

annat förslag till förändring av avfallsförordningen som innehåller en skyldighet

för den som vidtar avfallsförebyggande åtgärder och den som producerar eller på

annat sätt hanterar avfall att, på begäran av Naturvårdsverket, lämna de uppgifter

som myndigheten behöver för att rapportera till EU i enlighet med det reviderade

avfallsdirektivet eller avfallsstatistikförordningen. Den föreslagna bestämmelsen

anger att uppgifterna ska lämnas inom den tid och på det sätt som Naturvårdsverket

anger. Denna skrivning medger ett flexibelt inhämtande av uppgifter om

livsmedelsavfall från aktörer som vidtar avfallsförebyggande åtgärder och aktörer

som producerar eller på annat sätt hanterar avfall. Själva uppgiftsinlämnande, med

stöd av författningsförslaget, kan ske på många olika sätt och kan utvecklas med


sverige/regeringsuppdrag/digitalt-forst/beslutad-skrivelse-regeringsuppdrag-digitaltforst.pdf,

Regeringsuppdrag att verka för Digitalt först – för smartare miljöinformation (NV-02606-16)

103 https://www.regeringen.se/remisser/2019/11/remiss-av-promemorian-genomforande-av-reviderade-

eu-direktiv-pa-avfallsomradet-rapportering-och-msa/

NATURVÅRDSVERKET

66

tiden. Detta utgör ett exempel på författningsreglerat uppgiftsinhämtande med

mjuk styrning.

UPPFÖLJNINGSMÖJLIGHET C – AVTALSREGLERAT UPPGIFTSLÄMNANDE

Ett alternativ till ett författningsreglerat uppgiftslämnande är att basera

uppföljningen på ett avtalsreglerat uppgiftslämnande från de aktörer som valt att

delta i samarbetet ”Frivillig överenskommelse för att minska matsvinnet”.

Överenskommelsen, som föreslås vara ett medlemsfinansierat samarbete mellan

branschorganisationer, företag och myndigheter, innehåller gemensamma

delöverenskommelser om:

1. Mål och delmål

2. Datarapportering (företaget-->kansliet-->Naturvårdsverket &

Jordbruksverket)

3. Forum

Arbetet med utformningen av innehållet av överenskommelsen pågår. Inom

överenskommelsen har ett förslag lyfts till medlemmarna om att under 2020 samla

in deltagande företagsuppgifter om livsmedelsavfall och andra angränsande flöden

för teståret 2019 och lämna vidare dessa till relevanta myndigheter, såsom

Naturvårdsverket och Jordbruksverket, för vidare bearbetning. Själva

uppgiftsinlämnandet till myndigheterna behöver utvecklas med tiden och kan ske

på många olika sätt.

10.3 Uppföljning av att en högre andel av livsmedelsproduktionen når butik och konsument

Jordbruksverket kommer under 2020, inom ramen för regeringsuppdraget för

minskat matsvinn inom livsmedelsstrategin, att ta fram en metod för uppföljning

som sätter upp ramarna för uppföljningen av den del av matsvinnet som kallas för

livsmedelsförluster, alltså det matsvinn som inte räknas till livsmedelsavfall. En

första uppföljning bedöms därefter kunna ske år 2021, som därefter återupprepas år

2023 och 2025.

Uppföljning är en av de fyra avgörande punkterna för det nationella

matsvinnsarbetet.104 Jordbruksverket har ansvar för indikatorn food loss index som

ska rapporteras till FAO kopplat till delmål 12.3 i Agenda 2030. Sverige har hittills

inte kunnat rapportera utifrån denna indikator, eftersom data inte har varit

tillgänglig.

Framtagning av en användbar metod för uppföljning kommer enligt uppgift från

Jordbruksverket att ske i samarbete med relevanta forskningsinstitut och universitet

104 Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Naturvårdsverket (2018), Fler gör mer – Handlingsplan för

minskat matsvinn 2030

NATURVÅRDSVERKET

67

men också stämmas av med Statistikmyndigheten SCB, Naturvårdsverket och

Livsmedelsverket. I projektet kommer ingå att kartlägga hur andra länder har valt

att följa upp förluster vid livsmedelsproduktion, genomföra en analys av för- och

nackdelar med olika metoder, inventera befintliga data för att kunna använda dessa

i så stor utsträckning som möjligt, och att stämma av med branschaktörer.

Erfarenheter från tidigare uppföljningar kommer också beaktas. Uppföljningen ska

vara kostnadseffektiv och inte leda till en ökad börda för företagen. Samtidigt ska

den vara utformad så att det går att dra slutsatser över orsaker och

problemområden, i syfte att insatser ska kunna sättas in för att etappmålet ska

kunna nås.

Metoden ska enligt Jordbruksverket så långt det är möjligt gå i linje med FAO:s

rekommendationer om rapportering av indikatorn food loss index, men en

anpassning till svenska förhållanden och behov bör kunna ske. FAO:s

rekommendation är att landets tio råvaror med högst produktionsvärde fördelat på

olika kategorier väljs ut för uppföljningen. Livsmedelsförlusterna följs för vardera

råvara från primärproduktion till förädling i livsmedelsindustri och fram till

transport till butiker. FAO rekommenderar att använda årlig nationell

jordbruksstatistik och vid behov komplettera med enkäter, intervjuer och

mätningar.

Det finns redan idag flera källor till nationella data, såsom register över djur,

mjölkproduktion och skördestatistik som skulle kunna användas för delar av

uppföljningen samt även andra databaser som utvecklats av

branschen/rådgivningsprogram som skulle kunna användas om tillgång ges.

Utöver befintlig statistik samt eventuellt enkäter, intervjuer och mätningar skulle

även andra nyckeltal kunna användas som komplettering såsom förädlingsvärdet105

eller annan eventuell kommande uppföljning av otillbörliga handelsmetoder.

Gällande biprodukter från livsmedelsindustrin kan eventuellt den uppföljning som

planeras inom den frivilliga överenskommelsen användas.

Mottagare av uppföljningen är myndigheter och branschorganisationer samt den

frivilliga överenskommelsen som kan bli en bra plattform för att uppmärksamma

aktörer i framförallt senare led på de problem som finns och arbeta med lösningar.

105 Förädlingsvärdet är nettot mellan värdet av produktionen av en vara eller tjänst och värdet av den

förbrukning som går åt för denna produktion.

NATURVÅRDSVERKET

68

11. Effekter och konsekvenser av etappmål för minskat matsvinn

Med effekt avses i detta sammanhang ett förslags avsiktliga verkan, t.ex. en

beteendeförändring, ett agerande eller en specifik miljönytta, medan en konsekvens

är förslagets oavsiktliga bieffekt, t.ex. negativa konsekvenser genom ökade

kostnader eller administrativ börda.

Eftersom detta regeringsuppdrag inte har innefattat att lämna förslag till åtgärder

eller ytterligare styrmedel för att nå de föreslagna etappmålen, har det inte funnits

skäl eller förutsättningar att genomföra en konsekvensutredning i enlighet med

förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Dock redovisas

i enlighet med uppdraget de översiktliga effekter och konsekvenser som förslaget

till etappmål bedöms kunna ge för företag och andra aktörer.

Etappmålsformuleringen i sig kan inte analyseras med avseende på effekter och

konsekvenser utan att ta hänsyn till vilka åtgärder som sannolikt kommer att vidtas.

I första hand ser Naturvårdsverket att de åtgärdsförslag som redovisas i

handlingsplanen för minskat matsvinn som lanserades i juni 2018: ”Fler gör

mer”106 kan bidra till att målet uppfylls. Effekterna som identifieras nedan är därför

i stort kopplade till de 42 åtgärdsförslag och utpekade behov inom utredning,

forskning och innovation som presenteras i handlingsplanen, inom följande nio

åtgärdsområden:

1 Mål och mätningar

2 Samverkan och dialog

3 Kunskapshöjning, beteendeförändring och attityder

4 Regler och tillämpning

5 Datummärkning, hållbarhetstid och kylkedja

6 Prognos, logistik och hantering

7 Avtal och upphandling

8 Motivationshöjande åtgärder

9 Utredning, forskning och innovation

Under varje aktör nedan ges exempel på åtgärder från handlingsplanen.

11.1 Statliga myndigheter En effekt för statliga myndigheter av det föreslagna etappmålet är att det etableras

en gemensam tydlig riktning i arbetet med minskat matsvinn, genom att problemet

synliggörs på en nationell nivå kopplat till arbetet med cirkulär ekonomi.

106 Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Naturvårdsverket (2018), Fler gör mer – handlingsplan för

minskat matsvinn 2030

NATURVÅRDSVERKET

69

Etappmålsförslaget om minskat matsvinn är formulerat för att kunna mätas och

följas upp baserat på uppgifter som oavsett nytt etappmål ska inhämtas för att

uppfylla de EU-krav på rapportering av statistik om livsmedelsavfall som gäller

från 2020 respektive indikatorer för att följa upp mål 12.3 i Agenda 2030. Det

föreslagna målet bedöms därmed inte föranleda någon ökad administrativ börda för

ansvariga myndigheter.

11.2 Företag i livsmedelskedjan Effekten av målet kan bli att vissa företag går före och använder etappmålet som

draghjälp i sitt interna arbete och genomför åtgärder för att minska matsvinnet.

Exempel på matsvinnsreducerande åtgärder i Handlingsplanen inkluderar bl.a.:

• Aktörer i livsmedelskedjan följer upp sitt matsvinnsarbete genom

regelbundna uppföljningar av matsvinn

• Genom ett formaliserat samarbete mellan branschaktörerna arbetar hela

livsmedelskedjan tillsammans för ett minskat matsvinn.

• Gemensamma branschregler införs kring svinndrivande priskampanjer och

utfasning av produkter.

• Aktörer i livsmedelsindustri, restaurang, handel, och branschorganisationer

arbetar aktivt med information till konsument om matsvinn och hur

konsumenter själva kan påverka sin egen del av svinnet. Insatser görs

också för att underlätta för konsumenten att i inköpsögonblicket agera

svinnsmart

• Märkning med sista förbrukningsdag används endast för varor som är

mycket lättfördärvliga och efter kort tid kan utgöra en omedelbar fara för

människors hälsa.

En ytterligare effekt utifrån målets syfte att mer av det som produceras ska gå till

humankonsumtion, kan bli att normen för vad som ingår i begreppet livsmedel

förändras över tiden.

En risk som föreligger om det blir för mycket fokus på varje enskilt leds

matsvinnsreducerande arbete är att varje aktör flyttar svinnet till ett annat led. Att

det föreslagna etappmålet sträcker sig över hela livsmedelskedjan bidrar till att

förbygga ett sådant scenario. Dessutom lyfter flera åtgärder i handlingsplanen fram

samverkan och överenskommelser mellan aktörer och genom att uppföljningen

kommer redovisas per aktörsled bedömer Naturvårdsverket att denna risk har

hanterats.

Eftersom förslaget inte inkluderar några lagstadgande styrmedel finns det inga

sanktioner gentemot företagen i livsmedelskedjan om de inte agerar.


följas upp baserat på uppgifter som oavsett nya etappmål ska inhämtas för att

NATURVÅRDSVERKET

70


från 2020 respektive indikatorer för att följa upp mål 12.3 i Agenda 2030. Det

föreslagna målet bedöms därmed inte föranleda någon ökad administrativ börda för

företagen i livsmedelskedjan.

11.3 Hushåll En effekt av etappmålet kan bli att det bidrar till ökad medvetandegrad om

matsvinnsproblematiken och att de konsumenter och hushåll som får kännedom om

målet också agerar och genomför matsvinnsreducerande åtgärder. Etappmålet kan

även bidra till att butiker, restauranger med fler aktörer i livsmedelskedjan

underlättar för konsumenter att inte köpa på sig mer mat än de behöver.

Exempel på hushållens matsvinnsreducerande åtgärder är:107

• att planera sina inköp och inte köpa mer än vad man gör av med,

• att äta upp maten i tid och hålla koll på maten i kylskåp och frys, även det

som står längst in,

• att förvara maten rätt.

Av hushållens utsorterade matavfall och det som hamnar i restavfall, uppskattas

andelen onödigt matavfall, det vill säga matsvinn, till omkring 28 procent. 100

procent av det som slängs i avloppet bedöms vara matsvinn. Det innebär att

svenskarna år 2018 slängde cirka 420 000 ton onödigt matavfall. Per person

motsvarar det 41 kg mat per år eller cirka 1 hekto varje dag. För att uppnå målet

om en reduktion av avfallet med 20 procent krävs en minskning med ca 0,2 hekto

varje dag, givet att hushållen ska minska med just 20 procent.108

11.4 Restauranger och offentliga kök Effekten av målet kan bli att de offentliga kök och restauranger som ser en egen

vinning i att arbeta matsvinnsreducerande går före och använder etappmålet som

draghjälp i sitt interna arbete. Exempel på matsvinnsreducerande åtgärder i

Handlingsplanen inkluderar bl.a.:

• regelbundna uppföljningar av matsvinnsarbete,

• att beställare ställer relevanta krav på kvarvarande hållbarhetstid när

produkten ankommer till beställaren.

Eftersom förslaget inte inkluderar några lagstadgande styrmedel finns det inga

sanktioner gentemot kök och/eller restauranger om de inte agerar. De aktörer som

kommer att agera kommer bara göra det om de också får direkta fördelar av att

agera, dvs om det lönar sig för deras verksamhet att faktiskt minska matsvinnet.

107 https://www.livsmedelsverket.se/matvanor-halsa--miljo/miljo/ta-hand-om-maten-minska-svinnet/Tips-

minska-matsvinnet/

108 Detta är endast ett räkneexempel. Med etappmålet kommer en ny baslinje att tas fram för 2020.

NATURVÅRDSVERKET

71

11.5 Sociala aktörer En effekt av det föreslagna etappmålet kan bli att de livsmedel som blir över i

kedjans alla led inklusive i primärproduktionen, slussas vidare och används som

livsmedel av olika sociala aktörer. En risk med detta kan dock vara att aktörerna i

livsmedelkedjan använder sig av sociala aktörer för att minska sitt matsvinn genom

att omfördela livsmedel till andra konsumentgrupper istället för att arbeta med

svinnreducerade åtgärder i den egna verksamheten. Om aktörerna är effektiva i sitt

matsvinnsreducerande arbete och blir allt bättre på att minska överskott och

matsvinn i sina egna led, kommer sociala aktörer omfördela allt mindre mängder

livsmedel, vilket skulle kunna leda till en negativ konsekvens för utsatta grupper

som tar del av dessa livsmedelsströmmar idag.

11.6 Kommuner Effekterna för kommuner av ett antaget etappmål för matsvinn kan bli att dessa

använder etappmålet i informationssyfte för att uppmärksamma sina medborgare

att göra mer medvetna val. Exempel på matsvinnsreducerande åtgärder som

kommuner kan genomföra inkluderar: • Att aktivt sprida information till medborgarna om hur de som

konsumenter kan agera för att minska sitt matsvinn.

• Att använda skolmåltiden och integrera matsvinnsfrågor i

undervisningen.

• Att arbeta med avfallsförebyggande åtgärder.


följas upp baserat på uppgifter som oavsett nya etappmål ska inhämtas för att


från 2020 respektive för att följa upp mål 12.3 i Agenda 2030. Det föreslagna målet

bedöms därmed inte föranleda någon ökad administrativ börda för kommuner.

I avfallsförordningen (2011:927) finns sedan 2018 en paragraf (15 a §) som anger

att ”kommunen ska tillhandahålla ett system för att från hushåll samla in matavfall

som hushållen har separerat från annat avfall och transportera bort det matavfallet

skilt från annat avfall”. Om kommuner bygger upp en infrastruktur kring denna

insamling och handlar upp entreprenörer som ska samla in matavfallet skilt från

annat avfall, behövs framtida förändrade flöden inkluderas i planeringen.

11.7 Biogasproduktion År 2018 återvanns 38 procent av livsmedelsavfallet genom biologisk behandling så

att näringsämnen togs tillvara. Ju bättre aktörerna blir på att minska livsmedels-

avfallet, desto mindre flöden kommer att kunna gå till biogasproduktionen. I

dagsläget rötas livsmedel i så kallade samrötningsanläggningar som även rötar

substrat i form av avfall från livsmedelsindustrin, slakteriavfall, gödsel och

energigrödor, restavfall från jordbruksgrödor samt fetter och oljor. Eftersom det

finns fullgoda alternativ till livsmedelsavfall som en resurs, bedöms inte någon

NATURVÅRDSVERKET

72

målkonflikt föreligga mellan minskat matsvinn och en fortsatt utbyggnad av

infrastrukturen runt biologisk behandling. Dessutom utvecklas biogastekniken och

bland annat har en förstudie genomförts för rötning med ett inledande biologiskt

hydrolyssteg för utökad metanutvinning på avloppsreningsverk och

biogasanläggningar.109

11.8 Miljöpåverkan och resurseffektivitet I Sverige hanteras livsmedelsavfallet antingen genom förbränning, tillsammans

med annat avfall, som i sin tur bildar el och värme eller genom att

livsmedelsavfallet sorteras ut separat och behandlas biologiskt genom rötning till

biogas eller kompostering. Denna hantering av livsmedelsavfall i sig, ger alltså inte

upphov till några betydande utsläpp eller andra miljöproblem. Ett etappmål för

minskat matsvinn kan visserligen ge effekten att avfallsmängderna minskar, men

troligen är effekten på miljö och klimat i avfallsledet liten.

Vid produktionen av livsmedel uppstår en mer betydande miljöpåverkan i form av

utsläpp till mark, luft och vatten. Det är osäkert om och i vilken omfattning det

föreslagna etappmålet om minskat matsvinn leder till minskad miljöpåverkan i

produktionsledet eftersom händelsekedjan är för osäker (se avsnitt 8.3). Även om

svinnet minskar, kan livsmedelsproduktionen fortgå eller till och med öka, antingen

genom att vi fortsätter konsumera lika mycket och äter upp allt som handlas in, att

fler magar mättas (maten omdistribueras) och/eller att exporten ökar.

Graden av miljöpåverkan handlar även om vilka livsmedel som konsumeras samt

hur vi konsumerar livsmedel. För att minska den miljöpåverkan som uppstår

kopplat till konsumtionen, behöver vi ställa om mot konsumtion av livsmedel som

är mindre miljöbelastande. Det är inte givet att denna effekt uppstår endast utifrån

att matsvinnet minskar.

Ur ett resurseffektivitetsperspektiv kan däremot ett etappmål för matsvinn bidra till

att det livsmedel som produceras, faktiskt blir ett livsmedel som når hela vägen

fram till konsument och sedan äts upp. Det livsmedel som då produceras används

mer effektivt och användningen av insatsvarorna och miljöpåverkan som uppstod i

produktion och tillverkning var då inte ”förgäves”. Denna nytta uppstår om

livsmedel hanteras mer effektivt i alla led enligt resurshierarkin. För att kunna

bedöma vad effekten faktiskt blir, behövs en större kunskap om exakt hur svinnet,

biprodukterna och förlusterna används idag.

109 Svenskt Gastekniskt Center (2010), Förstudie Rötning med inledande hydrolyssteg för utökad

metanutvinning på avloppsreningsverk och biogasanläggningar, Rapport SGC215

NATURVÅRDSVERKET

73

DEL 3: ETAPPMÅL FÖR ÅTERANVÄNDNING AV FÖRPACKNINGAR

NATURVÅRDSVERKET

74

12. Centrala begrepp kopplat till återanvändning av förpackningar

12.1 Definitioner Naturvårdsverkets förslag till etappmål för återanvändning av förpackningar utgår

från de begrepp och definitioner som preciserats i EU-direktiv och svensk

lagstiftning. I denna redovisning använder vi oss främst av definitionerna nedan. I

de fall någon definition ännu inte är införlivad i svensk rätt används begreppen i

direktiven.

Med förpackning avses en produkt som har framställts för att innehålla, skydda

eller presentera en vara från råmaterial till slutlig produkt och från producent till

användare, om produkten är en:

a) konsumentförpackning genom att den på försäljningsstället utgör en

säljenhet för den slutliga användaren eller konsumenten av varan,

b) gruppförpackning genom att den på försäljningsstället omfattar en grupp

av ett visst antal säljenheter och kan tas bort utan att det påverkar varan

eller varorna, oavsett om säljenheterna säljs som en sådan grupp till den

slutliga användaren eller konsumenten eller om produkten endast används

som komplement till hyllorna på försäljningsstället,

c) transportförpackning genom att den underlättar hantering och transport av

ett antal säljenheter eller gruppförpackningar för att förhindra skador vid

fysisk hantering eller transportskador. 110

Med serviceförpackning avses förpackning som fylls vid försäljningstillfället eller

används för obearbetade produkter från jordbruk eller trädgårdsnäring.111

Med återanvändbar förpackning avses förpackning som har utformats,

konstruerats och släppts ut på marknaden för att under sin livscykel återanvändas

flera gånger genom att återfyllas eller återanvändas för samma ändamål som den

utformades för.112

110 7 § förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar

111 ibid

112 Art 3 2a Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om

förpackningar och förpackningsavfall samt förslag på ny definition i 10 § förordning (2018:1462) om

producentansvar för förpackningar, se PM Genomförande av reviderade EU-direktiv på

avfallsområdet Dnr M2019/01776/R

NATURVÅRDSVERKET

75

Med återanvändning avses att något som inte är avfall används igen för att fylla

samma funktion som det ursprungligen var avsett för.113

Med rotation avses resa som görs av en återanvändbar förpackning från den

tidpunkt den släpps ut på marknaden tillsammans med den vara den är avsedd att

innehålla, skydda, hantera, leverera eller presentera, till den tidpunkt då den sänds

tillbaka för återanvändning i ett system för återanvändning av förpackningar i syfte

att på nytt släppas ut på marknaden tillsammans med varan.114

Med system för återanvändning av förpackningar avses organisatoriska, tekniska

eller finansiella arrangemang som säkerställer att återanvändbara förpackningar gör

flera rotationer.115

Med producent avses den som yrkesmässigt

1. fyller eller på annat sätt använder en förpackning som inte är en

serviceförpackning i syfte att skydda, presentera eller underlätta

hanteringen av en vara,

2. för in en förpackad vara till Sverige,

3. tillverkar en förpackning i Sverige, eller

4. för in en förpackning till Sverige. 116

Med släppa ut en förpackning på den svenska marknaden avses att för första

gången i Sverige göra en förpackning tillgänglig för någon annan.117

12.2 Kommentar och exempel Regeringskansliet har under hösten 2019 remitterat två promemorior om förslag till

hur ändringar i EU-direktiv inom avfallsområdet ska genomföras i svensk lag och

förordning. För de definitioner som ändras i direktiven följer ändringarna även i

svensk rätt.

Det är i nuläget okänt vilka och hur många producenter som släpper ut

återanvändbara förpackningar på marknaden. Det är även oklart om det kommer

ske en ökning av de producenter som anser sig ha återanvändbara förpackningar

som de släpper på marknaden. Då definitionen av återanvändbar förpackning inte

är helt tydlig och inte kopplar till något krav på att ingå i ett rotationssystem,

113 15 kap. 4 § miljöbalken

114 Art 1 1f Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/665 av den 17 april 2019 om fastställande

av tabellformat för databassystem enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om

förpackningar och förpackningsavfall samt förslag på ny definition i 10 § förordning (2018:1462) om

producentansvar för förpackningar, se PM Genomförande av reviderade EU-direktiv på

avfallsområdet Dnr M2019/01776/R

115 ibid



NATURVÅRDSVERKET

76

kommer det framöver krävas vägledning för att tydliggöra vem som faktiskt

släpper ut en återanvändbar förpackning på marknaden.

För att en förpackning ska anses vara återanvändbar ska den återfyllas eller

används igen för samma ändamål. Detta innebär att en viss typ av förpackning ska

användas igen som samma typ av förpackning. Även definitionen av förpackning

får därför betydelse för utformningen av etappmål.

12.2.1 Exempel på förpackningar i respektive kategori

Naturvårdsverkets bedömning i nuläget är att nedanstående punktlista kan tas som

exempel på typer av förpackningar som ingår i respektive kategori. Förtydliganden

och närmare preciseringar kan förväntas behöva göras i kommande vägledning från

Naturvårdsverkets sida.

Konsumentförpackning

• glasflaska för läskedryck

• plasttub för tandkräm

• papperspåse för socker

Gruppförpackning

• omslagsplast kring ett trepack kartongförpackningar för dryck

• flak av kartong för ölburkar

Transportförpackning

• träpall

• plastback

• kabeltrumma

• wellpapplåda

12.2.2 Exempel på återanvändbara förpackningar

Med utgångspunkt i de definitioner som redovisas ovan, är följande typer av

förpackningar i normalfallet att betrakta som återanvändbara i detta sammanhang:

• kabeltrummor av trä som används för transport och hantering av tråd,

kabel, lina m.m.,

• returlådor av plast som inom ett retursystem återanvänds som lastbärare för

att transportera livsmedel till exempelvis butiker, restauranger och storkök,

• glasflaskor som roterar inom ett system för återanvändning av

förpackningar,

• muggar i plast eller annat material som säljs fyllda med dryck och som kan

återlämnas till säljstället för återfyllning och återanvändning av samma

eller annan konsument,

• lådor i plast eller annat material som säljs fyllda med take away-mat och

som kan återlämnas till säljstället för återfyllning och återanvändning av

samma eller annan konsument.

NATURVÅRDSVERKET

77

12.2.3 Exempel på förpackningar som inte definieras som

återanvändbara

Med utgångspunkt i de definitioner som redovisas ovan, är följande typer av

förpackningar i normalfallet inte att betrakta som återanvändbara i detta

sammanhang, även om de används vid upprepade tillfällen av konsumenten:

• glasburkar som säljs för engångsbruk innehållande exempelvis marmelad

och som konsumenten återfyller,

• plastburkar som säljs för engångsbruk innehållande exempelvis glass och

som konsumenten återanvänder för att transportera hemlagad eller take

away mat.

12.2.4 Exempel på återanvändbara produkter som inte utgör

förpackningar

Med utgångspunkt i de definitioner som redovisas ovan, är följande produkter i

normalfallet inte att betrakta som förpackningar, även om de används av

konsumenten för att innehålla och skydda t.ex. livsmedel:

• termosmuggar designade för upprepad användning, men som säljs utan

innehåll,

• lådor designade för upprepad användning, exempelvis för transport av

hemlagad mat, men som säljs utan innehåll.

NATURVÅRDSVERKET

78

13. Juridiskt ramverk

13.1 EU-gemensamma regler

13.1.1 Förpackningsdirektivet

Syftet med förpackningsdirektivet är bl.a. att harmonisera nationella bestämmelser

om hanteringen av förpackningar för att förebygga och minska inverkan på miljön.

Åtgärder ska vidtas som motverkar uppkomsten av förpackningsavfall.

Förpackningsdirektivet är riktat till EU:s medlemsstater och innehåller krav på att

dessa ska vidta de åtgärder som krävs för att införa ett system som säkerställer att

förpackningsavfall samlas in och återvinns. Detta för att nå direktivets

återvinningsmål. Medlemsstaterna ska även säkerställa att de förpackningar som

släpps ut på marknaden uppfyller de så kallade väsentliga kraven på

förpackningens utformning och innehåll av tungmetaller som ställs i direktivet.

Förenklat innebär direktivets väsentliga krav att:

• förpackningar ska framställas på sådant vis att deras volym och vikt

begränsas till det minimum som krävs för att upprätthålla den säkerhets-

och hygiennivå som är nödvändig för produkten och godtagbar för

konsumenten,

• förpackningar ska utformas, framställas och saluföras så att de kan

återanvändas eller återvinnas, bl.a. materialåtervinnas – i linje med

avfallshierarkin - och att inverkan på miljön minskas så mycket som

möjligt i samband med bortskaffandet av förpackningsavfallet,

• förpackningar ska framställas på ett sådant sätt att innehållet av farliga

ämnen och material minimeras i utsläpp, aska eller lakvatten när

förpackningar eller restprodukter från hantering av dessa förbränns eller

deponeras,

• koncentrationen av vissa tungmetaller i förpackningarna inte får överstiga

vissa värden.

Dessutom specificeras vad som krävs för att förpackningen ska anses vara

återanvändningsbar respektive återvinningsbar. Det senare är i sin tur uppdelat i

krav avseende materialutnyttjande, energiutvinning, kompostering och biologisk

nedbrytbarhet.

13.1.2 Ändringar i förpackningsdirektivet

Under maj 2018 beslutades det om vissa ändringar av förpackningsdirektivet.118

Det som framförallt berör detta uppdrag är det nya kravet på medlemsstaterna

enligt artikel 5.1 i förpackningsdirektivet.

118 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/852 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv

94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall

NATURVÅRDSVERKET

79

FRÄMJANDE AV ÖKNING AV ANDELEN ÅTERANVÄNDBARA

FÖRPACKNINGAR

Av artikel 5.1 framgår att medlemsstaterna, i linje med den avfallshierarki som

fastställs i artikel 4 i avfallsdirektivet, ska vidta åtgärder för att främja en ökning av

andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden samt system för

en miljövänlig återanvändning av förpackningar i överensstämmelse med

fördraget, utan att det äventyrar livsmedelshygien eller konsumentsäkerhet. Dessa

åtgärder kan bland andra bestå av följande:

a) användning av pantsystem,

b) fastställande av kvalitativa eller kvantitativa mål,

c) användning av ekonomiska incitament,

d) fastställande av, för varje förpackningsflöde, en minimiandel

återanvändningsbara förpackningar som släpps ut på marknaden varje år.

Genom det etappmål för återanvändning av förpackningar som Naturvårdsverket

föreslår i detta regeringsuppdrag genomförs artikel 5.1 i svensk lagstiftning.

RAPPORTERING AV ÅTERANVÄNDBARA FÖRPACKNINGAR

Revideringen innebär också ett tillägg i artikel 12.3a om att medlemsstaterna

årligen ska lämna uppgifter om återanvändbara förpackningar till kommissionen.

Vilka uppgifter som avses förtydligas i tabell 3 i bilaga 1 i det reviderade beslutet

2005/270/EG.

De uppgifter som efterfrågas för rapporteringen av återanvändbara förpackningar

är mängden återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden, angett i

ton. Som en delmängd ur totalen ska också mängden återanvändbara

konsumentförpackningar anges separat. En ytterligare uppgift som ska uppges är

antalet rotationer som förpackningarna gör under ett år, angivet i ton (obligatoriskt)

och antal (frivilligt). Detta ska anges dels totalt för alla återanvändbara

förpackningar dels separat för konsumentförpackningarna. De återanvändbara

förpackningarna rapporteras, precis som övriga förpackningar, per materialslag.

FÖRNYADE MÅL FÖR MATERIALÅTERVINNING OCH FÖREBYGGANDE

ÅTGÄRDER

För respektive förpackningsmaterial finns specifika mål som genom revidering i

förpackningsdirektivet har skärpts. Genom att tillgodoräkna sig andelen

återanvändbara konsumentförpackningar släppta på marknaden kan

medlemsstaterna välja att uppnå en så kallad justerad nivå för

materialåtervinningsmålen. Detta görs genom att andelen återanvändbara

konsumentförpackningar av ett visst förpackningsmaterial av totala mängden

konsumentförpackningar som släppts ut på marknaden av samma

förpackningsmaterial dras bort från det målet. Det är ett genomsnitt av andelen

återanvändbara förpackningar som släppts ut på marknaden de tre föregående åren

som används till denna beräkning, och på detta sätt kan upp till 5 procentenheter av

NATURVÅRDSVERKET

80

respektive materialåtervinningsmål dras av. För att kunna tillgodoräkna sig

återanvändbara förpackningar i materialåtervinningsmålen måste de

återanvändbara förpackningarna ingå i ett rotationssystem.

Därutöver har artikel 9 kompletterats med en punkt enligt vilken Kommissionen

senast den 31 december 2020 ska undersöka möjligheten att skärpa de väsentliga

kraven i avsikt att bland annat förbättra konstruktionen för återanvändning och

främja materialåtervinning av hög kvalitet samt stärka genomförandet av dessa

krav. Under 2019 har Kommissionen anlitat Eunomia som konsult för att ta fram

underlag till vägledning.

I revideringen ändrades även artikel 4 som berör förebyggande. I artikeln står att

medlemsstaterna ska, utöver de kraven som redan finns med väsentliga kraven, se

till att andra förebyggande åtgärder genomförs. Detta i syfte att förebygga

uppkomsten av förpackningsavfall och minimera förpackningarnas miljöpåverkan.

Åtgärder för detta skulle enligt direktivet kunna vara nationella program,

incitament genom system för utökat producentansvar eller liknande. Det står även i

samma artikel att medlemsstaterna ska använda sig av ekonomiska styrmedel och

andra åtgärder för att ge incitament för tillämpningen av avfallshierarkin. Exempel

på åtgärder för detta finns i avfallsdirektivets bilaga IVa.

NATIONELLA AVFALLSPLANER

Av artikel 28.5 i avfallsdirektivet framgår att avfallsplanerna ska uppfylla kraven

för avfallsplanering i artikel 14 i förpackningsdirektivet. Av artikel 14

förpackningsdirektivet framgår bl.a. att det i avfallsplanerna ska finnas ett särskilt

kapitel om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall, inbegripet de

åtgärder som har vidtagits i enlighet med artikel 5.

13.1.3 Engångsplastdirektivet

Direktiv (EU) 2019/904 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön

(engångsplastdirektivet) beslutades under 2019. Direktivet omfattar de produkter

som är mest förekommande i nedskräpning och syftar till att minska

nedskräpningen av dessa. Några av produkterna som omfattas av

engångsplastdirektivet är förpackningar, t.ex. livsmedels- och dryckesbehållare,

flaskor och omslag i flexibla material, medan andra är produkter som inte är

förpackningar, tex. sugrör och engångsbestick. Eftersom direktivet omfattar

förpackningar så är det av intresse att ha en samsyn mellan regleringen av

förpackningsdirektivet och engångsplastdirektivet för att underlätta för

förpackningsproducenterna. Regeringen har tillsatt en utredning som ska utreda hur

direktivet ska implementeras i svensk lagstiftning.119 Av de åtgärder som finns med

i engångsplastdirektivet, är det framförallt kraven på förbud och minskad

förbrukning som bedöms beröra återanvändning.

119 https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/07/atgarder-for-okad-atervinning-minskad-

konsumtion-och-minskad-nedskrapning-av-plast/

NATURVÅRDSVERKET

81

FÖRBUD

Vissa plastprodukter, där fullgoda ersättningsalternativ finns, ska enligt direktivet

helt förbjudas. Med fullgoda ersättningsalternativ menas att produkten redan nu

finns på marknaden i annat material eller som flergångsalternativ. Förbuden ska

tillämpas från och med juli 2021 och omfattar bl.a. följande engångsprodukter i

plast:

• livsmedelsbehållare i expanderad polystyren med eller utan lock avsedda

att konsumeras direkt och utan ytterligare beredning,

• dryckesbehållare och muggar i expanderad polystyren inklusive korkar och

lock.

Naturvårdsverket bedömer att återanvändning har blivit och kommer att bli ett

alternativ till de produkter som förbjuds.

MINSKAD FÖRBRUKNING

För produkter för vilka det inte anses finnas enkelt tillgängliga alternativ ligger

fokus på att minska förbrukningen. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder

för detta. Åtgärderna ska innebära en mätbar minskning av förbrukningen senast

2026 jämfört med 2022. Åtgärderna ska vara införda i svensk lagstiftning senast

juli 2021. En minskning av förbrukningen går att göra på flera olika sätt, som att

erbjuda alternativa produkter som går att återanvända eller att

engångsplastprodukter inte är kostnadsfria.

Enligt direktivet är det följande engångsplastprodukter som kravet på minskad

förbrukning omfattar:

• livsmedelsbehållare (behållare med eller utan lock som används för

livsmedel)

- som är avsedda att konsumeras direkt, på försäljningsstället eller på

annan plats,

- vanligtvis konsumeras direkt ur behållaren,

- är redo att konsumeras direkt utan ytterligare beredning, så som

tillagning, kokning eller uppvärmning,

• muggar inklusive lock.

Naturvårdsverket bedömer att de livsmedelsbehållare som avses till exempel är

behållare för snabbmat (t.ex. take away).

Naturvårdsverket bedömer att alla livsmedelsbehållare som avses är en förpackning

och omfattas av förpackningsförordningens krav. Muggar bedöms vara en

förpackning om de säljs tillsammans med dryck. Säljs de utan dryck så är det inte

att anse som en förpackning enligt förpackningsförordningen. Exakt hur detta krav

och definitioner av livsmedelsbehållare och muggar enligt engångsplastdirektivet

införs i Sverige återstår att se. Naturvårdsverket bedömer att återanvändning kan

komma att vara ett alternativ för att minska användningen av dessa produkter.

NATURVÅRDSVERKET

82

13.2 Svensk lagstiftning

13.2.1 Miljöbalken

Avfallshierarkin regleras i svensk rätt genom 2 kap. 5 §, 15 kap. 2 § och 15 kap. 10

§ miljöbalken. Bemyndiganden att meddela närmare föreskrifter om

producentansvar finns i 15 kap. 12–16 §§ miljöbalken. Med stöd härav har

regeringen meddelat ett antal förordningar om producentansvar.

Samtliga producenter som släpper transport-, grupp- och konsumentförpackningar

på marknaden i Sverige ska beakta avfallshierarkin. Av artikel 4 i avfallsdirektivet

framgår att förebyggande står först i den prioriteringsordning för lagstiftning och

politik som rör förebyggande och hantering av avfall. Av de allmänna

hänsynsreglerna och i detta fall 2 kap. 5 § miljöbalken framgår att alla som

bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi

samt utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall och minska mängden

skadliga ämnen i material och produkter. Detta krav preciseras närmare med

bestämmelserna om förpackningars utformning i 37 och 38 §§

förpackningsförordningen.

13.2.2 Förpackningsförordningen

En reviderad förpackningsförordning120 trädde i kraft den 1 januari 2019 och

ersatte förpackningsförordningen från 2014.121 Den gamla förordningen gäller

delvis fortfarande enligt övergångsbestämmelser fram till 2021. Den nya

förpackningsförordningen reglerar producentansvaret för förpackningar, vilket

består av två delar – ansvar för förpackningens utformning respektive ansvar för

insamling av förpackningsavfallet. Förordningen syftar bland annat till att de mål

för materialutnyttjande av förpackningsavfall som anges i förordningen ska nås.

Producentansvaret för utformning av förpackningar baseras på

förpackningsdirektivets väsentliga krav (se 13.1.1). De delar av de väsentliga

kraven som rör högsta tillåtna halt tungmetaller i förpackningar är införda i den

svenska kemikalielagstiftningen.122

Producentansvaret innebär att producenten ska se till att förpackningar som

producenten fyller, tillverkar eller för in till Sverige har en volym och vikt som

begränsas till det minimum som krävs för att upprätthålla en god säkerhets- och

hygiennivå, kan återanvändas eller återvinnas, och är framställda så att utsläppen

av skadliga ämnen minimeras och inverkan på miljön i övrigt begränsas när

120 Förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar

121 Förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar

122 12 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och

utförsel av kemiska produkter, se även hänvisning i 5 § förpackningsförordningen

NATURVÅRDSVERKET

83

förpackningsavfallet behandlas.123 Förordningen innehåller förklaringar om vad

som avses med att förpackningarna är återanvändnings- eller återvinningsbara.124

Den reviderade förordningen har bland annat medfört ändringar i

producentdefinitionen och har förtydligat producenternas ansvar för att utforma

förpackningar genom att lägga in en hänvisning till standarderna i förordningen.125

Syftet med hänvisningen är att öka användningen av standarderna. Förändringen

innebär även att det kommer ske förändringar i hur uppgiftslämnandet till

Naturvårdsverket ska göras. I dag rapporterar materialbolagen aggregerade

uppgifter för alla sina anslutna producenter, framöver kommer varje producent

istället att rapportera sina uppgifter själva, eller också överlåter de till

materialbolagen att rapportera, som då behöver lämna uppgifter separat för varje

enskild producent. Alla producenter av förpackningar måste också anmäla sig till

ett register. Förhoppningsvis leder detta till att de brister som idag finns vad gäller

täckning för återanvändbara förpackningar (och även andra förpackningar) blir

betydligt mindre.

REMITTERADE FÖRSLAG TILL ÄNDRING I FÖRPACKNINGSFÖRORDNINGEN

I oktober 2019 remitterades förslag till genomförande av reviderade EU-direktiv på

avfallsområdet.126 Ett antal förändringar i förpackningsförordningen kan förväntas

utifrån detta förslag.

Förpackningsförordningens syftesparagraf (1§) föreslås kompletteras så att

återanvändning uttryckligen anges som en av tre vägar genom vilka förordningen

syftar till att minska mängden förpackningsavfall.

För system för återanvändbara förpackningar föreslås införas en bestämmelse som

reglerar att de ska anmäla sig till Naturvårdsverket:

”69 a § Den som yrkesmässigt driver ett system för återanvändning av

förpackningar ska anmäla detta till Naturvårdsverket med uppgift om namn,

kontaktuppgifter och person- eller organisationsnummer.”

I § 71 som reglerar information från den som driver ett insamlingssystem till

hushåll och producenter är det föreslås två tillägg med punkt 4 och 5:

”4. informera användare av förpackningar om fördelarna med en ökad

återanvändning av förpackningar, och

5. verka för att de producenter som låter förpackningar omfattas av systemet ökar

andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden.”

123 37 §, för definition av producent se även 8 § Förordningen (2018:1462) om producentansvar för

förpackningar

124 38 och 39 §§ Förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar

125 40 § Förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar

126 PM Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet Dnr M2019/01776/R.

NATURVÅRDSVERKET

84

Den 28 november 2019 remitterades ett förslag127 som innebär att de som driver

system för återanvändning av förpackningar ska rapportera uppgifter till

Naturvårdsverket:

74 b § Producenter och de som yrkesmässigt driver system för återanvändning av

förpackningar ska på Naturvårdsverkets begäran lämna de uppgifter som

myndigheten behöver för att rapportera i enlighet med direktiv 94/62/EG.

Uppgifterna ska lämnas inom den tid och på det sätt som Naturvårdsverket anger.

Den 1 januari 2021 träder de nya bestämmelserna för tillståndspliktiga

insamlingssystem ikraft varför även 74 b § förpackningsförordningen föreslås

ändras till följande:

74 b § Producenter, de som driver ett insamlingssystem och de som yrkesmässigt

driver system för återanvändning av förpackningar ska på Naturvårdsverkets

begäran lämna de uppgifter som myndigheten behöver för att rapportera i enlighet

med direktiv 94/62/EG.

13.3 Förpackningsstandarder The European Committee for Standardisation, CEN, har fått mandat av EU-

kommissionen att ta fram Europastandarder baserade på de väsentliga kraven i

förpackningsdirektivets bilaga 2. CEN har låtit utarbeta sex stycken standarder som

berör utformning för förebyggande, återanvändning, materialutvinning,

energiutvinning, biologisk återvinning samt en övergripande standard som

beskriver de krav som ställs på förpackningar. I Sverige arbetar Svenska

Standardinstitutet, SIS, med att införliva standarderna och att delta i arbetsgrupper

på CEN med utvecklingsarbetet för standarderna för Sveriges räkning.

Standarderna är harmoniserade standarder, dvs lika för hela EU. Standarderna har

presumtionsverkan, vilket innebär att om producenten valt att följa standarderna

ska förpackningen antas uppfylla de väsentliga kraven i direktivet. Om producenter

inte använder harmoniserade standarder, måste de på annat sätt kunna visa att

kraven har uppfyllts. Standarderna är inte obligatoriska att följa, men kan ha

implementerats olika i den nationella lagstiftningen. I Sverige finns en hänvisning

till standarderna i förpackningsförordningen128.

Under Naturvårdsverket arbete med regeringsuppdrag om nedskräpning

(M2017/01438/Ke), delen om utformningskraven, konstaterades att standarderna

används i begränsad omfattning av svenska företag. Standarderna kommer

troligtvis att behöva ses över på grund av EU-kommissionens arbete med att se

över de väsentliga kraven som beskrivits ovan.

127 PM Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet: Rapportering och

miljösanktionsavgifter Dnr M2019/02091/R

128 40 § Förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar

NATURVÅRDSVERKET

85

Naturvårdsverket bedömer att det framförallt är standarden för återanvändning som

är relevant för detta regeringsuppdrag. Standarden för återanvändning specificerar

krav på sammansättning och tillverkning av förpackningar för att klassificeras som

återanvändningsbara. Standarden beskriver metoder som kan användas för att visa

överensstämmelse med kraven. Standarden ställer krav på att förpackningen ska

ingå i ett återanvändningssystem. Leverantören ska fastställa ett lämpligt

återanvändningssystem för varje förpackning. Tre olika system anses lämpliga;

slutet, öppet och hybridsystem och standarden listar kriterier som ska uppfyllas för

vart och ett av dessa system. I standarden listas även lämplighetskriterier som ska

uppfyllas för att en förpackning ska anses vara återanvändningsbar.

NATURVÅRDSVERKET

86

14. Nuläge för förpackningar

14.1 Den totala mängden förpackningar ökar Mellan 2012 och 2018 har mängden förpackningar som släpps ut på marknaden

inom producentansvaret för förpackningar ökat från 1 045 400 ton till 1 340 400

ton, vilket är en ökning med 22 procent, se Tabell 3. Ökningen kan inte helt

förklaras genom en växande befolkning, utan mängden förpackningar per person

ökade under samma tid med 17 procent. År 2018 släpptes 132 kg förpackningar per

person ut på marknaden inom producentansvaret i Sverige.

Tabell 3. Mängd förpackningar som släppts ut på marknaden inom producentansvaret (ton)

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Förändring

2012–2018

Glas 199 000 197 800 193 500 202 300 217 800 220 800 231 300 14%

Plast, ej PET-flaskor 191 900 199 200 203 100 206 100 212 500 215 600 217 400 12%

PET-flaskor 21 700 23 300 25 300 24 800 26 000 25 100 28 500 24%

Papper, papp, kartong

och wellpapp

509 200 522 700 531 400 530 700 554 100 565 700 581 700 12%

Metall, ej pantburkar 41 600 40 500 41 200 39 600 39 900 38 600 37 800 -10%

Pantburkar 17 200 17 600 18 200 18 200 19 200 19 700 21 700 21%

Trä 64 800 36 500 76 700 78 000* 231 500* 216 600 221 900 71%

Alla förpackningsslag 1 045 400 1 037 600 1 089 400 1 099 700 1 301 000 1 302 100 1 340 300 22%

* År 2016 förtydligade Naturvårdsverket för uppgiftslämnarna hur återvinning av träförpackningar bör

rapporteras, vilket resulterat i att statistiken för 2016 och framåt skiljer sig mycket från tidigare års

statistik.

Undersökningar i form av plockanalyser på bl.a. hushållsavfall visar att det också

släpps ut förpackningar på marknaden utanför producentansvaret, det vill säga av

producenter som inte tar producentansvar genom att betala förpackningsavgift och

ansluta sig till ett insamlingssystem. Det finns indikationer på att det, för pappers-

och plastförpackningar, rör sig om ca 250 000 ton per år. Beräkningarna baseras på

tillförd mängd förpackningar inom producentansvaret och därav materialåtervunna

mängder129, andel förpackningar i kommunalt avfall130, samt hur mycket

förpackningsavfall som återfinns hos återvinningscentraler.131 Dessa förpackningar

härrör dels från varor som privatimporterats och där förpackningarna har utländska

producenter, och dels från inhemska producenter som inte tar producentansvar.

129 Naturvårdsverket (2018), Sveriges återvinning av förpackningar och tidningar

130 Avfall Sverige (2019), Svensk avfallshantering 2018

131 SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige. I denna mängd ingår även en okänd mängd

pantflaskor i plast.

NATURVÅRDSVERKET

87

Vidare finns det troligen förpackningar som släpps ut på marknaden utanför

producentansvaret men som inte har hushållen som slutanvändare, varför avfall

från dessa förpackningar inte hamnar i hushållens restavfall och således inte

fångats upp i ovan nämnda plockanalys. Det rör sig då i första hand om grupp- eller

transportförpackningar, som många gånger kan anses vara återanvändbara.

Anledningen till att dessa inte finns med i statistiken är bland annat att

producenterna som släpper ut förpackningarna på marknaden inte definierar dem

som förpackning.

Det finns idag inget register över förpackningsproducenter, och då det i de flesta

fall inte heller är producenterna utan materialbolagen som rapporterar uppgifter om

förpackningar till Naturvårdsverket, så saknar Naturvårdsverket kunskap om vilka

producenter som tillgängliggör förpackningar i Sverige. I och med de nya regelverk

som redovisas i avsnitt 13.2.2, kommer kunskaperna om

förpackningsproducenterna att vara större inom ett par år.

14.2 Dagens återanvändning av förpackningar

Idag finns inga rapporteringskrav, vare sig nationella eller från EU, kopplade till

återanvändning av förpackningar. Därför har Sverige hittills inte samlat in sådan

information från aktörer. Därtill saknas i stor utsträckning information om

återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden (se mer i avsnitt

14.3.1).

Det pågår arbete inom Naturvårdsverket för att, i enlighet med definitionerna i

förpackningsförordningen, identifiera vad som bör anses vara en återanvändbar

förpackning. Detta arbete kopplar till det kommande kravet på samtliga

förpackningsproducenter att registrera sig hos Naturvårdsverket.

Inom ramen för detta uppdrag har Naturvårdsverket, utifrån bedömningen av vad

som kan anses vara en återanvändbar förpackning, identifierat ett antal nationella

system för återanvändning. Från dessa har insamlats information om systemens

uppbyggnad, omfattning, framtida potential m.m..132 Delar av dessa resultat finns

redovisas i avsnitten nedan.

Återanvändbara förpackningar finns idag främst inom kategorin transport- och

gruppförpackningar, medan endast en mycket liten del av

konsumentförpackningarna är återanvändbara. Nedan beskrivs några av de

vanligare typerna av återanvändbara förpackningar, följt av ett avsnitt om initiativ i

mindre skala.

132 Se handling ”Sammanställning rotationssystem” i Naturvårdsverkets ärende NV-05517-19.

NATURVÅRDSVERKET

88

14.2.1 Återanvändbara träförpackningar

På den svenska marknaden finns flera olika typer av träförpackningar, framförallt

lastpallar, kabeltrummor och pallkragar. För alla dessa tre förpackningstyper finns

det idag flera retursystem. Svenskt Trä, som har 32 anslutna producenter,

uppskattar att de (viktmässigt) täcker 60–70 procent av den svenska marknaden när

det gäller träförpackningar släppta på marknaden.

Norrlandspall AB driver två retursystem för träpallar; ett som vänder sig mot

byggbranschen (Retursystem Byggpall) och ett som vänder sig mot jordbranschen

(Returpall B/Jordpall). Norrlandspall är den aktör som levererar pallarna till

materialproducenter, grossister och leverantörer. Dessa debiterar sedan pallarna

vidare till sina kunder för samma belopp som de köpt in dem för. Norrlandspall

köper därefter tillbaka pallarna från slutanvändaren, t.ex. vid en byggarbetsplats.

Efter kontroll och eventuell reparation skickas pallen iväg på en ny runda.

Vida Packaging AB tillverkar lastpallar, pallkragar och kabeltrummor i trä. För de

senare sköter de också systemet för återanvändning. Det innebär att Vida

Packaging monterar, kvalitetskontrollerar, reparerar och klassar begagnade

kabeltrummor samt fyller på med nya när de begagnade är slut eller behöver

kasseras.

14.2.2 Återanvändbara plastförpackningar

En stor aktör på marknaden för återanvändbara plastförpackningar är Svenska

Retursystem.133 Som tillhandahåller standardiserade returlådor, helpallar och

halvpallar. Kunderna finns inom dagligvarubranschen samt restaurang- och

storhushållsbranschen. Hälften av Sveriges färskvaruleveranser till

dagligvaruhandeln sker idag med Svenska Retursystems returlådor. Varje returlåda

har en uppskattad livslängd på 15 år med ett genomsnitt på 10 rundturer per år och

för pallarna 15 år med ett genomsnitt på 7 rundturer per år. Företaget har ökat i

storlek varje år sedan starten 1997 och har till Naturvårdsverket bedömt att en

fortsatt ökning kan förväntas med flera stora kunder på väg in i systemet.

14.2.3 Återanvändbara glasförpackningar

Sveriges Bryggerier är den enda större aktören på marknaden i Sverige för

returglas, det vill säga dryckesflaskor i glas som diskas och fylls på nytt efter att de

returnerats av konsumenten. Dessa dryckesflaskor utgör de enda återanvändbara

konsumentförpackningarna som finns i större skala i Sverige.

Sveriges Bryggerier har 33 cl- och 50 cl-flaskor för dryck som roterar i separata

system. Returgraden för 33 cl-flaskorna anges vara 98 procent och för 55 cl-

flaskorna 85 procent. 33cl-flaskorna gör i genomsnitt 40 varv i retursystemet innan

materialet återvinns. Försäljningen av 33 cl-flaskorna har minskat kontinuerligt de

senaste 20 åren medan användningen av 50 cl-flaskorna är mer stabil. De senare

133 Ägs av Dagligvaruleverantörers Förbund och Svensk Dagligvaruhandel.

NATURVÅRDSVERKET

89

köps ofta som enstaka flaskor medan 33 cl-flaskorna vanligtvis köps i back, vilket

blir allt mindre vanligt. Returflaskor finns idag till störst andel inom kafé- och

restaurangverksamhet. Det finns idag fyra anläggningar för storskalig tvätt av

returglas i Sverige.

Mängden återanvändbara glasflaskor har minskat betydligt de senaste 20 åren. Att

vända utvecklingen skulle dels kräva betydligt förändrade produktions- och

konsumtionsmönster (bland annat ett mer standardiserat sortiment), dels stora

investeringar i system och anläggningar för återtag och tvätt av flaskor. På

marknaden för vin och spritdrycker bedömer representanter för dryckesbranschen

att det idag inte finns några praktiska förutsättningar att återintroducera

återanvändbara förpackningar.134

14.2.4 Exempel på småskaliga initiativ för återanvändbara

förpackningar

Småskaliga initiativ för återanvändbara förpackningar ingår inte nödvändigtvis i ett

system för återanvändning av förpackningar. Det innebär att möjligheten till

uppföljning av dessa förpackningars faktiska återanvändning är begränsad. Vissa

av initiativen omfattar inte återanvändbara förpackningar enligt definitionen i

förpackningsdirektivet, till exempel räknas inte en mugg som köpts utan innehåll

som en förpackning. Dessa initiativ är ändå relevanta att belysa, då de visar på

andra vägar för att minska förpackningskonsumtionen.

PANT PÅ MATLÅDOR FÖR TAKE AWAY-MAT

Chalmers konferens och restauranger driver ett antal restauranger i Göteborg har

sedan 2017 respektive 2018 använt sig av matlådor med pant på två olika

restauranger.135 Ca 20–50 luncher säljs dagligen i dessa rostfria take away-lådor.

Kunderna betalar 150 kronor för matlådan, en summa som återbetalas om kunden

väljer att lämna tillbaka lådan. De enskilda matlådorna är inte personliga, utan

lämnas på restaurangen och mat läggs upp i en ny matlåda som restaurangen redan

diskat.

Svenska Miljöinstitutet IVL har under 2019 initierat ett projekt som testar ett

system för pant på take away livsmedelsbehållare och muggar. Testet ska

genomförs på fem kaféer och restauranger i Stockholm och Göteborg. Matlådor

och kaffemuggar ska kunna lämnas in där de tidigare har inhandlats för att sedan

diskas och återanvändas.136

134 Se handling ”Möte med Dryckesbranschens klimatinitiativ” i Naturvårdsverkets ärende NV-05517-19.

135 https://chalmerskonferens.se/sv/restauranger/johanneberg/smak/

136 https://www.ivl.se/toppmeny/pressrum/pressmeddelanden/pressmeddelande---arkiv/2019-11-04-ivl-

testar-pantsystem-for-take-away-forpackningar.html

NATURVÅRDSVERKET

90

HEMLEVERANS AV MAT I ÅTERANVÄNDBARA FÖRPACKNINGAR

Unwrapped är en internetbaserad aktör på den svenska marknaden som använder

sig av återanvändbara förpackningar för hemleverans av livsmedel.137 Bland annat

glasburkar och tygpåsar fylls på med varor som sedan levereras till kund. Vid nästa

hemleverans hämtas de tomma förpackningarna tillbaka, varpå de tvättas och

sedermera återfylls. Företaget har kommunicerat planer att utöka sortimentet till

att, utöver livsmedel, också inkludera produkter inom hygiensektorn.

ÅTERANVÄNDBAR FÖRPACKNING FÖR PAKETLEVERANSER

RePack är ett internationellt företag som tillverkar och distribuerar återanvändbara

förpackningar för att skicka varor i per post. Förpackningarna är tillverkade i plast

och kan efter leverans vikas ihop och postas tillbaka till RePack. RePack

kontrollerar, tvättar och återdistribuerar förpackningarna till de företag som har

dem bland sina fraktalternativ.

EGEN MUGG FÖR TAKE AWAY-KAFFE

”Hej då engångsmugg” är ett initiativ från Håll Sverige Rent som syftar till att

minska användandet av engångsmuggar och andra engångsartiklar som helt eller

delvis består av plast och som ofta blir till skräp.138 Inom initiativet drivs bland

annat ett pilotprojekt med Pressbyrån och 7-eleven. I projektet får den som tar med

sig en egen kopp till butiken 3 kr rabatt på sitt take away-kaffe. Det innebär att

initiativet egentligen inte omfattar återanvändbara förpackningar enligt definitionen

i förpackningsdirektivet. Målsättningen är att minska användningen av

engångsmuggar på Pressbyrån och 7-Eleven med 5 procent under 2019, utan att

minska mängden sålt kaffe. Det motsvarar omkring en halv miljon engångsmuggar.

Statistik för en fyramånadersperiod visar att förbrukningen av engångsmuggar i

butiker kopplade till initiativet minskat med 1,6 procent i hela riket, och med 5,7

procent i butiker med studentnära lägen.139

FÖRPACKNINGSFRI MATAFFÄR

Ett litet antal livsmedelsaffärer i Sverige marknadsför sig som ”förpackningsfria”.

Affären Gram i Malmö öppnade 2017 med konceptet att varorna säljs opaketerade.

Den som handlar i butiken tar antingen med sig valfria kärl hemifrån, använder

butikens papperskassar, eller köper de glasburkar, flaskor och tygkassar som

butiken tillhandahåller. Detta innebär att systemet egentligen inte omfattar

återanvändbara förpackningar enligt definitionen i förpackningsdirektivet.

137 https://unwrapped.se/

138 https://www.hsr.se/sites/default/files/kopprapporten_digital_hall_sverige_rent.pdf

139 https://www.recyclingnet.se/article/view/680448/rabatt_pa_kaffe_leder_till_farre_muggar

NATURVÅRDSVERKET

91

INTERNATIONELLA EXEMPEL PÅ SMÅSKALIGA INITIATIV

GoBox är ett initiativ för återanvändbara matlådor för take away-mat som finns i

ett antal städer i USA.140 De restauranger som är anslutna till systemet säljer take

away-mat i speciellt framtagna förpackningar, som sedan samlas sedan in på

särskilt anvisade platser. Använda förpackningar diskas och hygieniseras innan de

distribueras till restaurangerna för att användas igen. Som användare av GoBox

använder man en app och skapar ett abonnemang som avgör hur många lådor man

kan hämta ut per tillfälle. Enligt initiativets egna siffror redovisade i januari 2020

har över 200 000 engångsförpackningar sparats genom systemet.

CupClub är ett system i Storbritannien för återanvändbara muggar för varm och

kall dryck.141 Drycken köps i en speciellt framtagen mugg och när muggen har

använts klart kan den återlämnas till valfri ansluten aktör. Muggarna diskas sedan

centralt och körs ut till de anslutna aktörerna.

Loop är ett amerikanskt företag som erbjuder hemleveranser av andra producenters

livsmedel och hygienartiklar i återanvändbara förpackningar.142 Företaget

samarbetar med olika producenter och levererar till kunden förpackningar som när

de är tomma skickas tillbaka till företaget för rengöring och återfyllning. Kunderna

kan antingen köpa enstaka varor eller prenumerera på vissa produkter. Under 2019

erbjöds dessa tjänster i nordöstra USA och i Paris.

14.3 Framtagning av statistik Den officiella återvinningsstatistiken för förpackningar och tidningar baseras idag

på en enkät som Sveriges Miljöemissionsdata (SMED) på uppdrag av

Naturvårdsverket skickar ut till materialbolag. Materialbolagen som får enkäten är

skyldiga att rapportera in uppgifterna enligt lagen (2001:99) om den officiella

statistiken. Enkäten innehåller bland annat frågor om hur stor mängd förpackningar

som materialbolagets anslutna producenter släpper ut på den svenska marknaden,

insamlade mängder samt hur stor mängd som materialåtervinns, energiåtervinns

eller behandlas på annat sätt. Producenter som uppfyller sitt producentansvar, att ta

ansvar för insamlingen, utan att vara ansluta till ett materialbolag ska rapportera in

motsvarande uppgifter direkt till Naturvårdsverket.

En osäkerhetskälla inom statistiken är att det finns ett okänt antal producenter som

släpper ut förpackningar på marknaden, men som inte är ansluta till ett

materialbolag eller tar eget ansvar (friåkare). Det gör att den exakta mängden

förpackningar som släpps ut på marknaden är okänd och att statistiken inte blir helt

rättvisande. En annan täckningsrelaterad osäkerhet orsakas av otydligheter kring

om förpackningsavfall från distansförsäljning omfattas av producentansvar.

140 http://gobox.us.com/

141 https://cupclub.com/press

142 https://loopstore.com/

NATURVÅRDSVERKET

92

Därmed saknas det uppgift om hur stora mängder förpackningar som släppts ut på

den svenska marknaden genom distansförsäljning. Naturvårdsverket har ett

pågående uppdrag från regeringen att tydliggöra om och vilka utländska

förpackningsproducenter som bör ta producentansvar.

14.3.1 Återanvändbara förpackningar i statistiken

Uppgifter om återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden saknas i

stor utsträckning i statistiken idag. Skälen till detta är flera, och en orsak skulle

kunna vara att producenter av denna typ av förpackning inte alltid är medveten om

att den produkt de släpper ut på marknaden faktiskt är en förpackning enligt

definitionen i producentansvarsförordningen. Eftersom Naturvårdsverket i

dagsläget inte har insyn i vilka producenter som rapporterar via materialbolagen, är

osäkerheten stor kring detta. En annan orsak, vilken kopplar till avsaknaden av mål

för återanvändning, kan vara att vissa producenter av återanvändbara förpackningar

tolkat det som att kraven på rapportering av uppgifter om förpackningar inte gäller

de typer av förpackningar de själva släpper ut på marknadens.

I dagsläget inkommer inga uppgifter om återanvändning av förpackningar till

Naturvårdsverket. De aktörer som inom ramen för sitt producentansvar inkommer

med uppgifter, rapporterar återanvändbara förpackningar som materialåtervunna

eller som att de förbereds för återanvändning (t.ex. genom reparation) vilket i

rapporteringen till EU räknas som annan återvinning (än materialåtervinning).

En majoritet av underlaget för statistikuppföljningen för återanvändbara

förpackningar kommer från Svenskt Trä. Uppskattningsvis täcker de (viktmässigt)

60–70 procent av den svenska marknaden för träförpackningar när det gäller

mängder släppta på marknaden. Det finns dock betydande strömmar som idag inte

kommer med i statistiken för träförpackningar, till exempel merparten av de

förpackningar som förs in i Sverige via förpackat gods, vilka inte rapporteras av

Svenskt Trä, liksom inte heller de förpackningar som släpps ut på marknaden av

producenter som inte är medlemmar i Svenskt Trä.

14.3.2 Utvecklad statistik från och med 2020

Från och med referensår 2020 kommer aktörer som yrkesmässigt driver system för

återanvändning av förpackningar för första gången att lämna uppgift om

återanvändning av förpackningar (se mer i avsnitt 13.1.2). De uppgifter som

kommer att efterfrågas är hur många rotationer som de återanvändbara

förpackningarna gör varje referensår. Från samma år kommer även producenter av

förpackningar att registrera sig hos Naturvårdsverket (se mer i avsnitt 13.2.2). Det

senare kommer att leda till en förenklad tillsyn över producenter: På sikt kommer

detta med stor sannolikhet att avsevärt förbättra statistiken över återanvändbara

förpackningar, och även engångsförpackningar, genom att det blir enklare att

identifiera förpackningsproducenter – både de som tar producentansvar och lämnar

uppgifter till Naturvårdsverket och de som dittills inte gjort det. Det, i kombination

med uppgifter om återvinningen av förpackningarna, kommer kraftigt förbättra

NATURVÅRDSVERKET

93

kunskapen om återanvändbara förpackningar och dess andel av den totala

förpackningsmängden.

14.4 Ökad materialåtervinning av förpackningar

Överväganden om ett etappmål för återanvändning bör också göras utifrån hur

olika typer av förpackningar materialåtervinns. EU:s förpackningsdirektiv och den

svenska förpackningsförordningen uppställer mål för materialåtervinningsgraden.

Ett övergripande mål gäller för allt förpackningsavfall. För respektive

förpackningsmaterial finns specifika mål som skiljer sig åt i nivå. Målen har

skärpts från och med 1 januari 2020.

Som framgår av Figur 8, skiljer sig den svenska måluppfyllelsen betydligt åt

mellan olika materialslag. Lägst materialåtervinningsgrad 2018 hade

plastförpackningar (exklusive PET-flaskor). Som framgår av avsnitt 15.1 är

plastförpackningar en betydande källa till den negativa miljöpåverkan som

förpackningar ger upphov till.

Figur 8. Materialåtervinningsgrad och mål143

143 Naturvårdsverket (2018), Sveriges återvinning av förpackningar och tidningar

NATURVÅRDSVERKET

94

15. Miljönytta och möjligheter till förebyggande av avfall

15.1 Miljöproblem kopplat till förpackningar och förpackningsavfall

15.1.1 Förpackningsavfallet ökar

Mängden förpackningar ökar och i Sverige är förpackningar det största enskilda

användningsområdet för plast sett till vikt.144 Förpackningar för engångsbruk har

oftast en snabb omsättning, vilket innebär att de snabbt blir avfall. Konsekvensen

av detta är att förpackningsavfallet ökat betydligt under de senaste decennierna.

Regeringen tillsatte 2017 en särskild utredare för att se över möjligheterna att

minska de negativa miljöeffekterna från plast (Plastutredningen). I slutbetänkandet

SOU 2018:84 redovisas miljöeffekter kopplat till tillverkning, användning och

behandling av avfall. Mot bakgrund av denna nyligen genomförda analys, har

Naturvårdsverket i det uppdrag som här redovisas inte gjort någon ytterligare

analys av de negativa miljöeffekterna kopplat till förpackningsavfall i plast eller

produktion av plastförpackningar.

15.1.2 Resursåtgång och klimatpåverkan

En ökande produktion av förpackningar tar i anspråk mer råvaror och genererar

ökade utsläpp av växthusgaser. Förbränning av förpackningsavfallet bidrar också

till dessa utsläpp. Klimatpåverkan är lägst, per kilo avfall räknat, för

pappersförpackningar och högst för metallförpackningar. En så kallad bokförings-

livscykelanalys (LCA) från Svenska Miljöinstitutet (IVL) visar att

materialåtervinning av förpackningar innebär en koldioxidbesparing på ungefär

0,2–1,8 kg CO2e per kg avfall, beroende på material. Om förpackningsavfall

istället förebyggs uppgår koldioxidbesparingen till ungefär 0,5–2,2 kg CO2e per kg

förpackningsavfall som förebyggts. Besparingen i koldioxidutsläpp uppstår då de

återvunna eller återanvända materialen ersätter ny råvara i en förpackning.145

Hushållens utsortering och återvinning av plastförpackningar (exkl. PET-flaskor)

kan i genomsnitt spara cirka 70 kg CO2e per person och år, genom att

förpackningen materialåtervinns istället för att förbrännas.146 Om alla hushåll i

144 SMED (2019), Kartläggning av plastavfallsflöden i Sverige:

http://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i-sverige/plast/smed-

rapport-kartlaggning-plastfloden-191122.pdf

145 IVL (2019), Klimatpåverkan från olika avfallsfraktioner, Nr B 2356,

146 Uppgift från Wirsenius, S., Mejlkorrespondens, 2019-10-16. Uppgiften tillgänglig online:

https://www.dn.se/nyheter/sverige/fakta-i-fragan-vilken-forandring-i-vardagen-gor-bast-nytta-for-

klimatet/

https://www.dn.se/nyheter/sverige/fakta-i-fragan-vilken-forandring-i-vardagen-gor-bast-nytta-for-klimatet/

https://www.dn.se/nyheter/sverige/fakta-i-fragan-vilken-forandring-i-vardagen-gor-bast-nytta-for-klimatet/

NATURVÅRDSVERKET

95

Sverige skulle källsortera sina plastförpackningar skulle de totala utsläppen av

växthusgaser kunna minska med cirka 178 000 ton per år utifrån ett

produktionsperspektiv (exkl. transport).147 Förbränningen av plast står för den

största klimatpåverkan, med 4,9 kg CO2 per kg jämfört med 1,3 kg CO2 per kg vid

produktion.148 Storleken på miljöpåverkan vid produktion beror på produkten,

produktionsland och materialet.

15.1.3 Nedskräpning och spridning i naturen

Förpackningsavfall, framför allt plast, har även en påverkan på miljön genom det

material som ”läcker” från samhället ut i naturen i form av nedskräpning.

Regeringens plastutredning redovisade i ett delbetänkande miljöeffekter kopplat till

nedskräpning.149

Plastutredningen har identifierat plastförpackningar för snacks, godis, glass och

snabbmat, förpackningsplast från industri och handel, plastkapsyler och lock samt

plastpåsar som vanligt förekommande i nedskräpningssammanhang med risk för att

ställa till skada för vattenlevande organismer och djur.

Flera rapporter pekar på att nedbrytning av makroplast är en viktig källa, kanske till

och med den viktigaste, till mikroplast i den marina miljön. I en tysk rapport150

uppskattas nedbrytningen av större plastskräp bidra till 81–89 procent av den

sekundära mikroplasten och i en holländsk rapport151 görs bedömningen att

plastskräp, som till störst del består av förpackningar och engångsprodukter, är den

mest prioriterade källan att åtgärda för att komma tillrätta med mikroplast i havet.

Även i Sverige bedöms nedskräpning av makroskräp vara en av de viktigare

källorna att åtgärda för att komma tillrätta med uppkomsten av mikroplaster.

Forskning152 visar att förpackningar oftast inte innehåller farliga ämnen även om

resultat från en ny europeisk studie153 indikerar att farliga ämnen kan förekomma.

Resultaten från studierna pekar dock på att det finns en brist på information om

147 Naturvårdsverkets egen uträkning baserat på följande antaganden: antal hushåll (4,7 miljoner, SCB)

gånger sparade utsläpp vid materialåtervinning (70 kg C02e) gånger andel plastförpackningar som

inte blir materialåtervunna (54 procent, Naturvårdsverket).

148 Hillman S., et al. (2015), Climate Benefits of Material Recycling - Inventory of Average Greenhouse

Gas Emissions for Denmark, Norway and Sweden, TemaNord 2015:547]

149 Statens offentliga utredningar (2018), Nedskräpning och nedbrytning av plast i miljön, Delredovisning

från Utredningen om hållbara plastmaterial (M 2017:06)

150 Essel R., Engel L., Carus M., Ahrens R. H. (2015), Sources of microplastics relevant to marine

protection in Germany. Texte 64/2015. Project No. 31969. Report No. (UBA-FB) 002147/E

151 Verschoor A. J. (2015), Towards a definition of microplastics – Considerations for the specification of

physico-chemical properties. National Institute for Public Health and the Environment (RIVM) Letter

report 2015-0116

152 Sternbeck, J., Eriksson, A-M., Ekberg Österdahl, Å., Österås, A-H. (2016), Särskilt farliga ämnen,

avfall och materialåtervinning

153 SOU 2018:84, Det går om vi vill - förslag till en hållbar plastanvändning

NATURVÅRDSVERKET

96

ämnenas användning och förekomst i förpackningar, även de som är i direkt

kontakt med livsmedel.

15.2 Drivkrafter bakom ökad mängd förpackningar

Mängden förpackningar som släppts ut på marknaden inom producentansvaret har

ökat från 110 kg/person 2012 till 132 kg/person 2018. Det finns många och

varierande orsaker till den ökande mängden förpackningar. Nedanstående

uppräkning ska inte ses som fullständig, men Naturvårdsverket ser skäl att lyfta

fram fem övergripande faktorer som delförklaringar till varför mängden

förpackningar per person ökat på marknaden. Dessa faktorer ska inte betraktas som

problem att åtgärda genom antagande av etappmål eller vidtagande av andra

åtgärder. Denna översiktliga redovisning syftar till att sätta

förpackningsanvändningen i ett större sammanhang och visa på hur den påverkas

av ett antal breda och långsiktiga tendenser i samhället.

1. Teknikutveckling

Långsiktigt har möjligheten att producera stora mängder förpackningar till en låg

kostnad ökat i takt med att tekniken utvecklats. Ett centralt exempel på det var när

det under tidigt 1900-tal upptäcktes att en biprodukt i den petrokemiska industrin

kunde användas för att tillverka PVC. Grunden var då lagd för den massiva

spridning och användning av PVC som tog fart främst efter andra världskriget.154

2. Ökad konsumtion och förändrade preferenser

De svenska hushållens konsumtion var 22 procent högre 2017 jämfört med 2007.155

I takt med ökad konsumtion är det naturligt att även mängden förpackningar ökar.

Utvecklingen förstärks av intresset att förlänga hållbarhet och kvalitet på livsmedel

och därmed minska matsvinnet.156 Konsumentens preferenser och vanor vad gäller

hållbarhet och livsmedelshygien har ändrats över tid, t.ex. från att inhandla råvaror

i lösvikt lokalt på 1930-talet till att handla alltmer förinpackad mat.157

3. Utveckling mot globala och centraliserade marknader

I takt med att konsumtionen allt mer sker på en global marknad, ökar behovet att

skydda innehållet under långa transporter. Import av färskvaror ökar kraven på

förpackningarna i jämförelse med om färskvaran producerats på en lokal marknad.

I vissa sammanhang innebär en centralisering till färre och större anläggningar för

154 Plastic Atlas (2019)

155 Roos, J. (2018), Konsumtionsrapporten 2018 – en rapportserie om den svenska konsumtionen

156 Wikström, F., mfl (2019), The Importance of Packaging Functions for Food Waste of Different

Products in Households. Sustainability 2019, 11, 2641

157 http://www.handelnshistoria.se/kulturen/livsstil/fran-losvikt-till-paketerat/

NATURVÅRDSVERKET

97

produktion och beredning att fler varor förpackas portions- eller styckevis för sin

distribution, vilket leder till en ökad mängd förpackningsmaterial.

4. Mer engångsförpackningar för dryck och livsmedel

Trenden med take away och annat bruk av engångsförpackningar för dryck och

livsmedel ökar, inte bara i Sverige utan i hela världen.158 I Sverige ökade

omsättningen hos de tre största hamburgerkedjorna med 12 procent under perioden

2015–2017 och omsättningen för Sveriges fem största kafékedjor ökade med 16

procent under samma period.159 Många köper mat och dryck antingen on-the-go

eller för att ta med hem och till jobb.

5. Låg prissättning av utsläpp vid produktion

Globalt sett reflekterar troligen inte en förpacknings produktionskostnad de fulla

miljöskadekostnaderna som uppstår vid produktion, t.ex. utsläpp av växthusgaser

eller utsläpp till mark och vatten. Det gäller i synnerhet förpackningar med fossilt

ursprung. En låg prissättning av utsläpp, så som en låg skatt på koldioxid eller ett

lågt pris på utsläppsrätter, leder till att beslut om produktion av förpackningar inte

fullt ut reflekterar miljöskadorna och därmed till en större produktion än om så

hade varit fallet.

15.3 Varför finns det inte fler återanvändbara förpackningar på marknaden idag?

Marknader och förpackningars funktion skiljer sig åt på ett fundamentalt sätt, men

Naturvårdsverket ser skäl att betona fem övergripande faktorer som delförklaringar

till varför det inte finns fler återanvändbara förpackningar på marknaden idag.

Liksom för avsnitt 15.2, gäller att dessa faktorer inte ska betraktas som problem att

åtgärda. Denna översiktliga redovisning syftar till att sätta återanvändningsgraden i

ett större sammanhang.

1. Fokus på återvinning istället för återanvändning

Förordningen om producentansvar för förpackningar anger att producenterna ska se

till att förpackningarna kan återanvändas eller återvinnas. Fokus i styrningen har

dock hittills varit mer åt materialåtervinningen med flera siffersatta mål beroende

på materialslag. En tolkning av detta är att avfallshierarkin styrt, ett steg i taget,

först bort från deponi, sen bort från avfallsförbränning till återvinning.

Återanvändningen har hittills stått tillbaka till förmån för materialåtervinningen.

158 IVL (2019), Take away engångsartiklar, Nr C 414 159 Håll Sverige Rent (2019), Skräprapporten 2019

NATURVÅRDSVERKET

98

2. Det saknas tydliga incitament att klassa en förpackning som

återanvändbar

Det finns idag inga krav på rapportering av återanvändning av förpackningar.

Befintlig rapportering har fokuserat på krav på avfallshantering och främst

materialåtervinning. Då det inte funnits några krav på rapportering om

återanvändning av förpackningar har det inte heller funnits anledning att klassa

produkter som återanvändbara förpackningar enligt förpackningsförordningen.

Med de nya kraven på rapportering av återanvändbara förpackningar kommer det

uppstå incitament för producenterna att klassa sina produkter som återanvändbara

förpackningar för att kunna visa att de uppfyller kraven på rapportering.

3. Livsmedelssäkerhet

Många förpackningar tillverkas för att användas inom områden som innebär att de

inte kan eller bör återanvändas, t.ex. utifrån ett livsmedelssäkerhetsperspektiv.

4. Förpackningen som del i marknadsföring

Förpackningar används inte sällan som en del i varans marknadsföring. Det kan

försvaga drivkraften att använda återanvändbara förpackningar, eftersom en unik

förpackning till en unik vara då behöver ha ett eget unikt retursystem. Om en

förpackning ska kunna ingå i ett större system, behöver förpackningen vara mer

generiskt utformad för att passa ett flertal produkter anslutna till systemet. Ett

retursystem med återanvändbara förpackningar bromsar även utvecklingen av

förpackningar ur ett marknadsföringsperspektiv. Återvinningsbara förpackningars

färg och form kan ändras kontinuerligt, medan det i ett retursystem för

återanvändning kan förväntas att utformningen är mer statistik och förpackningens

utseende och form därmed svår att ändra lika ofta.

5. Geografiskt stora marknader

En förpacknings geografiska marknad kan också vara avgörande för om den är

lämplig för återanvändning eller inte. Det kan t.ex. vara enklare och mer

ändamålsenligt att bygga upp ett system lokalt i en stad för återanvändbara

matlådor än att bygga upp ett system globalt där fyllare och konsument finns långt

ifrån varandra. För många konsumentförpackningar går utvecklingen mot

geografiskt allt större marknader.

15.4 Aktörsgenomgång med inriktning mot möjliga beteendeförändringar

Enligt Naturvårdsverkets uppdrag ska förslag lämnas på etappmål som bidrar till

förändrade beteendemönster hos konsumenter och andra aktörer för en mer cirkulär

ekonomi genom förebyggande av avfall. I detta avsnitt redovisas vilka de

huvudsakliga aktörerna är, vilka roller de spelar och vilka incitament som aktörerna

kan ha att öka andelen återanvändbara förpackningar på marknaden och därigenom

förbygga förpackningsavfall. Syftet är bl.a. att förtydliga vilken aktörsroll som kan

påverka valet mellan engångs- och flergångsförpackningar genom att släppa ut fler

NATURVÅRDSVERKET

99

återanvändbara förpackningar på marknaden. Genomgången utgår från tre segment

av aktörsgrupper: aktörer inom produktion, distribution och försäljning,

konsumenter samt aktörer efter konsumtion.

Som framgår nedan återfinns förpackningar på ett stort antal skiftande marknader

där drivkrafter och förutsättningar skiljer sig markant åt. Genomgående är dock att

det är många aktörsled som behöver samverka och ha överensstämmande intressen

för att en förpackning faktiskt ska kunna återanvändas. Naturvårdsverket ska enligt

uppdraget inte lämna förslag om åtgärder eller nya styrmedel. Därför görs i detta

avsnitt ingen analys av vilken tillkommande statlig styrning som skulle ha

förutsättningar att påverka olika aktörers beteenden.

15.4.1 Produktion, distribution och försäljning

DESIGN AV FÖRPACKNINGAR

I designfasen utformas en förpackning efter beställarens behov av t.ex.

livsmedelssäkerhet, skydd av produkter eller marknadsföring av produkter på en

lokal, regional eller global marknad. Designen kan ske antingen på uppdrag av en

fyllare eller av fyllaren själv. I designfasen finns ett stort handlingsutrymme att

skapa förpackningar som går att återanvända. I denna fas är det väsentligt med

livscykelanalyser som underlag när det avgörs vilket material som är mest lämpat

för förpackningens syfte. Är det företagsekonomiskt mest lönsamt att producera en

förpackning som är tunn/liten och som materialåtervinns direkt efter bruk, eller

istället en förpackning som ska cirkulera över tid. Om designen av förpackningar

vore helt oreglerad skulle de företagsekonomiska värdena helt styra design och

produktion, men genom legala och ekonomiska styrmedel kan den

samhällsekonomiska nyttan återspeglas i design- och produktionsbesluten.

TILLVERKNING AV FÖRPACKNINGAR

En tillverkare av förpackningar agerar på en marknad och tillgodoser en efterfrågan

från beställaren av förpackningen. En tillverkare kan även vara en innovatör som

säljer in nya smarta lösningar på marknaden givet att efterfrågan finns. Tillverkare

av förpackningar kan antingen ha eller sakna incitament att tillverka

återanvändbara förpackningar. Incitamenten beror på marknadens betalningsvilja

för återanvändbara produkter. En tillverkare har troligen inget eget incitament att

minska mängden förpackningar, genom att öka mängden återanvändningsbara

förpackningar, om inte återanvändningsbarheten motiverar ett högre pris som

kompenserar för de minskade volymerna.

FYLLARE

En fyllare av transport- och gruppförpackningar kan återfinnas på flera ställen i

värdekedjan och kan t.ex. vara en transportör, en grossist, eller en tillverkare av

produkten som ska förpackas. En fyllare av en konsumentförpackning agerar på en

marknad där en produkt (förpackningens innehåll) efterfrågas av konsumenten.

NATURVÅRDSVERKET

100

Fyllaren vill så effektivt som möjligt tillgodose marknadens behov av produkten

vilket kan ha en avgörande effekt för förpackningsdesignen. I likhet med

designfasen, kan fyllare se ett ökat värde i nyttjande av återanvändbara

förpackningar när de samhällsekonomiska kostnaderna kopplat till produktion och

omhändertagande av förpackningar återspeglas i de företagsekonomiska

kostnaderna.

GROSSISTER

En grossist hanterar grupp- och transportförpackningar i första hand, men även

konsumentförpackningar. En grossist köper in de förpackningar som verksamheten

behöver för att klara av att leverera mot kund. För att den verksamhet som pågår i

grossistledet ska fungera och vara lönsam, behöver förpackningarna skydda

produkterna, annars riskerar grossisten att förlora intäkter. Därmed är det troligt att

en grossist i första hand efterfrågar lätthanterliga och robusta förpackningar med en

funktion som passar verksamheten. Troligen är redan en del av en grossists egna

förpackningar återanvändningsbara, då syftet med förpackningarna från början har

varit att användas om och om igen för att hantera och förflytta varor säkert.

Grossister kan spela en viktig roll i att återföra förpackningar så att de kan fyllas

och släppas ut på marknaden på nytt. För att detta ska ske kan grossisten behöva

incitament att agera och återföra förpackningen. Det är dock inte givet att samtliga

grossister inser att t.ex. en träpall eller plastback är en transportförpackning som

faller inom ramen för förpackningsförordningen.

ÅTERFÖRSÄLJARE AV FÖRPACKNINGENS INNEHÅLL

En återförsäljare möter konsumenterna (både verksamheter och individer) och

behöver tillgodose deras varierande behov. Om återförsäljaren är samma aktör som

designer och fyllare, har återförsäljaren stor rådighet att påverka och öka

återanvändningsbarheten, men bara om det också sammanfaller med den

företagsekonomiska lönsamheten. En återförsäljare av andras produkter möter

kundernas åsikter och kan också informera om en förpackning är återanvändbar

eller inte, men kan inte själva påverka att den går att återanvända. Återförsäljare

har ofta en viktig roll i retursystem, eftersom det blir en naturlig plats att återlämna

förpackningar för konsumenten och för fyllaren/grossisten att hämta upp för

återfyllnad. Återförsäljare kan även ha en mer primär roll som återfyllare, om det

byggs upp system som bygger på att konsumenten mer aktivt är med och fyller sin

förpackning.

KAFÉER, RESTAURANGER SOM SÄLJER MAT OCH DRYCK I FÖRPACKNINGAR

Aktörer som serverar mat och dryck i behållare av engångskaraktär kan vara

verksamheter med take away och/eller eat-in. Syftet med en affärsmodell som

bygger på take away är att kunna servera fler portioner än om kunden äter vid

sittande bord och att kunna möta en efterfrågan att smidigt äta maten on-the-go och

sedan bli kvitt förpackningen. Anledningen till att en aktör väljer att servera mat

NATURVÅRDSVERKET

101

och dryck på/i behållare av engångskaraktär till sittande gäster kan vara en

kostnadsbesparing; i inköp av flergångsalternativ, i utrymme eller i tid samt i

personal för diskning. Aktörer som återfinns inom detta segment är t.ex. flygbolag,

tågbolag, kaféer och restauranger men även företag som har egen lunchrestaurang

eller serverar kaffe i engångsmugg till sina anställda.

TRANSPORTÖR

En transportör hanterar grupp- och transportförpackningar i första hand, och

indirekt också konsumentförpackningar. Det är inte givet att samtliga transportörer

inser att t.ex. en kabeltrumma eller plastback är en transportförpackning som faller

inom ramen för förpackningsförordningen. Det är inte troligt att en transportör har

inflytande över förpackningarnas utformning i någon större utsträckning.

15.4.2 Konsumtion

KONSUMENTER - HUSHÅLL

Hushållen som konsument köper innehållet i en konsumentförpackning till ett

specifikt ändamål. Förpackningen krävs ofta för att transportera hem och förvara

innehållet (om det t.ex. är ett livsmedel, en hygienprodukt) men i flera fall behövs

inte en förpackning (t.ex. en mobiltelefon hade kunnat plockats ut ur förpackningen

i butiken). Konsumenten köper inte förpackningen i sig utan innehållet. Vissa

konsumentsegment kan vara mer benägna att bidra till minskad miljöpåverkan och

därmed vara mer villiga att returnera en återanvändbar förpackning. Gissningsvis

krävs det dock, om flertalet ska agera och returnera förpackningar, att någon form

av ersättning utgår som betalning för den tjänst konsumenten utför för att returnera

förpackningen till fyllaren, dvs någon form av pantsystem. Hushållens inställning

till förpackningar varierar troligen från produktgrupp till produktgrupp. T.ex. inom

livsmedelssektorn kan benägenheten att använda återanvändbara förpackningar till

torrvaror förväntas vara högre än för icke-torrvaror. Hygien och livsmedelssäkerhet

kan förväntas vara primära faktorer.

Ett hushåll har ingen egen rådighet över att öka eller minska mängden

återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden. Konsumenter kan dock

påverka marknaden, via en ökad efterfrågan på återanvändbara förpackningar, om

de har kunskap om miljönyttan och ser värdet i att använda återanvändbara

förpackningar. Hushållen skulle kunna ha incitament att bidra till att returnera

återanvändbara förpackningar till fyllaren, om hushållet själv tjänar på det, blir

ersatta eller ser andra fördelar med att lägga sin tid på detta. För vissa typer av

konsumentförpackningar kan ägarskapet spela en viktig roll där förpackningen

formar en del av produkten och ses som en helhet. Förutsättningarna att utforma

förpackningar för återanvändning inom dessa segment är troligen begränsade.

Beroende på ägarskapet av en förpackning skulle förpackningen kunna ”vara till

låns” av konsumenten för att få hem sin vara, alternativt att konsumenten köper

även förpackningen. En returflaska i glas är genom att konsumenten betalar en pant

i förväg, också en form av lån.

NATURVÅRDSVERKET

102

KONSUMENTER – FÖRETAG OCH VERKSAMHETER

För företag och verksamheter kan det i vissa fall finns tydliga förutsättningar att

efterfråga och hantera återanvändbara förpackningar. Verksamheters köp av större

volymer, jämfört med hushåll, gör det ur logistiksynpunkt enklare för leverantörer

att cirkulera förpackningar inom en delmarknad. Ett exempel på det är de

glasflaskor som ingår i retursystem där pantsystemen med röda och blå backar

nästan helt riktas mot kaféer, restauranger och motsvarande verksamheter.

15.4.3 Efter konsumtion

SYSTEM FÖR ÅTERANVÄNDNING AV FÖRPACKNINGAR

Ett system för återanvändning av förpackningar syftar till att recirkulera

förpackningar effektivt. Själva systemet är antingen skapat av producenterna själva

eller drivs på uppdrag av producenterna. Systemet i sig har tydliga incitament att

recirkulera förpackningar och har en drivkraft att bygga upp effektiva system för

detta. Men själva utformningen av förpackningar och huruvida de går att

återanvända eller ej, kan inte själva systemet påverka.

AVFALLSHANTERINGEN

De insamlingssystem för förpackningsavfall som finns idag har etablerats på grund

av producenternas ansvar att samla in och behandla förpackningsavfallet. Även om

förpackningsförordningen inkluderar krav på att förpackningar ska vara antingen

återanvändbara eller materialåtervinningsbara, har inga mål för återanvändbara

förpackningar formulerats i förordningen. De tillståndspliktiga insamlingssystemen

(TIS) har tidigare inte haft några tydliga krav att öka återanvändningsgraden men

detta förväntas ändras med de nya förslaget i § 71, se avsnitt 13.2.2.

Kommunerna påverkas både av de förpackningar som hamnar i hushållsavfallet (ca

30 procent av alla förpackningar som släpps ut på marknaden inom

producentansvaret) och de som förekommer i nedskräpningen. Detta är två flöden

som påverkar kommunerna ekonomiskt, trots att ansvaret egentligen ligger hos

producenterna. Kommunerna har därmed incitament att minska sina kostnader

genom att verka för att minska mängderna förpackningar i hushållsavfallet och i

nedskräpningen. Denna fråga kan kommunerna lyfta i sin kommunikation med

insamlingssystemen och i sin information till hushållen.

Enligt 76 a § i avfallsförordningen finns krav på att den kommunala avfallsplanen

ska innehålla uppgifter om åtgärder för att förebygga att förpackningsavfall uppstår

samt åtgärder för att främja återanvändning av förpackningar. Rådigheten att

påverka mängderna återanvändbara förpackningar är t.ex. stor inom kommunens

egna verksamheter., såsom förskola, skola, äldreomsorg och kommunkontoret, där

de kan arbeta för att förebygga förpackningsavfall t.ex. i samband med

upphandling och riktlinjer till de egna verksamheterna. En kommun kan även spela

NATURVÅRDSVERKET

103

en viktig roll för t.ex. infrastrukturen kring ett system för återanvändning av

förpackningar.

15.5 Ökad återanvändning genom förbud och beskattning av engångsartiklar?

Parallellt med Naturvårdsverkets uppdrag att föreslå etappmål, genomförs två

utredningar som direkt syftar till minskad engångsanvändning och som därmed

indirekt kan stärka incitamenten och förutsättningarna för återanvändning av

förpackningar.

Den utredning som ska bistå Miljödepartementet i arbetet med den lagstiftning och

de åtgärder som behövs för att genomföra EU:s engångsplastdirektiv (se avsnitt

13.1.3) påbörjades i juli 2019 och ska redovisas i januari 2021.160 I uppdraget

analyseras flera styrmedel som skulle påverka möjligheterna att uppnå ett etappmål

om återanvändning av förpackningar. Utredningen ska undersökta möjligheterna

att:

• förbjuda plastmuggar och livsmedelsbehållare av plast för engångsbruk

(dock inte sådana gjorda av papp som invändigt klätts med tunn plastfilm),

• begränsa servering av mat och dryck i plastprodukter för engångsbruk på

plats i restauranger, i dagligvaruhandeln eller andra plaster som

kommersiellt serverar mat,

• införa krav på att det ska vara möjligt att få mat och dryck för avhämtning

servera i medhavd mugg eller livsmedelsbehållare,

• införa krav på att restauranger ska tillhandahålla flergångsalternativ till

engångsplastprodukter; samt

• förbjuda eller på annat sätt reglera plastprodukter som oftast förekommer

vid nedskräpning på stränder och i städer samt plastprodukter som

utformats så att de lätt leder till nedskräpning.

I september 2019 påbörjades också en utredning om skatt på engångsartiklar som

ska vara avslutad i augusti 2020.161 Uppdraget är att utreda hur en skatt på

engångsartiklar kan utformas i syfte att understödja en övergång till en mer

resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi samt minska de negativa

miljöeffekterna av engångsartiklar som orsakar nedskräpning. Utredaren ska bl.a.:

• utreda vilka engångsartiklar som bör omfattas av en sådan skatt samt vilka

konsekvenser som förslaget medför,

• överväga alternativa lösningar till beskattning, om sådana skulle vara mer

kostnadseffektiva eller av andra skäl mer motiverade.

160 Förordnade att genomföra en utredning (M 2019:A) om genomförande av engångsplastdirektivet

161 Kommittédirektiv 2019:55, Skatt för att minska negativa miljöeffekter av engångsartiklar

NATURVÅRDSVERKET

104

15.6 Branschbedömningar om möjligheter för återanvändning av förpackningar

Inom ramen för uppdraget har Naturvårdsverket samrått med ett antal

branschorganisationer, däribland Livsmedelshandlarna, Svensk Dagligvaruhandel,

Svensk Handel och Dryckesbranschen (Sveriges bryggerier, Sprit &

Vinleverantörsföreningen och Systembolaget).162

När det gäller dryck och livsmedel har dessa branschorganisationer samstämmigt

bedömt att förutsättningarna för ökad återanvändning är begränsade avseende

konsumentförpackningar. Vad gäller grupp- och transportförpackningar har

branschorganisationerna pekat på större möjligheter att introducera och utveckla

användningen av återanvändbara förpackningar.

Branschorganisationerna konstaterar att livsmedelshygien har högsta prioritet i

utformning och val av förpackningar. Svårigheten att säkerställa att förpackningen

är ren och i gott skick är en viktig anledning till att återanvändbara

konsumentförpackningar i många fall inte är ett alternativ för livsmedel.

Dryckesbranschen lyfter också fram miljövinster kopplat till den höga andelen

dryckesförpackningar som materialåtervinns och till utveckling av lättare eller

mindre energikrävande engångsförpackningar. Branschorganisationerna framhäver

de ansträngningar som under senare år gjorts för att förbättra återvinningsbarheten

hos konsument- och gruppförpackningar. Branschorganisationerna betonar också

vikten av att förpackningarna är lätthanterliga för konsumenterna, t.ex. att

förpackningarna inte väger för mycket och att det finns smidiga system för retur.

Branschorganisationerna ser däremot betydande potential att öka återanvändningen

av förpackningar inom ”business-to-business”, dvs transportförpackningarna vid

leverans till exempelvis butik eller restaurang. Branschorganisationerna påtalar att

det sker en utveckling vad gäller lastpallar (bl.a. genom att plast ersätter trä), men

att det då till viss del är äldre återanvändbara modeller som fasas ut.

Återanvändbara plastlådor ersätter däremot ofta engångsalternativ i wellpapp.

15.7 Miljönyttan av ökad återanvändning av förpackningar

15.7.1 Miljöproblem som återanvändning kan bemöta

Den miljöpåverkan som återanvändning kan bemöta uppstår i flera olika led.

Utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar kan minska om en ökad andel

återanvändbara förpackningar leder till en minskad material- och energiåtgång för

produktion av förpackningar överlag och specifikt av engångsförpackningar.

Avfallsförebyggande, genom exempelvis återanvändning, leder i de flesta fall till

162 Se handlingarna ”Möte med handeln” och ”Möte med Dryckesbranschens klimatinitiativ” i

Naturvårdsverkets ärende NV-05517-19.

NATURVÅRDSVERKET

105

större klimat- och miljövinster än materialåtervinning, medan materialåtervinning i

de flesta fall är bättre för klimat och miljö än energiåtervinning.

Med fler återanvändbara förpackningar som ingår och roterar i ett system, kan

såväl nedskräpningen från förpackningar som utsläppen vid förbränning av

förpackningsavfall minska.

Även om återanvändning kan bemöta miljöproblem på ett övergripande och

generellt plan, är de konkreta miljönyttorna avhängiga vilka specifika

förpackningsalternativ som jämförs, bland annat utifrån materialanvändning och

skiftande transportbehov.

15.7.2 Några faktorer som påverkar bedömning av miljönyttan

Det är komplicerat att analysera miljönyttan av att återanvändbara förpackningar

släpps ut på marknaden ”istället för” engångsförpackningar som är avsedda att

materialåtervinnas. Nyttan ur ett livscykelperspektiv beror på en rad olika faktorer.

En bedömning av miljönyttan är också beroende av hur olika typer av negativ

miljöpåverkan värderas sinsemellan.

OLIKA FASER I FÖRPACKNINGENS LIVSCYKEL

Den som släpper ut en återanvändbar förpackning på marknaden bör kunna

redovisa miljöpåverkan från produktionen (inklusive transporter). Men miljönyttan

av ökad återanvändning avgörs samlat av den aktuella förpackningens:

• resursåtgång/utsläpp under produktionsfasen,

• resursåtgång/utsläpp under användningsfasen,

• förorening/utsläpp under avfallsfasen.

OLIKA FUNKTIONER OCH KRAV

Miljönyttan av återanvändning påverkas av vilken funktion en förpackning har och

vilka krav som ställs på den i det aktuella sammanhanget.

• Förpackningar fungerar i olika grad som skydd för en vara respektive som

en presentation av en vara.

• Varorna kan vara mer eller mindre känsliga och därmed mer eller mindre

beroende av en specialutformad förpackning.

• Miljöbelastningen av ett skadat innehåll, t.ex. livsmedel, kan ofta vara

större än miljöbelastningen som förpackningen ger upphov till.163

163 Se t.ex. Livsmedelsverket (2011), Klimatpåverkan och energianvändning från

livsmedelsförpackningar, Rapport 18

NATURVÅRDSVERKET

106

OLIKA MATERIAL

Alla förpackningsmaterial har olika miljöegenskaper och medför olika

miljöbelastning. Därför är materialet centralt för analysen av miljönytta, men det

finns inga generella samband mellan ökad återanvändning och någon viss

förändrad materialanvändning.

• Övergång från engångsförpackning till återanvändbar förpackning (och

vice versa) innebär ofta, men inte alltid, en övergång från ett material till

ett annat.

• En övergång till återanvändning kan innebära att glas ersätter plast, plast

ersätter wellpapp, trä ersätter plast, plast ersätter trä, metall ersätter glas,

glas ersätter metall osv.

• Plast är i många avseenden det förpackningsmaterial som medför störst

negativ miljöpåverkan, framförallt i avfallsfasen, men storleken på denna

påverkan beror i det enskilda fallet på plastens ursprung, användning och

återvinning.

OLIKA VIKT

Mängden förpackningar mäts och följs upp i vikt. Det är inte antalet förpackningar

som avgör hur stora resurser som används eller hur mycket avfall som genereras.

• Återanvändbara förpackningar är i princip utan undantag tyngre än

engångsalternativ.

• För att inte den återanvändbara förpackningens större materialmängd ska

kräva mer resurser och generera mer avfall än engångsalternativet ur ett

livscykelperspektiv, krävs ett betydande antal rotationer. Hur många

rotationer som krävs skiljer sig från förpackning till förpackning.

OLIKA TRANSPORTBEHOV

Utsläpp från transporter orsakar en rad miljöproblem, men transportutsläppen utgör

en mycket varierande del av förpackningens miljöpåverkan i livscykelperspektiv.

• En förpackning som roterar i ett system för återanvändning ställer andra,

ofta ökade, krav på transporter än engångsförpackningar.

• Bland de återanvändbara förpackningarna skiljer sig transportbehoven i

själva roterandet åt beroende på marknadens geografiska storlek.

• Vilken miljöpåverkan de olika transportbehoven medför, beror på vilka

transportalternativ och drivmedel som används.

NATURVÅRDSVERKET

107

OLIKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVA SYSTEM FÖR

ÅTERANVÄNDNING

Förpackningsdirektivet ställer krav på åtgärder för att främja system för

återanvändning, men miljönyttan hos sådana system behöver analyseras närmare i

de enskilda fallen.

• Förpackningars förutsättningar att effektivt rotera skiljer sig åt utifrån en

rad faktorer, bl.a. förpackningens funktion, utformning, material och

marknadens geografi.

• Behovet av diskning/rengöring skiljer sig betydligt åt mellan olika typer av

förpackningar, vilket påverkar resursåtgången i själva roterandet.

OLIKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR MATERIALÅTERVINNING

Nyttan av återanvändning är beroende av hur den alternativa

engångsförpackningen ser ut och hur resurseffektivt den hanteras i praktiken.

• En omfattande och väl fungerande materialåtervinning reducerar den

tillkommande miljönyttan av en ökad återanvändning.

• Kraven på materialåtervinning, liksom den andel som faktiskt återvinns,

skiljer sig betydligt åt mellan olika typer av förpackningar (se avsnitt 14.4).

15.7.3 Exempel på livscykelanalyser

Nedan följer korta sammanfattningar av ett antal livscykelanalyser som

Naturvårdsverket tagit del av under uppdraget. Genomgången är inte heltäckande

eller representativ för förpackningar i stort, utan syftar till att visa på komplexiteten

i att jämföra olika typer av förpackningar och olika typer av material.

PLASTPALL ELLER TRÄPALL

Svenska Retursystem har låtit utföra en livscykelanalys som jämför EUR-pall i trä

med deras egen SRS helpall i plast.164 Studien avser hela pallens cykel, från

råvaruproduktionen till att pallen blir avfall. Resultatet visar att SRS helpall i plast

har en lägre miljöpåverkan för alla studerade miljöpåverkanskategorier. Det beror

främst på att SRS helpall kan användas fler gånger med bibehållen kvalitet samt att

den väger mindre än EUR-pallen vilket medför lägre transportpåverkan i systemet.

För klimatpåverkan (GWP; global uppvärmningspotential) har två olika metoder

använts, dels GWPbio och dels GWP för klimatneutralitet.165 För den senare är

skillnaderna mellan de två olika pallarna mycket små, medan plastpallarna framstår

som det klart bättre alternativet med den första metoden.

164 Svenska Retursystem (2017), Livscykelanalys av plastpall och EUR-pall i livsmedelsbranschen

165 Metoden för klimatneutralitet innebär att ett antagande görs om att det vid förbränning av träråvara

inte sker någon klimatpåverkan från CO2-utsläppen. Detta antagande görs eftersom träd tar upp CO2

när de växer och att detta då antas motsvara de utsläpp som sker vid förbränning. GWPbio tar å

andra sidan hänsyn till skogens rotationstid gentemot hur länge träråvaran används i en produkt och

tar därmed hänsyn till hur upptaget av CO2 från skog påverkar utsläppet av CO2 som sker vid

förbränning av biomassa.

NATURVÅRDSVERKET

108

TRÄPALLAR I ELLER UTANFÖR ROTATIONSSYSTEM

Retursystem Byggpall (byggbranschens system för pallhantering) har i en studie

jämfört pallarna i det egna retursystemet med tre olika alternativ: engångspallar,

EUR-pallar som slängs efter användning samt så kallade B-pallar.166 Alla pallar

som jämförs i studien är tillverkade av trä. Studien avser en pallrutt omfattande

transport från pallaktör till materialleverantör, vidare till en byggarbetsplats och

slutligen transporten till förbränning alternativt tillbaka till pallaktören. Såväl B-

pallar som pallarna i Retursystem Byggpall är begagnade EUR-pallar och har

därmed tidigare använts i något annat pallsystem. B-pall är en inte längre godkänd

EUR-pall men som fortfarande går att transportera på. Studien bortser från den

miljöbelastning som förorsakas av hanteringen innan pallarna börjar nyttjas i

byggbranschen. Enligt studien ger en pall inom Retursystem Byggpall klart lägre

utsläpp av CO2 än de andra alternativen, högst utsläpp ger att slänga en EUR-pall,

följt av system med engångspall. I studien har trä ansetts vara klimatneutralt. Det är

tillverkningen av nya pallar som utgör den avgörande skillnaden mellan

palltyperna.

ENGÅNGS- ELLER FLERGÅNGSMUGG FÖR KAFFE ON THE GO

Håll Sverige Rent har låtit utföra en studie där klimatpåverkan från engångsmuggar

i papper med olika typer av plastfilm på insidan jämfördes med en termosmugg i

stål samt en bambumugg för flergångsbruk.167 Studien visar att klimatpåverkan från

on the go-konsumtion av kaffe minskar om man använder en flergångsmugg

istället för engångsmuggar. För detta krävs dock att flergångsmuggen används flera

gånger under livslängden, bambumuggen behövde användas 15 gånger och

termosmuggen 45 gånger för att vara ett bättre alternativ ur klimatsynpunkt. Det är

också av vikt att muggen är anpassad för den volym av kaffe som den används för,

liksom hur muggen diskas. Att inte diska mellan varje användning utan endast

skölja ur med kallt vatten är en åtgärd som minskar påverkan ytterligare. Även med

avseende på nedskräpning är flergångsmuggen att föredra. Engångsmuggen

förekommer som skräp i många skräpplockningar och skräpmätningar, inte minst i

stadsmiljö.

ÅTERANVÄNDA ELLER ÅTERVINNA DRYCKESFÖRPACKNINGAR

Sveriges Bryggerier har under 2020 presenterat en livscykelanalys med fokus på

klimatavtrycken för de olika förpackningstyper som medlemsföretagen

tillhandahåller. 168 Analysen visar att flaskor i engångsglas (33 och 50 cl) har drygt

tre gånger så stor klimatpåverkan som återanvändbara returglasflaskor (0,34 kg

CO2e/liter dryck respektive 0,10 kg CO2e/liter dryck). Engångsförpackningar i form

166 Returlogistik (2017), Byggbranschens hantering av standardlastpallar

167 Håll Sverige Rent (2019), Lika mycket kaffe men färre muggar

168 Se handling ”LCA dryckesförpackningar” i Naturvårdsverkets ärende NV-05517-19.

NATURVÅRDSVERKET

109

av PET-flaskor (50 cl) och aluminiumburkar (50 cl) som ingår i pantsystem har en

klimatpåverkan över sin livscykel som är ungefär likvärdig med returglasflaskorna

(33 och 50 cl). 33 cl PET-flaskor och aluminiumburk har ett något högre

klimatavtryck än sina större motsvarigheter, men fortfarande mindre än hälften så

stort som engångsglasen.

Livscykelanalysen visar alltså att återanvändningsaspekten inte i alla avseenden är

central för att minska klimatpåverkan från dryckesförpackningar, men att

återanvändning just inom segmentet glasflaskor har stor betydelse.

ENGÅNGSPLASTKASSAR ELLER FLERGÅNGSTYGKASSAR

Även om det inte handlar om förpackningar, kan i detta sammanhang även nämnas

jämförelser som gjorts mellan plastbärkassar (som i vissa fall utgör förpackningar)

och tygkassar (som inte utgör förpackningar).

Konsumentföreningen Stockholm (KF) redovisade 2016 en studie som

kvantifierade den större resursåtgång och miljöpåverkan som själva tillverkningen

av återanvändningsbara bärkassar medför. Miljöpåverkan avgränsades i studien till

resursåtgång, energiåtgång, koldioxidutsläpp och nedskräpning. En bomullskasse

för flergångsbruk behöver enligt studien användas mellan 130–400 gånger för att

väga upp sin större miljöpåverkan jämfört med en plastkasse tillverkad av

sockerrör.169

En studie från den danska myndigheten Naturstyrelsen från 2018 anlade i sin

livscykelanalys av olika kassar ett bredare perspektiv vad gäller miljöpåverkan,

inkluderande bl.a. vattenanvändning och övergödning. Enligt den danska studien

krävs att en tygkasse i ekologisk bomull används ca 20 000 gånger för att

sammantaget uppvisa en miljöprestanda som motsvarar en genomsnittlig

engångsplastkasse. Om enbart klimatpåverkan beaktas, behöver en ekologisk

bomullskasse användas ca 150 gånger.170

De varierande siffrorna gällande tygkassarna visar på komplexiteten i att också för

en enskild återanvändbar produkt analysera miljönyttan jämfört med

engångsalternativ.

169 Konsumentföreningen Stockholm (2016), Vilken bärkasse är minst dålig för miljön?

170 The Danish Environmental Protection Agency (2018), Life Cycle Assessment of grocery carrier bags

NATURVÅRDSVERKET

110

15.8 Slutsatser om avfallsförebyggande och miljönytta genom återanvändning

• Förpackningar ger upphov till en betydande miljöbelastningen under

produktion, användning och vid avfallsbehandling, men den skiljer sig

mycket åt mellan olika typer av förpackningar och mellan olika

avfallsbehandlingar.

• Plastförpackningar av fossil råvara som inte materialåtervinns, utan som

antingen förbränns eller sprids i naturen, bidrar i särskilt hög grad till

klimatutsläpp och andra miljöproblem.

• Det är viktigt att förebygga avfall genom att undvika onödigt

förpackningsmaterial, men det måste ske på ett sätt som inte motverkar

effektiv resursanvändning ur ett livscykelperspektiv. Den största negativa

miljöeffekten uppstår ofta om förpackningens innehåll måste kasseras till

följd av otillräcklig eller olämplig förpackning.

• Ökad och mer effektiv återanvändning är i många fall ett sätt att minska

förpackningsmängderna och miljöbelastningen. Hur stor miljönyttan av

återanvändning är, hänger bl.a. samman med hur förutsättningarna för

materialåtervinning ser ut för de olika förpackningsalternativen.

Livscykelanalyser för enskilda förpackningsalternativ kan tydliggöra

nyttan av ökad återanvändning.

• Det är inte mängden återanvändbara förpackningar som avgör miljönyttan,

utan hur effektivt och långvarigt förpackningen faktiskt återanvänds, t.ex.

genom att rotera i ett system för återanvändning.

• Drivkrafter och förutsättningar för återanvändning skiljer sig markant åt

mellan olika marknader, men genomgående är att flera aktörsled behöver

samverka för att en återanvändbar förpackning ska släppas ut på

marknaden och faktiskt återanvändas.

• Den ökade förpackningsanvändningen, liksom den i många fall begränsade

återanvändningen, påverkas av ett antal breda och långsiktiga trender i

samhället, såsom en ökad distanshandel via internet och en ökning av take

away och engångsförpackningar för mat och dryck.

• Den offentliga styrningen, liksom den tekniska och kommersiella

utvecklingen, har fokuserat på materialåtervinning snarare än

återanvändning. Det gäller i särskilt hög grad konsumentförpackningar.

Eventuell kommande reglering inom EU och Sverige som syftar till

minskad engångsanvändning kan framöver stärka incitamenten och

förutsättningarna för återanvändning av förpackningar.

• De praktiska och ekonomiska förutsättningarna för ökad återanvändning är

begränsad för många typer av konsumentförpackningar. Däremot sker en

betydande utveckling på marknaden för återanvändbara

transportförpackningar, där också de stora volymerna av återanvändning

finns.

NATURVÅRDSVERKET

111

16. Förslag till etappmål för återanvändning av förpackningar

16.1 Naturvårdsverkets förslag Naturvårdsverket föreslår att regeringen beslutar om nedanstående etappmål.




16.2 Skälen till förslaget

16.2.1 Bidra till miljömål och förändrade beteendemönster

Ett etappmål för återanvändning av förpackningar kan bidra till uppfyllande av ett

flertal miljökvalitetsmål, i första hand Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och

God bebyggd miljö. För miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har regeringen

fastställt tio preciseringar, bl.a. ”Hållbar avfallshantering”, vilket innebär att

avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna

och att avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till

vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa

och miljö minimeras.

Ett etappmål för återanvändning av förpackningar kan bidra till förändrade

beteendemönster hos konsumenter och andra aktörer för en mer cirkulär ekonomi

och förebyggande av avfall. En väsentlig del i detta är att ett etappmål i sig kan och

bör fungera kunskapshöjande för alla typer av aktörer, både vad gäller

återanvändbara förpackningsalternativ och system för återanvändning.

16.2.2 Förebyggande av avfall

I artikel 4 i förpackningsdirektivet anges att medlemsstaterna ska se till att åtgärder

som syftar till att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall genomförs. Detta är

i linje med artikel 4 i avfallsdirektivet, vilken anger förebyggande som den högsta

prioriteringen för avfallshantering. Vidare framgår av skäl 4 i

förpackningsdirektivet att ett sätt att förebygga förpackningsavfall är att vidta

åtgärder för att uppmuntra en ökning av andelen återanvändbara förpackningar som

släpps ut på marknaden och återanvändning av förpackningar. Av skäl 5 framgår

att återanvändning innebär att man undviker att släppa ut nya förpackningar på

marknaden och därmed en ökning av volymerna av förpackningsavfall.

Att öka såväl andelen återanvändbara förpackningar som återanvändningen av

förpackningar är således ett led i att nå högst upp i avfallshierarkin och på så sätt

förbättra resurseffektiviteten och minska miljöpåverkan från avfall.

NATURVÅRDSVERKET

112

I enlighet med förpackningsdirektivets krav och övergripande syfte, bör ett

etappmål dels främja en ökad andel och användning av återanvändbara

förpackningar, dels begränsa den totala mängden förpackningsavfall.

Naturvårdsverket har identifierat tre specifika avfallsförebyggande syften som bör

eftersträvas på ett samlat sätt. Etappmålet föreslås utformas så att det bidrar till att:

• stimulera marknaderna för återanvändbara förpackningar,

• understödja effektiva system för återanvändning av förpackningar,

• minska den totala mängden förpackningar som släpps ut på

marknaden.

16.2.3 Genomförande av artikel 5 i förpackningsdirektivet

Det föreslagna etappmålet för återanvändning av förpackningar genomför artikel

5.1 förpackningsdirektivet.

I artikeln anges att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja en ökning av

andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden. Artikeln anger

fastställande av kvantitativa mål som en möjlig åtgärd. Målförslagets första led

genomför artikel 5.1 genom att uttrycka att andelen återanvändbara förpackningar

som släpps ut på marknaden ska öka.

Artikel 5.1 i förpackningsdirektivet anger också att medlemsstaterna ska vidta

åtgärder för att främja system för en miljövänlig återanvändning av förpackningar,

utan att det äventyrar livsmedelshygien eller konsumentsäkerhet. Målförslagets

andra led innebär en uppföljning av i vilken utsträckning de återanvändbara

förpackningar som släpps ut på marknaden och som ingår i ett system faktiskt

återanvänds. Målförslaget förutsätter att de återanvändbara förpackningar som

släpps ut på marknaden återanvänds i en ökande omfattning.

16.2.4 Målets innebörd

ANDELEN ÅTERANVÄNDBARA FÖRPACKNINGAR SOM SLÄPPS UT PÅ

MARKNADEN FÖR FÖRSTA GÅNGEN

En återanvändbar förpackning släpps ut på marknaden för första gången vid det

första tillfället som den används till sitt syfte. När samma förpackning sedan

används igen innebär det att den återigen släpps ut på marknaden, men som del av

en ny rotation. En återanvändbar förpackning som släpps ut på marknaden ska i det

långa loppet ersätta ett flertal engångsförpackningar. För att uppfylla syftet med att

öka andelen återanvändbara förpackningar, ska varje återanvändbar förpackning

som släpps ut på marknaden åtminstone ersätta det antal engångsförpackningar

som motsvarar antalet rotationer som den enskilda förpackningen genomgår.

ROTATIONEN AV FÖRPACKNINGAR I SYSTEM FÖR ÅTERANVÄNDNING

Syftet med återanvändbara förpackningar är att förpackningarna ska rotera för att

på nytt släppas ut på marknaden och på så sätt minska behovet av

engångsförpackningar. Med rotation avses den resa som en återanvändbar

NATURVÅRDSVERKET

113

förpackning gör från det att den släpps ut på marknaden tillsammans med en vara,

till den tidpunkt då den sänds tillbaka för återanvändning i syfte att återigen släppas

ut på marknaden tillsammans med en vara. För att rotationerna ska vara mätbara

krävs att förpackningarna ingår i någon typ av system för återanvändning. Målets

formulering om att rotationerna ska öka följs upp utifrån antalet rotationer som

återanvändbara förpackningar genomgår ett visst år multiplicerat med deras massa.

En ökad rotation av förpackningar i system för återanvändning, i kombination med

att andelen återanvändbara förpackningar ökar, skulle möjliggöra att det totala

antalet förpackningar som släpps ut på marknaden minskar.

16.2.5 Mätbarhet och uppföljningsbarhet utan ökad regelbörda

Etappmålsförslaget är utformat för att möta de krav som regeringen uppställt i

uppdraget till Naturvårdsverket om att etappmål ska vara tydliga, konkreta, tidsatta

och mätbara. Förslaget är formulerat med utgångspunkten att etappmålet ska vara

möjligt att följa upp regelbundet, helst årligen och baserat på uppgifter som ändå

ska tas fram för att uppfylla de nya EU-kraven på rapportering av statistik som

gäller från 2020 enligt förpackningsdirektivet.

Genom att Naturvårdsverket föreslår att etappmålet kopplas direkt till de uppgifter

om förpackningar och förpackningsavfall för uppföljning av förpackningsdirektivet

som anges i genomförandebeslut (EU) 2019/665171, föranleder måluppföljningen i

sig ingen ytterligare informationsinhämtning och inga tillkommande administrativa

kostnader för berörda aktörer.

Mängden engångs- och återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden

följs upp genom att mäta deras vikt, se kapitel 17 för närmare beskrivning av

måluppföljning. Därmed finns det en risk att uppföljningen inte synliggör att

antalet förpackningar som släpps ut på marknaden minskar genom att en

återanvändbar förpackning ersätter flera engångsförpackningar, eftersom den

återanvändbara förpackningen troligen väger mer än alla de engångsförpackningar

den ersätter. Ett alternativ hade varit att följa upp målet i antal förpackningar som

släpps ut på marknaden. I genomförandebeslutet som fastställer format för

rapportering enligt förpackningsdirektivet finns antal med som frivillig

rapportering för förpackningar som släpps ut på marknaden. Det skulle därmed

vara möjligt för Naturvårdsverket att samla in dessa uppgifter från

förpackningsproducenterna. Vid kontakt med Förpacknings- och

tidningsinsamlingen (FTI) har det dock framkommit att producenterna generellt

inte har kännedom om antalet förpackningar som de släpper ut på marknaden,

eftersom de allra flesta endast mäter detta i vikt. Naturvårdsverket bedömer därför,

171 Genomförandebeslut (EU) av den 17 april 2019 om ändring av beslut 2005/270/EG om fastställande

av tabellformat för databassystemet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om

förpackningar och förpackningsavfall

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019D0665&from=EN



NATURVÅRDSVERKET

114

med hänsyn till bördan för uppgiftslämnaren, att det inte kan anses vara motiverat

att begära in uppgifter om antal förpackningar som släpps ut på marknaden.

16.2.6 Skäl till föreslagen målnivå

Idag finns endast knapphändig information om hur stora mängder eller andelar av

förpackningarna som släpps ut på den svenska marknaden som är återanvändbara.

Som redovisas i avsnitt 15.6, finns dock indikationer från branschaktörer att det

sker en ökning av mängden återanvändbara förpackningar, åtminstone inom vissa

branscher, och framförallt för transportförpackningar.

Naturvårdsverkets mycket osäkra uppskattning är att andelen återanvändbara

förpackningar i dagsläget uppgår till ca 14 procent av den totala mängden

förpackningar som rapporteras inom producentansvaret, se Tabell 4. I huvudsak

utgörs denna andel av träförpackningar (träpallar, kabeltrummor etc.). En

avgörande anledning till att bedömningen är osäker, är att det finns starka

indikationer på att ett flertal aktörer som enligt förpackningsförordningens

definition släpper ut återanvändbara förpackningar på marknaden idag inte

rapporterar dessa mängder till Naturvårdsverket.

Förslaget till mål är formulerat för att ge incitament inte bara till en ökad

återanvändning, utan också till en minskning av den totala mängden förpackningar

som släpps ut på marknaden. I Tabell 4 åskådliggörs i fyra scenarier hur mycket

mängden återanvändbara förpackningar behöver öka för att andelen återanvändbara

förpackningar ska öka med 25 procent och det föreslagna etappmålet uppnås.

Tabell 4. Hur etappmålet uppnås i fyra scenarier för tillväxt av förpackningsmängd

Utgångspunkt Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 4

Mängd 2018 Totala mängden

förpackningar är

oförändrad

Mängden engångs-

förpackningar är

oförändrad

Mängden engångs-

förpackningar ökar i

samma takt som

2012–2018

Den totala mängden

förpackningar ökar i

samma takt som

2012–2018

Total mängd

förpackningar (ton) 1 590 300 1 590 300 1 657 532 1 906 161 1 940 166

Mängd

engångsförpackningar

(ton) 1 368 300 1 312 800 1 368 300 1 573 545 1 610 338

Mängd återanvändbara

förpackningar (ton) 222 000 277 500 289 232 332 616 329 828

Andel

engångsförpackningar 86% 83% 83% 83% 83%

Andel återanvändbara

förpackningar 14% 17% 17% 17% 17%

Procentuell förändring

av mängden totala

förpackningar

0% 4% 20% 22%

NATURVÅRDSVERKET

115

Om den totala mängden förpackningar är oförändrad, behöver mängden

återanvändbara förpackningar öka med 25 procent för att etappmålet ska nås (ca

55 000 ton baserat på 2018 års siffror). Om mängden engångsförpackningar

däremot fortsätter att öka i samma takt som under 2012–2018, behöver mängden

återanvändbara förpackningar öka med ca 50 procent (ca 110 000 ton) för att

etappmålet ska nås.

Om målet istället skulle vara en andelsökning med 50 procent så skulle mängden

återanvändbara förpackningar behöva öka med 110 000 ton med bibehållen mängd

förpackningar släppta på marknaden och med 195 000 ton vid samma ökningstakt

för engångsförpackningar som mellan 2012–2018.

Eftersom osäkerheten kring dagens andel och kring hur trenden ser ut är stora, är

det lämpligt att inte välja ett alltför högt satt mål, eftersom risken att inte klara

målet i utsatt tid då skulle vara för stor. Ett syfte med etappmålet är att det ska

bidra till förändrade beteendemönster. Ett alltför lågt satt mål har begränsade

förutsättningar att bidra till någon nämnvärd omställning. Det är troligt att en

ökning av andelen återanvändbara förpackningar är märkbar mätt i vikt, eftersom

en återanvändbar förpackning i princip alltid är tyngre än de engångsförpackningar

den ersätter. Detta motiverar att inte sätta en alltför låg målnivå.

Utifrån detta föreslår Naturvårdsverket att andelen återanvändbara förpackningar

bör öka med minst 25 procent från 2022 till 2030. En sådan ökning av andelen

bedöms rimlig, dels utifrån den utveckling som förväntas vad gäller hållfasta

återanvändbara transportförpackningar, dels utifrån de nationella och EU-

gemensamma initiativ som tas för att minska bruket av engångsartiklar (se avsnitt

15.5). Initiativen kan antas öka incitamenten och förutsättningarna för

återanvändning av förpackningar.

Antal rotationer för återanvändbara förpackningar är ett nytt begrepp som det

tidigare inte funnits krav på att rapportera och som därför hittills inte följts upp i

Sverige. Att anta ett mål med två siffersatta uppföljningar bedöms mindre lämpligt,

givet att målet ska vara lätt att kommunicera och samlat bedöma uppfyllelsen av.

Naturvårdsverket föreslår därför att andra ledet i målformuleringen, som rör en

ökning av antalet rotationer av förpackningar i system för återanvändning, inte ska

siffersättas utan enbart ange att rotationen ska öka.

16.2.7 Skäl till övergripande mål för alla typer av förpackningar

Mot bakgrund av den begränsade informationen om marknaden för återanvändbara

förpackningar idag, är det svårt att bedöma på vilka delmarknader som

utvecklingen mot ökad återanvändning lämpligast bör ske. Såväl miljönytta som

praktiska (till exempel kopplade till transporter och till livsmedelshygien) och

ekonomiska aspekter behöver ingå i en sådan bedömning. Vissa materialslag är

mer problematiska ur miljösynpunkt än andra, men detta skiljer sig åt i olika

NATURVÅRDSVERKET

116

sammanhang. Det kan inte generellt sägas att det är fördelaktigt att helt övergå till

återanvändbara förpackningar för ett utpekat materialslag. Innovativa lösningar för

återanvändbara konsumentförpackningar är intressanta att följa upp och har

dessutom en stark koppling till engångsplastdirektivet. De stora volymerna, och

därmed kanske den största nyttan, finns dock bland transportförpackningarna, där

även logistiken för återanvändning är enklare.

För att undvika detaljstyrning som riskerar att föra med sig oönskade och

oförutsedda effekter föreslås därför ett övergripande mål, där alla

förpackningsmaterial, alla förpackningstyper och alla branscher är inkluderade.

16.2.8 Skäl till mål för ökad rotation

Återanvändbara förpackningar har en miljönytta om de faktiskt återanvänds

upprepade gånger till dess att de inte kan återanvändas mer. Det är först då

förebyggande av avfall sker och mängden engångsförpackningar som släpps ut på

marknaden minskar. Återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden

utan att rotera kommer potentiellt att ha en större miljöpåverkan än

engångsförpackningar, då de i de flesta fall utformas med mer material per

förpackning för att de ska hålla längre. Genom att mer material används så blir

förpackningarna tyngre, vilket innebär att mer förpackningsmaterial släpps ut på

marknaden och mer resurser krävs för transport av förpackningar.

Hur länge och hur snabbt de återanvändbara förpackningarna roterar styrs bland

annat av systemets utformning och upplägg, såsom hur enkelt och motiverat det är

att returnera förpackningen. De som driver systemet har möjlighet att styra över

detta själva, till exempel genom vilka platser som väljs för att samla in

förpackningarna eller om systemet inför en pant för att uppmuntra användare att

lämna tillbaka förpackningen för att få en snabbare rotation och för att

förpackningarna inte ska hamna på avvägar. Ökade rotationer kan också i viss mån

uppnås genom att de återanvändbara förpackningarna som släpps ut på marknaden

är robusta så att de håller för fler rotationer och inte behöver lagas frekvent. För att

kunna bidra till en så stor miljönytta som möjligt, anser Naturvårdsverket att det är

väsentligt att etappmålet inkluderar aspekten av att rotationerna ska öka.

16.2.9 Skäl till föreslaget referens- och slutår

Första referensåret för rapporteringen till EU-kommissionen om mängden

återanvändbara förpackningar är 2020. Då uppgifter om återanvändning av

förpackningar inte tidigare samlats in, och då rapporteringen berör en grupp aktörer

som tidigare inte lämnat dessa typer av uppgifter, finns det en överhängande risk

att uppgifterna som inkommer det första året inte är helt tillförlitliga. Efter ett par

år bör dock rapporteringen ha etablerats på ett sätt som säkerställer tillförlitliga

uppgifter. Med anledning av detta föreslår Naturvårdsverket att referensåret för

etappmålet bör vara 2022.

NATURVÅRDSVERKET

117

Slutåret är satt till 2030 eftersom det bedöms ge tillräcklig tid för att realisera de

förändringar som behöver ske för att målet ska nås. Med 2030 som slutår finns

också tid att sätta in åtgärder om målet inte ser ut att uppfyllas. De mål för

materialåtervinning som anges i förpackningsdirektivet sträcker sig för närvarande

till 2030, varför det är klokt att ett nationellt mål inte sträcker sig längre än så.

Dessutom ska EU-kommissionen vid utgången av 2024 överväga om det ska tas

fram EU-gemensamma mål för återanvändbara förpackningar.

16.2.10 Den styrande effekten av ett etappmål är osäker och kan

behöva förstärkas av andra åtgärder

I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 konstaterades att

etappmål i många fall behöver följas av administrativa eller ekonomiska styrmedel,

eller av statliga anslag, för att målen ska kunna nås. Naturvårdsverket konstaterade

samtidigt att i en del fall har etappmålen en pådrivande effekt utan att skarpa

styrmedel har använts.

Ett etappmål kan i sig fungera pådrivande och samlande för en utveckling som har

andra grundläggande drivkrafter. Naturvårdsverket kan dock konstatera att det i

dagsläget inte finns någon tydlig utveckling mot ökad återanvändning av

förpackningar. Nivåerna och tendenserna skiljer sig åt betydligt för olika typer av

förpackningar. Som beskrivs i tidigare avsnitt 15.3, är de legala incitamenten

begränsade för en ökad återanvändning; regleringen har istället inriktats mot ökad

materialåtervinning. I många fall finns det heller inga ekonomiska incitament för

en övergång till återanvändbara alternativ för de aktörer som släpper ut

förpackningar på marknaden.

Avfallshierarkin och dess implementering genom bestämmelser i europeisk och

svensk lagstiftning innebär att styrningen i första hand ska ske för att förebygga

avfall. Återanvändning ska prioriteras före materialåtervinning, förutsatt att det är

miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt. Som tidigare nämnts återfinns

tydliga mål för materialåtervinning i förpackningsförordningen. Återanvändning av

förpackningar regleras också via förordningen, men då det inte funnits tydliga mål

har styrningen inte varit lika tydlig och uppföljningsbar.

Ett etappmål bör kunna bidra till ett bättre genomförande och en högre efterlevnad

av befintlig lagstiftning, men det är osäkert hur betydande denna effekt kan bli. I

Naturvårdsverkets uppdrag ingår inte att föreslå ytterligare styrmedel för att nå det

föreslagna etappmålet. Naturvårdsverket kan dock konstatera att det kan finnas skäl

att kombinera det föreslagna etappmålet med vissa nya bestämmelser i

förpackningsförordningen (2018:1462), exempelvis med delmål som styr mot det

föreslagna etappmålet.

Eventuella nya styrmedel utifrån de pågående utredningar om minskad

engångsanvändning som beskrivs i avsnitt 15.5 kommer att kunna påverka ett

etappmåls styrande effekt, t.ex. om det införs ett förbud mot vissa

NATURVÅRDSVERKET

118

engångsförpackningar eller krav på att förpackningarna ska vara

återanvändningsbara för att uppnå de minskningskrav som ställs enligt

engångsplastdirektivet.

De avgränsningar och definitioner som ett etappmål föreslås utgå ifrån, inkluderar

inte alla initiativ och affärsmodeller som kan bidra till totalt sett mindre

förpackningsmängder. För att inte missgynna innovation och affärsmodeller som

faller utanför etappmålets räckvidd, men som ändå bidrar till miljönytta, är det

viktigt att eventuellt tillkommande styrmedel beaktar denna vidare aspekt.

NATURVÅRDSVERKET

119

17. Uppföljning av etappmål för återanvändning av förpackningar

17.1 Rapporteringsformat enligt förpackningsdirektivet

Det föreslagna etappmålet består av två delar som bör följas upp var för sig. Båda

delarna bör följas upp genom att använda information som årligen samlas in i syfte

att uppfylla rapporteringskravet enligt EU:s förpackningsdirektiv.

Artikel 6.1 i förpackningsdirektivet anger mål för materialåtervinning av

förpackningar. Det finns mål för förpackningsavfall i de största materialslagen

(plast, trä, järnmetall, aluminium, glas, papper och kartong) samt gemensamma mål

för samtliga materialslag. Det finns olika målnivåer angivna för olika år, och det

sista angivna året är 2030. Dessa mål följs upp genom tillgång till uppgifter om hur

stora mängder förpackningar som släpps ut på marknaden inom medlemsstaten,

och hur stor del av förpackningsavfallet som materialåtervinns.

Artikel 12.3a anger att medlemsstaterna för varje kalenderår ska rapportera

uppgifterna om genomförandet av artikel 6.1 samt uppgifter om återanvändbara

förpackningar till kommissionen.

Naturvårdsverket rapporterar uppgifter om förpackningar som släppts ut på

marknaden samt hur dessa har behandlats, samt om återanvändbara förpackningar,

till EU-kommissionen senast den 30 juni varje år. Rapporteringen sker med 18

månaders fördröjning, vilket innebär att uppgifter för 2019 lämnas till

kommissionen den 30 juni 2021. Uppgifterna ska rapporteras i det format som

fastställts av kommissionen.

I tabell 3 i bilaga 1 till genomförandebeslut (EU) 2019/665172, som anger

rapporteringsformat för uppgifter om förpackningar och förpackningsavfall för

uppföljning av förpackningsdirektivet, efterfrågas uppgifter om mängden

förpackningar som släpps ut på marknaden för första gången, uppgiften ska

lämnas i vikt (ton). I samma tabell efterfrågas uppgifter om mängden

återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden för första gången (i

ton). Uppgifterna ska anges per huvudsakligt materialslag, samt en total för alla

materialslag.

Tabell 3 i bilagan till genomförandebeslutet efterfrågas också uppgifter om antalet

rotationer som återanvändbara förpackningar genomgår ett visst år, detta ska

172 Genomförandebeslut (EU) av den 17 april 2019 om ändring av beslut 2005/270/EG om fastställande

av tabellformat för databassystemet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om

förpackningar och förpackningsavfall.




NATURVÅRDSVERKET

120

anges i ton, vilket innebär antalet rotationer som återanvändbara förpackningar

genomgår ett visst år multiplicerat med deras massa. Det är också möjligt att lämna

uppgifter om antal rotationer per år, även om denna uppgift är frivillig. Dock

behövs uppgiften om antal rotationer som underlag för att räkna fram mängden i

ton, varför också denna uppgift bör finnas tillgänglig.

17.2 Uppgifter som krävs för uppföljning av etappmålet

Första delen av etappmålet rör andelen återanvändbara förpackningar av den totala

mängden förpackningar som släpps ut på marknaden. Denna uppgift fås fram

genom att dividera mängden återanvändbara förpackningar som släpps ut på

marknaden för första gången med mängden förpackningar som släpps ut på

marknaden för första gången för respektive kalenderår.

Andra delen av etappmålet rör rotationen av förpackningar i system för

återanvändning. Denna del följs upp genom att använda uppgiften om antalet

rotationer som återanvändbara förpackningar genomgår ett visst år. För denna

uppföljning behöver uppgifterna vara i antal.

Producenter och insamlingssystem lämnar idag sina respektive uppgifter till

Naturvårdsverket senast 31 mars, för föregående kalenderår. I dag sker

rapporteringen genom att enkäter skickas ut till insamlingssystemen och så kallade

materialbolag, det vill säga bolag som samlar förpackningsproducenter inom

respektive materialslag (såsom glas eller metall). Producenterna rapporterar på så

sätt samlat till Naturvårdsverket. Några producenter rapporterar dock direkt till

Naturvårdsverket. Den rapporteringen sker via en enkät som finns på

Naturvårdsverkets hemsida.

Från och med 2021 ska uppgifterna istället lämnas i ett generellt IT-stöd för

producentansvar som Naturvårdsverket håller på att ta fram. I samband med att

rapporteringen ska ske digitalt så ändras också lagstiftningen till att alla

förpackningsproducenter dels ska anmäla sig till Naturvårdsverket, dels ska

rapportera individuellt, inte samlat som sker idag. Dock får till exempel

materialbolagen eller insamlingssystemen även fortsättningsvis rapportera å

producenternas vägnar, men uppgifterna måste lämnas uppdelat för varje

producent. Även fortsättningsvis ska data för föregående kalenderår lämnas till

Naturvårdsverket senast den 31 mars.

NATURVÅRDSVERKET

121

18. Effekter och konsekvenser av etappmål för återanvändning av förpackningar

I avsnittet redogörs för etappmålets effekter och konsekvenser. Med effekt menas

förslagets avsiktliga verkan, t.ex. en beteendeförändring, ett agerande eller en

specifik miljönytta. En konsekvens är förslagets oavsiktliga bieffekt såsom

negativa konsekvenser genom t.ex. ökade kostnader eller administrativ börda.

Eftersom det i uppdraget inte ingått att lämna förslag till åtgärder eller ytterligare

styrmedel för att nå de föreslagna etappmålen, har det inte funnits skäl eller

förutsättningar att genomföra en konsekvensutredning i enlighet med förordning

(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Dock redovisas i enlighet

med uppdraget de översiktliga effekter och konsekvenser som förslaget till

etappmål bedöms kunna få för företag och andra aktörer.

18.1 Statliga myndigheter En effekt av etappmålet för statliga myndigheter, blir att det finns en gemensam

tydlig riktning i arbetet med att öka andelen återanvändbara förpackningar genom

att frågan synliggörs på nationell nivå kopplat till arbetet med cirkulär ekonomi.

Antagande och uppföljning av ett etappmål om återanvändning av förpackningar

bedöms öka medvetenheten om producentansvaret och regleringen på

förpackningsområdet, vilket kan underlätta ansvariga myndigheters inhämtning och

kvalitetssäkring av de uppgifter som årligen ska rapporteras enligt EU:s

förpackningsdirektiv.

Etappmålsförslaget är formulerat för att kunna mätas och följas upp baserat på

uppgifter som oavsett nytt etappmål ska inhämtas för att uppfylla de EU-krav på

rapportering av statistik om förpackningar som gäller från 2020. Det föreslagna

målet bedöms därmed inte föranleda någon ökad administrativ börda eller

kostnader för berörda myndigheter.

18.2 Kommuner Som anges i avsnitt 15.4.3, ska en kommunal avfallsplan enligt 76 § i

avfallsförordningen innehålla ”ett särskilt avsnitt om förpackningar och platser för

insamling av förpackningsavfall. Planen ska även innehålla uppgifter om åtgärder

för att förebygga att förpackningsavfall uppstår och åtgärder för att främja

återanvändning av förpackningar”. Kommunerna förväntas få dragkraft i detta

arbete utifrån etappmålets formulering. Etappmålet kan användas av kommuner i

informationssyfte och för att arbeta inom sina egna verksamheter samt informera

medborgare att göra mer medvetna val.

NATURVÅRDSVERKET

122

Den kommunala avfallshanteringen kan påverkas om mindre flöden av

förpackningar behandlas i energiåtervinningen. Idag går ca 30 procent av alla

förpackningar som släpps ut på marknaden inom producentansvaret till förbränning

istället för till materialåtervinning på grund av hushållens felaktiga sortering. Detta

är dock ett flöde som kommunerna helst ser att insamlingssystemet tar hand om, så

effekten för kommunerna bli positivt om detta flöde minskar i absoluta tal mätt.

Eventuella ekonomiska konsekvenser är svåra att bedöma, men kommuner som

väljer att ta ett etappmål som utgångspunkt för ökade informationsinsatser kan få

ökade kostnader. Det föreslagna etappmålet bedöms inte påverka det kommunala

självstyret.

18.3 Företag som släpper ut förpackningar på marknaden

Två av etappmålets syften är direkt kopplade till företags agerande: att stimulera

marknaderna för återanvändbara förpackningar och att etablera mer effektiva

system för återanvändning av förpackningar. För att nå dessa syften behöver

aktörer som beställer och designar förpackningar agera i etappmålets riktning.

Företag som utvecklar och tillhandahåller innovativa och hållbara lösningar för

återanvändning kan gynnas av ett etappmål som ökar efterfrågan och kraven på

återanvändbara förpackningar.

Producenterna, i vid mening, har en stor rådighet att agera för att släppa ut fler

återanvändbara förpackningar på marknaden. Utan ytterligare styrmedel för att nå

etappmålet, kommer agerandet att styras av strikt företagsekonomiska

överväganden. De företag som kommer att agera kommer sannolikt bara att göra

det om de också får direkta fördelar av att agera, dvs om det lönar sig för deras

verksamhet att faktiskt släppa ut fler återanvändbara förpackningar på marknaden.

Konsekvenserna för företag, i form av eventuellt förändrade

marknadsförutsättningar, är därför sammantaget svåra att bedöma eftersom inga

styrmedel föreslås.

Naturvårdsverkets bedömning är att flera producenter som egentligen träffas av

producentansvaret för förpackningar inte betraktar sin produkt som en förpackning

(t.ex. en kabeltrumma eller plastback). Förpackningen är alltså redan återanvändbar

och roterar men saknas i statistiken, eftersom producenterna inte tar sitt

producentansvar och inte rapporterar in uppgifter om förpackningarna till

Naturvårdsverket. Antagande och uppföljning av ett etappmål kan öka

medvetenheten om producentansvaret och underlätta företags inrapportering av

uppgifter och efterlevnad av befintlig reglering på förpackningsområdet.

NATURVÅRDSVERKET

123

18.4 Konsumenter – hushåll, företag och verksamheter

En förväntad effekt är att medvetenheten om återanvändning ökar och att de

konsumenter som får kännedom om etappmålet i ökad utsträckning efterfrågar

återanvändbara förpackningar i butik och på restauranger och därmed bidrar till att

öka utbudet på marknaden. Denna effekt är beroende av vilken information som

når konsumenterna, t.ex. genom att kommuner använder informationsinsatser för

att uppfylla kraven i avfallsförordningen på åtgärder för att främja återanvändning

av förpackningar.

Eftersom det föreslagna etappmålet inte är kopplat till några lagkrav, är det svårt att

bedöma dess konsekvenser för konsumenterna, t.ex. i form av ökade

förpackningskostnader. Om målet medför att fler retursystem etableras eller att

mängden återanvändbara förpackningar ökar, kan en konsekvens bli att mer tid och

resurser läggs på att returnera förpackningar och på förvaring i avvaktan på

returnering. Sådana konsekvenser är dock beroende av hur system för

återanvändning utformas. De konsekvenserna ska också ställas mot den tid och de

resurser konsumenterna avsätter för att förvara och återlämna förpackningar för

materialåtervinning. Naturvårdsverket har inte haft möjlighet att bedöma huruvida

returnering av återanvändbara förpackningar tar i anspråk mer tid och resurser för

konsumenterna än då engångsförpackningar pantas eller lämnas vid

återvinningsstation.

Vad gäller mindre företag och andra verksamheter (t.ex. verksamheter som

använder förpackningar inom kommunal förvaltning) kan situationen bli liknande

den för hushållen. För större företag och verksamheter bör en ökad återanvändning

av förpackningar inte medföra någon betydande förändring i resursanvändning, då

flertalet sådana företag och verksamheter regelbundet får varor levererade till sig

vilket bör kunna samordnas med återtagande av förpackningar.

18.5 Miljöpåverkan och resurseffektivitet Som framgår i kapitel 15, är miljönyttan av ökad återanvändning av förpackningar

beroende av en lång rad faktorer. Etappmålets nytta kan i förlängningen bli

betydande, om det bidrar till att offentlig styrning och företagsekonomiska

incitament samverkar på ett sådant sätt att ökad återanvändning sker av de

förpackningar och i de sammanhang där detta är det mest resurseffektiva och minst

miljöbelastande alternativet. Om målet däremot leder till att fler aktörer släpper ut

återanvändbara förpackningar på marknaden utan att förpackningen sedan roterar

tillräckligt många gånger för att räkna hem miljöpåverkan i produktionen, kan

effekten bli negativ.

Miljönyttan kommer att bero på flera olika val som görs i produktionsfasen, varför

det är viktigt att dessa bygger på ett beslutsunderlag som inkluderar

livscykelanalyser. Vilken miljönytta etappmålet kan bidra till är inte möjligt att

NATURVÅRDSVERKET

124

precisera. Potentialen för en ökad andel återanvändningsbara förpackningar i olika

sammanhang har varit svår att bedöma inom ramen för uppdraget. Etappmålet kan,

om det sammantaget leder till minskade förpackningsmängder, bidra till att mindre

råvaror tas i anspråk och att utsläppen av växthusgaser begränsas. Det gäller

särskilt om återanvändning ersätter engångsplastförpackningar av fossil råvara som

inte materialåtervinns. Nedskräpningen av förpackningar kan minska genom en

ökad andel återanvändningsbara förpackningar, främst vad gäller

konsumentförpackningar.

Också initiativ för återanvändning som enligt lagstiftningen inte definieras som

förpackningar och återanvändbara förpackningar kan bidra till miljönytta, även om

de inte per definition bidrar till etappmålet.

Etappmål för förebyggande av avfall · swedish environmental protection agency besÖk: stockholm...

Documents

Transcript of Etappmål för förebyggande av avfall · swedish environmental protection agency besÖk: stockholm...