이동통신시장의 시장지배력 평가*

이 광 훈**

통신서비스 사업자의 시장 지배력에 대한 평가는 사전규제 부과의 근거가 되는 바 통신시장

의 특성을 반영하는 합리적이고 투명한 기준들에 의한 평가의 수행이 요구된다. 하지만 국

내 전기통신사업법은 지나치게 단순하고 경직된 기준을 적용하여 사전 규제 대상 사업자를

정하고 있다. 이는 통신 서비스 시장에 대해 지나치게 과도하거나 과소한 규제를 낳게 되

고, 결과적으로 사전규제의 궁극적 목적인 자율지속 가능한(self-sustainable) 경쟁 상황의

창출을 지연시키게 될 위험을 안고 있다. 본 논문은 해외 규제 선진국들의 사례와 국내 공

정거래법상의 규정들에 대한 검토를 토대로 통신 서비스 시장의 특성들을 충분히 고려한 다

양한 평가 기준들을 제시하고, 이들 토대로 시장 지배적 사업자에 대한 추정방법을 정립하

고자 하였다. 이렇게 제시된 기준들과 방법을 번호이동성제도의 실시 등으로 경쟁 환경이

급변하고 있는 이동통신시장에 구체적으로 적용하여 보았다. 시장 점유율의 동태적 추이,

경쟁 사업자의 상대적 시장점유율‧생산능력‧자금력‧기술력, 혁신 활동 수준을 고려한 초과 이

윤지표, 사업자 전환 비용 및 소비자단체의 압력을 고려한 소비자 대응력 등의 많은 측면에

서 국내 이동통신시장은 개별 사업자가 유효경쟁을 저해하는 수준의 시장 지배력을 보유하

고 있지 않은 것으로 평가되었다. 이는 현행 전기통신사업법 상의 시장 지배적 사업자 추정

방법을 통해 이동통신시장에 적용되는 사전 규제는 과도하며, 사회적 후생의 손실을 야기할

수 있음을 시사한다.

핵심 주제어: 시장지배력, 평가기준, 시장점유율, 이동통신

JEL 분류 코드: L43, L96

* 이 논문은 2004년 산업조직학회 정책세미나에서 발표되었던 논문을 수정한 것입니다.

** 중앙대학교 정경대학 경제학과, glee@cau.ac.kr

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I. 서론 - 통신시장에서의 시장지배력 평가의 의미

국가별로 차이는 있으나 통신 시장은 수십 또는 수백 년간의 (국영)독점 상태를 거쳐 일련

의 통신 시장에 대한 자유화(liberalization)조치들의 결과 보다 경쟁적인 시장 구조로 발전

하게 된다. 이 과정에서 오랜 기간 독점시장이 유지되어 오면서 축적되어온 독점 잔재

(monopoly legacy)들을 극복하고 보다 효과적으로 경쟁을 창출․제고하기 위한 수단으로서

여러 가지 형태의 사전 규제(ex ante regulation)의 부과가 불가피하였다. 즉 이러한 사전

규제들의 핵심적 목적 중 하나는 과거 국영독점 사업자가 축적해 온 인프라가 경쟁의 장애

요인이 되는 것을 효과적으로 제어하는 것이며, 상호접속, 망세분화 등의 의무 부과를 통해

이러한 목적을 달성하고자 하였다. 이를 위해 사후 규제를 원칙으로 하는 일반 경쟁법보다

강력한 사전 규제의 수단들을 규정하고 있는 통신시장에 대한 규제법이 만들어지게 된다.

따라서 원칙적으로 통신 시장에 대한 사전규제의 수단들은 독점 잔재들이 사라지고 시장에

서의 경쟁이 자율 지속가능한(self-sustainable) 단계에 이르게 될 때까지의 한시적 성격을

가지며, 통신 규제법이 목적한 바의 유효한 경쟁이 정착될 경우 통신 시장에 대한 규제 역

시 상당 부분 일반 경쟁법의 영역 즉 사후규제의 영역으로 환원되어야 한다. 시장상황에 부

합되지 않는 지속적이고 과도한 규제는 시장에서의 자율 지속가능한 경쟁 상황의 도래를 방

해하고 시장의 비효율을 확대한다는 것이 경제학이 확립한 기본적 원칙이며 이는 통신시장

도 예외일 수는 없다.

통신 시장에 대한 규제정책의 효과적 수행을 위해서는 사업자들의 시장 지배력에 대한 평가

를 바탕으로 시장의 경쟁상황을 지속적으로 파악하고, 이를 바탕으로 시장 상황에 부합되

는 규제 정책을 부단히 재정립해 나가는 것이 중요하다. 사업자들에 대한 시장 지배력 평가

는 이론적으로 합리적이고 통신시장의 특수성을 반영하는 객관적이고 투명하며 명시적으로

제시된 기준들을 바탕으로 이루어지는 것이 바람직하며 이는 해외의 주요 규제 선진국들이

추구하고 있는 바이기도 하다. 하지만 국내의 경우 사전 규제 대상이 되는 사업자의 지정이

해당 사업자들의 시장 지배력에 대한 합리적인 평가에 근거하여 이루어지고 있지 않다. 국

내 통신법은 시장 지배력을 평가하는 기준에 대해 명시적으로 언급하고 있지 않으나, 사전

규제의 대상이 되는 통신 서비스 사업자를 선정함에 있어서 필수적 설비보유 여부나 시장점

유율 및 사업 규모에 따른 단선적 기준을 적용하고 있다. 이러한 점은 해외 규제 선진국들

의 시장 지배력에 대한 평가 또는 그에 근거한 시장 지배적 사업자의 지정 절차에 비추어

볼 때 합리적 근거가 부족하고 시장 환경의 변화를 제대로 반영할 수 없는 낙후되고 경직된

내용이라고 할 수 있다. 예컨대, 이동통신서비스 시장의 경우 사업자별 번호 식별의 폐지,

번호이동성 제도의 실시 등으로 최근 경쟁 환경이 급격한 변화를 겪고 있다고 할 수 있다.

그 변화의 방향은 경쟁이 제고되는 방향이며, 그럼에도 불구하고 현재 시장 지배적 사업자

의 선정 기준은 이러한 변화를 고려할 여지가 없다. 이는 시장 경쟁 상황에 부합되지 않은

과도한 규제 상황을 초래할 가능성이 높아지고 있음을 의미하며 실제로 일부의 과잉규제 논

란마저 낳고 있는 상황이다. 이는 자율 지속가능한 경쟁 상황의 도래를 지연시키며 결국 소

비자 후생의 손실과 사회적인 비효율을 낳게 된다.

이러한 배경에서 본 연구는 우선 국내 통신 서비스 시장에서의 개별 사업자의 시장 지배력

을 평가하기 위한 보다 합리적 기준들을 제시하고자 한다. 이러한 통신 서비스 시장의 시장

지배력 평가 기준과 관련해서는 김주성(2003), 이내찬 외(2003), 이상규 외(2004) 등의 연

구가 많은 해외 사례를 제시해주고 있다. 이상규 외(2004)의 연구에서는 추가로 국내 경쟁

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법에서 제시된 기준들을 바탕으로 한 평가 기준들을 제시하고 있으나 그 구체적 적용 가능

성에 대한 고려는 이루어지지 않고 있다. 본 연구에서도 합리적인 평가기준들을 제시하기

위해 해외 규제 선진국들의 사례를 벤치마크하고 국내 경쟁법에서의 시장 지배력 평가를 위

한 기준들을 검토한다. 이러한 검토를 토대로 하되 통신시장의 특성을 고려하여 통신시장의

경쟁 환경 변화를 유연하게 반영하면서도 합리적이고 투명하게 적용될 수 있는 평가 기준들

을 개발하고자 한다.

그리고 이처럼 개발된 기준들을 바탕으로 국내 이동통신시장에서 현재 시장 지배적 사업자

로 지정되고 있는 개별 사업자에 대한 시장지배력을 평가하고자 한다. 이동통신시장의 경쟁

상황에 대한 평가와 관련해서는 SK텔레콤(이하 SKT)과 신세기 통신의 기업결합의 영향을

분석하는 연구들과 최근의 번호이동성 제도의 경쟁 상황에 대한 영향을 분석하는 연구들이

일부 있다. 가장 최근의 연구로는 이러한 기업결합의 경쟁상황에 대한 영향을 분석한 성낙

일(2004)의 연구와 번호이동성의 도입의 영향과 관련한 이종수 외(2004)의 연구를 들 수

있다. 본 연구는 이러한 연구들과는 달리 특정한 개별적 사안의 이동통신시장에 대한 경쟁

상황에의 영향에 대한 분석에 초점을 두고 있지 않다. 그보다는 실제 통신법에 반영될 수

있는 보편적‧합리적 내용을 갖는 통신 서비스 시장에 대한 시장 지배력 평가기준 및 추정방

법들을 정립하고 이를 규제 당국의 입장에서 가상적으로 이동통신시장에 대해 적용‧평가해

보았을 때 현재의 시장 지배적 사업자에 대한 추정결과가 어떻게 달라질 수 있는가에 초점

을 맞출 것이다.

본 논문의 제 2 장에서는 시장 지배력을 측정하는 일반적인 접근 방법과 통신시장에서 시

장 지배력 평가를 위해 고려되어야 하는 통신시장의 특수성을 정리한다. 아울러 해외 규제

선진국들에서 채택되고 있는 통신시장에서의 시장 지배력 평가를 위한 접근방법과 기준들

그리고 국내 경쟁법에서의 평가 기준들을 소개한다. 제 3 장에서는 국내 통신법에서 규정되

어 있는 시장 지배적 사업자 선정 기준의 현황과 문제점을 정리한다. 해외 사례와 국내 현

황에 대한 검토를 토대로 국내 통신시장에서의 시장 지배력 평가를 위한 기준들 및 이를 이

용한 평가방법을 제시한다. 제 4 장에서는 이러한 기준들 및 평가방법을 국내 이동통신시장

의 경쟁상황 평가에 적용하여 분석한다. 이를 통해 이동통신시장에서 시장 지배적 사업자로

추정되는 개별 사업자의 시장 지배력을 평가하는 것으로 논문을 마무리 한다.

II. 시장지배력1) 평가에 대한 일반적 접근

1. 일반적 논의

시장 지배력에 대한 평가는 먼저 시장에 대한 획정을 전제로 한다. 적절하지 못한 시장 획

정은 시장 지배력에 대한 과소 또는 과대평가를 낳을 수 있다는 점에서 시장획정은 시장 지

배력 평가와 관련하여 중요한 문제이다. 특히 사전 규제를 목적으로 미래 지향적인 시장 획

정을 해야 하는 통신 서비스 시장의 경우 시장의 변화 속도가 빠르다는 점에서 많은 논란과

이슈들이 존재한다. 하지만 본 연구의 초점을 통신시장에서의 시장 지배력의 평가 기준의

정립에 두고 있는 만큼 시장 획정과 관련한 다양한 이슈들은 논외로 하기로 한다.2) 일단

1) 시장 지배력에 대한 개념은 국내외의 경쟁법이나 통신법 등을 통해 다양하게 제시되고 있으며, 이에 대해서는

이상규 외(2004)에 잘 정리되어 있다. 이들의 공통점은 규제의 대상을 선정하는 데 있어서 사용되는 시장 지

배력의 개념은 지속적으로 유지될 수 있는 상당한 정도의 시장력(market power)을 의미한다는 점이며, 본 논

문에서도 그러한 의미로 사용된다.

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시장이 획정되고 나면 획정된 시장에서 특정 기업이 시장 지배력을 평가하게 된다. 시장 지

배력을 측정하는 이론적인 척도는 다음의 러너 지수(Lerner Index)에 의해 주어진다.

Li≡ Pi − MCi

Pi=1Di

(1)

이는 현재 해당기업 i가 설정한 가격이 한계비용으로부터 얼마나 괴리를 나타내고 있는가를

나타내는 척도로서 그 기업의 시장지배력의 정도를 나타낸다고 볼 수 있으며, 이는 또한 해

당 기업이 직면하고 있는 수요곡선의 탄력성의 역수로 표현이 된다. 하지만 현실적으로 측

정이 매우 어려운 한계비용 개념에 의존하고 있고, 탄력성 역시 추정이 어렵다는 점에서 이

를 실제 사용하는 데에는 어려움이 있다. 특히 한계비용이 0에 가까운 통신시장에 대해 이

를 적용하는 것은 더욱 부적절하다. Landes and Posner(1981)는 시장 지배적 사업자가 시

장력(market power)이 없는 소수의 사업자와 경쟁하는 경우에 다음과 같은 관계가 성립함을

보였다.

Li≡ siDm+

Sf (1 − si )

(2)

단,si는 기업 i의 시장 점유율이고, εmD는 시장 수요 탄력성 그리고 εf

S는 시장력 없는 소수

사업자들의 공급탄력성이다. 일반적인 과점시장에 있어서도 근사적으로 (2)와 같은 관계가

성립하며 식(2)는 특정 기업의 시장 지배력을 평가함에 있어 시장 점유율과 함께 시장 수요

의 탄력성 그리고 경쟁기업들의 공급탄력성을 함께 고려해야 함을 나타내고 있다. 이를 위

해서는 시장점유율과 함께 수요 및 공급의 탄력성에 영향을 미치는 다양한 요인들에 대한

고려가 요구된다. 무엇보다도 시장의 경쟁 구조가 사회적으로 바람직한가를 판단하는 기준

은 현재 시장의 경쟁 구조가 바람직한 시장의 성과(performance)를 낳는데 있다는 것이 일

반적 주장3)이며 시장의 구조나 기업의 행태와 관련된 시장의 경쟁 구조에 대한 평가 기준

들은 이러한 시장의 성과에 바람직한 결과를 낳는가 하는 점이 고려되어 설정되어야 할 것

이다.

2. 통신시장의 특성과 시장 지배력 평가

Kellog, Thorne and Huber (1999)는 통신 산업이 사전 규제가 적용되는 산업이므로 규제

산업에서의 높은 시장 점유율이 반드시 시장 지배력을 나타내는 것은 아님을 지적하고 있

다. 또한 규제산업에서의 높은 시장 점유율이 반드시 사업자가 시장을 독점화하고자 하였음

을 나타내는 것도 아님도 지적하고 있다. 이들의 주장은 통신시장에서의 시장 지배력 평가

시 시장점유율에 의한 단선적 평가의 부적절함을 지적함과 함께, 현재 시장에 적용되고 있

는 규제들이 시장구조와 기업의 행태 그리고 시장의 성과에 미치는 영향을 고려해야함을 시

사하고 있다.

한편 Pleatsikas and Teece (2001)는 통신시장과 같이 기술진보의 속도가 빠르고 연구개

발 투자의 집적도가 높은 기술집약적 산업의 경우 가격경쟁보다 혁신 경쟁이나 품질 및 품

종 경쟁과 같은 비가격 경쟁이 기업 간 경쟁의 본질임을 지적하고 있다. 따라서 한계비용을

초과하는 가격설정을 통해 창출되는 초과이윤은 시장지배력의 결과보다는 혁신의 대가가 설

2) 김희수 외(2004)의 연구가 이러한 통신 서비스 시장에서의 시장획정과 관련한 이슈들을 잘 정리하고 있으므

로 관심 있는 독자는 이를 참고하길 바란다.

3) "Performance is what is of ultimate importance. Structure-conduct accomplishment should not be

sufficient for workability." Sosnick (1958)

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명하는 부분이 크며 따라서 높은 이익률을 시장 지배력의 척도로 사용하는 것은 부적절할

수 있음을 지적하고 있다. 또한 Teece and Coleman(1998)은 이처럼 기술의 진보 속도가

빠른 기술집약적 산업에 대해 가상적 독점기업 테스트와 같은 전통적인 정태적 방법에 의한

시장 획정은 필연적으로 너무 좁은 시장의 획정을 낳게 됨을 지적하고 있기도 하다. 이 경

우 이러한 기술집약적 산업의 기업들은 전통적 반경쟁 행위의 규제 틀 하에서 과도한 규제

를 받게 될 가능성이 높으며 이는 혁신을 저해하고 장기적으로 심대한 사회적 손실을 야기

할 수 있다. 따라서 기술집약적 산업에 대한 적절한 시장획정4)과 함께 시장지배력 평가 시

높은 이익률의 원천을 판단할 수 있는 기준들을 필요로 한다. 그러한 측면에서 Pleatsikas

and Teece (2001)는 해당 기업의 연구개발 활동에 대한 분석이 필요함을 강조하고 있다.

OECD(2003) 또한 통신시장이 갖는 여러 가지 차별화된 특성들을 통신시장에서의 시장 경

쟁 상황을 평가하는 데 있어서 고려해야함을 강조하고 있다. 특히 통신시장은 서비스를 제

공하는데 있어 없어서는 안 될 투입요소이면서 둘 이상의 사업자가 중복 구축하기가 불가능

하거나 비효율적인 필수 설비의 존재를 특징으로 한다. 기술적 진보에도 불구하고 시내망의

가입자 선로는 여전히 이러한 필수 설비로 간주된다. 이러한 필수 설비 보유 기업에 대해서

는 사전적 규제를 통해서 경쟁 기업들이 설비의 이용에 있어서 차별을 당하지 않도록 하고

있음에도 불구하고, 필수 설비의 보유 기업이 그에 대한 통제력을 바탕으로 경쟁을 억제하

거나 자신의 시장지배력을 제고할 유인이 항상 있음에 유의해야 한다는 점을 지적하고 있

다. 특히 도매접속서비스와 소매서비스의 통합기업에게 경쟁 소매서비스 사업자가 접속을

의존하는 경우 이러한 문제가 심각할 수 있다. 통신시장은 또한 높은 매몰 비용의 존재와

네트워크 외부성으로 인한 효과적 진입장벽의 존재가 기존 시장 참여자들의 경쟁을 억제하

는 요소가 될 수 있으며, 반면에 급속한 기술발전은 시장획정을 변화시키고 진입장벽을 낮

추는 측면이 있음도 아울러 지적하였다.

이동통신시장의 경우 이러한 특징들 외에도 주파수의 제약이 시장의 경쟁 구조에 중요한 요

소가 되는 점을 고려해야 한다. 이동통신시장은 주파수의 제약으로 이동통신망 사업자의 수

는 특정 숫자로 제한되며 4에서 6을 넘지 않는 것이 일반적이고 따라서 자연 과점의 구조

를 갖게 된다(Groebel, 2003).

3. 통신시장 지배력 평가 기준에 대한 해외 사례

주요 선진국들은 통신시장에 있어서의 사전 규제의 적용 대상을 판단함에 있어서 일관성과

투명성 제고를 위한 명시적 기준들을 제시하고 있다. 이러한 점은 특히 EC의 통신 산업에 대한

신 규제 틀에 따른 가이드라인(EC, 2002)과 통신시장에 대한 경쟁 평가를 위한 기준들에 대

한 OECD의 보고서인 OECD(2003)에서 뚜렷이 나타난다. 이들이 자체적으로 지적하고 있

는 공통적인 특징은 시장 지배력 평가에 있어서 일반 경쟁법의 틀을 준용하여 경쟁법과의

일관성을 유지하되 통신시장의 특성을 충분히 고려하는 기준들을 제시하고 있다는 점이다.

먼저 EC의 가이드라인에서는 시장 지배력 판단의 일련의 과정이 명시되고 있는데 <표 1>

에서 보듯이 단독 시장 지배력과 결합 시장 지배력을 구분하여 별도의 판단 기준들을 제시

하고 있다.

4) Hartman et al (1993), Teece and Coleman(1998), Pleatsikas and Teece (2001)등은 이러한 기술집약적

산업에서의 시장 획정을 위한 새로운 방법들을 제시하고 있다.

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<표 1> EC의 시장 지배력 평가기준

출처)　이상규 외(2004)의 표들로부터 재구성

본 논문에서는 개별 기업의 단독 시장 지배력 평가에 초점을 맞추고 있는 만큼 단독 시장

지배력 평가 기준들에 대해 좀 더 상세히 소개하고자 한다. 단독 시장 지배력에 대한 평가

기준의 경우, 크게 보면 시장 점유율을 비롯하여 기업이 시장에서의 영향력을 판단하는 기

준들과 시장에 대한 진입 장벽의 정도를 다양한 측면에서 판단하는 기준들로 구성되어 있

다. 시장 점유율은 이러한 여러 가지 기준 중 하나로 제시되어 있으며, 이는 다른 여러 가

지 측면들이 함께 고려되어야 함을 의미한다. 하지만 여전히 시장 점유율은 중요한 판단 근

거이며 EC의 가이드라인은 단독 시장 지배력 여부를 판단하기 위한 고려 대상을 시장 점유

율 40% 이상의 기업으로 한정할 것을 제시하고 있다5). 물론 높은 시장 점유율만으로 단독

시장 지배력 여부를 평가하기에는 충분하지 않으며 또한 특정 시점에서의 시장 점유율이 높

다하더라도 시장점유율의 심한 변동은 시장 지배력 판정에 부정적인 영향을 미침을 지적하

고 있다. 즉 Pleatsikas and Teece (2001)가 지적한 바와 같이 시장점유율의 심한 변동은

시장이 급속한 기술 진보와 혁신 경쟁으로 상당히 동적인 시장임을 시사하며 이 경우 정태

적인 시장 점유율은 부적절한 시장 지배력 판단기준이 되는 것이다. 시장 점유율이 40%이

상이고 매우 안정적인 점유율을 보이는 경우 다른 지표들을 가지고 시장 지배력 보유 기업

여부를 최종적으로 판단하게 된다. 전체적인 사업의 규모가 경쟁 기업보다 클 경우 재무,

구매, 생산설비, 유통 및 마케팅 측면 등에서 잠재적 우위가 지속적으로 발생할 수 있으며

이 경우 시장 지배력 판단에 긍정적 요인으로 작용한다. 또한 기업이 시장에서 경쟁자 혹은

소비자들에 대해 독립적으로 행동할 수 있는 힘을 판단하기 위해서는 소비자들의 대항 구매

력의 정도도 중요한 평가지표가 되어야 한다. 이러한 소비자들의 대항 구매력의 평가에 있

어서 소비자 집단의 협상력과 사업자 전환 비용이 중요한 요소로 고려되어야 한다. 해당 기

업의 서비스가 다각화되어 있는 경우 더 나아가 수직적 통합을 이루고 있는 경우 서비스 간

5) EC의 가이드라인은 40% 이하의 기업에 대해서도 경우에 따라서는 단독 시장 지배력 평가를 할 수 있음을 지

적하고 있으며, 실제 OFTEL은 평가 시점에서 40%이상의 점유율을 갖는 사업자가 없음에도 불구하고 이동통

신시장에 대한 단독 시장 지배력평가를 수행한 사례가 있다. (OFTEL, 2003b)

단독 시장 지배력 평가기준 결합 시장 지배력 평가기준

시장점유율 시장집중도

사업의 전체규모 투명성

쉽게 복제될 수 없는 인프라의 통제 성숙시장

기술적 우위 수요의 정체성 또는 완만한 성장

대항 구매력의 부재 또는 미흡 낮은 수요의 가격탄력성

자본시장/재무자원에의 접근 용이성 동질적 제품

제품/서비스의 다각화 유사한 원가구조

규모의 경제 유사한 시장점유율

수직적 통합 기술혁신의 미흡, 성숙 단계의 기술

고도로 발달된 유통 및 판매망 과잉설비의 부재

잠재적 경쟁의 부재 높은 진입장벽

확산에의 장벽 구매자 대응력 부재

시장진입의 용이성 잠재적 경쟁의 미흡

관련 사업자간 다양한 유형의 비공식적 또는 기타 행위의

연계

보복 메커니즘

가격경쟁 여지의 미흡 또는 축소

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또는 상류에서 하류 시장으로의 시장 지배력의 전이 가능성을 고려해야 한다.

이러한 기준들과 함께 단독 시장 지배력 판정에 있어서 중요한 측면은 해당 시장에 대한 진

입장벽의 및 잠재적 경쟁의 정도를 평가하는 측면이다. 낮은 진입장벽이나 잠재적 경쟁의

존재는 기존 사업자가 경쟁자나 소비자로부터 독립적으로 행동하는 데 있어서 제약이 될 수

있으므로 중요하다. EC의 가이드라인은 이러한 진입장벽을 크게 두 가지 유형으로 구분하

고 있는데, 절대적 장벽은 잠재적 진입자가 접근할 수 없는 자산 또는 자원을 보유하거나

특권적으로 사용하는 경우이고 전략적 장벽은 기존의 사업자의 전략적 가격설정행위 또는

비가격적 행위를 통해 발생하는 경우이다. 전자의 경우 특허 등의 지적재산권에 의한 장벽

인허가에 의한 장벽 등을 포함하며 후자의 경우 약탈적 가격 설정, 가격 압착(price

squeezing), 상호보조 및 가격차별, 공격적 투자 및 마케팅 등으로 인해 잠재적 진입을 저

지하는 경우를 포함한다. 특히 진입장벽과 관련하여 해당 기업이 보유하고 통제하고 있는

인프라가 쉽게 복제할 수 없는 필수설비의 성격을 가지고 있는가가 시장 지배력 판단에 있

어서 중요한 요소이다. 도매접속서비스와 소매 서비스의 수직적 통합 기업의 경우 이러한

필수 설비에 대한 통제력을 바탕으로 한 소매시장에서의 시장 지배력 보유 여부를 판단하여

야 한다. 또한 매몰비용이 클 경우 이러한 전략적 장벽은 효과적으로 구축될 수 있다. 규모

의 경제, 기술적 우위, 자본시장에의 접근 용이성, 고도로 발달된 유통망 등도 기존 경쟁자

에 대한 우위를 나타내는 지표일 뿐만 아니라 진입장벽의 정도를 판단하는 기준들이기도 하

다. 가이드라인은 이러한 진입장벽의 영향이 성장이 느리고 초기부터 하나의 거대 사업자

에 의해 지배되는 시장에서 크게 나타나는 반면 기술변화와 혁신이 빠른 시장에서는 작을

수 있음도 아울러 지적하고 있다.

이러한 EC의 시장 지배력 평가 기준은 각국의 규제 당국에 대한 가이드라인으로서 의미를

가지며 각국의 규제 당국은 자국의 시장 상황에 맞는 기준들을 추가할 수 있다. 영국의

OFTEL(2002)은 EC의 가이드라인에서 제시된 시장 지배력 평가 기준들을 반영하면서 단독

시장 지배력 평가시 가이드라인의 13가지 기준 외에 4가지 기준들을 추가하고 있다. 이러

한 평가기준들을 지상파 TV 전송시장과 이동전화 발신 시장에 대한 시장 지배력 평가에 적

용하고 있다6). 우선 과도한 가격 설정 및 수익성에 대한 기준을 통해 기업이 경쟁가격 보

다 유의미하게 높은 수준의 가격을 설정하는 능력을 평가하고 있다. 하지만 Pleatsikas and

Teece(2001)가 언급한 바와 같이 기술혁신이 중요한 시장에 있어서는 기업의 초과이윤의

원천이 혁신과 효율성에 기인하는 것인가 하는 점에 대한 고려가 필요함을 지적하고 있다.

또한 OFTEL은 품질경쟁과 제품 다양화 경쟁 등의 비가격 경쟁의 활성화 정도 역시 시장

지배력 평가의 기준으로 삼고 있다. 아울러 소비자의 대항 구매력에 대한 지표를 통해 EC

의 가이드라인에서 암묵적으로 포함되었던 소비자들의 사업자 전환에 있어서의 장벽 여부를

명시적으로 고려하고 있으며, 소비자의 가격 및 서비스와 관련된 정보에 대한 접근 및 사용

능력이 제약될 경우 사업자가 소비자들로부터 독립적으로 행동할 수 있다는 점 역시 고려하

였다.

한편 OECD(2003)의 경우 통신시장의 경쟁 상태를 평가하는 기준들을 제시하고 있는데, 이

는 단독 시장 지배력과 결합 시장 지배력에 대한 종합적 평가 기준으로 간주될 수 있다.7)

결합 시장 지배력의 측면에서 고려되는 담합과 관련된 기준을 제외하면 대체로 OFTEL의

6) OFTEL(2003a), OFTEL(2003b)

7) 시장의 경쟁 상태가 적정하지 못한 경우 단독 시장 지배력을 가진 기업이 존재하거나 결합 시장 지배력을 가

진 기업군이 존재하거나 또는 사양산업인 경우 중 하나로 볼 수 있다. (이상규 외, 2004)

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추가기준을 포함한 EC의 기준들과 대체로 일치한다. 다만 OECD(2003)에서는 이러한 경쟁

상황 평가 기준들을 <표 2>에서와 같이 시장 구조에 관한 기준과 공급자 행위와 관련된 기

준, 소비자 행위와 관련된 기준, 그리고 소비자 혜택과 관련된 기준들로 구분하고 있다.

<표 2> OECD의 통신시장 경쟁 평가 기준

범주 지표

시장구조시장점유율 및 동향

진입장벽/용이성

공급자 행위

가격 및 기타 부문에서의 활발한 경쟁

반경쟁적 행위 및 담합의 부재

혁신적 서비스의 제공

이윤수준 및 동향

소비자 행위

정보에의 접근

시장에서의 기회 및 정보이용 능력

전환비용 및 장벽

구매자 대응력

소비자 혜택

광범위하게 제공되는 경쟁적 서비스

가격 및 이용가능성에 대한 소비자 만족도

품질에 대한 소비자 만족도

출처)　이상규 외(2004)의 표로부터 재구성

세부적으로 보면 시장점유율의 경우 EC의 가이드라인에서와 마찬가지로 높은 시장점유율은

지배력 존재의 필요조건이나 충분조건은 아님을 강조하고 있으며, 그 동태적 추이에 대한

관찰도 중요함을 지적하고 있다. 진입 장벽과 관련해서도 다양한 측면에서 평가를 요구하고

있다. 즉 필수설비에 대한 통제, 규모 및 범위의 경제, 규제에 의한 장벽, 수직통합, 광고 및

자본의 집중 등으로 인한 진입 장벽을 평가할 것을 제시하고 있다. 또한 기업들의 가격 추

이에 대한 분석을 통해 가격 경쟁이 활발히 이루어지고 있는지 그리고 마케팅이나 광고비

수준, 서비스의 커버리지 등의 변화에 대한 분석을 통해 비가격 경쟁이 활발히 이루어지고

있는지를 평가하도록 하고 있다. 반경쟁적 행위를 평가하는 데 있어서 주로 망세분화와 관

련하여 경쟁자에 대해 차별적인 행위가 없는지, 사전선택제나 번호이동성이 존재하는지 등

을 고려하고 있다. 시장의 성과와 관련해서는 서비스의 다각화 수준과 새로운 서비스의 도

입 속도 등을 통해 서비스 혁신이 원활히 이루어지고 있는가, 그리고 이윤 수준 및 동향이

어떠한가를 고려하여 평가한다. 이 때 물론 효율성에 기인한 높은 초과이윤은 오히려 바람

직한 것이며 시장 지배력에 의한 초과이윤에 대한 엄밀한 고찰이 요구됨을 지적하고 있다.

OECD(2003)는 다양한 소비자 행위 측면에서의 기준들을 제시하고 있는데, 소비자의 정보

접근성과 정보에 대한 이용 능력을 평가하고 사업자 전환 비용 및 전환 장벽에 대한 평가

그리고 구매자의 대응력에 대한 평가를 요구한다. 마지막으로 소비자 혜택과 관련된 측면들

은 소비자들이 가격과 서비스의 종류 및 품질 등에 대해 얼마나 만족하고 있는가를 평가한

다. 담합과 관련한 기준을 포함함으로써 결합 시장 지배력에 대한 고려를 하고 있으나, 객

관적 지표의 수집이 어려운 만큼 주관적 평가에 의존해야하는 한계가 있음을 지적하고 있

다.

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4. 국내 경쟁법에서의 시장 지배력 평가 기준

통신시장에 대한 사전 규제의 틀이 통신시장의 특수성을 고려하면서도 경쟁법의 틀을 준용

하는 것은 규제 선진국들의 추세이다. 따라서 국내 통신 시장에서의 사업자에 대한 시장 지

배력 평가를 위한 기준들을 정립하기 위해서 우선 국내 경쟁법인 공정거래법상의 규정들도

함께 검토해 볼 필요가 있다.

독점규제 및 공정거래에 관한 법률은 사후적 규제 적용을 위한 시장 지배력 판단과 관련하

여 시장점유율, 진입장벽의 존재 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모 등을 종합적으로 고려

하되 일정한 거래분야에서 연간 매출액 또는 구매액이 10억 원 미만인 사업자를 제외한다

고 규정하고 있다(제 3조의 2). 세부 기준은 공정거래위원회가 정하여 고시할 수 있도록 하

고 있으며, 이에 따른 “시장지배적지위남용행위심사기준”에 대한 고시를 통해 시장지배적

사업자 판단의 구체적인 기준들을 제시하고 있다.

시장점유율의 경우 한 사업자의 시장점유율이 50% 이상인 경우 또한 상위 세 사업자의 점

유율의 합이 75%이상이되 이중 점유율 10%미만인 사업자는 제외하도록 되어 있다. 이러

한 시장 점유율 조건은 필요조건이며 다른 여러 가지 기준들에 대한 평가를 통해 충분조건

임을 확인해야 한다. 먼저 시장점유율이 시장 지배적 사업자 추정의 필요조건을 충족하고

있다 해도 가까운 시일 내에 시장 진입이 일어날 수 있다면 시장 지배적 사업자일 가능성이

낮아짐을 고려하고 있다. 진입 장벽의 존재 및 정도와 관련해 고려할 사항으로는 법제도적

요인, 지적재산권을 포함한 생산기술조건, 진입비용, 입지 조건, 원재료 조달 조건, 유통 측

면의 조건, 제품차별화, 수입의 비중 및 추이, 관세 및 비관세 장벽 등을 제시하고 있다. 아

울러 최근 3년간 해당 시장에 신규 참여한 사업자가 있거나, 참여할 계획을 공표한 사업자

가 있거나, 상당기간 의미 있는 가격 인상이 이루어지면 생산시설의 중요한 변경 없이 시장

에 참여할 것으로 판단되는 사업자가 있을 경우, 신규진입이 용이한 시장으로 판단한다. 다

음으로 경쟁사업자의 상대적 규모가 클 경우 시장 지배적 사업자일 가능성이 낮아질 수 있

음도 중요하게 고려하고 있다. 경쟁사업자의 상대적 규모를 평가하기 위해 고려해야 하는

측면은 경쟁사업자의 시장점유율, 생산능력, 원재료 구매비중 또는 공급비중, 그리고 경쟁사

업자의 자금력 등이다. 아울러 당해 시장에 시장점유율이 시장 지배적 사업자 추정 기준에

해당되는 독립된 대량 구매 사업자나 대량 공급 사업자가 존재하는 경우 해당 사업자가 시

장 지배적 사업자일 가능성이 낮아질 수 있다. 이 외에도 유사품 및 인접시장의 존재로 인

한 영향이 있을 경우 시장지배적 사업자일 가능성이 낮아지며 반면에 해당 기업의 원재료

구매비율이나 공급비율이 시장 지배적 사업자 추정을 위한 시장점유율 기준에 해당하는 경

우에는 해당 기업의 시장 봉쇄력으로 인해 시장지배력 사업자일 가능성이 높아지며, 다양한

재무지표로 평가한 자금력이 경쟁기업에 비해 현저히 큰 경우도 마찬가지이다. 기타 고려

요인으로는 사업자가 거래선을 당해 사업자로부터 다른 사업자에게로 변경할 수 있는 가능

성, 시장경쟁에 영향을 미치는 당해 사업자의 신기술개발 및 산업재산권 보유여부 등을 고

려할 수 있도록 되어 있다. 또한 고시는 경쟁 사업자간 가격 및 수량 그리고 기타 거래조건

에 관한 명시적 혹은 암묵적 공동행위가 용이한 경우 시장 지배적 사업자일 가능성을 높임

을 지적하고 관련 세부 판단 기준들을 제시하고 있다. 하지만 이 부분은 결합 시장 지배력

또는 담합과 관련한 기준으로 볼 수 있으며 개별 시장 지배력 평가 기준과는 구분할 필요가

있다.

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III. 통신 서비스 사업자 지배력 평가 기준 및 추정 방법

1. 국내 통신시장 지배력 평가 현황

서두에 언급한 바와 같이 국내의 경우 통신시장에서의 기업의 시장 지배력을 평가하는 명시

적인 기준이나 절차는 제시되고 있지 않으며, 다만 사전규제의 대상이 되는 사업자들 선정

하는 기준들이 제시되어 있다. 통상 이들 사업자들을 시장 지배적 사업자라고 하지만 일부

기준들은 시장 지배력에 대한 평가기준으로 보기에 힘든 부분들이 있다.

먼저 국내의 통신시장에 대한 규제법인 전기통신사업법은 기간통신사업자로 허가를 받은 사

업자들에게 보편적 서비스와 관련한 의무들 및 이용약관 신고의 의무 등을 부과하고 있으

며, “사업규모 및 시장점유율”과 “필수설비 보유여부”를 기준으로 이들 기간통신사업자들

가운데 추가적인 강도 높은 사전 규제 부과 대상을 선정하도록 되어 있다. 이처럼 부과되는

사전 규제는 부과 대상기업의 선정 기준에 따라 전기통신설비의 제공, 상호접속 및 관련 전

기통신설비의 공동사용 등 설비의 통제와 관련된 사전 규제와 이용약관의 인가를 통한 요금

규제의 두 가지로 구분할 수 있다. 우선 전자와 관련해서는 “사업규모 및 시장점유율”과

“필수설비 보유여부”를 기준으로 규제 대상을 결정하고 있다. 즉 전기통신사업법의 전기통

신설비의 제공(제33조의5), 상호접속(제34조) 및 이와 관련한 전기통신설비의 공동사용, 관

련 정보의 제공(제34조의3, 제34조의4) 등과 관련하여 “사업규모 및 시장점유율 등이 정보

통신부령이 정하는 기준에 해당하는 기간통신사업자”(전기통신사업법시행규칙 제22조의2)

와 “다른 전기통신사업자가 전기통신역무를 제공함에 있어 필수적인 설비를 보유한 기간통

신사업자”에게 강도 높은 사전 규제를 부과하고 있다. 또한 이용약관 인가와 관련해서는

“사업규모 및 시장 점유율”을 기준으로 규제 대상을 결정하고 있다. 즉 “사업규모 및 시장

점유율 등이 정보통신부령이 정하는 기준에 해당하는 기간통신역무”(전기통신사업법시행규

칙 제19조의2)의 경우에는 이용약관의 인가를 받아야 한다. (제29조1항)

<표 3> 사전규제 대상 기간통신사업자의 역무별 매출액 기준

(단위 : 억원)

역 무 명 매출액

전 화

시내전화 35,000

시외전화 11,000

국제전화 5,000

가입전신역무 1,000

회선설비 임대 13,000

주파수를

할당받아

제공하는

역무

이동전화 및 개인휴대통신 35,000

무선호출 1,000

주파수공용통신 1,000

무선데이터통신 1,000

위성휴대통신 1,000

초고속무선인터넷 1,000

선박무선통신 1,000

국제해사위성통신 1,000

출처)　정보통신부 홈페이지

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여기서 사업규모에 대한 기준은 설비 통제와 관련한 사전규제 대상에 대해서나 요금 규제

대상에 대해서나 동일하나 시장점유율 기준은 다르다. 즉 사전 규제의 대상이 되는 역무별

매출액 규모는 <표 3>과 같이 주어지며, 설비 사용 관련 규제의 경우 규제 대상 기간통신

사업자의 시장 점유율이 50% 이상인 경우 그리고 이용약관 규제의 경우에는 시장 점유율

1위의 경우가 해당된다. 매출액 규모와 시장 점유율 기준에 의한 대상 선정에 있어서 두 기

준을 모두 충족해야만 하며 기간통신사업자로 허가받은 사업자만이 평가 대상이 된다.

2004년 기준으로 두 경우 모두 KT의 시내전화역무와 SKT의 이동전화역무가 규제 대상에

해당되며, KT의 시내전화역무의 경우 필수 설비인 시내망 가입자 선로를 기반으로 한 서비

스란 점에서 필수 설비 보유기준에도 해당된다. 따라서 국내 통신시장에서의 사전 규제 대

상 사업자의 선정은 기간통신사업자로 허가 받은 사업자 중 필수설비보유 여부에 의한 판단

그리고 매출액 및 시장점유율 기준의 충족 여부에 의한 판단에 근거하여 이루어진다고 정리

할 수 있다.

2. 국내 통신시장 지배력 평가의 문제점

이처럼 국내의 경우 개별 통신 사업자에 대한 강도 높은 사전 규제의 적용이 시장 지배력에

대한 명시적 평가를 근거로 이루어지고 있지 않다. 더구나 제시되고 있는 사전 규제 대상의

지정 기준들은 지나치게 단순하며 경직되어 있으며 그 합리적 근거도 부족한 것으로 보인

다. 이는 국내 통신 서비스 시장에 대해 부적절한 사전 규제의 부과를 야기할 가능성이 있

으며 이는 규제가 추구하는 자율지속이 가능한 경쟁 환경의 조성을 오히려 저해하고 사회적

후생의 손실을 초래 할 수 있다.

구체적으로 현재 설정되어 있는 기준들 자체에 대한 문제점을 몇 가지로 정리할 수 있다.

우선 기간통신사업자만을 대상으로 하고 있다는 점이다. 이로 인해 그간 부가통신역무로 분

류되었던 초고속 인터넷 서비스의 경우 시장 규모가 대부분의 기간통신역무의 규모보다 커

지고, 시장점유율이 현재 적용되는 기준인 50%를 넘는 사업자가 존재함에도 불구하고 사전

규제의 검토 대상조차 되지 못해왔다8). 이러한 문제점 등으로 인해 2004년 7월의 시행 규

칙 개정을 통해 초고속 인터넷 사업자를 기간통신사업자로 지정할 수 있도록 했으나 현재의

사전 규제 대상 선정 기준의 문제점을 드러낸 사례라고 할 수 있다. 또한 전기통신사업법에

제시되어 있는 매출액 기준의 경우 매년 고시로서 발표되고 있으나 그 기준 자체의 설정 근

거가 모호하다. 예컨대 향후 초고속 인터넷 사업자에 대한 사전규제의 부과 여부는 현행 규

제의 틀 하에서 결국 이러한 매출액 규모의 기준이 어떻게 정해지는가에 달렸고 결국 매출

액 규모의 기준에 따라 이 시장의 1위 사업자는 이용약관을 인가받아야 하며, 50%의 시장

점유율을 넘을 경우 설비 통제 관련 규제를 받아야 한다. 이처럼 합리적 근거가 취약하고

그 결정 과정이 불투명한 매출액 기준을 적용하고 있을 뿐 아니라 이러한 매출액 기준이

결정적인 역할을 하고 있다는 점은 큰 문제점으로 지적될 수 있다. 특히 매출액 기준을 초

과하는 사업자는 해당 시장의 1위 사업자의 경우 무조건 이용약관을 인가라는 강력한 형태

의 요금 규제를 받아야 한다는 것도 시장지배력에 따른 요금 규제와 무관한 지나치게 경직

된 규제 기준이라고 할 수 있다. 또한 매출액 기준을 초과하며 시장점유율이 50%를 넘는

경우에 대해서는 사전 규제의 대상으로 고려할 수는 있겠으나 단순히 시장점유율 하나로만

시장지배력을 판단할 수 없으며 다른 경제적 특성들을 전반적으로 분석하여 결론을 내려야

한다는 것이 앞서의 문헌 연구들에서 얻을 수 있는 중요한 시사점이다. 결국 현재와 같은

8) 이러한 지적이 초고속인터넷시장이 유효 경쟁적이지 않음을 시사하는 것은 아니다.

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매출액 기준과 시장점유율 기준의 기계적 적용은 시장의 경쟁 상황 변화를 제대로 반영하지

못하는 경직된 규제를 낳을 수 있다. 급속한 기술 발전 속에 복잡한 양상을 띠며 지속적으

로 변화해가는 통신서비스 시장에 적용하기에는 국내의 통신서비스 시장 지배력 평가를 위

한 판단기준은 여러 가지 측면에서 문제점을 안고 있으며, 시급한 개선을 필요로 한다.

3. 국내 통신시장에서의 시장 지배력 평가를 위한 기준

앞서 살펴보았던 시장 지배력 평가에 대한 일반적 접근 방법과 이를 통신시장에 적용하기

위해 고려해야 하는 통신시장의 특수성에 대한 고려, 그리고 국내외의 사례에 대한 검토를

통해 국내 통신시장에서의 개별 사업자의 시장 지배력 평가를 위한 투명하고 합리적인 기준

들을 정립하고자 한다.

1) 시장 구조 관련 기준

시장점유율의 정태적‧동태적 측면

먼저 시장 점유율과 관련해서는 공정거래법에서 제시된 기준을 그대로 적용하여 개별 사업

자의 시장 점유율이 50% 이상일 경우에 한해 시장 지배적 사업자 여부를 판단하도록 한다.

이는 EC의 가이드라인에서 제시되고 있는 40%에 비해 다소 완화된 기준이나, 앞서 소개한

통신시장의 특성들, 특히 Kellog, Thorne and Huber (1999)가 지적한 규제산업으로서의

특성, Teece and Coleman (1998)이 지적한 협소한 시장 획정의 가능성 그리고 시장에 효

율적으로 진입할 수 있는 기업의 수가 한정되어 있음 등을 감안할 때 공정거래법 보다 강한

기준을 적용할 이유는 없다는 판단이다.

보다 구체적으로 사전 규제의 대상의 선정이 일 년 단위로 이루어지고 있고 이를 특별히 바

꿀 이유가 없는 만큼 선정 시점에서 과거 1년간의 시장 점유율 평균을 기준으로 한다. 통신

서비스 시장에 있어서 시장 점유율을 계산하는 기준과 관련하여 매출액을 기준으로 할 것인

가 가입자를 기준으로 할 것인가 하는데 따른 논란의 여지가 있는 만큼 이에 대한 원칙을

확립할 필요가 있다. 이와 관련해서는 Kellog, Thorne and Huber (1999)가 지적한 바와

같이 통신시장에 대한 시장 지배력 평가에 있어서는 규제의 결과가 현재 산업 구조에 미친

영향을 고려해야 한다. 먼저 요금과 관련한 사전 규제가 적용되지 않는 시장이라면 매출액

기준의 시장 점유율이 가입자 기준에 의한 시장 점유율 보다 시장 지배력 지표로서 바람직

한 측면이 있다. 즉 가입자 기준 시장 점유율에 비해 매출액 기준 점유율이 높다는 것은 그

만큼 가입자당 수익이 높다는 것이고 이는 경쟁 기업에 비해 높은 가격 설정이 가능하기 때

문일 수 있기 때문이다. 하지만 요금 규제가 적용되고 있는 시장이라면 반대의 해석이 타당

하다. 즉 요금 규제로 인해 전략적 가격 설정이 가능하지 않은 상황에서 매출액 기준 시장

점유율이 가입자 기준의 시장 점유율 보다 높다는 것은 서비스의 다양화와 품질의 개선 등

을 통해 높은 소비자 편익을 제공함으로써 가입자 당 서비스 이용을 높여주고 있는 것으로

볼 수 있다. 따라서 이 경우는 가입자 기준 시장 점유율을 적용하는 것이 바람직하다. 이러

한 원칙에 따르면 현재 이용약관의 인가 대상으로 강력한 요금 통제를 받고 있는 시내전화

시장과 무선전화시장의 경우 가입자 기준 시장 점유율을 적용하고 나머지 시장의 경우 매출

액 기준 시장 점유율을 적용하도록 한다.

통신 서비스 시장에 있어서는 이러한 시장 점유율의 정태적 측면뿐만 아니라 시장 점유율의

동태적 측면 역시 중요하게 고려되어야 한다. 즉 혁신 및 품질 경쟁이 지배하는 기술집약산

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업으로서의 통신 시장의 특성을 반영하여 시장 점유율의 추이를 살펴보아야 하며, 이는 EC

의 가이드라인이나 OECD(2003)에서도 강조하고 있는 점이다. 동태적 측면의 지표는 어느

정도 기간에 있어서의 시장의 추이를 살펴보느냐에 따라 다르게 나타날 수 있다. 일 년 단

위로 사전 규제를 위한 시장의 경쟁상황을 평가하는 경우 3년 이상의 기간에 있어서의 분

기별 혹은 월별 시장 자료의 추이를 고찰해야 할 것이다. 동태적 측면은 몇 가지 측면에서

접근할 수 있는데, 먼저 시장 점유율의 안정성에 대한 지표는 해당 사업자의 사업규모와 시

장전체의 규모간의 표본상관(sample correlation coefficient)이 적절하다9). 이는 다음과 같

이 주어진다.

ρim≡Σ

t

S i

t − S

Dt − D√

Σt

S i

t − S2

Σt

Dt − D2

(3)

여기서 S it 는 시장 지배적 사업자로 추정되는 기업 i의 t기의 사업규모이며 Dt는 해당 시장

의 시장 규모이다. 시장 점유율이 안정적일 수록 표본상관 ρim은 1에 가까운 값을 갖게 된

다. 극단적으로 시장 점유율이 해당 기간 동안 일정한 값 s로 주어지는 경우, 즉 S it = sDt

와 같이 주어지는 경우 표본상관 ρim은 1의 값을 갖게 된다. 하지만 이러한 시장 구조의 안

정성이 바로 개별 기업의 시장 지배력을 의미하는 것은 아니며, EC의 가이드라인이나

Groebel(2003), 우리나라 공정거래법의 규정 등에서도 지적되어 있듯이 이는 결합적 시장

지배력의 존재 가능성을 의미하는 측면이 더욱 크다10). 표본상관이 낮은 값을 나타내는 경

우 시장 구조의 변동성이 큼을 의미하는데, 이때에는 해당 사업자의 시장 점유율이 경쟁기

업과 비교해 볼 때 하방 추세를 갖는지 상방 추세를 갖는지를 평가해 볼 필요가 있다. 또한

해당 기업의 시장 점유율이 안정적이라 하더라도 경쟁 기업의 시장 점유율이 해당 기업과의

격차를 축소하는 추세인지 아니면 격차를 확대하는 추세인지도 살펴볼 필요가 있다. 즉 경

쟁기업과의 격차를 확대하는 방향으로 추세가 나타난다면 시장 지배적 사업자 추정을 뒷받

침하는 근거로 작용할 것이며 반대로 격차를 축소하는 방향으로 추세가 나타난다면 시장 지

배적 사업자 추정에 있어서 부정적 판단 근거로 작용할 것이다. 이러한 시장점유율 격차의

추세에 대한 지표는 다음과 같은 간단한 회귀식으로부터 제시될 수 있다.

MS it − MS j

t = α0 + α1t+ t (4)

MS it 는 해당 기업 i의 시장점유율이며, MS j

t 는 경쟁 기업 j의 시장점유율이다. 여기서 α1의

부호와 통계적 유의성으로 이러한 추세를 판단하며 α1이 유의한 음의 값을 나타내는 경우

시장의 경쟁 상황이 개선되어 온 것으로 볼 수 있으며 해당 기업이 시장 지배적 사업자일

가능성은 낮아진다. 반면에 α1이 유의한 양의 값을 나타내는 경우 시장의 경쟁상황은 악화

되어 온 것으로 볼 수 있으며 해당 기업이 시장 지배적 사업자일 가능성은 높아진다.

경쟁기업의 상대적 능력

통신시장의 경우 상당한 수준의 규모의 경제로 인해 시장에서 효율적으로 생존할 수 있는

9) 이러한 시장 점유율의 안정성과 관련한 지표로서 시장 점유율의 표준편차를 우선 고려할 수 있으나, 표준편차

의 경우 정규화(normalization)되지 않은 값인 만큼 판단 기준으로서 사용되기에는 부적절하다.

10) 결합 시장 지배력의 존재 여부는 별도의 평가를 요구하나 본 논문에서 다루지는 않는다.

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기업의 수가 제한되어 있으며, 또한 이동 통신 서비스의 경우 주파수 자원의 제한으로 인해

역시 효율적으로 시장에 진입할 수 있는 기업의 수가 제한된다. 예컨대, 시장에서 효율적으

로 존재할 수 있는 기업의 수가 둘인 경우, 50%이상의 시장 점유율은 시장의 효율성과 충

분히 양립할 수 있는 것이다. 따라서 시장에 효율적으로 생존할 수 있는 기업의 수가 제한

된 경우 이러한 제한된 기업의 수에 크게 의존하는 시장 점유율 지표보다는 경쟁사업자의

상대적 능력이 해당 기업의 시장 지배력을 평가하는데 있어서 중요하게 고려되어야 한다.11)

경쟁사업자가 해당 사업자에 대해 유효한 경쟁을 할 수 있을 만큼의 사업규모와 생산능력

그리고 자금력 및 기술력을 보유하고 있다면 해당 기업이 경쟁자와 독립적으로 행동할 수

있는 여지는 매우 제약되며 따라서 시장 지배적 사업자로의 추정에 있어서 매우 부정적인

근거로 작용할 수 있다. 이러한 경쟁 사업자의 상대적 능력은 몇 가지 측면에서 평가할 수

있는데, 공정거래법에서는 시장점유율, 생산능력, 원재료 구매비중이나 공급비중, 자금력 등

을 고려하도록 되어 있으며, EC의 가이드라인에서는 기술력, 판매능력 등을 고려하고 있다.

원재료 구매비중이나 공급비중의 경우 통신 서비스 시장에 적용하기에 부적절한 기준이고,

판매능력의 경우 자금력과 매우 밀접한 관계에 있는 만큼 여기서는 가장 시장 점유율이 높

은 경쟁사업자의 시장점유율, 자금력, 생산능력, 기술력 등을 고려하도록 한다. 이러한 경쟁

기업의 상대적 능력을 평가함에 있어서 중요한 것은 해당 기업이 평가대상 시장에서 실질적

으로 발휘할 수 있는 능력을 의미하며 이는 특히 통신 서비스 간 수직적 또는 수평적 통합

기업의 경우 유의해야 할 점이다. 즉 자금력, 기술력 등의 평가에 있어서 해당 시장에서 활

동하는 부문의 능력 뿐 아니라 전체 통합기업의 능력을 통해 평가하는 것이 더욱 적절하다.

먼저 시장 점유율과 관련하여 지난 일 년간의 평균값으로 볼 때 가장 시장 점유율이 높은

경쟁 사업자와의 점유율 격차가 작을수록 시장 지배적 사업자일 가능성을 낮은 것으로 본

다. 15% 이하일 경우 유효한 경쟁자가 존재하는 것으로 볼 수 있으며, 15%이상 25% 이하

의 경우 유효한 경쟁자가 존재하는 데 대한 긍정적 근거로 삼되 해당 경쟁자의 다른 측면들

을 고려하여 판단하며, 25%를 넘는 경우 유효한 경쟁자가 존재하는데 있어서 부정적 근거

로 삼되 역시 해당 경쟁자의 다른 측면들을 고려하여 판단한다.12). 상대적 생산능력은 가입

자의 수용량이나 지역적 커버리지 등의 비교를 통해 고려하도록 하며, 상대적 자금력은 영

업이익과 감가상각비의 합인 EBITA나 유보이익의 크기와 같은 현금 동원 능력과 회사채

등급 등을 통한 자본시장에의 접근 능력 등의 비교를 통해 고려할 수 있다. 기술력도 판매

능력의 경우와 마찬가지로 연구개발에 동원할 수 있는 자금력과 밀접한 관련이 있으므로 자

금력에 대한 평가를 보조하는 측면에서 고려하는 것이 바람직하다. 신규 서비스의 도입 능

력이나 해당 시장의 기술적 성숙도 등도 이러한 기술력의 상대적 격차를 평가하는 기준이

될 수 있으며, 배타적으로 사용할 수 있는 지적재산권 보유 여부가 우월한 기술적 수준을

나타내는 것일 수 있다.

11)보다 직접적으로는 효율적 기업 규모를 시장 지배력 평가의 기준으로 포함시키는 것이 바람직하다. 즉 해당

시장에 대해 효율적 기업 규모를 추정하고 이러한 효율적 기업 규모가 해당 기업의 규모에 비해 괴리가 작은

경우 비록 시장 점유율이 높다 해도 시장 지배적 사업자일 가능성은 낮아진다. 하지만 문제는 효율적 기업 규

모를 추정하는 것이 현실적으로 쉽지 않다는 점이다.

12)여기서 도출된 기준은 일단 이동통신시장에 대한 OECD 30개국의 시장 점유율 분포에 대한 고찰에 바탕을

두고 정했으나, 향후 추가적인 시장들에 대한 자료의 분석을 통해 강화되거나 완화될 수 있을 것이다. 이들

30개국의 이동통신시장의 경우 1위와 2위 사업자간의 점유율 차이가 평균 19.3% 정도이며 표준편차는 15%

이다. 어떤 국가의 1위, 2위 사업자의 점유율 차이가 5% 유의수준에서 이러한 평균보다 유의하게 작기 위해

서는 14.78%보다 작아야 하며 유의하게 크기 위해서는 23.8%보다 커야 하는데, 이로부터 근사적으로 15%와

25%의 기준점을 정하였다.

- 15 -

2) 진입 장벽 관련 기준

해당 시장에 대한 진입장벽의 평가 기준들은 국내외의 사례에서 모두 중요하게 다루어지는

측면이다. 즉 해당 시장에 대한 진입이 용이할수록 해당 기업이 시장 지배적일 가능성은 부

정적이 된다. 앞서 언급한 바와 같이 국내 공정거래법에 매우 상세한 고려사항이 제시되어

있으므로 이를 우선적으로 고려하되 역시 통신시장의 특수성을 반영하는 기준들을 정립할

필요가 있다.

필수설비에 대한 통제 여부

무엇보다도 진입장벽과 관련해서는 필수설비, 즉 서비스를 제공하는데 있어 없어서는 안 될

투입요소이면서 둘 이상의 사업자가 중복 구축하기가 어려운 설비의 존재 여부가 중요하다.

기술적 발전으로 이러한 필수설비의 범위는 점차 축소되고 있는 추세이나 아직까지 시내망

가입자선로는 이처럼 정의되는 필수설비로 구분된다. 필수설비는 독점기업에 의해 구축되고

운영되는 것이 효율적이며 국영독점의 잔재가 가장 강하게 남아 있는 부분이라고 할 수 있

다. 따라서 이러한 필수설비에 기반을 둔 통신서비스 시장은 적절한 사전 규제의 틀이 존재

하지 않는다면 경쟁 기업들의 진입이 불가능함으로 인해 독점화 될 수밖에 없다. 이러한 필

수설비를 기반으로 한 통신서비스 시장에 있어서의 자율지속적인 경쟁상황을 창출하기 위해

서는 국영 독점 기업의 민영화 단계에서 망사업 부분을 서비스 제공 부분으로부터 분리시키

는 근본적인 방법을 적용하거나 서비스 부분과의 수직적 통합을 허용하더라도 서비스 부분

에서의 경쟁 사업자들이 필수설비의 이용에 있어서 차별을 당하지 않도록 망세분화, 엄격한

회계분리, 요금규제 등의 조치가 적용되었다. 이러한 조치들에도 불구하고 OECD(2003)에

서 지적한 바처럼 필수설비를 보유한 사업자는 필수설비를 기반으로 한 서비스 시장에 있어

서 경쟁기업에 비해 항상 수직적 통합의 이점을 취할 유인이 존재하므로 이 점은 해당 시장

에서의 시장 지배적 사업자일 가능성을 높이는 측면이다.

전략적 진입장벽의 존재 여부 및 기타 요인들

진입장벽과 관련해서 공정거래법에서 제시된 다양한 요인들을 고려하되 입지조건이나 해외

로부터의 경쟁 등은 통신서비스 시장에서 고려되기에 부적절한 요인들이다. 원재료 조달 조

건에 있어서는 서비스를 위해 투입되어야 하는 장비와 서비스와의 결합재인 단말기 등의 조

달 조건을 고려하는 것이 가능하며 법제도적 요인은 기간통신역무 허가권에 따른 제한, 주

파수자원 제한에 따른 사업권 제한 등의 요인이 고려되어야 한다. 또한 생산기술조건과 관

련해서는 규모 및 범위의 경제로 인한 기존 기업의 비용 우위 정도에 대한 고찰이 요구된

다. 또한 통신 서비스 시장이 네트워크 외부성을 갖는 특징이 있으므로 이를 고려할 필요가

있으나, 상호접속으로 인해 특정 개별 사업자별 네트워크 외부성은 큰 의미를 갖지는 않는

다. 아울러 통신시장은 급속한 기술변화를 특징으로 하며 이에 따라 향후 가시적인 신기술

기반 서비스에 의한 해당 시장의 구축(crowding out) 가능성을 고려해야 한다. 이 경우 정

태적인 관점에서의 높은 진입장벽도 동태적인 관점에서 볼 때 기존 사업자들의 시장 지배력

을 높이는 것은 아님을 의미한다. 이는 공정거래법에서 유사품 및 인접시장의 존재라는 평

가항목을 좀 더 동태적인 관점에서 고려하는 부분이라고 할 수 있다.

무엇보다도 시장 지배적 사업자의 선정기준과 관련하여 진입장벽의 존재 및 정도를 평가할

때 중요한 점은 기존 사업자들에 의해 전략적으로 구축되거나 전략적으로 활용할 수 있는

- 16 -

정도이다. 즉 정부 인허가권에 의한 진입장벽의 경우 전략적으로 구축된 것도 아니고 전략

적으로 활용할 수 있는 정도도 매우 약한 반면, 필수설비의 보유로 인한 진입장벽이나 수직

적 통합 등의 경우 전략적 활용의 정도가 매우 크다. 따라서 이러한 점을 시장 지배적 사업

자 평가 시 고려해야 할 것이다.

3) 시장성과 관련 기준

혁신활동을 반영한 초과이윤지수

초과 이윤의 수준 및 동향 역시 시장 지배력을 판단하는 데 있어서 고려되어야 할 중요한

요소이다. 하지만 혁신 및 품질 경쟁이 중요하고 따라서 연구개발 투자가 활발히 이루어지

는 통신 서비스 시장에 있어서 초과 이윤은 단순히 시장 지배력으로 인한 부분과 그러한 혁

신에 대한 대가의 부분이 혼재해 있다. 따라서 Pleatsikas and Teece (2001)에서 지적된

바와 같이 초과이윤은 그 기업의 혁신 활동에 대한 지표와 함께 검토되어야 한다. 구체적인

지표로서 지난 1년간의 초과이윤율과 그 이전 3년간의 연구개발 투자 집중도, 즉 매출액 대

비 연구개발 투자 비중을 비교하는 기준을 고려해 볼 수 있다. 연구개발 투자의 성과는 일

정 기간의 경과를 요구하므로 이러한 시차를 두는 것이 합리적이며 통신시장의 기술적 변화

속도가 빠르다는 것을 감안해도 최소 3년 정도의 연구개발 투자를 초과이윤과 대비하는 것

이 바람직하다. 초과이윤의 지표는 영업이익율을 사용할 수 있으며, t년의 영업이익률을

t-1, t-2, t-3년의 연구개발 투자 집중도의 매출액 가중 평균값으로 나눈 비율을 경쟁기업

과 비교를 하도록 한다. 이를 식으로 나타내면 다음과 같다.

PIt≡πtΣ

i= 1

3

St− i

StΣi= 1

3

Rt− i

(5)

여기서 PIt는 혁신활동을 감안한 초과이윤 지수이며 이 값이 경쟁기업에 비해 높을수록 시

장 지배적 사업자로 평가될 가능성이 높아진다. 이 지수는 초과이윤율이 높은 경우에도 과

거 높은 수준의 혁신활동이 이루어진 경우 낮은 값을 나타낸다. 여기서 πt는 영업이익이며

Rt는 경상 연구개발 투자액 그리고 St는 경상 매출액이다.

4) 소비자 관련 기준

OFTEL(2003)의 추가 기준이나 OECD(2003)의 경쟁평가 기준 등에서와 마찬가지로 소비

자 측면에서의 요인들을 고려할 필요가 있다. 통신서비스 시장이 앞서 설명한 이유로 인해

시장 구조 측면에서 자연 과점적인 성격을 지니는 경우가 많은데 반해 사전 규제의 적용으

로 인해 시장 지배력에 대한 직접적인 증거가 공급자 측면에서 쉽게 발견되지 않는다는 면

에서 소비자 측면에 대한 고찰이 중요하다.

소비자의 대응력

먼저 소비자의 대응력의 정도에 대한 고려가 중요하다. 소비자 또는 소비자 집단이 사업자

의 요금, 품질, 이용조건 등에 대하여 영향력을 행사할 수 있으며, 사업자를 용이하게 전환

할 수 있다면 시장 지배력은 현저히 낮아질 수 있다. 소비자 단체의 해당 시장에 대한 구체

- 17 -

적 모니터링 활동 및 압력의 존재 정도가 클수록, 해당 서비스의 지출이 소비자 총소득 중

차지하는 비중이 클수록, 그리고 다량 이용자의 비중 및 이들의 매출에서 차지하는 비중이

클수록 그리고 무엇보다도 사업자 전환 장벽의 정도가 낮을수록 소비자의 대응력은 높게 평

가될 수 있다. 사업자 전환 장벽의 정도는 결국 전환 비용의 크기에 의해 좌우되며 이러한

전환비용에는 전환에 따라 직접적으로 지불해야 하는 직접적 비용과 함께 여러 가지 형태의

금전적 혹은 비금전적인 간접적 비용이 포함될 수 있다. 예컨대 마일리지 포인트의 포기,

전화번호의 변경 등이 이러한 간접적 비용의 예이다. 이러한 전환 비용과 함께 사업자 전환

가능성 및 절차에 대한 소비자들의 인지도 역시 평가 시 고려될 수 있다.

소비자의 정보에의 접근성과 이용능력

소비자들의 정보에의 접근성과 이용능력도 고려할 만한 요소이다. 즉 가격 및 서비스와 관

련한 신뢰할 만한 정보에 대한 소비자들의 접근 및 이용의 제약은 서비스 제공자의 차이에

따른 소비자의 행동차이를 감소시키며 결국 경쟁을 위축시킨다. 소비자 설문조사 등의 방법

에 의해 소비자들이 얼마나 충분하고 정확한 정보를 보유하고 있는가를 평가할 수 있으며,

웹사이트의 질이나 정기적 정보 고지 여부 등에 의한 평가도 고려될 수 있다. 해당 사업자

가 지나치게 세분화되고 복잡한 요금 구조를 가지고 있는 경우, 이러한 측면에서 부정적인

요소로 고려될 수 있다.

4. 시장 지배력 사업자 선정을 위한 평가 절차

융통성을 지나치게 제약하지 않는 한도에서 보다 일관되고 합리적인 평가를 위해서는 일련

의 평가 방법에 대한 가이드라인도 필요하다. EC의 가이드라인이나 OECD(2003)의 경우

여러 기준들을 고려하여 개별 사업자의 시장 지배력을 평가하도록 하고 있으나, 이러한 평

가 절차에 대한 지침이 결여되어 있어 구체적 적용 과정에 어려움이 있다.

우선 시장이 적절히 획정되어야 한다. 현재의 통신시장에 있어서의 역무 구분에 따라 이루

어지고 있는 시장 획정은 많은 문제를 안고 있으나 여기서 논의하지는 않겠다.13) 시장 획정

이 적절히 이루어졌다는 전제하에서 해당 시장에 시장 지배적 사업자의 존재 여부를 평가하

기 위한 절차는 다음과 같다.

우선 해당 시장이 사전 규제를 고려해야 하는 대상인가를 정해야 한다. 현재의 통신 시장에

대한 사전 규제의 틀 하에서는 기간통신사업자들 가운데 일정 이상의 사업규모 기준에 의해

결정되는 이러한 사전 규제 대상 선정 기준이 시장지배력사업자 여부를 결정하는 데 절대적

역할을 한다. 하지만 평가 기준이 본 논문에서 제안된 바와 같이 충분히 융통성을 가지게

되는 경우 그 평가 대상의 선정 문제는 부차적 문제이다. 다만 모든 시장에 대해 지속적인

평가를 하는 것은 불필요한 비용을 낳게 되는 만큼 우선적으로 지속적 모니터링을 필요로

하는 대상을 지정할 필요가 있다. 이를 위해서 절대적 진입장벽에 의해 독점 상태에 있는

시장이거나 해당 시장의 시장규모가 전체 통신시장에서 차지하는 비중이 일정 수준 이상인

가를 가지고 판단하는 것이 바람직하다 시장 규모가 작더라도 절대적 진입장벽, 즉 법제도

적 측면의 장벽으로 인해 1개 사업자만이 시장에 존재한다면 적절한 사전 규제의 부과가

필요한 대상일 수 있다. 그 외의 경우에는 시장 규모가 전체 시장에서 일정 수준 이상을 차

지하는 시장에 대해 우선적인 평가대상으로 판단을 하는 것이 바람직하다. 예컨대, 해당 시

장의 전년도 말 기준 시장 규모가 전년도 말 기준 통신서비스 시장 전체 규모의 5%를 넘는

13) 이에 대해서는 김희수 외(2004)를 참고하길 바란다.

- 18 -

수준인가를 통해 판단할 수 있다. 2003년 말 정보통신부 집계 통계에 의하면 통신서비스

시장의 전체 생산액14)은 30조 원이며, 그 5% 수준은 1조 5천억 원이다. 이 기준에 의하면

현재의 역무분류에 따른 시장 획정을 따를 경우, 시내전화시장, 시외전화시장, 전용회선시

장, 초고속인터넷시장, 이동전화시장 등이 해당 된다15).

다음은 정태적 시장 점유율 기준을 통해 해당 시장에서 시장 지배적 사업자 여부의 판단을

요구하는 사업자가 존재하는 가를 파악한다. 즉 해당 시장에서 시장 점유율이 50% 이상이

되는 사업자들에 대해 본격적으로 시장 지배적 사업자 여부를 평가하는 것이다. 시내전화시

장, 시외전화시장, 전용회선시장 그리고 초고속인터넷 시장에서의 KT와 이동전화시장에서

의 SKT가 이에 해당된다. 단 여기서 요금 규제가 적용되는 시내전화시장과 이동전화시장에

서는 앞서 언급한 이유로 가입자 기준의 시장 점유율로 판단하며, 나머지 시장의 경우 매출

액 기준의 시장 점유율로 판단한다.

이들 사업자들에 대해 이전 장에서 제시되었던 시장 지배적 사업자 여부에 대한 평가를 통

해 최종적으로 판단을 내리게 되며 이러한 판단에 근거하여 사전 규제의 부과 및 그 부과

수준이 결정 되도록 한다. 다양한 기준들 가운데 통신시장의 특수성에 비추어 우선적으로

고려되어야 하는 기준은 필수설비의 보유여부이다. 해당 서비스의 제공에 있어서 필수설비

를 보유한 기업의 경우 시장 지배적 사업자의 추정에 있어서 그 가능성이 높다는 관점에서

다른 기준들을 고려하는 것이 바람직하다. 반면에 경쟁기업 대비 시장 점유율의 차이가

15% 이하일 경우 시장 지배적 사업자로의 추정에 있어서 그 가능성이 높지 않다는 관점에

서 다른 기준들을 살펴보는 것이 가능하다. 즉 필수설비 보유 기업의 경우 다른 기준들로부

터 시장 지배적 사업자 추정과 관련한 강한 부정적 증거가 제시되지 않는 한 시장 지배적

사업자로 추정되는 것이 바람직하며, 반면에 경쟁기업의 상대적 규모가 충분한 경우 다른

기준들로부터 시장 지배적 사업자 추정과 관련한 강한 긍정적 증거가 제시되지 않는 한 시

장 지배적 사업자로 추정되지 않는 것이 바람직하다는 의미이다.

IV. 결론 - 이동통신서비스 시장에서의 시장 지배력 평가

이동통신시장은 주파수 자원의 제한으로 인해 사업자의 수가 제한될 수밖에 없는 자연과점

적 시장이면서도 급속한 기술발전으로 인해 동태적 안정성은 취약한 시장이다. 또한 단순한

가격경쟁보다는 서비스의 혁신 경쟁이 가장 활발히 일어나는 통신서비스 시장 중에 하나

다.16) 특히 국내의 경우 최근 사업자 식별 번호의 폐지, 번호이동성 제도의 실시 등의 일련

의 경쟁 정책으로 인해 가입자들의 사업자간 전환에 따른 비용이 현격히 축소되고 있고 따

라서 이동통신서비스 시장에 있어서 경쟁 환경도 급격한 변화를 겪고 있다. 이러한 변화에

도 불구하고 현재의 시장 지배적 사업자 선정 기준은 이를 고려할 여지가 전혀 없으며, 이

는 실제 경쟁 상황에 부합되지 않는 과도한 규제를 통해 지속가능한 경쟁 상황의 창출을 저

14) 정보통신서비스로 잡히는 생산액 중 방송서비스를 제외한 수치이다.

15) 시내전화시장의 경우 현재 역무별 시장 구분에서는 구분이 안 되지만 실제로는 시내전화시장과 LM시장으로

세분할 수 있다. 하지만 이 경우에도 두 시장 모두 2조원 이상의 시장으로 시장 지배력 평가 대상이 된다. 무

선전화시장의 경우도 역무별 시장 구분에서는 무선전화시장과 무선데이터시장을 포함하고 있으나 이를 구분

할 경우에도 무선전화시장은 물론 무선데이터시장도 2003년도부터 시장지배력 평가 대상이 된다.

16) 이러한 특성들로 인해 이동통신서비스 시장에 대해 유선망 기반의 통신서비스 시장에 존재하는 오랜 독점

잔재의 극복을 위해 고안된 사전 규제의 틀을 적용하는 것은 적절하지 못하다는 지적도 있다(Groebel,

2003).

- 19 -

해하고 사회적 후생에 부정적인 영향을 미칠 개연성을 높이고 있다17). 이 장에서는 이러한

문제의식 하에서 앞서 정립된 기준과 절차를 바탕으로 이동통신시장에 대한 경쟁 상황을 평

가해보고 현재의 사전 규제 수준의 적절성을 논의해 보고자 한다.

1. 국내 이동 통신 시장에 대한 적용 사례

이동통신시장에 대한 시장 획정과 관련하여 논란의 여지는 있겠으나 앞서 제시된 기준들의

평가를 위한 통계자료의 한계 등으로 인해 현재 역무 구분상의 이동전화역무를 제공하는 시

장으로 정의한다.18) 현재 사전 규제도 이러한 역무구분에 의해 이루어진 시장을 대상으로

적용되므로, 비교분석의 차원에서도 이와 같이 정의하는 것이 바람직하다. 앞서 지적한 바

와 같이 2003년 말 이동전화시장은 13조 규모로 전체 통신서비스 시장에서 5%이상의 시

장 규모를 차지한다. 따라서 경쟁상황에 대한 우선적이고 지속적인 평가를 필요로 한다. 이

동전화 시장은 이용약관 인가에 의한 강력한 형태의 요금규제가 적용되는 시장이며 따라서

매출액 기준 대신 가입자 기준 시장점유율을 적용하여, 시장지배적 사업자 여부에 대한 판

단이 요구되는 사업자가 존재하는지를 판단한다. 이에 따르면 2003년 월별 자료를 기반으

로 계산한 평균은 SKT가 53.97%, KTF가 31.51%, 그리고 LGT가 14.51%로 나타나고 있

다. 따라서 SKT의 경우 시장 지배적 사업자로 추정되므로 다른 기준들에 의해 시장 지배적

사업자 여부를 평가를 해야 한다.

먼저 이동전화시장에 있어서 SKT가 필수설비를 보유할 수 있다고 할 수 없으며, 이 점에서

다른 기준들의 평가 시 시장 지배적 사업자 여부에 대해 특별히 긍정적 관점을 견지할 필요

는 없다. 경쟁사업자의 상대적 규모의 경우, 1위 사업자인 SKT와 2위 사업자인 KTF간의

시장 점유율의 차이는 22.46%로 유효한 경쟁자가 존재하는 것으로 바로 추정할 수 있는

수준(15% 이하)은 아니며 따라서 이 점에서 다른 기준들의 평가 시 시장 지배적 사업자 여

부에 대해 특별히 부정적인 관점을 견지할 필요도 없다. 즉 필수설비 보유 여부나 경쟁자의

상대적 규모 측면에서의 1단계 평가는 중립적이다.

우선 유효 경쟁자 여부의 판단대상이 되는 KTF와의 시장 점유율 격차가 25% 이하로서, 이

는 유효한 경쟁자가 존재하는 데 대한 긍정적인 근거로 삼되 다른 측면에서의 경쟁자의 능

력을 고려해서 판단해야 하는 수준이다. 따라서 시장 점유율 외에 생산능력과 자금력 등 제

시된 다른 측면들에서 2위 사업자인 KTF의 상대적 규모를 평가해볼 필요가 있다. 이러한

상대적 규모의 평가에 있어서 KTF의 경우 시내망 기반 서비스의 독점 사업자인 KT를 모

기업으로 하고 있는 통신 서비스 간 수직적 통합기업이라는 점을 고려하는 것이 중요하다.

기술 개발을 위한 투자 결정이나 마케팅 결정이 KT그룹차원에서 이루어지고 있고 사실상

두 기업 간 시너지가 매우 큰 만큼 KT와 KTF의 자금력을 함께 평가하는 것이 적절하다.

자금력은 여러 가지 측면에서 평가해 볼 수 있는데 회사채 등급에 의해 자본시장에 대한 접

근성을 평가해 볼 수 있다. 한국신용평가(주)의 평가에 의하면 KTF의 경우 AA-로 SKT의

AAA에 비해 낮은 평가를 받고 있으나 KTF의 모기업인 KT가 SKT와 같은 AAA의 평가를

받고 있다. 따라서 사실상 SKT와 KTF의 자본시장에 대한 접근성에는 차이가 없는 것으로

볼 수 있다. 2003년 말 SKT의 유보이익은 7조 3천 2백억 원이며, KTF는 2조 2천 2백억

17) 이동통신시장에 대해 부과되는 있는 사전 규제가 경쟁 상황을 조성하기보다는 오히려 사업자의 이익을 보호

하는 결과를 낳고 있으며, 이는 결국 소비자 측면에서 부당한 부담을 낳게 하고 있다는 지적도 나오고 있다

(최선규, 2004).

18) 이와 관련해서는 김희수 외(2004)의 논의를 참고하라.

- 20 -

원으로 현금동원력 측면에서 SKT가 앞서지만 이 경우도 모기업 KT의 8조 4천억 원의 유

보이익금을 고려하면 SKT가 특별히 우위에 있다고 판단하기 힘들다. 또한 영업이익에 감가

상각비를 더한 EBITA는 기업의 현금흐름을 나타내는 지표라 할 수 있는데 2003년 말 기

준으로 SKT는 4조 7천 2백억 원, KTF는 1조 6천 4백억 원이며, KT의 3조 7천억 원을

고려할 경우 현금흐름 측면에서도 KTF가 SKT에 비해 특별히 열위에 있다고 판단하기는

어렵다.

시장 지배적 사업자가 시장 지배력을 행사하기 위해서는 경쟁 공급자의 생산능력이 제한되

어 있어야 한다는 측면에서 경쟁자의 생산능력을 고려한다. 이는 가입자 수용량과 지역적

커버리지에 의해 평가되는데, 먼저 KTF의 지역적 커버리지는 SKT와 마찬가지로 전국적이

며 차이가 없다고 할 수 있다. 즉 지역적으로 SKT가 KTF에 대해 독립적으로 행동할 수

있는 여지는 전 지역에 경쟁 공급자가 존재함으로 인해 제약된다. 가입자 수용량 측면에서

보면 SKT가 800MHz대역에서 50MHz의 주파수 자원을 가지고 있으며 18개의 FA를 사용

하고 있고 반면에 KTF의 경우 1.8 GHz대역에서 40MHz의 주파수 자원을 가지고 있으며

14개의 FA를 사용하고 있다. 또한 SKT나 KTF 모두 2GHz에서 40MHz의 주파수 자원을

확보하고 있다. 할당된 FA수로 보면 주파수 자원 측면에서 KTF의 SKT 대비 생산 능력은

87.5%에 달하며, 2003년 말 기준 KTF의 SKT대비 가입자 비중이 57%이므로 가입자 수용

능력 측면에서 SKT가 경쟁 사업자로부터 독립적으로 행동할 수 있는 여지는 역시 제약된

다고 할 수 있다. 기술력의 경우 CDMA기반의 이동통신 기술은 이미 성숙단계에 있다는

점, 두 기업 간 EV-DO서비스와 같은 신규서비스의 출시 시기 등으로 판단해 볼 때 SKT와

KTF간의 차이를 인정할 만한 정성적 혹은 정량적 근거는 취약하다.

다음은 시장점유율의 동태적 변동성에 대한 기준을 살펴보기 위해 식 (3)으로 주어지는 표

본상관 값을 2001년에서 2003년까지의 월별자료를 바탕으로 계산한 결과 0.9832로서 이

는 SKT의 시장 점유율이 지난 3년 간 매우 안정적이었음을 나타내고 있다. 따라서 지난 1

년간 평균치로 주어지는 정태적 시장 점유율을 평가지표로 사용하는데 있어서 일시적 요인

으로 인한 문제점은 없는 것으로 볼 수 있으며, 시장이 안정적인 단계에 있음을 의미한다.

한편 시장 점유율 격차의 변화를 살펴보는 식 (4)에 대한 2001년에서 2003년까지의 월별

자료에 근거한 추정 결과는 다음과 같이 주어진다.

MS SKTt − MS KTF

t = 0.2241− 0.0004t

(14.51 ) (− 0.59 ) (6)

괄호 안은 해당 추정치의 t값을 나타내고 있다. 자료의 관찰 시작 시점에서의 시장 점유율

격차는 약 22%이나 월 0.04%씩 감소하는 추세인 것으로 나타나고 있다. 하지만 감소추세

의 통계적 유의성은 취약하며 따라서 시장 점유율 격차도 통계적으로 안정적인 것으로 평가

할 수 있으며 이는 시장 지배적 사업자 여부에 대한 판단에 있어서 경쟁 상황의 호전에 대

한 증거보다는 중립적인 증거로서 고려되어야 할 것이다. 다만 가장 최근 36개월의 자료

(2001년 7월 ~ 2004년 6월)에 근거하여 추정할 경우 시장 점유율 감소의 크기(0.055%)와

t값이 (-1.03) 모두 증가하는 것으로 나타나는 점은 참고할 만하다. 여기에는 번호이동성

제도의 시행으로 인한 영향이 작용하고 있는 것으로 보인다. 또한 SKT와 신세기통신간의

기업결합 승인 이후(2000년 4월)의 자료에 근거하여 추정할 경우 하향 추세의 통계적 유의

성이 보다 뚜렷해진다. 2000년 4월에서 2003년 12월까지의 자료에 근거한 추정 결과는 다

음과 같다.

- 21 -

MS SKTt − MS KTF

t = 0.3592− 0.0048t

(16.17 ) (− 5.57 ) (7)

한편 이동통신시장에 대한 진입장벽은 주파수 제한으로 인한 기술적인 절대적 진입장벽이

다. 이 부분은 이동통신시장의 특성으로부터 오는 것으로 조정의 여지가 없다. 따라서 전략

적 형태의 진입장벽은 존재하지 않는다.19) 따라서 정태적인 관점에서의 추가적인 진입장벽

에 대한 평가는 불필요하다. 다만 이동전화시장은 기술변화가 급속하며 현 시점에서 실행

가능한(implementable) 기술들(3G, 4G, VOIP)에 기반을 둔 차세대 이동 전화 서비스가 가

시적인 단계에 있음을 고려할 경우 동태적인 측면에서 볼 때 안정적 시장이라고 평가하기는

힘들다.

혁신 활동을 고려한 초과이윤 지수를 살펴보면, 2003 회계 연도의 영업이익율은 SKT가

32% KTF가 17%이고 2001년 ~ 2003년 사이의 평균 영업이익율은 SKT 31% KTF 18%

로 나타나고 있다20). 이러한 초과 이윤의 원천이 시장 지배력에 있는지 아니면 혁신 활동에

기인하는지를 파악하기 위해 식 (4)로 제안된 지수를 계산하면 PI SKT = 16.35,

PI KT F = 29.99와 같이 주어진다. SKT의 해당 지수의 값이 유효 경쟁기업으로 추정되는

KTF에 비해 오히려 크게 낮은 수준의 값을 나타내고 있으며, 이는 SKT의 높은 영업이익

률은 과거의 연구개발 집중도로 측정되는 높은 수준의 혁신활동의 결과일 가능성이 높다는

해석을 할 수 있다.

소비자의 대응력의 정도는 소비자 집단의 사업자의 요금 품질 이용조건 등에 대한 영향력

측면과 소비자의 사업자 전환 장벽의 정도로 평가할 수 있다. 전자와 관련해서는 이동통신

요금에 대한 소비자 단체 및 다수의 NGO들의 모니터링이 상당한 정도로 이루어지고 있고,

이동통신 요금에 대한 이들의 영향력도 실제 정부의 정책결정에 영향을 줄 정도로 강력하

다. 따라서 SKT가 품질, 요금, 이용조건 등의 측면에서 소비자와 독립적으로 행동할 수 있

는 여지는 매우 제한되어 있다. 이는 결국 이동통신 서비스에 대한 지출이 소비자 지출에서

차지하는 비중이 크다는 점, 그리고 10대 및 청소년들이 다량 이용자이고 이들의 비중이 크

다는 점과 직접적으로 연관되어 있다.

이동통신시장에 있어서의 사업자 전환 장벽의 정도와 관련해서는 무엇보다도 번호이동성제

도의 실시 여부가 중요하다. 우리나라의 경우 2004년 1월자로 번호이동성 제도가 본격적으

로 시행됨으로써 사업자 전환에 있어서의 중요한 장벽이 제거되었다고 할 수 있다. 더욱이

특정 사업자의 서비스를 사용함에 따르는 마일리지에 따른 혜택도 제한됨으로써 이로 인한

잠금 효과(lock-in effect)도 매우 약화되었다. 사업자의 식별번호의 통합을 강제함으로써

브랜드 이미지 차이에 따른 전환 장벽마저 제거되었다. 따라서 사업자 전환에 따른 비용은

거의 전적으로 단말기 교체 비용이라고 할 수 있으나, 단말기 보조금이 법적으로 금지되어

있는 상황에서 이는 사업자의 전략적 수단이 될 수 없다. 더욱이 평균 단말기 교체 주기가

18 개월 내외이고 점차 짧아지는 추세임을 감안하면 사업자 전환 장벽은 SKT가 소비자들

에 대해 독립적으로 행동할 수 있는 여지를 크게 제약하는 낮은 수준이라고 할 수 있다21).

19) 이러한 기술적 절대 진입장벽은 네트워크 사업자(NO)의 관점이며, 서비스 제공자(SP)의 관점에서 보면 법제

도적인 절대 진입장벽이 존재하며, MVNO의 도입 허용 등 규제정책의 변화에 따라 변동될 수 있는 부분이다.

20) KT의 016재판매로부터의 매출과 이익을 포함하여 계산하였다. 포함하지 않는 경우에도 큰 차이는 나지 않

는다.

21) 이러한 단말기 교체로 전환비용은 듀얼밴드(dual band) 단말기가 기술적, 경제적 측면에서 효율적으로 개발

되고 공급될 수 있을 경우 더욱 낮추어질 수도 있다.

- 22 -

2. 평가 결과에 따른 현 규제 수준의 적정성 평가

이처럼 본 논문에서 정립된 통신 시장에 대한 시장 지배력 평가 기준들과 방법을 통해 종합

적으로 평가할 때, 이동통신시장은 SKT의 시장점유율이 시장 지배적 사업자 여부에 대한

평가를 요구하는 수준을 근소하게 넘고 있으나, 여러 가지 측면에서 시장 지배적 사업자로

추정될 만한 시장 지배력을 지니고 있는 것으로 평가되기에는 근거가 매우 부족한 것으로

평가된다. 즉 이동통신시장의 현재의 경쟁 상황이 개별 사업자의 시장 지배력으로 인해 유

효한 경쟁이 저해되고 있는 상황이라고 볼 근거는 취약하다. 시장 지배율의 안정성, 주파수

제약으로 인한 절대적 진입장벽은 유효 경쟁 여부에 대한 부정적 근거로 제시될 수 있으나,

이는 개별 사업자의 시장 지배력의 존재보다는 결합 시장 지배력의 가능성을 높게 해주는

측면이 크다22). 반면에 경쟁기업인 KTF의 상대적 시장점유율, 자금력, 생산력, 기술력 등을

고려할 때 유효 경쟁자가 시장에 존재하는 것으로 추정할 수 있었다. 이러한 추정에 있어서

KTF가 시내망 기반 서비스 시장의 독점 사업자인 KT와의 수직적 통합 기업이라는 점이

중요하게 고려되었다. 또한 초과이윤에 대한 분석 결과 역시 SKT의 시장 지배적 사업자 여

부에 있어서 매우 강한 부정적 근거를 제시해준다. 즉 SKT의 혁신적 활동에 대비한 초과

이윤율은 KTF보다 훨씬 낮은 수준이며 이는 SKT의 높은 초과이윤율이 시장 지배력의 근

거보다는 서비스의 혁신 측면에서 효율적임을 나타내는 근거로서 제시될 수 있었다. 무엇보

다도 소비자의 강력한 대응력의 존재와 크게 낮아진 사업자 전환 장벽은 시장 지배력의 행

사가 크게 제한될 수 있음을 나타내는 근거들이며, 특히 소비자 후생과 관련하여 SKT가 소

비자들로부터 독립적으로 행동할 수 있는 여지가 매우 제약적인 상황인 것으로 평가된다.

이러한 이동통신시장에서의 경쟁 상황은 2004년도에 더욱 개선될 것으로 볼 수 있으며, 이

는 번호이동성의 정착으로 인한 사업자 전환 장벽의 완화와 그로 인한 시장 점유율의 변동

및 점유율 차이의 축소, 사업자간 식별이 제거된 번호의 확대 등에서 그 근거를 찾을 수 있

다.

이러한 이동통신시장의 경쟁상황에 대한 긍정적인 평가는 최근 정보통신부에서도 인정하는

바이다.23) 하지만 현재의 전기통신사업법의 규정에 의하면 SKT의 시장 점유율이 50%이하

가 되지 않는 한. 그리고 시장 점유율이 50%이하가 된다 해도 매출 규모가 기준 이하가 되

지 않는 한 이동통신시장의 1위 사업자는 이용약관의 인가를 통한 강력한 형태의 요금 규

제를 받아야 한다. 또한 SKT에 대해 부과되는 번호이동성 시차제, 과징금 부과 기준의 차

별 등의 정책적 차별 규제나 저가요금제 폐지, 망내통화 할인 폐지 등의 마케팅 측면에서의

차별 규제들도 결국 SKT가 전기통신사업법 상의 시장 지배적 사업자라는 점에 근거한 것

이라고 할 수 있다. 하지만 해외 규제 선진국의 사례들과 국내 공정거래법의 규정들을 검토

하고 여러 문헌에서 나타나는 통신 서비스 시장과 이동통신서비스 시장의 특성을 고려하여

정립된 기준들을 바탕으로 평가한 바에 의하면 현재의 이동통신시장에 대한 규제 수준은 과

도한 것으로 판단되며 자율지속 가능한 경쟁을 촉진시키고 궁극적으로 사회적 후생의 제고

를 위해 시급한 시정이 요구된다.

22) 이러한 결합 시장 지배력의 가능성은 별도로 평가되어야 할 것이나, 개별 사업자의 지배력 추정문제 비해 훨

씬 어려운 문제이며 또한 사전 규제의 기준으로 적합한가에 대해서도 의문이다. 즉 이러한 결합 지배력의 행

사, 즉 담합의 경우 공정거래법 상의 사후 규제가 적용되는 다른 산업의 경우와 통신 산업을 특별히 차별해

야 할 이유는 없다.

23) 제77차 정보통신정책심의위원회(2004, 10. 13)는 2004년도 상반기 후발 사업자의 점유율이 증가해 이동통

신시장의 경쟁상황이 개선됐다고 판단하고 있다.

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