Estudio Work Bank Tarifas

7/26/2019 Estudio Work Bank Tarifas

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TARIFICACIN DE CARRETERAS URBANAS EINTERURBANAS

Tendencias y desafos en el manejo de la movilidad yel financiamiento de las infraestructuras viales

CHILE: Cost-Sharing Agreement

P128064 Concession Study

5 de Julio 2012

Banco Mundial


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Equipo tcnico

Este trabajo ha sido preparado por Jos Manual Vassallo, profesor e investigador del Centro de

Investigacin del Transporte (TRANSyT) y cuenta con la asistencia de Alejandro Ortega y Juan Gmez. El

estudio ha sido dirigido por Daniel Benitez, Elizabeth Goller, Fernando Crespo, y Ana Silvia Aguilera de la

unidad de Transporte para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial. Se agradecen los comentarios

de Lincoln Flor, Tomas Serebrisky, Aldo Gonzalez, David Duarte, Eduardo Engel, Alexander Galetovic y

Andrs Gmez-Lobo.


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RESUMEN EJECUTIVO

CONTEXTO

En la dcada de los 90, Chile experiment una etapa de fuerte crecimiento econmico. Sin embargo,

este crecimiento se vio limitado por un marcado dficit en materia de infraestructuras y que hizo

necesario la aplicacin de un plan que pusiera fin a esta situacin. A finales de aquella dcada, el

Gobierno de Chile decidi iniciar un programa de concesiones con el fin de dotar al pas de las

infraestructuras que su desarrollo demandaba, en concreto las relacionadas con el transporte. Tras un

proceso exitoso, este programa ha contribuido a aumentar los flujos comerciales en el pas, as como la

competitividad de la economa y la productividad de los factores de produccin, y ha supuesto una

mejora considerable en la seguridad vial.

En Chile se ha utilizado el sistema de concesiones financiadas por pagos de los usuarios para muchas

obras de infraestructura. La primera de ellas, el tnel El Meln, adjudicada en 1993. A sta siguieron

1.450 km de la Ruta 5 y otras carreteras interurbanas. A fines de esa dcada, se utilizaron concesionespara mejorar la red aeroportuaria y recientemente se han utilizado concesiones para financiar proyectos

de infraestructura social. Las obras financiadas han contribuido a aumentar la seguridad vial en

proyectos interurbanos y a la disminucin de la congestin urbana y contaminacin en Santiago.

Luego de 20 aos de funcionamiento del sistema de concesiones viales, la mayor parte de los

proyectos financiables completamente con pagos de los usuarios se han agotado. Lo nuevos proyectos

deben considerar una parte de su financiamiento a travs de pagos del Estado. Este aspecto responde a

dos factores distintos. En el caso de autopistas urbanas, los nuevos desarrollos se basan en

construcciones de alto costo de inversin inicial (obras soterradas) mientras que en caso inter-urbano

los problemas se deben ms a los niveles de trfico y a los ingresos por peajes.

En el caso urbano, y a pesar de las cuantiosos inversiones en infraestructura vial, el crecimiento del

parque automotor ha exacerbado los problemas de congestin. El costo de los vehculos en Chile ha

disminuido en los ltimos aos como consecuencia de la mejora de los trminos del intercambio

comercial. A su vez, los cambios en la oferta de transporte pblico en Santiago podran haber

influenciado en el uso del vehculo privado.

OBJETIVOS DEL ESTUDIO

La Direccin de Presupuesto (DIPRES) del Gobierno de Chile solicit al Banco Mundial un estudio sobre

tarificacin vial urbana e inter-urbana. El reporte debe proponer los principios rectores que deberan

conformar una metodologa que permita determinar la tarifa eficiente para un proyecto de concesin de

infraestructura vial. Por tarifa eficiente, se entiende un precio que internalice los beneficios del proyecto

para los usuarios del mismo y las externalidades que genera el proyecto para la sociedad y que no son

capturadas por estos. Estos principios debern servir como gua en la definicin de las tarifas.


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Para alcanzar estos objetivos el equipo del Banco Mundial discuti con DIPRES la conveniencia de

preparar el estudio en dos etapas. En una primera etapa, y que comprende este reporte, se presentan

distintas tendencias y opciones de pagos por uso en un conjunto de pases con amplia experiencia en

tarificacin de autopistas urbanas e inter-urbanas. Para tal fin se describen los efectos sobre la

eficiencia, la capacidad de correccin de externalidades, los aspectos de equidad, aceptacin social, las

dificultadas y costos de implementacin de mecanismos sofisticados entre otros temas. En el casourbano, tambin se describe la relacin entre la tarificacin de vas urbanas y el transporte pblico.

Esta primera etapa permite evaluar cuales experiencias merecen estudiase con ms detalle en el caso

de Chile para atender las necesidades de financiamiento del sector y mejorar los aspectos

relacionados con la eficiencia en el uso de las infraestructuras viales . A su vez, este enfoque permite

identificar mejor el alcance de la segunda fase del estudio y de los principios rectores que deberan

conformar una metodologa que permita determinar la tarifa eficiente para un proyecto de concesin de

infraestructura vial.

Para discutir los aspectos de financiamiento de infraestructuras viales urbanas, acompaa a este

reporte un estudio presentando la experiencia internacional sobre la contribucin de los mecanismosde captura de valor predial en un conjunto de pases que los han implementado.

CONTENIDOS DEL INFORME

El documento discute en un captulo introductorio distintos aspectos conceptuales en temas de

tarificacin.Se muestran los principios bsicos que la sustentan y sus caractersticas fundamentales, as

como la relacin entre la equidad social y la tarificacin. Adems, se plantean algunos de los problemas

que pueden surgir en la implantacin de un sistema de peaje.Posteriormente, para complementar esta visin terica, los siguientes captulos desarrollan una

revisin de la experiencia internacional en materia de tarificacin interurbana (captulo 3) y

tarificacin urbana (captulo 4). En la tarificacin interurbana, el anlisis engloba desde los

planteamientos tradicionales del peaje de concesin en pases como Japn, Canad, el Reino Unido,

Francia, Espaa, Italia, Mxico, Argentina y Brasil hasta las ltimas tendencias de tarificacin modulable

en la Unin Europea donde se cuenta con experiencias que pueden resultar interesantes para el caso de

Chile. Por su parte, en el captulo dedicado a tarificacin urbana, se indican las principales modalidades

existentes peaje cordn, peaje zonal, etc. y se ilustra esta clasificacin con los casos ms

representativos en el entorno internacional como las de Oslo, Estocolmo, Londres y Singapur.

Una vez realizada la revisin de las experiencias en materia de tarificacin, el captulo 5 muestra los

principales efectos que estn relacionados con la introduccin de un sistema de peaje.Estos engloban

aspectos diversos como la aceptabilidad social, el uso de los ingresos, el comportamiento de la demanda

de transporte, etc. Finalmente el captulo 6, establece algunas recomendaciones sobre la potencial

aplicacin en Chile de algunas de las estrategias analizadas en el presente estudio.


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El presente reporte incorpora la discusin que se mantuvo con las autoridades del Gobierno durante la

preparacin del mismo y durante el seminario realizado en Santiago de Chile el 6 de junio del 2012.

RESULTADOS

El presente trabajo muestra que hay algunas tendencias que se estn poniendo en prctica en

diferentes pases del mundo y que de momento no se han aplicado en Chile . En adelante se analizan

dichas tendencias a fin de determinar qu aspectos son susceptibles de un anlisis ms detallado en el

futuro trabajo.

Es comn observar en pases con amplia experiencia en tarificacin un rol cada vez ms importante de

la administracin pblica o una agencia dependiente de ella en la fijacin de peaje. Estas tienen como

objetivo el gestionar la movilidad, principalmente reduccin de la congestin y de promover la

reduccin de externalidades como ruido y polucin. En el caso de las vas concesionadas, esto

presupone un cambio en el modo de fijacin de peajes respecto de la relacin contractual con elconcesionario. Esta es una de las principales diferencias que presenta Chile con respecto a otros pases

analizados ya que el mecanismo de fijacin de peajes va estrechamente ligado a un modelo de

concesin donde el objetivo del peaje responde ms a un problema de sustentabilidad financiera del

proyecto y no tanto a un problema de gestin de movilidad integrada.

El establecimiento de los peajes por parte de la administracin tiene como principal ventaja la

flexibilidad en la fijacin de los importes en funcin de variables complejas ligadas a las

externalidades (congestin, ruido, contaminacin, etc.). Estas variables son difciles de regular en

contratos de largo plazo, ya que es muy complejo determinar al inicio las necesidades tarifarias en el

futuro desde una perspectiva de bienestar social.En lnea con esta flexibilidad tarifaria muchos pases estn introduciendo peajes que reflejen el coste

marginal del uso de la infraestructura. Esto se ha materializado en la prctica de modo distinto en

mbitos urbanos e interurbanos. En mbitos interurbanos esta tendencia se ha concretado en la

modulacin de los peajes en funcin de niveles de contaminacin atmosfrica y acstica, tal y como

estn haciendo actualmente muchos pases de la Unin Europea. En mbitos urbanos, sin embargo, se

ha manifestado en el establecimiento de peajes que garanticen un flujo de trfico a velocidades

adecuadas. ste es el caso por ejemplo de la ciudad de Singapur, en la que los peajes se revisan

peridicamente a fin de garantizar una velocidad de circulacin constante en la red a lo largo del

tiempo. Ambos aspectos son dignos de ser estudiados a la hora de establecer la metodologa para Chile.

La introduccin de criterios de equidad social en un sentido amplio en la fijacin de los peajes es otro

aspecto de inters a estudiar. De modo prctico, esto responde a la posibilidad de establecer polticas

tarifarias diferentes en funcin de caractersticas territoriales, horarias, de habitualidad, etc. que

puedan favorecer el equilibrio social. Por ejemplo, en mbitos interurbanos no es lo mismo una

autopista que recorra el centro econmico del pas, que un rea extrema del pas que se est intentando

dinamizar. Del mismo modo, no es lo mismo una zona de la ciudad de alta renta per cpita que una de


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baja renta per cpita. No obstante, la aplicacin de estas polticas puede requerir el uso de subsidios

cruzados que no sean compatibles con los actuales contratos de concesin en Chile. Por lo tanto, si se

decidiera avanzar en esta lnea de estudio durante la segunda etapa, la metodologa de estimacin de

tarifas debera contemplar el impacto de la tarificacin en el sistema de vas en su conjunto ms que en

una va individual.

Otro aspecto de inters a la hora de definir la metodologa de fijacin de peajes es el hecho de que el

peaje ptimo no se puede fijar de modo aislado sin considerar la competencia y la complementariedad

del vehculo privado con otros medios y modos de transporte. Por ejemplo, a la hora de fijar un peaje

en un corredor hay que considerar que el vehculo privado compite con el transporte pblico y que, por

tanto, la solucin ptima puede venir de una combinacin de polticas encaminadas a tarificar el

vehculo privado, subvencionar el transporte pbico, y/o reservar carriles para el transporte pblico. Por

otra parte, dicha poltica tarifaria debe considerar tambin la complementariedad entre el vehculo

privado y el transporte pblico. Esta estrategia se puede fomentar con polticas adecuadas de

intercambio modal, como el desarrollo de aparcamientos disuasorios, que incentiven a los usuarios del

vehculo privado a aparcar sus autos en las afueras de la ciudad y tomar el transporte pblico,eliminando por tanto los problemas de congestin en el centro de la ciudad.

El reto que tiene el gobierno de Chile en la actualidad es por tanto plantear una nueva metodologa de

fijacin de peajes que haga compatible tres aspectos: en primer lugar la continuidad en un sistema

concesional que ha funcionado correctamente en los ltimos aos, en segundo lugar la posibilidad de

establecer mecanismos tarifarios ms complejos que optimicen el bienestar y la equidad social, y en

tercer lugar la autofinanciacin del sistema, al menos en su conjunto, aunque pueda haber

subvenciones cruzadas entre unas concesiones y otras . Esto obligar a estudiar en esta nueva

metodologa aspectos de gran inters tanto desde la perspectiva de investigacin como de

implementacin de polticas pblicas innovadoras. Por ejemplo, en la continuacin de este trabajo ser

necesario estudiar planteamientos que hagan compatible una poltica tarifaria ms flexible con lanecesaria rigidez contractual del peaje de concesin. Se podra diferenciar el peaje al usuario de un

peaje tcnico por vehculo, de tal manera que los ingresos derivados de la diferencia entre una y otra se

tenga que devolver por parte del concesionario a la administracin pblica. Otra solucin podra ser

trasladar el riesgo tarifario al concesionario, hacindolo compatible con una licitacin basada en el

mnimo valor presente de los ingresos que amortige el riesgo de establecer un peaje que vare en

funcin de la congestin.

Todos estos aspectos debern ser analizados en el trabajo que sirva de continuacin a ste y cuyo

objeto ser establecer una gua metodolgica de fijacin de peajes urbanos e interurbanos por uso de

carreteras en Chile.


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ndice

1 Antecedentes del trabajo ....................................................................................................... 4

2 Marco terico ........................................................................................................................ 6

2.1 Tarificacin y eficiencia econmica ........................................................................................ 6

2.1.1 Tarificacin a coste marginal: first best ...................................................................................... 6

2.1.2 Inclusin de otras externalidades en la funcin de costes ......................................................... 7

2.1.3 Tarificacin a coste medio .......................................................................................................... 9

2.1.4 Autofinanciacin y eficiencia en la determinacin de precios ................................................. 11

2.2 Tarificacin y equidad social ................................................................................................. 14

2.2.1 Equidad entre niveles de renta ................................................................................................ 15

2.2.2 Equidad entre usuarios nacionales y extranjeros ..................................................................... 16

2.2.3 Equidad intergeneracional ....................................................................................................... 17

2.3 De la teora a la prctica ....................................................................................................... 17

2.3.1 Problemas prcticos ................................................................................................................. 18

2.3.2 Conclusiones prcticas y Subvenciones cruzadas ..................................................................... 21

3 Aplicacin prctica de la tarificacin vial en entornos interurbanos ...................................... 24

3.1 El peaje de concesin tradicional ......................................................................................... 24

3.1.1 Criterios de fijacin de peajes .................................................................................................. 24

3.1.2 Criterios de actualizacin de peajes ......................................................................................... 28

3.1.3 Modulacin de peajes .............................................................................................................. 31

3.1.4 Cuadro resumen ....................................................................................................................... 33

3.2 El peaje para una gestin eficiente de la movilidad interurbana: el caso de la Unin

Europea ................................................................................................................................. 33

3.2.1 Marco legislativo ...................................................................................................................... 34

3.2.2 Peaje de infraestructuras y peaje de costes externos .............................................................. 35

3.2.3 Anlisis de experiencias prcticas ............................................................................................ 37

3.3 Tendencias en la tarificacin interurbana ............................................................................ 50

4 Aplicacin prctica de la tarificacin vial en entornos urbanos .............................................. 51

4.1 Peaje cordn: Oslo y Estocolmo ........................................................................................... 52

4.1.1 El peaje cordn en Oslo ............................................................................................................ 52

4.1.2 Motivacin del peaje ................................................................................................................ 52

4.1.3 Objetivos .................................................................................................................................. 54

4.1.4 Tarificacin y tecnologa de cobro............................................................................................ 55

4.1.5 El peaje cordn en Estocolmo .................................................................................................. 56



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4.1.7 Objetivos .................................................................................................................................. 57


4.2 Peaje zonal: Londres y Singapur ........................................................................................... 60

4.2.1 El peaje zonal en Londres ......................................................................................................... 60

4.2.2 Motivacin del Peaje ................................................................................................................ 60

4.2.3 Objetivos .................................................................................................................................. 61


4.2.5 El peaje zonal en Singapur ........................................................................................................ 63


4.2.7 Objetivos .................................................................................................................................. 65


4.3 Managed lanes en Estados Unidos ....................................................................................... 68


4.3.2 Objetivos .................................................................................................................................. 69

4.3.3 Carriles HOV ............................................................................................................................. 69

4.3.4 Carriles HOT .............................................................................................................................. 69

4.3.5 Carriles exclusivos para camiones ............................................................................................ 70


4.4 Concesiones Urbanas (Santiago de Chile) ............................................................................ 74


4.4.2 Objetivos .................................................................................................................................. 75


5 Efectos de la tarificacin ...................................................................................................... 81

5.1 Tarificacin interurbana ....................................................................................................... 815.1.1 Aceptabilidad social .................................................................................................................. 81

5.1.2 Fiabilidad de los sistemas de cobro .......................................................................................... 83

5.1.3 Uso de los ingresos ................................................................................................................... 84

5.1.4 Efecto en la demanda de transporte y transferencia a otros modos ....................................... 85

5.1.5 Efectos en la logstica ............................................................................................................... 87

5.1.6 Efectos ambientales ................................................................................................................. 89

5.1.7 Efectos macroeconmicos........................................................................................................ 90

5.2 Tarificacin urbana ............................................................................................................... 92

5.2.1 Aceptabilidad social .................................................................................................................. 92

5.2.2 Fiabilidad de los sistemas de cobro .......................................................................................... 935.2.3 Uso de los ingresos ................................................................................................................... 94

5.2.4 Disminucin en el uso del vehculo privado ............................................................................. 96

5.2.5 Transferencia al transporte pblico ......................................................................................... 98

5.2.6 Efectos ambientales ............................................................................................................... 101

5.2.7 Efectos en la expansin de la ciudad, precio de la vivienda y actividad comercial ................ 103

6 Recomendaciones para el establecimiento de una metodologa de fijacin de tarifas en Chile104


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7 Bibliografa ........................................................................................................................ 106

8 Anexo: El sistema de tarificacin en la Unin Europea ........................................................ 112

A. Tasa por infraestructura ..................................................................................................... 112

B. Tasa por costes externos .................................................................................................... 1168.1.1 Tasa por contaminacin atmosfrica ..................................................................................... 116

8.1.2 Tasa por contaminacin acstica ........................................................................................... 118


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1 ANTECEDENTES DEL TRABAJO

En la dcada de los 90, Chile experiment una etapa de fuerte crecimiento econmico. Sin embargo,

este crecimiento se estaba viendo limitado por un marcado dficit en materia de infraestructuras, lo

que haca necesario la aplicacin de un plan que pusiera fin a esta situacin. A finales de aquella

dcada, el Gobierno de Chile decidi iniciar un programa de concesiones con el fin de dotar al pas

de las infraestructuras que su desarrollo demandaba, en concreto las relacionadas con el

transporte. Tras un proceso exitoso, este programa ha contribuido a aumentar los flujos comerciales

en el pas, as como la competitividad de la economa y la productividad de los factores de

produccin, y ha supuesto una mejora considerable en la seguridad vial.

En Chile se han utilizado el sistema concesiones para muchas obras pblicas. La primera de ellas, el

tnel El Meln, adjudicada en 1993. A sta siguieron 1.450 km de la Ruta 5 y otras carreteras

interurbanas. A fines de esa dcada, se utilizaron concesiones para mejorar la red aeroportuaria y

recientemente se han utilizado concesiones para financiar proyectos de infraestructura social. Lasobras financiadas han contribuido a aumentar la seguridad vial en proyectos interurbanos y a la

disminucin de la congestin urbana y contaminacin en Santiago.

Luego de 20 aos de funcionamiento del sistema de concesiones, la mayor parte de los proyectos

financiables completamente con pagos de los usuarios se han agotado, por lo que los nuevos

proyectos deben considerar una parte de su financiamiento a travs de pagos del Estado. Ms an,

el crecimiento del parque automotor en los ltimos aos sumado a cambios en el esquema de

transporte pblico podran haber exacerbado los problemas de congestin en las concesiones viales

urbanas.

La Direccin de Presupuesto (DIPRES) del Gobierno de Chile le ha encargado al Banco Mundial uninforme sobre tarificacin vial urbana e inter-urbana. El informe debe proponer los principios

rectores que deberan conformar una metodologa que permita determinar la tarifa eficiente para

un proyecto de concesin de infraestructura vial. Por tarifa eficiente, se entiende un precio que

internalice los beneficios del proyecto para los usuarios del mismo y las externalidades que genera

el proyecto para la sociedad y que no son capturadas por estos. Estos principios debern servir

como gua en la definicin de las tarifas.

Para alcanzar estos objetivos, el equipo del Banco Mundial discuti con DIPRES la conveniencia de

preparar el estudio en dos etapas. En una primera etapa, y que comprende este reporte, se

presentan distintas tendencias y opciones de pagos por uso en un conjunto de pases con amplia

experiencia en tarificacin de autopistas urbanas e inter-urbanas. Para tal fin se describen los

efectos sobre la eficiencia, la capacidad de correccin de externalidades, los aspectos de equidad,

aceptacin social, las dificultadas y costos de implementacin de mecanismos sofisticados entre

otros temas. En el caso urbano, tambin se describe la relacin entre la tarificacin de vas urbanas

y el transporte pblico.


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El objetivo de esta primera etapa es permitir evaluar cuales experiencias merecen estudiase con

ms detalle en el caso de Chile para atender las necesidades de financiamiento del sector y mejorar

los aspectos relacionados con la eficiencia en el uso de las infraestructuras viales. Este reporte

permite focalizar mejor el alcance de la segunda fase del estudio y que consiste en definir los

principios rectores que deberan conformar una metodologa que permita determinar la tarifa

eficiente para un proyecto de concesin de infraestructura vial basado en unos casos de estudio adefinir. El presente reporte incorpora la discusin que se mantuvo con las autoridades del Gobierno

durante la preparacin del mismo y durante el seminario realizado en Santiago de Chile el 6 de junio

del 2012

Para discutir los aspectos de financiamiento de infraestructuras viales urbanas, acompaa a este

reporte un estudio presentando la experiencia internacional en un conjunto de pases sobre la

contribucin de los mecanismos de captura de valor predial.

El documento se estructura en un total de 6 captulos. Despus de este primer apartado de

introduccin, el captulo 2 establece una revisin del marco terico relativo a la tarificacin vial. Se

muestran los principios bsicos que la sustentan y sus caractersticas fundamentales, as como larelacin entre la equidad social y la tarificacin. Adems, se plantean algunos de los problemas que

pueden surgir en la implantacin de un sistema de peaje.

Posteriormente, para complementar esta visin terica, los siguientes captulos desarrollan una

revisin de la experiencia internacional en materia de tarificacin interurbana (captulo 3) y

tarificacin urbana (captulo 4). En la tarificacin interurbana, el anlisis engloba desde los

planteamientos tradicionales del peaje de concesin, hasta las ltimas tendencias de tarificacin

modulable en la Unin Europea. Por su parte, en el captulo dedicado a tarificacin urbana, se

indican las principales modalidades existentes peaje cordn, peaje zonal, etc. y se ilustra esta

clasificacin con los casos ms representativos en el entorno internacional.

Una vez realizada la revisin de las experiencias en materia de tarificacin, el captulo 5 muestra los

principales efectos que estn relacionados con la introduccin de un sistema de peaje. Estos efectos

engloban aspectos diversos, como la aceptabilidad social, el uso de los ingresos, el comportamiento

de la demanda de transporte, etc. Finalmente el captulo 6, establece algunas recomendaciones

sobre la potencial aplicacin en Chile de algunas de las estrategias analizadas en el presente

estudio.


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2 MARCO TERICO

En el presente captulo se va a estudiar la tarificacin vial desde dos perspectivas. En la primera de

ellas se aborda la relacin existente entre la tarificacin y la eficiencia econmica, mientras que en

la segunda se analiza la relacin entre la tarificacin y la equidad social. Adems, se incluye en esta

primera parte un apartado especfico que analiza los diversos problemas que se plantean al pasar de

la teora a la prctica.

2.1

TARIFICACIN Y EFICIENCIA ECONMICA

Al hablar de la relacin entre la tarificacin y eficiencia econmica de una infraestructura, en este

caso una carretera, se puede hacer desde diversos puntos de vista. Cabe distinguir entre eficiencia

asignativa y eficiencia tcnica. La eficiencia asignativa se refiere a los precios que hacen que el

bienestar social sea mximo, mientras que la eficiencia tcnica se logra cuando, para un

determinado nivel de calidad, se produce al menor coste posible que permite la combinacin de losfactores de produccin. En adelante, nos referiremos nica y exclusivamente a la eficiencia

asignativa.

En este primer apartado, se van a analizar la tarificacin a coste marginal, la inclusin de las

externalidades en la funcin de costes, la tarificacin a coste medio, y por ltimo, la compatibilidad

entre la tarificacin a coste marginal y la autofinanciacin del sistema vial.

2.1.1

TARIFICACIN A COSTE MARGINAL:FIRST BEST

La tarificacin a coste marginal de una carretera consiste en hacer que el usuario pague nicamente

los costes marginales que ocasiona con su circulacin. Este tipo de tarifa es la ms eficiente desdeun punto de vista econmico, y con ella se alcanza el mximo bienestar social. Este punto ptimo se

alcanza cuando el precio hace que cada usuario perciba el coste marginal de acceder a la

infraestructura. Esto es, el usuario solamente paga por el coste adicional ocasionado que no

internaliza. En la figura 1 puede apreciarse el modo de calcularse dicho precio. En esta figura, la

curva C representa los costes marginales que el usuario de la va ocasiona sobre el resto de

usuarios por la congestin. La curva CMOes la curva de los costes medios de operacin asumidos por

el usuario, tales como la gasolina y el tiempo de viaje.


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Figura 1. Tarificacin a coste marginal: first best

Fuente: Elaboracin propia a partir de Izquierdo y Vassallo (2001)

En el grfico anterior pueden apreciarse dos tipos de curvas de demanda. En la situacin de

demanda baja no existe congestin, y el usuario percibe los costes externos que genera, con lo que

el precio que se debe poner es nulo. Por el contrario, la situacin de demanda alta presenta

congestin, lo que hace que sea necesario imponer un precio que permita obtener la mayor

ganancia social.

El punto S es el punto de interseccin de la curva de demanda alta con la curva de los costes medios

de operacin asumidos por el usuario. Este punto representa el equilibrio si no se aplica ninguna

tarifa. Sin embargo, cuando hay congestin la curva de coste marginal se encuentra por encima dela curva de los costes medios, lo que hace que el punto de equilibrio que da lugar al mximo

excedente total sea R, por lo que si no se fija ningn precio por el uso de la infraestructura, la

prdida social ser igual al tringulo RTS. Para evitar esta prdida social, se debe fijar un precio RU,

de forma que el coste que perciba el usuario sea igual al coste marginal. Este efecto muestra

claramente la externalidad de la congestin.

2.1.2INCLUSIN DE OTRAS EXTERNALIDADES EN LA FUNCIN DE COSTES

La externalidades generadas por las infraestructuras de transportes pueden ser de dos tipos,

positivas o negativas. Un ejemplo de externalidades positivas es el relativo al aumento del valor de

las fincas adyacentes a la carretera, mientras que ejemplos de externalidades negativas son el ruido

y la congestin. Precisamente este aspecto es uno de los que justifican la intervencin del Estado,

para que trate de corregir estos efectos negativos y se logre una mayor eficiencia del sistema. Por

norma general, para lograr un nivel eficiente de produccin no es necesario que se elimine la

totalidad del efecto externo, sino solamente que se vea reducido a niveles ms eficientes. Si se

consigue que el peaje refleje todos los costes y beneficios marginales de usar en determinado

momento la autopista, se habr conseguido ajustar este uso de la va a unos niveles eficientes. En

Trfico

C'

CMOR

U S

T

Demanda alta

Demanda baja

/ Veh x Km


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este sentido, en la figura 2 se representan nuevamente las curvas de costes (C y CMO) y demanda.

Adems, se representa la curva CS, donde vienen reflejados la suma de los costes por congestin

(C) y el resto de externalidades que el usuario ocasiona con la circulacin de su vehculo, tales como

ruido, contaminacin atmosfrica, accidentes, etc.

Figura 2.Peaje ptimo en presencia de externalidades


La novedad de esta figura con respecto a la anterior es que se representa la curva de costes sociales

marginales, en la que se incluyen adems de la congestin, los costes marginales ocasionados por

otras externalidades.

Si no se estableciese ningn peaje, el punto de equilibrio sera el punto S, en el que se igualan la

demanda y coste medio de operacin, producindose la ya citada prdida econmica.

Si el precio que se fija es igual a la diferencia entre los costes marginales sin incluir las

externalidades y el coste medio de operacin, la tarifa ser RU, y se incurrir en la prdida social de

LWR por la existencia de externalidades.

En este caso, el ptimo econmico que en presencia de externalidades da lugar a una mxima

eficiencia se alcanza en el punto L. Para ello, la tarifa debe establecerse como la diferencia entre el

coste marginal social y el coste medio de operacin, LV. As, se consigue trasladar al usuario partedel coste de los efectos externos logrando una eficiencia global mxima.

En el grfico anterior las externalidades generadas por la carretera son negativas. Sin embargo,

tambin existen externalidades positivas generadas por la carretera. Por ejemplo, las plusvalas que

se generan por el aumento del valor catastral en las propiedades cercanas a estas infraestructuras.

Trfico

C'

CMO

R

U S

Demanda

V

L

W

C'S/ Veh x Km


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Figura 3. Tarificacin con externalidades positivas

En la figura 3, se ha incluido una externalidad positiva en la curva Cs. En este caso, se ha

introducido la hiptesis de que el valor de la propiedad depende directamente del trfico que

circule por la va. Tal y como puede apreciarse, la curva de Cs est por debajo que en el caso de la

figura 2, donde no se inclua ningn tipo de externalidad positiva. Por ello, la tarifa que se debe

cobrar es menor.

2.1.3

TARIFICACIN A COSTE MEDIO

Una de las grandes preocupaciones de las Administraciones Pblicas al imponer el pago por uso, es

que el sistema consiga autofinanciarse, de forma que no sea necesario incurrir en dficits por

promover nuevas infraestructuras o por implantar peajes. En este sentido, conseguir que un peaje

alcance los dos objetivos ms importantes que se persiguen de eficiencia y financiacin de la

infraestructura es muy difcil. En la figura 4, se expone de forma grfica la comparacin entre estas

dos metas en el caso de que el punto de equilibrio se produzca con un coste medio superior al coste

marginal. En este caso, se incluye la curva CM que representa el coste medio total. Esto es, el coste

de construccin, mantenimiento y operacin de la va ms el coste asumido por los usuarios CMO.

Trfico

C'

CMO

R

U

S

Demanda

C'S

/ Veh x Km


16/127


17/127

11

puede ver que el precio que garantiza el mximo bienestar social, MN, es a su vez, el mismo precio

que consigue que se financie la construccin y mantenimiento de la infraestructura sin ningn tipo

de subvencin.

Figura 5. Comparacin entre el peaje ptimo y el peaje que garantice la financiacin de las infraestructuras


Por lo tanto, la infraestructura estara perfectamente diseada para la demanda que soporta,

mientras que segn la teora econmica, en el caso anterior de la figura 3 la infraestructura se

encuentra sobredimensionada para la demanda soportada.

El ltimo caso que quedara por analizar sera aqul en el que el punto de equilibrio se alcanzase con

un coste medio inferior al coste marginal. En esta situacin, la recaudacin de la tarifa ptima desde

el punto de vista econmico, sera superior a la que se necesita para financiar adecuadamente la

infraestructura. Por lo tanto, la carretera estara soportando un trfico superior al que

racionalmente debera tener, teniendo en consecuencia grandes costes marginales y siendo por ello

necesaria una ampliacin de capacidad.

Como se ha podido comprobar, es muy complicado que ambos objetivos se cumplan de forma

simultnea, ya que el coste medio asumido por el usuario debera ser igual al coste marginal, y que

este precio a su vez, sea capaz de financiar los costes de construccin y mantenimiento. Esto

requiere que la carretera se encuentre perfectamente diseada para la demanda soportada, lo que

es prcticamente imposible, habida cuenta de que las ampliaciones de capacidad de estas vas sondiscretas; esto es, no se puede ampliar por ejemplo de 1 a 1,15 carriles sino que se debe ampliar de

carril en carril.

2.1.4AUTOFINANCIACIN Y EFICIENCIA EN LA DETERMINACIN DE PRECIOS

Otras soluciones que consigan financiar la totalidad de los costes producidos por la carretera son las

que se indican a continuacin. Por ejemplo, cuando el precio fijado es el correspondiente al coste

Trfico

C'

CMO

R

U

Demanda 1

W

X

Z

CM

Demanda 2

N

M

/ Veh x Km


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12

medio, se presenta el problema de que no es econmicamente eficiente. Ante este dilema, dos

autores han sealado que para compatibilizar ambas situaciones el mejor escenario es alcanzar

soluciones de compromiso. En este sentido, Hotelling (1938) sugiere que el dficit financiero

producido por este efecto sea sufragado directamente por la Administracin, o lo que es lo mismo,

por los contribuyentes, constituyendo de esta forma un claro ejemplo de subvencin cruzada. Por el

contario, Allais (1947) propone fijar precios directamente proporcionales al coste marginal, algo queha sido aplicado con frecuencia por las compaas elctricas como medio para establecer sus tarifas.

Sin embargo, la realidad es que ambas soluciones se alejan del ptimo econmico establecido por la

teora del coste marginal social.

Para compatibilizar la tarificacin a coste marginal y la autofinanciacin del sistema vial se puede

aplicar la teora aportada por Ramsey (1927) y Boutiex (1956). Para ello, resulta necesario partir de

la hiptesis de que hay varias demandas independientes. Estos autores obtuvieron que la tarifa que

consigue financiar la infraestructura y que a su vez da lugar a un ptimo econmico es aquella en la

que el incremento del bien i por encima de su coste marginal de produccin (MCi) debe ser

inversamente proporcional a la elasticidad de la demanda del bien i.

ii

ii

eP

MCP

(1)

donde:

Pi Precio del bien iMCi Coste marginal de produccin del bien iei Elasticidad de la demanda del bien i

Constante

De esta forma, cuando la demanda es rgida, las reducciones del excedente del consumidor poraumentos en los precios son inferiores a las que se produciran si la demanda fuera elstica. Por

ello, los aumentos en los precios con los que se financien por completo la infraestructura, debern

ser mayores en aquellos bienes que tengan una demanda ms rgida. En trminos de bienestar

social, esta tarificacin ser ms eficiente que cuando se fija el precio segn el coste medio. Sin

embargo, para el caso de las carreteras podra ocurrir que la aplicacin de esta tarifa hiciera que los

vehculos pesados y con demandas muy elsticas tuviesen que pagar un precio inferior que los

vehculos ligeros, lo que sera difcilmente aceptable.

Por ltimo, se puede destacar la tendencia actual en las investigaciones sobre la eficiencia y la

tarificacin de las carreteras. Uno de los autores ms importantes al respecto es Eric Verhoeff, quehace investigaciones que tratan de obtener la tarificacin ms eficiente para la sociedad en

entornos imperfectos. Por ejemplo, en el ao 1996 estudia junto con Nijkamp y Rietveld, la segunda

mejor opcin cuando existe una alternativa viaria a la carretera de pago y adems es libre de peaje.

En este caso hay un efecto sobre la demanda global del transporte por dos vertientes; por un lado,

estn los usuarios que al tarificar la va eligen otra opcin de desplazamiento ms eficiente que no

sea la carretera, mientras que por otro lado estn aquellos usuarios que se dividen de forma


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eficiente entre usar la va de pago y la libre. Econmicamente hablando se puede decir que el

problema representa la eleccin entre dos alternativas que son perfectamente sustituibles, o bienes

sustitutivos.

En estas investigaciones se obtienen principalmente dos conclusiones. La primera de ellas es que

cuando existe una alternativa libre de pago a la va de peaje, es imposible alcanzar la primera mejor

opcin u ptimo de Pareto. La segunda es que la mejor solucin posible se alcanza con el second

best, y depende del tipo de red que se considere.


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14

2.2 TARIFICACIN Y EQUIDAD SOCIAL

Al igual que sucediese con los conceptos de tarificacin y eficiencia econmica, la tarificacin y la

equidad social pueden ser estudiadas desde varias perspectivas, pero con una clara diferencia con

respecto a la relacin anterior. En este caso, el concepto de equidad es un concepto relativo, ya

que dependiendo de la definicin considerada, la solucin podr variar o no. A ello, hay que sumarlela dificultad para el planificador de posibles cargas polticas y/o demaggicas.

El concepto de equidad social se encuentra ntimamente relacionado con el concepto de justicia que

aboga por tratar a cada uno del modo que le es debido. La valoracin clsica de equidad suele

hacerse desde una doble perspectiva: horizontal y vertical (Snchez et al. 2007). La equidad

horizontal establece que todas las personas con caractersticas similares deben ser tratadas de

forma similar, ya que de lo contrario se estar incurriendo en una discriminacin injusta. La equidad

vertical por su parte establece que es justo favorecer ms, o discriminar positivamente, a los ms

necesitados. Ahora bien, stas no son las nicas definiciones existentes de equidad. Por ejemplo,

Ungemah (2007) destaca cinco formas distintas de equidad, de forma que cada una de ellas

responde a una pregunta concreta:

1. Equidad geogrfica. Analiza si las mejoras realizadas con un proyecto se distribuyen de una

manera lgica, racional y objetiva medida con el mismo criterio a lo largo de la geografa.

2. Equidad de ingresos. Analiza si las capas ms desfavorecidas de la sociedad se ven afectadas

de forma negativa tras las mejoras. Asimismo estudia si existen consecuencias negativas

sobre la vitalidad o dinamismo, estatal o regional.

3. Equidad en la participacin. Analiza si los estratos ms desfavorecidos tienen voz en los

procesos de decisin y, si esta voz se encuentra adecuadamente representada con respecto

a la escala del impacto que el proyecto supondr.

4. Equidad de oportunidad. Estudia si el criterio de decisin del proyecto se encuentra

influenciado por efectos secundarios. Un ejemplo de estos efectos secundarios podra ser

que para la recuperacin de los costes del proyecto se tuviese en cuenta el estatus

econmico. En este caso, la recuperacin de costes sera el criterio de decisin y, por lo

tanto, el resultado se vera influenciado por otros temas exgenos al propio proyecto en s

mismo.

5. Equidad Modal. Estudia si todas las mejoras que se realicen con el proyecto no estarn en

contra de la percepcin y opinin pblica de fomentar el trasvase modal.

Otra forma de estudiar el concepto de equidad es la aportada por Done y Tong (2009), donde se

indica que puede ser evaluada desde cuatro puntos de vista diferentes. El primero es la salud y

seguridad humana, y un ejemplo de medicin puede ser la calidad del aire, por medio de modelos

de contaminacin atmosfrica. La segunda perspectiva es la del desarrollo econmico, precio del

suelo y valor de las propiedades, en los que la accesibilidad del transporte juega un papel clave. Por

ejemplo, se podran evaluar el empleo y la productividad, las plusvalas por las propiedades, etc. La


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tercera perspectiva se da en los estratos sociales y culturales, como la cohesin de la comunidad, el

arraigo de cierta cultura, etc. Esto se puede evaluar por medio de modelos de demanda de

transporte, modelos de actividad a realizar y transporte que se usa, simulaciones de transporte y

sistemas, etc. Y la cuarta y ltima forma de medirla es en el entorno natural. De esta forma, por

medio de modelos acsticos se pueden evaluar algunos trminos como el ruido y la ocupacin

visual.

Tal y como puede comprobarse, el concepto de equidad es muy amplio, y puede ser estudiado

desde varios enfoques. Por ejemplo, Leck, Bekhor y Gat (2007) evalan el impacto que las

reducciones de los tiempos de viaje tienen en la equidad econmica entre las regiones centrales y

las perifricas. La pregunta que en este caso se analiza es la de si pueden las mejoras en el

transporte generar beneficios econmicos sociales, como por ejemplo la convergencia salarial entre

los dos tipos de regiones mencionados. Para el caso concreto de Israel, obtuvieron que las

reducciones en el tiempo de viaje disminuan las desigualdades y, por tanto, aumentaba la equidad.

Por el contrario, en Feng, Zhang y Fujiwara (2009) el estudio se centra en medir la diferencia de

equidad por medio de la accesibilidad y del tiempo de desplazamiento, sin distinguir entre motivos

del viaje. La definicin aportada de equidad es la que se refiere a la justicia en la distribucin de los

impactos, tanto en costes como en beneficios. En este caso, se presentan distintos indicadores y se

analizan las inversiones necesarias para alcanzar cierto grado de equidad. Las conclusiones son que

aunque los resultados en la equidad con los indicadores utilizados son los mismos, las inversiones

necesarias para obtenerlos son en unos casos ms elevadas que en otros, dependiendo del

indicador. Por lo tanto, como puede observarse, la solucin del problema vara dependiendo del

indicador de equidad utilizado.

Ahora bien, sea cual sea la definicin y consecuentemente el indicador adoptado, los principios de

la equidad deben ser tenidos en cuenta a la hora de la toma de decisiones en la planificacin de

infraestructuras de transportes (Laube, Lyons y Allan, 2007). Las polticas pblicas que carecen deun planteamiento de equidad tienen el peligro de acabar fracasando fundamentalmente por dos

motivos. En primer lugar, porque, aun siendo las medidas eficientes desde una perspectiva

puramente econmica, son difcilmente aceptables por la sociedad, que valorar las medidas

adoptadas como poco solidarias. Y, en segundo lugar, porque las polticas pblicas deben evitar ser

injustas en cualquier caso. A continuacin, y de forma somera, se van a explicar los tres tipos ms

importantes de equidad que se dan al tarificar una va.

2.2.1

EQUIDAD ENTRE NIVELES DE RENTA

Algunos grupos plantean que la aplicacin de peajes va en contra de la equidad entre grupos de

diferentes niveles de renta. Los defensores de esta doctrina se apoyan en que el transporte es un

bien de primera necesidad y en consecuencia debe ser gratuito. El argumento anterior no se

encuentra exento de una cierta carga demaggica. Por ejemplo, los bienes considerados de primera

necesidad (como el agua o la electricidad) y que suponen un porcentaje muy elevado de las rentas

de las familias peor dotadas econmicamente, se adquieren habitualmente mediante el pago de un

precio, no plantendose en ningn caso que dichos bienes deban ser provistos gratuitamente por el


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Estado. Adems, a diferencia de lo que ocurre con los peajes, servicios como la electricidad o el

agua no disponen de alternativa gratuita.

A este respecto resulta importante aclarar que las autovas o carreteras libres no son gratuitas, sino

que son pagadas por todos de un modo o de otro a travs de los impuestos cuya progresividad o

regresividad es a veces dudosa. Por ejemplo, impuestos indirectos que gravan el consumo, como es

el caso del IVA, gravan proporcionalmente ms a las rentas ms bajas que a las ms altas, por lo que

son claramente regresivos.

Un anlisis en profundidad de los efectos del peaje sobre la equidad entre niveles de renta

implicara una investigacin que ira mucho ms all del mbito de este trabajo. No obstante, los

siguientes aspectos hacen pensar que la aplicacin de un peaje puede tener ventajas desde una

perspectiva de equidad:

Los usuarios de mayor nivel de renta tienden a viajar ms que los usuarios con un nivel de

renta ms bajo, especialmente en viajes de largo recorrido. La aplicacin del peaje llevara

por tanto a que las carreteras las paguen usuarios de mayor renta per cpita.

Los usuarios con mayor nivel de renta suelen valorar ms su tiempo, por lo que sern ms

proclives a usar las autopistas de peaje. Ese hecho lleva a que los usuarios con menores

niveles de renta no tengan que pagar a travs de sus impuestos la construccin de la red de

alta capacidad, que usarn menos frecuentemente que los usuarios de rentas mayores.

Usuarios como pensionistas o discapacitados, que generalmente tendrn niveles de renta

bajos, usan las carreteras espordicamente, pero sin embargo s que pagan impuestos. El

hecho de que se establezca un pago por uso de infraestructuras les beneficia por tanto

considerablemente.

Al margen de lo anterior, hay que tener en cuenta que, en los entornos de las grandes ciudades, el

hecho de poner un peaje implica que las carreteras se encuentren menos congestionadas y, en

consecuencia, el transporte pblico utilizado habitualmente por los estratos sociales con menos

recursosfuncione mejor. Esto da lugar a que las clases menos pudientes se beneficien de la mejora

del transporte pblico, debido a la implantacin de un peaje que ser pagado en lneas generales

por las clases ms pudientes.

2.2.2EQUIDAD ENTRE USUARIOS NACIONALES Y EXTRANJEROS

Una de las mayores contradicciones que tiene el planteamiento de carreteras libres de peaje es que

son pagadas por los contribuyentes del pas o regin en el que se encuentran situadas fsicamente lainfraestructura, cuando en la prctica pueden ser utilizadas mayoritariamente por personas que no

pagan impuestos en ese pas o regin. Esto puede llevar a la contradiccin de que, las carreteras

libres sean usadas mayormente por vehculos de otros pases que deterioran la infraestructura sin

pagar nada por ella. Este aspecto supone sin lugar a dudas uno de los mayores problemas de falta

de equidad que plantea una red de carreteas libre de pago.


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17

Ante esto, muchos pases y regiones estn planteando la aplicacin de peajes o tasas por uso de

infraestructura por razones de equidad ms que por razones recaudatorias o de eficiencia. Estos

pases o regiones se han dado cuenta de que la aplicacin de un pago por uso de infraestructura es

una medida que va en favor de la equidad de los usuarios locales que pagan impuestos, frente a

usuarios internacionales o extrarregionales que no pagan impuestos. En otras palabras, en este

caso, la aplicacin de un peaje es una manera de que la regin donde est la infraestructura paguemenos por el uso de la infraestructura, ya que los contribuyentes no la financiarn a travs de sus

impuestos. Generalmente, una parte muy importante de la financiacin de la Autopista provendr

sin embargo de usuarios que no pagan impuestos en la regin.

2.2.3

EQUIDAD INTERGENERACIONAL

La equidad intergeneracional es la que tiende a asignar el coste de un activo a las generaciones que

se benefician de dicho activo. Uno de los efectos del peaje, que puede ser considerado tambin

dentro de sus objetivos econmicos, es el logro de una equidad intergeneracional. Las

infraestructuras de transportes tienen la propiedad de necesitar inversiones muy cuantiosas y

sometidas a un riesgo considerable en su perodo de construccin mientras que una vez que las

obras han sido finalizadas los gastos anuales de mantenimiento y explotacin no suponen importes

tan elevados. Esta situacin provoca que no sea justo imputar los elevados costes de construccin a

los contribuyentes del ao en que la obra fue realizada, ya que ellos no tienen por qu pagar por

unos beneficios futuros que no saben si van a disfrutar. Lo ptimo desde el punto de vista de la

equidad intergeneracional sera imputar los costes de la infraestructura construccin y

mantenimientoa los beneficiarios potenciales de sta, entre los que se pueden citar los usuarios

futuros y los individuos de la sociedad futura que disfruten de las ventajas en la economa derivadas

de la puesta en servicio de la carretera.

Por el contrario, los presupuestos pblicos dedican a los gastos e inversiones de cada ao losingresos que recaudan esa misma anualidad, sin que haya ninguna posibilidad de imputar a usuarios

futuros el importante coste de construccin de los primeros aos. A pesar de que se han ideado

mecanismos como el peaje sombra para que asumiendo la administracin el coste total, los

gastos de la carretera sean imputados a lo largo de la vida de la misma, el peaje tradicional sigue

siendo el mecanismo que de una manera ms perfecta es capaz de trasladar el peso financiero de la

construccin a aos futuros. Por ese motivo se dice que el peaje es un instrumento muy adecuado

para lograr el objetivo de la equidad intergeneracional, de tal manera que las generaciones que se

beneficien de una obra contribuyan de forma racional a su financiacin.

2.3

DE LA TEORA A LA PRCTICAUna vez analizado el marco terico fundamental de las polticas de tarificacin (o pricing), en el

presente apartado se plantean los diversos problemas prcticos a los que se enfrentan los

planificadores a la hora de implantar un peaje. Resulta necesario destacar que la realizacin de un

proyecto de transportes puede tener muchas y muy diversas consecuencias, siendo prcticamente

imposible conseguir un proyecto ptimo que no tenga ganadores ni perdedores.


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2.3.1PROBLEMAS PRCTICOS

Prud`Homme (1999) seala varios de los motivos por los que es prcticamente imposible tarificar a

coste marginal social. Una tarificacin ptima a coste marginal requiere que todos los sistemas

relacionados tengan igualmente una tarificacin a coste marginal, lo que no se suele dar en la

prctica. Adems, conocer con exactitud los costes marginales es muy difcil en el caso de lascarreteras. Por ltimo, con este tipo de tarificacin, no se puede garantizar la recaudacin suficiente

como para financiar las infraestructuras.

Adems, otro de los problemas que presentara es el de informacin al usuario. Hay que tener en

cuenta que tanto en la tarificacin del first best como en la de los costes externos, el precio sufrira

importantes variaciones segundo a segundo, ya que estos costes varan continuamente. En este

sentido, De Corla Souza (2009) hace hincapi en que una de las claves del xito de los programas de

pricing es precisamente una informacin clara, simple y concisa.

Conforme se ha podido comprobar, obtener un peaje que satisfaga todas las necesidades

econmicas a las que hay que hacer frente en una va es prcticamente imposible, ya que deben

darse varias condiciones de forma simultnea que son muy difciles que coincidan. Por ello, es

necesario buscar soluciones de compromiso que consigan alcanzar parte de los objetivos

planteados. Ahora bien, si al problema de la eficiencia econmica se le aade el problema de la

equidad social, la solucin se complica enormemente.

Por ejemplo, Horner y Widener (2010) estudian la relacin entre eficiencia y equidad y su

interaccin con las caractersticas socioeconmicas de los individuos. Se trata de un estudio de un

caso con datos empricos del huracn Katrina en Nueva Orleans. El problema que detectan los

autores es que todas las estrategias de reconstruccin de la ciudad han quedado supeditadas a la

eficiencia dejando sin analizar temas de equidad, cometiendo por tanto un error en la planificacin.

Otra forma de relacionar los conceptos de eficiencia y equidad puede ser la que realizan Anggraini,

Arentze y Timmermans (2009), donde se analiza la eleccin modal en funcin de las actividades

conjuntas que tengan que hacer los cabezas de familia. Este tipo de viajes son por ejemplo recoger a

los nios del colegio o dejarlos, llevar a la mujer al trabajo y luego ir el marido, etc. Demuestran que

existe una fuerte relacin entre la pertenencia de casa, si el viaje es individual, la actividad a realizar

y la planificacin del viaje con la decisin del viaje. En este caso, no son igual de eficientes un tipo de

clases sociales que otras, y sta es una caracterstica inherente a los distintos tipos de familia.

Laube, Lyons y Allan (2007) indagan desde un punto de vista terico en cmo debera realizarse la

planificacin del transporte para ofrecer proyectos de calidad que sean equitativos y eficientes. En

este sentido, sera bueno un posible diseo de la planificacin de infraestructuras de transporte enetapas, hacindose hincapi en que es necesaria una buena coordinacin entre las entidades

pblicas participantes en el proceso de planificacin, esto es, aqullas con competencia en la zona

donde se va a desarrollar la actuacin. Por ello, es necesario tener en cuenta la eficiencia y la

equidad de las actuaciones por medio de los elementos crticos. Los elementos ms crticos para la

planificacin son los cinco siguientes:

1. Identificacin y priorizacin de las necesidades regionales.


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2. Instrumentos que permitan conocer la poltica regional sobre usos del suelo en el estado

presente y futuro. Dicho de otro modo, poder conocer qu se har en cada terreno.

3. Anlisis de los comportamientos de los usuarios incluyendo recoleccin de datos, desarrollo

de herramientas y prediccin de la demanda, etc.

4. Consideraciones ambientales.

5. Financiacin del proyecto.

Uno de los principales problemas que presentan las polticas que buscan las actuaciones ms

eficientes, es que estas ganancias normalmente se consiguen en detrimento de la equidad, ya que

suelen trabajar en sentido opuesto. Por ello, a la hora de implantar un peaje sera interesante

obtener alguna metodologa que sea capaz de compatibilizar ambos tipos de actuaciones. En este

sentido, Martens (2007) realiza un estudio terico sobre las ventajas e inconvenientes de posibles

metodologas al respecto. Discute cmo en el ACB tradicional que se utiliza para medir los

beneficios de una infraestructura de transporte, no se tiene en cuenta para nada la equidad. Estosera hacer un anlisis sobre quin gana y quin pierde con la actuacin, en qu medida, etc.

Adems de las cuestiones relativas a la eficiencia del sistema de transportes, hay tres preguntas

sobre la equidad que deben ser respondidas en la nueva metodologa. Estas preguntas son: cmo

los beneficios y las cargas se distribuyen a lo largo de la intervencin del gobierno, cmo los

miembros de la sociedad reciben los beneficios y cargas, y por ltimo, determinar qu es una

distribucin justa en la sociedad. El autor propone un tipo de respuesta y de indicador para

solventar esta problemtica y, es la que puede verse en la tabla 1:

Tabla 1. Indicadores propuestos por Martens para evaluar la equidad de una actuacin

Objeto del Anli sis de Equi dad Di visin para cada estrato poblacional

Beneficios Netos Por ingresos

Beneficios de la mejora de la movilidad Por ingresos y posesin de vehculo

Costes y Beneficios Individuales Por un criterio relevante para cada coste/beneficio

Fuente: Traducido de Martens (2007)

Una de las principales conclusiones que se pueden obtener acerca de la integracin de la eficiencia

y la equidad es la dada por Kuehn (2009). En esta investigacin se realiza un estado del arte sobre la

equidad y la eficiencia, y se demuestra que el impacto en ciertos grupos de poblacin como hogares

con rentas bajas siempre es ms acusado, que existen muchos anlisis sobre la transmisin de

fuentes de datos y que se pueden usar diferentes test de equidad. En definitiva, que para poder

hacer una buena evaluacin depender de los datos y de los test que se le hagan a estos datos. Para

comprender correctamente los efectos acumulativos del pricing en los hogares de menores rentas y

minoras de la poblacin, es necesario estudiar los cuatro factores de impacto potencial de la

tarificacin. Estos factores son el tiempo medio del desplazamiento, la fiabilidad del tiempo de viaje,

el coste del viaje y, por ltimo, impactos en la operacin, como puede ser el cobro nicamente


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electrnico. Finalmente, es importante validar las hiptesis sobre el comportamiento de los viajeros

por medio de la monitorizacin peridica.

La ltima de las investigaciones analizadas es la realizada por Litman (2011). Concretamente,

estudia consideraciones de eficiencia econmica y de equidad al utilizar los ingresos obtenidos por

los programas de pricing sobre las carreteras. Se analizan las cuatro cuestiones ms importantes del

road pricing, que son la eficiencia econmica, la equidad, los costes externos y la factibilidad poltica

de llevarlo a cabo. El conjunto del estudio es muy cualitativo, llegando a la conclusin de que la ms

fcil de las cuestiones a aplicar es la eficiencia econmica, porque no importa cmo se reparten los

beneficios. Respecto a la eficiencia econmica y los costes externos, se tratan de forma conjunta, y

se indica que la eficiencia econmica se alcanza cuando el sistema sirve para maximizar el bienestar

social. En cuanto a la equidad, la separa en las dos definiciones clsicas de equidad vertical y

horizontal. Es necesario resaltar el anlisis realizado con las consideraciones sobre los distintos

actores y su afeccin en cuanto a la equidad. Este anlisis puede verse en la tabla 2.

Tabla 2. Incidencias sobre la equidad del Road Pricing

Clase Descripcin Equidad Horizontal Equidad Vertical

Noconductores

Personas que no puedenconducir debido a la edad,incapacidad o bajos ingresos.Suelen usar el coche como

pasajeros, pero su uso decarreteras congestionadas esmuy bajo.

Aunque este grupo pagara muypoco en peajes, merecen compartirlos ingresos si se considerancompensaciones por lasexternalidades de los conductores.

Ya que en este grupo seincluyen personas que soneconmica, fsica ysocialmente perjudicadas, lamayor parte de los ingresos delsistema deben servir para

beneficiar a este grupo, lo queest plenamente justificado.

Conductores

de bajosingresos

Personas que pueden conduciry tienen acceso al coche, peroque sus decisiones estn muyinfluenciadas por los costes en

los que incurrirn. Elegirnhabitualmente opcionesdiferentes al peaje.

Este grupo paga relativamente pocoporcentaje del peaje, pero incurrenen costes derivados de cambios ensus viajes y ofrecen al sistema gran

parte de los beneficios por lareduccin de la congestin. Merecencomo compensacin compartir partede los ingresos.

Este grupo est, por definicin,desfavorecido as que el usodel road pricing para

beneficiarlos est justificado.

Conductores

con ingresosmedios

Personas que conducen y tienencoche. Sus decisiones se veninfluenciadas de formamoderada por los costes queacarrearn. Algunas veces noelegirn la autopista por el

pricing y su beneficio total sever reducido.

Estos conductores pagan una granparte de los ingresos totales y tienenprdidas netas en su bienestar.Merecen que el sistema lescompense con la base de la equidadhorizontal, pero solamente despusde que todos los costes externos sehayan compensado.

Ya que este grupo no seencuentra desfavorecido, nohay razn dentro de la equidadvertical para que el uso de losingresos les beneficie.

Conductores

con ingresos

altos

Personas que conducen y tienencoche. Sus decisiones no se ven

afectadas por los costes en losque incurrirn. Se beneficiarndel pricing por la reduccingeneral de la congestion.

Estos conductores disfrutan debeneficios netos por la reduccin de

la congestin. Merecen compartirparte de los ingresos pero solamentedespus de que se hayancompensado la totalidad de loscostes externos.

Ya que este grupo no seencuentra desfavorecido, no

hay razn dentro de la equidadvertical para que el uso de losingresos les beneficie.

Fuente: Traducido de Litman (2011)


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Por ltimo, respecto a la aceptabilidad poltica, el autor destaca la complejidad de implantar este

tipo de sistema, ya que debido al gran nmero de ganadores y perdedores de los sistemas de

pricing, polticamente resulta muy difcil implantar estos sistemas de gestin de la demanda.

Tabla 3. Ganadores y perdedores del Road Pricing

Ganadores Di rectos Perdedores Di rectos

Conductores con mayor poder adquisitivo,que valoran ms su tiempo de viaje que el

pago del peaje.

Autobuses y viajeros que comparten vehculoque disfrutan de la mejora por la reduccin dela congestin y las economas de escala.

Beneficiarios de los ingresos del peaje.

Conductores con menor poder adquisitivo quepagan el peaje porque no existe alternativa,pero no valoran las ganancias del tiempo tantocomo el peaje.

Conductores que cambian a otras vas paraevitar pagar el peaje.

Usuarios de carreteras libres de pago queexperimentan un incremento de la congestin.

Conductores que renuncian a realizar losviajes por el peaje.

Conductores que cambian de modo de

transporte y comparten coche por el peaje(aunque las mejoras del servicio debido a laseconomas de escala hace que algunos de estossean ganadores netos del sistema)

Fuente: Traducido de Litman (2011)

2.3.2CONCLUSIONES PRCTICAS Y SUBVENCIONES CRUZADAS

Como se ha podido comprobar, al implantar una sistema de tarificacin es prcticamente imposible

que se cumplan todas las condiciones que quieren los planificadores: un peaje que sea ptimo

desde el punto de vista econmico, que cubra los costes de construccin, mantenimiento y

operacin, que cubra los costes externos, y que adems no incurra en desigualdades sociales. Por lo

tanto, ser necesario recurrir a soluciones de compromiso en las que no se logren plenamente latotalidad de los objetivos posibles. Es precisamente en este contexto en el que la subvencin

cruzada cobra una especial relevancia, ya que puede hacer que el sistema funcione mejor y sea

aceptado por la poblacin. Sin embargo, aunque se trata de una solucin a la que se recurre con

frecuencia, no es la nica posible.

En este sentido, la perspectiva de la eficiencia no es la nica que debe considerarse al implantar un

peaje, ya que pueden surgir varios problemas ya analizados, como por ejemplo la gran variacin

instantnea de precios segn la congestin y las externalidades, favorecer nicamente a las clases

ms pudientes, etc. Todo esto cobra especial relevancia en el entorno urbano, donde para alcanzar

el ptimo eficiente sera necesario tarificar con los mismos criterios a otros modos de transporte

como el ferrocarril o el transporte pblico, con lo que se creara un sistema de transportes

totalmente incomprensible para el usuario.

De forma prctica, la tarificacin en el entorno urbano debe considerarse como parte de una

planificacin ms completa y en la que una de las claves debe ser la mejora de la movilidad urbana

por medio de una movilidad ms sostenible. Es en estos entornos urbanos donde Basso et al. (2011)

estudian la eficiencia de distintas polticas de transporte urbano considerando un modelo prximo a


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la realidad, en el que los autobuses y los coches comparten la carretera, el usuario puede elegir la

bicicleta como medio de transporte y el nmero de paradas, frecuencias de autobuses, tamao y

ocupacin de los mismos no es fijo. Los autores demuestran que en caso de implantar una nica

medida de forma aislada, los carriles bus son ms eficientes que tcnicas de congestion pricingo

subsidios al transporte pblico. Adems estas subvenciones al transporte pblico hacen que en

muchos casos el precio del billete sea negativo, lo que implicara pagar a los usuarios de estosmodos de transporte, y por lo tanto tener un sistema ilgico. Por ltimo, cuando se estudian de

forma conjunta las subvenciones al transporte pblico y el congestion pricing, se obtiene que los

ingresos procedentes de estas tasas por congestin en todos los casos son suficientes para cubrir la

subvencin necesaria.

Los tres casos que posteriormente se describen de subvencin cruzada corresponden con uno de un

entorno urbano, otro de un entorno interurbano y por ltimo, uno planteado en entorno

interurbano pero an no ejecutado.

El primero de los casos suele darse en algunas ciudades en las que la tarificacin forma parte de un

paquete ms amplio de medidas de mejora del sistema de transportes, como por ejemplo enLondres. Estas medidas suelen incluir el fomento del transporte pblico por medio de bajadas de

precios y aumento de frecuencias, la construccin de carriles bici o el alquiler de bicicletas.

Precisamente, el dinero recaudado de la tarificacin a los vehculos se invierte en este tipo de

medidas, haciendo que se trate de un claro ejemplo de subvencin cruzada. Sin embargo, tal y

como se ha indicado con anterioridad, esto no tiene por qu suceder as, ya que el dinero

recaudado puede destinarse a otras funciones.

El segundo de los ejemplos seleccionados se corresponde con las vas interurbanas chilenas. El

modelo se basa en las subvenciones cruzadas entre las distintas autopistas. De esta forma, las vas

con mayor trfico colaboran en la financiacin de las vas con una menor demanda. Para ello, las

concesionarias de las autopistas ms rentables se comprometen en la licitacin a pagar al Estado

una cantidad anual, mientras que las autopistas deficitarias reciben una cantidad proveniente de las

arcas pblicas. Gracias a estas subvenciones las tarifas tienen un nivel similar en cualquier va de la

red, con lo que se evitan desigualdades entre regiones.

Por ltimo, es de destacar el caso de Espaa. Este pas cuenta con una gran tradicin en el

desarrollo de concesiones de autopistas de peaje, siendo un pas pionero. Sin embargo, esto no ha

impedido que este modelo de concesiones presente algunos defectos que pueden ser solventados

(Saldaa et al. 2012). Uno de los problemas ms importantes es la falta de equidad territorial en el

pago por uso. De esta forma, mientras hay regiones con autovas gratuitas en las que el usuario no

debe abonar ningn tipo de peaje, en otras regiones para circular por vas de gran capacidad esnecesario pagar un peaje. Adems, aunque las autovas de los ltimos aos presentan estndares de

calidad similares a los de las autopistas, no sucede as con las autovas ejecutadas en los aos 80 y

principios de los 90, ya que tienen una calidad sensiblemente inferior. Por todo ello, se ha planteado

un nuevo modelo concesional en el que las subvenciones cruzadas juegan un papel clave, el modelo

OASIS.


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En este modelo la red principal de carreteras ser gestionada a travs de concesiones de peaje

ganadas de forma competitiva por distintas compaas privadas. Estas concesiones recibirn un

cobro mensual o anual que depender de indicadores de calidad como el estado del pavimento,

seguridad, calidad ofrecida y dems. Este pago lo realizara la Administracin pblica, que sera la

que fijase la tarifa para todas las vas en funcin del tipo de carretera, tipo de vehculo, hora del da,

etc. La recaudacin de estas tarifas podra hacerse a travs de la propia concesionaria. En cualquiercaso, la cantidad recaudada se destinara al Ministerio de Fomento, que lo invertira en pagar a las

concesionarias, cubrir el coste del sistema electrnico de cobro y en mejorar el sistema de

transportes.

Con este modelo se solventan dos de los problemas principales. Uno de ellos la falta de equidad

territorial y de calidad de las vas. En este sentido, regiones ms ricas podrn financiar las obras

necesarias en regiones con menor poder adquisitivo. El otro problema resuelto, es que se consigue

separar el pago del concesionario del cobro al usuario, de forma que el objetivo del modelo es

obtener soluciones ms cercanas a la tarificacin en las que el coste marginal sea el punto de

partida del precio calculado, con las pertinentes ganancias en el bienestar social.


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3 APLICACIN PRCTICA DE LA TARIFICACIN VIAL ENENTORNOS INTERURBANOS

En el captulo anterior se ha establecido una revisin del marco terico referente a la tarificacinvial, mostrando los principios bsicos que las sustentan y analizando sus caractersticas

fundamentales. Para complementar esta visin terica, los dos captulos siguientes desarrollan una

revisin de la experiencia internacional en lo que respecta a la aplicacin prctica de la tarificacin

de infraestructuras de carreteras, tanto en entornos urbanos como interurbanos. Como resultado

de este proceso de revisin, se pretende identificar ya en el captulo 6los principales impactos

debidos a la tarificacin.

En concreto, el presente captulo expone los diferentes sistemas de tarificacin aplicados en el

contexto internacional en entornos interurbanos. Esta revisin engloba desde el planteamiento del

peaje de concesin tradicional, hasta las ltimas tendencias de tarificacin modulable desarrolladas

en la Unin Europea.

3.1

EL PEAJE DE CONCESIN TRADICIONAL

En sus diferentes concepciones, el sistema de peaje ha sido un instrumento comnmente utilizado a

lo largo de la historia (Izquierdo y Vassallo, 2001). Su uso ha estado motivado, en general, por la

necesidad de obtener recursos para financiar la construccin o conservacin de las infraestructuras

de carreteras. As, desde su planteamiento inicial como derecho de paso, las Administraciones

Pblicas modificaron posteriormente su estructura, pasando a constituir un instrumento financiero

para sufragar, de manera total o parcial, aquellos costes relacionados con la gestin de las obras

pblicas que, por la elevada inversin requerida, el Estado no poda asumir directamente en sutotalidad. Con el desarrollo de los sistemas de gestin indirecta de las infraestructuras, y en

particular de las concesiones, el modelo tradicional de peaje ha permitido la realizacin de

proyectos de gran envergadura que, de otra manera, probablemente no habran podido llevarse a

cabo.

El sistema de concesin tradicional se encuentra ya muy consolidado y su funcionamiento es

ampliamente conocido. De hecho, la literatura cientfica acerca de los principios y caractersticas

generales de las concesiones es muy abundante (Izquierdo y Vassallo, 2003; Guasch, 2004; Engel,

Fischer y Galetovic, 2001). Por tanto, el presente epgrafe analiza aspectos ms puntuales del

modelo, concretamente relativos al peaje, revisando las diversas metodologas planteadas en

cuanto a su fijacin, actualizacin y modulacin dentro de los contratos de concesin.

3.1.1CRITERIOS DE FIJACIN DE PEAJES

La fijacin del valor del peaje constituye un parmetro esencial en un contrato de concesin, ya que

condiciona indudablemente la viabilidad econmica y financiera del proyecto que desea llevarse a

cabo. Fundamentalmente, a nivel internacional son tres los procedimientos empleados para

establecer el valor del peaje. En primer lugar, hay ciertos pases en los que la Administracin Pblica


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establece el peaje que debe cobrarse. Por el contrario, se tiene un segundo grupo en el cual el

concesionario fija el valor del peaje de manera libre, aunque con alguna restriccin de la

Administracin. Por ltimo, se tiene un tercer caso, el ms habitual en la prctica, que engloba

aquellos pases en los que el establecimiento del peaje es contractual.

Fijacin del peaje por parte de la Administracin Pblica

Los pases en los cuales el peaje es fijado directamente por la Administracin Pblica constituyen

casos en los que, generalmente, la gestin de las infraestructuras no se encuentra completamente

abierta a la competencia. De hecho, las empresas gestoras de la infraestructura pertenecen al

sector pblico o tienen una estrecha relacin con l, de modo que no existen grandes incentivos por

mejorar el sistema y, por tanto, los peajes son fijados ms desde una perspectiva poltica que

atendiendo a criterios de calidad del servicio o de eficiencia econmica.

El caso ms representativo de este procedimiento de fijacin de peajes lo constituye Japn. En el

ao 2005, el gobierno japons llev a cabo la privatizacin del sistema concesional, proceso que

consisti realmente en constituir empresas en rgimen de derecho privado con capital totalmentepblico (Vassallo et al., 2009). De manera complementaria, se cre el organismo independiente

JEHDRA, propietario de la infraestructura y encargado de negociar los contratos de concesin con

las empresas de capital pblico.

El gobierno japons, a travs de JEHDRA, fija los importes de los peajes a aplicar en sus autopistas.

Para ello, se siguen dos principios fundamentales. En primer lugar, los ingresos procedentes de los

peajes deben cubrir los costes de la infraestructura incluyendo construccin, mantenimiento,

explotacin, expropiaciones, etc.durante un determinado perodo de tiempo. En este sentido, el

gobierno japons ha estimado que los peajes aplicados deben ser capaces de asegurar la devolucin

de la deuda contrada como consecuencia de la financiacin de las autopistas en un perodo mximo

de 45 aos desde el ao 2005. El segundo principio asume la posibilidad de establecer subvencionescruzadas entre unas autopistas y otras, de forma que la red se autofinancie de manera global. Esto

ha permitido una gran expansin de la red de autopistas japonesas, debido a que las vas con ms

trfico han financiado la construccin de corredores menos rentables desde el punto de vista

econmico. Asimismo, cabe destacarse que Japn aplica el mismo nivel tarifario en toda su red de

autopistas, por lo que el peaje se determina igualando los ingresos totales de toda la red en un

determinado perodo de tiempo, y los costes totales asociados a las autopistas (Laurino, 2011).

Las concesionarias, por su parte, realizan las labores de construccin cuando proceda,

conservacin y explotacin de las vas, adems de recaudar los recursos procedentes de los peajes.

Estos ingresos se transfieren a JEHDRA, descontndose previamente los costes de mantenimiento yoperacin de las autopistas. Con este planteamiento, las empresas tienen escasas capacidades de

conseguir beneficios, adems de pocos incentivos para mejorar su competitividad.


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Fijacin del peaje por parte del concesionario

En contraposicin con la situacin anterior, puede suceder que sea al concesionario el que, de

manera unilateral, fije el valor del peaje. Este caso se encuentra en la actualidad en pases como

Canad o Reino Unido. Respecto de este ltimo, su nica autopista de peaje tradicional

denominada M6 Tollno presenta un sistema de peajes regulado (ASECAP, 2006). Por lo tanto, eloperador puede establecer de manera sucesiva sus peajes conforme a las leyes del mercado, con el

nico objetivo de maximizar su beneficio. Como limitacin, la Administracin britnica permite

variar el nivel del peaje un mximo de dos veces al ao.

En el caso de Canad, se tiene la autopista 407ETR que, a modo de semianillo, circunvala la ciudad

de Toronto. El contrato permite al concesionario establecer libremente los peajes, siempre y cuando

el nmero de vehculos que circulan al ao no se encuentre por debajo de unos ciertos valores

fijados por la Administracin. De esta manera, los peajes se fijan en el punto que maximice la

recaudacin del operador, pero cumplindose las limitaciones de trfico establecidas.

Por ltimo, cabe sealar que ambos casos corresponden a situaciones con bastante competencia. LaM6Toll cuenta con una alternativa viaria gratuita de gran capacidad (M6), mientras que la 407ETR

cuenta a lo largo de todo su recorrido con numerosas vas alternativas libres de pago, bien

autopistas (403ETR, 401ETR, etc.) o vas de carcter metropolitano. En caso de no suceder as, y por

tanto se estuviera ante una situacin de monopolio, no sera apropiado otorgar al concesionario

tanta libertad en la gestin de la infraestructura.

Fijacin contractual del peaje

El tercer procedimiento para la fijacin de los peajes, ms habitual en la prctica, es su

establecimiento de manera contractual entre la Administracin Pblica y el concesionario. Este

mecanismo se engloba dentro de un proceso ms amplio, en el cual se establece un contrato deconcesin que determina el derecho de gestin y explotacin sobre la infraestructura, y regula la

relacin entre el Estado y la empresa privada. Aunque existen diferentes mecanismos y variables de

adjudicacinplazo de concesin, valor actual neto, subvencin solicitada al Estado, etc.segn el

pas de que se trate, lo ms habitual es que el valor del peaje constituya el principal parmetro

econmico para otorgar el contrato.

De acuerdo con la teora econmica, el peaje cumple diversas funciones dentro de los sistemas de

concesin de autopistas, aunque h

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