EDUCATIVA - Consejo Editorial de la Administración...

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DECRETO QUE EXPIDE LA LEY GENERAL

DEL SERVICIO PROFESIONAL DOCENTE

El 3 de septiembre de 2013, el Honorable Congreso de

la Unión presentó el proyecto de Decreto que Expide

la Ley General del Servicio Profesional Docente

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INICIATIVA DE LA LEY QUE CREA AL INSTITUTO NACIONAL PARA LA

EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN

El 13 de agosto de 2013, el Presidente Enrique Peña Nieto

presentó ante la Cámara de Diputados del Congreso de

la Unión la Iniciativa de Ley que Crea al Instituto Nacional

para la Evaluación de la Educación

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DICTAMEN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

El 21 de agosto de 2013, la Comisión de Educación

Pública y Servicios Educativos presentó a la Honorable

Asamblea el Dictamen con Proyecto de Decreto por

el que se Expide la Ley del Instituto Nacional para la

Evaluación Educativa

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DECRETO QUE EXPIDE LA LEY DEL INSTITUTO

NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN EDUCATIVA

El 23 de agosto de 2013, el Congreso de la Unión pre-

sentó el proyecto de Decreto de la Ley del Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación

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RESOLUCIÓN DE AMPARO

Dictada por el Juzgado Octavo de Distrito del Centro

Auxiliar de la Segunda Región en el Amparo Indirecto

548/2014-IV

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Juzgado Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda RegiónAmparo indirecto 548/2014-IV.

Vistos, para resolver los autos del juicio de amparo indirecto 548/2014; y,

RESULTANDOPRIMERO <Demanda>. Las quejosas solicitaron el amparo y protección de la

Justicia Federal, contra actos que consideraron violatorios de los derechos humanos

reconocidos por el orden constitucional1 y las garantías para su protección, de acuerdo con

los datos que se describen en el cuadro siguiente:

Cuadro No. 1

Actos reclamados

No. de Expediente Quejosos

LGE LINEE LGSPD O

Artículos de la

Constitución que se

estiman violados

OCC donde se presentó la demanda

Fecha en la cual se presentó

Fecha de recibido en este

Juzgado

548/2014 ********** X 5, 14 y 123 apartado B

Oficina de Correspondencia

Común de los Juzgados de

Distrito en Materia de

Amparo y Juicios Civiles Federales en el Estado de

México, con residencia en

Toluca

24/10/2014 23/01/2014

Referencias: LGE: Ley General de Educación. LINEE: Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. LGSPD: Ley General del Servicio Profesional Docente. O: Otros. OCC: Oficina de Correspondencia Común.

Observaciones (otros actos): En el capítulo de actos reclamados, sólo se hizo referencia a una ley, pero del contenido integral de las demandas se observa que se impugnaron los ordenamientos aquí precisados, tal como se destacó en el auto admisorio de la demanda.

SEGUNDO <Trámite>. Por auto de diecinueve de febrero de dos mil catorce,

este juzgado admitió a trámite la demanda de amparo, solicitó informe justificado a las

autoridades señaladas como responsables, dio al agente del Ministerio Público Federal

adscrito la intervención que legalmente le compete y fijo fecha y hora para celebrar la

audiencia constitucional, la que se llevó a cabo el veintidós de mayo del presente año (foja 341); y,

CONSIDERANDOPRIMERO <Competencia>. Este Juzgado Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de

la Segunda Región, en su carácter de ordinario, es legalmente competente para resolver este

juicio de garantías, de conformidad con los artículos 103 fracción I y 107 fracción VII, de la

Constitución Federal; 1 fracción I, 33 fracción IV, 35 primer párrafo y 107 fracción I, de la Ley

de Amparo; 48 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Acuerdo General

3/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, y el oficio STCCNO/5109/2013 de

nueve de diciembre de dos mil trece, emitido por el Secretario Técnico de la Comisión de

Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, que a su vez contiene el

punto de acuerdo C. CAR 174/2013-V, emitido por la citada Comisión; si se considera la

naturaleza de los actos reclamados y que este órgano jurisdiccional tiene competencia a nivel

nacional.

SEGUNDO <Fijación de los actos reclamados>. De conformidad con lo dispuesto

en el artículo 74, fracción I, de la Ley de Amparo, resulta necesario fijar con claridad y

precisión en qué consisten los actos reclamados, para lo cual se atiende la tesis P.VI/2004,

1 “Artículo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta constitución y en los tratados internacionales de que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta constitución establece […]”

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Juzgado Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda RegiónAmparo indirecto 548/2014-IV

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIX, abril de 2004,

página 255, de rubro: “ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO”.

Del estudio íntegro de las demandas, en relación con las demás constancias que

obran en el expediente, se advierte que la parte quejosa reclama:

El proceso legislativo, emisión, aprobación, promulgación y publicación del decreto

por el que se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente, como norma

autoaplicativa, pues afirma que su sola entrada en vigor le causa perjuicio.

TERCERO <Inexistencia de los actos reclamados> No es cierto el acto reclamado

al Gobernador del Estado de México, por así haberlo manifestado al rendir su informe

justificado (foja 281). Por su parte, las quejosas no ofrecieron medio de convicción alguno

tendente a evidenciar la existencia del acto que se le atribuye; de ahí que cobre firmeza el

contenido de dicho informe.

En consecuencia, es innegable que resulta inexistente el acto que se reclama de la

autoridad supraprecisada; por lo que procede sobreseer en el presente juicio de amparo de

conformidad con lo dispuesto por el artículo 63 fracción IV, de la Ley de la materia.

No se desconoce que de acuerdo con la jurisprudencia 2a./J. 65/2000, la creación

de leyes publicadas en el Diario Oficial de la Federación es un hecho notorio; sin embargo,

tal criterio hace notoria también la participación de quienes intervinieron en el proceso

legislativo y de quienes no tuvieron participación alguna, lo que permite concluir que tal acto

no les es atribuible.

CUARTO. <Existencia de los actos reclamados>. La certeza de los actos

reclamados a las autoridades responsables se describe en la relación que se inserta a

continuación.

Cuadro No. 2

No. Autoridad responsable Sentido del informe Foja

1 Secretario de Educación Pública No es cierto el acto 86

2 Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos Es cierto el acto 142

3 Cámara de Diputados del Congreso de la Unión Es cierto el acto 263

4 Cámara de Senadores del Congreso de la Unión Es cierto el acto 204

5 Secretario de Gobernación Es cierto el acto 297

6 Director del Diario Oficial de la Federación Es cierto el acto 292

7 Secretario de Educación del Gobierno del Estado de México No es cierto el acto 82

8 Director General de Servicios Educativos Integrados al Estado de México Es cierto el acto 274

Además, la existencia de la ley reclamada, imputable a las autoridades que

intervinieron en el proceso legislativo -en el ámbito de sus atribuciones-, constituye un hecho

notorio que no está sujeto a prueba, en razón de su publicación en el Diario Oficial de la

Federación, en términos de lo dispuesto en el artículo 88 del Código Federal de

Procedimientos Civiles, aplicado supletoriamente conforme al numeral 2 segundo párrafo de

la Ley de Amparo.

Sirve de sustento, la jurisprudencia por contradicción 2a./J. 65/2000, que con el

número 56, está publicada en la Actualización 2001 del Apéndice al Semanario Judicial de la

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Federación, tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN, página 73, de rubro: "PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN”.

Finalmente, si bien el Secretario de Educación Pública y el Secretario de Educación del Gobierno del Estado de México, negaron el acto que se les atribuye; lo

cierto es que el amparo no se promovió contra algún acto concreto de aplicación, de manera

que sólo se les señaló porque las normas reclamadas les obligan a realizar determinadas

acciones -algunas dentro de plazos específicos-, por tanto, éstos deben considerarse

inminentes, siendo procedente tener como ciertos los actos que se les reclaman, si se

considera la información que se obtiene del cuadro siguiente:

INEE SEP AUTORIDADES EDUCATIVAS LOCALES

MEDIA SUPERIOR

Competencias de las autoridades educativas

Definir los procesos de evaluación.

Establecer programas anual y de mediano plazo para evaluar.

Expide los lineamientos de las evaluaciones.

Autoriza parámetros de ingresos, promoción y permanencia que propongan las autoridades educativas y las de media superior

Aprueba los elementos, métodos, etapas e instrumentos para evaluar.

Elaborar un programa anual de procesos de evaluación

Determinar los perfiles y requisitos mínimos de ingreso, promoción y permanencia y propone parámetros.

Proponer al INEE etapas, aspectos y métodos de evaluación

Aprobar convocatorias para ingreso y promoción

Expedir los lineamientos para educación media, sobre parámetros de permanencia e ingreso

Participar en los procesos de evaluación docente

Calificar las etapas del proceso de evaluación sujetándose a los lineamientos.

Proponer a SEP los perfiles, parámetros e indicadores para ingresos, promoción y permanencia.

Convocar a concursos de oposición para ingreso y promoción.

Administrar la asignación de plazas en función de los puntajes.

Ofrecer programas de regularización.

Emitir actos jurídicos de declaran, crean, modifican o extinguen derechos.

Propone instrumentos de evaluación y perfiles.

Participar en los procesos de evaluación docente

Proponer los perfiles, parámetros e indicadores para ingresos, promoción y permanencia.

Convocar a concursos de oposición para ingreso y promoción.

Administrar la asignación de plazas en función de los puntajes.

Emitir actos jurídicos de declaran, crean, modifican o extinguen derechos.

Determinar perfiles y requisitos de ingresos, promoción y permanencia.

QUINTO. <Oportunidad de la demanda>. El artículo 107, fracción I, de la Ley de

Amparo, establece que las personas cuentan con dos momentos para impugnar normas

generales: con motivo de su sola vigencia o contra el primer acto de aplicación.

En el primer caso, basta que el individuo se ubique en los supuestos previstos en el

ordenamiento cuya sola expedición le obligue a hacer o dejar de hacer algo, provocando la

afectación a su esfera jurídica, sin necesidad de algún acto ulterior de autoridad, para que

esté en aptitud de ejercitar la acción constitucional dentro del plazo de treinta días, contados

a partir de su entrada en vigor, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17 fracción I

de la Ley de Amparo.

En el segundo, se requiere la realización de un acto de aplicación que imponga o

haga observar los mandatos legales, para que se produzca la actualización de la hipótesis

normativa y, entonces, el término con que cuenta el agraviado para promover el juicio de

garantías será de quince días, según la regla general establecida en el numeral 17 primer

párrafo de la ley citada.

Así, para la impugnación de normas mediante el juicio de amparo, se requiere

acreditar que afectan la esfera jurídica de quien solicita la protección federal, ya sea porque

con su entrada en vigor tal afectación se genere de inmediato, o bien, porque dichos efectos

se hayan causado con motivo de un acto de aplicación, el cual puede provenir,

generalmente, por la actuación de una autoridad, pero también de los propios particulares o

de un tercero, si mediante estas conductas se vincula de modo necesario al solicitante del

amparo con lo dispuesto en los preceptos impugnados.

Sirve de apoyo a lo anterior, la 3

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jurisprudencia P./J. 55/97, publicada con el número 328, en el Apéndice 2000 al Semanario

Judicial de la Federación, tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN, página 383, de literalidad:

“LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento”.

La parte quejosa impugna el decreto por el que se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente, como norma autoaplicativa, pues afirma que su sola entrada

en vigor le causa perjuicio.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la

contradicción de tesis 203/20042, determinó que una norma es autoaplicativa cuando desde

su entrada en vigor obliga a los gobernados a hacer o dejar de hacer determinada conducta,

sin que entre la norma y los particulares sea necesario un acto que la individualice.

Asimismo, en la jurisprudencia 2a./J.100/2008 estableció que la impugnación de

normas generales como un sistema desde su sola vigencia requiere que en su conjunto

formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de

una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación; por tanto, no cualquier norma

puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que

deben tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema,

objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no pueda integrarse o abarcar normas que sólo

hacen una mera referencia, mención o correlación con otras, sino que deban guardar

correspondencia entre ellas, porque precisamente a partir de esa relación estrecha el

particular puede controvertir disposiciones generales aunque no hayan sido aplicadas en su

perjuicio.

En el caso, la norma reclamada constituye una unidad, puesto que redimensiona la

labor docente, ya que establece los requisitos, condiciones y parámetros para el ingreso,

permanencia y promoción en el Servicio Profesional Docente, así como los derechos y

obligaciones de las personas que se ubiquen en tales supuestos, los cuales inciden en la

esfera jurídica de sus destinatarios desde el momento de su entrada en vigor, aunque

algunos de sus efectos estén diferidos en el tiempo; por ejemplo, el hecho de que deban

expedirse directrices administrativas tales como calendarios y parámetros para las

evaluaciones, no libera al personal docente de la obligación de someterse a ellas ni de las

consecuencias derivadas de su resultado; lo mismo ocurre tratándose de las obligaciones

que les finca la norma o bien, los requisitos y condiciones de las promociones horizontales

2 Dicho criterio fue sintetizado en la jurisprudencia 2a./J. 43/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, de abril de 2005, página 734, de rubro: “CONTROLES VOLUMÉTRICOS. EL ARTÍCULO 28, FRACCIÓN V, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, QUE CONTIENE LA OBLIGACIÓN DE CONTAR CON ELLOS Y DE MANTENERLOS EN OPERACIÓN, ES UNA NORMA AUTOAPLICATIVA”.

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dentro de la función o para acceder a puestos de dirección o supervisión.

Lo expuesto sirve de base para desestimar los argumentos de las autoridades

responsables en el sentido que el juicio de amparo es improcedente porque -a su parecer- la

parte quejosa no demostró la existencia de un acto concreto de aplicación de las normas

reclamadas, pues de acuerdo con el criterio expuesto, tiene el carácter de autoaplicativa, lo

que destruye tales pretensiones (excepto en lo concerniente a los requisitos de ingreso,

según se obtiene de relacionar los artículos 24 y vigésimo primero transitorio de la Ley

General del Servicio Profesional Docente, a los cuales se aludirá en el considerando sexto).

Así, en términos de lo dispuesto en los artículos 17 fracción I, 18 y 22 de la Ley de

Amparo, al haber entrado en vigor las normas reclamadas el doce de septiembre de dos mil

trece, por disposición sus artículos primero transitorio3, el término de treinta días hábiles para

interponer el juicio de amparo transcurrió del doce de septiembre al veinticuatro de octubre de dos mil trece; por tanto, si la demanda se presenta durante ese lapso, debe estimarse oportuna, como se evidencia en el cuadro que se inserta a continuación.

Cuadro No. 3

No. de Expediente Fecha de presentación de la demanda

Días inhábiles que mediaron entre la entrada en vigor de las leyes y la presentación de la demanda

548/2014 24/10/2013 14, 15, 16, 21, 22, 28, 29 de septiembre y 5, 6, 12, 13, 19 y 20 de octubre de dos mil trece

SEXTO. <Valoración de Pruebas>. Los medios de convicción ofrecidos por las

partes durante el sumario y que sirven de sustento a esta resolución son los siguientes:

1. La parte quejosa ofreció, entre otas, las probanzas que se detallan en el cuadro

que se describe a continuación.

Cuadro No. 4

No. Nombre del (a) quejoso (a)

Recibo de salarios u

honorarios o algún otro

documento donde se

especifiquen las percepciones

Constancia de servicios,

formato de movimiento de

personal o algún otro

documento que acredite la labor

desempeñada

Orden de Presentación,

nombramiento, contrato de

trabajo u otro similar

Credencial de elector,

pasaporte o cualquier otro documento de identificación, de formación profesional y

otros.

O/C S F O/C S F O/C S F O/C S F

Juicio de amparo 548/2014

1 ********** X 54 X 52 X

48 a

50 y

55 a

57

2 ********** X 66 X 65 X

58 a

60, 63 y

64

3 En el primer artículo transitorio de los decretos mediante los cuales se expiden las normas reclamadas, se establece que entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, lo que tuvo lugar el once de septiembre de dos mil trece.

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Referencias:

O C: Original o copia certificada.

S: Copia simple.

F: Foja del expediente donde se localiza el documento.X: Se ofreció documento.P: Pensionado o jubilado.

A: Documentos anteriores a 2013.

N: No pertenece al servicio profesional docente.

Medios de convicción a los que se concede valor probatorio en términos de los

ordinales 202 y 203 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a

la Ley de Amparo de conformidad con el numeral 2, al tratarse algunos, de documentos

públicos originales o en copia certificada expedidos por las autoridades educativas locales o

federales, otros, pese a ser copias simples, se valoran en términos del artículo 207 del

ordenamiento procesal referido, las cuales, adminiculadas con el resto del material probatorio

producen convicción sobre la cualidad subjetiva específica de la parte quejosa, así como los

datos que permiten corroborar su identidad; o bien, se trata de documentos provenientes de

terceros no objetados.

Las referidas constancias son aptas e idóneas para determinar si la parte quejosa

tiene o no el carácter de personal docente para efectos de las leyes reclamadas y; por tanto,

si la sola entrada en vigor de tales ordenamientos modificó su esfera jurídica o le causa un

perjuicio.

2. Del mismo modo, las quejosas ofrecieron como pruebas la instrumental de

actuaciones y la presuncional legal y humana. La primera se valora en términos del artículo

202 del Código Federal de procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, puesto que las

actuaciones judiciales constituyen un documento público que hacen prueba plena; en cuanto

a las presunciones, se apreciarán en términos del numeral 218 del ordenamiento referido.

3. Las autoridades responsables Presidente de la República y Secretario de

Educación Pública ofrecieron como prueba la instrumental de actuaciones y además por

cuanto hace al Presidente de la República la presuncional legal y humana. La primera de las

probanzas se valora en términos del artículo 202 del Código Federal de Procedimientos

Civiles, de aplicación supletoria, puesto que las actuaciones judiciales constituyen un

documento público que hacen prueba plena; en cuanto a las presunciones, se apreciarán en

términos del numeral 218 del ordenamiento referido.

4. Asimismo, en relación con el proceso de creación de las normas reclamadas,

esta juzgadora, en vía de hecho notorio de conformidad con el numeral 88 del Código

Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley de la materia, se remite a

los documentos que informan el proceso legislativo, los cuales pueden invocarse libremente

de conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 65/2000. Información que resulta suficiente para

acreditar la existencia y desarrollo del proceso legislativo reclamado.

Además, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el

proceso legislativo que culmina con la aprobación de una norma es un hecho cuya existencia

no es desconocida, toda vez que por disposición constitucional, la creación de las leyes es

fruto de éste, y si bien los particulares pueden no conocer con exactitud el contenido de las

actuaciones legislativas, sí conocen su existencia genérica4.

SÉPTIMO <Análisis de causas de improcedencia>. Previo al estudio del fondo del

asunto procede analizar las causas de improcedencia por ser una cuestión de orden público

4 Así se estableció en la Jurisprudencia P./J. 42/2011, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, octubre de 2011, Tomo 1 página 282, titulada: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PROCESO LEGISLATIVO DE UNA NORMA IMPUGNADA NO PUEDE CALIFICARSE DE HECHO NUEVO”.

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sea que las partes las hagan valer o se adviertan de oficio, de acuerdo con lo dispuesto por

el arábigo 62 de la Ley de Amparo.

1. Falta o no afectación del Interés legítimo.Consideraciones generales.Los artículos 107 fracción I de la Constitución, 61 fracción XII y 5 fracción I, de la

Ley de Amparo, estatuyen:

“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa;…”.

“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: […]XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en

los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o de la presente ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia”.

“Artículo 5. Son partes en el juicio de amparo:I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo

o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o de la presente ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

El interés simple, en ningún caso, podrá invocarse como interés legítimo. La autoridad pública no podrá invocar interés legítimo […]

Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa […]”.

Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de

dos mil once, se reformaron, entre otros, los numerales 103 y 107 constitucionales, que

regulan la procedencia, trámite y resolución del juicio de amparo; reformas que entraron en

vigor el cuatro de octubre siguiente, de conformidad con el artículo primero de tránsito del

decreto referido.

La fracción I del artículo 107 constitucional redimensiona el principio de instancia

de parte agraviada, para considerar como tal a toda persona que aduce ser titular de un

derecho o un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto

reclamado viola los derechos reconocidos por la Constitución y con ello se afecte su esfera

jurídica sea de manera directa o por su especial situación frente al orden jurídico.

Sin embargo, la regla de “interés legítimo” no es absoluta, pues el constituyente

permanente introdujo una excepción tratándose de actos o resoluciones provenientes de

tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, consistente en que el quejoso debe aducir

y, por tanto, demostrar ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y

directa. En suma, el concepto de interés jurídico descrito por la jurisprudencia mexicana.

El concepto de interés legítimo fue analizado por la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 663/2012; los razonamientos

expresados en dicha ejecutoria pueden sintetizarse en los términos siguientes5:

El interés jurídico supone la existencia de un derecho dentro de la esfera jurídica de un individuo (derecho subjetivo), en cambio, el interés legítimo se refiere a una

5 Criterio que se sintetizó en la tesis aislada 2a. XVIII/2013 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, tomo I, marzo de 2013, página 1736, de rubro: “INTERÉS LEGÍTIMO. ALCANCE DE ESTE CONCEPTO EN EL JUICIO DE AMPARO”.

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afectación indirecta, que incide sobre la persona por encontrarse ubicada en una especial situación frente al orden jurídico, aunque no goza de un derecho subjetivo individual.

La afectación se da en cuanto el sujeto forma parte de un ente colectivo que de manera abstracta tiene interés en que el orden jurídico opere de forma efectiva, en el entendido de que la afectación individual solo podrá darse si éste forma parte de la colectividad interesada, de lo contrario, se estaría en presencia de un interés simple.

El interés legítimo siempre supone una idea de pertenencia a una colectividad aunque la afectación al grupo que pertenece el quejoso, puede producirse de forma más concreta respecto de él; en otras palabras, cuando un agravio es susceptible de individualizarse al margen de que la persona pertenezca o no a un grupo, se está en presencia de un interés jurídico; pero si el agravio únicamente se da en la medida en que se pertenece a un grupo, entonces se estará frente a un interés legítimo.

Al igual que el interés jurídico, el interés legítimo debe quedar acreditado para que la acción de amparo resulte procedente. Deben demostrarse los elementos que determinan su existencia, a saber: a) presencia de una norma que establece o tutela algún interés difuso en beneficio de alguna colectividad determinada; b) afectación de ese interés difuso en perjuicio de esa colectividad por la ley o acto que se reclama y c) pertenencia del quejoso a dicha colectividad.

En relación con este último elemento, aun cuando el agravio jurídico afecte a toda la colectividad, el promovente deberá acreditar que en el caso concreto sufre un daño precisamente por encontrarse entre las personas realmente afectadas por la ley o acto que reclama.

1.A. Norma cuya vigencia está diferida en el tiempo.El artículo 24 de la Ley General del Servicio Profesional Docente dispone:

“En los concursos de oposición para el Ingreso que se celebren en los términos de la presente Ley podrán participar todas las personas que cumplan con el perfil relacionado con el nivel, tipo, modalidad y materia educativa correspondiente; así como con los requisitos que establezca la convocatoria respectiva, en igualdad de condiciones, sin demérito de origen, residencia, lugar o formación profesional. En la Educación Básica dicho perfil corresponderá al académico con formación docente pedagógica o áreas afines que corresponda a los niveles educativos, privilegiando el perfil pedagógico docente de los candidatos; también se considerarán perfiles correspondientes a las disciplinas especializadas de la enseñanza”.

Por su parte, el numeral vigésimo primero transitorio de ese ordenamiento

estatuye:

“Vigésimo Primero. El artículo 24 de la presente Ley entrará en vigor para la Educación Básica a los dos años siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, entre tanto, las convocatorias para concursos de oposición para el Ingreso a la Educación Básica serán sólo para los egresados de las Normales y sólo en el caso de que no se cubran las vacantes mediante dichos concursos, se emitirán convocatorias públicas abiertas”.

Si la ley en cuestión se publicó en el Diario Oficial de la Federación el once de

septiembre de dos mil trece, de acuerdo con el dispositivo de tránsito reproducido, el artículo 24 entrará en vigor hasta el diez de septiembre de dos mil quince, es decir, actualmente se

encuentra en el período que la doctrina denomina vacatio legis, por tanto, no ha trascendido a la esfera jurídica de los destinatarios de la norma, en consecuencia, lo procedente es decretar el sobreseimiento del presente juicio de amparo, con fundamento en el artículo 63 fracción V, de la Ley de Amparo, al actualizarse en el aspecto destacado, la causa de improcedencia prevista en la fracción XII, del artículo 61 de la legislación en cita.

Tiene aplicación, por analogía, la jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Tomo III, Enero de 1996, página 25, de contenido siguiente:

“VACATIO LEGIS. CARENCIA DE INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR UNA LEY DURANTE ESE PERÍODO. Cuando para la iniciación de vigencia de un dispositivo existe el período que la doctrina denomina vacatio legis, durante él los particulares no pueden ejercitar la acción de amparo por carecer de interés jurídico suficiente para impugnar una ley que aún no ha entrado en vigor y que por lo mismo no puede obligar a los particulares a cumplirla, en razón de que durante dicho período la ley no puede ser

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obligatoria. En consecuencia, si un particular se dice afectado por los efectos autoaplicativos de la norma, carece de interés jurídico para reclamarla en amparo antes de su entrada en vigor”.

1.B. Inexistencia de algún acto de aplicación.El Presidente de la República, el Secretario de Educación Pública, la Cámara de

Senadores del Congreso de la Unión, el Secretario de Gobernación, el Director de Diario

Oficial de la Federación y el Gobernador del Estado de México, aducen que se actualiza la

causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, porque

la legislación impugnada es heteroaplicativa y no autoaplicativa, pues su sola entrada en

vigor no causa perjuicio al gobernado, sino que resulta necesario un acto concreto por parte

de la autoridad educativa o un organismo descentralizado. Agregan, que aun cuando tales

normas establecen diversas acciones que pudieran incidir sobre la parte quejosa (emisión de

perfiles, calendarios, evaluaciones, etcétera), tal situación, por ahora, no afecta su esfera de

derechos, sino hasta que se materialicen.

No asiste razón a las autoridades responsables.El dispositivo invocado por las responsables establece como causa de

improcedencia por falta de afectación al interés legítimo del impetrante, cuando se reclamen

normas generales “que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia”.

La parte quejosa reclama la inconstitucionalidad de la Ley General del Servicio

Profesional Docente. Cuyas disposiciones regulan los requisitos de ingreso, promoción,

reconocimiento y permanencia del personal en funciones de docencia, dirección y

supervisión en la educación básica o media superior que impartan la Federación, los

Estados, el Distrito Federal y los Municipios.

Tal como se expuso en el considerando cuarto de este fallo, las personas cuentan

con dos momentos para impugnar las leyes, reglamentos, decretos o acuerdos de

observancia general: con motivo de su sola vigencia o contra el primer acto de aplicación

<para evitar repeticiones innecesarias, se hace remisión expresa al estudio realizado en ese

apartado>.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido

reiteradamente que cuando una normatividad se integra por disposiciones de naturaleza

autoaplicativa y heteroaplicativa, debe considerarse como un sistema, por tanto, al realizar su

análisis debe estimarse como legislación autoaplicativa en su integridad. Para mejor

referencia pueden consultarse las ejecutorias siguientes:

Amparo en revisión 229/2008, al analizar la constitucionalidad de la reforma a la ley del ISSSTE6.

Amparo en revisión 902/2008, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del impuesto empresarial a tasa única7.

Amparos en revisión 2198/2009, 21/2010, 40/2010, 90/2010 y 410/2010, ejecutorias en las cuales se analizaron los requisitos de ingreso y permanencia para los elementos de la Policía Federal Ministerial. En la primera de ellas se precisó que la norma no se reclamaba contra algún acto concreto de ejecución.

De conformidad con los criterios del Alto Tribunal, quien resuelve considera que la

normatividad impugnada debe analizarse como un sistema, pues si bien se compone de

disposiciones autoaplicativas y heteroaplicativas, en conjunto modifican el sistema educativo

nacional; al establecer nuevas condiciones, requisitos y procedimientos que desde su

entrada en vigor resultan obligatorios para los destinatarios de la norma.

Así se advierte de la disposición siguiente:

6 Véanse páginas 34 y 35 de la ejecutoria.7 Jurisprudencia P./J.60/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXII, julio de 2010, página 10.

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i) Ley General del Servicio Profesional Docente: desde el inicio de su vigencia

establece derechos y obligaciones para los trabajadores de la educación (artículo 2, fracción

III), derogando las condiciones anteriores (segundo transitorio); se establecen periodos

mínimos de permanencia en las plazas y procedimientos para la autorización de cambios

(artículo 61) se limitan las licencias personales y las que trasciendan el ciclo escolar; proceso

de compactación de horas fraccionadas (artículo 63); sujeción a los procedimientos de

evaluación (artículo 53); procedimientos para sancionar incumplimiento de obligaciones

(artículo 74), etcétera.

Como se observa, la ley referida contiene tanto disposiciones autoaplicativas como

heteroaplicativas, las cuales actúan en conjunto al menos en dos sentidos: por un lado, fijan

las condiciones a las cuales estarán sujetos los trabajadores de la educación; por otro, se

conjugan disposiciones que ya han entrado en vigor con otras que requieren de ciertos actos

de autoridad para integrar el proceso de evaluación, normas que constituyen una unidad

indisoluble.

Apoya lo expuesto, la jurisprudencia 2a./J. 100/2008, publicada en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVII, junio de 2008, página

400, de rubro y texto:

“AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA UNIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación entre sí, aun cuando el quejoso sólo acredite el acto de aplicación de una de ellas o que se ubique en el supuesto jurídico de una sola, que lo legitima para controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un menoscabo en su esfera jurídica. Ahora bien, esta prerrogativa de impugnación de normas desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación; por tanto, no cualquier norma puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no pueda integrarse o abarcar normas que sólo hacen una mera referencia, mención o correlación con otras, sino que deban guardar correspondencia entre ellas, porque precisamente a partir de esa relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales aunque no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siendo heteroaplicativas, o desde su sola vigencia, las autoaplicativas”.

1.C. Actos futuros de realización incierta.El Presidente de la República, el Secretario de Educación Pública y la Cámara de

Senadores del Congreso de la Unión, alegan que la parte quejosa carece de interés legítimo

para promover el amparo, puesto que la realización de las evaluaciones y el eventual

perjuicio que de ellas pudiera derivar, son actos futuros e inciertos, ello aunado a que se trata

de una cuestión propia de la relación laboral.

Son infundadas las pretensiones de las responsables.Contrario a lo alegado, aun cuando los quejosos tengan una relación laboral, lo

cierto es que sí tienen interés legítimo para instar el juicio constitucional, si se considera que

las normas reclamadas afectan de manera directa las condiciones en las cuales se viene

prestando el servicio de educación en el sector público, particularmente al establecer

requisitos de permanencia y ascenso. La procedencia del amparo contra las normas que

establecen requisitos de permanencia para desempeñar cargos públicos, fue implícitamente

aceptada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión

2198/2009, 21/2010, 40/2010, 90/2010 y 410/2010.

Ahora, la circunstancia de que el artículo 8 transitorio de la Ley General del Servicio

Profesional Docente establezca una excepción al artículo 53 de dicho ordenamiento, es

insuficiente para estimar que la parte quejosa carece de interés legítimo para accionar el

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juicio constitucional, si se considera que, como ya se dijo, la normatividad reclamada se

analizará como un sistema, al contener disposiciones autoaplicativas y heteroaplicativas, que

están íntimamente relacionadas, ello aunado a que la falta de efectos negativos como

resultado de no aprobar las evaluaciones, no impide el análisis de las constitucionalidad de la

instrumentación que el legislador hizo de éstas. Además, la excepción está parcializada,

pues sólo opera si el personal docente se somete a las evaluaciones y regularizaciones; de

ahí que la ley, por el sólo hecho de cobrar vigencia, incide en la esfera jurídica de la parte

quejosa.

Finalmente, si bien las evaluaciones y sus consecuencias son actos futuros, su

realización no es incierta sino inminente, con independencia de que su resultado pueda o no

ser perjudicial a la parte quejosa. Ello si se considera que la ley establece plazos perentorios

para la emisión de lineamientos, perfiles y calendarios de evaluación, algunos de los cuales

ya se han emitido a la fecha de resolución de este asunto. Por ejemplo: el quince de enero y

el seis de marzo del año en curso, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los

“Lineamientos iniciales específicos para llevar a cabo la evaluación del ingreso al Servicio

Profesional Docente en Educación Básica y Educación Media Superior y los lineamientos

iniciales específicos para llevar a cabo la evaluación para la promoción a cargos con

funciones de Dirección (Directores) en Educación Media Superior, para el ciclo escolar 2014-

2015. LINEE-02-2014”. El veintidós de octubre del dos mil trece se publicó el Estatuto

Orgánico del INEE; en la página de internet de la SEP8, aparece publicado un calendario de

evaluaciones que incluye los concursos de oposición para puestos de dirección o

supervisión, entre otros, calendario que también ha sido publicado por el INEE9, así como los

perfiles docentes10.

Lo expuesto permite concluir que la elaboración de los instrumentos de las

evaluaciones sólo estaba diferida en el tiempo, pero que se trata de actos inminentes pero

que desde el inicio de su vigencia proyectan un perjuicio en la esfera jurídica de los quejosos,

al imponerles obligaciones concretas y consecuencias jurídicas, con independencia de los

resultados que obtengan quienes participen en dichos procesos.

1.D. Los requisitos de ingreso al Servicio Profesional Docente no afectan a quien, a la entrada en vigor de las leyes reclamadas, tenía la calidad de docente en activo.

Los artículos 21 a 25 de la Ley General del Servicio Profesional Docente

reglamentan el artículo 3 fracción III de la Constitución en cuanto a los requisitos de ingreso,

esto es, la realización de concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los

conocimientos y capacidades de los aspirantes.

De los artículos octavo y noveno de tránsito, se advierte que las reglas de ingreso al

servicio no son aplicables a los trabajadores de la educación que a la entrada en vigor de las

normas reclamadas estaban en servicio, con independencia de que tuviesen nombramiento

de base o interino, pues en el primer caso únicamente están sujetos a los requisitos de

permanencia y, en el segundo (interinos) serán sometidos a las evaluaciones del desempeño

y en caso de obtener resultados suficientes, se les otorgará nombramiento definitivo, es

decir, participan de una regla especial.

Como se aprecia, si a la entrada en vigor de la ley reclamada las quejosas

8 http://www.sep.gob.mx/es/sep1/calendario_de_evaluaciones_2014_sep_inee9 http://www.inee.edu.mx/images/stories/2013/principal/CALENDARIO4.pdf10 http://www.inee.edu.mx/bie/mapa_indica/2010/PanoramaEducativoDeMexico/AR/AR01/2010_AR01__b-vinculo.pdf

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tenían la calidad de docentes, directores o supervisores en activo (con las salvedades anotadas en este considerando), es concluyente que no pueden verse afectados por los requisitos de ingreso al servicio docente, en atención al estatus de su relación de trabajo. Por tanto, tales previsiones no serán motivo de análisis, al no afectar los intereses

legítimos de la parte quejosa, pues su especial situación frente al orden jurídico la excluye de

dichas normas; por ende, lo procedente es decretar el sobreseimiento del presente juicio de

amparo, con fundamento en el artículo 63 fracción V, de la Ley de Amparo, al actualizarse en el aspecto destacado, la causa de improcedencia prevista en la fracción XII, del artículo 61 de la legislación en cita.

2. Tienen el carácter de autoridades responsables.A consideración de la suscrita y contrario a lo señalado por las autoridades

responsables, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y Secretario de Educación Pública, no se actualiza la causa de improcedencia que resulta de relacionar

los artículos 61, fracción XXIII y 5, fracción II de la Ley de Amparo, pues sí tiene tal carácter

para efectos del juicio constitucional.

Los preceptos referidos establecen:

“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: […]XXIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de esta Ley.”“Artículo 5. Son partes en el juicio de amparo: […]II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general […]”.

Del artículo 1 de la ley de la materia se desprende que el juicio de amparo procede

contra normas de carácter general, actos u omisiones de una autoridad y por excepción,

respecto de particulares en los casos que la ley lo autoriza. Los preceptos transcritos revelan

que es autoridad para efectos de la acción constitucional, la que dicta, ordena, ejecuta o

trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma

unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría

dichas situaciones jurídicas. En tanto que a los particulares sólo les será atribuible tal

carácter, cuando afecten los derechos de las personas mediante actos equivalentes a los de

autoridad y su actuación éste determinada en una norma de carácter general.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la

contradicción de tesis 76/9911, determinó las características que distinguen a una autoridad

para efectos del juicio constitucional, a saber:

a. La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de

supra a subordinación con un particular.

b. Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una

facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente

de esa potestad.

11 Jurisprudencia 2a./J.164/2011, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 1089, de rubro y texto: “AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.”

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c. Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales

cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del

particular.

d. Que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni

precise del consenso de la voluntad del afectado.

Con base en tales consideraciones, es factible establecer que las autoridades

señaladas deben tenerse como responsables en el juicio de amparo, puesto que se ubica en

el supuesto del artículo 5 fracción II de la ley de la materia.

Sin que pase desapercibo para la suscrita, lo previsto en la fracción III del artículo

108, de la ley de la materia, en los siguientes términos:

“Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse por escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se expresará: (…) III. La autoridad o autoridades responsables. En caso de que se impugnen normas generales, el quejoso deberá señalar a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación. En el caso de las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la ley o en su publicación, el quejoso deberá señalarlas con el carácter de autoridades responsables, únicamente cuando impugne sus actos por vicios propios; (…)”

Disposición legal de la cual se desprende en lo que interesa:

-Que la demanda de amparo indirecto deberá formularse por escrito o por medios

electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se expresará, entre otros requisitos,

la autoridad o autoridades responsables.

-Que en el caso que se impugnen normas generales, para la tramitación del juicio

de amparo, el quejoso inexcusablemente deberá señalar a las autoridades a quienes la ley

les encomendó su promulgación; por ende, no tiene la obligación de señalar con tal carácter

a aquellas autoridades que hayan intervenido en el refrendo o publicación de la ley

reclamada; salvo cuando se impugnen sus actos por vicios propios.

Conforme a lo expuesto, es válido concluir que en aquellos casos en los que el

quejoso, sin atribuirles vicios propios a las autoridades que participan en el refrendo o

publicación de la norma cuya constitucionalidad controvierte las señala como responsables,

éstas no pierden tal naturaleza para los efectos del amparo; pues es indudable, que la

participación que tienen en el proceso de creación de la norma controvertida, como ya se

dijo, colma los extremos del artículo 5 fracción II, de la Ley de Amparo; por ende, en tal

supuesto, su intervención seguirá la misma suerte de las autoridades que intervinieron en la

promulgación de la citada ley.

De lo anterior se obtienen los requisitos que deberá contener la demanda de

amparo indirecto, en relación al señalamiento de la autoridad o autoridades responsables;

debiéndose destacar que en el caso que el acto reclamado consista en una norma general, el

quejoso deberá señalar como responsables a las autoridades que participaron en su

promulgación; otorgándole la prerrogativa de señalar con tal carácter, a aquéllas que hayan

participado en el refrendo o publicación de la ley reclamada, cuando impugnen sus actos por

vicios propios.

Lo anterior, no se traduce en que si la parte quejosa señala como responsables a

las autoridades que participaron en el refrendo o publicación de la ley reclamada, sin

impugnar sus actos por vicios propios, tenga que decretarse el sobreseimiento del juicio de

amparo respecto a dichas autoridades; ello es así, pues la disposición legal en cita deberá

interpretarse en el sentido que se estudiará el fondo de la cuestión planteada, sin necesidad

que se señalen como responsables a tales 13

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autoridades que participaron en el refrendo o publicación de la ley reclamada. Y para el

supuesto que sí se precisen con dicho carácter, se deberán impugnar sus actos por vicios

propios; sin embargo, para el supuesto que no se controviertan sus actos por vicios propios,

ello es insuficiente para determinar que tales autoridades pierden el carácter de responsables

por ese hecho, toda vez que para tal efecto, deberá estarse a lo previsto en la fracción II del

numeral 5, de la ley de la materia, esto es, establecer sí la autoridad respectiva, con

independencia de su naturaleza formal, es la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el

acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u

omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

En atención a lo considerado, resultan también infundados los argumentos vertidos

por las autoridades responsables, Director del Diario Oficial de la Federación y Secretario de Gobernación, en ese sentido; máxime, que de no atribuirse vicios propios al acto

reclamado, en todo caso, provocaría que éste siga la suerte de la constitucionalidad de la ley,

de acuerdo a la tesis P. LXXIII/93, publicada en el Semanario Judicial de la Federación,

Octava Época, número 71, Noviembre de 1993, página 43, de rubro: “AUTORIDAD

RESPONSABLE. RESULTA INNECESARIO ORDENAR LA REPOSICIÓN DEL

PROCEDIMIENTO EN AMPARO CONTRA LEYES PARA QUE SE LLAME A JUICIO A LA

QUE EMITIÓ EL ACTO CONCRETO DE APLICACIÓN CUANDO ESTE NO SE RECLAMA

POR VICIOS PROPIOS.”

3. La SEP no es titular de las relaciones de trabajo.El Secretario de Educación Pública aduce que esa dependencia no puede aplicar

las normas reclamadas en perjuicio de la parte disconforme, pues de conformidad con el

Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y dos, y con los

convenios celebrados entre el Ejecutivo Federal con los de las entidades federativas, los

gobiernos locales asumieron la relación de trabajo, es decir, éstos son patrones sustitutos.

No asiste razón a la responsable.Cierto es que en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

se estableció que los Estados asumirían la dirección de los establecimientos educativos

(planteles, recursos, inmuebles, derechos y obligaciones) y que los gobiernos locales

sustituirían a la Secretaría de Educación Pública en las relaciones jurídicas existentes con los

maestros, quienes se incorporaban a los sistemas educativos estatales, aunque la

transferencia no implicaba un deslinde de responsabilidad del gobierno federal.

Sin embargo, ello no significa que los actos de esa dependencia no afecten a los

trabajadores de la educación. Contrario a lo que se argumenta, las leyes reclamadas sí

imponen la realización de diversos actos que trascienden a la esfera jurídica del personal

docente, de dirección y supervisión.

El artículo 10 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que

corresponde a dicha Secretaría:

Participar en la elaboración un programa anual de procesos de evaluación para la educación básica.

Proponer la definición de parámetros e indicadores. Proponer etapas, aspectos y métodos de evaluación. Aprobar las convocatorias para concursos de ingreso para educación básica. Expedir los lineamientos de promociones e incentivos dentro de la función. Emitir los lineamientos para los programas de regularización de los docentes. Expedir lineamientos para que las autoridades locales y los organismos

descentralizados participen en la formulación de propuestas, parámetros e indicadores de las evaluaciones.

Estas facultades se retoman en los 14

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artículos 15, 27 y 47 de la Ley de Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

Lo relatado permite concluir que las normas reclamadas imponen a la SEP realizar

determinadas acciones que en su conjunto contribuyen a la integración de las evaluaciones,

los programas de regularización y las promociones, entre otras. Luego, aun cuando la

relación laboral de los trabajadores de la educación se encuentre entablada con las

autoridades locales o los organismos descentralizados, por disposición expresa de las

normas referidas, la secretaría sí está obligada a realizar distintas acciones que inciden en la

esfera jurídica de los trabajadores de la educación, de ahí que sí tenga el carácter de

autoridad para efectos del juicio de amparo.

Finalmente, no se analizarán las causas de improcedencia contenidas en el

pedimento de la agente del Ministerio Público de la Federación adscrita, en razón de que sus

planteamientos coinciden con los del Presidente de la República y el Secretario de Educación

Pública, los cuales ya fueron analizados y desestimados.

Al no existir diversa causa de improcedencia, procede abordar el estudio de la litis

constitucional respecto de la normativa reclamada, sin que haya necesidad de transcribir los

conceptos de violación propuestos, porque no existe en la Ley de Amparo algún dispositivo

que imponga esa obligación12.

OCTAVO. <Estudio de los conceptos de violación>. Son ineficaces los conceptos

de violación hechos valer por las quejosas **********

Consideraciones previas aplicables a toda la sentencia.a. En términos de la fracción V del artículo 79 de la Ley de Amparo, en relación

con la fracción II segundo párrafo del artículo 107 de la Constitución General de la República, la suplencia de la queja sólo opera a favor del trabajador integrando, completando o perfeccionando los conceptos de violación13.

b. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 229/200814, determinó los alcances de la suplencia de la queja en favor del trabajador y estableció que para aplicarla debe atenderse a dos elementos: i. La calidad del promovente; y, ii. La naturaleza jurídica del acto reclamado.

c. La suplencia de la queja deficiente consiste en examinar cuestiones no propuestas por la parte disconforme, aunque ello no implica necesariamente que se conceda del amparo15.

d. De conformidad con el artículo 76 de la Ley de Amparo y tomando en cuenta que en el caso se trata de demandas de amparo acumuladas y/o promovidas por diversos quejosos, para facilitar el estudio de los motivos de disenso planteados, éstos se analizarán agrupándolos por temas en función del problema debatido, lo cual no implica que los expedientes pierdan su individualidad. Es pertinente señalar que se excluirá el análisis de los argumentos relacionados con actos respecto de los cuales se decretó el sobreseimiento.

e. Dado que algunas demandas de amparo son demasiado extensas o reiterativas en la exposición de los planteamientos, o bien presentan dispersión

12 Además, por así haberlo determinado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 50/2010; criterio que fue sintetizado en la jurisprudencia 2a./J. 58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXI, de mayo de 2010, página 830, de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN”.13 Véase jurisprudencia 2a./J. 39/95, publicada con el número 1444 en el Apéndice 1917-Septiembre 2011, Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte - SCJN Décima Primera Sección - Sentencias de amparo y sus efectos, página 1623, de epígrafe: “SUPLENCIA DE LA QUEJA EN MATERIA LABORAL A FAVOR DEL TRABAJADOR. OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA TOTAL DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS”.14 Dicho criterio fue sintetizado en la jurisprudencia P./J. 105/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, correspondiente a octubre de 2008, página 63, de titulada: “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.15 Véase jurisprudencia 2a./J. 26/2008, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVII, de marzo de 2008, página 242, de rubro: “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. CONSISTE EN EXAMINAR CUESTIONES NO PROPUESTAS, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE RESULTEN FAVORABLES A QUIEN SE SUPLE.”

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argumentativa, esta juzgadora abordará los conceptos de violación atendiendo a cada punto de inconformidad en concreto, para lo cual, se analizan tales ocursos en su integridad, de acuerdo con la jurisprudencia P./J. 40/200016. Al respecto, debe señalarse que si bien el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho subjetivo público generalmente conocido como de “acceso a la jurisdicción”, e instituye el “principio de exhaustividad y congruencia”, ello no llega al extremo de vincular a los órganos jurisdiccionales a dictar resoluciones en simetría longitudinal con las promociones de las partes, con base en la idea de referirse expresamente en los fallos, renglón a renglón, punto a punto, sobre todos los asertos enunciados, sino que lo importante es resolver la cuestión efectivamente planteada, de acuerdo con la tesis 1a. CVIII/200717.

f. Es pertinente aclarar que el estudio temático de los actos reclamados se hará, en algunos casos, atendiendo a los planteamientos de la parte quejosa y, en otros, en suplencia de la queja, de manera que la estructura de la resolución no necesariamente coincidirá con el orden de exposición de las demandas. Esta mecánica facilitará el análisis de los temas controvertidos, atendiendo a los principios de economía y concentración.

g. A lo largo de este fallo se invocarán algunos tratados o documentos internacionales de carácter vinculante, así como otros que, sin serlo, adquieren particular relevancia jurídica, porque contribuyen a comprender adecuadamente los alcances y límites de los derechos en estudio. De manera que tales instrumentos deberán ser atendidos en su justa dimensión, es decir, en función de su fuerza vinculante o ilustrativa.

h. El criterio adoptado en esta resolución atenderá también a los postulados de protección de los derechos humanos previsto en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que en la interpretación de las normas se favorecerá en todo tiempo la protección más amplia de las personas; lo que tratará de compatibilizarse con los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano.

I. PROCESO LEGISLATIVO.En principio conviene analizar, en suplencia de la queja o en atención a los

planteamientos de la parte quejosa, el proceso legislativo que dio origen a las normas

reclamadas, atento a que, de estimar que es irregular, ello tendría un efecto invalidante sobre

la totalidad de los ordenamientos combatidos, lo que amplía el espectro protector del amparo,

en atención al principio de mayor beneficio.

Tiene aplicación, por analogía, la jurisprudencia P./J. 32/2007, del Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 776, de contenido siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIO EL ESTUDIO DE ÉSTAS. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 6/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVII, marzo de 2003, página 915, sostuvo que en acción de inconstitucionalidad en materia electoral debe privilegiarse el análisis de los conceptos de invalidez referidos al fondo de las normas generales impugnadas, y sólo en caso de que resulten infundados deben analizarse aquellos en los que se aduzcan violaciones en el desarrollo del procedimiento legislativo originó a la norma general impugnada. Sin embargo, una nueva reflexión sobre el tema conduce a apartarse de la jurisprudencia citada para establecer que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto, cuando se hagan valer violaciones al procedimiento legislativo que dio origen a la norma general impugnada, éstas deberán analizarse en primer término, ya que, de resultar fundadas, por ejemplo, al trastocar valores democráticos que deben privilegiarse en nuestro sistema constitucional, su efecto de invalidación será total, siendo, por tanto, innecesario ocuparse de los vicios de fondo de la ley impugnada que, a su vez, hagan valer los promoventes."

El proceso de creación de las normas reclamadas se analizará con base en la

ejecutoria dictada en la acción de inconstitucionalidad 126/2008 y sus acumuladas 127/2008

y 128/2008, en la cual el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que

la violación a las formalidades del procedimiento legislativo debe abordarse desde las

16 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, de abril de 2000, página 32, de rubro: “DEMANDA DE AMPARO. DEBE SER INTERPRETADA EN SU INTEGRIDAD.”17 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, mayo de 2007, página 793, titulada: “GARANTÍA A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA COMPLETA TUTELADA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES”.

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premisas básicas que sustentan la democracia liberal representativa, elegida como modelo

de Estado, de acuerdo con los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, por tanto, la

evaluación del potencial invalidatorio de las irregularidades procedimentales debe intentar

equilibrar dos principios distintos: el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no

reponer innecesariamente etapas procesales, cuando ello no redundaría en un cambio

sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a la necesidad de no otorgar

efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables

en un caso concreto y, por otro, el de equidad en la deliberación parlamentaria, el cual

atiende a la necesidad de no considerar en automático irrelevantes todas las infracciones que

se produzcan en una tramitación parlamentaria para la aprobación de una norma mediante

una votación que respeta las previsiones legales aplicables.

I.1. Fundamentación y motivación.No puede afirmarse que el proceso de creación de las leyes reclamadas infrinja los

principios de fundamentación y motivación.

El ordinal 16 constitucional dispone:

“Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles

o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y

motive la causa legal del procedimiento […]”

Para entender la connotación de esta exigencia respecto de autoridades

legislativas, debe tenerse presente que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en la ejecutoria de la cual derivó la jurisprudencia P./J.136/2009, emitió

consideraciones particularmente ilustrativas en los términos siguientes:

Al margen de que en el proceso legislativo existan o no argumentaciones para justificar la decisión legislativa asumida, el legislador no se encuentra obligado constitucionalmente a manifestar las razones o justificaciones específicas que le llevaron a emitir la norma.

Si bien las autoridades están obligadas a cumplir los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16 párrafo primero de la Constitución Federal, tratándose de actos legislativos, éstos requisitos se satisfacen si las autoridades encargadas de su formación actúan dentro de los límites de las facultades que la norma fundamental les confiere (fundamentación) y que las leyes expedidas se refieran a relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que ello implique que todas y cada una de las normas que integren un determinado ordenamiento, deban ser necesariamente materia de motivación particular.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha ido modulando el requisito constitucional de motivación de los actos de las autoridades legislativas, exigiendo de manera creciente al legislador que aporte las razones por las cuales otorga un trato diferenciado a ciertos sujetos, diferendos que en principio son adecuados, salvo que activen una presunción de inconstitucionalidad (por ejemplo, cuando son discriminatorias por establecer una distinción con base en una categoría vedada por el artículo 1 constitucional, entre otras: sexo, origen racial, preferencias, religión, etcétera).

En caso de que utilice una categoría prohibida, sí es conveniente que en el proceso legislativo se expongan explicaciones ilustrativas que aporten elementos sobre las razones de una determinada modificación normativa, lo que redunda en un adecuado equilibrio entre la función legislativa y la interpretativa de la norma.

Sin embargo, no es condición indispensable ni necesaria para la validez de la norma que el legislador exprese argumentos o justificaciones de sus actos en el proceso de creación, ya que en todo caso el juzgador está obligado a apreciar en la norma frente al texto constitucional. Por tanto, el legislador no se encuentra obligado constitucionalmente a explicar las razones o justificaciones específicas que le llevaron a legislar en el sentido en que lo hizo.

Criterio que se sintetizó en la jurisprudencia consultable en el Semanario Judicial de

la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, enero de 2010, página 21, de rubro: “PROCESO

LEGISLATIVO. PARA EMITIR UN JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD NO ES

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INDISPENSABLE QUE EL LEGISLADOR HAYA EXPRESADO ARGUMENTOS QUE

JUSTIFIQUEN SU ACTUACIÓN EN EL PROCESO DE CREACIÓN NORMATIVA”.

De conformidad con lo expuesto, es factible establecer que las normas impugnadas

sí están fundadas puesto que el Congreso de la Unión las expidió dentro de los límites de las

facultades que la Constitución Federal le confiere, de acuerdo con el artículo 73 fracción

XXV.

En lo concerniente a la motivación, tal requisito se encuentra satisfecho al resultar

incuestionable que el derecho a la educación y las condiciones laborales de los trabajadores

docentes involucran relaciones sociales que requieren ser jurídicamente reguladas. Esto

queda de relieve tanto a nivel nacional como internacional, por ejemplo, en el Acuerdo de

cooperación México-OCDE para mejorar la calidad de la educación (2010), se estableció que

la división de responsabilidades entre la Federación y los Estados era poco clara; también en

el Informe del relator especial sobre el derecho a la educación Kishore Singh, se exponen

diversas recomendaciones para incrementar la calidad en la educación, entre otras, la

necesidad de contar con un cuerpo docente calificado, pues de éste depende, en buena

medida, la calidad del proceso educativo <párrafos 28 y 57>; asimismo, que para mejorar la

calidad de los sistemas educativos se requiere a menudo, de leyes y decretos específicos,

particularmente tratándose de la profesión docente <párrafos 39 y 57>.

Además, en el Informe del relator especial sobre el derecho a la educación Vernor

Muñoz, Misión México, junio de 2010, se hicieron a nuestro país algunas observaciones y

recomendaciones, de la cuales cabe destacar la siguiente: “53. El sistema educativo

mexicano revela una profunda complejidad en distintos ámbitos, caracterizada por una

combinación de las obligaciones federales y estatales, por el proceso de descentralización y

principalmente por la simbiosis atípica entre el Sindicato Nacional de Trabajadores de la

Educación (SNTE) con la Secretaría de Educación Pública (SEP)”. También se recomendó

fortalecer la autonomía técnica del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación; se

señaló la necesidad de dotar al instituto de una ley ordinaria que le dé un marco jurídico

sólido.

De la exposición de motivos y demás documentos que informan el proceso

legislativo se observa que la creación de las normas en cuestión atendió a los problemas que

enfrenta el sistema educativo nacional, dentro del proceso se advierten opiniones en favor y

en contra de la percepción nacional e internacional del sistema educativo mexicano. Uno de

los ejes centrales de la discusión fue reconocer la importancia del factor docente, que si bien

no es el único que requiere atención, sí es preponderante evaluar su desempeño a fin de

mejorar la calidad de la educación.

Lo expuesto evidencia que en el caso sí se cumplieron los requisitos de

fundamentación y motivación.

I.2. Invasión de competencia de las autoridades legislativas de los Estados.Esta juzgadora considera que la emisión de las leyes reclamadas no invade la

esfera competencial de los Estados, a pesar de que éstos son los titulares de las relaciones

de trabajo con el personal docente.

Cierto es que en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

(1992) se estableció que los Estados asumían la dirección de los establecimientos educativos

y que los Gobiernos locales sustituirían a la Secretaría de Educación Pública en las

relaciones de trabajo con los maestros, quienes se incorporaban a los sistemas educativos

estatales; asimismo, esta juzgadora tiene presente que la educación media superior se

provee, en buena medida, bajo el esquema de Organismos Públicos Descentralizados de las

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administraciones públicas de los Estados o Municipios. Sin embargo, dicho instrumento no implicó una desvinculación absoluta de la Federación en el sistema educativo.

En el acuerdo referido se especificó que la transferencia se refería al traspaso de

establecimientos escolares con todos sus elementos técnicos y administrativos, derechos y

obligaciones. Sin embargo, el Gobierno Federal vigilaría el cumplimiento del artículo 3 del

texto fundamental, pues la educación tiene un carácter nacional, lo que se garantiza

mediante una legislación observada y aplicada efectivamente en todo el territorio del País, de

modo que el Ejecutivo Federal elaboraría los planes de estudio y libros de texto gratuito,

asimismo, propiciaría el desarrollo armónico entre las entidades federativas.

Congruente con lo expuesto, no puede afirmarse que legislar en materia de educación sea una facultad reservada exclusivamente a las entidades federativas en

términos de los artículos 124 y 116, fracción VI, de la Constitución.

Las fracciones XXV y XXX del numeral 73 constitucional establecen que son

facultades del Congreso de la Unión:

“XXV. […] establecer el Servicio Profesional Docente en términos del artículo 3o. de esta Constitución; establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales […] así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad […]”.

“XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión”.

Basta la lectura del texto reproducido para advertir que la educación es considerada

un servicio público a cuya satisfacción están llamados a actuar, en forma concurrente, los

tres niveles de gobierno18. Asimismo, se observa que el Constituyente Permanente facultó al

Congreso de la Unión para legislar sobre el servicio profesional docente, así como para

distribuir la función educativa en los tres órdenes gubernamentales. Facultad cuya ratio legis

es unificar y coordinar la función educativa en todo el país.

Lo anterior es congruente con el postulado contenido en el primer párrafo del

artículo 3 constitucional, que prevé la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios

para impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. De igual

manera, las fracciones III y VIII de ese numeral facultan al Congreso de la Unión para legislar

en materia del servicio profesional docente y para coordinar la prestación del servicio

educativo.

En suma, el Congreso de la Unión está expresamente facultado por la Constitución

para emitir las leyes reclamadas, con independencia de quién sea el titular de las relaciones

de trabajo con el personal docente, pues el principio de concurrencia que rige las facultades

de los tres órdenes de gobierno en materia de educación, se da en el marco del federalismo,

lo que posibilita esa distribución de competencias <véanse artículos 3, 15 y 29 de la Ley

General de Educación>.

Así, el hecho de que el Congreso de la Unión emita disposiciones de carácter

general con efectos vinculantes a nivel nacional, de ninguna manera implica una invasión de

la soberanía de los Estados, pues se trata de una política nacional con una distribución de

competencias diseñada desde la Constitución, según sus artículos 3, fracciones II y IX y 75,

fracción XXV. Cabe señalar que dichas porciones normativas se reformaron recientemente,

18 Así lo sostuvo la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 1204/2008, de cuya ejecutoria derivó la tesis 2a.XXXIII/2009.

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en cuyo proceso estuvieron de acuerdo la mayoría de las legislaturas locales, que sumadas

al Congreso General, integran el Constituyente Permanente. De ahí que no pueda

sostenerse válidamente que se trata de una afectación a la soberanía de los Estados, pues

mediante el procedimiento especial previsto en nuestra Carta Magna, las entidades

federativas cedieron esa facultad a la Federación.

De esta forma, el hecho de que la normatividad reclamadas imponga a las

Legislaturas de los Estados, la obligación de actualizar y compatibilizar su marco normativo

aplicable, no puede estimarse una invasión de esferas competenciales, pues se insiste, las

entidades federativas, mediante su apoyo a la reforma constitucional, facultaron al legislador

federal para regular la materia educativa en los distintos componentes ya enunciados. Esta

cuestión compatibiliza dos aspectos importantes de nuestro sistema jurídico; por un lado,

reconoce que los Estados son libres y soberanos en su régimen interior de conformidad con

el artículo 40 constitucional; por otra parte, reitera el principio de supremacía constitucional

previsto en los artículos 41 y 133 de nuestro texto fundamental.

Fortalece esta conclusión, la diferencia conceptual entre leyes Generales y

Federales que ilustra la tesis P. VII/2007, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXV, abril de 2007, página 5, de rubro y texto:

“LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la "Ley Suprema de la Unión". En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales”.

En el caso la Ley General de Educación y la Ley General del Servicio Profesional

Docente, participan de esta naturaleza, de ahí que no pueda alegarse su inconstitucionalidad

desde la perspectiva de la invasión de competencias.

Adicionalmente, debe señalarse que en la Recomendación relativa a la condición

del personal docente, emitida por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,

la Ciencia y la Cultura (UNESCO), se estableció: “10. Siempre que fuere necesario, deberían

tomarse en cada país las medidas adecuadas para formular una política docente global

que se ajuste a los principios generales antes mencionados y de conformidad con la cual

puedan aprovecharse todos los recursos y todas las capacidades disponibles”. Asimismo

plantea una serie de directrices por ejemplo: el derecho de los niños a exigir la debida

atención en el trato educativo, proveer educación pública suficiente, coordinación entre las

distintas categorías del personal educativo para mejorar la calidad de la enseñanza, etcétera.

Lo anterior demuestra que la estrategia asumida por el Estado mexicano en materia

de educación, es congruente con la tendencia internacional; además, como se expondrá más

adelante, se ajusta a los documentos internacionales aplicables.

I.3. Omisión de realizar una evaluación del impacto presupuestario.

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No puede estimarse que el proceso de creación de las normas reclamadas resulte

ilegal por incumplimiento del artículo 18 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria, concretamente, la realización del dictamen de impacto

financiero, partiendo de la base de que la implementación de esta reforma costará dinero al

erario.

Es verdad que el precepto referido establece la emisión de un dictamen por parte

de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre las iniciativas de leyes o reglamentos

que se envíen al Congreso de la Unión, máxime cuando se trate de la creación de unidades

administrativas, plazas e instituciones.

La finalidad de este requisito es proporcionar al legislador herramientas para

considerar los costos directos e indirectos que los programas y proyectos generan para la

sociedad.

En el caso sí se cumplió con la emisión del dictamen correspondiente, según se

observa de las constancias que integran el proceso legislativo, de las cuales se advierte que

el ejecutivo federal anexó a las iniciativas de ley la opinión de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público19, de los documentos referidos se observa lo siguiente:

“Hago referencia a su oficio 353.A.-0550 de fecha 12 de agosto del presente año, el cual hace referencia al oficio No. 529-II-DGLCPAJ-185/13 de la Procuraduría Fiscal de la Federación, el cual a su vez incluye el oficio UAJ/328/13 de fecha de 8 de agosto del 2013, emitidos por la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación Pública (SEP), que contienen el “Proyecto de Iniciativa de la Ley General del Servicio Profesional Docente” (PROYECTO), así como del “Decreto por el que se REFORMAN los artículos 4°, 8° en su primer párrafo, 12 fracciones VI, X Y XII, 13 fracciones IV, VII Y VIII, 16 en su primer párrafo, 20 fracción II, 21, 29, 30 párrafos primero y segundo, 31, 33 fracciones IV, VI y IX, 34 segundo párrafo, 41 quinto párrafo, 44 tercer párrafo, 48 segundo párrafo, 56 segundo párrafo, 57 fracción I, 58 primer párrafo, 59 segundo párrafo, 65 fracción VI, 69 segundo párrafo y su inciso g), 70 primer párrafo, 72 y 75 fracciones XII y XVI. Se ADICIONAN dos párrafos al artículo 6°, las fracciones III Bis, III ter, III Quáter y un último párrafo al artículo 10, una fracción V al artículo 11, las fracciones I Bis, II Bis y XI Bis al artículo 14, un segundo párrafo al artículo 15, recorriéndose en su orden los párrafos subsecuentes, un artículo 24 Bis, un tercer párrafo al artículo 25, recorriéndose en su orden los párrafos subsecuentes, un artículo 28 Bis, las fracciones IV Bis, XVI y XVII al artículo 33, un segundo párrafo al artículo 42, recorriéndose el orden del párrafo subsecuente, los párrafos quinto y sexto del artículo 58 y una fracción XVII al artículo 75. Y se DEROGAN la fracción III del artículo 10, fracción IV del artículo 11 y la fracción VII de artículo 12 de la Ley General de Educación” (DECRETO), así como su respectiva evaluación de impacto presupuestario, con el objeto de que esta Dirección General de Programación y Presupuesto “A” (DGPyP “A”), emita el dictamen de impacto presupuestario, en términos de lo establecido en el artículo 20 párrafo cuarto del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (RLFPyRH).”

Como se aprecia del texto inserto, en la especie sí se satisfizo el requisito formal en

comento.

Adicionalmente, conviene señalar que la emisión de este dictamen se relaciona con

el desarrollo económico nacional en términos del artículo 25 de la Constitución. Al respecto,

el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión

229/2008 precisó que dicho numeral establece que corresponde al Estado la rectoría

económica para garantizar un desarrollo integral y sustentable, fortalecer la soberanía

nacional y el régimen democrático, lograr una justa distribución de la riqueza así como el

ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos.

Sin embargo -estableció el Alto Tribunal-, tal precepto no consagra un derecho en

favor de los gobernados, sino que se refiere a la rectoría y planeación económica del Estado,

en la que si bien es fundamental contar con la participación de los sectores privado, público y

social, ello no obliga al legislador a que antes de emitir una norma, realice algún tipo de

19 Consultable en: http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2013/ago/20130816-Ini-Educa-3.pdf

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EDUCATIVA - Consejo Editorial de la Administración...

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