EMN FOCUSSED STUDY 2013 The Organisation of Reception ... · punto di approdo per i profughi in...

EMN Focussed Study 2013:

The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in different Member States

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EMN FOCUSSED STUDY 2013

The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in different Member

States

Top-line “Factsheet”

(National Contribution)

Executive Summary

(Synthesis Report)

National contribution (one page only)

Overview of the National Contribution – introducing the study and drawing out key facts and

figures from across all sections of the Focussed Study, with a particular emphasis on elements

that will be of relevance to (national) policymakers.

In Italia, il sistema di accoglienza dei richiedenti asilo è costituito da diversi tipi di strutture: vi sono

i Centri di accoglienza per migranti (CDA/CPSA) ove i migranti ricevono prima assistenza e

vengono fotosegnalati ai fini dell’identificazione; i Centri di accoglienza per richiedenti asilo

(CARA) ove sono accolti i richiedenti asilo per il tempo necessario all’esame della loro domanda; i

Centri di identificazione ed espulsione (CIE) ove talvolta possono essere ospitati anche i richiedenti

protezione internazionale, quando presentano domanda dopo l’emanazione del provvedimento di

espatrio; i progetti territoriali del Sistema di Protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR);

ed, infine, ulteriori centri ubicati nelle aree metropolitane.

Le condizioni materiali di assistenza e la gamma dei servizi offerti variano a seconda della tipologia

della struttura: mentre i CARA e i CDA sono grandi centri collettivi, la cui capienza può variare da

100 a 2.000 unità, lo SPRAR è costituito da piccole strutture collegate con il territorio, articolate sia

in centri collettivi di medie dimensioni sia in appartamenti, talvolta autogestiti.

Nonostante questa eterogeneità, tutti gli alloggi sono tenuti a garantire servizi di sostegno socio-

psicologico, di orientamento legale e di mediazione linguistico-culturale. Nel caso dello SPRAR

vengono altresì garantiti servizi di orientamento al lavoro e inserimento professionale, anche

mediante tirocini formativi svolti in convenzione con enti territoriali, nonché di sostegno nella

ricerca di soluzioni abitative autonome. Particolare attenzione viene riservata ai soggetti più

vulnerabili, quali le vittime di tortura, di violenza sessuale o di genere e le persone con disabilità

e/o con disagio mentale o psicologico.

Parallelamente a questo sistema di accoglienza ordinario, in particolari contesti emergenziali

vengono messi in atto appositi meccanismi di flessibilità tesi a far fronte a flussi in entrata

particolarmente consistenti. È questo il caso del Piano per l’accoglienza, il documento ufficiale che

ha definito la risposta operativa del Sistema nazionale di Protezione Civile alla cosiddetta

“emergenza Nord Africa” verificatasi all’inizio nel 2011, i cui effetti sul sistema di accoglienza

nazionale si sono protratti nel corso del biennio successivo.

L’Italia, infatti, così come altri Stati membri ubicati nell’area mediterranea, costituisce un naturale

punto di approdo per i profughi in fuga dall’Africa e dal Medio Oriente. Come si evince dall’analisi

degli archivi di Eurostat relativi alle istanze di protezione internazionale, l’andamento dei flussi di

richiedenti asilo mostra certamente questa peculiarità.

Obiettivo del presente studio, redatto nell’ambito di un più ampio progetto di ricerca a livello

comunitario facente capo alla rete European Migration Network (EMN), consiste pertanto nel

descrivere in maniera il più possibile esaustiva il sistema di accoglienza nazionale per i richiedenti

asilo nelle sue varie articolazioni, mettendo in luce i punti di forza e le naturali criticità. Nonostante

l’introduzione di standard di accoglienza uniformi a livello europeo, misure a cui l’Italia si è da

tempo uniformata con la trasposizione della normativa UE nell’ordinamento nazionale, sussiste

l’esigenza da parte dei policy maker di valutare la prassi adottata nei singoli Stati membri.



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In questo contesto si colloca il presente studio di focus, che auspicabilmente contribuirà a far luce

su questo delicato aspetto delle politiche migratorie, con particolare beneficio per i richiedenti

protezione internazionale che scelgono l’Italia come paese di destinazione.

Legenda degli acronimi

CDA Centro di accoglienza

CPSA Centro di primo soccorso e accoglienza

CARA Centro di accoglienza per richiedenti asilo

CIE Centro di identificazione ed espulsione

SPRAR Sistema di protezione richiedenti asilo e

rifugiati

Synthesis Report (up three pages)

Executive Summary of Synthesis Report: this will form the basis of an EMN Inform, which will

have EU and National policymakers as its main target audience.

Section 1

Different types of Reception Facilities and different Actors

(Maximum 4 pages)

This section of the Synthesis Report will address the organisation of reception facilities in different

(Member) States. An overview will be provided of the different types of accommodation facilities,

and different actors involved in the provision of reception facilities.

The Reception Conditions Directive (Directive 2003/9/EC, Article 13) and the Commission’s

proposal for the recast Reception Conditions Directive (Article 17) stipulate that Member States

shall ensure availability of material reception conditions to applicants for international protection.

Housing constitutes an essential, if not the primary, element of reception conditions. Provision of

accommodation can be provided in a variety of possible manners. Directive 2003/9/EC (Article 14)

makes broad reference to: a) accommodation premises for applicants who lodged their application

at the border; b) accommodation centres which guarantee an adequate standard of living; c)

private houses, flats, hotels or other premises adapted for housing applicants for international

protection. Consequently, (Member) States have established different types of reception facilities,

such as, collective/communal reception facilities, individual housing (private houses, flats or hotels

arranged and paid for by the State), or, some also offer the applicant financial compensation which

covers housing expenses.

This Section aims to provide an overview of the different types of reception facilities (Member)

States have in place. It will also provide an overview on the number of facilities as well as their

capacity. With regard to the organisation, this Section will furthermore address the different actors

involved in the provision of reception facilities to applicants for international protection, specifying

which authorities carry financial and executive responsibility and whether third parties are

involved, such as for example, NGOs or other actors of civil society.

Q1. Please indicate in Table 1 below what type of reception facilities exist in your (Member)

State.

In case your (Member) State offers a different type of facility which is not listed in the table

below, please include and describe this by adding additional rows to the table below. Please also

indicate how many of these facilities exist and indicate what their capacity is and how many

applicants were accommodated in these facilities per year starting from 1 January 2008 to 31

December 2012.

Should your (Member) State not be able to provide the maximum capacity, please provide a brief

explanation for this and specify the actual number of applicants accommodated in a certain type



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of facility on an annual basis for the period 2008-2012.

Tabella 1 Le diverse tipologie di strutture di accoglienza*

Tipologia di

struttura

Tale

tipologia

esiste in

Italia?

Se sì, quante di

queste strutture

esistevano alla fine

del 2012?

Specifica il

numero massimo

di richiedenti che

possono essere

ospitati in queste

strutture

Numero di

richiedenti

ospitati in queste

strutture nel

periodo 2008-

2012 (per anno)

Centri di

accoglienza

collettivi

iniziali/di

transito

Sì/No

13 centri in totale1,2

, di

cui:

- 9 CDA/CARA

- 3 CPSA

- 1 centro di

primissimo soccorso

A partire dal gennaio

2013 è stato utilizzato

quale CARA anche il

Centro di Mineo (CT),

già attivato durante

l’emergenza nord Africa,

avente una capienza di

2000 posti. Al momento,

la destinazione della

struttura è prorogata sino

al 30 settembre 2013.

4.810 posti in totale,

di cui:

- 4029 nei

CDA/CARA

- 781 nei CPSA

2008:

2009: 14.395 di cui CDA/CARA:12.179

CPSA: 2.216

2010: 9.916 di cui CDA/CARA: 9.511

CPSA: 405

2011: 81.774 di cui CDA/CARA:

25.162

CPSA: 56.612

2012: 17.610 di cui CDA/CARA:

10.159

CPSA: 7.451

Centri di

accoglienza

collettivi

aperti

Sì/No

Centri di Sì/No All’interno dello 500 posti SPRAR 2008: 884

1 I centri di accoglienza di grandi dimensioni: 1) I Centri di accoglienza (CDA) sono strutture destinate all’accoglienza

degli immigrati per il periodo necessario alla definizione dei provvedimenti amministrativi relativi alla posizione degli

stessi sul territorio nazionale (Legge 29 dicembre 1995 n. 563 – c.d. Legge Puglia); sono strutture destinate soprattutto a

garantire un primo soccorso allo straniero irregolare rintracciato sul territorio nazionale. 2) I Centri di accoglienza per

Richiedenti asilo (CARA) sono strutture destinate all’accoglienza dei richiedenti asilo per il periodo necessario alla loro

identificazione o all’esame della domanda d’asilo da parte della Commissione territoriale (Decreto Lg.vo 28 gennaio 2008

n. 25); sono centri aperti nelle ore diurne che prevedono un periodo di permanenza massimo di 20-35 giorni. Solo per

periodi di tempo superiori o per le ore notturne è previsto l’obbligo di chiedere al Prefetto l’autorizzazione

all’allontanamento temporaneo. 3) I Centri di primo soccorso ed assistenza (CPSA) sono strutture in prossimità dei

luoghi di sbarco destinate all’accoglienza degli immigrati per il tempo strettamente occorrente al loro trasferimento presso

altri centri (indicativamente 24/48 ore); sono strutture provvisorie presso le quali vengono garantite prima assistenza e

soccorso sanitario in occasione di situazioni critiche, ed in particolare per emergenze umanitarie caratterizzate dai flussi di

massa. Spesso vi sono ospitati anche richiedenti asilo, ed è in questi centri che gli ospiti manifestano l’intenzione di fare

richiesta di asilo. 4) Inoltre, la domanda di asilo può “essere presentata in ogni caso anche dallo straniero destinatario di un

provvedimento di espulsione al quale non ha ottemperato, o il cui allontanamento sia in fase di esecuzione, anche mediante

trattenimento in uno dei Centri di identificazione ed espulsione (CIE - così denominati ai sensi del Decreto legge 23

maggio 2008 n. 92), ovvero che abbia fatto reingresso in Italia prima della scadenza del periodo di cui all’art. 13 co. 14 del

D. Lgs 286/98 in cui vige il divieto di reingresso. I CIE sono “strutture destinate al trattenimento dell’immigrato irregolare

per il tempo necessario alle forze dell’ordine per eseguire il provvedimento di espulsione (Legge 6 marzo 1998 n. 40)”. (Fonti : Rapporto Annuale 2011/2012, SPRAR, La tutela del richiedente asilo. Manuale giuridico per l’operatore (2012)

SPRAR, e www.interno.gov.it). 2Oltre a questi centri “governativi”, nel 2010 si é registrato un elevato numero di centri collettivi all’interno del Sistema

di protezione SPRAR, come descritto al punto seguente, a cui si aggiungono i cd. centri polifunzionali attivi nelle aree

metropolitane. “Il modello organizzativo dei centri polifunzionali, avente carattere temporaneo, è stato ideato per le città

che devono affrontare la maggiore emergenza dovuta al grande numero di stranieri titolari di protezione internazionale o

appartenenti a categorie vulnerabili. Non in tutte le città i centri sono coordinati con lo SPRAR. (Rapporto Annuale

2011/2012, SPRAR).

http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/notizie/immigrazione/0680_2008_11_28_scheda_tipi_di_centri_accoglienza.html



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accoglienza

speciali o

strutture per

gruppi

vulnerabili

(vittime di

tortura o

particolari

categorie di

donne)

SPRAR3 sono stati

ospitati:

- in 56 strutture le

donne sole con figli


donne singole


famiglie

- in altre 331

strutture gli uomini

e le donne singoli,

tra cui eventuali

casi vulnerabili.

(2011. Fonte: Rapporto Annuale

2011/2012, SPRAR)

assegnati in totale

per le categorie

vulnerabili, di cui:

- 50 dedicati alla

categoria “disagio

mentale”4

(Graduatoria finale

SPRAR per il

triennio 2011/2013)5

2009: 852

2010: 823

2011: 857

2012: 815

Centri di

accoglienza

separati per

minori non

accompagnati

Sì/No

52 strutture SPRAR, di

cui:

- 18 appartamenti,

- 6 centri di

accoglienza,

- 28 comunità

alloggio

(2011, Fonte: Rapporto

Annuale 2011/2012,

SPRAR)

232 posti finanziati

per minori stranieri

non accompagnati

richiedenti

asilo/MSNRA.


2011/2012, SPRAR )

Beneficiari

MSNRA:

2008:

2009:

2010: 253

beneficiari

2011: 312

beneficiari

2012: 358

beneficiari

Case private o

appartamenti:

organizzati e

finanziati

dalle autorità

competenti

Sì/No

2010: sono 511 le

strutture di

accoglienza attive

nello SPRAR:

appartamenti: 357

(70%); centri

collettivi 123 (24%);

comunitá alloggio:

31(6%).

Beneficiari accolti

nel Sistema di

protezione

SPRAR:

2008: Tot. 8.412,

di cui richiedenti:

3.587 (43%).

2009: Tot. 7.845,

di cui richiedenti

2.540 (32%).

2010: Tot. 6.855,

di cui richiedenti

2.161 (32%).

2011: Tot. 7.598

beneficiari, di cui

richiedenti 2.120

(28%).

2012: Tot. 7.823

beneficiari, di cui

richiedenti 2.347

3 Nel 2011 il numero totale delle strutture attivate all’interno dello SPRAR è stato pari a 638 (l’incremento di 127

strutture rispetto al 2010 é dovuto all’attivazione dei posti straordinari, gestite con le risorse della Protezione Civile). 4 Per il triennio 2011-2013 sono stati assegnati in totale 3.000 posti; 2.500 per la categoria “ordinari” e 500 per le

categorie vulnerabili (il decreto ministeriale del 5 agosto 2010 fissa la durata triennale degli interventi dello SPRAR per il

periodo 2011/2013). Inoltre, l’Italia interviene con disposizioni ad hoc in caso di flussi straordinari; p.es. nel 2011 sono

stati finanziati 702 posti straordinari aggiuntivi in favore di richiedenti e titolari di protezione internazionale messi a

disposizione dagli Enti locali (OPCM n.3965, 21.09.2011). 5 www.serviziocentrale.it.

http://www.serviziocentrale.it/



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(30%).

Hotel privati:

organizzati e

finanziati

dalle autorità

competenti

Sì/No

Modalità di

accoglienza

messa in atto

solo in caso

di emergenza.

Alloggi

indipendenti

come case,

appartamenti,

hotel e/o

sistemazioni

in casa di

amici o

parenti6

Sì/No Dato non registrato in quanto canale non gestito dalle autorità, ma

dal singolo richiedente.

Altri locali

adibiti

all’accoglienza

di richiedenti

protezione

internazionale

che vengono

organizzati e

finanziati

dalle autorità

competenti

Sì/No

In Italia sono

presenti

inoltre i cd.:

- Centri di

prima

accoglienza

della

Protezione

Civile

(attivati nel

2011 a

causa

dell’emerge

nza nord-

africana), e

- Numerosi centri in

tutta Italia

2011: Circa 24.000

posti nei centri della

Protezione Civile7.


2011/2012, SPRAR)

- Centri

Polifunzion

ali, che sono

stati ideati

per le città,

come

spiegato

nella nota 2.

- 4 Centri

Polifunzionali nelle

aree

metropolitane8.

(2011. Fonte: Rapporto

Annuale 2011/2012,

SPRAR)

2011: 1.153 posti

messi a

disposizione


2011/2012, SPRAR)

2011: 2.079 accolti.

6 Please specify whether applicants receive (or have the possibility of receiving) a financial allowance in case they

have individually arranged their accommodation: I richiedenti risultati privi dei mezzi di sussistenza possono essere

inseriti nel sistema di accoglienza. Se i posti sono esauriti (sia all’interno della rete SPRAR o nei centri CARA) il

richiedente può percepire un contributo economico di prima assistenza previsto all’art. 6 comma 7 del d.lgs. 140/2005. La

domanda di contributo deve essere presentata alla Questura competente che poi la inoltrerà alla Prefettura. Il contributo è

pari ad una somma di 27,89 euro pro die pro capite. 7 72,4% del totale dei posti per rifugiati e richiedenti protezione internazionale.

8 Roma, Milano, Firenze, Torino.

http://www.programmaintegra.it/modules/smartsection/item.php?itemid=544#primaassistenza



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Q2. Which authority(ies) carry financial responsibility over the reception facilities?

(a) State authorities (Sì)

(b) Local authorities / regional governments (Sì)

(c) External service provider such as NGOs, actors from the private sector or any other kind

of third party involvement? (In parte, secondo la vigente contrattazione)

Come dimostrato nella Tabella 1, il sistema nazionale di accoglienza è articolato in due parti

diversamente coordinate. Vi è l’insieme dei 13 centri di grandi dimensioni (i centri CDA, CPSA,

CARA), che potrebbero essere definiti anche “iniziali” essendo il periodo massimo di permanenza

limitato nel tempo, completato poi a livello territoriale dal Sistema di protezione per richiedenti

asilo e rifugiati (SPRAR)9, al cui interno sono gestiti centri collettivi di medie e piccole dimensioni,

appartamenti, comunità di alloggio e altre strutture di accoglienza (strutture metropolitane o altre

strutture provvisorie) attivate in situazioni di emergenza.

Il finanziamento delle strutture di accoglienza è di carattere prettamente pubblico, ma la

ripartizione dei fondi segue la logica multilivello della gestione.

Per il funzionamento del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) sono

messe a disposizione varie risorse pubbliche, tra cui le più significative sono contenute nel Fondo

nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (FNPSA), che confluisce nel Fondo Europeo per i

rifugiati ed è coordinato e ripartito dalla Direzione centrale dei servizi civili per l’immigrazione e

l’asilo – nell’ambito del Dipartimento per la libertà civili e l’immigrazione del Ministero

dell’Interno. Le risorse, secondo un modello di cofinanziamento10

, vengono attribuite agli enti

locali che, con il fondamentale supporto delle realtà del privato-sociale, attivano servizi di

accoglienza e di integrazione in favore di richiedenti e titolari di protezione internazionale.

Oltre ai progetti finanziati dal fondo nazionale FNPSA, possono essere assimilati al “modello”

SPRAR altri progetti realizzati attraverso risorse straordinarie, quali quelle relative al cd. Otto per

Mille, risorsa pubblica ripartita in base alle scelte individuali dei contribuenti, ricavata dall’Imposta

sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) ed assegnata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Con tali risorse, negli anni recenti, sono stati finanziati progetti di accoglienza, tutela ed

integrazione posti in essere da enti locali o da associazioni di settore, tra le quali, quella di maggior

evidenza, è l’Associazione nazionale comuni italiani (ANCI).

L’ANCI riveste un ruolo di rilievo nell’ambito della gestione delle politiche di accoglienza in

quanto ha in affidamento, dal Ministero dell'Interno attraverso la legge n.189/2002, la gestione del

Servizio centrale, struttura di monitoraggio e assistenza del sistema SPRAR.

Completano il quadro i posti aggiuntivi attivati dagli enti locali facenti parte della rete SPRAR. Si

tratta di interventi di accoglienza straordinaria messi in atto nell’ambito della cosiddetta

Emergenza Nord Africa, realizzati tramite le risorse della Protezione Civile (Ordinanza del

9 Per il triennio 2011/2013 si tratta di una rete di 128 enti locali (Comuni, province, unione comuni) e di 151 progetti

territoriali di accoglienza. 10

Secondo le graduatorie dei progetti ammessi, il cofinanziamento degli enti locali Per il triennio 2011/2013,

ammontava al 23% dei costi complessivi.



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Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3933/2011 con validità prorogata fino al 31/12/2012). Per

rispondere alle complessive esigenze di accoglienza legate ai consistenti flussi migratori sulle coste

italiane, sono stati attivati nel periodo dicembre 2012 – luglio 2013 ulteriori 2.400, portando la

capacità dello SPRAR a 5.400 posti.

Invece, i centri di accoglienza di grandi dimensioni (CPSA, CDA, CARA, CIE) sono pianificati

sempre dalla Direzione centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo, ma sono gestiti dalla

Prefettura – Ufficio territoriale del Governo tramite convenzioni con enti, associazioni o cooperative

aggiudicatarie di appalti del servizio.

Q3. Which authorities carry executive responsibility over the facilities:

(a) State authorities (No)

(b) Local authorities / regional government (Sì)

(c) External service provider such as NGOs, actors from the private sector or any other kind

of third party involvement? (Sì)

In Italia il sistema di accoglienza ha carattere pubblico per quel che concerne le modalità di

finanziamento, ripartito però secondo una logica di governance multilivello, che nella gestione

coinvolge non solo il Ministero dell’Interno (l’ente centrale di coordinamento), ma anche enti locali

(responsabili dell'accoglienza) e una vasta gamma di strutture del privato-sociale. Questo insieme

variegato di organizzazioni favorisce interventi di accoglienza integrata diffusa su tutto il territorio

nazionale, e ciò è fondamentale per assicurare un alto livello di flessibilità del sistema, che in questo

modo riesce a rispondere non solo alle diverse esigenze territoriali, ma anche alla discontinuità dei

flussi vissuta dall’Italia durante gli ultimi decenni.

Per quanto riguarda i centri di accoglienza di grandi dimensioni (CPSA, CDA, CARA, CIE) il

gestore – che può essere un ente, un’associazione o una cooperativa aggiudicataria – viene

selezionato tramite appalti specifici per ogni centro. Il gestore è responsabile per la gestione

giornaliera del centro, delle rendicontazioni, dei report e di eventuali subappalti, mentre l’attività di

controllo e monitoraggio sulla gestione è svolta dalla Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo ed

è diretta a verificare il rispetto delle modalità di erogazione e di qualità dei servizi. Le prestazioni e i

servizi assicurati dalle convenzioni sono diversificati: assistenza alla persona (vitto, alloggio,

assistenza sanitaria, assistenza psico-sociale, mediazione linguistico culturale, ecc.), ristorazione,

servizio di pulizia ed igiene ambientale, manutenzione della struttura e degli impianti, mentre “è

ammesso il subappalto per le forniture del materiale previsto per i “kit per gli ospiti”, per la fornitura

ed il servizio pasti, per il servizio di pulizia ed igiene ambientale e per la raccolta e lo smaltimento

dei rifiuti, compresi quelli speciali e la raccolta dei liquami…”11

.

Per quanto riguarda la rete SPRAR, la ripartizione dei fondi avviene tramite la partecipazione ai

bandi del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (FNPSA), cui possono accedere gli

enti locali, anche eventualmente associati, le loro unioni o consorzi, sotto il controllo del

Dipartimento per la libertà civili e l’immigrazione attraverso il Servizio Centrale (e non delle

Prefetture), secondo le modalità stabilite dall’art.12 del Decreto del Ministero dell’Interno del 22

luglio 2008 modificato con DM 5 agosto 2010. Lo stesso articolo prevede che, entro il 30 aprile di

ciascun anno, il Ministero dell’Interno trasmetta alla Conferenza Unificata un rapporto sintetico

sull’attività del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, elaborato dal Servizio centrale

e relativo all’anno precedente.

11

Art. 17. dello Schema di capitolato di appalto per la gestione dei centri di accoglienza per immigrati.

www.interno.gov.it

http://www.interno.gov.it/



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Q4. In case reception facilities are run by local authorities/regional governments or with the

involvement of an external service provider (e.g. NGOs or actors from civil society), please

indicate whether the reception facilities are centrally coordinated (i.e. does one single authority

still carry overall responsibility for the reception of applicants for international protection?)

[(Yes/No) if yes, please briefly describe]

Si. L’Ufficio II della Direzione centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo del Ministero

dell’Interno svolge la funzione di coordinamento dell’intero sistema di accoglienza. Esso “ha il

compito di valutare le condizioni di accoglienza e gestione di tutte le strutture che accolgono ed

assistono gli immigrati accolti nei centri (CPSA, CDA, CARA, CIE), nonché di monitorare le

presenze e la movimentazione al loro interno. Inoltre, la gestione degli interventi emergenziali

(quelli collegati con un afflusso massiccio) spetta all’Ufficio I, che svolge anche attività di

supporto agli uffici periferici nel primo soccorso ed assistenza nei confronti di clandestini rinvenuti

sul territorio nazionale o sbarcati sulle coste italiane”12

.

L’idea di un “Programma nazionale asilo” pubblico e coordinato a livello centrale

(successivamente confluito nella rete SPRAR) è nata nel 2001 sotto forma di un protocollo d'intesa

tra il Ministero dell'Interno - Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione, l'Associazione

nazionale dei comuni italiani (ANCI) e l'Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati

(UNHCR). Il programma, insieme al Servizio centrale di informazione, promozione, consulenza,

monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali (in breve il Servizio Centrale, struttura di

coordinamento del sistema) è stato istituzionalizzato tramite la legge n. 189/2002, che ne ha

nominato gestore l’Associazione nazionale comuni italiani (ANCI).

Q5. In case reception facilities are run by local authorities/regional governments or with

involvement of an external service provider (e.g. NGOs or actors from civil society), how is their

involvement regulated?

Il coinvolgimento dei gestori dei centri di accoglienza (CPSA,CDA,CARA,CIE) viene attraverso

appalti Per quanto riguarda i centri di accoglienza di grande dimensioni, si fa riferimento allo

schema di capitolato di appalto per il funzionamento e la gestione dei centri di accoglienza per

immigrati, approvato con decreto ministeriale del 21 novembre 2008. “Gli appalti (…)

appartengono a quelli compresi nell’allegato IIB della Direttiva 2004/18/CE e del corrispondente

allegato IIB del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 163/2006) e sono soggetti a detta disciplina

solo per le norme inerenti le specifiche tecniche e gli avvisi post-aggiudicazione. L’appalto è

aggiudicato ex art. 27 del codice dei Contratti pubblici, previo avviso pubblico, a favore del

soggetto che presenti l'offerta economicamente più vantaggiosa secondo i criteri di cui all'allegato

2 (schema di struttura dell'offerta) che fa parte integrante del presente capitolato”13 14

.

Nel caso della rete SPRAR gli enti locali sono i titolari della domanda per accedere al Fondo

nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (FNPSA). I progetti possono essere presentati in

collaborazione con associazioni del terzo settore, in qualità di enti attuatori. Le modalità di accesso

al contributo nonché le indicazioni per la corretta gestione dei servizi di accoglienza, tutela ed

integrazione, sono recati dalle “Linee guida” allegate al DM 22 luglio 2012 (bando) e ampiamente

descritte da un apposito “Manuale Operativo per l’attivazione e la gestione di servizi di accoglienza

e integrazione per richiedenti e titolari di protezione internazionale” curato dal Servizio Centrale.

12

www.interno.gov.it 13

Schema di capitolato di appalto per la gestione dei centri di accoglienza per immigrati

www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/15/0145_capit_interno.pdf 14

A partire dal 2012, gli appalti sono stati aggiudicati con il criterio del prezzo più basso rispetto alla base

d’asta, fissata a €30 più IVA per ottemperare alle disposizioni legislative, emanate in tema di contenimento

della spesa pubblica e di superamento della crisi economica (Decreti Legge n. 98/2011, n. 138/2011 e Legge n.

183/2011 – legge di stabilità per il 2012), che hanno ridotto le risorse finanziarie disponibili.

http://www.interno.it/mininterno/site/it/sezioni/ministero/dipartimenti/dip_immigrazione/

http://www.anci.it/

http://www.anci.it/

http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/notizie/immigrazione/0680_2008_11_28_scheda_tipi_di_centri_accoglienza.html

http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/15/0152_decreto_immigrazione.pdf

http://www.interno.gov.it/

http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/15/0145_capit_interno.pdf



9 of 33

Sono inoltre previste le modalità di utilizzo delle economie, di controllo della corretta gestione del

contributo assegnato, nonché le modalità per la sua eventuale revoca.

Have any formal coordination mechanisms between the different actors been signed (for

example cooperation agreements stipulating the division of competences)?

[(Yes/No) if yes, please briefly describe]

Come descritto nei punti precedenti, il Servizio Centrale è responsabile dell’attività di

coordinamento tra i vari attori della rete SPRAR: nel 2011-2013 si tratta di una rete composta da

128 enti locali (Comuni, province, unione comuni), per un totale di 151 progetti territoriali di

accoglienza. Per quel che concerne le segnalazioni delle richieste d’accoglienza, le operazioni di

trasferimento, le richieste di proroghe del prolungamento del periodo di accoglienza, così come il

monitoraggio della presenza della popolazione rifugiata nei singoli territori, queste ed altri funzioni

vengono coordinate tramite il supporto di una Banca dati e di un Gruppo operativo che, oltre a

occuparsi del controllo e del monitoraggio, ha anche il compito di favorire una efficace gestione dei

servizi dei progetti territoriali, anche a livello dei percorsi dei singoli beneficiari - e che, con il

proprio settore di Rendicontazione, segue tutti gli aspetti finanziari e amministrativo-contabili.

Section 2

Take up of Reception Facilities: Factors determining access to the different types of facilities

(Maximum 4 pages)

This Section of the Synthesis Report aims to investigate which categories of applicants for

international protection are entitled to reception facilities (standard or specific) and whether, on

specific occasions/for specific reasons, authorities exclude such entitled applicants from reception

facilities. It will map the competent authorities who decide on the allocation of applicants to

(different) reception facilities, and will more specifically, provide an overview on what factors

influence the allocation to accommodation. Such factors may, for example, relate to the capacity of

centres, existence of a dispersal mechanism (for purposes of burden-sharing as to evenly distribute

the costs throughout the country), the stage/type of procedure, profile of the applicant, duration of

proceedings or any other factors. It will also be investigated whether Member States take into

account the specific needs of vulnerable groups of applicants when deciding on allocation.

Q6. Please provide a short overview of which applicants for international protection are entitled

to reception facilities provided by the State. Please complete Table 2 below: L’accoglienza presso apposite strutture è prevista per tutte le categorie di richiedenti asilo (casi

Dublino, minori non accompagnati, categorie vulnerabili, ecc.), fatta eccezione per la casistica

descritta al punto Q7.

Come si evince dalla tabella sottostante, non tutti i richiedenti asilo vengono ospitati in strutture di

accoglienza standard e per taluni sono previste sistemazioni ad hoc. In Italia il sistema di

accoglienza è infatti piuttosto articolato: vi è l’insieme dei centri CDA/CPSA e CARA, completato

dal Sistema di inclusione a livello territoriale SPRAR. Ma ci sono anche le strutture di accoglienza

metropolitane così come particolari strutture di emergenza, quali quelle messe in atto durante la

“Primavera araba”. Senza contare la presenza di richiedenti asilo che, in determinate circostanze

che verranno di seguito descritte (vedi Q9), trovano accoglienza presso i Centri di identificazione

ed espulsione denominati CIE. Per un quadro esaustivo delle varie tipologie di accoglienza

destinate ai richiedenti asilo si rimanda alla Sezione 1.

Table 2 Categories of applicants entitled to reception facilities

Different categories of applicants

depending on type/stage of procedure

Entitled to reception

facilities (Yes/No)

Are these applicants

entitled to standard or



10 of 33

specific reception

facilities?

Applicants under Dublin II Sì Standard

Applicants in admissibility

procedures

Sì Standard

Applicants subject to accelerated

procedures

Sì Speciale

Vulnerable groups of applicants (with

specific psychological/medical

assistance needs)

Sì Speciale

Unaccompanied minors awaiting

decision for international protection

Sì Speciale

Unaccompanied minors who have

exhausted the procedure for

international protection and are

awaiting return

Sì15

Speciale

Applicants who have lodged an

appeal procedure

Sì, ma solo se impossibilitati a

svolgere un’attività lavorativa

Standard

Applicants who have lodged a

subsequent application

Sì (vedi sopra. In Italia il

ricorso attiva automaticamente

il riesame dell’istanza e non è

necessario presentare una

nuova domanda di asilo)

Standard

Applicants who have received a

positive decision on their

international protection application

Sì16

Standard

Applicants who have exhausted the

procedure for international

protection and who are awaiting

return

No -

Other (e.g. applicants from other EU

Member States, families with

children with an irregular migrant

status, applicants from safe third

countries of origin etc. Please specify)

- -

Q7. From the aforementioned categories of applicants who are entitled to reception, can any be

excluded from reception facilities for particular reasons (e.g. because the applicant has

sufficient financial means, or because the applicant has misbehaved in a reception facility, or

any other reasons)?

15

I minori stranieri non possono essere espulsi, tranne che per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato

(in tal caso è competente il Tribunale per i minorenni). I minori stranieri non accompagnati possono tuttavia

essere rimpatriati attraverso la misura del rimpatrio assistito, finalizzata a garantire il diritto all’unità familiare.

Il provvedimento è adottato solo se, in seguito a un’indagine specifica, attivata e svolta dal Comitato per i

minori stranieri nel Paese d’origine, si ritiene che ciò sia opportuno nell’interesse del minore. Il rimpatrio

assistito è disposto dal Comitato per i minori stranieri e viene eseguito accompagnando il minore fino al

riaffidamento alla famiglia o alle autorità responsabili del Paese d’origine. Per approfondimenti si rimanda allo

studio dell’EMN Italia Minori non accompagnati. Ritorno assistito. Protezione internazionale. Secondo

Rapporto EMN Italia (2010), disponibile sul sito istituzionale http://emnitaly.it/pb-05.htm. 16

I tempi di permanenza all’interno del Sistema di protezione sono: sei mesi nel caso di rifugiati, titolari di

protezione sussidiaria o umanitari; sei mesi dalla data di notifica del provvedimento della Commissione

territoriale che riconosce la protezione internazionale, qualora il beneficiario sia entrato nello SPRAR da

richiedente asilo. È possibile procedere a una richiesta di proroga.

http://emnitaly.it/pb-05.htm



11 of 33

Sì. Secondo quanto previsto dall’art. 5, commi 2 e 7 del D. Lgs. n. 140/2005, l’accesso alle misure

di accoglienza nelle strutture governative è garantito al richiedente asilo che risulta privo dei mezzi

di sussistenza per sé e per i propri familiari. Tale accesso è consentito inoltre al ricorrente

autorizzato a permanere nel territorio dello Stato, ma solo per il periodo in cui non gli è consentito

lavorare o non può lavorare per problemi di salute.

La valutazione dell’insufficienza dei mezzi di sussistenza, da riferirsi a un periodo non superiore ai

sei mesi, è effettuata dalla Prefettura – Ufficio territoriale del Governo, in base ai criteri relativi al

soggiorno per motivi di turismo, definiti dalla direttiva del Ministro dell’Interno di cui all’art. 4,

comma 3, del Testo Unico sull’Immigrazione.

L’accesso alle misure di accoglienza è disposto dal momento della presentazione della domanda di

asilo ed è garantito a condizione che il richiedente dimostri di aver presentato l’istanza entro il

termine previsto dall’art. 5, comma 2, del Testo Unico, decorrente dall’ingresso nel territorio

nazionale (ossia entro otto giorni). Nel caso in cui il richiedente sia soggiornante legalmente nel

territorio nazionale ad altro titolo, il suddetto termine decorre dal verificarsi dei motivi di

persecuzione addotti nella domanda.

Avverso il provvedimento di diniego delle misure di accoglienza è ammesso ricorso al Tribunale

amministrativo regionale competente.

Per quanto riguarda i richiedenti asilo, i casi di revoca delle misure di accoglienza vengono definiti

all’art. 12 del D. Lgs. n. 140/2005 e riguardano la mancata presentazione presso la struttura

individuata o l’abbandono del centro di accoglienza senza debita comunicazione da parte del

beneficiario. L’allontanamento da un centro di accoglienza può avvenire anche nei casi di

impossibilità di proseguimento del percorso di accoglienza a causa di gravi e ripetute violazioni

delle norme interne.

Q8. a) Does your (Member) State carry out an assessment of vulnerability which could result in

assignment to special reception facilities for vulnerable groups of applicants?

Sì. L’accoglienza è effettuata in considerazione delle esigenze dei richiedenti asilo e dei loro

familiari, in particolare delle persone vulnerabili. Nell’ambito dello SPRAR sono attivati servizi

speciali di accoglienza per persone portatrici di esigenze particolari, minori, disabili anziani, nuclei

monoparentali con figli minori, persone che hanno subito forme di violenza o torture, soggetti in

situazione di disagio mentale o psicologico. Anche presso i CARA sono tutelate, tramite

un’adeguata assistenza, una serie di situazioni come i casi di persone di età avanzata, in stato di

gravidanza, con problemi fisici e psicologici legati a violenze sessuali, torture o maltrattamenti,

affetti da malattie.

La definizione di categoria vulnerabile è contenuta nel D. Lgs. n. 140 del 30 maggio 2005,

Attuazione della direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei

richiedenti asilo negli Stati membri. L’art. 8, al comma 1, stabilisce infatti che “L’accoglienza è

effettuata in considerazione delle esigenze dei richiedenti asilo e dei loro familiari, in particolare

delle persone vulnerabili quali minori, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, genitori singoli

con figli minori, persone per le quali è stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme

gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale”. Il Decreto del Ministero dell’Interno del 22 luglio

2008 (Revisione e aggiornamento linee guida, per la verifica della corretta gestione del contributo

erogato dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo) include nella categoria vulnerabile

i soggetti che necessitano di assistenza sanitaria e domiciliare specialistica e/o prolungata e coloro

che presentano una disabilità anche temporanea. Infine, con riferimento alle donne in stato di

gravidanza, viene specificato che le stesse debbono ritenersi comprese nelle categorie vulnerabili

soltanto se donne singole.

Q8. b) If yes, please indicate whether the assessment of vulnerability is:

a) Obligatory and laid down in law Sì



12 of 33

b) Standard practice

c) Optional

Q9. Which authority/(ies) carry responsibility for deciding on the allocation of applicants for

international protection to different reception facilities?

Qualora il richiedente asilo (esclusi i casi soggetti ad accoglienza in un CARA o a trattenimento in

un CIE) risulti privo dei mezzi di sussistenza può essere inserito in uno dei centri gestiti dallo

SPRAR, così come disciplinato dalla normativa vigente (D. Lgs n. 140/2005, D. Lgs n. 25/2008 art.

20, D. Lgs n. 159/08). Ai fini dell’inserimento occorre che la Questura, ricevuta apposita richiesta

con dichiarazione di mancanza dei mezzi di sussistenza dal richiedente asilo, la trasmetta alla

Prefettura. Quest’ultima, a sua volta, valuta l’insufficienza dei mezzi di sussistenza e verificata la

disponibilità secondo le modalità stabilite con provvedimento del Capo del Dipartimento per Libertà

Civili e l’Immigrazione del Ministero dell’Interno, richiede il posto in accoglienza al Servizio

centrale del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati. La Prefettura - Ufficio territoriale

del Governo provvede all’invio del richiedente nella struttura individuata, anche avvalendosi dei

mezzi di trasporto messi a disposizione dal centro stesso. Gli oneri conseguenti sono a carico della

Prefettura.

Se i posti sono esauriti il richiedente asilo può essere accolto, in via residuale, in un CARA17

.

L’invio ai centri di accoglienza diviene sempre obbligatorio in presenza delle ipotesi previste dalla

legge. Il Decreto legislativo del 28 gennaio 2008, n. 25, all’art. 20 stabilisce in quali casi il

richiedente protezione internazionale può essere inviato a soggiornare presso tali strutture.

Diversa, invece, è l’ipotesi del trattenimento del richiedente protezione internazionale presso un

Centro di Identificazione ed Espulsione (CIE) che ricorre qualora lo stesso sia già stato colpito da un

provvedimento di espulsione o respingimento; ovvero qualora la domanda di protezione

internazionale sia stata presentata dopo la condanna per uno dei delitti previsti dall’art. 380 commi 1

e 2 del Codice di Procedura Penale o per reati inerenti agli stupefacenti, alla libertà sessuale, al

favoreggiamento dell’immigrazione e dell’emigrazione non autorizzata, o per reati diretti al

reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o di minori da impiegare in attività illecita.

Devono, inoltre, essere trattenuti nei CIE coloro che si trovano nelle condizioni previste dall’articolo

1 paragrafo F della Convenzione di Ginevra (ovvero che abbiano commesso un crimine contro la

pace, di guerra o contro l’umanità, coloro che abbiano commesso un crimine grave di diritto comune

al di fuori del paese di accoglimento o coloro che si siano resi colpevoli di azioni contrarie ai fini e

ai principi delle Nazioni Unite). L’art. 21 del D. Lgs. 25/08 recante attuazione della Direttiva

2005/85/CE, come modificato dal D. Lgs 159/2008, disciplina le ipotesi in cui si dispone il

trattenimento del richiedente asilo in un CIE. Se il trattenimento è già in corso, il Questore chiede la

proroga del trattenimento al Tribunale in composizione monocratica per un periodo massimo di 30

giorni, se ciò risulti necessario per l’espletamento della procedura di asilo.

Q10. How do these authorities allocate applicants to different types of reception facilities?

Please state whether one of the scenarios below, or a combination thereof, are applicable to your

(Member) State and briefly describe:

i) Capacity;

17

Per un approfondimento sul tema si rimanda allo studio dell’EMN Italia Establishing Identity for

International Protection: Challenges and Practices (2012), disponibile sul sito istituzionale

http://emnitaly.it/rs-30.htm.

http://www.programmaintegra.it/modules/smartsection/item.php?itemid=544#cara

http://www.programmaintegra.it/modules/smartsection/item.php?itemid=544#cie

http://www.programmaintegra.it/modules/smartsection/item.php?itemid=544#sprar

http://www.programmaintegra.it/modules/dms/file_retrieve.php?function=view&obj_id=123



http://emnitaly.it/rs-30.htm



13 of 33

Your (Member) State assigns applicants for international protection according to capacity, e.g.

your (Member) State monitors occupancy rate of each reception centre and assigns applicants

accordingly.

ii) Dispersal Mechanism;

Your (Member) State applies a dispersal scheme which defines how many applicants each

reception centre at national/regional/local level ought to receive (either in percentages or

based on a specific quota).

iii) Type of asylum procedure;

Your (Member) State takes into account the type of asylum procedure and assigns applicants

accordingly to a specific reception facility. For example, one or more of the below is

applicable to your (Member) State:

- Applicants who fall under the Dublin II Regulation are accommodated in specific reception

facilities;

- Applicants subject to accelerated procedures are assigned to specific reception facilities;

- Etc.

iv) Stage of asylum procedure;

Your (Member) State takes into account the stage of the asylum procedure and assigns

applicants accordingly to a specific facility. For example, one or more of the below is

applicable to your Member State:

- Applicants during the admissibility procedure - when a (multiple) application is assessed

for admissibility or when a Dublin examination is carried out – are temporarily placed in

specific initial/transit reception facilities;

- Applicants who are awaiting a first instance decision are placed in specific reception

facilities;

- Applicants who have lodged an appeal procedure are transferred to specific reception

facilities;

- Failed/rejected applicants for international protection are transferred to specific reception

facilities.

v) Profile of the asylum applicant;

Your (Member) State takes into account the profile of the applicant for international protection

(e.g. special needs, nationality, or specific motives underpinning the application) and assigns

applicants accordingly to a specific reception facility.

vi) Duration of the asylum procedure;

Your (Member) State moves applicants for international protection from one facility to another

after a certain time period has elapsed.

vii) Other criteria (e.g. family composition)?

Please describe

Lo SPRAR valuta l’insieme delle richieste di accoglienza sulla base della disponibilità dei posti e

delle caratteristiche dei richiedenti. I criteri di cui si tiene conto sono: la data della richiesta, le

peculiarità dei richiedenti (famiglia o singolo; donne o uomini soli; nuclei monoparentali; minori,

sia in famiglia che non accompagnati), la vulnerabilità, la tipologia del permesso di soggiorno e la

località da cui provengono le segnalazioni. I tempi di inserimento sono condizionati dalla



14 of 33

disponibilità di posti e dal numero di richieste pervenute18

.

La piattaforma territoriale favorisce di per sé la dispersione sul territorio, facilitando così

l’assistenza e l’integrazione socio-economica.

Q11. Is the process for assignment of applicants to different reception facilities:

a) Laid down in legislation;

b) Outlined in soft law/guidelines; Sì

c) Not outlined in official documents, but there is a standard practice in place

Q12. Provided there is sufficient capacity, does your (Member) State offer the applicant a choice

for reception facility/location?

No.

Q13. a) Does your (Member) State provide for a possibility to relocate applicants for

international protection to different reception facilities after initial assignment to a reception

centre?

Sì.

Q13. b) If yes, which of the below criteria are applied, or a combination thereof, for relocation to

a different reception centre:

i) Capacity/bed management issues

ii) Change in family profile (e.g. birth of a child)

iii) Medical or special need reasons

iv) Incidents at centres which may require transfer to alternative accommodation

v) Time limits (procedural-driven)

vi) Programme for voluntary return to the country of origin

vii) Any other reasons?

L’accoglienza è disposta nella struttura individuata ed è subordinata all’effettiva residenza del

richiedente in quella struttura, salvo il trasferimento in altro centro, che può essere ordinato, per

motivate ragioni, dalla Prefettura - Ufficio territoriale del Governo in cui ha sede la struttura di

accoglienza che ospita il richiedente.

Il trasferimento può avvenire per diversi motivi, quali il cambiamento dello status familiare (come

la nascita di un figlio) o l’insorgere di questioni mediche che rendono il richiedente bisognoso di

prestazioni specifiche, che possono essere erogate esclusivamente in una struttura per categorie

vulnerabili. Il trasferimento può essere altresì motivato da questioni disciplinari che impediscono la

permanenza del richiedente nel centro di accoglienza.

Vi sono, inoltre, degli specifici requisiti procedurali che segnano il passaggio dalla prima alla

seconda accoglienza (ove disponibile) e che in questo senso possono incidere su eventuali

trasferimenti. Ad esempio, la permanenza presso i CARA è consentita esclusivamente fino alla

definizione dello status ma ciò non esclude che il cittadino straniero, ormai divenuto beneficiario di

protezione, non possa in seguito usufruire del circuito SPRAR o accedere a progetti di seconda

accoglienza.

18

www.serviziocentrale.it/file/pdf/manuale.pdf.

http://www.serviziocentrale.it/file/pdf/manuale.pdf



15 of 33

Section 3 Quality:

National Legislation on Material Reception Conditions

The Synthesis Report will review Member States’ national legislation on basic material reception

conditions (i.e. the provision of food, clothing, and financial allowance) that relate to the nature of

the experience of being accommodated in a reception facility. Additionally, the Synthesis Report

aims to provide an overview on some other quality criteria that relate to the nature of the

experience of being accommodated in a reception facility, such as the available surface per

applicant, the supervision rate (number of staff per applicant), and the possibility of leisure

activities. Furthermore, to provide a more comprehensive overview of non-material reception

conditions, a table is included in the Annex which will map additional rights granted to applicants

for international protection in the (Member) State’s reception system as laid down in national

legislation. Member States are kindly requested to fill out table 1A in Annex 1 for this purpose.

Q14. According to national legislation in your (Member) State, what are applicants for

international protection who are accommodated in reception facilities entitled to in terms of the

following reception conditions:

a) Food;

b) Clothing;

c) Financial allowance.

Please briefly describe your national legislation in relation to aforementioned material reception

conditions and make reference to the relevant provisions in national legislation.

Le indicazioni per l’accoglienza presso i progetti territoriali dello SPRAR sono contenute nel citato

“Manuale operativo” redatto deal Servizio Centrale (Q5), armonizzato alle disposizioni del D. Lgs.

del 30 maggio 2005, n. 140” e relativi allegati19

.

Il vitto include la colazione e i due pasti principali. Le modalità di erogazione variano a seconda

della tipologia e dell’organizzazione del centro. Il servizio mensa può essere organizzato

internamente se nel centro collettivo è disponibile una cucina (secondo le disposizioni previste

dalle Aziende sanitarie locali), oppure esternamente (di solito con buoni pasto) o attraverso un

servizio di catering con consegna dei pasti presso il centro. Negli appartamenti è invece prevista

una completa autonomia, di solito sostenuta dall’erogazione diretta ai beneficiari del denaro

necessario per l’acquisto degli alimenti oppure attraverso la distribuzione di buoni alimentari pre-

pagati. Alcune strutture (sia collettive che divise per appartamenti) optano, infine, per la

distribuzione diretta dei generi alimentari.

La fornitura di vestiario e calzature può essere effettuata tramite erogazione diretta (acquisto di

capi nuovi e/o accordi con centri di raccolta di capi usati purché in buone condizioni e sterilizzati)

o attraverso contributi in denaro o buoni spesa. Lo stesso vale per i prodotti per l’igiene personale.

Alcune strutture prevedono un contributo in denaro denominato “pocket money”, commisurato al

numero di componenti il nucleo familiare e destinato alle piccole spese personali.

Per quel che concerne i CARA (DPR 303/2004 - D. Lgs. n. 25/2008) e i CDA (L. 563/1995), le

prestazioni e i servizi assicurati sono i seguenti:

1) Assistenza alla persona

- mediazione linguistica culturale

- Informazione su normativa

- servizio barberia

-servizio lavanderia

-sostegno socio psicologico

-organizzazione tempo libero

19

www.serviziocentrale.it/?Normativa&i=8&s=17.

http://www.serviziocentrale.it/?Normativa&i=8&s=17



16 of 33

-insegnamento lingua italiana

-orientamento al territorio

- informazione sui programmi di rimpatrio volontario assistito

2) assistenza sanitaria

3) Servizio di pulizia ed igiene ambientale.

4) Manutenzione della struttura e degli impianti.

Q15. Please indicate in Table 3 below for each type of reception facility in place in your

(Member) State: the available surface per applicant (in square meters); the supervision rate

(number of staff per applicant); and specify whether applicants have the possibility to take part

in organised leisure activities.

I requisiti minimi si ispirano sia all’esperienza maturata nel Programma Nazionale Asilo istituito

nel 2001 e poi confluito nel Sistema SPRAR, sia al D. Lgs. n. 140/2005 di attuazione della

Direttiva 2003/09/CE sugli standard minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo e al DM n.

308/2001 relativo ai requisiti minimi strutturali ed organizzativi delle strutture a ciclo residenziale

a norma dell’art. 11 della Legge n. 328 dell’8 novembre 200020

.

I centri devono essere collocati in luoghi abitati, facilmente raggiungibili tramite trasporto

pubblico così da consentire un facile accesso ai servizi del territorio. Il centro deve essere dotato di

servizi igienici adeguati e in numero sufficiente in rapporto ai beneficiari accolti (in media 1 ogni

6) e proporzionalmente superiore in base al numero di beneficiari e laddove vi sia una presenza

mista di uomini e donne. Anche il numero delle stanze è proporzionale agli ospiti: massimo 4

persone per stanza in caso di centri collettivi di medie dimensioni e 2-3 beneficiari per stanza per

quanto riguarda gli appartamenti.

Oltre alle camere a ai servizi igienici, nei centri sono previsti spazi per la socializzazione e le

attività collettive. A seconda della grandezza del centro, è previsto almeno uno spazio ricreativo

con un angolo tv.

Nel contesto italiano non viene specificata la superficie in metri quadri per ciascun ospite né

tantomeno il numero di operatori per centro. Per quel che riguarda lo staff, vengono però previsti i

profili professionali richiesti (assistente sociale e/o psicologo; educatore professionale; mediatore

linguistico-culturale; operatore legale e/o avvocato).

Table 3 Other quality criteria for reception facilities that relate to the applicant’s experience

of being accommodated in a reception facility

Type of accommodation Available

surface per

applicant in

square meters

Supervision rate

(number of staff

per applicant)

Possibility of leisure

activities?

Yes/No. If yes, briefly

describe

Collective initial/transit reception

centres

Non

disponibile

Non disponibile Ciascun gestore è

tenuto, in base al

contratto stipulato con

la Prefettura, a offrire

agli ospiti la

possibilità di svolgere

attività ricreative

quali, lettura di libri,

giornali e riviste,

20

www.serviziocentrale.it/file/pdf/manuale.pdf.




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giochi da tavolo,

attività sportive,

laboratori, ecc.

Collective open reception centres Non

disponibile


tenuto, in base al



agli ospiti la




giornali e riviste,

giochi da tavolo,

attività sportive,

laboratori, ecc.

Special reception centres or

facilities for vulnerable groups (e.g.

victims of torture or specific

vulnerable female applicants)

Per le informazioni concernenti lo SPRAR si rimanda alla

descrizione contenuta nella premessa.

Special separate reception centres

for unaccompanied minors

Private houses or flats: arranged

and paid for by competent

authorities

Private hotels: arranged and paid

for by competent authorities

Modalità di accoglienza messa in atto solo in caso di emergenza.

Individually arranged

accommodation such as houses,

flats, hotels and/or possibilities of

staying with friends and/or family

Dato non registrato in quanto canale non gestito dalle autorità,

ma dal singolo richiedente.

Other premises for the purpose of

accommodating applicants for

international protection which are

arranged and paid for by the

competent authorities

Non

disponibile


tenuto, in base al



agli ospiti la




giornali e riviste,

giochi da tavolo,

attività sportive,

laboratori, ecc.

Q16. Has your (Member) State developed guidelines or a handbook in relation to the reception

offered to applicants for international protection?

Sì. Lo SPRAR ha elaborato una serie di manuali operativi che forniscono utili strumenti di

organizzazione delle strutture di accoglienza per i richiedenti asilo e per le altre categorie di

beneficiari ospitate dal Sistema. Un elenco dettagliato dei manuali SPRAR è riportato di seguito:

- Manuale Operativo per l’attivazione e la gestione di servizi di accoglienza e integrazione per

richiedenti e titolari di protezione internazionale (pdf);

- Manuale operativo - Aggiornamento novembre 2011, L’orientamento legale (pdf);

- Manuale operativo - Aggiornamento settembre 2010, L’accoglienza di richiedenti e titolari di


http://www.serviziocentrale.it/file/server/file/Aggiornamento%20legale%20-%20novembre%202011.pdf



18 of 33

protezione internazionale con disagio mentale (pdf);

- Manuale operatore e visitatore Banca dati SPRAR (pdf);

- Manuale unico per la rendicontazione SPRAR (pdf).

Inoltre, dalla pagina dedicata del Centro di documentazione dello SPRAR21

, è possibile scaricare

numerosi studi e guide sul Servizio centrale e sul Sistema di protezione, oltre alla modulistica e

alla pubblicazione dei progetti territoriali approvati.

Q17. What control mechanisms are in place to ensure that reception conditions are provided

according to the standards specified in national legislation or other protocols/regulations?

Come menzionato nella Sezione 1 il Servizio centrale, struttura operativa istituita dal Ministero

dell’Interno con Legge n. 189/2002 e affidata con convenzione all’ANCI (Associazione Nazionale

Comuni Italiani), ha compiti di informazione, promozione, consulenza e assistenza tecnica, nonché

di monitoraggio. Inoltre, lo SPRAR realizza dettagliati Rapporti annuali che consentono di

verificare lo stato dell’arte del sistema di accoglienza italiano per l’asilo. Esso fornisce, inoltre,

compendi statistici aggiornati e comprendenti tutti i progetti territoriali attivati nel corso del periodo

in esame. Anche questa documentazione è reperibile sulla pagina del Centro di documentazione

dello SPRAR, oltre ad utili esempi di buone prassi tratte dai progetti territoriali.

Per quel che concerne i CDA e i CARA, essi sono pianificati dalla Direzione Centrale dei Servizi

Civili per l’Immigrazione e l’Asilo del Ministero dell’Interno. Il monitoraggio è curato dalle

Prefetture che gestiscono tali centri tramite convenzioni con enti, associazioni o cooperative

aggiudicatarie di appalti del servizio. A partire dal 2013 sono operative presso ciascun centro anche

Commissioni a composizione mista, con la partecipazione di rappresentanti dei partner del progetto

“Praesidium”22

, con il compito di monitorare il rispetto degli standard di gestione.

Q18. Has there been a public debate about the quality of reception facilities in your Member

State in the period from 2008 onwards - to date?

(Yes/No). If yes, please describe the parties involved and their main arguments.

Il dibattito a livello politico e pubblico si è concentrato sulla disomogeneità dei diversi sistemi di

accoglienza e sulla conseguente frammentazione dei vari percorsi di integrazione tesi a facilitare i

processi di inclusione sociale dei richiedenti asilo. Tale dibattito è stato particolarmente intenso nel

2011, quando l’incremento degli sbarchi a causa della situazione politica nel Nord-Africa ha inciso

sul flusso di domande di protezione pervenute (triplicate rispetto all’anno precedente), con

significative ricadute sull’apparato italiano dell’accoglienza. Fin dall’inizio, nel superamento dello

stato di emergenza, sono state coinvolte diverse organizzazioni (quali UNHCR, OIM, Croce Rossa

Italiana) e, con l’Ordinanza n. 3933 del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 aprile 2011, il

Dipartimento per la Protezione Civile è stato incaricato di realizzare tutti gli interventi necessari a

fronteggiare l’emergenza. L’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale ha continuato ad

essere realizzata dal Servizio Centrale dello SPRAR, ma la compresenza di questi due sistemi di

accoglienza ha determinato una diversificazione degli interventi e una stratificazione dei sistemi

ricettivi23

. In risposta agli auspici di emersione sono state messe in atto diverse misure tese a

rafforzare la collaborazione tra il Sistema centrale e la Protezione civile quali, ad esempio, il

21

www.serviziocentrale.it/?Documenti&i=7. 22

Il progetto, operativo dal 2006, è finalizzato al potenziamento dell’accoglienza rispetto ai flussi migratori via

mare che interessano la frontiera sud dell’Italia. Il progetto è stato avviato dal Ministero dell’Interno, in

partenariato con l’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), la Croce Rossa Italiana (CRI) e, dal

2008, con Save the Children Italia. 23

EMN Italy (a cura di), Annual Policy Report 2011. Cf. http://emnitaly.it/rs-29.htm.

http://www.serviziocentrale.it/file/server/file/Manuale%20-%20Aggiornamento%20Agosto%202010.pdf

http://www.serviziocentrale.it/file/server/file/ManualeOperatoreVisitatoreBancaDati_SPRAR.pdf

http://www.serviziocentrale.it/file/server/file/SPRAR_Manuale_UnicoRendicontazione_2009.pdf

http://www.serviziocentrale.it/?Documenti&i=7

http://emnitaly.it/rs-29.htm



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monitoraggio delle presenze e dei servizi erogati attraverso l’utilizzo della Banca Dati dello

SPRAR.

Q19. Does primary research exist in your Member State, evaluating the quality of reception

facilities?

(Yes/No). If yes, please indicate the source and the outcome.

Numerose ricerche sulla qualità delle strutture di accoglienza sono state realizzate in Italia dal

mondo accademico e da realtà del terzo settore coinvolte nell’assistenza ai richiedenti asilo, per lo

più a livello di esperienze territoriali.

A livello istituzionale si registra, nel 2007, la pubblicazione del Rapporto della Commissione per le

verifiche e le strategie dei Centri per gli immigrati presieduta dall’Ambasciatore Staffan De

Mistura24

. Il Rapporto ha costituito la premessa per la revisione dell’intero sistema di accoglienza e

di trattenimento nel suo complesso, con particolare attenzione per le categorie vulnerabili quali i

richiedenti asilo.

Quindi, è stata condotta un’inchiesta condotta da Medici senza Frontiere sulle varie tipologie di

centri di accoglienza per immigrati e richiedenti asilo, confluita nel Rapporto “Al di là del muro”

(gennaio 2010)25

. Dallo studio è emersa una maggiore difficoltà per le strutture di grande

dimensioni di garantire percorsi individuali di assistenza e il ripetersi di un approccio spesso

assistenzialista ed emergenziale. I centri di dimensioni modeste sono risultati, invece, più efficienti

nella presa in carico dei richiedenti.

Di particolare interesse è il Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei

centri di accoglienza e trattenimento per migranti in Italia, curato dalla Commissione straordinaria

per la tutela e la promozione dei diritti umani del Senato e pubblicato nel marzo 201226

. Secondo il

Rapporto (p. 122-123): “l’UNHCR, pur manifestando il proprio apprezzamento per i miglioramenti

apportati al sistema di prima accoglienza, ha sottolineato la presenza di alcuni aspetti ancora

problematici che necessitano di soluzioni durature. Il sistema di accoglienza ordinario dovrebbe

poter disporre strutturalmente di un numero di posti che sia in grado di rispondere in maniera

flessibile anche a particolari pressioni migratorie. La capacità ricettiva ordinaria, infatti, risulta ad

oggi ancora insufficiente”.

In generale, le ricerche condotte hanno evidenziato la necessità di superare la gestione

dell’accoglienza in poche strutture di ampie dimensioni e di seguire l’esempio dell’attuale Sistema

SPRAR, con piccoli progetti di accoglienza diffusi sull’intero territorio nazionale secondo una

logica decentrata. Il modello suggerito da più fonti è, pertanto, quello della cosiddetta “accoglienza

integrata”, svolta in sinergia con gli enti locali e il privato sociale.

Il 24 aprile 2013 è stato convocato il Tavolo di Coordinamento Nazionale, istituito per il

superamento dell’Emergenza Nord Africa, nel corso del quale, al fine di dare continuità e piena

applicazione agli impegni assunti con il Documento congiunto Regioni/UPI/ANCI del 25 luglio

2012 e con il “Documento di indirizzo per il Superamento dell’emergenza Nord Africa” su cui è

stata sancita l’intesa in sede di Conferenza Unificata il 26 settembre 2012, si è concordato di

predisporre un nuovo documento di indirizzo per il passaggio alla gestione ordinaria dei flussi

migratori non programmati (Richiedenti/titolari di protezione internazionale e minori stranieri non

accompagnati).

Il nuovo documento adottato nella successiva riunione dell’8 maggio - inviato alla Conferenza

24

www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/1/2007131181826.pdf. 25

www.medicisenzafrontiere.it/Immagini/file/pubblicazioni/ITA_abstract_aldila_muro.pdf. 26

www.cestim.it/argomenti/25cpt/2012_commissione_straordinaria_senato_rapporto_diritti_umani_carceri_ce

ntri_accoglienza.pdf.

http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/1/2007131181826.pdf

http://www.medicisenzafrontiere.it/Immagini/file/pubblicazioni/ITA_abstract_aldila_muro.pdf

http://www.cestim.it/argomenti/25cpt/2012_commissione_straordinaria_senato_rapporto_diritti_umani_carceri_centri_accoglienza.pdf

http://www.cestim.it/argomenti/25cpt/2012_commissione_straordinaria_senato_rapporto_diritti_umani_carceri_centri_accoglienza.pdf



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unificata per sancirne l’intesa - fissa le seguenti linee di intervento:

• uniformare i sistemi di accoglienza per richiedenti/titolari di protezione internazionale

presenti in Italia per ricondurli al modello dello SPRAR, ritenuto una best practice anche a livello

europeo, e quindi per dotare il Paese di un “sistema” in grado di rispondere con strumenti di

carattere ordinario anche a flussi migratori non programmati;

• indirizzare prioritariamente l’attività verso la realizzazione di centri finalizzati

all’accoglienza a breve termine (HUB) in stretto raccordo con lo SPRAR;

• rendere permanenti il “Tavolo di coordinamento nazionale” e i “Tavoli di coordinamento

regionali” quali strumenti di governance interistituzionali sperimentati nell’ambito della

“Emergenza Nord Africa”.

Section 4

Flexibility

The Synthesis Report will analyse the flexibility of reception facilities in (Member) States vis-à-vis

the fluctuating and/or sudden influxes of applicants for international protection. (Member) States

are asked to provide figures or estimations on the total number of applicants entitled to reception,

the total number of applicants accommodated in reception facilities, as well as figures or

estimations on the maximum capacity and average occupation rate of reception facilities.

(Member) States are asked to describe whether they have experienced any (disproportionate)

pressure on their reception systems during 2008-2012 and are asked to provide an overview of the

different flexibility mechanisms that they have in place and/or have applied. The Synthesis Report

will aim to identify good practices of (Member) States in handling (disproportionate) pressure on

their reception system, and where relevant, reference will be made to the use (and effectiveness) of

flexibility mechanisms.

Q20 Please fill out the national statistics in Table 4 below:

Table 4 National statistics on flexibility

2008 2009 2010 2011 2012

Total number

of applicants

entitled to

reception

34.145 17.670 10.050 34.115 17.350

Total number

of applicants

accommodated

in reception

facilities

Non disponibile CPSA 2.216

CDA E

CARA

12.179

CPSA 405

CDA E

CARA 9.511

CPSA

56.612

CDA E

CARA

25.162

CPSA 7.451

CDA E

CARA

10.159

Maximum

number of

applicants that

could be

accommodated

in reception

facilities

Non disponibile 6.443 4.373 5.116 5.516

Average

occupation rate

in reception

facilities

Non disponibile. Tendenzialmente i posti disponibili vengono occupati pienamente

nel corso dell’anno.



21 of 33

Q 21. Please describe any pressure that your (Member) State may have experienced in relation

to the reception of applicants for international protection during the period 2008-2012 and

briefly explain possible reasons for such pressure. (Note that annual statistics from Eurostat on

the number of applications for international protection, first decisions, etc. over the years 2008-

2012 will be incorporated in the relevant section of the Synthesis Report. Hence, if relevant, you

may refer to a period of pressure by comparing the number of applications with the capacity of

your (Member) State’s reception system).

Nel periodo 2008-2012 gli archivi statistici curati da Eurostat hanno registrato un andamento delle

istanze di protezione internazionale molto variabile, in quanto profondamente influenzato dal

contesto geopolitico. I flussi migratori forzati, per la loro stessa natura, sono infatti imprevedibili e

particolarmente mutevoli.

Dopo le 34.145 istanze presentate nel 2008, nell’anno seguente si è riscontrato un decremento di

16.475 unità; un dato in forte contrasto con l’andamento crescente che aveva caratterizzato le annate

precedenti. Tale diminuzione può essere attribuita alle politiche restrittive attuate nel canale di

Sicilia tra Italia e Libia, prima fra tutte la prassi dei respingimenti in mare, che hanno portato a un

forte calo degli sbarchi. Il trend decrescente è proseguito nel 2010, anno in cui le domande di asilo

presentate hanno superato di poco le 10.000 unità. Nel 2011 gli eventi della cosiddetta “primavera

araba” hanno fortemente inciso sul sistema di asilo nazionale, tanto che le istanze presentate

nell’anno sono più che triplicate (34.115 unità), facendo registrare un flusso paragonabile soltanto a

quello registrato nel 2008 nel pieno dell’emergenza sbarchi. I flussi in entrata sono poi diminuiti del

49% nel corso del 2012, ultimo anno disponibile.

Pertanto, sulla base dei dati statistici, è possibile affermare che i periodi di maggior pressione per

l’Italia sono coincisi con gli anni 2008 e 2011.

D’altronde, la stessa collocazione geografica del Paese rende l’Italia una terra particolarmente

esposta a flussi di richiedenti asilo provenienti dal bacino del Mediterraneo. In presenza di

condizioni meteorologiche favorevoli, nonché di particolari congiunture politiche nei Paesi di

origine, il fenomeno degli sbarchi lungo le coste meridionali si ripropone ciclicamente. Per far

fronte a questa situazione e garantire l’accesso alla protezione internazionale ai richiedenti sono

stati messi a punto negli anni meccanismi di flessibilità nel sistema di accoglienza di varia natura,

che verranno illustrati nel punto seguente.

Q 22. Which flexibility mechanisms are foreseen and/or have been used in case there are

shortages or surpluses in reception facilities? Please answer this question by indicating in Table

5 below whether any of the below mechanisms exist in your Member State and whether they

have been actually used:

Table 5 Flexibility Mechanisms

Type of mechanism Does this exist in your

(Member) State?

(Yes/No)

If yes, please describe Has this

mechanism been

used? (Yes/No) If

yes, please

describe

Early warning mechanism

(including any software

programmes monitoring

capacity and occupancy in

reception facilities)

Sì La banca dati SPRAR

consente un

monitoraggio delle

presenze, dei posti

disponibili, dei servizi

erogati e delle

caratteristiche dei

beneficiari, al fine di

gestire la rete di

La banca dati viene

utilizzata

quotidianamente.



22 of 33

accoglienza.

Additional reception

centres acting as buffer

capacity

Sì L’Italia interviene con

disposizioni ad hoc in

caso di flussi

straordinari. Tali misure

riguardano sia

l’allestimento di alloggi

che l’incremento dei

fondi destinati

all’attività di prima

accoglienza.

Tale meccanismo è

stato utilizzato in

diverse occasioni.

Ad esempio,

nell’ambito dello

SPRAR, attraverso

l’OPCM n. 3965 del

21 settembre 2011 e

la n. 26 del 23

novembre 2012

sono stati finanziati

2.400 posti

straordinari

aggiuntivi in favore

di richiedenti e

titolari di protezione

internazionale messi

a disposizione dagli

Enti locali.

Emergency plans

Budget flexibility (to in-or

decrease the budget when

necessary)

Employing more case-

workers to speed up

decision-making

Il processo decisionale

in merito alla protezione

internazionale non è

connesso al sistema di

accoglienza poiché

attribuibile a diverse

autorità

- - - -

Fast-tracking procedures Sì La Direttiva sulle

procedure e il relativo

decreto di recepimento

hanno introdotto casi di

“esame prioritario” che,

garantendo pur sempre i

necessari accertamenti

in ordine alla domanda,

presentano una valenza

di snellimento

procedurale.

È questo il caso del

richiedente nei

confronti del quale

è disposta

l’accoglienza nei

CARA ai sensi

dell’art. 20 del

decreto procedure

(D. Lgs. 25/2008).

Application of different

standards/modalities of

reception conditions in

emergency situations

Sì In un contesto

emergenziale

l’accoglienza può

essere disposta anche

presso strutture

alberghiere.

Tale modalità di

accoglienza è stata

utilizzata nella

gestione dei flussi

riconducibili alla

“primavera araba”

(2011).

Provision of financial

vouchers/allowance to

cover costs of private

accommodation

No - - - -



23 of 33

Review for specific

categories of applicants

who obtain priority access

to reception

Sì L’accesso prioritario

presso le strutture di

accoglienza è garantito

alle categorie

vulnerabili. È questa

una prassi ordinaria non

necessariamente

riconducibile a

situazioni di

emergenza.

Prassi ordinaria.

The use of excess space for

other purposes

No - - - -

Other? - - - - - -

Q 23. Please indicate best practices in handling (disproportionate) pressure as well as ability to

adjust to fluctuating numbers of applications over time. Where possible, please refer to the use

(and effectiveness) of any of the aforementioned flexibility mechanisms.

Uno specifico esempio di buone prassi adottate dall’Italia dinanzi a flussi particolarmente ingenti di

richiedenti asilo è riconducibile alla recente gestione dell’emergenza Nord-Africa. Nel 2011 l’Italia

ha riconosciuto una specifica forma di tutela per i profughi che hanno fatto ingresso nel Paese a

seguito dell’instabilità politica determinatasi nel corso della cosiddetta “primavera araba”, la quale

ha profondamente segnato l’area nordafricana e del Maghreb, determinando una rinnovata mobilità

dei flussi migratori lungo la rotta mediterranea. Per “rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di

conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità in Paesi non appartenenti all’Unione

Europea”, è previsto che il Presidente del Consiglio adotti misure di “protezione temporanea”27

(un

istituto adottato, ad esempio, già in occasione della crisi del Kosovo del 1999).

Per quel che concerne nello specifico il sistema di accoglienza e la gestione operativa dei nuovi

flussi, il Consiglio dei Ministri, riunito in via straordinaria, ha proclamato l’emergenza con DPCM

del 12 febbraio 201128

. La successiva ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri del 18

febbraio 201129

ha poi stabilito “Disposizioni urgenti di protezione civile per fronteggiare lo stato di

emergenza umanitaria nel territorio nazionale in relazione all’eccezionale afflusso di appartenenti ai

Paesi del Nord Africa, nonché per la gestione dell’afflusso di cittadini di Stati extra-UE”.

Il Piano per l’accoglienza è il documento ufficiale che ha definito la risposta operativa del Sistema

nazionale di Protezione Civile all’emergenza. Obiettivi del Piano sono stati assicurare la prima

accoglienza, garantire l’equa distribuzione dei beneficiari nel territorio e provvedere all’assistenza

dei profughi. A questo scopo il Piano, attivato operativamente il 15 aprile 2011, ha definito le

procedure e le responsabilità da attribuire ai diversi attori coinvolti: il Dipartimento della Protezione

Civile, le Amministrazioni regionali e le Province Autonome, gli Enti Locali e altri soggetti

appartenenti al sistema nazionale. Il documento ha proposto un modello di accoglienza modulare

per garantire assistenza a un massimo di 50mila migranti entrati in Italia tra il 1 gennaio e il 5 aprile

2011 presso strutture dedicate. Il Piano ha poi previsto che fossero assicurate l’assistenza sanitaria e

di primo ristoro anche ai cittadini stranieri giunti nella fase successiva.

Dal Piano nazionale sono derivati i diversi piani regionali per l’attuazione delle misure di assistenza

a livello locale. La distribuzione sul territorio nazionale si è basata sui concetti di equa distribuzione

e modularità, attraverso la suddivisione del numero di migranti attesi in gruppi multipli di 10mila

unità da assegnare alle diverse Regioni in base al fattore “d” (ovvero la percentuale relativa di

popolazione totale residente nel territorio di ogni singola Regione rispetto al totale nazionale, basata

27

Art. 20 del D.lgs 286/98, “Misure straordinarie di accoglienza per eventi eccezionali”. 28

www.protezionecivile.gov.it/resources/cms/documents/DPCMdel1222011AfflussocittadiniNordAfrica.pdf. 29

www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/21/0253_ordinanza_18_febbraio_2011.pdf.

http://www.protezionecivile.gov.it/resources/cms/documents/DPCMdel1222011AfflussocittadiniNordAfrica.pdf

http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/21/0253_ordinanza_18_febbraio_2011.pdf



24 of 33

sui dati del censimento Istat 2010).

Definito il programma d’azione che ha previsto il censimento degli sbarcati e l’attivazione delle

strutture di emergenza, è stato emanato il DPCM del 5 aprile 201130

, che ha conferito la protezione

temporanea attraverso il rilascio di un permesso di soggiorno semestrale per motivi umanitari in

favore dei cittadini appartenenti ai Paesi del Nord Africa, affluiti nel territorio nazionale dal 1°

gennaio 2011 alla mezzanotte del 5 aprile 2011.

Sono susseguite ulteriori ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri tese a perfezionare la

strategia nazionale. Lo stato di emergenza è stato successivamente prorogato per dare continuazione

all’azione di tutela vero i profughi nordafricani coinvolti, erogando servizi straordinari di

accoglienza e assistenza. Nell’audizione del 27 novembre 201231

, il Ministro Cancellieri ha

illustrato le misure di accoglienza in corso a tale data: oltre 17.500 persone risultavano assistite nei

centri di accoglienza diffusa, localizzati nelle diverse Regioni, poco più di 2.000 erano presenti nel

Centro di accoglienza siciliano di Mineo e oltre 6.200 si trovavano nelle strutture di prima

accoglienza e per richiedenti asilo (CARA, CDA, CPSA).

Il 26 settembre 2012 è stata sancita l’intesa tra Governo, Regioni ed enti locali sul “Documento di

indirizzo per il superamento dell’emergenza nord-Africa” nel quale vengono illustrate le linee di

intervento e la pianificazione finanziaria32

. L’OCDPC n. 33 del 28 dicembre 201233

ha

regolamentato la chiusura dello stato di emergenza umanitaria e il rientro nella gestione ordinaria da

parte del Ministero dell’Interno e delle altre amministrazioni competenti.

30

http://212.14.136.135/dipim/site/it/documentazione/pubblicazioni/Asilo/Pubblicato_il_DPCM_5_4_2011_per

messi_temporanei_6_mesi_prot_umanitaria.html. 31

www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/interview/Interventi/2099_500_mi

nistro/2012_11_27_senato_diritti_umani.html. 32

EMN Italia (a cura di), Annual Policy Report 2012, Roma, 2013. 33

www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/view_prov.wp;jsessionid=E33146F58F376C1DBEADE963A766DCF8?

contentId=LEG37002.

http://212.14.136.135/dipim/site/it/documentazione/pubblicazioni/Asilo/Pubblicato_il_DPCM_5_4_2011_permessi_temporanei_6_mesi_prot_umanitaria.html

http://212.14.136.135/dipim/site/it/documentazione/pubblicazioni/Asilo/Pubblicato_il_DPCM_5_4_2011_permessi_temporanei_6_mesi_prot_umanitaria.html

http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/view_prov.wp;jsessionid=E33146F58F376C1DBEADE963A766DCF8?contentId=LEG37002

http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/view_prov.wp;jsessionid=E33146F58F376C1DBEADE963A766DCF8?contentId=LEG37002



25 of 33

Section 5

Efficiency

(Maximum 2 pages)

The Synthesis Report will provide an overview of the costs of the current reception facilities

provided in the (Member) States, as well as the median and interquartile ranges of the duration of

an applicant’s stay and average occupancy rate in reception facilities. In Table 6 below, Member

States are requested to fill out information on the total costs of reception, split up in direct and

indirect costs, and Dublin and non-Dublin cases. (Member) States are kindly asked to also explain

what is covered by such costs.

The aim is to start collection of such statistics to gain an insight into what is covered under the

total costs of reception in different Member States. The Synthesis Report will not aim to compare

reception costs between Member States due to the complexity involved (e.g. Member States include

different services under costs).

Q24. Please fill in the national statistics Table 6 below (please provide figures or, if not possible,

estimates thereof):

Table 6 National Statistics on Efficiency

2008 2009 2010 2011 2012

National budget

allocated to the

reception of applicants

for international

protection

Il sistema di accoglienza per motivi di protezione internazionale non

permette una disaggregazione tra costi sostenuti per beneficiari richiedenti

asilo o titolari dello status di rifugiato/protezione sussidiaria.

Lo stesso dicasi per i costi indiretti, in quanto le voci di spesa imputabili a

servizi pubblici quali istruzione o sanità, di cui sono stati beneficiari i

richiedenti asilo, non possono essere disaggregate individualmente.

Per un’analisi dettagliata dei fondi disponibili si rimanda, pertanto, al punto

successivo (Q25), contenente un approfondimento sul tema alla luce del

contesto nazionale.

Total costs of

reception

Total direct costs

Total indirect costs

Total costs of

reception including

Dublin cases

Total costs of

reception excluding

Dublin cases

Inflow of new

applicants to reception

facilities

n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Inflow/return of

applicants who have

temporarily left a

reception facility


Outflow of applicants

from reception

facilities, who do not

return later


Share of applicants in

reception facilities

who have received a




26 of 33

final decision on their

application

Median34

range of an

applicant’s stay


Interquartile35

ranges

of an applicant’s stay


Q25. Are cost (estimations) available for the flexibility mechanisms used in your Member State

(see Question 22)?

In Italia, come si è visto, l’accoglienza dei richiedenti asilo si basa su specifici progetti di

integrazione implementati a livello territoriale, che vengono finanziati attraverso il Fondo nazionale

per le politiche e i servizi relativi all’asilo (FNPSA). Per il triennio 2011-2013, il Ministero

dell’Interno ha approvato 151 progetti, per una spesa complessiva di quasi 35 milioni di euro l’anno

(di cui l’80% finanziato dal FNPSA e il 20% dagli enti locali) divisi in 3 categorie di beneficiari:

Casi psichiatrici € 453.988,23 (enti locali) - € 1.476.017,39 (FNPSA)

Casi vulnerabili € 2.282.682,22 (enti locali) € 6.972.183,65 (FNPSA)

Casi ordinari € 7.956.422,88 (enti locali) € 26.719.354,15 (FNPSA).

Ulteriori servizi e attività complementari sono stati offerti senza alcun costo aggiuntivo dagli enti di

volontariato presenti sul territorio.

In aggiunta a tali finanziamenti, a partire dal periodo 2008-2013 il FER III (linea di finanziamento

istituita con la Decisione 573/2007/CE), non è stato più destinato all’attività istituzionale per

l’accoglienza, realizzata attraverso lo SPRAR, bensì a favore di azioni complementari, integrative e

rafforzative di essa.

Sono stati assegnati:

per il 2008, €2.821.520,30 (per misure d’urgenza sono stati assegnati €7.088.000,00);

per il 2009, €4.470.815,00;

per il 2010, €7.202.618,28;

per il 2011, €8.224.535,43 (per misure d’urgenza sono stati assegnati €11.616.000,00);

per il 2012, €6.992.321,00 (per misure d’urgenza sono stati assegnati €5.000.000,00).

per il 2013, €6.858.797,00 (la previsione di assegnazione dovrà trovare una conferma

definitiva con successive determinazioni della Commissione Europea).

Inoltre ogni anno il Ministero dell’Economia può ripartire la quota di fondi Otto per mille

dell’Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche (IRPEF) destinata alla diretta gestione statale anche

a sostegno di interventi straordinari destinati all’assistenza ai rifugiati. Per l’assistenza dei rifugiati

il Fondo 2010 a valere per il 2011 è stato pari a €12.826.864,06. Tuttavia, l’anno successivo tali

fondi, pari inizialmente a circa 145 milioni di euro, sono stato destinati alla Protezione civile

(rafforzamento flotta aerea antincendi) e alle esigenze dell’edilizia carceraria.

Una voce di spesa a parte è rappresentata da quei richiedenti asilo accolti nei Centri di accoglienza

richiedenti asilo (CARA) per motivi di identificazione (massimo 20 giorni) o perché siano stati

elusi i controlli di frontiera, in caso di soggiorno irregolare, o quando la domanda di asilo sia stata

presentata dopo l’espulsione o il respingimento (massimo 35 giorni). Il Decreto legislativo 28

gennaio 2008, n. 25 recante “Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le

34

The median is the numerical value separating the higher half of the distribution of the lower half (middle

value). 35

The interquartile ranges refer to the value of the first quartile (25 percentile) and the third quartile (75

percentile) in a distribution.



27 of 33

procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di

rifugiato” valuta l’onere derivante da questa attività di accoglienza pari a €12.218.250 a decorrere

dall’anno 2008.

Per quel che concerne i costi indiretti, le voci di spesa non computano una serie di voci imputabili ai

servizi pubblici di cui sono stati beneficiari i richiedenti asilo, che però non possono essere

disaggregate individualmente (per. esempio sanità, scuola, ecc).

Inoltre, ad eccezione dei CARA, i centri SPRAR ospitano anche rifugiati e titolari di protezione

sussidiaria e umanitaria, così come i CDA/CPSA accolgono la più ampia categoria dei migranti. Per

quel che concerne i costi non sono disponibili disaggregazioni per tipologia di beneficiario,

tantomeno in riferimento ai casi Dublino. Pertanto, non è possibile definire una stima complessiva

della spesa prevista per l’accoglienza di richiedenti asilo.

Q26. What is the tolerance time for extended stay of applicants in reception facilities who have

already received a final decision on their application?

I tempi di permanenza all’interno del Sistema di protezione SPRAR sono: sei mesi nel caso di

rifugiati, titolari di protezione sussidiaria o umanitari; sei mesi dalla data di notifica del

provvedimento della Commissione territoriale che riconosce la protezione internazionale, qualora il

beneficiario sia entrato nello SPRAR da richiedente asilo. I tempi di accoglienza dei titolari di

protezione internazionale e umanitaria possono essere comunque prorogati per circostanze

eccezionali, debitamente motivate, anche in relazione ai percorsi di integrazione avviati o a

comprovate necessità.

Nell’ipotesi di decisione negativa della Commissione Territoriale, il richiedente protezione

internazionale può permanere in accoglienza per la durata del ricorso giurisdizionale, o comunque

finché non gli sia consentito di svolgere attività lavorativa ai sensi dell’articolo 11 c. 1 del D.Lgs.

140/05, e sempre nel caso in cui le sue condizioni fisiche non gli consentano di svolgere alcuna

attività lavorativa.

Al contrario, per quel che concerne i CARA, l’ospite non è in alcun modo autorizzato a restare una

volta definito lo status, trattandosi di centri di accoglienza dedicati esclusivamente ai richiedenti

asilo.

È possibile procedere a una richiesta di proroga.

Section 6

Conclusions

(Maximum 2 pages)

This Section will outline the main findings of the Study and present conclusions as to what extent

the organisation of the reception system impacts on the flexibility, efficiency, and quality of

reception facilities.



28 of 33

Q27. Please summarise the organisation of reception facilities in your (Member) State,

indicating main strengths and weaknesses (please specify any evidence for these findings)

Lo sviluppo del sistema di accoglienza italiano è fortemente legato alle esperienze pratiche

accumulate negli ultimi decenni, dovute soprattutto alla vicinanza geografica dell’Italia ad aree

caratterizzate da conflitti, un fattore che ha causato un grande, spesso inaspettato e improvviso

incremento e decremento nel numero degli arrivi (si rimanda al punto Q21 e alla sezione 4).

Per far fronte dell’alternanza tra periodi “calmi” e periodi di “flussi consistenti” è stato sviluppato

l’attuale sistema italiano di accoglienza che, grazie alla sua elasticità, è capace di rispondere a

particolari pressioni migratorie e alle necessità di accompagnare l’accoglienza con servizi di

integrazione.

Il sistema attuale consiste in due sottosistemi paralleli, cui si aggiunge un ulteriore sottosistema

che viene attivato in caso di emergenza: i centri iniziali di accoglienza di grandi dimensioni sono

coordinati dalle autorità centrali (CDA, CPSA, CARA), mentre la vasta rete del settore sociale e

privato facente capo allo SPRAR - coordinato dall’ANCI - realizza progetti di piccola e media

portata fornendo servizi ad hoc e percorsi individuali di accoglienza e di integrazione. A questi due

sistemi, che realizzano il cosiddetto modello di “accoglienza integrata”, si aggiunge un terzo

sistema parallelo, gestito dalla Protezione civile, ma solo in caso di una dichiarata situazione di

emergenza (per il sistema di accoglienza si rimanda alla Sezione 1).

È proprio questa eterogeneità ed estrema elasticità a rappresentare la forza del sistema di

accoglienza nazionale e a costituirne, al tempo stesso, la principale sfida a livello organizzativo, in

particolare dinanzi a una legislazione comunitaria che richiede una sempre maggiore omogeneità.

Ulteriori difficoltà si riscontrano nell’ambito della valutazione e del controllo, innanzitutto per

quanto riguarda la varietà delle prestazioni offerte nei diversi centri e la frammentazione dei

percorsi di integrazione. Inoltre, le situazioni straordinarie, cui l’Italia deve spesso far fronte,

rendono difficile la pianificazione finanziaria.

Q28. Please summarise whether your (Member) State has experienced pressure on its reception

facilities (in terms of both in-and outflow, and duration of the processing time of applications)

and indicate what measures have been most successful in handling such pressure

Come conseguenza della sua collocazione geografica, l’Italia è particolarmente esposta a forti

pressioni migratorie, anche imprevedibili, che necessariamente gravano su tutto il sistema. Per far

fronte a questa situazione è stato sviluppato un sistema di carattere flessibile per garantire la

protezione internazionale ai richiedenti che, anche tramite provvedimenti straordinari, è capace di

assicurare una sua funzionalità durante le emergenze umanitarie. Alla base di questo sistema vi è,

da un lato, la possibilità di emanare provvedimenti ad hoc di natura finanziaria ed organizzativa e,

dall’altro, la presenza di una vasta rete di organizzazioni di varia natura e di diversi settori che, in

una eventuale crisi, possono essere velocemente attivate. A questo riguardo occorre menzionare

l’opportunità del coinvolgimento delle organizzazioni del terzo settore e degli enti di volontariato,

strutture capaci di reagire rapidamente dinanzi ai mutamenti repentini delle dinamiche migratorie.

Particolarmente rilevante è l’efficacia del meccanismo di dispersione territoriale, che consente una

distribuzione dei richiedenti asilo in tutto il territorio nazionale.

Come descritto nella sezione 4, periodi di crescita e di diminuzione si sono alternati in Italia tra il

2008 e il 2012, anche come conseguenza delle politiche migratorie attuate in quel periodo. Un

buon esempio di natura giuridica delle misure implementate è dato dall’introduzione di una

specifica forma di tutela per i profughi che, nel 2011, hanno fatto ingresso nel Paese nel corso della

cosiddetta “primavera araba” (si rimanda al punto Q23). Nello stesso tempo una soluzione di

carattere organizzativo modulare è stata offerta attraverso il coinvolgimento della Protezione

Civile nazionale che ha permesso di garantire, oltre all’assistenza sanitaria e al primo ristoro,



29 of 33

anche l’equa distribuzione dei beneficiari nel territorio, evitando così la saturazione in alcune

località.

Il “sistema italiano” si è perfezionato anche attraverso il consolidamento di iniziative spontanee di

accoglienza ad opera del mondo sociale, che gli enti locali e regionali e lo Stato (in primis il

Ministero dell’Interno) si sono impegnati via via a mettere a regime. L’efficacia del sistema di

accoglienza può essere potenziata alla luce degli elementi innovativi di estremo interesse introdotti

nell’ambito dell’Emergenza Nord Africa (“burden sharing” regionale e talvolta provinciale,

coinvolgimento delle Regioni, creazione di “embrionali” meccanismi di monitoraggio nazionale e

regionale, ecc.).

La complessità del problema nonché l’eterogeneità degli interventi evidenzia l’esigenza di un

coordinamento, sia a livello nazionale che a livello regionale, al fine di assicurare una sinergia tra le

diverse azioni, evitare la sovrapposizione di iniziative uguali o simili e valorizzare le esperienze

positive.

Q29. Please describe best practices in controlling costs of reception facilities whilst ensuring

quality (maximum half a page)

In un Paese come Italia, dove l’intensità dei flussi migratori varia nel tempo, vige un sistema

articolato e flessibile che coinvolge numerose organizzazioni, le quali realizzano progetti di

diversa natura e dimensioni. In tale contesto, assicurare uniformità e pari qualità nell’erogazione

dei servizi in tutte le strutture di accoglienza è una grande sfida. A fronte di quanto sopra esposto,

oltre al sistema di accoglienza in sé, anche la pianificazione dei costi contiene necessariamente

meccanismi di flessibilità e, oltre alle misure ordinarie, lascia un margine finanziario che, tramite

interventi ad hoc, assicura la fornitura dei servizi e dei posti straordinari aggiunti in caso di

necessità.

Come descritto nel punto Q3, il controllo delle modalità di erogazione e di qualità dei servizi è

diretto dalle autorità territoriali (Prefetture UTG) nel caso dei centri “iniziali” di grandi dimensioni

(CPSA, CDA, CARA, CIE), e dal Dipartimento per la Libertà Civili e l’Immigrazione (tramite il

Servizio Centrale) nel caso dei progetti SPRAR.



30 of 33

Annex 1 Reception Conditions in different Reception facilities

Please fill out the table below concerning the rights granted to applicants for international protection as laid down in national legislation in

different reception facilities.

Table A1.1 Reception conditions in different reception facilities Collective

initial/

transit

reception

centres

Collective

open

reception

centres

Special

reception

centres/

facilities for

vulnerable

groups

Special

separate

receptions

centres for

UAMs

Private

houses or

flats36

Private

hotels37

Individually

arranged

accommodation38

Other

premises

Comments

Food X X X X X X X Tutte le strutture di

accoglienza forniscono

il vitto tramite servizio

mensa, erogazione di

buoni pasto o consegna

di generi alimentari. Clothing X X X X X X X La fornitura di vestiario

è effettuata tramite

erogazione diretta

(acquisto di capi nuovi

e/o accordi con centri di

raccolta di capi usati

purché in buone

condizioni e sterilizzati)

o attraverso contributi in

denaro o buoni spesa.

36

Arranged and paid for by competent authorities. 37

Arranged and paid for by competent authorities. 38

E.g. houses/flats/hotels and/or staying with friends and family.



31 of 33

Financial

allowance

Solo in

alcuni

centri

collettivi

gestiti dallo

SPRAR

X X X X Il contributo in denaro,

previsto in alcuni

progetti SPRAR, è

commisurato al numero

di componenti il nucleo

familiare ed è destinato

alle piccole spese

personali.

Emergency

health care

X X X X X X X X Le cure urgenti sono

assicurate a tutti i

cittadini stranieri,

compresi gli irregolari.

Medical care X X X X X X X X I richiedenti asilo e i

loro familiari inseriti nei

servizi di accoglienza

sono iscritti al Servizio

Sanitario Nazionale.

L’iscrizione è

obbligatoria.

Psychological

care

X X X X X X Il richiedente asilo

che vive

autonomamente

può rivolgersi al

consultorio

(gratuito) oppure

ricorrere al servizio

psicologico

dell’Azienda

Sanitaria Locale

più vicina (prime

sedute gratuite e

poi pagamento del

ticket). Sul

territorio esistono

servizi sanitari

gratuiti riservati a

richiedenti asilo e

X Il servizio di assistenza

psico-sociale è previsto

sia nei CARA che nei

centri SPRAR. Inoltre,

numerose associazioni

forniscono assistenza

psicologica gratuita per

richiedenti asilo e

rifugiati.



32 of 33

rifugiati e gestiti da

realtà del privato

sociale. Free legal

assistance

X X X X X X Per accedere al

gratuito patrocinio,

se il richiedente

vive solo, la somma

dei suoi redditi non

deve superare

€9.296,22. La

somma aumenta in

maniera

proporzionale nel

caso di convivenza

con familiari.

X Il servizio di assistenza

legale è offerto dai

centri di accoglienza e

anche da diverse

associazioni che

operano sul territorio a

titolo gratuito. Può

essere ammesso al

patrocinio a spese dello

Stato chi si trova in

condizioni tali da essere

considerato come non

abbiente.

Interpretation

services

X X X X X X La figura del

mediatore è ormai

presente in

numerosi uffici

pubblici (uffici

immigrazione di

questure, comuni e

circoscrizioni,

sportelli per il

pubblico, scuole,

ospedali, ecc.) e di

tale strumento

possono usufruire

tutti gli utenti,

anche coloro che

non soggiornano

all’interno dei

centri di

accoglienza.

X La mediazione

linguistico-culturale è

prevista nelle varie

strutture di accoglienza.

Le modalità di

erogazione del servizio

(lingue disponibili,

orari, ecc.) possono

variare a seconda del

progetto.

Access to

education

X X X X X X X X Il diritto all’istruzione è

sempre garantito nell’età



33 of 33

dell’obbligo (6-16 anni).

Access to

vocational

training

X X X X X X I richiedenti asilo

maggiorenni hanno il

diritto di accesso ai corsi

di formazione

professionali.

Access to

employment

(after which

period of time?)

X X X X X X Il richiedente asilo può

lavorare dopo 6 mesi

dalla presentazione

dell’istanza. Il permesso

di soggiorno riporta la

dicitura “Richiesta asilo

– consente di svolgere

attività lavorativa ai

sensi dell’art. 11 del D.

Lgs. n. 140/2005” e ha

durata semestrale, dando

la possibilità di lavorare

fino al termine della

procedura di esame.

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