DT 11 LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION REGIONAL.docx

"La Dimensión Social de la Integración Regional"

2

Tabla de Contenido

Wil ALBEDALos Temas Sociales en la Agenda Mundial

p. 4

Bernardo KLIKSBERGLa Situación Social de América Latina

p. 9

Rosendo GONZALEZ DORREGOLa Política Social Europea

p. 15

Boris CORNEJO CASTROLa Integración Regional y la "Transfronterización" de las Políticas Sociales: Experiencias Subregionales Latinoamericanas y Futuros Desafíos

p. 29

Klaus GRETSCHMANNCohesión Económica y Social: ¿Requisito Previo Indispensable para una Integración Regional Exitosa?

p. 37

Bruno PODESTASeis Comentarios sobre la Cuestión Social

p. 47

Ramón LEON OLIVEROSLo Social en el Proceso Andino de Integración

p. 54

Héctor MALETAImpactos de la Integración Regional sobre las Disparidades Internas de los Países: Algunas Reflexiones sobre el MERCOSUR

p. 64

Sergio SANTILLANLos Mercados Laborales: Pérdidas y Ganancias en el Proceso de Integración Regional

p. 73

Armando DI FILIPPOFlexibilización de los Mercados Laborales, Integración Regional y Costos Comparativos

p. 80

Héctor MALETAPobreza, Empleo e Integración Regional en el Marco Macroeconómico Latinoamericano

p. 89

Rodolfo SALDAINUnidad en la Diversidad: la Seguridad Social en el Marco de la Integración Regional

p. 100

Hermann KRATOCHWILMovilidad Transfronteriza de Personas, Migración Laboral y Procesos de Integración Regional en América Latina

p. 108

Jaime MONTALVOPapel de las Instituciones, Agremiaciones y Agrupaciones Socio profesionales en el Diálogo Social. Costos y Beneficios del Modelo Europeo

p. 116

Ramón LEON OLIVEROSPapel y Fortalecimiento de los Interlocutores Socio-Económicos y Políticos ante el Proceso de Integración del Grupo Andino

p. 126

José Alberto GONZALEZ-RUIZPapel de las Pequeñas y Medianas Empresas en Mercados Integrados: La Experiencia Europea

p. 132


3

Integración Regional y PYMEs: El Caso de Brasil y Argentina__________________________________________

Jaime MONTALVODesarrollo del Capital Humano, Educación y Formación, Capacitación y Calificación. Reconversión y Formación Permanente

p. 146

Ernesto OTTONECentralidad de la Reforma Educativa en la Agenda Latinoamericana de los Años Noventa

p. 156

Jorge GRANDIComentarios sobre el Desarrollo del Capital Humano y la Formación Permanente

p. 163

LOS TEMAS SOCIALES EN LA AGENDA MUNDIAL

Wil ALBEDAEx-Ministro de Asuntos Sociales de los Países Bajos; Profesor, Instituto de Investigación Económica de Maastricht sobre Innovación y Tecnología (MERIT), Universidad de Limburgo,

Maastricht, PAISES BAJOS

A medida que se avanza hacia una economía mundial, un viejo problema está retornando con renovado vigor. Se trata, una vez más, de la cuestión social. Procederé a plantearles el tema de la forma más explícita posible.

La competencia universal es el camino hacia el desarrollo universal. En principio éste es el contexto de la filosofía en la cual se basa la Organización Mundial del Comercio (OMC) en cuanto sucesora del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Pero, ¿aceptar este planteo acaso implica aceptar la libertad económica como el camino hacia el desarrollo mundial sin excepciones, o debería hacerse una excepción para el sector social? Quizás una excepción de esa naturaleza sería necesaria para proteger el nivel de vida de los trabajadores de las economías industrializadas y para mantener el Estado Benefactor en esa parte del mundo. Sería también necesario eliminar esa competencia universal que socava los niveles de vida y de empleo en las naciones en desarrollo.

En el ámbito nacional escuchamos cada vez más el eslogan que dice que "El desarrollo económico es la mejor política social". Dejemos que tenga lugar el crecimiento económico y las metas sociales quedarán automáticamente satisfechas. Se logrará el pleno empleo y se erradicará la pobreza. Tengan un poco de paciencia y sus preocupaciones sociales desaparecerán gracias a los milagros del crecimiento económico.

Hay una notoria contradicción entre este enunciado y la práctica diaria del mundo occidental. Con unas pocas excepciones, las naciones industrializadas tienen un desempleo masivo y los centros urbanos presentan el crecimiento de guetos del tercer mundo dentro del primer mundo. En la década dorada del sesenta, el estado de bienestar se había desarrollado por doquier: la creación de un mundo sin pobreza parecía estar a nuestro alcance. Empero a partir de la recesión mundial de la década del setenta, ese estado de


4

bienestar entró en crisis en todas partes. No se ha construido ningún estado de bienestar que pueda sobrevivir al desempleo masivo. ¿Son compatibles los estados de bienestar y la economía mundial? ¿O debemos considerar al estado de bienestar y al mercado laboral organizado como los principales obstáculos para el desarrollo universal, para el pleno empleo universal y para un mundo de bienestar?

Durante un período relativamente breve, el análisis keynesiano hizo que fuera posible llegar a un compromiso e incluso a un consenso entre los economistas y los reformadores sociales. Los sistemas de seguridad social pudieron sostener el pleno empleo ofreciendo una garantía contra la merma de la demanda generalizada en caso de recesión. El bienestar pleno hizo que fuera posible el pleno empleo y, a su vez, el pleno empleo posibilitó el pago del bienestar pleno. Con el advenimiento del desempleo masivo este silogismo dejó de funcionar. Atrás quedó el tiempo de compromiso en el que se basaba el estado de bienestar. Una vez más se abre el debate, pero esta vez la posición del economista es mucho más fuerte que antes.

Tanto el mercado laboral organizado como el estado de bienestar parecen destinados a ser sacrificados en el altar de la economía mundial. Este estado de cosas se puede alcanzar de dos maneras:• planteando la pregunta: ¿es realmente cierto que el estado de

bienestar y el mercado laboral organizado se interponen en el camino de una economía eficiente?;

• planteando la pregunta de si necesitamos el proteccionismo para salvar los logros sociales de la década del sesenta. En última instancia: ¿no es el desempleo masivo un precio demasiado alto a pagar por el desarrollo de la economía mundial?

¿Es realmente cierto que el estado de bienestar y el mercado laboral organizado hacen imposible una economía eficiente? Formulemos la pregunta de otra manera. El actual desempleo que existe en Europa, ¿es una indicio de que en una economía mundial el estado de bienestar y el mercado laboral organizado (las importaciones, el capitalismo organizado) tornan el pleno empleo imposible? ¿es el modelo estadounidense la única forma de funcionar en una economía mundial?

En mi opinión, es difícil ver en el modelo estadounidense la sociedad ideal. En "The Silent Depression" (La depresión silenciosa), Wallace C. Petersen (1) describió el desarrollo de los Estados Unidos. Señala un enlentecimiento del crecimiento de la productividad como consecuencia de los gastos militares excesivos, una infraestructura decadente, una disminución de las inversiones privadas y el subdesarrollo de la educación profesional. La consecuencia, es cierto, es un menor desempleo, pero en el mercado laboral desorganizado de los Estados Unidos ello conduce a empleos inferiores y a salarios miserables. Más que en Europa, la creciente demanda de trabajadores capacitados determinó diferencias crecientes en los ingresos.

Europa, en cambio, con mejor educación profesional y una forma de capitalismo organizado que conduce a una distribución más igualitaria de los ingresos y a un crecimiento más fuerte de la productividad, presenta cifras inaceptables de desempleo. La pregunta básica de nuestra discusión es, por supuesto, si el desarrollo de la economía mundial es el responsable de ese desempleo masivo. Esta podría ser la justificación más fácil que tendrían los gobiernos para explicar sus políticas fallidas de empleo. Si observamos las cifras de las importaciones provenientes


5

del tercer mundo con destino a Europa y a los Estados Unidos, no parece probable que la explicación sea tan simple. Si bien aquí y allá vemos la transferencia de actividades económicas a los nuevos países industrializados, no podemos ignorar las exportaciones crecientes hacia esos países, lo que significa que el empleo también se crea gracias al crecimiento del tercer mundo.

Personalmente considero que el alto desempleo de Europa se debe, ante todo, a la falta de políticas económicas estimulantes y expansionistas, tanto en el ámbito nacional como en el europeo y a la estructura del estado de bienestar (financiado con impuestos a los sueldos) y a la organización del mercado laboral (dominado por quienes están dentro e impidiendo la entrada a quienes están fuera). Por lo tanto no estoy proponiendo el uso de medidas proteccionistas para limitar el impacto de la economía mundial sobre nuestro estado de bienestar y el nivel salarial.

El siguiente punto de nuestro temario no queda en absoluto eliminado por dicha conclusión. Teniendo en cuenta que el proteccionismo es antifuncional, ¿existen otras razones para incluir la cuestión social en el temario de la economía mundial? Creo que la agenda internacional tiene que incluir las cuestiones sociales. Las cuestiones sociales ya aparecen en la agenda internacional desde fines de la Primera Guerra Mundial. Me refiero, por supuesto, al establecimiento de la Organización Mundial del Trabajo, la organización miembro de la familia de las Naciones Unidas que se especializa en los problemas laborales relacionados con los acontecimientos económicos del mundo. Desde la fundación de esta organización, se ha ido construyendo un cuerpo impresionante de instrumentos internacionales para salvaguardar los intereses de los empresarios y de los trabajadores.

En la Declaración de Filadelfia se confirmó la obligación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de luchar por ciertos objetivos referidos al trabajo para el mundo entero. El trabajo no es una mercancía. El desarrollo de un marco de normas (mínimas) factibles de ser aplicadas en el ámbito mundial es un instrumento importante para cumplir con la misión de la OIT. Para hacer justicia a la práctica de las economías modernas de que la reglamentación en el campo social no es un asunto a ser decidido por el gobierno solamente, sino que debe ser desarrollado por los interlocutores sociales y por el gobierno, se estableció una organización con una singular estructura tripartita.

Es interesante observar que los argumentos a favor del establecimiento de la OIT en su origen provinieron sobre todo de los sindicatos del mundo occidental, para ser más exactos de los Estados Unidos. Temían la competencia proveniente de otros países con bajos salarios y carentes de protección en materia de seguridad social y laboral. En pocas palabras, el argumento proteccionista. En el curso de los 75 años de su existencia, la OIT desarrolló una visión diferente y más amplia de su función.

Dicha función consiste, esencialmente, en la misma que la de la política social y de los sindicatos dentro de la economía nacional. En todas las etapas del desarrollo económico nos vemos confrontados a los aspectos negativos del funcionamiento de una economía de mercado. La mano de obra infantil, las horas de trabajo inaceptables, un medio laboral degradante, una pobreza abyecta han llevado a los reformadores sociales a bregar por un sistema efectivo de derecho laboral que elimine esas situaciones. En las primeras etapas de desarrollo del capitalismo, esas medidas eran


6

consideradas como gestos humanitarios para limitar el sufrimiento humano. Pero en el curso de los acontecimientos resultó evidente que esas medidas tienen un papel estratégico en el proceso del desarrollo económico. Los trabajadores pobres, mal alimentados y sin capacitación no pueden desempeñar el papel que deberían en la economía. El desarrollo económico sin tener en cuenta el "capital humano" de la nación es parcializado y por debajo del óptimo.

Los dirigentes comunistas solían predicar a sus seguidores que la generación actual tenía que sufrir la austeridad del despegue económico para que la próxima generación disfrutara de la prosperidad del socialismo. ¿Deberían los dirigentes de las nuevas economías de mercado contar la misma historia: mano de obra infantil y mala alimentación ahora para ofrecer a la próxima generación la prosperidad de la moderna sociedad de consumo? Un estudio reciente del American Brookings Institute (2) comparó el desarrollo de varias naciones en transición hacia una economía de mercado, llegando a la conclusión que las redes de seguridad son más que cinturones de seguridad para los grupos vulnerables. En aquellos países en que la política social se consideraba como un elemento importante dentro de una política de movilización económica, esos programas desempeñaban un papel positivo dentro del desarrollo general. No solamente se debe llegar a la conclusión que el desarrollo económico sin la red de seguridad de la política social significa una carga pesada para los pobres, sino que una buena política social puede desempeñar un papel importante en la movilización de los recursos económicos de una nación si se tiene en cuenta que la gente es su recurso más valioso.

La OIT siempre dudó en incluir en su temario la relación entre las normas laborales y el comercio mundial, porque el mandato de la organización no incluye el comercio mundial; porque se temía que los estados miembros se abstuvieran de aceptar las convenciones de la OIT si la relación con el desarrollo del libre comercio fuera fuerte.

Pero la eliminación de la confrontación este - oeste, la recesión mundial y la mundialización de la economía están ejerciendo presión sobre la OIT. En su informe de 1994 para la Conferencia anual del Trabajo, el Director General, Hansenne, se refirió a este problema (3).

Los acuerdos comerciales, ¿deberían contener cláusulas sociales? Si eliminamos el argumento proteccionista los siguientes argumentos resultan válidos:• El desarrollo económico se verá incrementado gracias a un

desarrollo social adecuado, eliminando la mano de obra infantil y el trabajo forzado y estableciendo la libertad de organizar sindicatos.

• Los países ricos no deberían aprovechar el retraso social de las naciones del tercer mundo, obteniendo materias primas y productos invalorables a muy bajos precios.

• Es importante que haya normas aceptadas en todo el mundo en lugar de medidas especiales contra ciertas naciones.

Como puede verse, propongo enfrentar las cuestiones sociales en el ámbito mundial de la misma forma en que son encaradas en el ámbito nacional. Esto significa que el argumento no consistirá en los temores proteccionistas de las naciones industrializadas sino en la meta del desarrollo económico y social universal.

Tanto la OIT como la OMC deberían cooperar en esta materia. No hay


7

razón para que la OMC duplique el trabajo que la OIT ha estado realizando durante 75 años. La presencia de la OIT podría eliminar el temor de que los intereses económicos estrechos de las naciones industrializadas dominen la introducción de normas sociales.

La experiencia de la OIT podrá ser de gran utilidad. Los problemas que surgen cuando discutimos los temas sociales en este sentido no son tan fáciles. Muchos trabajadores de las naciones en desarrollo trabajan en la economía informal. La economía informal no produce productos transables. ¿Se deberían incluir los trabajadores de esos sectores dentro de las normas sociales? De no ser así, ¿no se corre el peligro de una mayor segmentación de la economía y de la lucha social entre los distintos grupos? (4).

Mi conclusión es, pues, que las cuestiones sociales deberían incluirse en la agenda mundial. El desarrollo de una economía mundial libre demanda el desarrollo de normas sociales.

Podría mencionar cinco normas básicas en el campo social que deben respetarse y seguirse en todas partes:

• la libertad de los sindicatos,• el derecho a organizarse y a negociar libremente,• la eliminación del trabajo forzado,• la eliminación de la mano de obra infantil,• la eliminación de la discriminación.

Los instrumentos desarrollados por la OIT en forma de convenciones (con carácter obligatorio) y de recomendaciones existen para ser usados en caso que no se pueda ir más allá. En muchos casos, las naciones ya están comprometidas con la reglamentación de la OIT, aunque no siempre los gobiernos realmente observan esa reglamentación.

El tema que surge es cuál es la mejor manera de lograr la inclusión de las condiciones sociales en los acuerdos de comercio. La triste experiencia es que 75 años de OIT no han sido suficientes. Por supuesto que el problema radica en que es una organización internacional y que las conferencias internacionales no tienen la potestad de hacer que sus requerimientos sean realmente obligatorios. La OIT pretendió superar este problema dejando que las naciones aceptaran las obligaciones contractuales. Pero esas obligaciones siempre son parciales. Su inclusión en los acuerdos comerciales les conferiría el poder necesario (a condición, por supuesto, que haya un mecanismo para observar el cumplimiento de esas obligaciones).

En un mundo que todavía está dominado por estados soberanos, persiste la duda de si la inclusión de las condiciones sociales en los acuerdos comerciales es realmente un instrumento efectivo. Personalmente considero que puede ser, pero quizás esté soñando despierto en el sentido que solamente la creación de una autoridad mundial con la facultad para observar los acontecimientos en el lugar, sin impedimentos por parte de la autoridad local, podría resolver el problema; una inspección laboral internacional que pudiera impartir instrucciones a las autoridades locales.

¿Qué significado tiene este punto de vista para los agrupamientos económicos regionales? Debería quedar claro que en estos casos también la cuestión social debería incluirse en la agenda. Esto no resulta tan evidente como podría esperarse. Por un lado, la discusión en los Estados Unidos en oportunidad del establecimiento del Tratado de Libre Comercio (TLC) demostró que (junto con las


8

cuestiones ecológicas) los temas sociales desempeñaban un papel importante en la argumentación. Una vez más, la oposición más fuerte contra la zona de libre comercio provino de los sindicatos, que temían que algunas empresas importante trasladaran sus actividades económicas al "sur de la frontera". Hasta el momento, las quejas respecto de la negligencia de la ecología al sur de la frontera son más frecuentes que las quejas sobre los temas sociales.

La experiencia del desarrollo de la Unión Europea (UE) podría ser interesante para otras zonas regionales de libre comercio que estén en sus inicios o estén siendo consideradas, o que estén pasando a otras formas ulteriores de integración.

La Comunidad Europea se basó en una concepción neoliberal. Los padres fundadores de la Unión razonaron que la integración económica es un proceso que tiene un efecto autónomo desde el momento que se eliminan las barreras comerciales. La integración negativa debería ser autosuficiente para dejar que la integración económica continúe su curso. Por supuesto que esto a su vez conduciría a la armonización de las instituciones económicas y de las políticas económicas. Pero podemos contar sobre la propia integración económica para desarrollar la necesidad de esas formas de integración positiva - este razonamiento ha sido confirmado por el desarrollo de la UE. La integración negativa ha cumplido su tarea y la integración positiva le sigue, aunque todavía queden delante nuestro pasos difíciles tales como la construcción de la unión monetaria. Pero se está transitando en ese camino.

Ahora bien, ¿qué puede decirse sobre el desarrollo de una Europa social? El Tratado de Roma fue muy modesto en lo que se refiere a la política social. La Comunidad del Carbón y del Acero ya había formulado como uno de sus objetivos "promover el mejoramiento de las condiciones de vida y laborales de los trabajadores". Esto incluía disposiciones para la redistribución, la seguridad, la recapacitación, el restablecimiento, los salarios adecuados garantizados, la libre circulación de los trabajadores y la salvaguarda del derecho de los beneficios de la seguridad social. Estos objetivos fueron incorporados por el Tratado de Roma. Otros agregados importantes fueron el principio de salario igual por trabajo de igual valor para hombres y mujeres y el énfasis en la armonización de las normas entre los estados miembros. La Comunidad también estableció un Fondo Social cuyo objetivo era promover las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y ocupacional de los trabajadores dentro de la Comunidad.

Es interesante observar, no obstante, que la integración social es muy diferente a la integración económica. En el caso de la integración económica ya dije que la integración negativa por sí misma da inicio al proceso de integración económica. No existe un equivalente en el campo social. No hay un proceso de integración social que siga de forma más o menos automática a la apertura de las fronteras. Por naturaleza, el campo social está limitado a la esfera nacional. Si bien las relaciones económicas son horizontales (la competencia o la colaboración entre empresas), las relaciones sociales son verticales: quedan establecidas por las normas laborales y las relaciones laborales desarrolladas por los gobiernos y sus interlocutores sociales. Dentro del ámbito europeo no se dieron tendencias notoriamente fuertes para el establecimiento de esas normas.

¿Significa esto que los adelantos sociales (como los salarios, las


9

horas de trabajo, las medidas de seguridad, etcétera) en los diferentes países no ejercen una influencia entre sí? Por el contrario, esta influencia es claramente visible. En la nueva legislación y en los convenios colectivos se tienen en cuenta los adelantos alcanzados en otros lugares de Europa. No obstante, las normas tienen su origen en los circuitos nacionales y no en los supranacionales. En consecuencia podemos ver hoy día que en la UE hay tantos sistemas de relaciones laborales y de seguridad social como naciones y, quizás lo más sorprendente, este estado de cosas no plantea problemas insuperables. Se tiene la impresión que en el curso del tiempo (ya desde antes de 1958), se ha establecido una especie de equilibrio entre los costos reales del trabajo (que incluyen los gravámenes por seguridad social). Este equilibrio no se ve socavado por los adelantos en el interior de las diferentes naciones.

Una excepción a la no interferencia de la Comunidad en los asuntos sociales fue la de la protección laboral. En vista del costo de esa reglamentación, la Comunidad desarrolló normas para la seguridad y la salud aplicables a toda la UE.

El protocolo social del Tratado de Maastricht quiere ir más allá. Determina que un número de cuestiones sociales pueden decidirse por mayoría cualificada (salud y seguridad, condiciones laborales, información y consulta de los trabajadores, igualdad en el trabajo; integración de las personas excluidas del mercado laboral), otros temas quedarán reservados al voto por unanimidad: la seguridad social y la protección social, la protección de los trabajadores en exceso, la representación y la defensa colectiva por parte de los trabajadores y los empleados, las condiciones de trabajo para ciudadanos de terceros países y las contribuciones financieras para la promoción de empleos.

Como es sabido, Gran Bretaña se opuso a la inclusión de este protocolo en el tratado de Maastricht. Las razones que sustentan esta actitud se deben, en parte, a que el sistema social británico es muy diferente del de Europa Continental. Y en parte también a que existe un cierto pesimismo. Podemos llegar a la conclusión de que los temas sociales no han sido, hasta el momento, muy importantes dentro de la agenda de la Comunidad pero es difícil negar que los problemas sociales no se estén inevitablemente abriendo camino dentro de la Unión.

Volviendo a la cuestión de los temas sociales en la agenda de las agrupaciones regionales, no es nada fácil llegar a conclusiones.

La integración regional es, antes que nada, integración económica. Las naciones que participan en este proceso se darán cuenta que la mayor competencia y las economías de escala forman el camino para el desarrollo y la riqueza ulteriores. Por definición, el proceso de integración económica significa que la ley de la ventaja comparativa conducirá a un incremento de la producción en un sector nacional y a una disminución de la producción en otra parte. Si la política social significara que los trabajadores de los sectores decadentes van a quedar protegidos y a salvo del desempleo, todo el proceso fallará. Las políticas activas del mercado laboral y las políticas (¿comunes?) de capacitación pueden desempeñar un papel para acelerar su transferencia a los sectores crecientes.

Si consideramos que la integración regional está motivada por el deseo de alcanzar el desarrollo, lo lógico es que siempre exista un sistema de cinturones sociales de seguridad, sin que nunca lleguen


10

a constituirse idealmente en un freno para el desarrollo económico.

Por supuesto que la necesidad de reglamentaciones sociales quedará determinada por las diferencias entre las naciones que participen en el proceso de integración. Hay algo a favor del razonamiento de que las integraciones económicas no deberían tener lugar entre los países que están demasiado distantes en cuanto a desarrollo económico. En cambio uno de los argumentos a favor de la integración regional, más que mundial, podría ser que los países vecinos por lo general están más cerca entre sí en cuanto a desarrollo relativo. El desarrollo es, después de todo, un proceso contagioso.

NOTAS

1. Wallace C. Petersen, "Silent Depression", W. Norton, New York, London 1994.2. Carol Graham. "Safety Nets, Politics and the Poor", the Brookings Institution, Washington D.C., 1994.3. Defending Values, Promoting Change, Social Justice in a Global

Economy: An ILO Agenda, Geneva 1994.4. Bimal Gosh, "Trade Carefully in Linking Workers' Rights to Trade and Lending" /JHT.LA SITUACION SOCIAL DE AMERICA LATINA

Bernardo KLIKSBERGCoordinador Académico, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) , Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, ESTADOS UNIDOS DE AMERICA

1. UNA SITUACION SOCIAL EN DETERIORO CRECIENTEDescribiendo lo que constituye el "modo de vida cotidiano" de una mayoría de la población y de las familias de América Latina, señaló la reciente Conferencia Ministerial convocada por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) para hacer seguimiento de las resoluciones de la Cumbre Mundial sobre la infancia:

"Los hijos de los pobres no tienen acceso a la educación, se enferman, están mal alimentados, no acceden a empleos productivos, no tienen capacitación, no tienen crédito y con ello se autogenera la pobreza" (1).

Como se advierte, la vida consiste para muchos núcleos familiares de la región en un "círculo perverso" de carencias que se van retroalimentando y fortaleciendo, y se constituyen en un modelo reproductor de pobreza, privaciones, y finalmente degradación brutal de la calidad de la vida, y acortamiento de los años de existencia.

Esta situación se ha extendido en América Latina en la última década a núcleos crecientes de la población. Las estimaciones actuales coinciden en ubicar por debajo de la línea de la pobreza a más del 50% de la población total de América Latina. Al finalizar la década del '70 las estimaciones más utilizadas hablaban de un 40%.

No sólo aumenta el número de pobres en términos absolutos y


11

relativos (configuran hasta el 80% de la población en diversos países de la región) sino que hay un nítido fenómeno de descenso del nivel cualitativo de la pobreza. Los pobres de los '90 son "más pobres" que los de los '80. El estrato de la pobreza que ha crecido más aceleradamente es el de los "pobres extremos". Se trata de familias que aun destinando todos sus ingresos exclusivamente a consumir alimentos, hipótesis irreal dada la imprescindibilidad de gastar en otras necesidades (salud, vivienda, transporte, vestimenta, etcétera), no alcanzan a comprar el mínimo de proteínas y calorías que se requieren para sobrevivir.

Los pobres extremos tienden a ser en muchos países más del 50% de los pobres. Padecen de diversas expresiones de desnutrición que afectan severamente su vida en todos los planos. Una de las manifestaciones de su presencia creciente es la reducción observada en los distintos países en el tamaño y peso de los niños al nacer. En los sectores en pobreza se está dando un fenómeno de descenso acusado de estos indicadores por debajo de los normales.

El investigador inglés Peter Townsend concluye en sus trabajos que la "pobreza mata". Efectivamente, esa es la realidad de la región. La pobreza, con sus complejos de carencias y déficit nutricionales, es hoy la principal causa de muerte en la región. Se le atribuyen 1.500.000 víctimas anuales.

Por otra parte, crea el terreno propicio para que reaparezcan enfermedades erradicadas en la región y surjan otras nuevas. La rápida propagación e instalación del cólera, típica enfermedad de los pobres, ligada a la desnutrición y a la falta de agua potable indica la vulnerabilidad actual de la situación.

Al aumento y profundización de la pobreza en los sectores marginales y populares se ha sumado un nuevo proceso. Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha llamado la atención sobre ello resaltando:

"Lo nuevo es que la naturaleza de este fenómeno en América Latina ha cambiado, al añadirse a los sectores tradicionales de pobreza los "nuevos pobres" constituidos por aquellos grupos que la crisis y las políticas de ajuste desplazaron de sus posiciones económicas y sociales" (2).

Los nuevos pobres expresan el deterioro de los niveles de consumo de amplios sectores de clase media en la región, por ejemplo, en Venezuela. Y el mismo proceso puede observarse en diversos países de la región; una estimación conjunta de varias instituciones de investigación señala que: "La clase media, que representa el 13,65% de la población, cada vez posee menos recursos" (3).

2. IMPACTOS SOBRE LA FAMILIA

El crecimiento de la pobreza tiene múltiples efectos destructores de las bases de la institución familiar. Las carencias afectan a cada uno de los miembros de la familia debilitando sus posibilidades de constituir familias fuertes y sólidas.

Los hombres afectados por problemas agudos de desempleo y salarios muy distantes de las necesidades mínimas no llegan a constituir familias estables, o abandonan su marco familiar. Las familias quedan a cargo de las mujeres. Actualmente en todo el mundo un tercio de los hogares está cargo de mujeres y el promedio latinoamericano es mayor. El Comité Preparatorio de la Cumbre


12

Mundial Social preparada por las Naciones Unidas destacaba:

"Las mujeres son las víctimas principales de los problemas sociales y culturales y de la carencia de desarrollo. Son ellas también quienes, en las situaciones de miseria, de pobreza y de desintegración de las estructuras sociales, sacrifican su bienestar y en ocasiones su vida por mantener a su familia... La disolución de hogares en decenios recientes que frecuentemente hace que las mujeres se queden solas pero con familiares a su cargo, la doble carga que se impone a la mujer al tener que ganar el sustento y cuidar a los hijos, junto con la falta de protección para estos, la escasez de servicios de cuidados a la infancia, y las limitadas oportunidades económicas de que dispone la mujer han hecho que aumente el número de mujeres y niños en situación de pobreza y la proporción que representan en el total de pobres, fenómeno que se ha denominado "la feminización de la pobreza" (4).

Al mismo tiempo, desde ya en forma correlacionada a lo anterior, se está produciendo en la región un regresivo y extenso proceso de "infantilización de la pobreza". Según los cálculos de UNICEF, cerca de3. niños por día perecen en la región por problemas ligados a los complejos de desnutrición y carencias perfectamente evitables. Se trata de 900.000 por año, el 60% de las muertes totales por pobreza.

El Comité Preparatorio de la Cumbre Social Mundial refiere a grandes trazos la situación de los niños pobres:

"Como parte de las estrategias de supervivencia familiar, todos los miembros de una familia están frecuentemente obligados a contribuir a los escasos ingresos del hogar y aceptar cualquier trabajo que se les ofrezca. A menudo están incluidos los niños, que son uno de los grupos más vulnerables y más explotados en el mundo laboral. Algunas familias pobres envían a sus hijos a trabajar y a la escuela, pero las necesidades pecuniarias de la familia, junto con los costos directos e indirectos que comporta la asistencia a la escuela, hacen que otros muchos no tengan oportunidad de recibir una educación básica. El trabajo infantil y el empobrecimiento de los niños no son fenómenos exclusivamente urbanos. Algunas de las manifestaciones peores se encuentran en las zonas rurales, pero con el creciente hacinamiento en las villas miseria y el fenómeno cada vez más extendido de los niños de la calle en muchas grandes ciudades, se tiene una mayor conciencia de los efectos de la pobreza en los niños. Los niños de las villas miseria son frecuentemente los más expuestos a los azares de la pobreza urbana, y las tasas de mortalidad y morbilidad entre ellos son tres o cuatro veces superiores a las que se registran como media en su grupo de edad. Como se señaló en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, aunque de ordinario la causa inmediata de la muerte de un niño es una enfermedad, las causas subyacentes tienden a ser síntomas de pobreza como la malnutrición, la ignorancia de la higiene más elemental, el analfabetismo y la falta de acceso a suministros de agua y saneamiento" (5).

Muchos de estos niños son actualmente "arrojados" de hecho a la calle. Carentes de marcos familiares o abandonados por familias que no pueden garantizar equilibrios básicos, moran en las calles de grandes centros urbanos de América Latina en condiciones límites de existencia. El número de "niños de la calle" en América Latina se estima actualmente en 40 millones. Deben buscar diariamente su sustento, protegerse del frío nocturno; duermen arracimados, en


13

algunos casos en compañía de perros para obtener calor, están fuera de todo sistema educativo, y de la economía, son marginales extremos. Son un ejército creciente de miseria extrema que puede verse diariamente en las calles de Río, San Pablo, Bogotá y otras capitales de América Latina. Sobre ellos se ha desatado una plaga adicional denunciada por el Papa Juan Pablo II y los organismos internacionales: el exterminio sistemático de niños de la calle, que en el mejor estilo nazi están practicando grupos parapoliciales en el Brasil y otros países, contratados, según indican las investigaciones disponibles, por comerciantes que quieren evitar que los niños "afeen sus vidrieras". Ese exterminio, que tiene como marco la ideología de "eliminar a los más débiles" de clara fuente hitleriana, subsiste a pesar de las denuncias en cuadro vergonzante para los países en donde se practica.A las situaciones descritas en cuanto a madres y niños se suma el desempleo juvenil. Las cifras de desempleo abierto en la región son "discriminatorias" hacia los jóvenes. La tasa de desempleo juvenil supera hoy el 20% en diversos países de América Latina. Las nuevas generaciones tienen dificultades crecientes para integrarse en el mercado de trabajo.

Estos y otros factores determinan lo que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) denomina en su informe 1993 un "debilitamiento del tejido social". Ascienden los índices de homicidios, violaciones, delitos relacionados con drogas, suicidios, número de presos y porcentaje de jóvenes en la población reclusa.

Los impactos de la pobreza sobre los padres de hogar, la feminización de la pobreza, los efectos devastadores sobre los niños, en la práctica, "los más pobres de los pobres", conducen a un severo proceso de destrucción de núcleos familiares. La familia se debilita, diluye, y va dejando de cumplir funciones centrales. Pierde las capacidades de prestar los irremplazables roles de cuidados educativos, morales, de "nido cálido de los niños", núcleo orientador de los adolescentes, base de apoyo de hombres y mujeres, que sólo ella puede cumplir.

Una de las mayores víctimas del proceso de pauperización de la región es esta institución, pilar de la historia del género humano y eje del tramado del tejido social latinoamericano.

3. EN DERREDOR DE LAS CAUSAS¿Qué factores están determinando el deterioro social creciente de la región? ¿Qué alternativas de acción pueden ponerse en marcha? ¿Cómo fortalecer y revitalizar a la familia?

Procurando aportar a la amplia reflexión que debe desarrollarse al respecto en la región, cabe efectuar algunos señalamientos sobre ciertos aspectos estratégicos.

El PNUD, con el concurso de las agencias del sistema de Naciones Unidas, ha desarrollado un análisis sistemático de la problemática social mundial que se halla expuesto en sus informes anuales sobre el Desarrollo Humano. Sus conclusiones se hallan en la misma línea que los valiosos y continuados aportes hechos en este campo por instituciones como UNICEF y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) entre otras.

El estudio de la evolución de la situación social de más de 180 países en los últimos 30 años realizado por Desarrollo Humano del PNUD indica, en conclusiones de plena vigencia en América Latina,


14

entre otras cuestiones, las que siguen.

En primer lugar, la explosión de la pobreza está ligada a la ausencia de una política explícita, coherente, y firme de desarrollo humano. Las políticas económicas predominantes en los últimos años han tendido a relegar la consideración activa del objetivo final de todo desarrollo, en definitiva mejorar la cantidad de años que la gente vive y la calidad con que lo hace.

Actualmente existe una clara rebelión contra los enfoques economicistas reduccionistas aplicados con frecuencia. Expresándola, señalaba el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Butros Ghali que:

"Actualmente las teorías del desarrollo del pasado están siendo cuestionadas. La visión puramente economicista del desarrollo es rechazada. El desarrollo debe ser visto como un proceso multidimensional basado en equidad y autosustentación." (New York, 24/3794) (6).

Es absolutamente imprescindible que las sociedades se propongan y consigan cumplir metas de crecimiento económico, estabilidad, equilibrios financieros, incrementen sus exportaciones, sus niveles de productividad y competitividad. Ello es condición fundamental para el desarrollo. Sin embargo, probablemente uno de los hallazgos más significativos de las ciencias económicas en los años recientes ha sido la comprobación de que pueden alcanzarse metas importantes de crecimiento y estabilidad y al mismo tiempo seguir empeorando la vida cotidiana de buena parte de la población. Según indica con amplísima evidencia empírica Desarrollo Humano del PNUD, no existe una correlación lineal entre crecimiento económico y mejoramiento social. Por el contrario, son observables en la América Latina actual numerosos procesos en donde ambos aspectos marchan en sentido inverso. Ello indica que el crecimiento no fluye automáticamente hacia el conjunto de la sociedad. La llamada "teoría del desarme" no tiene sustento en la realidad. El proceso es mucho más complejo de lo que se supone. El crecimiento no se "derrama" por sí solo, y no es meramente un problema de plazos.Debe haber mediaciones muy activas entre crecimiento y desarrollo humano para que el mismo llegue a los sectores más desfavorecidos.

Un factor central según la experiencia internacional es la existencia de una estructura razonable de distribución del ingreso. Cuando dicha estructura es altamente inequitativa, el crecimiento queda confinado a los estratos de mayores ingresos, a través de procesos que "congelan" en los mismos sus créditos. Advirtió al respecto el BID en su última Asamblea anual:

"Los índices de pobreza siguen siendo adversos y la distribución regional de los ingresos es todavía la más desigual del mundo; difícilmente el crecimiento económico y la modernización serán duraderos si no hay estabilidad política y social, la cual, a su vez, depende de una distribución más equitativa de los beneficios del crecimiento"(7).

Latinoamérica, como se destaca, es hoy la región con más inequidad del mundo. Ello influye seriamente en que los logros en crecimiento no lleguen a los sectores pobres. Tampoco amplios sectores de las clases medias son favorecidos con ellos. Mientras que en sociedades como Suiza la clase media es el 60% de la población, en diversos países de América Latina es menor que el 20%. La inequidad traba los mecanismos de propagación de los logros económicos.


15

Un proceso de alto peso en la situación es la pronunciada desarticulación entre las políticas económicas y las sociales. Un economicismo unilateral ajeno a los efectos sociales producidos ha hegemoneizado con frecuencia el escenario de decisiones. Entre otras dimensiones, el mismo ha llevado a la constatación que hizo el Comité Preparatorio de la Cumbre Social Mundial:

"Durante el decenio de 1980 los salarios mínimos urbanos reales disminuyeron en casi todos los países de América Latina" (8).

Algunos de los sectores más vulnerables de la sociedad, los que ganan salario mínimo, se han constituido por la desarticulación mencionada en una variable de ajuste con las consiguientes consecuencias sociales.

También ha faltado en la década una política social agresiva como lo requería la brecha social creciente. Las inversiones totales en educación y salud se han reducido al mismo tiempo que crecía la demanda por educación pública y servicios de salud estatales. Entre otros elementos, sectores significativos de las clases medias afectados económicamente se "salían" de las escuelas privadas y la medicina paga buscando soluciones en el sector público, sumándose a los sectores populares y marginales en sus demandas. Frente a ello, el gasto social redujo su oferta real. El BID ha observado que:

"La oferta de servicios se vio afectada, en cantidad y en calidad, por la reducción del gasto público que exigieron los programas de estabilización, antes que hubiesen madurado los modelos alternativos para mejorarlos en términos de eficiencia, eficacia y equidad.

A las severas dificultades ya existentes para la transformación estructural de los servicios (inercia burocrática, intereses corporativos, rigidez presupuestal y de normas jurídicas, y otras) se agregan algunas dificultades adicionales:a. el desmantelamiento a todos los niveles de los aparatos

institucionales y la pérdida de recursos humanos de alto nivel;b. la persistente debilidad operativa en sectores institucionales

autónomos, que en muchos casos socavó la efectividad de ensayos de descentralización de responsabilidades;

c. la sociedad civil -incluyendo al sector privado- continúa sin tener capacidad suficiente para llenar los vacíos dejados por el Estado en la prestación de servicios (9).

La implementación de las políticas y programas sociales ha tropezado asimismo con serios "cuellos de botella gerenciales". Se viene practicando en la región una gerencia social de muy dudosa calidad. Tanto la utilización de modelos burocráticos tradicionales como la réplica mecánica de gerencia privada han demostrado escasa capacidad para responder a las profundas especificidades que presenta la gerencia de programas sociales masivos. Se requieren respuestas que recuperen la experiencia mundial y latinoamericana en esta materia y conduzcan a una gerencia social eficiente (10).

Por otra parte, ha habido un contexto internacional que ha perjudicado seriamente a América Latina como lo destaca Federico Mayor: "¿Cómo podemos hablar de concertación y concordia si los prontuarios al uso de la política internacional - radicada en intercambios comerciales y funambulismo financiero- ahondan y amplían los abismos y las disparidades?" (11).


16

4. FORTALECER EL DESARROLLO HUMANO Y LA FAMILIA

La región requiere recambios profundos en los modelos conceptuales y las políticas que superen los problemas planteados.

La Declaración de Río, producto de la Cumbre Mundial Verde, ha destacado que "los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible" y "tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza". Asimismo ha prevenido que "un estilo de desarrollo que fuera origen de dualismo social, al crear a la vez riquezas y pobreza por la marginación de los más débiles o los menos afortunados, no sería sostenible" (12).

Deben diseñarse políticas económicas y sociales integradas. Se debe pasar de la actual desarticulación a una política "socioeconómica" que sea capaz de generar al mismo tiempo crecimiento y desarrollo humano. Ello requerirá estructuras de distribución del ingreso más equitativas, políticas sociales agresivas y gerencia social de buena calidad.

El Comité Preparatorio de la Cumbre Social Mundial efectúa una propuesta concreta al respecto:

"Consideradas las cosas desde la perspectiva de la Conferencia en la Cumbre, es indispensable que se reconozca la necesidad de reavivar el proceso de crecimiento y, al mismo tiempo, que se acepte la idea de que el modelo de crecimiento debe ser propicio para el fomento del progreso social en su sentido más amplio. Para lograrlo, la política económica debe girar en torno a la creación de empleo, erradicación de la pobreza y la inversión en recursos humanos. De hecho, eso puede muy bien convertirse en un poderoso motor de crecimiento en muchos países y también a nivel mundial. El estímulo de la demanda, que puede derivarse del aumento del ingreso en los hogares y los países pobres, puede generar un crecimiento más amplio y sostenido. Las tan necesarias inversiones sociales pueden contribuir a que se reduzca la presión del desempleo y del subempleo. La experiencia de los países con crecimiento rápido demuestra también que el crecimiento se acelera cuando se comparte" (13).

Las inversiones en salud y educación, es decir, en la "gente" son decisivas en una política que procure crecimiento, competitividad, y superación de la pobreza.

La competitividad y la incorporación de tecnologías avanzadas no es concebible en el mundo actual sin recursos humanos saludables y bien calificados (14).

Una nueva socioeconomía que cree empleos productivos, dé oportunidades reales a los informales de pasar a la economía formal, invierta vigorosamente en salud y educación, amplíe y potencie las posibilidades de producción de los pobres, promueva y facilite su articulación social y organización, y privilegie a los niños y las mujeres, puede crear condiciones opuestas a las que están precipitando el debilitamiento del tejido social y la destrucción de familias.

La familia es una de las creaciones más excelsas del género humano. La historia ha demostrado terminantemente que es la respuesta natural a características básicas del mismo. Es el ámbito de donde los seres humanos obtienen elementos fundamentales para una vida productiva y realizada, valores éticos, modelos de conducta,


17

contenidos educativos, protección en los primeros años, pautas orientadoras, calor humano, solidaridad incondicional. Es al mismo tiempo la base de una sociedad democrática, creadora, con rostro humano.

Silenciosamente, tras el deterioro social de la región, se está escondiendo el proceso subterráneo de erosión de las bases de la familia. Debe enfrentarse la pobreza y revitalizarse la familia antes de que sea tarde y Latinoamérica vea crecientemente debilitada esa "base estratégica de vida", cultivada y protegida durante siglos por los pueblos de la región.

NOTAS

1. UNICEF, 2da. Reunión Americana sobre Infancia y Política Social, abril 1994.2. Enrique Iglesias, Exposición en la Sesión Inaugural de la Reunión

Anual de la Asamblea de Gobernadores del BID, Marzo 1994.3. Fundacredesa, Fundación Fundafuturo, Fundación Cavendes, Abril

1994.4. Comité Preparatorio de la Conferencia Mundial en la Cumbre sobre

Desarrollo Social. Panorama General. ONU, Asamblea General. Doc. A/Conf. 166/PC/6. 41/1/1994.

5. Comité Preparatorio de la Conferencia Mundial en la Cumbre sobre Desarrollo Social, op. cit.

6. Butros Ghali. Address to the Global meeting of Resident Representatives of the UNDP, New York, Marzo 1994.

7. BID, Asamblea Anual, Guadalajara, Abril 1994.8. Comité Preparatorio, op.cit.9. BID. Reforma Social y Pobreza, 1993.10. El tema de cómo lograr una gerencia social eficiente es abordado

detalladamente en B. Kliksberg, Pobreza: Un tema impostergable (Nuevas respuestas a nivel mundial), Fondo de Cultura Económica,1993.

11. Federico Mayor. "Las aportaciones de Iberoamérica a la nueva comunidad internacional". Diálogo, UNESCO, julio 1993.

12. Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, Río de Janeiro, 1993.

13. Comité Preparatorio, op. cit.14. Se está desarrollando en la región un pionero e innovativo

programa de desarrollo tecnológico, competitividad e integración, el Programa Bolívar, de original diseño metodológico, una de cuyas bases es la inversión en recursos humanos. Con sus importantes logros testimonia las potencialidades de la apertura de esquemas renovadores. Puede verse al respecto Hugo Varsky (Director Ejecutivo y cocreador del Programa) "A modo de presentación", en Programa Bolívar, "Notas para un diálogo urgente", 1994.

LA POLITICA SOCIAL EUROPEA

Rosendo GONZALEZ DORREGOAsesor de Coordinación y Planeamiento del Director General, DG V (Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales), Comisión Europea, Bruselas, BELGICA

Deseo comenzar haciendo una reflexión sobre el significado del término "política social" en el contexto europeo, para después


18

pasar revista a la evolución de la política social europea y finalizar con una breve alusión a las relaciones laborales en el contexto europeo y a las consecuencias de Maastricht.

En el Tratado de Roma, los padres fundadores se declaran "resueltos a sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos", para a continuación mostrarse "decididos a asegurar, mediante una acción común, el progreso económico y social de sus respectivos países, eliminando las barreras que dividen Europa".

Esta primera frase, que muchos han interpretado como una afirmación de que el Tratado pretende crear unos Estados Unidos de Europa, ha desencadenado un debate realmente fascinante, especialmente en el Reino Unido, que opone a los llamados "federalistas" contra aquellos que prefieren una asociación menos vinculante que responda más bien al modelo de las zonas de libre comercio.

El debate ha sido especialmente feroz en el ámbito de lo social, como ya se verá más adelante. Por el momento, e independientemente de la calidad de los argumentos esgrimidos, es un hecho innegable que estamos muy lejos de lograr una Europa federal en el área de los asuntos sociales. Pero veamos cuál ha sido el camino recorrido hasta la fecha y por dónde pretendemos dirigir nuestros pasos.

La Comunidad Europea descansa sobre cuatro libertades fundamentales, referentes a la libre circulación de:

• bienes• servicios• capitales• personas

Si bien las tres primeras son importantes para la política social, esta se basa esencialmente en la cuarta: la libertad de circulación de las personas y, especialmente, al menos por el momento, de los trabajadores.

Paralelamente, existe en numerosos Estados miembros una tradición de cooperación de empresarios y trabajadores en aras del bien común.

En varios países miembros se recurre a la noción de solidaridad para expresar el concepto de que quienes cuentan con más recursos han de ocuparse de los miembros menos favorecidos de la sociedad: los pobres, los minusválidos y los ancianos, así como las áreas más ricas prestando su ayuda a las zonas más deprimidas.

Hasta aquí he señalado dos ejes de la política social europea, a saber:• la necesidad de garantizar la libertad de circulación;• la necesidad de mantener una solidaridad entendida,

simultáneamente, como la voluntad de permitir que todos los miembros de la sociedad participen en el desarrollo y la distribución de los beneficios de las empresas, y un imperativo de asistencia a los miembros más pobres de la Comunidad, ya se trate de individuos o de zonas geográficas.

Otra razón de peso que justifica la puesta en práctica de políticas comunes en el ámbito social, y en otras áreas, es el interés por eliminar las distorsiones de la competencia. Si un Estado miembro presentara unas condiciones laborales sumamente desarrolladas, mientras que en otro Estado se aceptase la existencia de


19

condiciones más limitadas, desde el punto de vista del Mercado Común podría considerarse que el segundo disfruta de una ventaja injusta sobre el primero.

Puede sumarse otro motivo para poner en práctica políticas sociales comunitarias que cuenten con el respaldo de todos los Estados miembros, así como de los empresarios y los sindicatos: el hecho de que sea inaceptable para una sociedad civilizada la práctica de condiciones de empleo que vayan en detrimento de la salud y la seguridad de los trabajadores que las sufren. Por consiguiente, buena parte de la legislación comunitaria hace referencia a la salud y la seguridad de los trabajadores.

Me gustaría profundizar un poco en la cuestión de la solidaridad, a la que aludí hace unos momentos. Comenzaré mencionando una cita de Jacques Delors que he leído recientemente y que dice así:

"En el modelo europeo de sociedad no pueden disociarse los aspectos económicos de los sociales. El progreso social constituye una condición necesaria del éxito económico, lo cual no quita para que, al mismo tiempo, sea imposible distribuir lo que no se ha obtenido. En consecuencia, el éxito económico también constituye una condición necesaria del progreso social. Este planteamiento es propio de Europa y Europa no ha de abandonarlo si quiere permanecer leal a sí misma."

Creo que estas palabras explican de forma muy sencilla lo que la Comisión trata de poner en práctica en el área de lo social.

La concepción europea hace de la mejora de las condiciones de vida de los pueblos de la Comunidad uno de los objetivos principales del progreso económico, reconociendo la imposibilidad de alcanzar un crecimiento económico sostenido si los ciudadanos están intrínsecamente insatisfechos con la parte que les toca o carecen del suficiente poder adquisitivo. Este razonamiento justifica la noción general de que el desarrollo del mercado interior deberá estar acompañado de mejoras en la dimensión social.

1. EVOLUCION HISTORICAEn este contexto, el desarrollo de la política social comunitaria puede dividirse en cinco fases: dos períodos de relativa calma, seguidos en cada caso de sendos períodos de intensa actividad:

• 1956 - 1973 período de relativa calma• 1974 - 1980 desarrollo del primer programa de acción social• 1980 - 1988 período de estancamiento• 1989 - 1992 aprobación de la Carta Social• 1993 - 1995 Maastricht - Libros Verde, Blanco y Programa de Acción Social

1.1. 1956 -1973

Durante este período, caracterizado por la especial atención prestada a la naturaleza económica de la Comunidad, el Tratado ya preveía, sin embargo, la creación de un Fondo Social Europeo, junto a la libre circulación de trabajadores. En los últimos años de dicho período se aprobaron dos reglamentos de excepcional importancia:

• uno relativo a la libre circulación de trabajadores (1968);• otro referente a la coordinación de las medidas de seguridad

social que afectan a los trabajadores migrantes y sus familias (1971), basado en un reglamento anterior, aprobado en 1959.


20

1.2. 1974 -1980

En 1974 se puso en marcha el Programa de Acción Social, con el que se trataba de presentar el "lado humano" de la Comunidad. Como consecuencia de dicho programa, y del incremento que experimentaron el interés general por el área social y las actividades en este ámbito, se dio una serie de pasos muy importantes para el desarrollo de la dimensión social de la Comunidad, entre los que cabe mencionar:a. El comienzo de una expansión sin precedentes del Fondo Social Europeo.b. La aprobación de seis importantes directivas en el ámbito de la legislación laboral, relativas a:

o la igualdad de retribución para hombres y mujeres (1975); o la igualdad de trato para hombres y mujeres (1976);o la igualdad de trato para hombres y mujeres en el ámbito de la seguridad social (1978); o los despidos colectivos (1975); o la transferencia de empresas (1977); o la insolvencia de los empresarios (1980).

[Llegado este punto, quisiera aclarar que las directivas constituyen instrumentos legales vinculantes por los que se establecen los objetivos que se han de conseguir, pero que dejan su consecución específica en manos de los Estados miembros.]

c. Los primeros pasos en el desarrollo del área de la salud y la seguridad.1.3. 1980 -1988

Este período se caracterizó por su relativa esterilidad en lo que se refiere a la promulgación de legislación laboral. Entre las varias propuestas que fracasaron ante la oposición del Consejo cabe mencionar:

• la denominada propuesta Vredeling relativa a la información y consulta de los trabajadores de las grandes empresas;

• propuestas relativas al trabajo en jornada parcial y al empleo temporal;

• propuestas relacionadas con el permiso de paternidad y maternidad.

Propuestas anteriores relativas a la participación de los trabajadores - la denominada quinta directiva sobre derecho de sociedades y el estatuto de las SAE - también experimentaron progresos mínimos.

Por otra parte, se produjo una nueva reforma de los Fondos Estructurales al objeto de adoptar un enfoque integrado de las políticas regionales y sociales.

1.4. 1989 -1992

En la segunda mitad de la década de los ochenta se produjo una serie de acontecimientos que tuvieron como consecuencia el cambio de ritmo que caracteriza al período actual. Entre los mismos cabe señalar la entrada en vigor en 1987 del Acta Unica Europea, que contempla la posibilidad del voto por mayoría cualificada, especialmente en relación con cuestiones relativas a la salud y la seguridad de los trabajadores, así como la combinación de la voluntad política de la mayoría de los Estados miembros de avanzar rápidamente en la consecución de la Unión Económica y Política, sin olvidar una serie de estudios en los que se señalaba que la misma debía estar acompañada de una evolución positiva en lo social, a fin de que los trabajadores no tuvieran que soportar los costes a corto plazo necesarios para obtener los beneficios a largo plazo


21

que entrañaría la realización del mercado interior. Este proceso culminó en la firma de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores por parte de los Jefes de Gobierno de once Estados miembros en 1989, así como en el desarrollo simultáneo del Programa de Acción de la Comisión para la aplicación de la Carta.

1.4.1. Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores

La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores es una declaración solemne aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno de once Estados miembros el 9 de diciembre de 1989, en la que se establecen los principios fundamentales que subyacen al modelo legal europeo y se describe, de forma más general, el papel de los trabajadores en nuestras sociedades.

1.4.2. Programa de Acción de la Comisión para la aplicación de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores

Con todo, y a pesar de su importancia, por el momento la Carta no pasa de ser una declaración, motivo por el cual la Comisión propuso un programa de acción para su aplicación. Dicho programa de acción afecta a todos los Estados miembros de la Comunidad y no se limita únicamente a los once que firmaron la Carta Social.

El Programa de Acción contiene 47 propuestas de actuación comunitaria en el ámbito social, como complemento a las medidas que se están tomando para la realización del mercado único europeo. De las 47 propuestas, 26 son programas, dictámenes, informes y acciones, ya puestos en marcha en la mayoría de los casos y de carácter escasamente controvertido en su mayor parte.

El resto de las propuestas del programa de acción son de índole legislativa y pueden subdividirse en dos grupos: legislación relativa a la salud y la seguridad en el trabajo y legislación laboral de naturaleza más general. La Comisión ha puesto sobre la mesa diez propuestas de directiva y una de recomendación en el área de la salud y la seguridad en el trabajo. Existe un amplio consenso a nivel europeo entre gobiernos, empresarios y sindicatos en relación con estas directivas, por lo que hace a la extrema utilidad de poder contar con una legislación comunitaria en la materia.

La situación es muy distinta por lo que respecta a la legislación laboral. El Parlamento Europeo, los sindicatos y determinados Estados miembros desean que se adopte un amplio corpus de legislación laboral a nivel europeo, pues consideran que a causa del mayor nivel de integración del mercado de trabajo europeo habrá que realizar una aproximación de las condiciones de trabajo, objetivo para el cual es necesaria una legislación al respecto. Otros Estados miembros y numerosos empresarios ponen en tela de juicio la utilidad de una legislación de este tipo a nivel europeo, ya que creen que las decisiones sobre estas cuestiones deben tomarse a escala nacional y son competencia de los empresarios y los sindicatos.

La Comisión ha adoptado una estrategia pragmática, mediante la propuesta de legislación comunitaria en tres tipos de situaciones: primero, en los casos en que el problema en cuestión afecta a más de un país; segundo, cuando es conveniente, en opinión de la Comisión, establecer unas condiciones básicas que, lógicamente, implican la adopción de normas apropiadas a escala europea; por último, la Comisión considera que es necesaria la existencia de


22

legislación comunitaria al objeto de garantizar una competencia leal en la Unión Europea. Con este planteamiento la Comisión está aplicando el principio de subsidiariedad: es decir, la Comunidad actúa en los casos en que los objetivos que se persiguen pueden alcanzarse de forma más eficaz a su nivel, en vez de a nivel nacional, regional o local.

1.4.3. Propuestas de legislación en materia de empleo

Partiendo del planteamiento enunciado, la Comisión ha presentado durante los dos últimos años diversas propuestas de directiva en el tan controvertido ámbito de la legislación en materia de empleo, que hacen referencia a las siguientes cuestiones:

• jornada laboral;• trabajo atípico (3 directivas);• protección de las embarazadas en el trabajo;• comités de empresa europeos;• desplazamiento de trabajadores;• revisión de la directiva sobre despidos colectivos;• más recientemente, propuesta de directiva sobre la protección de los jóvenes en el trabajo.

Asimismo, la Comisión ha presentado una propuesta de recomendación del Consejo sobre la participación de los trabajadores en los beneficios y los resultados de las empresas, junto con un dictamen de la Comisión relativo a la introducción de una remuneración equitativa por parte de los Estados miembros.

Más concretamente, las propuestas principales tienen por objeto:a. Directiva sobre tiempo de trabajo: Su objetivo es establecer períodos mínimos

de descanso (diario, semanal y anual), así como sentar las normas relativas que regirán el trabajo nocturno y por turnos de todos los trabajadores de la Comunidad. Adoptada el 23 de noviembre de 1993.

b. Tres directivas sobre trabajo atípico: Estas propuestas hacen referencia al trabajo en jornada parcial, al trabajo temporal y a los contratos laborales de vencimiento fijo. La tercera, relativa a la salud y la seguridad de los trabajadores temporales, ya ha sido aprobada, mientras que las otras dos han realizado escasos progresos en el Consejo.

c. Protección de las trabajadoras embarazadas: La propuesta de la Comisión tiene por objeto fomentar las mejoras en el área de la seguridad y la salud en el trabajo de las trabajadoras embarazadas, que acaban de dar a luz o están en período de lactancia, en especial por lo que respecta a la adaptación de sus condiciones de trabajo, así como al establecimiento de un permiso remunerado de maternidad mínimo, la protección contra el despido y el mantenimiento de sus derechos en materia de empleo durante los permisos de gestación y maternidad. El Consejo adoptó la Directiva el 19 de octubre de1992.

d. Contrato o relación laboral: Esta directiva trata de garantizar que todos los trabajadores cuenten, a los dos meses de haber aceptado un empleo, con un escrito en el que figuren sus principales condiciones de trabajo. La aprobación del Consejo se produjo el 14 de octubre de 1991.

e. Comités de empresa europeos: Según el texto de esta propuesta, todas las empresas con más de 1.000 trabajadores en la Comunidad que den empleo a un mínimo de 150 trabajadores en dos Estados miembros deberían contar con comités de empresa a nivel europeo. La Directiva, que tiene por objeto mejorar la difusión de información a los trabajadores y la consulta de los mismos en empresas y grupos de empresas de envergadura comunitaria, se


23

halla en la actualidad ante el Parlamento Europeo y el Consejo para su estudio. Adoptada el 22 de setiembre de 1994.

f. Desplazamiento de trabajadores (Directiva relativa al desplazamiento de trabajadores en el marco de la prestación de servicios): La propuesta tiene por objeto el establecimiento de un núcleo de disposiciones que permitan solucionar los problemas que plantea el desplazamiento de trabajadores de un Estado miembro a otro, cuando este entraña una degradación de las condiciones de trabajo.

g. Revisión de la Directiva sobre despidos colectivos: La Directiva de 1975 referente a los despidos colectivos estipula la consulta de los representantes de los trabajadores por parte de los empresarios cuando estos contemplan una reducción de efectivos, al objeto de paliar sus consecuencias. La propuesta de la Comisión pretende actualizar la Directiva a la luz de la experiencia adquirida en los últimos 16 años. En concreto, cuando la decisión de realizar una reducción de efectivos proceda de un centro de toma de decisiones situado fuera del Estado miembro en el que el empresario está implantado, este deberá recibir toda la información relevante al respecto, con el fin de poder informar y consultar a los representantes de los trabajadores, y notificar a las autoridades competentes.

h. Directiva relativa a la protección de los jóvenes en el trabajo: Esta Directiva recoge una serie de disposiciones mínimas referentes a la protección de los menores de 18 años en el trabajo contra condiciones de empleo que podrían resultar perjudiciales para su salud, seguridad y desarrollo. Adoptada el 22 de junio de 1994.

El proyecto de Recomendación relativa al fomento de la participación de los trabajadores en los beneficios y los resultados de la empresa incluye, como su nombre indica, una serie de recomendaciones para el fomento de la utilización de los sistemas de participación financiera. La recomendación se basa en un estudio de los sistemas existentes en la Comunidad para la participación financiera de los trabajadores, especialmente en Francia y el Reino Unido, e invita a los Estados miembros a que tengan en consideración los potenciales efectos positivos que se derivarían de una mayor utilización del amplio abanico de sistemas existentes para aumentar la participación de los trabajadores en los beneficios y los resultados de las empresas, bien mediante procedimientos de participación en los beneficios, a través de la participación de los trabajadores en la propiedad de la empresa, o recurriendo a una combinación de ambos.

Por último, el Dictamen de la Comisión sobre la introducción de una remuneración equitativa por parte de los Estados miembros recoge el punto de vista de la Comisión sobre las modalidades que puede adoptar la Comunidad para resolver el problema de las bolsas de niveles salariales bajos que existen en todos los Estados miembros (mediante una mayor transparencia del mercado de trabajo y un incremento de las actuaciones dirigidas a luchar contra la discriminación). Adoptado en 1993.

1.5. 1993 -1995 Maastricht

La cuestión de las relaciones laborales y Maastricht. He querido tratar ambos temas de forma conjunta porque el debate abierto con el Tratado de Maastricht hacía alusión en parte al progreso en el ámbito legislativo y en parte a la mayor participación de los "interlocutores sociales".

Es extremadamente difícil hablar de relaciones laborales a escala europea, al menos en el sentido que los anglosajones dan al término. Sin embargo, en 1985 la Comisión puso en marcha un nuevo intento de iniciar conversaciones entre las dos partes de la


24

relación laboral. De hecho, una de las primeras cosas que hizo Jacques Delors, cuando resultó elegido presidente de la Comisión en 1985, fue invitar a los dirigentes empresariales y sindicales europeos a una reunión en un palacete de las afueras de Bruselas llamado Val Duchesse. Dicha reunión constituyó el comienzo (o, para ser más exactos, el relanzamiento) de lo que se daría en llamar el diálogo social, o, lo que es lo mismo, el mantenimiento de conversaciones entre empresarios y sindicatos a nivel europeo.

Los participantes en este diálogo han formulado diversos dictámenes comunes sobre temas como:

• la estrategia de cooperación para el crecimiento;• nuevas tecnologías;• mejora del mercado de trabajo;• educación y formación.

Más recientemente -y por volver a la relación con Maastricht- el diálogo permitió alcanzar un compromiso, el 31 de octubre de 1991, relativo a un marco para la consecución de acuerdos a nivel europeo.

Dicho acuerdo, que se ha visto incorporado al proyecto Protocolo pactado en Maastricht por once Estados miembros, contempla en esencia la mayor participación de los "interlocutores sociales" en la elaboración de las políticas sociales, así como la posibilidad de que alcancen un acuerdo sobre el contenido de eventuales propuestas de legislación, antes de que las mismas lleguen al Consejo de Ministros.

Pero este es tan sólo un aspecto de Maastricht. En realidad, la principal cuestión tratada giró en torno a las propuestas para aumentar el alcance del voto por mayoría. Con el Tratado vigente existen pocas posibilidades de aprobar legislación por otros procedimientos que no sean el de la unanimidad. El debate sobre Maastricht tuvo uno de sus puntos principales en el desarrollo de la posibilidad de tomar decisiones por mayoría, especialmente en ámbitos como los siguientes:

• condiciones de trabajo;• información y consulta a los trabajadores;• igualdad de hombres y mujeres en el trabajo.Como es sabido, el Consejo Europeo concluyó que las disposiciones revisadas sólo afectarían a once Estados miembros. Dichas disposiciones entraron en vigor en noviembre de 1993, una vez que los doce Estados miembros ratificaron el Tratado modificado y el Protocolo.

LIBROS VERDE Y BLANCO SOBRE POLÍTICA SOCIAL

INTRODUCCIÓN - PROTEGER Y DESARROLLAR EL MODELO SOCIAL EUROPEO A -

VALORES COMPARTIDOSI. El Libro Verde de la Comisión sobre la política social europea

(1) empezaba formulando la pregunta: "¿qué clase de sociedad quieren los europeos?" El debate que el Libro Verde estimuló ha implicado a las instituciones de la Unión, los Estados miembros, los empresarios, los sindicatos y una amplia gama de otras instituciones cívicas, sin mencionar a algunos particulares que ofrecieron voluntariamente sus opiniones. Este Libro Blanco es el resultado de tal procedimiento de consulta. Si bien no puede pretender satisfacer a todos los puntos de vista, es una tentativa de contestar a esa pregunta


25

respondiendo a los objetivos sociales que a la Unión Europea han conferido sus miembros, de los cuales el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea es la expresión más clara:promover en el conjunto de la Comunidad un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.

II. Una sociedad que pudiera proporcionar todos estos beneficios a cada uno de sus miembros sería una sociedad digna. Europa todavía no ha podido hacer eso, pero puede afirmar que en ninguna otra parte del mundo se han hecho tantos progresos hacia tales objetivos. También es justo afirmar que el aspecto humano de la Unión está más profundamente anclado en la vida de la Unión de lo que suele decirse.

III. Las contribuciones al Libro Verde confirman que hay ciertos valores compartidos que forman la base del modelo social europeo. Éstos incluyen la democracia y los derechos individuales, la negociación colectiva libre, la economía de mercado, la igualdad de oportunidades para todos y la asistencia social y la solidaridad. A estos valores, recogidos en la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales de los Trabajadores, los une la convicción de que el progreso económico y social deben ir a la par. Tanto la competitividad como la solidaridad tienen que tenerse en cuenta en la construcción con éxito de la Europa del futuro.

IV. Todos los Estados miembros han reafirmado su compromiso respecto a la dimensión social como elemento imprescindible de la construcción de una Unión más estrecha, al igual que un sistema social bien desarrollado es necesario y deseable en cada Estado miembro. Una política social europea debe servir a los intereses de la Unión en su conjunto y de toda su gente, tanto si tienen empleo como si no. Hay amplio acuerdo en que hay que proteger estos valores compartidos, incluso si son necesarios cambios muy radicales en la manera práctica de aplicarlos.

V. Esto es esencial porque la eficiencia de nuestras sociedades en conjunto condiciona lo competitivas que puedan ser y el crecimiento que puedan producir. Si el desarrollo económico ha de hacer que aumente el bienestar humano, debe también tener en cuenta preocupaciones sociales y ambientales. Igualmente, perseguir altos estándares sociales no debería considerarse solamente como coste sino también como elemento clave de la fórmula competitiva. Por estas razones esenciales la política social de la Unión no puede estar en segundo plano con respecto al desarrollo económico o al funcionamiento del mercado interior. El crecimiento del número de pobres y de parados, la posible aparición de una clase inferior, el incremento de la presión sobre los servicios sociales (por ejemplo, el desempleo y los servicios de sanidad) y el aumento de la criminalidad acaparan los recursos disponibles. La financiación de la seguridad social plantea graves problemas a todos los Estados miembros. Un aumento de confianza sólo puede, en la Unión, derivarse de la reconciliación entre las políticas de desarrollo económico y su aplicación a un desarrollo social con niveles más altos de vida para todos. Hay que saber que esto puede incrementar el carácter competitivo de la Unión y equiparla para tener una influencia exterior más fuerte en la escena mundial.

VI. Este Libro Blanco intenta establecer el planteamiento de la Comisión para la próxima fase de desarrollo de la política social (1995-99) durante los años finales de este siglo.


26

Proporciona la oportunidad, pedida por varios Estados miembros, de que las otras instituciones de la Unión, los Estados miembros y las demás partes interesadas discutan las propuestas en la segunda mitad de 1994, antes de que la Comisión entrante elabore su programa de trabajo definitivo en este campo en el curso de 1995.

VII. La técnica de utilizar un Libro Verde para proporcionar una oportunidad estructurada para la consulta sobre opciones políticas antes de la elaboración de propuestas representa uno de muchos ejemplos de la determinación de la Comisión de asegurarse de que el valor añadido de sus acciones se aprecie ampliamente y de que sus iniciativas sean transparentes para el público.

VIII. La Comisión es animada por el hecho de que haya habido un debate amplio en los Estados miembros sobre el Libro Verde. El Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social examinaron el texto y publicaron sus opiniones al respecto y, en total, se recibieron más de 500 reacciones de una amplia variedad de fuentes. Por invitación de la Comisión, la Fundación Europea para la Mejora de Condiciones de Vida y de Trabajo preparó una síntesis de las diversas presentaciones. Esta síntesis - así como las respuestas recibidas de los Estados miembros y de las instituciones de la Unión- se publica como volumen que acompaña al Libro Blanco.

IX. El Libro Blanco de la Comisión sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo y las conclusiones del Consejo Europeo sobre él, constituyeron un punto de inflexión en el desarrollo de una acción concertada de la Unión para abordar los problemas de empleo en Europa, como parte de una estrategia económica más amplia. En él se suscitaban cierto número de cuestiones fundamentales de interés capital para el desarrollo de la política social, entre las que destacaba que la competitividad es crucial para la riqueza y para generar empleo, así como que hay que reorientar las políticas, concretamente las referentes al mercado laboral. No hay que olvidar esto al formular la futura política social de la Unión, como así lo hacen las líneas directrices macroeconómicas de la Unión.

X. Por ello, el Libro Blanco y el Libro Verde han contribuido a centrar el debate sobre la necesidad de crear más trabajos y de proteger al mismo tiempo la base de la protección social que tanto aprecian los europeos. Se han considerado los dos documentos juntos en la elaboración de este Libro Blanco, también a la luz de las conclusiones de los Consejos Europeos adoptadas en Bruselas, en diciembre de1993,y en Corfú en junio de 1994. El presente Libro Blanco pretende facilitar la aplicación del plan de acción consensuado en el Consejo de Bruselas, dentro del contexto de desarrollo futuro de la política social de la unión.

XI. Con la publicación de este Libro Blanco seis meses antes de la ampliación próxima de la Unión en 1995 se pretendió también facilitar la entrada de los nuevos miembros en la Unión sobre la base de una visión global clara del futuro. Como ya el Libro Verde dejaba claro, la Unión ha desarrollado ya un "acervo sustancial" de medidas en el campo social, especialmente estimuladas por la adopción en 1989 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores y del subsiguiente programa de acción social de la Comisión. El presente documento pretende proponer cómo construir un vínculo dinámico entre el acervo existente y los planes para el futuro.


27

B - PRINCIPIOS RECTORES Y OBJETIVOS PARA EL PAPEL FUTURO DE LA UNIÓN

XII. El progreso social sólo puede lograrse a través de una asociación cooperativa entre la Unión Europea, los Estados miembros, los interlocutores sociales y los ciudadanos europeos, cuya clave debe ser un concepto positivo y activo de la subsidiariedad. Esto significa que la Unión sólo emprenderá una acción si los objetivos no pueden ser alcanzados suficientemente por (o dentro de) los propios Estados miembros y en la medida en que puedan, por lo tanto, en virtud de la envergadura o los efectos de la acción propuesta, lograrse mejor por la Unión. Las actividades se seleccionarán sobre la base de una valoración anterior y deberán presentar una plusvalía comunitaria logrando al mismo tiempo una eficacia económica máxima.

XIII. Lograr una Europa de oportunidades para todos requiere cambios. Mientras el crecimiento del empleo ha sido débil con respecto a Estados Unidos y Japón, los niveles de solidaridad social han sido más altos. Pero tal solidaridad ha sido principalmente pasiva. Se dedica a mantener los ingresos de amplios grupos de la sociedad -proporcionando beneficios en efectivo mediante la redistribución de los ingresos, lo que recae en gran parte en una población activa en continua disminución- sin prepararlos o animarlos suficientemente para que contribuyan a la actividad económica.

XIV. Ahora hay que aumentar gradualmente la transferencia de recursos, y dirigirla hacia una mejor redistribución de oportunidades. Los dos objetivos están íntimamente ligados, pero hay que insistir en el segundo si se pretenden reducir los costes humanos y sociales de los cambios estructurales, y pasar de un planteamiento pasivo a uno más activo.

XV. Los principios y objetivos que deben inspirar la acción de la Unión en la realización de esto son:

Integración social y económica: el empleo es la claveXVI. Los niveles inaceptablemente altos de paro, pobreza y

exclusión social están en conflicto con los objetivos consensuados de la Unión en relación con el empleo, la protección social y la igualdad de oportunidades. La financiación de los sistemas de política social en toda la Unión depende de los empleos. Por ello, para que la Unión pueda conciliar unos niveles sociales altos con la capacidad de competir en los mercados mundiales es necesario dar la más alta prioridad a la creación de nuevos puestos de trabajo, que permitan la integración de todas las personas en la economía y en la sociedad.

Competitividad y progreso social: dos caras de la misma monedaXVII. Un progreso social continuo puede basarse solamente en la

prosperidad económica y, por lo tanto, en la competitividad de la economía europea. La clave reside en continuar los aumentos de productividad,que permitirán que la Unión aúne altos niveles de protección social con la capacidad para competir en mercados mundiales. Europa necesita moverse hacia una economía eficiente, basada en la calidad, con un alto índice de inversión en nuevas tecnologías. El recurso clave será una población trabajadora bien formada y altamente motivada y adaptable. Si la creación de riqueza es esencial para el progreso social, el entorno social es también un factor esencial en la determinación del desarrollo económico. El progreso no puede fundarse simplemente en la competitividad de las economías, sino que


28

ha de basarse también en la eficiencia de la sociedad europea en conjunto. Con estas premisas conviene asimismo tener en cuenta los nexos entre políticas sociales y políticas del medio ambiente.

Convergencia que respeta la diversidadXVIII. Todos los comentarios sobre el Libro Verde subrayan la

necesidad de respetar la diversidad de las sociedades europeas. El desarrollo futuro de la Unión necesita emplear la riqueza de su diversidad, que se añade a la calidad de vida y al vigor de los sistemas socioeconómicos frente a desafíos nuevos e imprevistos. Esta diversidad significa que la armonización total de las políticas sociales no es un objetivo de la Unión. Sin embargo, es vital la convergencia de objetivos y políticas durante un determinado lapso de tiempo mediante la fijación de objetivos comunes, ya que ello permitirá la coexistencia de diversos sistemas nacionales y permitirá que progresen en armonía hacia los objetivos fundamentales de la Unión.

Un terreno nivelado de normas mínimas comunesXIX. Las normas mínimas son necesarias para proteger la cohesión

de la Unión, teniendo en cuenta los diversos sistemas y necesidades nacionales y las resistencias económicas relativas de los diversos Estados miembros. No deben ser sometidos a tensiones aún mayores los Estados miembros económicamente más débiles, y no debe evitarse que los Estados miembros más desarrollados apliquen normas más elevadas. Establecer un marco de normas mínimas comunes, como la Comisión empezó a hacer hace años, proporciona un baluarte contra la utilización de estándares sociales bajos como instrumento de una competencia económica injusta y constituye una protección contra la reducción de dichos estándares para aumentar la competitividad, así como es también una expresión de la voluntad política de mantener el avance del progreso social. El objetivo deberá seguir siendo desarrollar y mejorar los estándares para todos los miembros de la Unión.

C - INSTRUMENTOS PARA LA ACCIÓNXX. Para intentar poner estos principios y objetivos en práctica,

la Unión interviene de diversas maneras, que a menudo, pero no siempre, son interactivas, y que deben desplegarse en una mezcla política que se desarrolle constantemente para hacer frente a las necesidades de cambio.

Legislación y convenios colectivos a escala comunitariaXXI. Los Tratados prevén una gama de poderes legislativos para

lograr objetivos comunes. Se ejercitan estos poderes de conformidad con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, que requieren una evaluación de la necesidad y de la intensidad de la acción al nivel de la Unión. Esto implica que la Unión ha de proponer la forma de legislación más compatible con los objetivos por lograr. La Unión tiene que respetar las opciones del Estado miembro sobre cómo lograr sus objetivos, así como los Estados miembros han de respetar objetivos y estándares comunitarios.

XXII. Dada la sólida base de la legislación social europea ya alcanzada, la Comisión considera que no es necesario disponer de un amplio programa de nuevas propuestas legislativas en la próxima legislatura. La legislación se considerará sólo cuando sea estrictamente necesaria para alcanzar los objetivos de la Unión y cuando el tema tratado no pueda ser


29

resuelto a escala del Estado miembro. Las propuestas y la legislación que se adopte deberán seguir tendiendo a promover un marco que permita a los distintos sistemas nacionales determinar métodos detallados de aplicación, e irán precedidas de una evaluación de los costes y beneficios socioeconómicos para todos los implicados. Asimismo tendrán en cuenta las propuestas el posible impacto en la competitividad de la industria, tomando especialmente en consideración las necesidades de las pequeñas y medianas empresas (PYMEs).

XXIII. El Protocolo sobre la política social introducido por el Tratado de la Unión Europea constituye una nueva base de acción para la Unión. La Comisión tiene la intención de servirse de éstas y de otras disposiciones del Tratado para garantizar una dimensión social dinámica de la Unión. En la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del Acuerdo (2) se explicaba que la Comisión decidirá en cada caso, a la luz de criterios objetivos, cuándo recurrirá al Acuerdo. Dicha comunicación ha sido examinada en las otras instituciones de la Unión, y el planteamiento que propugna ha sido recibido favorablemente por todos los implicados. La Comisión ha tomado nota del vivo deseo de todos los Estados miembros de llegar a acuerdos entre 12 siempre que sea posible y espera que la acción de política social de la Unión vuelva a fundarse, en el futuro, en un único marco legal. Esto es vital si desean mantenerse en la Unión la integridad de la ley y el principio de igualdad de oportunidades para

XXIV.


XXXI.

30

XXV.

XXVI.

XXVII.

XXVIII.

XXIX.

todos. No obstante, la voluntad de actuar consensuadamente entre 12 no puede servir de pretexto para la inacción.Dadas las nuevas perspectivas de convenios colectivos que abre el Tratado de la Unión Europea, está claro que hay que encontrar un nuevo equilibrio entre el legislador a nivel comunitario y los convenios colectivos entre interlocutores sociales y los niveles europeos y nacionales de estas acciones normativas.

Ayuda financiera e incentivosLa Unión también proporciona la ayuda financiera para lograr sus objetivos. Los Fondos Estructurales representan el instrumento principal de la Unión para promover la cohesión dentro de la Unión. Se desarrollará una acción, especialmente por el Fondo Social Europeo, en un planteamiento integrado y completo (véase el capítulo II). Se contemplan la mayor parte de los aspectos de la política social, incluidos la lucha contra el paro y la exclusión, la promoción de la igualdad de oportunidades, el apoyo de la integración de los jóvenes, la promoción de la movilidad de los trabajadores y de su adaptación al cambio industrial y, en las regiones menos desarrolladas, la consolidación de servicios de educación, ciencia y tecnológicos, así como de la formación para el sector de la sanidad. Además, la Unión también proporciona ayuda financiera a muchos proyectos experimentales y programas valiosos en el ámbito social, así como también fomenta el intercambio de experiencia y de información mediante programas como LEONARDO (véase el capítulo II).

Movilización y cooperaciónLa Comisión desempeña un papel en la movilización de esfuerzos para lograr objetivos comunes dentro de un marco acordado, llevando a la convergencia de objetivos y de políticas, por ejemplo en los campos del empleo y de la protección social. La Comisión reconoce que hay necesidad de una mejor sinergia entre los esfuerzos de la Unión y los de los Estados miembros, y de más cooperación y concentración de la acción implicada. Para que este papel de movilización sea efectivo, será cada vez más necesario definir los objetivos acordados con más precisión, incluida la definición de objetivos cuantitativos cuando sea apropiado, y para que los Estados miembros emprendan acciones de cara a los objetivos acordados. Un ejemplo claro de tal movilización lo proporciona el Libro Blanco sobre la Comisión sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo.También es menester fomentar una cooperación e intercambio de experiencia más y mejor estructurados en temas de interés común, que pueden ser decididos por los Estados miembros según las necesidades, y para los que la Comisión puede proporcionar provechosamente el marco y el apoyo técnico.Más aún, la política social depende para su éxito de una gran variedad de actores y de organizaciones, especialmente a nivel local y regional. La Comisión ayudará a estos grupos a establecer una cooperación más intensa mediante la creación de redes a través de la Unión, o en partes de la Unión, y a estimular su contribución a la realización de los objetivos de la Unión, especialmente a través de acciones que sean innovadoras y transnacionales.

InformaciónEs fundamental suministrar una información clara y accesible sobre los progresos en el ámbito social si se quiere que la política social tenga una repercusión real en la vida cotidiana de los ciudadanos. La Comisión velará por proporcionar más y mejor información a los ciudadanos europeos referente a sus derechos y oportunidades sociales y a los progresos en la esfera


31

XXX.

social para ayudar a lograr la transparencia y una mejor comprensión de las acciones de la Unión. Además de las propuestas específicas de otros puntos del presente Libro Blanco (en especial los capítulos IV y X), la Comisión también se esforzará por potenciar el cometido de sus oficinas de información en los Estados miembros para el suministro de información de contenido social.

Analizar tendencias futurasCada vez resulta más evidente que el proceso de cambio exige una reflexión colectiva y una acción coordinada en gran número de temas. Están surgiendo cuestiones importantes sobre el futuro del propio trabajo, y sobre el impacto que tendrá una Sociedad de la Información en el trabajo y en la vida cotidiana de los individuos. Entre los ejemplos de ello se cuentan los cambios en la organización del tiempo, el equilibrio entre trabajo y ocio y las consecuencias sociales de los cambios en distintos sectores laborales, conforme se desdibujan progresivamente los límites entre trabajo y cualificaciones. El proceso de gestión de estos cambios habrá de proseguirse de modo sinérgico con los elementos de ciencia social del programa de investigación de la Unión. La Comisión velará por aumentar su capacidad investigadora a medio plazo en el ámbito social.Los distintos observatorios gestionados por la Comisión en el campo social (3), en colaboración con los Estados miembros, constituyen un válido instrumento para la recogida, el análisis y la difusión de información, función que está adquiriendo una relevancia creciente dada la necesidad de comprender y


32

evaluar los rápidos cambios que se están produciendo en el ámbito de la política social, especialmente en el mercado laboral. Esta información es un elemento importante del proceso de formulación de políticas. La Comisión también se servirá de los observatorios para elaborar análisis accesibles e informados de problemas específicos, y fomentará una mayor sinergia e interacción entre los distintos observatorios, para alcanzar mayor capacidad de análisis multidisciplinario de los temas de política social.XXXII. En este contexto, la Comisión seguirá desarrollando sus informes sectoriales, como el informe anual sobre el empleo en Europa (capítulo I), el propuesto informe anual sobre la igualdad (capítulo V), el informe anual sobre demografía (capítulo VI) y el informe sobre protección social (capítulo VI), para proporcionar un apoyo analítico directo a su trabajo en el ámbito de la política social.XXXIII. Además, la Comisión seguirá estudiando el papel de las agencias pertinentes, especialmente la Fundación europea para la mejora de condiciones de vida y de trabajo y la Agencia europea de salud y seguridad. En especial, la Fundación europea para la mejora de condiciones de vida y de trabajo tiene un papel importante que desempeñar en el análisis de los progresos y los factores clave de cambio de las condiciones de vida y de trabajo en la Unión. En este contexto, la Fundación, teniendo en cuenta su estructura tripartita, puede desempeñar un papel esencial en la difusión de la información y los intercambios de experiencia.XXXIV. La Comisión intentará estrechar sus lazos con la Fundación y reforzar la cooperación para el futuro, con vistas a aprovechar plenamente la contribución específica que la Fundación puede hacer. En especial, la Comisión instará a la Fundación a que siga desarrollando su capacidad de análisis comparativo y promoviendo intercambios de experiencia.

PUESTOS DE TRABAJO - PRIORIDAD ABSOLUTA

1. La búsqueda de más puestos de trabajo buenos y estables es, a la vez, un objetivo central de la Unión y un medio de abordar más eficazmente muchos de los objetivos sociales más amplios de la Unión. Con este fin, las políticas de empleo tienen que adaptarse. Durante demasiado tiempo Europa se ha centrado en la gestión del paro en vez de promover la creación de puestos de trabajo como prioridad absoluta.

A - INICIATIVAS DE EMPLEO DE LA UNIÓN

2. El paro en la Unión se sitúa actualmente en un 11%, habiendo tenido un promedio de cerca del 10% durante una década. En toda la Unión se considera el paro como el problema social más grave. Un interés especial se centra en la falta de perspectivas de quienes llegan al mercado del trabajo -jóvenes y mujeres especialmente- y de quienes se han visto excluidos del trabajo regular, particularmente cuando son personas en situación de desempleo de larga duración. La eficacia global en materia de empleo es sensiblemente peor en la Unión Europea que en Estados Unidos de América (EEUU) o Japón. El nivel del empleo de la Unión ha disminuido constantemente desde 1960 y está ahora por debajo del 60% de la población en edad de trabajar, mientras que en los EEUU ha ido en constante aumento hasta situarse en más del 70%. Por ejemplo, el paro juvenil en la Unión Europea se sitúa en más del 20%, frente al 13% de EEUU y el 5% de Japón. La proporción de desempleo de larga duración es superior al 40% del total en la Unión Europea, frente al 11% en EEUU.

3. Las iniciativas políticas dentro de la Unión por lo que se refiere al empleo se han desarrollado progresivamente durante el


33

último año, reflejando la preocupación compartida de todos los Estados miembros por encontrar nuevas maneras de crear y de proteger el empleo. En mayo de 1993, la Comisión propuso una iniciativa-marco del empleo que estableció las bases de una estrategia concertada por el empleo. El principal avance lo constituyó en diciembre de 1993 la presentación del Libro Blanco sobre la Comisión que abordó los problemas interrelacionados del crecimiento, de la competitividad y del empleo, y que desarrolló esa estrategia de empleo en el más amplio contexto económico, industrial y social de la Unión. La estrategia de la Unión fue aprobada por el Consejo Europeo en Bruselas en diciembre de 1993.

4. Todos los Estados miembros reconocen actualmente que los cambios estructurales dinámicos, así como un mayor desarrollo económico y la flexibilidad aumentada del mercado de trabajo, son urgentemente necesarios si la Unión quiere liberarse del bajo empleo y del peligro del elevado paro, así como ampliar el acceso al trabajo y repartir más ampliamente los ingresos. Se reconoce también la necesidad de asociaciones más fuertes entre niveles nacionales, regionales y locales y entre diversos actores de la sociedad -y a nivel de la Unión- en apoyo de esa estrategia, y en apoyo del desarrollo más amplio del mercado del trabajo de la Unión.

5. El Consejo Europeo determinó siete áreas para que los Estados miembros presten especial atención en su plan de acción resultante del Libro Blanco sobre la Comisión:

i. mejorar los sistemas de educación y de formación, especialmente la formación continua;ii. mejorar la flexibilidad dentro de las empresas y en el mercado del trabajo;

iii. reorganizar el trabajo a nivel de empresa;iv. reducir de modo específico los costes indirectos del trabajo

(contribuciones estatutarias), particularmente del trabajo menos cualificado;

v. hacer mejor uso de los fondos públicos reservados para combatir el paro;

vi. medidas específicas referentes a los jóvenes sin formación adecuada;

vii. desarrollar el empleo con respecto a nuevas necesidades.

Progreso hasta la fecha6. En el informe presentado al Consejo en junio de 1994, que resume el

seguimiento del Libro Blanco, se indica que casi todos los Estados miembros han emprendido en estos últimos años reformas de sus sistemas de empleo. La Comisión considera que, aunque la acción esté en curso en los Estados miembros en cada uno de los siete aspectos, todavía no está lo bastante avanzada como para hacer frente al desafío del empleo de los años 90 y del próximo siglo.

7. Durante los últimos meses ha mejorado la perspectiva económica para la economía de la Unión. Los actuales pronósticos de crecimiento sugieren que el crecimiento de la producción en la Unión podría alcanzar el 3% o más en 1996. Sin embargo, se espera que el empleo disminuya todavía más en 1994. El índice de desempleo solamente se estabilizaría en 1995, con un total de 18 millones de parados, lo que representa un 11,6% de la mano de obra. Tal como exhortaba el Libro Blanco, las políticas económicas deben, a largo plazo, seguir orientadas con determinación hacia la creación de puestos de trabajo, promoviendo un proceso de crecimiento fuerte y generador de empleo, mediante el fomento de políticas de mercado del trabajo activas y mediante la mejora del acceso al mercado del trabajo, particularmente para los jóvenes.

8. Un desarrollo económico aumentado aporta una mejora positiva y bienvenida al clima de empleo. Sin embargo, según lo reconocido en Corfú por el Consejo Europeo, hay peligro de que pueda ofrecer la


34

ilusión de un alivio de las presiones del cambio estructural, en vez de tender al trabajo sistemático hacia los cambios requeridos en esa mejor coyuntura económica. Hay de esta manera un riesgo de que, en ausencia de nuevas medidas estructurales para crear más empleo, el crecimiento no sea más generador de empleo, y de que el efecto de las reformas estructurales existentes, anteriores al Libro Blanco, sea solamente suficiente para compensar el aumento de productividad resultante de políticas dirigidas a obtener una eficiencia y una competitividad cada vez mayores. Por ello, la aplicación de las políticas presentadas en la parte de empleo del Libro Blanco es fundamental para que el crecimiento sea más generador de empleo, y para asegurarse de que los beneficios de tal crecimiento se orienten hacia más puestos de trabajo.

9. El Libro Blanco subraya la necesidad de aumentar considerablemente el acceso al trabajo, de ampliar el concepto de trabajo y de construir una nueva solidaridad basada en la utilización de los aumentos de productividad para crear nuevos puestos de trabajo en vez de aumentar los sueldos de quienes tienen un empleo. En especial, el Libro Blanco subraya la necesidad de asegurarse de que siga avanzándose hacia la igualdad de oportunidades, particularmente aumentando los índices de participación de las mujeres, cambiando las estructuras y los roles familiares, y también subraya la necesidad de maximizar el potencial de recursos humanos de la Unión. Hay que prestar mucha más atención a la creación de nuevos puestos de trabajo y a los sectores más prometedores para el crecimiento del empleo. El Libro Blanco también hace hincapié en la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo sostenible basado en la incorporación de los costes medioambientales en los precios del mercado.

10. Es importante garantizar que, a la vez que se apoyan puestos de trabajo de gran productividad, la Unión maximice su capacidad de generar y mantener empleos a otros niveles, especialmente no cualificados, de cualificaciones medias y en las áreas de personal y servicios locales. Esto requerirá tomar nota y hacer frente a las inestabilidades inherentes a un rápido cambio y una competición global mediante un abanico de medidas adecuadas, incluida la integración de una política macroeconómica en una política activa de desarrollo estructural acompañada por medidas estructurales del mercado laboral. Esto contribuirá a una mayor eficacia de la economía europea en cuanto al empleo, y permitirá servirse plenamente de las oportunidades que ofrece la liberalización en ámbitos como el de las telecomunicaciones y alcanzar un progreso tecnológico en sectores como el de la sociedad de la información y la biotecnología.

11. Todos los Estados miembros están intentando de diversas maneras introducir cambios en sus políticas de mercado del trabajo, en relación directa o indirecta con las propuestas del Libro Blanco. El Libro Blanco ha sido examinado cuidadosamente como punto valioso de referencia en todos los Estados miembros, incluso por los interlocutores sociales a nivel nacional. Sin embargo aún no se han alcanzado, pese a su necesidad urgente, la reflexión colectiva y la acción coordinada entre la amplia panoplia de políticas que afectan al ámbito del empleo en sentido amplio. Un planteamiento fragmentario persiste, con reglamentos nacionales anticuados y complejos aún en vigor en muchos Estados miembros. Las reformas de los sistemas de empleo adoptadas hasta ahora por los Estados miembros resultan a menudo incompletas y en esta fase es difícil evaluar su impacto más amplio. La mayor parte de los Estados miembros reconocen ahora, sin embargo, la necesidad de construir un consenso social a largo plazo en favor de los cambios estructurales, especialmente en cuanto afectan a las condiciones de vida y de trabajo de las personas.

12. Los Estados miembros generalmente reconocen también que esta búsqueda para el consenso implica que se debe buscar una mayor eficiencia del mercado del trabajo y una competitividad duradera, no


35

a través de un dilución del modelo europeo de la protección social, sino a través de la adaptación, de la racionalización y de la simplificación de reglamentos, a fin de establecer un mejor equilibrio entre la protección social, la creación de competitividad y de empleo.

13. Una flexibilidad aumentada del mercado del trabajo significa cosas distintas para los diversos Estados miembros y debe analizarse con detenimiento, pues el término de "desregulación" se utiliza a menudo con diferentes connotaciones. El punto inicial, para la mayor parte de los Estados miembros, es un gran corpus de leyes, de reglamentos o de convenios colectivos. Es, por lo tanto, probable que el punto final, en términos de naturaleza y ámbito del cambio requerido, difiera ampliamente -incluso después de una revisión sustancial- particularmente en términos de grado y planteamiento del cambio en materia de protección social. Al analizar estos progresos hay que tomar muy en consideración las diferencias entre Estados miembros.

14. La mayor parte de los Estados miembros subrayan la necesidad de una contribución más dinámica de los interlocutores sociales a nivel local y sectorial, y una asociación más fuerte entre ellos y las autoridades públicas a dichos niveles. A escala nacional, algunos Estados miembros reconocen la importancia de construir una mayor complementariedad entre la política pública y las negociaciones contractuales. A nivel de la Unión, las discusiones con los interlocutores sociales han continuado dentro del marco del diálogo social, centrándose particularmente en los temas de empleo del Libro Blanco. El comité permanente de empleo del Consejo ha discutido también temas de la organización del trabajo y del horario laboral de una manera positiva.

15. Entre los interlocutores sociales, las actitudes positivas -reflejadas por ejemplo en ciertos acuerdos- coexisten con la reticencia a aceptar el cambio necesario para tener en cuenta los intereses de los parados. La necesidad de reformas de gran envergadura de los sistemas de empleo tiene todavía que ser globalmente aceptada. Falta mayor conciencia pública y aceptación de que los ajustes a corto plazo para la creación de más puestos de trabajo son necesarios para asegurar la adopción y la puesta en práctica de estas reformas. Los gobiernos que intentaban emprender en este sentido reformas han encontrado dificultades políticas importantes. La resistencia de los que sienten amenazados por los cambios no es compensada por ningún apoyo público obvio de quienes más se beneficiarían de ellos, pero que en gran parte se encuentran apartados o excluidos actualmente del mercado del trabajo.

16. La necesidad de alterar fundamentalmente y poner al día la estructura de los incentivos que influyen en el mercado del trabajo aún no es reconocida adecuadamente. Hay que dar mayor prioridad a la cooperación interministerial dentro de cada gobierno para el desarrollo de políticas. Serán necesarios otros cambios organizativos y administrativos para llevar a cabo eficazmente la puesta en práctica de la estrategia del Libro Blanco. En este contexto, algunos Estados miembros han desarrollado o están creando acciones interministeriales para temas específicos. La mayor parte de ellos están descentralizando ya la gestión del mercado del trabajo (incluida la formación) como parte de un movimiento hacia una determinación más activa de las personas en situación de riesgo, especialmente las personas en situación de desempleo de larga duración. Algunos están intentando integrar y combinar servicios a nivel local o regional en vez de ofrecer, como anteriormente, una gama fragmentaria de servicios disponibles. Hay que dar nuevo impulso a estos diversos cambios e integrarlos a un esfuerzo global.

17. Para reajustar políticas y sistemas será importante desarrollar el valor añadido de la acción a escala de la Unión, así como el apoyo mutuo, en el aprovechamiento de la diversidad de experiencias de los Estados miembros. Esto requiere el examen cuidadoso de la eficiencia de los diversos sistemas nacionales en la realización de objetivos


36

de empleo. Significa considerar las posibilidades de "escoger y mezclar" diversos elementos de la política y de la buena práctica de diversos sistemas nacionales. También significa proseguir en la vía del aumento de la compatibilidad entre los sistemas de los Estados miembros, a fin de asegurarse de que no se desarrollarán de manera que vayan contra objetivos o normas globales de empleo de la Unión, distorsionen las condiciones de competencia o inhiban el desarrollo de la libre circulación de personas dentro de la Unión.

18.A este respecto, es alentador el aumento de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión por lo que se refiere al seguimiento del Libro Blanco, pero habrá que continuar mucho más sistemáticamente durante los próximos años.

B - EL PAPEL FUTURO DE LA UNIÓN19. Durante la segunda mitad de 1994, la Comisión, en estrecha

colaboración con los Estados miembros, elaborará un plan de acción más específico a nivel de la Unión y de los Estados miembros, dirigido a corto plazo a invertir la tendencia del paro y, a finales de siglo, a reducir perceptiblemente el número de parados. Este plan de acción deberá consistir en:

i. el marco general que se centre en fijar objetivos más específicos para la aplicación de los siete puntos establecidos por el Consejo de Bruselas, dejando a cada Estado miembro la libertad de escoger los medios para alcanzarlos;

ii. medidas específicas de acompañamiento que se coordinarán o adoptarán a nivel de la Unión;

iii. un procedimiento de control apoyado por una cooperación más estrecha entre Estados miembros en temas de empleo y por la intensificación del proceso de intercambio de informaciones y de buena práctica.Este marco deberá basarse en la evaluación de los progresos alcanzados y tenderá a explotar las experiencias que hayan sido coronadas por el éxito. Uno de sus objetivos será apoyar la adopción de las reformas necesarias en los Estados miembros y colaborar a vencer los obstáculos a las mismas.

20. Este plan de acción se propondrá para su adopción al Consejo Europeo de Essen de diciembre de1994.El Consejo Europeo de Corfú de junio debatió en profundidad los distintos elementos del plan de acción e insistió particularmente en apoyar las reformas de los Estados miembros que tiendan a mejorar la eficacia de los sistemas de empleo. También insistió en medidas específicas para explotar plenamente el potencial de empleo de las PYMEs.

Apoyo a las políticas y las medidas de los Estados miembros21. La Comisión continuará animando a los Estados miembros a que sigan

sistemáticamente las diversas propuestas hechas en el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo. Como contribución adicional para reunir ideas entre los Estados miembros, la Comisión publicará en breve su informe anual sobre el empleo en Europa, sobre la situación de empleo en 1994 en la Unión, y patrocinará una segunda semana europea del empleo en noviembre de 1994.

22. Mientras tanto, la Comisión seguirá desarrollando su propia capacidad para contribuir al desarrollo del plan de empleo a medio plazo de la Unión, y para consolidar su cooperación en este campo con Estados miembros. Con este fin, la Comisión propone:

o Consolidar la cooperación existente con las autoridades de los Estados miembros - especialmente las Direcciones Generales del Empleo- relativas al desarrollo de políticas, y presentar informes regulares a partir del "cuadro de mandos" de la Comisión en materia de información comparativa sobre el progreso de los Estados miembros en la continuación del plan de acción acordado en la cumbre de Bruselas; o Desarrollar la cooperación a escala de la Unión entre todas las Direcciones Generales cuyas responsabilidades se refieran o afecten al empleo -incluidos los ministerios de Empleo, Protección Social y Educación y Formación; o Ampliar el contenido político de su informe anual sobre el empleo en Europa y ampliar el debate político en la Conferencia anual sobre el empleo en Europa para evaluar el impacto de la política económica actual sobre el


37

empleo; o Consolidar el sistema del observatorio del empleo y las bases de datos sobre medidas del mercado del trabajo en cooperación con los Estados miembros, y trabajar con los Estados miembros, especialmente para desarrollar estadísticas comparativas mejores y más actualizadas sobre la estructura del empleo; o Consolidar EURES (el servicio del empleo europeo), creado para informar, aconsejar y colocar a quienes buscan empleo en toda Europa.

21. En esta perspectiva, corresponde al Consejo de Asuntos Sociales desempeñar un papel fundamental, en relación con otros Consejos ministeriales o sectoriales, especialmente ECOFIN, a fin de contribuir a elaborar propuestas y medidas que tengan un impacto mucho más significativo.

22. Se animará a los interlocutores sociales para que intensifiquen su cooperación dentro del marco del diálogo social a nivel europeo, a escala interprofesional y sectorial. Será necesario invitarlos a revisar la eficiencia de la maquinaria existente con este fin, en particular por lo que respecta a responder a las preocupaciones de los parados (véase el capítulo VIII).

23. La Comisión continuará controlando las ayudas al empleo para asegurarse de que se dirijan a necesidades prioritarias y no distorsionen las condiciones de empleo. Además, la Comisión también está poniendo en marcha un proceso para examinar el impacto sobre el empleo de la legislación existente, nacional y de la Unión, sobre el empleo y la competitividad.

24. Las PYMEs se reconocen universalmente como fuente primordial de nuevo empleo. La creación de nuevas PYMEs y el desarrollo de las ya existentes es, por lo tanto, crucial en la búsqueda de nuevos puestos de trabajo. Por ello, dentro del marco de su programa integrado en favor de las PYMEs, la Comisión presta especial atención a apoyar las mejoras en el entorno administrativo y legal de las PYMEs.

Apoyo a políticas y prácticas de creación de empleo que hayan tenido éxito25. En una serie de resoluciones sucesivas adoptadas desde 1983, el

Consejo ha invitado a la Comisión a promover el intercambio de información y de experiencia sobre el desarrollo de políticas y prácticas sobre experiencias de creación de empleo que hayan sido coronadas por el éxito. Con la colaboración activa de Estados miembros y el apoyo del Parlamento Europeo, la Comisión ha creado una serie de actividades de estudio de acciones centradas en las políticas (ERGO, LEDA, SPEC, LEI, etcétera) que se han desarrollado junto a MISEP (Mutual Information System on Employment Policies, sistema de información mutua en materia de políticas de empleo) y diseñadas para ayudar a la transferencia rápida de buena práctica y conocimientos técnicos entre todas las clases de empresa -pequeña, media y grande- y lugares -rurales, industriales y urbanos- a través de la Unión. Durante 1994, estas diversas actividades están siendo revisadas cuidadosamente por la Comisión a la luz de las prioridades establecidas por el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo, así como dada la necesidad de asegurar la rentabilidad de acciones a escala de la Unión y la de modernizar los mecanismos de interacción de las políticas. La Comisión presentará a principios de 1995:

Una comunicación en la que se racionalizarán y modernizarán las actividades existentes de investigación de acciones centradas en las políticas a las que se ha hecho referencia, diseñadas para constituir un nuevo marco cooperativo para una colaboración más estrecha y más estructurada entre los Estados miembros y la Comisión en lo relativo a las políticas de empleo y de mercado del trabajo También hay que tener en cuenta el inminente comienzo de una serie de nuevas iniciativas comunitarias, concretamente ADAPT y EMPLOYMENT, así como la segunda fase de otras iniciativas comunitarias como LEADER.

26. Esta cooperación deberá complementar el alcance y el impulso de las iniciativas comunitarias, y se centrará en especial en temas tales como la aparición de nuevos puestos de trabajo, la contribución de diversas clases de empresas a la creación de empleo, prometedoras iniciativas y asociaciones a nivel local, el cambio de medidas


38

pasivas a medidas activas del mercado de trabajo, y estimular en general la actividad empresarial para fomentar la creación de más PYMEs. También tendrá en cuenta iniciativas para potenciar las actividades empresariales de mujeres en el mercado del trabajo y maneras de hacer que crezcan las oportunidades de empleo para mujeres y hombres en ocupaciones no tradicionales. Así apoyará el intercambio sistemático de buenas prácticas y alimentará los resultados de su análisis en el proceso global de cooperación en este campo.

NOTAS

1. COM (93) 551 del 17 de noviembre de 1993.2. COM (93) 600 final, de 14 de diciembre de 1993.3. El observatorio del empleo, que comprende MISEP (Mutual

Information System on Employment), SYSDEM (European System of Documentation on Employment), NEC (Network of Employment Coordinators) y el Boletín de Europa central y del Este. EURI (European Observatory of Industrial Relations), MISSOC (Mutual Information Exchange on Social Protection), el observatorio europeo de políticas nacionales de la familia, el observatorio de las políticas nacionales de lucha contra la exclusión social, el observatorio de personas de edad avanzada y ancianos, así como el observatorio de las pensiones complementarias.

LA INTEGRACION REGIONAL Y LA "TRANSFRONTERIZACION" DE LAS POLITICAS SOCIALES: Experiencias Subregionales Latinoamericanas y Futuros Desafíos

Boris CORNEJO CASTRODirector de Desarrollo de la Fundación ESQUEL, Quito, ECUADOR; Ex-Director del Departamento de Prospectiva y Asesoría de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), Lima, PERU

1.ANTECEDENTESPara los fines de esta presentación se define a la integración regional como un proceso mediante el cual el conjunto de países, que comparten problemas económico-sociales similares, deciden llevar a la práctica acciones concertadas de cooperación e intercambio, bajo la premisa de que éstos pueden ser enfrentados de mejor manera con instrumentos compartidos que de manera unilateral; debido entre otros factores, a su cercanía geográfica, mismo idioma, raíces culturales comunes, etcétera. Por otra parte, la integración social puede también ser entendida como el conjunto de acciones e iniciativas que se desarrollan en el ámbito de las relaciones no gubernamentales que ocurren en la sociedad civil.

Es decir, la integración debe ser entendida como un proceso que contribuye a lograr la transformación productiva, mejorar el bienestar de la población, la justicia social, el crecimiento económico, y la consolidación de la democracia. En definitiva, un proceso que genera beneficios sociales mayores a sus costos implícitos, y cuya fórmula involucra políticas ligadas al campo de lo social, económico, político y cultural de las naciones. En este contexto la integración no solo es un instrumento sino que se convierte en un objetivo político de los países (Aninat, 1989: 25-27).

Por otro lado, dentro del marco de la presente exposición, se define al desarrollo social como un proceso caracterizado por la consecución de los objetivos de bienestar, equidad e integración social. Así, el logro de niveles mínimos de bienestar está asociado con la satisfacción de las consideradas necesidades sociales básicas.

Dentro del ámbito social, la noción de equidad alude a la distribución


39

de los bienes sociales (riqueza y poder): igualdad de las oportunidades de acceso a los bienes y servicios sociales, para todos los miembros de la sociedad; reducción de la desigualdad en el reparto de los privilegios y disminución de la incidencia e intensidad de la pobreza (Kaztman y Gerstenfeld, 1990: 180-181).

En definitiva, la dimensión social de la integración está asociada con los avances en el crecimiento y en la distribución equitativa de sus frutos, con el incremento de la participación ciudadana en las decisiones relativas al contenido de los objetivos nacionales, y con el mejoramiento de la calidad de vida de las mayorías: alimentación, educación, salud, seguridad social, etcétera. En este contexto, la integración regional es vista como un medio para la consecución de los objetivos de desarrollo social (Cornejo, 1991: 237-238).

2. EXPERIENCIAS DE INTEGRACION SOCIAL EN AMERICA LATINAUna adecuada comprensión de las experiencias en materia de integración social en América Latina debe considerar los contextos nacionales, regionales e internacionales en los cuales surgieron las diversas iniciativas y procesos específicos de integración regional y subregional.

En nuestro criterio los primeros esfuerzos de incorporar lo social de manera explícita en las diferentes experiencias subregionales de integración, se dieron en un contexto caracterizado por la poca apertura de nuestra región, por la primacía de los objetivos e instrumentos de naturaleza económica, por el supuesto no comprobado de que el crecimiento económico contribuiría automáticamente a mejorar los niveles de vida de la población y por la participación directa y casi exclusiva de las élites económicas y políticas representando a los estados nacionales.

Posteriormente, la creciente internacionalización e interdependencia de nuestras economías y el proceso de globalización que ocurre a nivel mundial favoreció el tratamiento a nivel regional de determinadas temáticas de carácter nacional. Los problemas trascienden los ámbitos locales, se identifican demandas políticas y sociales que son comunes a la región, se organizan instancias de decisión, planificación y administración de programas de cooperación e integración en ámbitos hasta ese entonces no incluidos explícitamente en los esquemas tradicionales regionales y nacionales.Así, temas como el medio ambiente, la lucha contra la pobreza, el narcotráfico, la paz, la seguridad, los derechos de las poblaciones indígenas, los derechos humanos, se convierten en elementos casi centrales del nuevo debate regional y hemisférico.

2.1 La dimensión social en los procesos de integración latinoamericana

A continuación se señalan algunos ejemplos de integración social en América Latina y el Caribe. De ninguna manera se pretende profundizar en procesos de por sí complejos y heterogéneos. Se señalan sus características, logros y problemas, a título de ilustración de un movimiento social que a través de distintas formas busca convertirse en eje articulador de la identidad y progreso social de la región.

2.1.1 El Grupo Andino

Es sin duda el Grupo Andino la subregión en la que de manera más explícita y orgánica se ha propuesto el tema de la integración social ya sea mediante tratados o convenios intergubernamentales o a través de instrumentos específicos.

El Acuerdo de Cartagena, de 1969, define como su objetivo central el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la subregión. Para ello establece con precisión las metas, los instrumentos e incluso


40

los plazos en que deben lograrse los propósitos específicos. Sin embargo, es clara su orientación, contenido y finalidad económica casi excluyente de las áreas de naturaleza social. Los mecanismos para la liberación del comercio, la formación aduanera, la cooperación industrial, la armonización de políticas constituyen las áreas privilegiadas y, de hecho se supone que todo los beneficios económicos que debería producir el modelo de integración generarían efectos positivos en términos de empleo, mejores ingresos, seguridad alimentaria, etcétera.

Luego de sucesivas reformas, el Acuerdo de Cartagena ha ido incorporando áreas temáticas referidas a lo social de manera explícita. Así por ejemplo, en la reforma del Protocolo de Quito, se convino en incluir acciones en materia de desarrollo social y acciones en el campo de la comunicación social, además de fortalecer los conceptos de participación de los actores sociales en el proceso como un elemento estratégico para su buen funcionamiento.

Luego de más de 25 años de existencia de este esquema subregional andino, diversas evaluaciones señalan sus limitados éxitos en materia de logros económicos a la vez que abundan las explicaciones por su limitado e insatisfactorio funcionamiento. En ese contexto, los avances y resultados en materia de beneficios sociales son prácticamente inexistentes (JUNAC, 1979, 1988).

Deben reconocerse los esfuerzos, sobre todo de los últimos años, de incorporar a representantes de los diversos actores sociales en la integración andina. Así por ejemplo, la inclusión del Parlamento Andino como órgano principal del Acuerdo, la mayor participación de los consejos consultivos empresariales y laborales en la Comisión; igualmente deben destacarse los empeños por difundir el ideario de la integración a través del Programa Andino de Televisión, hoy en día suspendido (Barros, 1989).

En el Grupo Andino los esfuerzos específicos de integración social se concretan en el establecimiento de tres convenios subregionales:

El Convenio Andrés Bello para la Educación, la Ciencia y la Tecnología, creado en 1970, y del cual forman parte además de los cinco países andinos, Chile, España y Panamá. Sus objetivos son los de fomentar el mutuo conocimiento y la fraternidad de los pueblos andinos, preservar su identidad cultural, estimular el intercambio de bienes culturales.

Su órgano máximo es la reunión de los Ministros de Educación, cuenta con una Secretaría Ejecutiva con sede en Bogotá y las siguientes entidades especializadas: el Instituto Internacional de Integración, el Instituto de Tecnologías Apropiadas para Sectores Marginales, el Instituto Andino de Artes Populares y el Centro Regional de Formación de Educadores de la Calle.

Su accionar se ha concentrado en la educación preescolar, en la universalización de la educación básica y primaria, en la educación técnica profesional y rural, en la alfabetización y en la educación a distancia.

En materia de cultura se han hecho esfuerzos en la difusión de los valores culturales, en la revalorización y estudio del folklore, en la artesanía popular. En ciencia y tecnología se han preocupado por fortalecer la infraestructura en los países y sobre todo, en la aplicación de tecnologías a la solución de problemas de interés nacional y subregional.Este es sin duda un ejemplo exitoso de integración subregional en el ámbito social. Los resultados son diversos y están expandidos en toda la subregión. Cuestiones específicas como las tablas de equivalencia de


41

los estudios primarios y secundarios, el entrenamiento de profesores, intercambios estudiantiles, difusión del ideario integracionista, el mayor conocimiento de las realidades nacionales logrados a través de medios escritos e imágenes de televisión reflejan no sólo lo avanzado, sino además, la necesidad de contar con este tipo de programas.

Otras cuestiones como son el desarrollo de metodologías para la enseñanza, la investigación y restauración monumental, las recopilaciones y estudios sobre la legislación cultural andina y latinoamericana, la promoción del arte popular en sus diversas manifestaciones, los catálogos sobre especies vegetales, la compilación sobre legislación ambiental, el apoyo a múltiples encuentros de personajes de la cultura andina, la realización de exposiciones, etcétera constituyen una muestra de un trabajo incesante (IADAP, 1994: 715).

Una evaluación de los principales problemas enfrentados por este Convenio señala que su accionar no ha podido ser profundizado en razón de la dispersión de actividades y el recurrente problema de la falta de recursos financieros. También se señalan como problemas la carencia de una más estrecha vinculación del convenio con el resto de áreas de la integración subregional andina y la escasa coordinación al interior de los países (Godoy Urzúa, 1989: 13-23).

Debemos mencionar también dentro de los esfuerzos andinos por avanzar en la integración cultural la labor del Parlamento Andino de cuya iniciativa ha nacido la Universidad Andina Simón Bolívar y, dentro de ésta y con el apoyo del Tribunal Andino de Justicia, el establecimiento de la cátedra de Derecho de la Integración y la Facultad Andina de Integración (Vacchino, 1989: 3-5).

El Convenio Hipólito Unánue, creado en diciembre de 1971, tiene como objetivo el mejoramiento de las condiciones de salud en los países del área andina, para ello se planteó tareas de fortalecimiento de los programas nacionales destinados a la prevención, recuperación y fomento de la salud, a la búsqueda de soluciones a los problemas fronterizos de salud, el combate a la desnutrición, el establecimiento de normas ambientales, la formación de recursos humanos, el control de enfermedades transmisibles. El órgano máximo es la reunión de Ministros de Salud y cuenta con una Secretaría Ejecutiva en Lima.

Los resultados alcanzados a través del funcionamiento de este Convenio son muy pobres. Problemas de una falta de apoyo político de los gobiernos, ausencia de una organización institucional subregional y nacional adecuada para los desafíos de la salud andina, la total desvinculación de las demás áreas de la integración subregional junto a serias falencias presupuestarias explican su limitado accionar.

Sin embargo, deben señalarse otros logros en materia de cooperación en salud dentro del área andina, aunque por fuera o de manera complementaria al accionar del Convenio Hipólito Unánue. Estos esfuerzos se han dado principalmente gracias al apoyo técnico y financiero de organismos multilaterales como las Organizaciones Mundial y Panamericana de la Salud (OMS y OPS). Este es sin duda, un buen ejemplo de como la integración social en América Latina en muchos casos desborda los rígidos ámbitos de los convenios formales subregionales y regionales (Guerra de Macedo, 1991: 3-4).

Este modelo de cooperación en salud se ha propuesto una aproximación bastante práctica: contribuir a eliminar problemas de salud mediante la identificación de áreas prioritarias, el fortalecimiento de las capacidades nacionales, el mejor uso de los recursos existentes y el reforzamiento de los lazos de cooperación. Para ello trabajan en seis áreas prioritarias: el mejoramiento de la eficiencia en la prestación


42

de servicios de salud, alta atención a los problemas de salud materno-infantil, lucha contra la malaria y otras enfermedades transmisibles, salud ambiental y preparación para desastres (Ochoa y Gauldfeldt, 1991: 711).

Un recuento de los principales logros señalan que se han alcanzado progresos sustantivos en materia de coordinación entre las autoridades de salud para definir orientaciones estratégicas y programáticas de largo plazo, en cuestiones de prevención de enfermedades y control de epidemias, en materia de intercambios de tecnología y capacitación de recursos humanos.

De todas maneras, es claro que todavía queda mucho por hacer dadas las grandes carencias que existen a nivel subregional en esta área. Quizá los esfuerzos deberían concentrarse en reforzar los servicios nacionales, en lograr, además de la ampliación de su cobertura, un mejoramiento en la eficiencia de los servicios.El Convenio Simón Rodríguez de Integración Socio-Laboral, suscrito en 1973 tiene por objeto adoptar estrategias y planes de acción que permitan que los objetivos de la integración conduzcan al mejoramiento integral de las condiciones de vida y de trabajo en los países del Grupo Andino. Su órgano principal es la reunión de Ministros de trabajo y contaba con una Secretaría Técnica en Quito.

Es interesante reconocer que en el marco de este Convenio y mediante decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, se crearon los marcos jurídicos subregionales para aplicar a nivel nacional las normas andinas de seguridad social y de migración laboral. Según la primera, se crea la base legal para que un trabajador de un país goce en toda la subregión de los mismos beneficios en los demás países del área andina, especialmente en cuanto a cobertura de salud, maternidad, invalidez, vejez, muerte y auxilio funerario. En asuntos de migración laboral se establece que los países establecerán oficinas para aplicar sus políticas migratorias a los obreros calificados migrantes, indocumentados, temporales y sus familiares.

Los instrumentos creados por este Convenio son muestra de las expectativas que los planes de integración económica generaron en esa época. Se pensaba que los programas de desarrollo industrial, las actividades de cooperación y complementación inter e intra industriales generarían grandes desplazamientos de recursos humanos.

La realidad, sin embargo, fue diferente, el fracaso de los esfuerzos industrializadores del Pacto Andino, no sólo determinó el abandono de los instrumentos jurídicos antes anotados, sino que este Convenio Socio- Laboral es de hecho el más precario. Hoy en día la Secretaría del Convenio se encuentra acéfala y los trabajadores apenas cuentan con un Instituto Laboral Andino que funciona con el apoyo de recursos extra- regionales.

2.1.2 La Cooperación Social en Centroamérica

El Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito en 1960, dentro de sus considerandos señala como objetivo general el impulso al desarrollo de esa subregión que permita mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. En la parte compromisoria y de definición de instrumentos, todos se refieren exclusivamente a los objetivos de la formación del Mercado Común Centroamericano.

Una breve revisión de los avances de la integración y cooperación social, indica que se han logrado acuerdos de naturaleza sectorial, con ritmos y progresos diferenciados y a través de instrumentos puntuales.

Según la literatura revisada, en buena medida las respuestas a las demandas sociales han tenido un desarrollo más dinámico en las épocas


43

en las que la conflictividad política y militar dominó el escenario centroamericano (Romero Teruel, 1991: 37-39).

El mejor ejemplo de lo anterior lo constituye el programa "Salud: un puente para la paz", apoyado por el Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica, que, además de los importantes avances logrados en materia específica de salud, se constituyó en un Foro para "el diálogo, la comprensión y la cooperación" en esa región y de hecho en el elemento articulador de compromisos y voluntades de las diversas autoridades de salud.

Este programa ha logrado varios resultados positivos. Muchos de ellos de naturaleza práctica y por ello, de hecho, posibles de ser cuantificados y evaluados; y otros, de naturaleza cualitativa, pero no por eso menos importantes. Algunos ejemplos de los alcances logrados son los siguientes: la movilización de recursos nacionales, regionales e internacionales en favor de los diversos programas, la solidaridad y el mayor entendimiento y comprensión en la región en una etapa en que el conflicto bélico parecía terminaría por imponerse, los programas de salud en fronteras para atender a poblaciones desplazadas de diversos países, la cooperación para el desarrollo de las capacidades técnicas y de infraestructura de los servicios de salud, los programas de formación de recursos humanos, los intercambios de medicinas y vacunas, los intercambios y prestación de asistencia técnica profesional, la transferencia de tecnología, entre otros.

Existen otros programas en materia social que han alcanzado diversos desarrollos, y que por razones de espacio, solo los vamos a mencionar: el Consejo Centroamericano de atención integral al menor con discapacidades, el Consejo Centroamericano de vivienda y asentamientos humanos, el Programa de protección a la circulación de bienes culturales, la Comisión Regional de asuntos sociales, la Comisión Centroamericana para el Desarrollo Humano, entre otros.

2.1.3 Los aspectos sociales en otros esquemas de integración en América LatinaExisten también referencias implícitas o explícitas a programas de integración social en los demás convenios de integración subregional, especialmente en cuanto se refiere a la integración cultural. Por ejemplo, en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se define a la integración cultural como un medio para acompañar el proceso de integración económica y dar respuesta a la demanda de nuevos modelos de integración, así como crear relaciones de mutuo interés entre los sectores de educación y producción. Es interesante señalar que en la definición de áreas prioritarias se coloca en primer lugar a la formación de una conciencia ciudadana favorable al proceso de integración, lo cual sin duda es fundamental para constituir una base social de apoyo a los esfuerzos de unidad latinoamericana, la cual puede desempeñar un papel estratégico en épocas en que las vinculaciones comerciales son difíciles (Recondo, 1989: 43-45).

En el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y en coordinación con otros esquemas de integración subregional se han avanzado en decisiones para crear un mercado común de bienes culturales y educativos.

En el llamado Grupo de los Ocho se han hecho importantes postulados de naturaleza política que llegan incluso a plantear como objetivo de largo plazo el establecimiento de una comunidad de naciones, para lo cual, entre otras iniciativas, plantean la necesidad de reafirmar la identidad cultural de la región, la formación de un mercado gradual de bienes y servicios culturales y educativos, la necesidad de impulsar la integración cultural como medio de favorecer el desarrollo global y la modernización de las sociedades latinoamericanas. De manera más concreta se han propuesto, por ejemplo, la creación de fondos para el


44

desarrollo de la cultura y para las artes, y el establecimiento de premios a personalidades de la cultura de la región.

2.1.4 La integración social en la sociedad civil

Finalmente, conviene recordar que en América Latina y en el mundo entero existen y cada día aparecen con más vigor otras formas de integración social, que surgen de manera silenciosa y que se concretan y consolidan por fuera del marco de las relaciones entre los Estados. Son múltiples las redes que ha tejido la sociedad civil en una infinidad de materias: la lucha por el respeto a los derechos humanos y el fortalecimiento de la democracia, las asociaciones de mujeres, niños, indígenas, curanderos, artistas, profesionales, organizaciones ecológicas, etcétera son ejemplos de esa otra integración menos diplomática y con mayor olor a pueblo que en diferentes niveles y a través de múltiples mecanismos lucha cada día por contribuir a resolver los problemas concretos que hacen de América Latina una región de subdesarrollo, inequidad e injusticia.

2.1.5 A modo de síntesis

Como se ha visto, las iniciativas son múltiples y dispersas y han tenido desarrollos desiguales. A continuación se ensayan algunas conclusiones preliminares.

La integración social no ha sido considerada de manera explícita como variable fundamental y parte integrante de los procesos de integración económica. Ello se ha originado, en casi todos los casos, en la poca atención política y financiera que los gobiernos han asignado a estos esfuerzos. También se puede colegir que los resultados más exitosos se han logrado, especialmente, en aquellas experiencias patrocinadas y auspiciadas por organismos multilaterales o extrarregionales.

La participación social de los verdaderos actores y sujetos sociales de la integración ha sido casi inexistente, como consecuencia de la ausencia de mecanismos de convocatoria, diálogo y concertación frente a problemas que son de su propio interés. Esto ha restado legitimidad a los acuerdos entre los Estados y ha sido impedimento para que la población vuelque su apoyo a esas iniciativas.

La ausencia de una definición estratégica global e integrada para los aspectos sociales en la integración, que identifique las áreas y actores que le den contexto y contenido y, que la plantee como un proyecto de naturaleza política, determinó que la presencia de las recurrentes crisis en la integración económica afecten directamente las iniciativas sociales.

Los modelos de integración social no han tratado en profundidad, ni en el diagnóstico ni en el diseño de los instrumentos, problemáticas centrales del funcionamiento social de la región. Posiblemente la concepción de que los problemas sociales y políticos deben resolverse "dentro de casa" ha impedido que se pacten acciones de integración o cooperación que no sólo habrían contribuido a forjar mayores bases reales para la integración, sino además la posibilidad de hacer buenos negocios económicos y por cierto, la solución de algunos de los problemas.Existen otras experiencias de integración social que se originan y recrean en la sociedad civil, de la cual deben tomarse muchas lecciones y buscar incorporarlas en la integración que se busca desde los Estados; por ejemplo, las asociaciones de derechos humanos, la protección al medio ambiente, los derechos de los niños, organizaciones de mujeres, etcétera constituyen evidencias de la "otra integración" más profunda y duradera, aunque no por eso cargada de desafíos e incertidumbres.


45

3. DESAFIOS PARA LA INTEGRACION SOCIAL DE AMERICA LATINAEl contexto actual de la relaciones internacionales se caracteriza cada vez más por la inclusión de nuevos temas y por la creciente presión de nuevos actores, diferentes a los Estados, por participar en las negociaciones internacionales.

Hasta ahora, obviamente, el tratamiento de temas de naturaleza económica y política de interés nacional han sido considerados de manera casi exclusiva por los representantes de los Estados Nacionales. Sin embargo, la vigorosa emergencia de nuevas temáticas, múltiples iniciativas y de organizaciones representativas de los nuevos actores de la sociedad civil, demandan una nueva visión sobre cómo estimular y/o normar la integración social en la región.

Sin embargo, debe reconocerse que hasta ahora la integración no ha sido asumida como una variable a ser liderada por la clase política, aparentemente, eso no genera votos, y por ello ha estado más bien en las manos de las tecnocracias nacionales.

En la actual coyuntura, es preciso revalorizar la integración latinoamericana, considerando la dimensión social como un aspecto central de ella. Este cambio de enfoque se justifica al menos por cuatro razones: i.- Las condiciones de vida de más de la mitad de la población latinoamericana son infrahumanas. Situación que es una severa restricción para el funcionamiento del propio sistema socio-económico en la región; ii.- Los argumentos económicos de los idearios de la "nueva integración" continúan enfatizando los aspectos comerciales, sin dar el debido énfasis ni mucho menos instrumentalizar los aspectos sociales de la integración; iii.- Las políticas económicas y de comercio en particular, aunque con matices, ya han sido armonizadas en la región (liberalización y apertura económica). Sin embargo, la dimensión social de la integración aún está por discutirse y ponerse en marcha; iv.- Los desafíos que trae consigo la globalización y la mayor exposición de la región a la competencia internacional demanda la existencia de recursos humanos con altas capacidades como fuente principal de generación de ventajas comparativas dinámicas (Silva Michelena, 1994).

La existencia de problemas similares en la región, sin desconocer las particularidades de cada uno de nuestros países, nos muestra una región en la que se ha registrado un incremento de la pobreza en los años 80. Estudios recientes de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), del Banco Mundial, del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y otros autores muestran que la concentración del ingreso ha crecido, y confirman la tendencia a la caída del ingreso y consumo familiar, lo cual cuestiona el papel redistributivo de las políticas adoptadas; y sugiere la necesidad de replantear las políticas de estabilización y ajuste hasta ahora aplicadas.

3.1 Hacia la definición de una agenda para la integración social de América Latina

Las experiencias en materia de integración social y las nuevas realidades y desafíos de la región exigen la definición de una agenda que deberá ser desarrollada con el esfuerzo compartido de gobiernos, población civil y el apoyo de los organismos internacionales. Esta agenda debe incorporar los nuevos ejes temáticos que están siendo impulsados por diversos actores sociales en contextos diferentes. La nueva integración social debe rebasar las concepciones locales, regionales o subregionales, es decir superar los ámbitos geográficos y aproximarse por áreas de problemas a ser tratados. Se debe aceptar la heterogeneidad, diversidad y complejidad de la problemática social de la región y no pretender homogeneizarla. Los Estados deberían impulsar estos procesos y crear marcos jurídicos para regular y estimular las


46

relaciones entre ellos y la sociedad civil.

Las prácticas del Buen Gobierno deberían constituir el ideario y el instrumental para alcanzar el Desarrollo Humano de la región, pues el perfeccionamiento de las instituciones públicas, la eficiencia en la provisión de servicios sociales, la seguridad personal, la participación y movilización popular, afianzan la democracia política y contribuyen a mejorar la democracia económica. Dentro de esa nueva forma de gobernar, en el nivel nacional los gobiernos deberían incorporar de manera explícita programas de comunicación social para favorecer la formación de una conciencia favorable a la integración (PNUD, 1994), (Fundación Esquel- Ecuador, 1994).En el contexto de lo anterior, el tema central de la integración social en América Latina debe ser la lucha contra la pobreza, la inequidad, la marginación y la exclusión social.

El apoyo y rehabilitación de los programas existentes de integración subregional y regional debe convertirse en prioridad política de la región y debe buscarse el apoyo internacional a esos propósitos.

A nivel más específico, a continuación se señalan algunas metas:• Invertir en un vigoroso plan de formación de recursos humanos como

sustento de los desafíos que la globalización trae consigo.• Incidir en una distribución equitativa del excedente económico y reducir la brecha de la desigualdad.

• Estimular la generación de empleos de "buena calidad", dado que el trabajo constituye la principal fuente de ingreso de los pobres.

• Satisfacer progresivamente las necesidades vitales de la población excluida.

• Promover la integración social constructiva de los excluidos.• Procurar la consolidación y avance de la democracia, con base en

la participación de todos los ciudadanos en todos los niveles de decisión.

Definir acuerdos y compromisos regionales en torno a aspectos tales como:

• Comprometer la voluntad política de los gobiernos para asumir la superación de la pobreza, y las políticas sociales como políticas de Estado prioritarias.

• Emprender políticas económicas y sociales con carácter redistributivo. No se puede hablar de políticas sociales favorables si la definición de políticas macroeconómicas no es coherente con la intención explícita de propiciar un mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

• Estimular la reflexión y el debate de los aspectos sociales de la integración (en concordancia con los aspectos económicos). A partir de tales consideraciones formular políticas sociales concertadas entre los países de América Latina.

• Racionalizar el gasto social aumentando la eficiencia en la utilización de los recursos y la eficacia de los programas y proyectos sociales.

• Llevar adelante sistemas de monitoreo social que puedan ser comparables subregionalmente y orienten decisiones de política.

BIBLIOGRAFIA

ALIANZA DE LA GENTE PARA EL DESARROLLO SOCIAL1995. ONG's y pobreza en América Latina: propuestas para la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, La Habana.

ANINAT, Augusto1992. "Los idearios de la integración regional", Revista INTAL No. 180,

Buenos Aires.


47

BARROS CHARLIN, Raymundo1989. "Atribuciones del Parlamento Andino como órgano principal del

Acuerdo de Cartagena y orientador del proceso de integración subregional", Revista INTAL No. 146-147, Buenos Aires.

CORNEJO, Boris1991. Integración Latinoamericana: su última oportunidad, CORDES, Quito.

CORNIA GIOVANNI, Andrea1994. Macroeconomic policy, poverty alleviation and long-term development: Latin America in the 1990's, Florencia.

FUNDACION ESQUEL-ECUADOR

1994. Un buen gobierno para el desarrollo humano. Documentos de trabajo. Foro de la

ciudadanía, Quito. GODOY URZUA, Hernán1989. "La integración cultural de América Latina", Revista INTAL, Buenos

Aires.

GUERRA DE MACEDO, Carlyle1991. "Salud en el desarrollo: nuevas alternativas para la integración

regional en América", Revista INTAL No. 164, Buenos Aires.HIRST, Mónica1992. "Condicionantes y motivaciones del proceso de integración y

fragmentación en América Latina", Revista INTAL No. 175, Buenos Aires.

INSTITUTO ANDINO DE ARTES POPULARES. CONVENIO ANDRES BELLO1994. Bocina de los Andes, Quito.

INSTITUTO PARA LA INTEGRACION LATINOAMERICANA1992. "Nuevos impulsos a la integración latinoamericana", Revista INTAL

No. 180, Buenos Aires.

JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA1979. "Evaluación del Proceso de Integración", Anexo 8, Coordinación de políticas sociales, Lima. 1988. El proceso subregional andino de integración, Lima.

KAZTMAN, R. y GERSTENFELD, P.1990. "Areas duras y áreas blandas en el desarrollo social", Revista

de la CEPAL No. 41, Santiago.

LAHERA, Eugenio1992. "Fundamentos y opciones para la integración de hoy", Revista de la

CEPAL No. 47, Santiago.

MORALES, Abelardo1988. "Ajuste estructural versus integración: los vericuetos de la

política regional de Costa Rica", Revista Polémica No. 27, San José.

NARANJO, Mariana y CORNEJO, Boris1995. "Ecuador: condiciones de pobreza a partir de los 80's.

(Aproximación a impactos sobre las familias)", Informe de investigación ESQUEL-UNICEF, Quito.

OCHOA, Luis Carlos y GAULDFELDT1991. "Cooperación Andina en Salud", Revista INTAL No 164, Buenos Aires.

ONDARTS, Guillermo1992. "La nueva integración", Revista INTAL No. 175, Buenos Aires.

PARLAMENTO ANDINO1994. Carta Social, La Paz.

PICO MANTILLA, Galo1992. Tratados y Convenios de la Integración, Tribunal Andino de Justicia, Quito.

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO


48

1994. La dimensión política del desarrollo humano, Nueva York.

RECONDO, Gregorio1989. "La integración cultural latinoamericana: entre el mito y la

utopía", Revista INTAL, Buenos Aires.

ROMERO TERUEL, José1991. "La salud en la integración centroamericana", Revista INTAL No 164,

Buenos Aires.

SILVA MICHELENA, Héctor1994. Políticas sociales y económicas integradas, SELA, Caracas.

VACCHINO, Juan Mario1989. "El papel del Parlamento en la integración regional:

condiciones y modalidades de una participación necesaria", Revista del INTAL No 147-147, Buenos Aires.

WORLD BANK1993. The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, Washington.

COHESION ECONOMICA Y SOCIAL: ¿Requisito Previo Indispensable para una Integración Regional Exitosa?

Klaus GRETSCHMANNProfesor de Finanzas Públicas, Escuela Técnica de la Universidad de Aquisgrán, ALEMANIA;Profesor de Economía Internacional, Instituto Europeo de AdministraciónPública (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS

1. INTEGRACION REGIONAL Y COHESION SOCIOECONOMICA: UNA RELACION FRAGIL

En el curso de su existencia y hasta mediados de la década del ochenta, los estados naciones al igual que sus políticas para la cohesión y la protección social y para la redistribución entre regiones han funcionado, en su mayor parte, dentro de las fronteras nacionales. No obstante, junto con la internacionalización y la mundialización de los sistemas económicos nacionales, la cuestión de la cohesión social y del desarrollo económico ha tomado un cariz diferente. En particular la integración regional y el surgimiento de los grandes bloques comerciales y las zonas económicas que están por integrarse han estado exigiendo una nueva política social transnacional (de Swaan, 1994).

La eliminación de las barreras al comercio y la movilidad irrestricta de los factores están causando el desmembramiento de las políticas sociales concebidas para el ámbito nacional, de los niveles divergentes de ingresos, de las diferentes condiciones de vida y laborales, etcétera. La integración parece haber infundido una fuerte dosis de competencia social entre las diversas jurisdicciones, los sistemas reguladores, las normas socio-culturales y los enfoques de la política social nacional de mayor o menor intensidad entre los Estados miembros de las zonas de integración regional. Para asegurarse que esta competencia entre las normas (Siebert, 1994) no conducirá a la destrucción completa de la redistribución social y regional, se hacen necesarios la coordinación (y la armonización) y también el consenso general entre los Estados miembros porque, en cierta medida, la convergencia de las condiciones de vida en una zona de integración regional es un objetivo deseable, legítimo y útil.

Esto abarca dos aspectos: por un lado, se puede demostrar que la cohesión social puede funcionar como una 'fuerza productiva' que impulsa los países hacia la creación de la riqueza y que, viceversa, la ausencia de medidas para la cohesión social puede ir en detrimento del


49

crecimiento económico y del bienestar personal. Por otro lado, la política social, el desarrollo económico equilibrado y la distribución geográfica no dependen meramente de los mercados, la productividad y los ingresos.

Dentro de los grupos sociales, de las áreas regionales y de los países con diferentes dotaciones en diferentes trayectorias y de diferentes éxitos económicos, siempre ha existido un fuerte componente de solidaridad (Gretschmann, 1991). En realidad, la relación teórica entre los aspectos económicos de la integración y la protección social, etcétera en el ámbito nacional no ha sido muy explorada por la literatura especializada. Los resultados preliminares sugieren que las políticas para mejorar el mercado laboral y las condiciones de trabajo y de vida, pueden tener una influencia negativa sobre los niveles relativos del Producto Bruto Interno (PBI) de los países que 'se están poniendo al día'. Una forma de paliar esos efectos consiste en tratar de mejorar la flexibilidad del mercado laboral y la movilidad de la fuerza laboral de esas economías, especialmente en los países 'periféricos' de una zona de integración. Por otra parte, también se acepta que el mejoramiento de las condiciones sociales puede incrementar la productividad a través de efectos benignos sobre la moral de los trabajadores, su bienestar y una mejor relación entre los interlocutores sociales (por ejemplo: menor número de días de huelga).

Menos atención aún se ha dedicado a la relación existente entre la integración regional y social y la cohesión económica en el ámbito regional y subregional. La capacidad económica de un distrito está bajo la influencia de varios factores, algunos de los cuales van más allá del control de ese distrito y pueden requerir mecanismos de compensación social y financiera. Algunos elementos parecen requerir la intervención en el ámbito transnacional; otros elementos, especialmente en el área de la protección social, no son tan fácilmente aceptados como un asunto de preocupación común entre los interlocutores de aquellas zonas que están por integrarse.

A pesar de estas diferencias, parece haber consenso general respecto de cinco temas (Gretschmann, 1994):En principio, las disparidades dentro de la región se pueden atenuar mediante distintos sistemas de protección nacional social y de redistribución. Solamente en caso de no ser esto suficiente se necesitará un enfoque transnacional.• Las diferencias nacionales, tales como las restricciones a la

capacidad presupuestaria y de redistribución y como las diferentes preferencias en favor de la participación en la carga y de la solidaridad, pueden hacer que la cohesión social y económica se torne en un asunto sumamente difícil.

• La solidaridad al interior de la región, el sentimiento del 'nosotros' y el apoyo popular a un proceso de integración son requisitos previos indispensables para la adopción de cualquier medida en favor de la cohesión social y económica. Traducido a términos presupuestarios, esto requeriría dedicar entre el 1 y el 2% del PBI de la unión a esos fines.

• No se puede descartar que un aumento de los niveles sociales con el fin de incrementar la convergencia social pueda tener efectos colaterales que no estaban dentro de las intenciones. Puede aumentar los costos de la mano de obra en aquellos países que ya están padeciendo un superávit laboral. Los países con mayores razones para ponerse al día respecto de la política social frecuentemente están caracterizados por un PBI per cápita bajo. Su única ventaja comparativa radicaba en que los bajos costos laborales se compensaban con la baja productividad de los factores. Las medidas sociales pueden fácilmente socavar este elemento.

• Con el telón de fondo de los argumentos precedentes, no hay por qué


50

abstenerse de abordar los temas de la cohesión socioeconómica. Por el contrario, parece ser importante considerar las formas y medios de una política de esa índole, su diseño, su interfaz con los factores económicos y finalmente, algo también muy importante, su estrategia de aplicación, para que la integración regional cuente con la sustentación de una política poderosa de cohesión y convergencia sin la cual los procesos de integración estarían destinados al fracaso.

2. COHESION ECONOMICA Y SOCIAL: NATURALEZA DE LA 'BESTIA'La cohesión económica y social es un concepto que carece de una buena definición. Quizás sea mejor definirla en términos del grado en el cual los desequilibrios en el bienestar económico de varios países o de varias regiones de una zona integrada son social y políticamente tolerables. En otras palabras, estas disparidades no van a determinar ninguna acción por parte de los gobiernos nacionales que pudiera poner en peligro el buen funcionamiento de una unión. Pero, al mismo tiempo, el objetivo va más allá de un concepto puro de equidad. Está orientado a reducir la brecha en la renta real per cápita, no por meras transferencias dentro de la región, sino cumpliendo con algunas condiciones estructurales para que las regiones más pobres puedan aventajar la tasa de crecimiento de la unión en su totalidad.

Esta definición no es muy operativa. En efecto, los problemas regionales son difíciles de definir aunque fáciles de reconocer. Esencialmente, se expresan en disparidades geográficas marcadas en cuanto a los niveles e índices de crecimiento de la producción, de los ingresos y del empleo. Esas disparidades a menudo van de la mano con un alto grado de migración laboral dentro de la región y, en algunas áreas, con una extrema susceptibilidad a las fluctuaciones económicas. Es por ello que, por razones prácticas, la cohesión social y económica frecuentemente se mide recurriendo a indicadores tales como las diferencias regionales en el nivel de ingresos per cápita, el (des)empleo, la productividad por trabajador, la disponibilidad y accesibilidad de los bienes ambientales, la infraestructura cultural, las actividades para el tiempo libre, etcétera (Molle, 1990: 418).

¿Donde radica la fuente del problema de la cohesión? Parece razonable suponer que las disparidades no pueden explicarse únicamente en términos de diferencias en las dotaciones iniciales de recursos naturales. Las disparidades deben explicarse, ante todo, en términos del desarrollo desigual de las actividades industriales y comerciales. A decir verdad, las áreas de altos ingresos son casi invariablemente las que poseen una moderna industria desarrollada y eficiente.

En un sentido fundamental el problema regional está determinado por los movimientos dispares en los índices de crecimiento de la productividad industrial. Las regiones o los países que tienen índices de productividad rezagados tenderán a experimentar niveles inferiores de su renta per cápita e índices inferiores de crecimiento. Si por añadidura los índices de remuneración de los factores no se acompasan a la productividad, también habrá una tendencia a que surjan diferencias en el desempleo.

Las desigualdades regionales tienen costos y consecuencias sociales y económicas. Los amplios vínculos existentes en el movimiento del comercio y de los factores entre regiones, llevan a que los problemas económicos de las regiones se trasmitan a otras regiones y afecten la actividad total de la zona. El desempleo regional, los desequilibrios económicos y la desigualdad y la concentración excesiva de actividad residencial, industrial y comercial de los principales centros urbanos pueden ocasionar graves costos a la sociedad. De ahí las políticas que se introducen para abordarlos.


51

En el ámbito nacional, la política para la cohesión económica y social intenta reducir las disparidades socioeconómicas entre las regiones. Se basa en el principio de que no se puede confiar en las fuerzas del mercado para producir los grados necesarios de equilibrio de crecimiento económico dentro de la región. Este argumento económico que apoya las políticas regionales siempre está complementado por consideraciones de tipo político y social. El argumento político afirma la importancia de la equidad como un elemento esencial para la cohesión entre las regiones de un mismo país. El argumento social enfatiza que, si la economía nacional crece, todos los ciudadanos sin importar dónde vivan y dónde trabajen dentro del país, tendrían que tener una participación razonable en la prosperidad creciente de ese país.

Se considera que la cohesión mejora en la medida en que disminuyen las diferencias de las disparidades regionales. Para que esto se vuelva realidad las regiones rezagadas tienen que ponerse al día, es decir, tienen que superar a las prósperas en términos de crecimiento para estos indicadores.

Esta puesta al día se puede estimular ya sea mediante políticas tendentes a utilizar en forma más eficiente los recursos en la producción de bienes y servicios de todas las regiones europeas (es decir, mediante una política regional dirigida a desplazar la economía europea en la dirección de la frontera de la 'posibilidad de producción'), ya sea mediante políticas centradas en la equidad que enfaticen el papel de una distribución 'justa' de los ingresos y otros asuntos sociales (es decir, mediante una política regional centrada en el desplazamiento de la economía europea agregada a lo largo de la frontera de la 'posibilidad de producción').

3. TEORIAS DE LAS DISPARIDADES Y DEL CRECIMIENTO DESEQUILIBRADODe acuerdo con la teoría neoclásica del desarrollo regional, la libre competencia y la movilidad de los factores tenderán a igualar los retornos de los factores entre las regiones dentro de un estado y, por lo tanto, las diferencias regionales en materia de desarrollo económico no podrán sostenerse.

Supongamos, por razones de argumentación, que tenemos una zona integrada en el 'norte' que se caracteriza por un coeficiente alto entre el capital y el trabajo y que la zona del 'sur' se caracteriza por un alto coeficiente entre la mano de obra no capacitada y la mano de obra capacitada. En un modelo con estas características podría esperarse que tanto el comercio en bienes y servicios como la movilidad de los factores de producción reducirían la brecha entre las rentas. El papel de la movilidad de los factores es obvio: el capital y los trabajadores capacitados de las regiones ricas del norte se desplazarían hacia el sur, mientras que la mano de obra no capacitada se desplazaría hacia el norte, tendiendo a igualar la dotación relativa de factores y, consecuentemente, el ingreso per cápita. El comercio de bienes y servicios funcionaría en la misma dirección: las regiones con capital abundante exportarían productos con uso intensivo de capital e importarían productos con uso intensivo de mano de obra; de esta forma estarían exportando indirectamente los servicios de su capital e importando los servicios de la mano de obra de las regiones rezagadas.

En este simple modelo de comercio internacional y de movilidad de factores, la integración del mercado europeo favorecería la equidad interregional al igual que la eficiencia (Dehesa and Krugman, 1992: 4).

En la práctica, las condiciones de la teoría neoclásica no siempre se cumplen. Por ejemplo, el capital y la mano de obra pueden no ser totalmente móviles y pueden existir disparidades persistentes entre regiones en las funciones de producción, en las economías y en las deseconomías de escala y en los obstáculos para el mecanismo de


52

mercado. Consecuentemente, es posible que el proceso del desarrollo pueda tender a favorecer ciertas regiones dentro de un país mediante un mecanismo de gravitación acumulada. Es así que las nuevas industrias y el comercio se verán atraídos allí donde la industria y el comercio ya existen, donde la infraestructura necesaria, los servicios asociados y el mercado para vender la producción van a estar disponibles más fácilmente que en otras áreas.

El proceso de gravitación lleva al fenómeno de la polarización dentro de un país, de forma tal que ciertas zonas que están relativamente desarrolladas continúan creciendo rápidamente, mientras que las que están relativamente atrasadas se estancan.

Dejando de lado los temas amplios del centro y la periferia, la integración del mercado también puede ayudar a formar una concentración geográfica de algunas industrias. La importancia de los 'conglomerados' industriales fue resaltada por Porter (1990); él hace hincapié en las ventajas de los flujos de información, la visibilidad, la reputación, la eficiencia, la especialización, la disponibilidad de la fuerza laboral especializada y el mejoramiento y la innovación.Uno de los elementos más importantes al echar los cimientos para las explicaciones del crecimiento desequilibrado fue el 'principio de la causa acumulada' de Myrdal (1957). Ese principio enunciaba que si hay 'economías de escala en la producción' o 'economías de aglomeración', entonces una región que consigue una ventaja inicial verá esa ventaja reforzada a medida que su nivel de producción sube. Efectivamente, si las regiones fuertes atraen la mano de obra y el capital de las regiones más débiles, pueden generar un proceso de crecimiento autosostenible, mientras que las otras regiones se encontrarán en un ciclo de decadencia. En este sentido, las disparidades económicas, lejos de ajustarse o corregirse a sí mismas (como en el análisis económico ortodoxo) tienden a fortalecerse.

Myrdal (1957), Kaldor (1970) y Krugman (1991) argumentaban en forma similar, es decir, que las distintas regiones tienen distinta capacidad de crecimiento estructural; las regiones con dotaciones relativamente fuertes atraerán más actividades económicas que las regiones relativamente atrasadas. Esta formación del potencial de crecimiento regional se sustenta a sí misma debido a las crecientes economías internas y externas en esos centros de crecimiento. El crecimiento de las regiones más ricas influye sobre las regiones más pobres de dos maneras: en primer lugar, parte de la demanda incrementada de los centros de crecimiento estará dirigida hacia las regiones menos desarrolladas, en su mayoría agrícolas (el llamado efecto de 'diseminación'), mientras que, por otra parte, las regiones más ricas atraerán relativamente más capital y mano de obra a expensas de las regiones atrasadas (efecto 'estela'). Estos últimos efectos superarán a los primeros, de ahí que la apertura del comercio entre las regiones (es decir, la formación de una zona de libre comercio o de una unión aduanera) conduzca a un proceso desequilibrante en el cual las regiones más ricas ganan y las más pobres pierden.

Algunos trabajos más recientes sobre disparidades regionales han agregado los efectos del cambio técnico y organizativo y el padrón regional de la innovación. El énfasis se ha desplazado también desde las determinantes externas del crecimiento regional a los factores originarios tanto en las regiones líderes como en las rezagadas. Factores tales como la innovación, el espíritu emprendedor, el nivel y la calidad del suministro del bien público, el mercado laboral y las estructuras sociales, las políticas económicas y otras, los arreglos institucionales dentro de la industria, la finanza y el Estado, y el tamaño y la naturaleza del mercado originario, todos ellos han sido considerados importantes.


53

Con estos antecedentes algunos expertos han llegado a la conclusión de que los efectos regionales de la integración siguen un camino en forma de U. El efecto inicial de la integración determina que las disparidades regionales se amplíen a medida que las actividades económicas se concentran en el centro en respuesta a las economías de escala. No obstante, a medida que las barreras comerciales y los costos del transporte caen a niveles realmente bajos, la periferia puede estar en posición de explotar las ventajas de los bajos costos y la industria se podrá propagar a partir del centro.

Esta visión general de la evolución regional se ve fielmente reflejada en el estudio específico de la integración del mercado europeo. Robson dice que es muy probable que la formación de un agrupamiento económico aumente las fuerzas de polarización en el ámbito nacional. Eaton considera que los beneficios del comercio quizás no se compartan simétricamente; el que típicamente se beneficiará más será el país que exporte bienes primarios cuya producción incluye mayores economías de escala. Krugman nos dice que mientras que las economías de escala y los oligopolios incrementan las ganancias potenciales del comercio, también abren algunas vías por las cuales el comercio puede tener efectos adversos.

Padoa-Schioppa (1987) en su destacado estudio sobre la Comunidad considera que es poco seguro y poco probable que la distribución espacial de esas ganancias sea pareja. Refiriéndose específicamente a la concreción del Mercado Interno, Pelkmans y Robson dicen que los problemas estructurales de los Estados miembros menos avanzados casi con seguridad se verán acentuados por un acercamiento a la integración de un mercado industrial pleno.

4. RAMIFICACIONES DE LA POLITICA SOCIAL Y CONNOTACIONES DE LA LUCHA CONTRA LAS DISPARIDADES REGIONALES Y UNA POLITICA PARA LA COHESION

Vista la probabilidad del aumento de las disparidades tanto regionales como nacionales, la probabilidad de que los niveles de vida de los pueblos caigan por debajo de niveles socialmente aceptables incrementa para las regiones, los países o las áreas individualmente consideradas. Esto ha sido captado en la noción de exclusión social.

El concepto de exclusión social es dinámico, se refiere tanto a los procesos como a sus situaciones consecuentes. Es, por lo tanto, una designación particularmente apropiada para los cambios estructurales. En forma más clara que el concepto de pobreza, que generalmente se comprende como refiriéndose exclusivamente a los ingresos, éste también explicita la naturaleza multidimensional de los mecanismos por los cuales los individuos y los grupos quedan excluidos de participar en los intercambios sociales y de las prácticas correspondientes, así como de los derechos referidos a la integración y a la identidad social. La exclusión social no solamente significa ingresos insuficientes sino que va más allá de la participación en la vida de trabajo: se la ve y se la siente en los campos de la vivienda, de la educación, de la salud y del acceso a los servicios.

Como tal, la exclusión social puede traducirse en un resentimiento creciente por parte de quienes están de facto excluidos de participar de la riqueza. Siempre existe el riesgo de que sean llevados a un comportamiento desesperado o alterado con las subsiguientes consecuencias negativas: el alcoholismo, el consumo de drogas, el crimen, la violencia, los disturbios, el suicidio, los asesinatos, las violaciones, los hogares endeudados hasta el límite, las personas en prisión, los accidentes, la violencia familiar, las tensiones étnicas, los nacionalismos, las enfermedades mentales y físicas, la gente sin hogar, el racismo, la xenofobia, etcétera.


54

Esas consecuencias negativas de la exclusión social (que de por sí son un efecto colateral de las disparidades socioeconómicas y de la privación relativa) contienen una amenaza para el desarrollo económico de una región o de una zona: menores demandas en los mercados de productos y servicios; inferior calidad del capital humano; costos crecientes del comportamiento desviado a través del control social y policíaco; disminución de la legitimidad del orden socioeconómico: disminución del apoyo a la integración regional, etcétera.

Una tarea importante tanto para la política económica como para la social consiste en evaluar las causas, el grado y el impacto de la exclusión social y vincularlos a procesos y medidas de integración.

Hay en cambio ciertas indicaciones en el sentido de que la igualdad y la inclusión social pueden, bajo ciertas condiciones, contribuir a una productividad desproporcionada y de esta forma dar inicio a un proceso de puesta al día hacia una mayor cohesión socioeconómica. Persson y Tabellini (1994), en un estudio comparativo de 56 países, encuentran una fuerte relación negativa entre las desigualdades de los ingresos y el crecimiento del PBI per cápita. Argumentan que, en sociedades menos igualitarias y en regiones en desventaja, las preocupaciones sobre los conflictos políticos y los temores de la erupción social conducen a políticas gubernamentales que coartan el crecimiento. En un sentido similar, un estudio reciente del British Institute for Public Policy Research (Instituto Británico para la Investigación de las Políticas Públicas) produjo datos que vinculan las desigualdades de los ingresos al crecimiento indolente de la productividad.

Pero éste no es el final de la historia: enfrentados a persistentes disparidades y desigualdades, muchos países pueden verse tentados a hacer de la necesidad una virtud y elegir una estrategia de 'dumping social' para su proceso de puesta al día. Se pueden deprimir en forma artificial o impedir que aumenten las normas de protección social, los niveles de ingresos, los costos de la mano de obra, etcétera para hacer que una zona se vuelva atractiva para los negocios y los capitales.

El 'dumping social' (en cuanto tipo de competencia desleal) basado en prácticas de empleo por debajo de las normas, podría tener lugar de por lo menos tres maneras relacionadas entre sí:• a través del reemplazo de los productores de alto costo por

productores de bajo costo provenientes de países en los que los salarios, los beneficios sociales y los costos directos e indirectos determinados por una legislación laboral protectora son marcadamente más bajos;

• las empresas establecidas en países con altos costos laborales estarían cada vez más libres para reubicar sus operaciones, fortaleciendo así su poder negociador frente a su fuerza laboral actual (o a las autoridades nacionales), y oprimiendo los salarios y las condiciones de trabajo;

• los estados individualmente podrían verse tentados a perseguir una estrategia de salarios bajos y quizás hasta una estrategia antisindical en los mercados laborales secundarios como parte de sus esfuerzos por ponerse al día económicamente.

Una estrategia de esa naturaleza es factible en la medida en que no haya congruencia entre un mercado común y las reglamentaciones sociales nacionales divergentes. En esas circunstancias y en la ausencia de reglas generalmente acordadas y de una estrategia coherente y convincente para la cohesión social y económica, se torna posible, plausible y probable tener un proceso de 'devaluación socioeconómica competitiva' (similar a la devaluación competitiva del tipo de cambio).

La amenaza del 'dumping social' requiere de la 'acción colectiva' en cinco dimensiones:


55

• Condiciones de trabajo: legislación y coordinación en el área de la ocupación, la seguridad y la salud (ventilación, ruido, equipo, sustancias peligrosas, etcétera) con normas mínimas.

• Medios para promover la movilidad de los trabajadores: los derechos al asentamiento, los permisos de trabajo, el reconocimiento mutuo de los títulos, la información sobre vacantes de empleos, el acceso a la seguridad social en otros países, etcétera pueden incrementar la movilidad y, de esa manera, disminuir la probabilidad de que los trabajadores se puedan ver forzados a trabajar en zonas rezagadas bajo condiciones sociales inaceptables (dumping social).

• Participación de los empleados: en la medida en que cada empresa que opere dentro de un mercado único esté sujeta a una reglamentación similar en materia de participación o codeterminación de los trabajadores, carecerán de incentivos para reubicarse dentro de un mercado común. Se requiere acción legal en el ámbito de la unión.

• Sistema de derechos de los trabajadores y de los ciudadanos: la cohesión social, la igualdad social y un sistema coherente de 'derechos de los trabajadores y de los ciudadanos' que abarque toda la región podría requerir, más tarde o más temprano, el establecimiento de un árbitro independiente, supranacional -un Tribunal de Justicia -al cual puedan recurrir los individuos y los países que se sientan 'excluidos' o en 'desventaja'.

• Transferencias financieras: como se señalará más adelante (acápite 5), la cohesión socioeconómica requiere los medios financieros para ponerlos a disposición de las zonas en desventaja y para ayudar a estimular la actividad económica. Esto significa que toda región que vaya a integrarse tendrá que pensar en la necesidad, construcción, dotación, etcétera de un sistema con sus propios recursos, un presupuesto 'comunitario'. Esto se aplica en particular a los procesos de integración de América Latina que, hasta el momento, no han hecho nada en común para disponer de fondos.

5. TRANSFERENCIAS FISCALES, CONSECUENCIAS PRESUPUESTARIAS Y EL FONDO DE SEGURO REGIONAL

La solidaridad entre las regiones debería expresarse mediante finanzas públicas centrales, es decir, que los recursos deberían fluir de las regiones más ricas a las regiones más pobres de la unión. Este principio del flujo de recursos no se pronuncia sobre el grado de solidaridad. En algunas federaciones, las transferencias explícitas entre las regiones tienen lugar desde las regiones más ricas hacia las más pobres compartiendo impuestos y también mediante donaciones para fines específicos aun cuando -como entre los países, por ejemplo: Alemania y Estados Unidos- su intensidad y composición varíe. Por intermedio de los gastos federales directos y de la seguridad social y, en menor grado, a través del impacto regional fiscal, hay flujos adicionales e implícitos de fondos.

En base a esta evidencia empírica y a la sensibilidad respecto de la justicia presupuestaria, se argumenta que el principio del flujo de los recursos debería quedar reflejado en un presupuesto razonable de la zona integrada (o a integrarse). Esto es coherente con el objetivo de cohesión económica y social.

La medida en que se lleven a cabo las transferencias regionales para aplicar el principio del flujo de recursos es un asunto de carácter político, que debería depender de una apreciación de la distribución de los costos generales y los beneficios de la integración; la escala y los efectos de la emigración; el grado de homogeneidad en términos de ciudadanía, cultura e idioma; y la eficiencia económica de las transferencias. Hay, no obstante, algunos argumentos de por qué la equiparación entre las regiones por medio del federalismo fiscal, es decir, de un presupuesto supranacional (equiparación vertical y horizontal) también puede tener efectos perjudiciales. En primer lugar,


56

las transferencias fiscales dirigidas a una región 'deprimida' y provenientes de algún otro lugar de la unión pueden desalentar la salida de los factores de producción, es decir, desalentarlos de que se reasignen a sí mismos a aquellos lugares o funciones en que la tasa de retorno es más alta. En segundo lugar, el federalismo fiscal puede crear problemas de un 'peligro moral'. Supongamos que en algunas regiones de la federación hay sindicatos que procuran maximizar los costos salariales, para lo cual fijarían el nivel de los salarios reales y, con sujeción a eso, las empresas elegirían el nivel de empleo regional. Continuemos suponiendo un sistema de transferencias por el cual las diferencias de los ingresos entre las regiones están atenuadas o equiparadas. Si los costos de estas transferencias para eliminar las diferencias entre los ingresos se distribuyen entre todos los miembros de la federación, la actividad regional de los asalariados tendrá un incentivo para explotar el sistema y fijar asignaciones socialmente ineficientes. Sin embargo, en la medida en que la equiparación presupuestaria dentro de la región se interprete como un mecanismo para evitar la migración socialmente ineficiente o políticamente indeseada, esto puede causar efectos compensatorios.

Sin embargo, las consideraciones teóricas revelan que en virtud de algunas condiciones específicas, una esmerada política fiscal de transferencias para lograr la cohesión socioeconómica puede ser Pareto eficiente (es decir, que tanto la región donante como la beneficiada pueden ganar).• En vista de que una proporción significativa de donaciones y

transferencias está dedicada a 'la producción del bien público de la unión' (infraestructura, educación, salud, etcétera) las ganancias en la cohesión social en el largo plazo se desbordarán hacia los estados o regiones donantes. El mejoramiento del nivel y la calidad de los bienes públicos beneficiará a los donantes y a los beneficiarios mediante el desplazamiento de la frontera de la producción (curva de factibilidad) apartándola del origen e incrementando el potencial general de bienestar.

• En el largo plazo habrá ganancias potenciales en la productividad al interior de la unión. Al permitir que todos los gobiernos provean sistemas de educación de calidad comparable, un número mayor de individuos 'privilegiados' estará en posición de contribuir a una comunidad mayor. El espíritu emprendedor y las contribuciones científico-tecnológicas frecuentemente tienen su origen en los individuos 'privilegiados'. Es en interés de toda la comunidad el tener un sistema educativo que identifique y nutra a estos individuos 'privilegiados' y que de esta forma se asegure su contribución a la totalidad. (De lo contrario los individuos 'privilegiados' pueden terminar en ocupaciones en las se desperdicien sus talentos).

• La literatura de la migración muestra que la educación incrementa la movilidad y de esta forma mejora la asignación de recursos. Además, los mejores servicios de educación en las regiones más pobres bien pueden promover el desarrollo originario.

• Si la gente emigra en respuesta a las diferencias en la actividad gubernamental, la población quedará distribuida en forma ineficiente (esto se debe a que tanto la mano de obra como el capital responderán, en parte, a las diferencias en lo que la literatura llama los beneficios fiscales netos al elegir la ubicación, más que hacerlo meramente en base a las diferencias en la productividad). Consecuentemente, un sistema de transferencias que equipare los beneficios fiscales netos no dañará a la región donante en absoluto.

• Las transferencias también pueden considerarse como un programa parcial de seguros. El potencial de esta función del seguro surge del hecho de que los ciclos regionales de negocios seguramente serán diferentes, como también lo será la probabilidad de sufrir un choque macroeconómico asimétrico.


57

En lo que se refiere al tipo y a la forma de transferencia, existen las siguientes posibilidades:

• Las transferencias condicionales también son un importante instrumento que puede redistribuir la renta de las regiones más ricas a las más pobres. Si se les diseña de manera tal que las transferencias per cápita sean iguales para todas las regiones, estarán equiparando y, por lo tanto, poseerán todos los beneficios del programa de equiparación de los ingresos. Además, las condiciones asegurarán que la región donante gane más beneficios de los que podría acumular bajo un programa incondicional de equiparación de ingresos. (Por ejemplo, las condiciones podrían estipular que el sistema educativo cumpliera con ciertas normas específicas). Sin embargo, las restricciones sobre la región beneficiaria restringirán las opciones políticas y, consecuentemente, resultarán en menores provechos para la región beneficiaria.

• Otra opción consiste en la participación en los costos. Este diseño puede no generar una equiparación en vista de que será más difícil para las regiones pobres que para las regiones ricas financiar su participación en los gastos. También puede causar serias distorsiones a las propias asignaciones presupuestarias del gobierno beneficiario. (Lo cual no es sorprendente dado que las asignaciones presupuestarias distorsionantes constituyen la razón de ser primordial de la participación en los costos).

• El último tipo de programa de redistribución a considerar aquí será el programa de seguros de desempleo financiado en el ámbito nacional. Si el sistema de seguros es justo desde el punto de vista actuarial, todo incremento en el número de participantes disminuirá el costo del riesgo. De esta forma, la amalgamación de los sistemas regionales de seguros puede producir ganancias para toda la región. (Nota: esto también es válido para los seguros de salud, planes de jubilación, etcétera). El programa de seguros de desempleo también desempeña un papel como estabilizador regional. Esta característica asimismo genera ganancias a medida que transfiere recursos entre las economías regionales en respuesta a los choques asimétricos. Sin embargo, si el sistema de seguros no es justo desde el punto de vista actuarial, la amalgamación incrementará los costos en la región de bajo desempleo. Lo más probable es que esto genere bastante resistencia por parte de las regiones de bajo desempleo ya que es poco lo que van a recibir por su transferencia. Es más, las regiones están probablemente mejor equipadas para diseñar un programa que dé una respuesta a las condiciones del mercado laboral local. De ahí que el argumento a favor de un programa nacional de seguros de desempleo es mucho más débil que cualquier otro tipo de programa de equiparación de los ingresos.La idea de la creación de un 'fondo regional de seguros' reflejaría una propuesta especial para facilitar el ajuste regional a las condiciones y choques asimétricos.Apoyado en el concepto del seguro, un Fondo de esa naturaleza podría evitar los problemas del aprovechador anteriormente mencionados, y contendría solamente una dosis limitada de redistribución puramente regional. A través de un mecanismo de seguro social de este tipo, cada país o cada región contribuiría de acuerdo a su posición de riqueza, pero los beneficiarios serían solamente aquellos golpeados por un 'choque' económico o por condiciones especialmente desfavorables. Las contribuciones tendrían que estar de acuerdo a los gastos para evitar las pérdidas. Quienes están expuestos a riesgos mayores deberán pagar solamente primas levemente más altas. El criterio de intervención en los fondos debe especificarse por adelantado. Los harto conocidos problemas de la selección adversa y del peligro moral deben ser abordados por medios y controles institucionales. La distribución regional a través de este fondo debería estar


58

condicionada, pero es menester analizar detalles ulteriores.

6. LA POLITICA DE LA COMUNIDAD EUROPEA PARA LA COHESION SOCIAL Y ECONOMICA EN POCAS PALABRAS

Desde su concepción, las Comunidades Europeas siempre han querido y promovido un desarrollo de convergencia socioeconómica entre los Estados miembros y sus regiones. Los niveles de vida de las diversas regiones dentro de la Comunidad tenderían a quedar armonizados al más alto nivel posible. Con esta finalidad, hace tiempo que la Comunidad Europea (CE) ha iniciado políticas para el desarrollo regional. El fortalecimiento de la cohesión social y económica esencialmente motiva a impartir mayor dinamismo al potencial originario de desarrollo de las regiones más rezagadas, o sea, a movilizar los propios recursos de esas regiones.

Sin embargo, el concepto de cohesión económica y social no se detiene en estas diferencias regionales. También incluye los distintos grupos sociales. En este campo, la Comisión ha establecido una serie de políticas para grupos sociales específicos. En particular, la Comisión implantó programas de acción que, en varios casos, han existido durante muchos años, como son los programas para los pobres, las mujeres, los discapacitados, los jóvenes y los desempleados de larga data, por mencionar simplemente algunos de los grupos más grandes.

Si bien la razón de ser de la política comunitaria para la cohesión socioeconómica consiste en asegurar que la asistencia se canalice hacia aquellas zonas que sufren los problemas más agudos, las regiones prósperas siempre han sido renuentes a ver sus ingresos transferidos. De todas formas, la CE ha tenido éxito en la duplicación reiterada de sus transferencias financieras bajo la forma de lo que se ha dado en llamar 'Fondos Estructurales' (compuestos por el Fondo Europeo para el Desarrollo Regional -FEDER-, el Fondo Social Europeo -FSE- y el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola -FEOGA-). En la actualidad estos Fondos cubren más de 20 mil millones de ECUs por año.

Las actividades de los Fondos se concentran en cinco objetivos específicos:

• El primer objetivo consiste en ayudar a las regiones menos desarrolladas a ponerse al día (es decir, aquellas regiones con un PBI per cápita inferior al 75% del promedio comunitario); estas regiones cubren aproximadamente el 20% de la población comunitaria.

• El segundo objetivo consiste en ayudar a la conversión de las regiones industriales en decadencia.

• El tercero, en combatir el desempleo a largo plazo.• El cuarto, en facilitar la integración ocupacional de la gente

joven.• El objetivo final es acelerar el ajuste de las estructuras

agrícolas y promover el desarrollo de las áreas rurales.

El FEOGA será utilizado para esto y también para contribuir al primer objetivo de ayudar a las regiones menos desarrolladas. El FEDER también contribuirá con estos dos objetivos, más el de asistir a la conversión de las regiones industriales en decadencia. Se espera que el FSE contribuya al logro de los cinco objetivos. El enfoque de la Comisión se basa en las medidas nacionales complementarias, los socios consultores y, en particular, un uso aún mayor de la programación.

Sin embargo, las políticas regionales nacionales siguen siendo más significativas que las políticas regionales de la CE en muchos sentidos; por ejemplo, los gastos regionales totales por parte de los gobiernos nacionales exceden con creces los de los organismos comunitarios de ayuda. Además, la gama de medidas de política regional


59

en el ámbito nacional excede la del ámbito comunitario. Más aún, los fondos a nivel comunitario otorgados por organismos regionales en realidad han tendido a funcionar a través de los gobiernos nacionales. Es difícil determinar la asignación óptima de poderes regionales entre los distintos niveles de autoridad y el proceso ha sido asimilado al del suministro de los bienes públicos. Bien podría ser que el papel de los gobiernos nacionales, tanto para formular como para aplicar la política regional, represente la división más apropiada entre el ámbito federal y el nacional. Son los gobiernos nacionales los que saben más acerca de sus propios problemas regionales específicos, por lo que son ellos los que tienen que tratar de retener su poder dentro de la Comunidad.

Al mismo tiempo, la Comunidad ha tenido que perseguir una política que limita cualquier grado excesivo de apoyo concedido por los gobiernos nacionales para ayudar a sus regiones más débiles. Si bien las reglas de competencia del derecho comunitario hacen una excepción explícita a la prohibición a la ayuda regional y estructural a través de sus subsidios públicos, el tema es extremadamente sensible. La CE debe evitar, a toda costa, que pueda surgir una carrera de subsidios entre sus Estados miembros, legitimada por excusas regionales.

7.A MODO DE CONCLUSION

La anterior discusión plantea un par de preguntas que quienes tienen a su cargo la formulación de políticas tanto en Europa como en América Latina tendrán que estar en condiciones de responder para llegar a modelos políticos válidos para la cohesión social y económica.

¿Qué objetivos y metas serían aceptables para los miembros de un proceso de integración? o en el área de la provisión de empleos y de la capacitación;o respecto de un equilibrio razonable entre el mantenimiento de la renta y la revitalización; o para luchar contra la exclusión social; o para fijar grupos específicos como objetivos.

Una 'unión', ¿debería promover la convergencia de las políticas sociales propiamente dichas junto con los programas de convergencia para las políticas económicas a través de: o la definición de objetivos claramente determinados y del control?; o medidas para contrarrestar y evitar el 'dumping social'?; o una fuerte participación de los interlocutores sociales?;

o las discusiones conjuntas entre las autoridades de la 'unión' y las nacionales responsables de los asuntos económicos por un lado y de los asuntos sociales por el otro?

Si bien todavía no existen respuestas definitivas, las consideraciones anteriores sugieren propuestas respecto de la formulación de una política de cohesión:a. En tiempos de reducciones y ahorros públicos, cualquier política de

cohesión social y económica tendrá necesariamente que dejar de basarse en las transferencias de mecanismos de regulación social. 'La política social de la unión' probablemente asuma la forma de mandatos para la acción nacional.

b. El equilibrio oscilante entre los actores económicos de las zonas integradas significa que las iniciativas sociales probablemente tengan lugar donde cuenten con el apoyo -o al menos la aquiescencia- de sectores importantes de la comunidad empresarial. Será necesario dedicar una investigación seria al establecimiento de los tipos de políticas sociales que podrán ser apoyados por las empresas que buscan la seguridad de lo predecible y la regularidad dentro de un mercado único.

c. El análisis de las perspectivas de reforma debería centrarse no en los componentes esenciales de los regímenes nacionales de bienestar social (jubilaciones, atención de la salud, educación), en los que


60

se da prioridad a la acción, sino en la periferia, donde probablemente exista espacio para las iniciativas.

El mensaje más importante, sin embargo, es que los procesos de integración regional no pueden basarse exclusivamente en la economía. Sin políticas fuertes de protección social que los apuntalen, la inclusión social y la integración de la cohesión social irán al fracaso. Todavía no se ha logrado desarrollar un modelo poderoso para implantar una política social de esa índole.

BIBLIOGRAFIA DEHESA,

G.; KRUGMAN, P.

1992 EMU and the Regions, Occasional Paper No. 39, Group of Thirty,

Washington D.C. GRETSCHMANN, Klaus1991 "Markets and Solidarity" in: FX Kaufmann, The Public Sector, Berlin, New York: De Gruyter. 1994 "La Dimensión Social de la Integración: El Modelo Europeo". CEFIR, Montevideo.

KALDOR, N.1979 "The Case for Regional Policy", In: Scottish Journal of Political Economy, Vol. 17.

MOLLE, Willem1990 The Economics of European Integration, Aldershot.

PERSSON & TABELLINI1994 "Is inequality harmful for growth?" In: The American Economic Review, June 1994.SIEBERT, H & KOOP, M.1994 "Europa zwischen Wettbewerb und Harmonisierung" in: Wist Heft 12.

SWAAN, A. de1994 Transnational Social Policy, Social Policy beyond borders. The Social question in Transnational perspective, Amsterdam.SEIS COMENTARIOS SOBRE LA CUESTION SOCIAL

Bruno PODESTACoordinador para Grupo Andino y México, Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), Montevideo, URUGUAY

No es sencillo referirse a la dimensión social de la integración regional -en términos tan genéricos- por cuanto bajo el concepto de integración regional se encuentra una escalera de posibilidades que va desde una zona de libre comercio hasta una unión económica y monetaria e inclusive política; el nivel de supranacionalidad de cada una de las alternativas posibles difiere no sólo en lo que respecta al arancel externo común o a la armonización de políticas macroeconómicas, sino también en lo que a las posibilidades de diseñar e implementar una política social comunitaria se refiere.

De otro lado, el panorama de la integración regional en América Latina actualmente es muy complejo y fluido, con intereses algunas veces contrapuestos y no claramente compatibles, lo que tiene sus claras repercusiones en la esfera de lo social -tanto a nivel de la dinámica social de la integración como de concepción de la dimensión social en un esquema de integración regional concreto-. A ello debe sumarse, además, el proyecto de contar a partir del año 2005 con una zona de libre comercio hemísférica compuesta por treinta y cuatro países de las


61

tres Américas y el Caribe, nacida de las Cumbres de Denver y Miami.

Dicho esto, pasemos a los comentarios.

1. INTEGRACION REGIONAL, SOCIEDAD, DESARROLLO...

Por diversas razones, "integración regional" aparece como sinónimo, en América Latina al menos, de integración comercial, y llama a temas como aranceles, aduanas, listas de excepciones, comercio. Más allá en el horizonte aparece el aspecto financiero y más allá aún, lo económico. A pesar de que la tradición integracionista latinoamericana, desde Simón Bolívar para acá, siempre ha aspirado -de palabra al menos- a una integración inclusive política. Pero se sabe que esos son procesos complejos, lentos y difíciles.

De cualquier forma, la motivación de los procesos de integración actualmente difiere mucho de la de los inicios de las repúblicas sudamericanas -de habla hispana, en este caso- y el contexto histórico, político y social es también diferente inclusive del de hace un cuarto de siglo, cuando nació el Grupo Andino (GRAN), el esquema de integración más antiguo de América del Sur. Actualmente, la integración regional está en el centro de las agendas internacionales de los países y tiene estrecha relación con sus estrategias de inserción y las de las subregiones en una economía y un mercado cada vez más globalizado.

Pero la integración regional es finalmente una opción entre varias, para lograr mejores niveles de crecimiento económico, y responder a las necesidades de la sociedad de mejorar sus niveles de vida, de bienestar, eliminando o reduciendo sus carencias más agudas. En otras palabras: la integración regional no es un fín en sí mismo, sino un instrumento para lograr crecimiento y desarrollo.

Por ello es necesario volver a una premisa básica: no perder de vista que son procesos llamados a responder a la sociedad en su conjunto, a través obviamente de mecanismos idóneos y pertinentes. No es por lo tanto un asunto de exclusiva responsabilidad de los Estados centrales, ni siquiera de los aparatos gubernamentales solamente, sino que son procesos que comprometen a la sociedad en su conjunto -como actores y destinatarios-, incluyendo por lo tanto a la denominada sociedad civil.

Aunque mucho sea de los procesos de integración regional lo que corresponda a los Estados -y a los entes supranacionales, cuando estos existen- pues son aspectos que escapan al dominio individual y empresarial: diseño de políticas, por ejemplo, y también el asegurar a través de mecanismos apropiados que las repercusiones sociales de dichos procesos no perjudiquen a sectores con poca capacidad de respuesta a situaciones de esa naturaleza.

Así, pues, la sociedad aparece como el punto de referencia originario y también como el destinatario final de los beneficios de un proceso de integración: aumento del empleo, disminución de la pobreza, mejor calidad de vida, etcétera.

De otro lado, desde la perspectiva de la dimensión social de la integración regional, es oportuno señalar que ésta muy frecuentemente se presenta acompañada de una falacia, compartida también por una cierta manera de entender el funcionamiento del mercado: el pensar que la integración regional en este caso -al igual que el libre mercado-, en virtud de sus propias características y por medio de una suerte de mecanismos de derrama sobre la sociedad en su conjunto, extiende los beneficios de su acción a la mayor parte de los sectores sociales.

La experiencia en América Latina, desde el punto de vista de la liberalización de la economía, sin embargo, puede más bien enseñar lo contrario: se ha incrementado la riqueza; pero se ha incrementado


62

también la exclusión social y económica; y se ha incrementado la polarización social. ¿Cómo hacer para que con la integración regional -o los diversos procesos de integración regional en curso, más bien- no ocurra lo mismo, para que no abonen en ese mismo terreno?

2. ¿COMO ENTENDER "LO SOCIAL"?Lo social, desde la perspectiva de la integración regional, encierra diversas connotaciones que tienen que ver tanto con la legitimidad social del proceso como con la necesidad de dar respuesta adecuada a ciertos "problemas" sociales y a situaciones generadas por el mismo proceso.

2.1 Lo social como promoción

Una de las preocupaciones reinantes en torno a los procesos de integración regional es la de mejorar la competitividad de las empresas, de ciertos sectores productivos, frente a los demás países con los que se está llevando a cabo dicho proceso de integración.

Mejorar la competitividad, sin embargo, depende de diversos elementos y supone acciones que van desde tener buenos niveles de salubridad hasta formación y capacitación. De estas acciones, algunas corresponden a los individuos y a las familias, también a las comunidades y a las empresas, pero otras más globales corresponden a la acción gubernamental.

Y desde el punto de vista de los procesos de integración regional corresponde a ellos, y a sus entidades supranacionales, el responder a las necesidades de mejores niveles de competitividad para lograr una mejor ubicación en el mercado exterior.

Frente a esto, es oportuno recordar que si bien es cierto que los inversionistas buscan contextos económicos de costos bajos (en especial bajos salarios), prefieren ceteris paribus, entornos sociales estables, lo que tiene que ver no sólo con la violencia social sino también con los niveles de salud de los trabajadores y sus familias, niveles de educación y capacitación, formación permanente, etcétera.

2.2 Como compensación frente a las repercusiones negativas de la integración

Conforme se ponen en marcha los procesos de integración regional, una serie de repercusiones negativas pueden hacerse presentes en el corto y mediano plazo: unos productos de un país van desplazando a los del otro; algunas actividades, zonas o regiones, ven afectadas sus actividades económicas en forma sensible.

De esta forma, ciertos sectores no competitivos pueden salir del mercado, mientras que las zonas fronterizas, por ejemplo, con mucha actividad comercial y de servicios en el pasado, mientras existían aranceles y otros requisitos al comercio exterior, acusan una seria depresión de sus actividades cuando las condiciones de apertura y facilitación cambian radicalmente y dichos lugares dejan de cumplir un papel en función de la existencia de fronteras comerciales.

Otro tanto puede decirse de los mismos funcionarios aduaneros en un proceso en el que las fronteras interiores de un espacio económico integrado desaparecen: de pronto miles de funcionarios pueden quedar sin ocupación, o verse en la alternativa de ser re-entrenados y destinados a otra actividad, teniendo que desplazarse a otros lugares, etcétera.

Este componente de lo social es pues de singular importancia: el acudir en favor de la neutralización de las repercusiones negativas del proceso mismo de integración regional.

2.3 Como respuesta a las demandas sociales básicas no satisfechas


63

Esta es la connotación más "clásica" de lo social: como respuesta a necesidades de empleo, de mejores ingresos, de disminución de la pobreza, de desaparición de la pobreza extrema, etcétera.En la medida en que debe su motivación a las necesidades de crecimiento y desarrollo de una sociedad o de un conjunto de sociedades, la integración regional debe salir al encuentro de la pobreza estructural, del desempleo estructural, estructurando sus planteamientos alrededor de su propia especificidad. En otras palabras: no todo lo social está vinculado con la integración regional, ni todo lo que corresponde a la integración regional tiene su correlato en lo social.

2.4 Como legitimación del proceso

La participación de la gente, el hecho de que los empresarios, los trabajadores, los profesionales, los jóvenes, sientan que la integración es un proceso que los compromete, es fundamental si se aspira a una articulación que vaya más allá de una liberalización comercial.

En ese sentido, la legitimación del proceso es un aspecto importante de lo social y supone tres instancia complementarias:• Sensibilización: llevando a cabo una educación para la integración,

al estilo de la educación para el desarrollo puesta en práctica en la última década y media, para sensibilizar a los opinion makers y dirigentes políticos y de las organizaciones sociales.

• Participación: cuidando de que sea un proceso que la gente sienta como propio, a través de mecanismos reales de participación, no en este caso en términos de representación y representatividad legal, sino como instancias de información y de comunicación permanentes entre las cúpulas tecnocráticas y los aparatos burocráticos, con los sectores profesionales, con las burocracias nacionales, con los consumidores, con los jóvenes, etcétera.

• Democratización: a través de una participación institucionalizada, evitando que en el camino se genere lo que en la Unión Europea (UE) se ha dado en llamar el déficit democrático.

Finalmente, puede decirse que la atención que debe prestarse a la dimensión social de la integración es parte esencial de la cohesión económica y social, necesaria y buscada en todo proceso de integración regional que vaya más allá de una mera zona de libre comercio y poco más. Porque, visto desde otro ángulo: ¿es posible una integración entre sociedades que no están integradas?

3. CONTEXTO INTERNACIONALEl tema social -tradicionalmente vinculado en forma casi exclusiva al ámbito de lo nacional, de las políticas públicas de los países- ha sido objeto en tiempos recientes de la atención internacional en una forma podría decirse novedosa: no sólo en el terreno de lo declarativo, sino como parte de acuerdos de carácter vinculante con lo comercial.

Tres son los hechos más importantes que pueden señalarse en lo que toca a la temática social en el contexto internacional.

3.1 La Cláusula Social

El tema social ha sido planteado en el marco del nuevo ordenamiento del comercio internacional, en un foro técnico pero de enorme trascendencia política: la Ronda Uruguay del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio).

Allí, los países del Norte -especialmente Estados Unidos y Francia- lograron incorporar en la discusión la denominada Cláusula Social, que deja expedito el camino para que las Partes Contratantes del GATT puedan ser objeto de sanciones de no cumplir con las leyes laborales propias o con los convenios internacionales suscritos sobre protección


64

de los trabajadores.

Subyace a este planteo la idea de introducir una serie de normas sociales que aspiran a elevar el nivel de vida de los trabajadores considerando, entre otros, los siguientes aspectos primordiales:

• Eliminación de la explotación de menores.• Libertad de expresión y de asociación de los trabajadores.• Retribución suficiente del trabajo como factor de producción.• Condiciones de trabajo seguras e higiénicas.

Este planteamiento vincula estrechamente el tema social al comercio internacional sosteniendo que se trata de un asunto en el cual la naciente Organización Mundial del Comercio (OMC) deberá tener una participación directa, actuando conjuntamente con la OIT (Organización Internacional del Trabajo), que dejaría de esta forma de tener una presencia virtualmente exclusiva en la temática laboral, como ha sido hasta ahora.

Así las cosas, y teniendo en cuenta el progresivo y permanente acercamiento de las agendas de integración regional con la agenda internacional, la temática social atada a lo comercial ha pasado a ocupar un lugar central. El arduo debate surgido entre países del Norte y del Sur con opiniones contrastantes alrededor de la Cláusula Social, ofrece una idea de la relevancia de este planteamiento.

3.2 Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social

La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social convocada por las Naciones Unidas y recientemente realizada en Copenhage, ha puesto los reflectores internacionales sobre esta cuestión, dirigiendo su mirada primordialmente a lo que son los problemas sociales más acuciantes, especialmente para los países del Sur -entre los que están los latinoamericanos, no hay que olvidarlo-:

• Reducción de la pobreza.• Generación de empleo productivo.• Promoción de la integración social.

Tal como ha ocurrido con otros fenómenos de dimensión planetaria vinculados al desarrollo -población, niñez o medio ambiente, por ejemplo-, esta cita mundial va a poner de relieve lo social, subrayando su insustituible relevancia cuando de crecimiento y desarrollo se trata, pues cuando se dice social se dice seres humanos, hombres, mujeres, niños, jóvenes, que son finalmente la razón de ser de las políticas, y de los esfuerzos gubernamentales de alcanzar mejores niveles económicos.

3.3 Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer

También se espera que la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer a realizarse en Beijing llame la atención internacional sobre otro aspecto central de lo que es también la "dimensión social de la integración regional": el papel de la mujer en el desarrollo y la mayor incidencia que problemas como el desempleo y la pobreza tienen en el género.

No se trata obviamente de que estas reuniones internacionales, tanto la Cumbre como la Cuarta Conferencia, hayan tratado o traten el tema social desde la perspectiva de la integración, ni siquiera que privilegien dicha aproximación; lo importante es que han coincidido, junto con el planteo de la Cláusula Social, en darle a la dimensión social del desarrollo relieve y trascendencia, reactualizando su inevitable vigencia.

4. POLITICAS SOCIALES: LECCIONES Y APRENDIZAJES


65

Durante la década del ajuste estructural de las economías latinoamericanas, una serie de palabras de volvieron pecados mortales: política industrial, por ejemplo, pero también políticas sociales. La satanización en este último caso se sustentaba en el hecho de que hubiesen existido durante décadas abultados presupuestos con escasos resultados, cubriendo mayormente rubros salariales y de infraestructura para dar cabida a un aparato institucional y burocrático con poca llegada e ínfima eficacia, sin capacidad para atenuar realmente la incidencia de las grandes deficiencias sociales en educación, salubridad, vivienda.

Cuando el ajuste comenzó a mostrar sus altos costos sociales y los niveles de pobreza se encaminaron hacia su duplicación, sin embargo, se hizo evidente la necesidad de emprender acciones, a partir del Estado, que atendieran dicha situación. Así, surgieron los Fondos de Emergencia Social (FES), denominados luego de Inversión Social (FIS), promovidos especialmente por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para hacer frente a la "nueva pobreza", generada por el sinceramiento de las economías, en un esfuerzo de diferenciación conceptual con la pobreza estructural tradicional.

Si bien los FES / FIS han cumplido ya su ciclo y en general han representado o representan un porcentaje bajo del gasto social del Estado en los países en que fueron puestos en marcha -del 8 al 10% en los mejores de los casos-, constituyen una experiencia de singular importancia para el tema de la dimensión social de la integración regional, por las siguientes razones:• Han marcado el "retorno" del Estado a la cuestión social y a las

políticas sociales luego de una tendencia en los años previos a "privatizar" la creciente crisis social de América Latina, trasladándola en bloque a la sociedad civil y sus organizaciones.

• Han subrayado la necesidad de un enfoque renovado, distinto, menos ambicioso quizás, pero más realista, para atender los problemas sociales con un cambio radical en su conceptualización: no se trata de un gasto, sino de una inversión.

• Han puesto en evidencia la necesidad de una gestión adecuada que privilegie la calidad del gasto social, en el marco de una concepción de gerencia pública y gerencia social.

5. LA CUESTION SOCIAL EN LA INTEGRACION LATINOAMERICANA

En términos generales, la dimensión social de la integración regional ha tenido un tratamiento bastante diferenciado en los esquemas de integración de América Latina, arrojando en conjunto resultados concretos y tangibles más bien exiguos.

También es cierto, de otro lado, que en el único ejemplo histórico de una política social supranacional que es el que ofrece la experiencia de la Unión Europea, ésta se desarrolló en forma tardía y no con plena aceptación de sus miembros por ser justamente un terreno complejo y al que los países suelen ver como un área exclusiva de lo nacional.

5.1 El Grupo Andino y el Grupo de los Tres

Mientras que en el Grupo Andino la cuestión social mereció una atención extensa en lo que se refiere al andamiaje formal, legal e institucional que la sostiene, en el Grupo de los Tres -que es en realidad un Mecanismo de Consulta, Concertación Política, Cooperación con Centroamérica y Libre Comercio-, ésta no ha tenido virtualmente ningún tratamiento.

En el Grupo Andino existen tanto un Consejo Consultivo Empresarial como un Consejo Consultivo Laboral, así como cuatro convenios dedicados a: educación, ciencia y cultura; salud; aspectos sociales y laborales; y sistemas nacionales de seguridad alimentaria. A lo que debe sumarse la


66

Carta Social Andina promovida y acordada recientemente por el Parlamento Andino.

Sin embargo, el nivel de resultados de los mecanismos del GRAN es más bien pobre en lo que se refiere a cualquiera de los aspectos que conforman una conceptualización de la dimensión social de la integración regional.

5.2 El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

La cuestión social aparece planteada en una etapa bastante temprana en el caso del MERCOSUR: apenas quedaron constituidos los diez Subgrupos de Trabajo (SGT) que tendrían a su cargo el desarrollo de diversos temas comerciales y económicos, en el marco de una aspiración a crear un mercado común, el tratamiento de la cuestión social fue introducido como un SGT adicional.

Es importante subrayar, sin embargo, que el Subgrupo de Trabajo n° 11 (SGT 11) de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social -a diferencia de los otros diez, conformados únicamente por representantes gubernamentales- incorporó aunque con carácter consultivo y de opinión, tanto a trabajadores como a empresarios.

El SGT 11 surgió con una concepción tripartita -gobiernos, empresarios y trabajadores-, en línea con la experiencia predominante de empresarios y trabajadores en los foros de la OIT, aunque sin derecho a voto.

En lo que se refiere a su carácter consultivo se asemeja más bien al esquema del Comité Económico y Social (CES) de la Unión Europea, donde además de no estar presentes los gobiernos -también una diferencia con el SGT 11- están representados sin embargo otros sectores socio-profesionales.

El Protocolo de Ouro Preto, de otro lado, ha previsto la creación de un Foro Consultivo Económico-Social (FCES) que aunque espera aún una mayor definición, plantea sin embargo desde ya algunos interrogantes:• En lo que respecta a la participación o membrecía del Foro: ¿Tendrá

éste una conformación tripartita igual a la del SGT 11? ¿Qué ocurrirá con otros sectores socio-profesionales -incluyendo la población económicamente activa no sindicalizada- que no estarían representados?

• ¿Se mantendrá el SGT 11 en paralelo al Foro como plantean algunas posiciones? ¿Será el Foro un espacio de discusión política mientras que el SGT 11 continúe desempeñando un rol técnico?

• ¿Cómo se articularán las posiciones en el Foro, frente a los debates y negociaciones que se lleven a cabo: posiciones nacionales previamente concertadas tripartitamente, o se articularán posiciones gremiales comunitarias a lo largo y ancho del MERCOSUR, trabajadores por un lado, empresarios por otro?

6.VALORACION DE CONJUNTO

Al evaluar la bibliografía existente sobre la dimensión social de la integración regional en América Latina, puede constatarse la poca atención que ha merecido el tema hasta el momento. Sin embargo, la necesidad está a la vista.

El MERCOSUR se pone en movimiento y de inmediato surgen preguntas sobre la movilidad de trabajadores entre los países, sobre la reciprocidad o no entre los sistemas de seguridad social, para no hablar de los relevantes factores sociales que intervienen en lo que se refiere a la integración fronteriza. El Grupo Andino, de otro lado, sigue buscando una fórmula adecuada para que -después de un cuarto de siglo de recorrido institucional- los ciudadanos de los cinco países que lo


67

componen hagan suyo el proyecto de una patria grande.

Y el telón de fondo -desempleo, malnutrición, pobreza; pero también participación, legitimación, democratización- sigue siendo sin duda un referente obligado aunque a veces olvidado en un esfuerzo llamado a dar respuestas a las necesidades de la sociedad en su conjunto. Integración regional tiene que ser sinónimo de integración social, no de exclusión y mayor polarización.

BIBLIOGRAFIA

ARENILLA SAEZ, Manuel; LOUGHLIN, John; TOONEN, Theo A.J. (Editores)

1994 La Europa de las regiones. Una perspectiva intergubernamental, Granada, Universidad de Granada. CEPAL

1994 El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

DI FILIPPO, Armando1994 "Consecuencias sociales y laborales de la integración regional", en: La coordinación de las políticas macroeconómicas en los procesos de integración, Montevideo, CEFIR, pp. 279-290.1993 "Integración económica, mercados de trabajo y política social", Ponencia presentada a la Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, Gobierno de México-PNUD-BM. Oaxaca, México, 8-11 setiembre.

ESPINA MONTERO, Alvaro1994 "La mundialización de la economía, el desarrollo económico y los derechos sociales fundamentales", en: Revista de Trabajo, año 1, n° 3, pp. 17-44.

GRETSCHMANN, Klaus1994 "La dimensión social de la integración: El modelo europeo", en: La coordinación de políticas macroeconómicas en los procesos de integración, Montevideo, CEFIR, pp. 235-257.

HINE, Robert C.; INGERSENT, K. A.; y RAYNER, A. J.1994 "Las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre comercio agrario: ¿liberalización comercial o comercio dirigido?, en: Revista de Trabajo, año 1, n° 3, pp. 87-100.

HURTADO B., Julio1994 "Las políticas sociales y la cooperación internacional en el Cono Sur: Diagnóstico y perspectivas", en: Las políticas sociales en el Cono Sur, Montevideo, CLAEH-UNICEF, pp. 147-169.

KLIKSBERG, Bernardo1994 "Gerencia social: Dilemas gerenciales y experiencias innovativas", en: Pobreza, el drama cotidiano. Clave para una nueva gerencia social eficiente, Buenos Aires, CLAD-Grupo Editorial Norma-PNUD, pp. 95113.

KOTZ, Hans-Helmut1994 "El papel del 'capital social' para el desarrollo económico y la integración regional", en: La coordinación de las políticas macroeconómicas en los procesos de integración regional, Montevideo, CEFIR, pp. 271-277.KRATOCHWIL, Hermann1993 "La política de migración en el marco de las políticas de integración del Pacto Andino", en: Estudios Migratorios Latinoamericanos, año 8, N° 23, pp.55-76.1993 "Panorama social de las migraciones en el Grupo Andino. Puntos para una política migratoria conjunta", Ponencia presentada en el Seminario sobre Migración y Familia, Parlamento Andino. Caracas, 13-14 agosto.1995 "Migraciones, circulación de personas y política migratoria en el MERCOSUR", Texto de conferencia, Buenos Aires, Universidad de Belgrano.


68

LANDABURU, Eneko1993 "Cuestiones relativas a la política regional dentro del marco de un proceso de integración económica: Algunas lecciones de la experiencia europea", en: La integración regional en América Latina y Europa: Objetivos estratégicos y refuerzo de las capacidades de respuesta, Montevideo, CEFIR, pp. 107119.

NOTHOMB, Simon-Pierre1993 "La política social de la Comunidad Europea: La perspectiva del Comité Económico y Social", en: Condiciones de competencia, ajuste y estabilidad en el marco de la integración regional, Montevideo, CEFIR, pp. 193-203.

PEREZ DEL CASTILLO, Santiago1991 "Las posibilidades del MERCOSUR y nuestro desarrollo social", en: Revista Jurídica del Centro de Estudiantes de Derecho, Segunda Epoca, año 2, n° 5, pp. 45-58.1993 "El MERCOSUR, historia y esperanza", en: Revista Internacional del Trabajo, vol. 112, n° 4, pp. 531546.

PADRON, Alvaro; y RODRIGUEZ, Juan Manuel1992 MERCOSUR desde la perspectiva sindical, Montevideo, PIT-CNT y FESUR.

PLA RODRIGUEZ, Américo1994 "Cláusulas sociales en los acuerdos internacionales sobre comercio", en: Revista de Trabajo, año 1, n° 3, pp. 51-57.

PODESTA, Bruno1995 "Desequilibrios sociales e integración regional", en: Relasur, n° 5, pp. 109-119.1995 "La representación socio-profesional en los países del MERCOSUR en relación al Comité Económico y Social. Entrevista", en: Revista de Trabajo, año 2, n° 6, pp. 229-235.

ROBSON, Peter1993 "The New Regionalism and Developing Countries", en: Journal of Common Market Studies, vol. 31, n°3, pp. 329-348.

ROSENTHAL, Gert1993 "Los procesos de integración regional y las políticas sociales", Ponencia presentada a la Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, Gobierno de México-PNUD-BM. Oaxaca, México, 8-11 setiembre.

SLODKY, Javier1994 "MERCOSUR: Integración económica y dimensión social", en: Revista de Trabajo, año 1, n° 3, pp. 103-108.

STAHL, Karin1994 "Política social en América Latina. La privatización de la crisis", en Nueva Sociedad, n° 131, pp. 4871.

VIDA SORIA, José

1993 "Las cartas sociales europeas en la construcción de la Europa

social", en: Relasur, n° 1, pp. 13-43. ZAFIAUR, José María1994 "Luces y sombras de la nueva dimensión social comunitaria", en: Revista de Trabajo, año 1, n° 3, pp. 197-212.LO SOCIAL EN EL PROCESO ANDINO DE INTEGRACION

Ramón LEON OLIVEROSJefe del Departamento de Integración Física, Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), Lima, PERU

1. INTRODUCCIONLo social, como aquello que remite a la educación, la salud pública y


69

los derechos laborales, ha sido siempre un conjunto de aspectos tomados en consideración dentro del proyecto de integración subregional que agrupa a los países conformantes del Acuerdo de Cartagena, más conocido como Grupo Andino (GRAN). En el Tratado constitutivo del GRAN, firmado en 1969, en la sección correspondiente a la "Cooperación Económica y Social", el Artículo 108I estableció que:

"Los Países Miembros emprenderán acciones de cooperación conjunta destinadas a contribuir al logro de los siguientes objetivos de desarrollo social de la población andina:

a. Eliminación de la pobreza de las clases marginadas, para lograr la justicia social;

b. Afirmación de la identidad cultural del área andina;c. Participación plena del habitante de la Subregión en el proceso de

integración;d. Atención de las necesidades de las áreas deprimidas predominantemente

rurales.

Para la consecución de tales objetivos se desarrollarán programas y proyectos en los campos de la salud, la seguridad social, la vivienda de interés social y la educación y la cultura.

La realización de las acciones que se desarrollen en el marco del presente artículo serán coordinadas con los distintos organismos del sistema andino."(1)

Lo anterior indica que, desde su constitución, el GRAN dispone de un conjunto de lineamientos orientados hacia la atención comunitaria de los aspectos sociales de la subregión. Pobreza, identidad cultural, participación y calidad de vida rural, además de los programas habitacionales y de Seguridad Social, son las palabras-claves que denotan la intencionalidad económica, ideológica y política de esas directrices. Asimismo, se aprecia el mandato de una mayor coordinación entre las autoridades nacionales competentes y entre los distintos organismos que componen el Sistema Institucional Andino (Comisión-Junta-Convenios Sociales), para responder a esas instrucciones.

Desde mediados de la década de los '80, cuando comenzaron a instrumentarse las políticas de ajuste estructural en América Latina, parecía que lo social había sido, políticamente, condenado a muerte. Los imperativos de reducir el gasto público destinado a los servicios básicos, y proceder a su privatización, y de otorgarle la preeminencia al desarrollo del mercado, como epicentro de los cambios económicos derivados de la apertura de las economías regionales al comercio internacional, se reflejaron en el contenido de un documento que sirvió para reorientar, económicamente, el proceso andino de integración: el "Diseño Estratégico" (2), aprobado por los Presidentes, en el año 1989. En esencia, se trataba de un conjunto de orientaciones destinadas a estimular el intercambio comercial dentro de la subregión, y lograr una mejor articulación del GRAN al mercado mundial. Ideológicamente respondió al discurso aperturista, predominante en la coyuntura de su elaboración. No se hizo mención alguna de los aspectos sociales.

Recibidas las críticas por la ausencia de lo social, como un lineamiento prioritario del "Diseño Estratégico", el Consejo Presidencial Andino, reunido en Machu Picchu, Perú, en mayo de 1990, dedicó atención a los asuntos sociales, lo que luego fue precisado y ampliado en el encuentro de La Paz, Bolivia (3), a finales de1990,aprobando un conjunto de mandatos destinados a:• Superar las barreras jurídicas (visas) y administrativas (controles

policiales excesivos) para el tránsito fluido de los nacionales de los Países Miembros dentro del territorio subregional;

• Propiciar la participación más amplia y activa de los actores económicos (empresarios y trabajadores) del proceso de integración


70

subregional;• Instrumentar Programas de Inversión Social para atenuar los efectos de las políticas de ajuste;• Intercambiar experiencias, para la adopción de un Programa Andino

destinado a mitigar la pobreza crítica;• Establecer la cooperación entre los organismos nacionales

prestadores de servicios de seguridad social, y proceder la redacción de un Convenio Andino de Seguridad Social;

• Concebir una política andina que tome en cuenta los derechos económicos, políticos, sociales y culturales de esas etnias autóctonas, a partir del reconocimiento de la ancestralidad de las poblaciones indígenas de la subregión;

• Analizar la viabilidad de constituir una empresa mixta o multinacional andina, encargada de la elaboración, en la subregión, de complementos alimenticios de alto valor proteico;

• Crear el Banco Andino de Vacunas; y• Reactivar los Convenios de Salud y Derechos Laborales, efectuando una evaluación de su

funcionamiento.

Lo paradójico es que, casi tres décadas después de suscrito el Acuerdo subregional, el contenido del artículo 108I, desde 1969, y los mandatos del "Acta de La Paz", de 1990, siguen manteniendo su vigencia formal y, ahora con mayor razón, la urgencia de su cumplimiento. En este lapso, los Países Miembros del GRAN han transitado por las más diversas ideologías económicas y políticas, siendo curioso notar que lo social sigue siendo una constante ideológica dentro de las prioridades de los Estados conformantes del esquema andino de integración. Pero lo hecho y lo logrado, desde la perspectiva comunitaria, dista mucho de lo esperado.

Pareciera que puede afirmarse que "mucho está por hacerse", para no decir que casi todo. Pero en este momento las circunstancias imponen la necesidad de redefinir la importancia estratégica de los aspectos sociales dentro del proyecto que cohesiona económica y políticamente al Acuerdo de Cartagena.

A continuación se presentará una descripción de los entes subregionales que, desde inicios de la década de los '70, vienen ocupándose de los asuntos relacionados con los campos cultural-educativo, salud pública, seguridad social, derechos laborales y movimientos migratorios. Después se hará una precisión del contenido de la Carta Social Andina, y su correlación con esos organismos, concluyendo con la identificación de los compromisos a honrar, en el corto y mediano plazos, con respecto al mejoramiento relativo de la calidad de vida de la inmensa mayoría de los habitantes andinos.

2. LA INSTITUCIONALIDAD: CONVENIOS SECTORIALES

Como entidades pertenecientes al organigrama del GRAN, existen tres Convenios Sectoriales (CS): el "Andrés Bello", que atiende lo Cultural-Educativo; el "Hipólito Unanue", que se ocupa de lo concerniente a la Salud Pública; y el "Simón Rodríguez", encargado de los asuntos migratorios y de los derechos laborales. El primero tiene su sede en Santafé de Bogotá, Colombia; el segundo, en Lima, Perú; y, el tercero, en Quito, Ecuador.

Los CS son instancias comunitarias integradas por los Ministros de los Países Miembros relacionados directamente con los servicios sociales antes identificados. Los Ministerios de Educación, Salud, Trabajo y, en menor medida, los encargados de las Migraciones, conforman las Directivas de cada Convenio. En el caso particular del Convenio "Andrés Bello", participan además, como Socios Activos, Chile, Panamá, España y Portugal. Las autoridades sanitarias chilenas también tienen participación en el "Hipólito Unanue". Es decir, dos Convenios tienen, en cuanto a relaciones inter-institucionales se refiere, un interesante entrelazamiento multilateral. Asimismo, son receptores de fondos de Cooperación Técnica, que destinan a la promoción y coordinación de proyectos de interés subregional.

2.1 Convenio "Andrés Bello"

El Convenio de Integración Educativa, Científica y Cultural de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena se constituyó al inicio del año 1970, en Bogotá, Colombia. Los Ministros de Educación del GRAN "inspirados por el deseo de aprovechar los beneficios de las múltiples afinidades espirituales, culturales e históricas de los países (de la subregión), fieles al patrimonio cultural latinoamericano y con el propósito de lograr una efectiva integración entre sus pueblos;", convinieron en lo siguiente:

"Artículo Segundo: El Convenio se propone acelerar el desarrollo integral de los países mediante esfuerzos mancomunados en la educación, la ciencia y la cultura, con el propósito de que los beneficios derivados de esta integración cultural aseguren el desenvolvimiento armónico de la región y la participación consciente del pueblo como actor y beneficiario de dicho proceso".


71

"Artículo Tercero: Son Objetivos específicos del Convenio:• fomentar el conocimiento y la fraternidad entre los Países andinos;

• preservar la identidad cultural de los pueblos en el marco del patrimonio común latinoamericano;• intensificar la mutua comunicación de los bienes de la cultura entre los mismos;• realizar esfuerzos conjuntos a través de la educación, la ciencia y la cultura, en favor del desarrollo

integral de sus naciones; y• aplicar la ciencia y la tecnología a la elevación del nivel de vida de los pueblos de la región."

Establecidos los Principios y los Objetivos, identificaron acciones destinadas a:• Fomentar el conocimiento mutuo y la circulación de personas y bienes culturales;• Intercambiar experiencias y cooperar técnicamente; y• Armonizar los Sistemas Educativos.

Asimismo, se identificaron otras acciones, a ser ejecutadas conjuntamente, que atenderían aspectos más puntuales. También se instituyó la "Reunión de Ministros de Educación", como órgano máximo, al cual se le asignó como función principal, "formular la política general de ejecución del Convenio y adoptar las providencias necesarias para ello". Para su administración, crearon la Secretaría Ejecutiva Permanente del Convenio "Andrés Bello" (SECAB), y se le dotó de un mecanismo de financiamiento novedoso, para permitirle su subsistencia institucional, sin tener que depender de los fondos aportados directamente por los Países Miembros.

La SECAB está apoyada en sus actividades por las Comisiones Asesoras de Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología, y por tres instituciones educativas, de rango subregional, ubicadas en distintos países del GRAN, dedicadas a las Artes Populares (Bolivia), a las Transferencias de Tecnologías Apropiadas para Sectores Marginales (Perú); y a la formación de Profesores de Calle (Venezuela).

En el marco de la reciente Reunión de Cancilleres andinos, en febrero de 1995, en Santa Cruz, Bolivia, donde se evaluó el funcionamiento del Sistema Institucional Andino, la Secretaría Ejecutiva del Convenio, luego de confirmar la validez de los Principios y Objetivos identificados desde su constitución, señaló que "el organismo (SECAB) se encuentra en plena reorganización y reposicionamiento. Este proceso ha significado la revisión de sus políticas y estrategias en los campos de su competencia y la modificación de sus procedimientos internos y externos en relación con los países signatarios para responder efectivamente a las necesidades de éstos en las áreas de Educación, Ciencia y Tecnología y Cultura" (4).

En esa ocasión, se reconocieron como "una organización que busca la integración desde la perspectiva del recurso humano. Esta dimensión de la integración consiste en reconocer y desarrollar las potencialidades de los recursos humanos de la región iberoamericana, como complemento de los acuerdos económicos o comerciales" (5).

De acuerdo al mensaje institucional ofrecido, las actividades y acciones del Convenio, y de la SECAB, se orientarán, en el futuro inmediato, hacia:• La articulación y coordinación con instancias decisionales de los Países Miembros, así como con

organismos extra-regionales, en un marco de colaboración inter-agencial;• El tratamiento de la interculturalidad, considerando que la convivencia cultural y social al interior de

los Países Miembros permite promover los valores de solidaridad, tolerancia y respeto; y• El desarrollo de una organización cuya acción tenga impacto efectivo e influya en la marcha hacia la

integración social y hacia la armonización de los sistemas educativos, culturales y científico- tecnológicos de los Países Miembros.

Lo anterior lo sustentan en la premisa siguiente: la solución de los problemas sociales (cultural-educativos) ya no "es resorte exclusivo" de las políticas internas de cada País Miembro; por el contrario, supone la acción conjunta, y por eso, el Convenio busca que sus signatarios obtengan las mayores ventajas de la cooperación en la perspectiva de lograr el desarrollo social esperado. En función de esta consideración, han promocionado un Programa de Trabajo, para el período 1996-2000, en el que están identificadas las prioridades políticas en cada uno de los campos atendidos y se anuncian los cambios organizativos y funcionales que ya están siendo instrumentados, con la finalidad de asumir "la responsabilidad de contribuir protagónicamente a la integración desde las perspectivas educativa, cultural y científico-tecnológica" (6).

Con la disposición de superar la modestia de sus logros, el Convenio "Andrés Bello", a través de su Secretaría Ejecutiva, intenta proyectar una imagen renovada de esta entidad multilateral. Están en búsqueda de su relegitimación como un organismo regional especializado en la atención de tres tópicos fundamentales para los habitantes del GRAN. Sin desestimar la validez formal de los enunciados fundacionales, el discurso institucional actual muestra una disposición de renovar sus planteamientos


72

doctrinarios, de modo tal de tener una mayor consonancia con los requerimientos prácticos del proceso de integración económica de la subregión. Por lo menos, ideológicamente hay esa motivación.2.2 Convenio "Hipólito Unanue"

Influenciados por lo convenido en el sector cultural-educativo, en el año 1971, los Ministros de Salud, reunidos en Lima, Perú, firmaron el Convenio "Hipólito Unanue", el que "tiene por objeto mejorar la salud humana en los países del Area Andina para lo cual se iniciarán acciones coordinadas que además hagan realidad los propósitos (... ) de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregión" (7).

Los Principios y Objetivos de este Convenio son los siguientes:"Artículo 2.- Los Gobiernos darán carácter prioritario a la solución de los problemas que en forma semejante, afectan a los países:Los fronterizos de salud, especialmente los vinculados con las enfermedades transmisibles y con las migraciones poblacionales;La desnutrición;El saneamiento ambiental;La protección materno-infantil;La educación sanitaria de las poblaciones;La contaminación ambiental;La salud ocupacional;Los que van a derivarse del incremento de la producción y del comercio intrarregional, en lo que se refiere a los alimentos, drogas y productos biológicos;Los relacionados con casos de desastre, los cuales requieren de la complementación subregional para hacer más rápida y efectiva la cooperación; yLos que se refieren al control del uso y eliminación del tráfico ilícito de drogas que causen adicción" (8).

Siguiendo el esquema organizativo del Convenio "Andrés Bello", se adoptó como fórmula la institucionalización de la Reunión de Ministros de Salud del Area Andina, como el órgano máximo, y se creó la Secretaría Ejecutiva, apoyada en las tareas cumplidas por las Comisiones Asesoras, y por las relaciones mantenidas con las organizaciones mundiales (Organización Mundial de la Salud -OMS-) y regionales (Organización Panamericana de la Salud -OPS-) especilizadas en este sector de servicios sociales. Una diferencia notable con el anterior es que a éste se le asignó un presupuesto a ser cubierto con los aportes directos de los Países Miembros.

A mediados del año 1994, el Convenio publicó un documento titulado "Plan de Acción Conjunto de la Subregión Andina para el Cuadrienio 1994-1997", el que presenta una evaluación retrospectiva del camino recorrido hasta ese momento, concluyendo, de forma general, en que "la magnitud de los avances observados en la realización del Plan de Acción Conjunto para el Area Andina (Cooperación Andina de Salud), son, aún, insatisfactorios". En respuesta a los resultados del diagnóstico, los Ministros aprobaron, en1993,la "Propuesta Estratégica para el Fortalecimiento de la Cooperación Andina de Salud (CAS)".

En la mencionada Propuesta se definió el propósito de "aunar esfuerzos para contribuir a mejorar las condiciones de salud de la población andina", por consiguiente los lineamientos estratégicos para lograrlo son:• Promover acciones entre Países Miembros con recursos nacionales disponibles dentro de los mismos

países;• Movilizar recursos internos, intra-subregionales y externos en forma de proyectos para fortalecer

acciones de los países en las áreas prioritarias definidas conjuntamente por los Gobiernos;• Homologar la normatividad sanitaria de los países de la subregión;• Reforzar los vínculos de integración subregional en el sector salud y en otros sectores afines, a través

de la cooperación técnica entre los países;• Fortalecer la autosuficiencia colectiva subregional, a través de la utilización conjunta de los recursos

internos de los Países Miembros en áreas de interés común;• Incrementar la calidad y cobertura de los servicios de salud en la subregión, tomando en cuenta las

características étnicas de ésta; y• Aumentar la eficiencia, efectividad y equidad de los sistemas de servicios de salud, especialmente a

través de los procesos de descentralización administrativa y participación social y el suministro apropiado de los insumos básicos para la prestación de los servicios.

Con el objeto de racionalizar los esfuerzos conjuntos se hizo una división del trabajo, siendo encargado cada País Miembro del Convenio, incluyendo a Chile, de la coordinación de los distintos sub-sectores


73

atendidos. De este modo, se asignaron responsabilidades en lo que respecta a: Salud Materno-infantil (Bolivia); Control de Enfermedades Transmisibles Prevalentes (Ecuador); Saneamiento Ambiental (Perú); Preparación para Desastres y Atención de Emergencias, y Prevención y Control de Farmacodependencia (Colombia); Desarrollo de los Servicios de Salud (Venezuela); y Modernización de los Sistemas de Salud (Chile).

De acuerdo al contenido de la Propuesta, la intencionalidad de la misma es: i) Institucionalizar la CAS como un Plan de Acción Conjunto; ii) Consolidar y desarrollar la CAS en una perspectiva de mediano y largo plazo; y iii) Incrementar la capacidad de la CAS para dar respuestas apropiadas y oportunas a los problemas coyunturales y/o emergentes. Además, está el interés de definir programas y acciones específicas que sean compatibles con las políticas sociales y de desarrollo vigentes en los Países Miembros. Para ello, la prioridad inmediata es fortalecer, financiera y técnicamente, a la Secretaría Ejecutiva del Convenio, que es el órgano de conducción y gestión de la CAS.

El Secretario Ejecutivo del Convenio, en su intervención en la reciente Reunión Extraordinaria del Consejo de Cancilleres Andinos, de febrero de 1995, dijo textualmente:

En el caso particular del Convenio "Hipólito Unanue", éste ya ha establecido "los mecanismos efectivos de coordinación y concertación de planes conjuntos subregionales en salud y ofrece un espacio de diálogo y de intercambio de experiencias e iniciativas de seis países miembros y de ocho países observadores permanentes. Por ello, las autoridades del Convenio han planteado, de manera reiterada, que la defensa y la promoción de una vida saludable puede y debe constituirse en el eje de los esfuerzos de una integración subregional multidimensional, que no se limite al espacio y a los efectos económicos, a las normas de comercialización de mercaderías y capitales, sino que desarrolle simultáneamente una comunidad jurídica, política, laboral, social y cultural inspirada en las raíces éticas y culturales de la identidad andina y en los imperativos irrenunciables de la justicia social, de la solidaridad y de la libertad" (9).

Evidentemente, el contenido del discurso del representante del Convenio responde a la necesidad de reconvocar la atención de los Países Miembros hacia esta instancia comunitaria que, dada la complejidad y agudeza de los problemas sociales que aspira atender de manera conjunta, requiere de un apoyo financiero y político más consistente y permanente.

2.3 Convenio "Simón Rodríguez"

Entusiasmados por lo convenido en los campos cultural-educativo y de salud pública, los Ministros del Trabajo de los Países Miembros, reunidos en Caracas, Venezuela, en 1973, firmaron el Convenio "Simón Rodríguez" de Integración Socio-Laboral, "conscientes de la necesidad de fortalecer la voluntad de desarrollo de los pueblos andinos mediante la activa participación de los trabajadores y los empleadores en el proceso de integración subregional" (10).• En su documento constitutivo se precisaron los aspectos prioritarios que serían atendidos por los

Gobiernos:• Armonización de las normas jurídicas laborales y de seguridad social;• Coordinación de políticas y acciones conducentes a una adecuada utilización de los recursos humanos

y a la solución de los problemas del desempleo y subempleo;• Coordinación de políticas y acciones en el campo de la seguridad social;• Ampliación, mejoramiento y coordinación de los sistemas de formación profesional;• Establecimiento de un régimen que facilite la movilidad de mano de obra en la Subregión; y• Participación de los trabajadores y empleadores en los procesos del desarrollo y la integración

subregional.

Al igual que los dos Convenios anteriores, se institucionalizó la Reunión de Ministros del Trabajo del Area Andina, y se creó la Secretaría Ejecutiva, la que, desde hace casi una década, no está operando.

La relevancia de los asuntos relacionados con el Trabajo y la Seguridad Social, así como el movimiento de los trabajadores dentro del territorio subregional, se convirtieron en un tema prioritario del GRAN a finales de la década de los '70. En consecuencia, en el año 1977, la Comisión del Acuerdo de Cartagena aprobó sendas Decisiones (Normas Comunitarias), que aún están vigentes, cuyos títulos hablan de sus objetivos: el "Instrumento Andino de Seguridad Social" (Decisión 113), y el "Instrumento Andino de Migración Laboral" (Decisión 116).

Los alcances de ambas normas comunitarias eran realmente significativos. En lo que respecta a la seguridad social, la Decisión 113 estipula que:• El instrumento será aplicado a todas las legislaciones nacionales de las ramas del seguro social

relacionado con: enfermedad y maternidad; accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; e


74

invalidez, vejez, muerte y auxilio funerario;• Las disposiciones del instrumento serán aplicables a las personas, a los miembros de su familias y a

los sobrevivientes que estén protegidos por la legislación de seguridad social de uno de los Países Miembros;

• Todo País Miembro deberá conceder a las personas de los otros Países Miembros igual trato que a los nacionales en todas las ramas del seguro social;

Asimismo, el instrumento estableció, con afinado detalle, todas las condiciones jurídicas y administrativas para su uso y aplicación, en beneficio de los trabajadores subregionales. Posteriormente, los Ministros del Trabajo acordaron promover el establecimiento de la "Tarjeta Social Andina", cuya posesión daría acceso a los servicios de salud pública de cualquiera de los Países Miembros. Este proyecto sigue pendiente.

En complemento a lo anterior, la Decisión 116 puntualizó las pautas que regularían el movimiento, contratación y tratamiento laboral de los trabajadores calificados, fronterizos y temporales, de origen andino, que circularan dentro de la subregión. Todo ello concebido con la premisa del Trato Nacional a los nacionales de cada País Miembro. Se incluyeron disposiciones para la atención de los trabajadores migrantes indocumentados, así como para las familias de los mismos.

Lo expuesto denota que las dos Decisiones tienen un contenido enmarcado en la ideología asistencialista que predominó en América Latina en la época de su elaboración. Las severas dificultades de diversa índole, incluyendo las políticas, hicieron casi imposible su instrumentación, en detrimento de la masa trabajadora de la subregión. La imposibilidad de lograr la cooperación subregional en el manejo eficiente de la seguridad social y las migraciones laborales fue debilitando progresivamente al órgano de conducción y gestión del Convenio hasta su paralización definitiva. Sin embargo, el GRAN todavía dispone de un marco normativo susceptible de ser revisado y actualizado, lo cual requiere de una revitalización del ente subregional encargado del tratamiento de estos servicios sociales.

Por otra parte, la suerte de este Convenio ha sido invocada en casi todas las reuniones del Consejo Presidencial Andino. Desde el "Manifiesto de Cartagena de Indias", firmado en mayo de 1989, el cual significó el relanzamiento económico y político del GRAN, se menciona recurrentemente la necesidad de reactivar el órgano de conducción y gestión del "Simón Rodríguez". Lo propio han hecho los Ministros del Trabajo de los Países Miembros, quienes en sus dos últimas Conferencias Ministeriales han resaltado su importancia para atender los asuntos relativos a la seguridad social de los trabajadores de la subregión.

En la Conferencia Ministerial de 1991, las máximas autoridades laborales de la subregión acordaron:• Reactivar y redimensionar el Convenio para que, en un esfuerzo concertado entre los Estados, los

Trabajadores y los Empresarios se adopten las estrategias y planes de acción necesarios para orientar la actividad de los organismos subregionales y nacionales, en la búsqueda de un mejoramiento integral de las condiciones de vida y de trabajo en los Países Miembros del GRAN;

• Cumplir con lo establecido en el "Instrumento Andino de Seguridad Social" (Decisión 113) y en el "Instrumento Andino de Migraciones Laborales" (Decisión 116);

• Elaborar la "Carta Social Andina", solicitada por las principales Centrales Sindicales de la subregión desde 1983;

• Armonizar las legislaciones laborales de los Países Miembros; y• Establecer vínculos más profundos con los Convenios "Andrés Bello" e "Hipólito Unanue", y con la Junta

del Acuerdo de Cartagena, a fin de avanzar coordinadamente en el campo social de la integración.

Todo lo acordado por estos Ministros, por demás razonable y necesario, está por cumplirse. En esta materia, el GRAN tiene un serio compromiso que cumplir con los trabajadores subregionales y sus respectivas familias, cualquiera que sea su categoría. La inactividad de este Convenio es una limitación importante que padece el GRAN para atender, de manera comunitaria, los complejos asuntos relacionados con los derechos laborales.

Dado el carácter irreversible del proceso de integración económica del GRAN, con la entrada en funcionamiento de la Unión Aduanera Andina, el Consejo de Cancilleres Andinos, al que le corresponde hacer el seguimiento de los avances del mismo, concluyeron en que "los Convenios Sociales de Integración Andina tendrán que cumplir un papel esencial, facilitando el establecimiento de mecanismos de coordinación y concertación de estrategias de integración social subregionales, compatibles con las políticas de integración económica. Compatibilización que no puede perder de vista que la finalidad de la integración, como instrumento de desarrollo, es mejorar las condiciones de vida de los pueblos andinos" (11).3. LA CARTA SOCIAL ANDINA

A pesar de sus Resoluciones, en las que refrendaron su compromiso de elaborar la "Carta Social Andina" (CSA), los Ministros del Trabajo de la subregión no pudieron responder positivamente al pedimento


75

recurrente de los trabajadores organizados. Ante esa imposibilidad institucional, el Consejo Laboral Andino, en representación de las principales Centrales Sindicales de los Países Miembros, trasladó su planteamiento al seno de los Parlamentos nacionales y, por su intermedio, al del Parlamento Andino. De este modo, este Organo Principal del Acuerdo de Cartagena asumió la conducción de todas las acciones tendientes a elaborar, promover y aprobar, dentro del marco comunitario, el mencionado documento.

De hecho, el Parlamento Andino, en el que participan activamente delegados de los principales partidos Social-Demócratas y Social-Cristianos del GRAN, se abocó a la tarea de redactar la CSA. Para ello, impulsó un conjunto de reuniones de expertos, con la finalidad de preparar un proyecto de la misma, la que sería luego alimentada con los resultados obtenidos en la Cumbre Social Andina, que se celebró en Caracas, Venezuela, en abril de 1994 (12). Con este esfuerzo se alcanzaban dos objetivos distintos, pero complementarios: por un lado, se respondía a la creciente demanda de las organizaciones laborales de la subregión y, por el otro lado, los países andinos podrían presentar una posición conjunta en la Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social, realizada, en marzo de 1995, en Copenhague, Dinamarca. Ambas expectativas fueron, en la práctica, cumplidas.

Por su parte, el representante de los Trabajadores organizados de la subregión, en su intervención, en el marco de la Cumbre Social Andina, dijo:

... "nosotros los trabajadores representados por el Consejo Laboral Andino, que agrupa a las 16 Centrales Sindicales de los países andinos, no podemos dejar de reconocer públicamente la virtud del Parlamento Andino (...), durante once años buscamos un interlocutor válido en la Subregión Andina, y a pesar del populismo, de la demagogia, de la promesa, nunca conseguimos una institución como el Parlamento Andino, que llevase a cabo esta idea (elaborar la CSA)" (13).

En lo que respecta a la opinión de los Parlamentarios, en el mismo escenario, el Presidente del Congreso de Venezuela, apreció que:

"La iniciativa del Parlamento Andino en cuanto al objetivo de tomar una posición conjunta de los países que lo integran, para actuar mancomunadamente en la Cumbre Social Mundial (...), merece la más alta consideración. Sólo así podremos hacer sentir la posición andina, surgida de las necesidades que cada día se profundizan más, con índices alarmantes, los cuales, sin duda alguna, evidencian, dramáticamente, una realidad social que requiere un llamado a la atención inmediata" (14).

En correspondencia ideológica y política con las posiciones antes identificadas, el documento elaborado por el Parlamento Andino, en su versión final establece que:

"El Parlamento Andino, Organo Principal, Político, Deliberante Común y Representativo de los pueblos de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena(...), ante el preocupante aumento de los niveles de pobreza, miseria e inestabilidad social en la Subregión, la cual requiere con urgencia una propuesta social para su desarrollo, que equilibre lo económico y lo social como parte de un solo esfuerzo integral de solidaridad, conviene en aprobar la Carta Social Andina" (15), cuyo contenido esencial es el siguiente:

Se incluyeron Principios y Objetivos generales y específicos relacionados con:• Democracia y Derechos Humanos;• Integración Social y Erradicación de la Pobreza;• Defensa de los Derechos de la Mujer;• Infancia y Familia;• Poblaciones Indígenas;• Salud y Nutrición;• Medio Ambiente y Vivienda;• Educación, Ciencia y Cultura;• Economía Solidaria; y• Trabajo y Seguridad Social;

Debido a que se trata de un documento escrito, si se quiere, en el contexto de una asamblea subregional, en la que estaban representados los más diversos sectores sociales y políticos, su contenido, aunque inconexo, refleja el consenso de las partes que intervinieron en su formulación. Por ello, su coherencia no es formal, sino política. En su extenso articulado (65, en total) están reflejadas, con más o menos precisión, las solicitudes formuladas por las distintas organizaciones sociales, culturales, ambientales, indigenistas y políticas que estuvieron presentes en la Cumbre Social Andina. Luego de su revisión, el resultado fue aprobado sin reservas. Es interesante destacar que, en un contexto de extraordinaria heterogeneidad ideológica, los asistentes lograron adoptar una CSA que recoge el eclecticismo filosófico predominante en el escenario político latinoamericano contemporáneo.


76

Para tener una idea de la diversidad socio-cultural que caracterizó a la Cumbre Social Andina, allí estuvieron presentes, con el mismo derecho a voz, desde cinco ex-Presidentes Andinos y hasta los delegados de las principales etnias indígenas de la subregión. Participaron también representantes de organismos internacionales que atienden los asuntos sociales, quienes, con sus fundamentadas intervenciones, contribuyeron a explicar, con realismo, las severas y precarias condiciones de vida en las que subsisten más del 40% de la población andina; es decir, cerca de 40.000.000 de personas.

No obstante, es importante destacar lo dicho por el representante del Consejo Laboral Andino, como cierre de su intervención en la Cumbre Social de la Subregión:

"Nosotros hemos compartido, bajo los cielos del Parlamento Andino, desde hace algún tiempo la idea de la Carta Social (...), pero repito, lo que he tratado de hacerles entender desde el principio ¿cómo y con qué la ponemos en vigencia?, ¿quién la va a poner en práctica?, ¿cómo van a ser los acuerdos con los organismos internacionales? Estas son algunas de las interrogantes que dejamos las 16 centrales de los Países Miembros del Grupo Andino" (15).

Para tener una idea de la complejidad institucional que implicará su instrumentación, el texto de la CSA aprobada establece directrices tan disímiles como las siguientes:

"Velar por la universalización, y plena aplicación de los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, del medio ambiente, espirituales, el usufructo del progreso científico y tecnológico, al desarrollo y a la integración, considerados en forma indivisible e interdependiente" (Artículo 2)."Recordar a los Gobiernos de la Subregión que el hombre no debe estar al servicio de la economía, sino es la economía la que debe estar al servicio del hombre" (Artículo 54)."Promover la elaboración y sanción de instrumentos legales para facilitar el acceso a la vivienda" (Artículo 43) (16).

En lo que respecta al señalamiento de responsabilidades administrativas para su aplicación, el texto aprobado estipula únicamente que:

"El Parlamento Andino, como órgano deliberante común del proceso de integración subregional y, en su condición de órgano de control de dicho proceso, es responsable de la evaluación de la aplicación de los postulados de la Carta Social Andina" (17).

No hay ninguna precisión adicional sobre este asunto crucial. Es tal la gama de aspectos incorporados en la CSA que, en una primera evaluación de su viabilidad técnica, sólo en Venezuela deberían participar cerca de 37 organismos nacionales y descentralizados, sin contar con la colaboración que prestarían los Convenios Sociales subregionales y varias entidades regionales e internacionales, las cuales aportarían su asesoría y financiamiento.

Sin desestimar el notable esfuerzo realizado, paradójicamente la redacción, promoción y aprobación de la CSA respondió más al interés de legitimar el trabajo político realizado por los parlamentarios de la subregión, que de formular un documento con suficiente viabilidad económica, institucional y administrativa para su efectiva instrumentación. Hasta ahora es un documento cuyo contenido expresa los requisitos, necesidades y urgencias de la mayoría de la población subregional, pero carece de dos elementos esenciales: sentido práctico y responsables concretos. Sólo se llega a exhortar e invitar a los Gobiernos de los Países Miembros, a los Organos Principales y Auxiliares (Convenios Sociales) del Acuerdo de Cartagena y a los Organismos internacionales que actúan en el GRAN, para que asuman el contenido de la CSA, coadyuven a su cometido y cooperen con el cumplimiento de sus metas y propósitos.

En función de lo expuesto, la lectura interna de la CSA indica que se trata de una importante iniciativa política que incorporó, sin establecer ninguna jerarquización en sus componentes, una diversidad de elementos con una reducida cohesión conceptual e ideológica. De hecho, la intencionalidad de su elaboración no fue obtener un resultado metodológicamente impecable, sino dar cabida, de la manera más ordenada posible, al conjunto de proposiciones y sugerencias presentadas por los más diversos sectores sociales y políticos que intervinieron en su redacción final. No es, en definitiva, un documento estructurado, pensado para servir de marco orientador de las acciones nacionales y/o comunitarias destinadas a cumplir con sus objetivos estratégicos.La lectura externa señala que, haber logrado su redacción y aprobación, representa un beneficio significativo para la recuperación de la credibilidad en el trabajo parlamentario, a nivel subregional. A pesar de las deficiencias del documento obtenido, la motivación que indujo a su elaboración, y el afán con que se realizaron todas las actividades relacionadas con ese objetivo, certifican el interés del Parlamento Andino de mostrar una imagen de efectiva representatividad social y política de los intereses de los trabajadores organizados de la subregión. Con ello, su legitimidad quedó fortalecida.

Como dato interesante de resaltar está el hecho que, con la aprobación de la CSA, la Corporación Andina


77

de Fomento (CAF) creará el "Fondo para el Desarrollo Humano" (FONDESHU), cuyo objetivo es financiar la elaboración y ejecución de proyectos que promuevan el desarrollo humano sostenible en los sectores más desfavorecidos de los Países Miembros del GRAN. Los recursos estarían destinados al apoyo a la micro- empresa y al mejoramiento de la calidad de vida de grupos sociales en extrema pobreza. Asimismo, se darán aportes para el fortalecimiento institucional de aquellas entidades relacionadas directamente con los principales servicios sociales, de modo de contribuir con el incremento de la productividad de esas instituciones de rango subregional.

4. PROSPECTIVA: LOS COMPROMISOS FUTUROS

En lo que respecta al GRAN, los Países Miembros están cumpliendo con las disposiciones fundamentales del esquema económico implantado y también han venido creciendo económicamente, de manera sostenida en los últimos años, alcanzando tasas que en algunos casos superan el promedio regional. Esto se refleja claramente en el incremento del comercio intra-subregional, el cual aumentó cerca del 100% desde 1990, logrando una tasa inter-anual del orden del 30%. Además, todos están, dentro de sus especificidades estructurales, trabajando en la progresiva estabilización de sus economías, tratando de reducir la inflación y los déficit fiscales. A decir verdad, los Estados andinos han cumplido con rigor ortodoxo los lineamientos esenciales de las políticas de ajuste, incluyendo la reducción sensible del gasto social.

No obstante estos avances, se ha entrado en un período de revisión crítica de los fundamentos éticos del modelo económico prevaleciente, principalmente en lo que respecta a las variables sociales del proyecto subregional. Los resultados de este trascendental debate tendrán, en el corto plazo, importantes repercusiones en la integración andina, pues el tema de la calidad de vida de las grandes mayorías es, a todas luces, ineludible. La pobreza, como precaria calidad de vida, es una realidad inocultable, que obliga a reflexionar sin prejuicios sobre las vías más pertinentes para su progresiva superación. Se trata de un compromiso histórico que se tiene que asumir con premura en todas sus dimensiones.

La complejidad de la situación induce a pensar y a diseñar, desde la perspectiva comunitaria, políticas de interés común que estén dirigidas directamente a responder a los problemas educativos, de seguridad social y de derechos laborales, que son comunes a todos los Países Miembros. Se trata de contribuir con los Estados andinos en la búsqueda e instrumentación de opciones políticas viables, destinadas a superar las condiciones que están afectando severamente la subsistencia de un importante porcentaje de la población subregional.

El Sistema Institucional del Acuerdo de Cartagena, primordialmente la Comisión, como principal instancia directiva y la Junta, como órgano encargado de la gerencia del proceso de integración andino, ya no están al margen, ni obvian la situación existente. Si bien es cierto que el proyecto comunitario ha privilegiado, hasta la fecha, los asuntos de carácter comercial, las autoridades comunitarias aprecian que llegó el momento de diversificar sus áreas de atención, ampliando su cobertura hacia los aspectos de orden social.

El primer y principal paso a dar es superar con prontitud la dispersión institucional existente, principalmente la que hace referencia a la relación de los tres Convenios Sociales con los Organos Principales (Comisión y Junta) del GRAN. Por tal motivo, para insertar de manera orgánica los elementos sociales dentro del proyecto de integración es un requisito inexorable que los Convenios se inscriban definitivamente dentro del esquema institucional, sin perder su autonomía relativa. En el nuevo escenario de la integración, estas entidades deben hacer corresponder sus objetivos, programas y acciones con directrices generales que orienten su actuación, de modo tal que sus iniciativas tengan una coherencia real con los aspectos sustantivos necesarios para la consolidación económica y social del proceso de integración subregional.

El objetivo estratégico de recomponer la coherencia global del Proyecto Andino de Integración requiere de una re-estructuración decisional, organizativa y funcional de su sistema institucional. La realización de los principales lineamientos sociales contenidos en la Carta Social Andina está en función de este cometido. Su viabilidad técnica y política depende, en gran medida, de que los Organos Principales y Auxiliares (Convenios Sociales) del Acuerdo asuman la responsabilidad de su ejecución. Ese trabajo está por hacerse.Una consideración final: al margen de las simpatías ideológicas que los Gobiernos andinos tengan por alguna de la propuestas que compiten en el dinámico mercado de las ideas, éstos refrendaron los Compromisos Generales aprobados en la pasada Cumbre Mundial de Desarrollo Social, comprometiéndose los Estados integrantes del GRAN a:

• Aumentar sustancialmente o utilizar con mayor eficacia los recursos asignados al desarrollo social mediante la acción nacional y la cooperación regional e internacional; y

• Promover la integración social, fomentando sociedades estables, seguras y justas, basadas en la promoción y protección de todos los derechos humanos, así como la no discriminación, la tolerancia, el respeto a la diversidad y la igualdad de oportunidades.


78

NOTAS

1. ACUERDO DE CARTAGENA. Texto Oficial Codificado. Decisión 236 - Comisión del Acuerdo de Cartagena. 15-07-1988. 59 págs. Lima, Perú.

2. ACUERDO DE CARTAGENA. "Profundización de la Integración Andina". Comisión del Acuerdo de Cartagena. 133 págs. Lima, Perú 1991.

3. IBID, pags. 113-115.4. CONVENIO "ANDRES BELLO". Palabras del Secretario Ejecutivo en la Reunión Extraordinaria del

Consejo Andino de Cancilleres, Santa Cruz-Bolivia, febrero de 1995.5. IBID, pags. 4-5.6. IBIDEM, pag. 6.7. CONVENIO "HIPOLITO UNANUE". "Sobre Cooperación en Salud de los Países del Area Andina", Caracas-

Venezuela, octubre de 1973.8. IBID, pag. 3.9. CONVENIO "HIPOLITO UNANUE". Palabras del Secretario Ejecutivo del Convenio en la Reunión

Extraordinaria del Consejo Andino de Cancilleres, Santa Cruz-Bolivia, febrero de 1995.10. CONVENIO "SIMON RODRIGUEZ". "Sobre Integración socio-laboral de los Países del Area Andina",

Caracas-Venezuela, octubre de 1973.11. DIARIO "EL UNIVERSO". "Rueda de Prensa de los Cancilleres Andinos". Reunión Extraordinaria del

Consejo Andino de Cancilleres, Santa Cruz-Bolivia, febrero de 1995.12. Los resultados de este evento están recogidos en un texto: "Cumbre Social Andina". Parlamento

Andino. Caracas-Venezuela, abril de 1994. 271 pags.13. PARLAMENTO ANDINO. Intervención del representante del Consejo Laboral Andino en la Cumbre Social

Andina. Caracas-Venezuela, abril de 1994.14. PARLAMENTO ANDINO. Intervención del Presidente del Congreso de Venezuela en la Cumbre Social

Andina. Caracas-Venezuela, abril de 1994.15. PARLAMENTO ANDINO. Intervención del representante del Consejo Laboral Andino en la Cumbre social

Andina. Caracas-Venezuela, abril de 1994.16. CARTA SOCIAL ANDINA. Texto aprobado en el Décimo Período de Sesiones del Parlamento Andino. La

Paz-Bolivia, setiembre de 1994. 10 pags.17. IBID, pag. 7-9.

Las opiniones emitidas en el presente documento son estricta responsabilidad de su autor, y bajo ninguna circunstancia compromete a la institución para la cual presta sus servicios.

IMPACTOS DE LA INTEGRACION REGIONAL SOBRE LAS DISPARIDADES INTERNAS DE LOS PAISES: Algunas Reflexiones Sobre el MERCOSUR

Héctor MALETTAConsultor del Banco Mundial, Proyecto PROSAP, Buenos Aires, ARGENTINA

1. DISPARIDADES REGIONALES INTERNAS

1.1 Introducción

Estas páginas presentan algunas reflexiones inspiradas por la naciente experiencia del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), acerca del impacto que la integración regional puede tener sobre las disparidades internas de los países y sobre sus economías regionales.

Este problema adquiere peculiar relevancia en países con profundas fracturas internas de origen histórico, y con múltiples regiones naturales muy diferenciadas en su dotación de recursos naturales. Estas características son propias de los países latinoamericanos, quizá en una medida mayor que en el caso de los países europeos a pesar del rico mosaico regional de estos últimos. En efecto, los patrones de desarrollo latinoamericanos se han caracterizado por generar y mantener disparidades no sólo geográficas o culturales sino también en cuanto al nivel de desarrollo económico. Esta realidad exige que se comprendan muy bien las posibles consecuencias de la integración y se elaboren a tiempo las necesarias políticas correctivas, tanto a nivel nacional como a nivel de los acuerdos mismos de integración.

1.2 Las disparidades internas y sus raíces naturales e históricas

América Latina es un espacio inmenso con enormes disparidades en la dotación de recursos naturales de sus diferentes regiones, desde las fértiles praderas templadas hasta los altiplanos andinos; desde las


79

selvas amazónicas hasta las estepas patagónicas. Incluso países relativamente pequeños exhiben profundas diferencias geográficas internas, que condicionan desde siempre la habitación humana y la actividad económica.

El patrón de ocupación histórica de este inmenso espacio geográfico varió profundamente con la conquista ibérica. En la América precolombina, las grandes concentraciones de población se situaban en las zonas montañosas andinas y en zonas de monte tropical, que es donde estaban centradas las grandes culturas precolombinas. Las tierras bajas, en general, estaban habitadas en forma muy dispersa por grupos de cazadores y recolectores, o con agricultura incipiente. La escasez de ganado mayor y la incapacidad para cultivar intensamente la tierra implicaba una muy baja densidad de población.

La colonización española y portuguesa impuso un nuevo patrón de poblamiento, que se centraba precisamente en las tierras de mayor aptitud agrícola. La agricultura de plantación, por ejemplo, fue el factor determinante en el asentamiento de población y en el desarrollo económico, y esta economía plantacionista estaba situada, por lo general, a lo largo de las costas, lo mismo que las principales ciudades y sus áreas agrícolas de abastecimiento. En las alturas andinas se privilegió el desarrollo minero en lugares como el Potosí, pero a expensas del despoblamiento de otras zonas de los Andes que se produjo a raíz del masivo traslado de fuerza de trabajo forzada hacia las zonas con mayor demanda de mano de obra. En las costas, la economía plantacionista y el trabajo urbano se vieron prontamente abastecidos con la fuerza de trabajo esclava importada desde el Africa.

Este desarrollo de la economía colonial, sin embargo, no privilegiaba únicamente las zonas costeñas. En el interior de los virreinatos del Perú y del Río de la Plata, como en el interior del Brasil, importantes economías regionales florecieron durante este período, sobre todo en torno a la actividad minera. Es el caso de zonas como Minas Gerais en Brasil, o el amplio espacio económico centrado en Potosí, cuyas fuentes de abastecimiento de alimentos y mulas se encontraban en el Noroeste argentino (las actuales provincias de Jujuy, Salta, Tucumán y hasta Córdoba). Esto significó que la economía colonial, aun habiendo invertido en cierta forma el patrón de poblamiento indígena, mantuvo todavía un cierto equilibrio entre las regiones.

En el caso del Virreinato del Río de la Plata, por ejemplo, las fértiles praderas pampeanas al Sur de Buenos Aires permanecían aún en poder de etnias indígenas nómades, que incluían no sólo las tribus nativas precolombinas que las habitaban al llegar los españoles, sino también importantes contingentes de araucanos que desde el siglo XVII comenzaron a invadir el Norte de la Patagonia y a extenderse hacia el Norte, donde pululaban millones de cabezas de ganado vacuno y caballar diseminados por los españoles. Buenos Aires era sólo un remoto puerto de avanzada, sin gran importancia económica hasta comienzos del siglo XIX. Los jóvenes de Buenos Aires iban a estudiar a Charcas o a Córdoba, y en el eje de ciudades que se extendía desde La Paz hasta Córdoba a lo largo de las estribaciones orientales de los Andes se situaba también el eje principal de la actividad económica.

Algo similar pasaba en Brasil, donde la economía del Nordeste tenía en ese período un papel relativo más importante del que tiene hoy en la economía brasileña.

Después de un largo período de transición que se extiende durante la primera mitad del siglo XIX, los países de América Latina entraron de manera más intensa en una estrecha integración con el mercado mundial, como proveedores de materias primas y alimentos. Las pampas argentinas fueron finalmente conquistadas a los indios, pobladas por inmigrantes, y cultivadas con cereales o pobladas de ganado europeo, destinando sus productos primordialmente a la exportación. El café, el azúcar y los otros productos tropicales con que Brasil abastecía a los mismos mercados jugaron también un rol importantísimo en la integración de ese país al mercado europeo. Con sus propias peculiaridades, las lanas y carnes uruguayas o el algodón y la madera del Paraguay les sirvieron también para ingresar a esos mercados.

Este proceso significó profundos cambios en la estructura interna de los países. En el caso brasileño, ese desarrollo implicó la decadencia profunda del Nordeste y el crecimiento vigoroso de la zona paulista y sus estados aledaños. En la Argentina, la ruina o decadencia de las economías del Noroeste, antes las más fuertes y dinámicas, y la inmensa prosperidad de la zona pampeana en torno a Buenos Aires. En el Paraguay, con su población disminuida por la ruinosa guerra de la Triple Alianza, la actividad se concentró en las colonias agrícolas de la zona sudoriental, mientras sólo las grandes concesiones extractivas madereras o establecimientos ganaderos extensivos ocupaban una pequeña parte del Norte y del Occidente del país.

Estas disparidades se mantuvieron y acentuaron con la industrialización, desde los años cincuenta. Tanto en la Argentina como en Brasil las urbes principales de las zonas agroexportadoras, principalmente Sao Paulo y Buenos Aires y otras ciudades de las mismas regiones, fueron el foco principal de la


80

industrialización. Las grandes migraciones internas de los años cuarenta hasta los años setenta (y en cierta medida hasta la actualidad) redistribuyeron la población de estos países, concentrándola en torno a esas ciudades favorecidas por su menor distancia a los mercados de consumo (la industria fue inicialmente una industria destinada al mercado interno), por la más fácil obtención de mano de obra y por la cercanía del poder político que tan importante fue como promotor y favorecedor de la industrialización.

Estos países diversificados geográficamente y con una muy desigual y concentrada distribución de la población y de la actividad económica son los que emprendieron en la década del noventa una aventura de integración regional, que sin duda habrá de tener un profundo impacto sobre esas mismas disparidades internas forjadas por la naturaleza y por la historia.

1.3 Impacto de la evolución económica reciente sobre las disparidades internas

En la década de los ochenta entró en crisis generalizada el modelo de desarrollo basado en la industrialización sustitutiva, es decir la protección generalizada de las actividades industriales destinadas al mercado interno. Este modelo, iniciado en la posguerra, generó una tendencia al déficit de balanza de pagos y a la insuficiencia del ahorro interno. El fomento de la industria para consumo interno no enfatizó el desarrollo de ventajas comparativas y de las exportaciones; los sectores tradicionales de exportación se vieron perjudicados por esquemas de protección para la industria, lo cual les afectó por tipos de cambio diferenciales, altos precios de insumos y maquinaria, deducciones e impuestos sobre sus productos, y en general un esquema de desarrollo "hacia adentro" que se basaba en la extracción de todo potencial excedente que pudiera generarse en las actividades orientadas "hacia afuera".

Podría pensarse que la industria protegida requeriría tipos de cambio muy altos, para defenderse y desalentar las importaciones; ello sería de hecho favorable a las exportaciones; pero la industria protegida requiere insumos y maquinaria importados, para los cuales necesita tipos de cambio bajos; de la competencia extranjera se defiende mediante muy altos aranceles aduaneros. De modo que el tipo de cambio básico permaneció en general relativamente bajo (excepto en momentos de crisis, después de una devaluación masiva), mientras el tipo de cambio efectivo de importación (incluyendo aranceles) era muy alto, y el tipo de cambio para la exportación (considerando los impuestos a la exportación) quedaba relativamente bajo.Este esquema originó un creciente endeudamiento externo (favorecido por la abundancia de capitales internacionales después de la crisis del petróleo de los años setenta), y asimismo fuga de capitales. También determinó el desarrollo de una base industrial poco competitiva, que difícilmente podría ingresar sus productos al mercado internacional y que también difícilmente podría soportar la competencia de los productos importados. Como consecuencia, América Latina como conjunto tendió a permanecer relativamente rezagada en el impresionante desarrollo tecnológico y el rápido aumento del comercio internacional en las décadas recientes.

Ese esquema de industrialización, además, generaba sus propias demandas internas que en general eran atendidas mediante transferencias entre sectores por vía de la intervención estatal en muy diversas formas, y sobre todo a través de la inflación. Sin embargo, los sistemas económicos nacionales encontraban crecientes dificultades para funcionar bajo esas condiciones, por lo cual desde la década del sesenta (y en algunos casos incluso desde antes) se encontraron con frecuentes crisis económicas, manifestadas por corridas contra la moneda nacional (obligando a devaluar) y por problemas fiscales originados en una fuerte tendencia al gasto deficitario. Estos problemas condujeron a modelos de ajuste monetarista, cuyas medidas básicas eran la devaluación monetaria y el control del déficit fiscal, con inmediatos efectos recesivos. Ello fomentaba las exportaciones y desalentaba las importaciones. Sin embargo, en general esas medidas se revelaban de corto alcance. La contención del gasto público era muy difícil de lograr, la recaudación tributaria bajaba por la misma recesión, y a poco andar el gobierno volvía a emitir dinero sin respaldo con lo cual los precios internos volvían a subir, recreando el problema. En este ciclo de expansiones inflacionarias y ajustes recesivos se revolvieron los países de América Latina, casi siempre con la vigilancia del Fondo Monetario Internacional (FMI), durante las últimas décadas.

La pérdida de competitividad en el mercado mundial no sólo afectó a la industria sustitutiva de importaciones, que nunca se propuso ser competitiva ni exportar, sino también a los sectores primarios tradicionales, que en general no pudieron incorporar la tecnología de avanzada en sus respectivos sectores, y que tampoco pudieron competir con los esquemas proteccionistas que los países centrales le otorgaban a sus propios sectores agrícolas. La falta de vigor de su propia industrialización quitaba así fuerza a la agricultura, y la estrechez general de recursos tornaba imposible el uso sostenible de subsidios para las actividades tradicionales de exportación. Cuando esto último se intentaba, generaba todavía más déficit fiscal, y era prontamente abandonado en el siguiente ajuste.

De este modo, los enormes excedentes generados por la agricultura de exportación, que fueron el motor del desarrollo y del bienestar social en la primera mitad del siglo, y que incluso sirvieron para financiar los


81

primeros años de la industrialización, pronto adelgazaron o se agotaron. Los esquemas distributivos elaborados en la etapa de expansión del mercado interno, como la legislación laboral de avanzada o los esquemas generosos de seguridad social, pasaron a ser asediados por la incapacidad financiera del gobierno y de las empresas para sostenerlos en forma indefinida. Incluso -y con mayor relevancia directa en nuestro tema- los esquemas de subsidio al transporte y otros mecanismos de protección para las economías regionales más rezagadas también comenzaron a revelarse como no sustentables en un panorama de creciente escasez de recursos financieros en el Estado y en el conjunto de la economía.

En la década del ochenta, el aumento violento de las tasas de interés internacionales, y el fracaso de muchas inversiones realizadas con el endeudamiento masivo de los años setenta, llevó a la crisis de la deuda y a un panorama general de estancamiento en las economías latinoamericanas. Los países estaban mucho más endeudados, pero no tenían mucha más capacidad de generar divisas. La corriente de fondos externos se detuvo, la inversión se paralizó, y las presiones distributivas se hicieron más agudas en el plano interno. En este período, la inflación crónica de los sesenta y los setenta se convirtió en megainflación, permaneciendo por años enteros en el rango de los tres dígitos, con ocasionales subidas hasta la hiperinflación de cuatro o cinco dígitos. Se hizo evidente que la industrialización hacia adentro había llegado a su límite último, y que la apertura de la economía era la única salida.

Esta crisis del modelo afectó duramente a las economías regionales internas de los países. Durante los años de expansión del mercado interno, diversos esquemas de promoción y subsidio habían llevado emprendimientos industriales hacia regiones poco favorables, pero con un mercado interno comprimido, sin posibilidades de exportación, y con una escasísima capacidad del Estado para manejar transferencias en favor de esos sectores; muchos de esos emprendimientos se estancaron o decayeron. En cada país, las regiones marginales fueron las que sufrieron más fuertemente el impacto de la crisis, mientras el proceso de concentración de los recursos hacía más llevadera la crisis en las zonas centrales de cada país.

La explosión demográfica fue otro factor importante de ese proceso. Las regiones marginales, en general, tuvieron en fecha más tardía su etapa de "transición demográfica" (el período en que ya bajaron un poco las tasas de mortalidad, pero las de natalidad se mantienen altas, provocando un rápido crecimiento de la población), mientras que esa etapa se atravesó mucho antes en las zonas centrales y más avanzadas. La población de las áreas marginales tenía así un crecimiento vegetativo mucho más rápido que el de las zonas industrializadas, presionando como nunca antes sobre los recursos y las fuentes de trabajo de su propia región. La emigración hacia las zonas industrializadas dio salida a ese excedente de población en las décadas anteriores desde la posguerra hasta los años setenta, pero desde fines de los setenta el desarrollo industrial se hizo más lento, y la necesidad de comenzar a competir en el mercado externo condujo a la elección de técnicas más automatizadas con una menor absorción de fuerza laboral. Incluso la agricultura de exportación en esta época se mecanizó fuertemente. Los mercados de trabajo de las grandes ciudades se saturaron, y la presión demográfica del interior se vio privada de gran parte del mercado de salida para su fuerza de trabajo. Como resultado, no sólo crecieron los barrios marginales, la pobreza urbana y el sector informal en las zonas industrializadas, sino que una porción muy importante del excedente demográfico permaneció en sus zonas de origen, cuyo crecimiento demográfico comenzó a acelerarse, con los consiguientes efectos sociales en las propias zonas marginales, cuya pobreza relativa tendió a aumentar.

Desde los años ochenta, pero sobre todo en los noventa, los países de América Latina se vieron obligados a emprender reformas estructurales que implican, en esencia, el abandono del modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Los elementos centrales de esos modelos son:• La prevención de la inflación mediante políticas monetarias y fiscales muy estrictas.• La desregulación de la economía, la reducción de la intervención estatal y el retorno a una economía

de mercado.• La apertura de la economía al capital extranjero y a las importaciones.

Todas estas características tienden a acentuar, al menos en las fases iniciales del ajuste, las disparidades regionales (así como otras disparidades) de una economía. El rigor fiscal inhibe la continuidad de esquemas de gasto público deficitario, incluyendo en forma prominente el déficit fiscal de las provincias o estados relativamente pobres, donde el Estado a menudo interviene fuertemente en la promoción de la actividad económica, en la provisión de empleo y en la distribución de diversas transferencias y subsidios.

La desregulación de la economía pone al desnudo las debilidades de diversos sectores de la misma. Sectores enteros, acostumbrados a funcionar sobre la base de regulaciones muy estrictas, se pueden encontrar súbitamente expuestos a las realidades del mercado. Precios de sostén, regulaciones de entrada a determinados mercados, y las más diversas normas y regulaciones dictadas a través de los años, tienden a ser desmanteladas en el proceso de reforma estructural orientada a restablecer el libre juego de las fuerzas del mercado. Ejemplos de estas desregulaciones pueden ser los siguientes:


82

• Libertad de precios, aboliendo todos los precios fijos, máximos o mínimos que pudiesen existir; abolición de los mecanismos institucionales existentes para fijar esos precios, así como desaparición de las compras estatales de ciertos productos a precio de sostén.

• Abolición de las reglamentaciones que fijan los precios de determinados servicios profesionales, dejándolos librados a la competencia; abolición o flexibilización de los registros de profesionales, permitiendo que cualquier profesional pueda ejercer su actividad en cualquier lugar del país.

• Privatización de empresas estatales, y concesión al sector privado de servicios anteriormente prestados por el Estado.

• Desregulación laboral en determinados mercados donde anteriormente reinaba un sistema de empleo muy rígido (por ejemplo el trabajo portuario).

• Desregulación del transporte, permitiendo que cualquier vehículo pueda transportar carga desde y hacia cualquier punto, sin necesidad de autorización, cuando anteriormente sólo los vehículos registrados en cada zona podían levantar carga en esa zona.

• Abolición de normas de uniformidad, permitiendo así que se acuerden diferentes precios o salarios en diferentes zonas, o ramas de producción, o empresas, donde antes reinaba la obligación de respetar un patrón uniforme.

Todas estas reformas tienen profundos efectos sobre la economía en su conjunto, pero en algunas regiones esos efectos pueden ser mucho más drásticos cuando toda una región o zona descansaba fuertemente sobre algún esquema de intervención estatal que el nuevo modelo desactiva o debilita. Aun cuando el efecto global en el país aparezca diluido, en determinadas zonas o sectores el efecto (positivo o negativo) puede ser mucho más visible.

La apertura de la economía es un elemento adicional de la transformación en una economía de mercado, pero tiene una especial significación porque afecta la relación con otras naciones a través del comercio y de los flujos de capitales. Los procesos de reforma estructural latinoamericanos de los años ochenta y noventa se han caracterizado por una rebaja importante de los aranceles aduaneros, la desaparición o rebaja de los derechos de exportación, y la desaparición de las restricciones a la entrada y salida de capitales y de utilidades.

El efecto más inmediato de esta apertura es el brusco aumento de las importaciones. Estas pueden aumentar inmediatamente, mientras el esperado incremento en las exportaciones normalmente requiere varios años de adaptación en las industrias correspondientes. El flujo de importaciones en sectores antes protegidos implica la reducción o desaparición del margen de rentabilidad de las empresas existentes en esos sectores, y muy probablemente la desaparición de muchas de esas empresas, que no puedan adaptarse rápidamente a las nuevas condiciones. Nuevamente, este efecto puede ser masivo en determinadas regiones fuertemente dominadas por actividades no competitivas, aun cuando resulte relativamente más diluido a escala nacional.

En definitiva, el proceso de desarrollo de América Latina en sus sucesivas etapas: el desarrollo hacia afuera, la industrialización protegida, y el ajuste estructural, han tendido a fortalecer y agudizar las disparidades internas, en las cuales contrastan las zonas centrales, industrializadas y urbanizadas, de las zonas marginales más ligadas al sector primario y con más severas limitaciones para competir en el mercado nacional e internacional.

1.4 La significación económica, social y política de las disparidades internas

La desigualdad interna ha tenido y tiene una enorme importancia en la vida política, económica y social de los países latinoamericanos. Después de haber sido el motivo fundamental de los conflictos intestinos del siglo XIX, las disparidades entre las regiones centrales y marginales han sido un "leit motif" de las teorías del desarrollo, una fuente inagotable de problemas sociales como las migraciones y la pobreza, y un elemento crucial de la vida política.

La existencia de regiones atrasadas con una población creciente y con altos índices de pobreza, junto a otras con mayor industrialización y menores índices de pobreza, disparidad que ha sido un fenómeno común en toda América Latina y que por ejemplo sigue siendo una realidad acuciante en países como Brasil, Perú o México, constituye a la vez un obstáculo y una posibilidad para los modelos de desarrollo que se han ensayado en el continente. La existencia de tales regiones representa un indicador de subdesarrollo que afecta y condiciona la performance económica de toda la nación. Sin embargo, ha sido vista también como un elemento favorable. Contar con una región que sea fuente casi inagotable de mano de obra barata ha sido considerada en algunos modelos de los años cincuenta como una condición favorable para el desarrollo industrial. Esa región, por una parte, suministra su excedente de mano de obra para ser empleado en otros sectores; por otro lado, representa un mercado potencial para la producción industrial.


83

Si bien la industrialización sustitutiva ha creado algunos polos de desarrollo en áreas atrasadas, y en general ha permitido un cierto progreso en términos absolutos en dichas regiones, la diferencia relativa entre las regiones ha tendido a acentuarse, según diversos indicadores. Los polos de desarrollo son más absorbentes que difusores, y su capacidad multiplicadora se agota prontamente, sobre todo cuando la tecnología predominante no es intensiva en mano de obra. Cuando ese proceso se combina con una ingente población inicial y una alta tasa de crecimiento demográfico en las regiones atrasadas, resulta un proceso explosivo de expansión de la pobreza, presión sobre los recursos naturales, grandes migraciones internas, y aumento sustancial de la pobreza y la marginalidad tanto en zonas rurales como urbanas.

Este panorama económico y social de creciente atraso relativo y creciente pobreza, que es particularmente notable en casos como el de Brasil a pesar de su importante desarrollo económico en las últimas décadas, tiene un sensible efecto político. La gobernabilidad del país exige mantener la gobernabilidad regional, especialmente en países con organización federal como es el caso de Argentina, Brasil y México. Las zonas marginales también suelen caracterizarse por sistemas políticos clientelistas y oligárquicos, y por una distribución muy desigual del poder político, agravado en los casos en que se interponen desigualdades étnicas. La creciente marginalidad y pobreza, dentro de un país donde el nivel global de desarrollo implica una creciente movilización política, crea fácilmente problemas de gobernabilidad y legitimidad en las zonas marginales, que se manifiestan de múltiples modos, desde las explosiones directas de violencia popular, como las tomas de tierras, hasta el surgimiento de movimientos reivindicativos regionales, el cuestionamiento de la clase política tradicional, o el surgimiento de dirigentes carismáticos. El surgimiento del movimiento zapatista en el sur de México, así como las tomas de tierras en distintas zonas del Brasil aquejadas de miseria campesina crónica, o la capacidad que tuvo Sendero Luminoso para movilizarse en la sierra peruana durante la década del ochenta y parte de los noventa, son ejemplos del tipo de consecuencias que pueden tener las polarizaciones regionales no resueltas.Las rigurosas exigencias del ajuste estructural, y la exposición impiadosa de la economía nacional a la competencia internacional, pueden ofrecer oportunidades pero también peligros para muchas realidades regionales que se mantenían en delicado equilibrio, al borde de la ruina o del conflicto. La integración regional, que es una forma de apertura de la economía, no puede sino tener también una decisiva incidencia en esta problemática.

2. IMPACTOS ESPERABLES DE LA INTEGRACION REGIONAL: EL CASO DE MERCOSUR

2.1 El principio de la potenciación local de los impactos

Más arriba se mencionó que determinados procesos nacionales o internacionales, que sólo tienen un efecto leve a escala nacional, pueden tener un impacto decisivo y dramático sobre determinadas regiones, en especial sobre aquellas que en la etapa anterior se especializaron en una actividad dominante que luego no resulte competitiva en el escenario de la apertura económica, la desregulación y el ajuste.

Ejemplos de este "principio de potenciación local" abundan. Que el Estado nacional despida unos miles de empleados no puede tener un impacto muy grande en una economía amplia y diversificada con millones de trabajadores; pero en una provincia marginal cuya fuerza de trabajo está empleada en un 50 por ciento en el gobierno, la racionalización de los cuadros burocráticos puede significar un cambio dramático de las condiciones de vida, y posiblemente puede marcar el origen de un conflicto político y social de gran envergadura. La apertura del mercado interno a la importación de un producto específico como los hilados sintéticos o los fertilizantes nitrogenados puede tener amplios efectos positivos sobre la industria de indumentaria o sobre la agricultura, pero en un pueblo donde la principal fuente de empleo es una fábrica subsidiada de hilados sintéticos o una fábrica protegida de fertilizantes, esas medidas significan el fin de una etapa histórica, y el comienzo de otra seguramente más dura.

Este efecto trabaja en ambos sentidos. Una medida de impacto global muy reducido puede significar el comienzo de una etapa de auge económico para determinadas regiones o sectores particularmente favorecidos.

2.2 La integración como amenaza

El caso de la caña de azúcar en el MERCOSUR suministra un ejemplo inmediato del tipo de efectos regionales negativos que la integración puede provocar. Argentina, Uruguay y Paraguay han tenido durante años una industria azucarera francamente menos competitiva que la brasileña. En particular, la decisión brasileña de utilizar la caña para fabricar alcohol combustible permitió que el precio del azúcar pudiese reducirse hasta niveles que no son realizables en las industrias azucareras del Sur. Si bien esa opción del alcohol de caña, con el correr del tiempo, se ha revelado menos crucial de lo que parecía pues han aumentado fuertemente en Brasil las disponibilidades de energía y combustible de otros orígenes, el azúcar brasileño sigue siendo globalmente más competitivo que el de sus vecinos.


84

El azúcar argentino, por su parte, está localizado en tres provincias del Noroeste: Jujuy, Salta y Tucumán. En las dos primeras existen sólo productores cañeros grandes e ingenios modernos y bastante tecnificados, mientras en la tercera (Tucumán) una porción importante de la producción está en manos de pequeños productores minifundistas, y una parte significativa de los ingenios son de tecnología muy atrasada. Si bien Salta y Jujuy podrían subsistir en buena medida ante un eventual ingreso libre de azúcar brasileña, la mayor parte de la economía azucarera tucumana sucumbiría, con indudables efectos negativos en el plano social ya que muchos miles de pequeños productores azucareros quedarían en la ruina y sin posibilidades claras de reconversión productiva, lo mismo que los miles de trabajadores empleados en los ingenios que tendrían que cerrar.

Esta situación ha llevado al gobierno argentino a colocar el azúcar entre las excepciones a la liberación aduanera interna del MERCOSUR, hasta comienzos del siglo XXI. Pero si las cosas continúan como están, y no se adoptan medidas rápidas de reconversión, llegará la fecha de la liberación sin que la situación social de la zona ofrezca un panorama más alentador. Las posibilidades de reconversión efectiva y en masa de los productores de caña de Tucumán parecen todavía muy lejanas. Hay que añadir que Tucumán ha sido históricamente una de las zonas con mayor nivel de conflictividad política y social de la Argentina, de modo que el colapso de su industria azucarera podría tener consecuencias bastante más amplias que las meramente económicas.2.3 La integración como posibilidad

Al mismo tiempo, la integración regional ofrece a regiones relativamente atrasadas nuevas oportunidades antes desconocidas. La desaparición de las fronteras entre los socios del MERCOSUR ha abierto ya en 1995 importantes corrientes de comercio para empresas del Norte argentino hacia Brasil, y del mismo modo los acuerdos de complementación económica entre Argentina y Chile prometen efectos similares para las provincias del Oeste.

Por ejemplo, el importante resurgimiento de la producción algodonera del Nordeste argentino ocurrido en 1994-95 se ha combinado con una fuerte demanda brasileña de hilados, lo que a su vez ha potenciado a empresas argentinas situadas en el mismo Nordeste, cerca de la frontera con Brasil, para absorber importantes cantidades de algodón y exportar los hilados a Brasil. Esta corriente comercial, antes inexistente, así como otras similares para otras producciones del Norte argentino, han cambiado completamente las perspectivas de esa región del interior, que anteriormente se veía forzada a enviar sus mercancías hacia el Sur, a los puertos de Buenos Aires o Rosario, para lograr que sus productos se embarcasen hacia el exterior.

Sin embargo, las posibilidades del Norte de la Argentina se ven limitadas por el hecho de que esa región es, sustancialmente, competidora y no complementaria de Brasil. Su clima y su dotación de recursos naturales son similares a los del Sur brasileño, y por lo tanto pueden acceder al mercado de Brasil solamente cuando la producción nacional brasileña resulta insuficiente. Otra posibilidad análoga es la que tienen los productores argentinos de naranja para asociarse a Brasil en la fase de comercialización, ya que Brasil domina ampliamente el mercado internacional de jugos concentrados de naranja.

Las posibilidades regionales más importantes radican en las zonas de complementariedad, más que en las zonas de competencia. Es el caso de toda el área de clima templado en la Argentina, cuyos productos difícilmente puedan ser producidos en Brasil con el mismo nivel de competitividad, como es el caso de los cereales. Pese a ello, se choca allí con el fenómeno contrario al del azúcar: una actividad agrícola de clima templado practicada con menores márgenes de rentabilidad en los más cálidos climas brasileños. La desaparición de los esquemas estatales de fomento de los cereales (sobre todo de trigo) podría causar importantes problemas en Brasil, a pesar de que allí el trigo se abarata relativamente al ser un cultivo alternado con la soja dentro del mismo ciclo agrícola, como también ocurre en Paraguay. Dado que esa misma alternancia está también generalizada en la Argentina, donde por otro lado los rendimientos de trigo están aumentando rápidamente por la veloz difusión de los fertilizantes, es posible que de todas maneras el MERCOSUR represente una expansión del mercado para los cereales argentinos (Brasil es el principal importador de trigo argentino) pero también una amenaza para los productores brasileños y paraguayos de los mismos productos.

En otras palabras, cada "posibilidad de expansión" puede ser vista como una "amenaza" del otro lado de la frontera intrarregional. La integración obliga a la especialización productiva, de acuerdo a las ventajas comparativas y competitivas existentes o que puedan desarrollarse, y la rigurosidad fiscal de esta época de ajustes reduce las posibilidades de las políticas de fomento basadas en transferencias, subsidios y esquemas de protección.

2.4 ¿Son reconvertibles todas las regiones?

Para muchas regiones, la integración se presenta como una amenaza y como una necesidad cierta de


85

reconversión económica. Ahora bien, esa presión hacia la reconversión económica puede ser, en primer lugar, larga y dolorosa; además, en algunos lugares puede ser impracticable, al menos en un plazo razonable.

El problema que aquí se plantea es que muchas regiones se estructuraron en el pasado, con una determinada masa poblacional y una determina estructura económica, en función de un escenario nacional con fuerte intervención estatal y altas tasas de protección aduanera. Es perfectamente posible que en un escenario de mayor libertad comercial y menor intervención estatal las actividades factibles en esa región no justifiquen esa masa poblacional ni permitan la subsistencia de la misma estructura económica. La población y los ingresos podrán mantenerse y crecer si la región encuentra rápidamente un esquema económico nuevo, integrado regionalmente, abierto al comercio internacional, y que sea capaz de reproducirse con un nivel mínimo de protección estatal. La cuestión es que probablemente no todas las regiones estén en condiciones de hacerlo, al menos en un plazo razonable. Y sobre todo aquellas regiones que ya antes de la integración estaban en una situación de desequilibrio poblacional, con fuertes tasas de emigración y elevados índices de pobreza, si no logran encontrar un nicho sostenible en el esquema integracionista pueden ver agravadas sus condiciones iniciales.En realidad, la experiencia internacional y la incipiente experiencia del MERCOSUR muestra que las situaciones de franca inviabilidad difícilmente existan. Pero el período de transición hacia una especialización económica diferente puede ser difícil y prolongado. Lo que cabe preguntarse es si los acuerdos de integración y las políticas nacionales pueden facilitar esa transición.

2.5 Recomendaciones de política nacional y regional

La integración puede tener efectos muy disímiles sobre diferentes regiones, acentuando o atenuando las disparidades regionales. Las regiones complementarias con los otros miembros del mercado común tendrán en general efectos positivos, las regiones que tengan producciones que compiten con las de los otros países miembros podrán ganar o perder mercado para sus productos, según su grado de competitividad en esos rubros. En muchos casos, viejas producciones deberán desaparecer o transformarse profundamente, y nuevos rubros o tecnologías deberán desarrollarse.

Hasta ahora, los países miembros del MERCOSUR han usado el mecanismo de las excepciones (por naturaleza temporarias) para enfrentar este problema. Por ejemplo, la Argentina mantiene el azúcar como un producto exceptuado del área de libre comercio y del arancel externo común, a fin de proteger a sus productores menos competitivos durante el tiempo necesario para efectuar la transformación de la economía azucarera tradicional.

Este mecanismo, sin embargo, desde la óptica de corto plazo que suelen utilizar los políticos, se convierte en una forma de poner el problema bajo la responsabilidad de los gobiernos futuros. Es muy fácil que un gobierno, después de lograr la postergación del problema mediante el mecanismo de las excepciones temporarias, omita realizar los ajustes, frecuentemente dolorosos, que son necesarios para que el vencimiento de las excepciones encuentre a la región más adelante preparada para enfrentar la integración. Dado que las excepciones son un costo para los otros socios del esquema de integración, así como la apertura inmediata sería un costo para el país propio, un tratamiento equitativo y económicamente más eficiente al problema de las regiones o sectores menos competitivos sería el de explicitar los costos y beneficios, y al mismo tiempo involucrar a los demás socios en la resolución del problema.

Por una parte, el mantenimiento de excepciones debería ser condicionado a la adopción de medidas de reconversión, que podrían ser supervisadas por todos los países involucrados. La demora o debilidad en la adopción de esas medidas debería tener como consecuencia la aceleración del fin de las excepciones, o que las mismas no sean prorrogadas.

En segundo lugar, el mantenimiento de excepciones genera costos para los otros países, que pierden parte del mercado de sus países socios en un sector donde son más competitivos, lo que podría dar lugar a compensaciones, pagadas por el país con excepciones en beneficio de sus socios, a fin de que el país que sobrelleva la reconversión se vea incentivado a terminar las excepciones rápidamente.

En tercer lugar, la apertura total, con mayor o menor grado de reconversión previa, puede generar costos para el país menos competitivo, incluyendo costos tanto económicos como sociales, lo cual podría dar lugar a compensaciones por parte de los otros países si el país perjudicado renuncia a prolongar las excepciones. Estas compensaciones podrían ser destinadas a una reconversión acelerada del sector o región involucrados, y asimismo al alivio temporario de los problemas sociales generados por la apertura comercial y por la reconversión.

En el plano interno, el destino de muchas regiones atrasadas parece estar vinculado a la posibilidad de


86

superar las barreras impuestas por su posición geográfica o por su dotación de recursos naturales. En una economía no integrada, estos problemas suelen ser atendidos por los gobiernos centrales mediante medidas excepcionales de protección aduanera, fijación de precios mínimos, subsidios directos y otras clases de apoyo. Estos esquemas de política tienden a prolongar y agravar el atraso tecnológico y la falta de competitividad de las regiones atrasadas, aun cuando en el corto plazo preservan la actividad económica y el empleo. El costo de estas políticas, por otro lado, tiende a hacerse cada vez más alto en relación a los beneficios obtenidos.

El acceso a una economía integrada torna bruscamente insuficientes esos mecanismos al quitar la protección aduanera que suele ser un elemento importante del esquema global de protección vigente en el período anterior. Dado que al mismo tiempo que se integran los países latinoamericanos están adoptando políticas de desregulación interna, es posible que otros esquemas de protección sean también desmantelados en forma casi simultánea. Ante esa situación, el mantenimiento del mismo nivel de protección tendría pronto costos imposibles de mantener, y condenaría además a esa región a un atraso permanente.La inversión en infraestructura de transporte, y la desregulación del transporte, en concordancia con las nuevas rutas comerciales abiertas por el proceso de integración, parecen ser elementos esenciales de una política de apoyo a la competitividad regional. El desmantelamiento de esquemas regulatorios que elevan los costos de exportación (por ejemplo los referentes al acceso de camiones a las regiones, la desregulación portuaria, esquemas más eficientes de mantenimiento de caminos, etcétera) también suelen tener efectos muy poderosos sobre la competitividad de ciertas regiones.

En los países federales como Brasil o Argentina, la vigencia de impuestos de los gobiernos locales (aparte de los federales) puede ser tanto un problema como una ventaja. Por una parte, los gobiernos locales más ineficientes y deficitarios, bajo políticas federales de ajuste que les niegan apoyo financiero, pueden incrementar intolerablemente sus impuestos locales a fin de financiar el gasto público. Se genera así un círculo vicioso: el gobierno genera actividad y empleo público para atenuar los problemas sociales de la región; esto provoca aumentos en los impuestos locales, lo cual deprime aún más la actividad económica regional, forzando al gobierno a aumentar aún más el gasto público.

Pero la existencia de un esquema federal también permite a los gobiernos locales sintonizar sus políticas fiscales con las necesidades de expansión de la estructura productiva, distribuyendo entonces los incentivos fiscales en función de objetivos regionales, y sin tener que plegarse a un esquema tributario único a nivel nacional como ocurre en muchos países de régimen unitario. Para poder usar una política fiscal flexible, los estados o provincias deben reducir y hacer más eficiente el gasto público, lo cual no siempre es una política fácil, sobre todo por sus efectos iniciales sobre el empleo y por la disminución de las compras del gobierno local.

La respuesta de muchas economías regionales a un cambio fuerte del esquema de incentivos suele ser rápida y espectacular. En muchas de estas regiones hay enormes progresos por hacer, cuya falta de concreción depende de algunos obstáculos que pueden ser removidos a un costo económico relativamente bajo y a un costo social que puede hacerse tolerable mediante medidas temporarias de compensación. La reorientación de los incentivos para crear una economía más sólida y orientada a la exportación (o incluso a nuevos mercados internos) puede tener efectos tanto más rápidos y espectaculares cuanto más retrasado se encuentre el desarrollo de la región afectada.

Una recomendación que surge como corolario es que incluso las medidas temporarias de compensación social deberían orientarse hacia la reconversión. Un fondo para crear empleos temporales debería usarse para concretar una mayor competitividad, como sería el construir caminos para exportar productos en nuevas direcciones (por ejemplo del Norte argentino hacia Brasil) o para reentrenar la mano de obra en habilidades competitivas, más que para tareas orientadas al consumo interno (construcción de viviendas o de obras de interés cívico).

Además, si un país ingresa en un esquema de integración que significa cambiar la asignación de recursos en ciertas regiones de una manera drástica, el país entero debe asumir el costo de esa reconversión. En el caso argentino, por ejemplo, es evidente que las regiones que más se benefician con la integración regional, como son la región pampeana y el Nordeste, deberían contribuir al financiamiento de la reconversión y de la transición social en las regiones que sufrirían perjuicios por los efectos inmediatos de la integración, como por ejemplo el Noroeste.

Para concluir, es necesario tomar conciencia que la integración redefine los parámetros de competitividad de una manera que a veces no es posible modificar totalmente mediante ninguna reconversión. Es posible que una región que pudo crecer demográficamente y sostener un cierto nivel de vida antes de la integración, deba frenar o revertir su crecimiento demográfico como consecuencia; es posible que en otras


87

áreas suceda lo contrario. Por lo tanto, un país que ingresa en la integración debe estar preparado para sostener y apoyar no sólo la reconversión productiva sino también ciertos movimientos de población que sigan los crecimientos diferenciales del empleo y de los ingresos en las distintas regiones del país (o en los países vecinos), sin pretender que se mantenga a toda costa la estructura demográfica y de ingresos que se había desarrollado bajo las condiciones previas a la integración.

Las opiniones vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor.

LOS MERCADOS LABORALES: Perdidas y Ganancias en el Proceso de Integración Regional

Sergio E. SANTILLANConsejero del Comité Económico Social (CES), Bruselas; Asesor Jurídico, Unión General de Trabajadores (UGT), Madrid, ESPAÑA

1. INTRODUCCION

El marco institucional de los mercados laborales de cada país está íntimamente ligado a su condición histórica, social y económica. Para tratar del estado de la cuestión en la Unión Europea, se hará una referencia a la evolución que ha sufrido su regulación, a la situación del empleo y a las exigencias que plantea el nuevo escenario de globalización económica.

2. LOS DERECHOS SOCIALES EN LA UNION EUROPEA

Como queda reflejado en el Tratado de Roma, de 1957, los padres fundadores de la Comunidad Europea concibieron la política social fundamentalmente como una consecuencia del funcionamiento del mercado común más que un objetivo autónomo de primer orden (1). Ciertamente, debe compartirse su convicción, que está en el fundamento mismo de la nueva entidad supranacional, de que la paz y la prosperidad económica -objetivos prioritarios en un continente devastado por la guerra- eran una base previa y fundamental para los avances sociales. No obstante, la lentitud en el establecimiento de un marco laboral comunitario ha sido objeto de críticas (2).

En la evolución durante los primeros 30 años de vida comunitaria pueden apuntarse algunas características destacadas:• Históricamente, Europa optó -con un consenso ampliamente mayoritario y democráticamente

adoptado por sus ciudadanos- por un modelo de desarrollo con contenidos sociales paralelos al crecimiento económico. Ello se hizo particularmente notorio tras la Segunda Guerra Mundial: la necesidad de restaurar un clima de consenso como base imprescindible para el desarrollo económico y la prosperidad generada desde finales de los 50 permitieron lograr situaciones cercanas al pleno empleo, el mejoramiento del nivel de vida y la construcción de un Estado de Bienestar que forma parte de la propia cultura europea, aunque existan diferencias de intensidad y de matices entre uno y otro país.Como consecuencia de la legislación laboral, de la fortaleza de los sindicatos, del desarrollo de la negociación colectiva, de los sistemas de participación en la empresa, existe un sistema normativo tutelar de los derechos de los trabajadores así como un amplio sistema de protección por las contingencias sociales, como la vejez, el desempleo o la enfermedad. En 1992, el promedio de gastos sociales en la Unión Europea superaba el 27% del Producto Bruto Interno (PBI) (3).

• Simultáneamente, en los diversos países hubo -por vía convencional o legislativa- un importante avance en las normas protectoras de los derechos laborales individuales de los trabajadores y lo mismo ocurrió en el campo de los derechos colectivos: potenciación de la negociación colectiva, generalización de la libertad sindical y reconocimiento del derecho de huelga (4). También tuvo un fuerte desarrollo la participación institucional de los sindicatos y la implantación de sistemas de participación en la empresa (mediante órganos de control o sistemas de cogestión).

• En general, la normativa europea ha tendido a ser protectora del empleo fomentando el contrato estable, limitando la facultad de despido por parte del empresario (en el plano normativo no existe en Europa el "despido libre" en sentido estricto) y estableciendo amplios sistemas de prestaciones por desempleo (5).

• Durante ese período se han producido decisiones comunitarias de significación:o los Programas de Acción Social de 1974 y 1984;o las directivas sobre despidos colectivos, mantenimiento de los derechos de los trabajadores en los

casos de traspasos de empresas, protección en caso de insolvencia del empresario;o las normas -reglamentos y directivas- garantizadoras de la libre circulación de los trabajadores,

que es uno de los aspectos básicos del Tratado, en cuanto a: supresión de restricciones a los desplazamientos, derecho de estancia para ellos y sus familias, cobertura de la Seguridad


88

Social;o las decisiones referentes a la promoción del empleo, la igualdad de oportunidades y la formación

profesional, destacando en esta línea el funcionamiento del Fondo Social Europeo (6).• El impulso de las políticas sociales en Europa ha ocurrido en el ámbito de cada país más que por la

promulgación de normas comunitarias vinculantes -conformadoras de un Derecho de Trabajo Europeo- con la amplitud y la profundidad que la consolidación creciente del gran mercado ha ido haciendo necesarias. En otros términos, los avances sociales de la Comunidad Económica Europea (CEE) no han ido al mismo ritmo que el progreso económico. La razón de que la CEE haya legislado fundamentalmente sobre igualdad de tratamiento entre hombres y mujeres, libertad de circulación y seguridad e higiene en el trabajo puede atribuirse a que esas cuestiones son menos controvertidas (y más susceptibles de consenso) que la regulación del contrato de trabajo o los derechos colectivos de los trabajadores.

• En los primeros 30 años de vida comunitaria, por lo tanto, ha existido el propósito de realizar una cierta aproximación y convergencia de las normas laborales de los distintos países, pero sigue habiendo diferencias sustanciales en la naturaleza, el grado y la intensidad de la protección. No puede, como consecuencia, hablarse de un mercado laboral único en la actual Unión Europea sino de tantos mercados como países, aunque existe una voluntad creciente de armonizar los diversos sistemas. Particularmente compleja se presenta la tarea de armonizar la protección social de los diferentes países, producto de muchas décadas de evolución separada.

3. PERSPECTIVAS NUEVAS TRAS EL TRATADO DE MAASTRICHT

A mediados de los 80 y a medida que la integración europea avanzaba se fue haciendo notorio que la política social necesitaba un nuevo impulso. La consolidación progresiva de Europa como gran bloque económico y político puso de manifiesto, cada vez con más notoriedad, la insuficiencia de las bases jurídicas para abordar la política social. Por tal razón, y respondiendo a una reiterada demanda de la Confederación Europea de Sindicatos, el Acta Unica Europea -suscrita en febrero de 1986 y que introdujo importantes modificaciones en el Tratado de Roma- dio un primer y tímido paso al establecer:• La posibilidad de aprobar determinadas directivas -las referidas a la seguridad y la salud de los

trabajadores- por mayoría cualificada, rompiendo así el principio de unanimidad (Artículo 118 A).• El mandato a la Comisión de procurar desarrollar el diálogo social (Artículo 118 B).• El establecimiento de la cohesión económica y social como parte de los objetivos comunitarios (Título

V).

Un avance de mucha mayor trascendencia lo dio el Tratado de Maastricht. Siguiendo en gran medida el esquema acordado por las patronales (UNICE [Unión de Confederaciones de la Industria y Empleadores de Europa] y CEEP -Centro Europeo de Empresas Públicas-) y la confederación sindical (CES -Confederación Europea de Sindicatos-) de Europa (7) se incluyó el Protocolo sobre la política social -no vinculante para el Reino Unido- en el que se establece:• la competencia comunitaria para adoptar -con respeto al principio de subsidiariedad- un amplio

conjunto de normas (fundamentalmente directivas) de contenido social en: salud y seguridad de los trabajadores, condiciones de trabajo, información y consulta a los trabajadores, igualdad de oportunidades e integración de las personas excluidas del mercado laboral (Artículo 2.1).

• las directivas pueden, en general, aprobarse por mayoría, lo que evita el problema del veto por países aislados, aunque deberán adoptarse por unanimidad determinadas decisiones: las referidas a seguridad social y protección social de los trabajadores, protección en caso de rescisión del contrato de trabajo, representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión, condiciones de empleo de los nacionales de terceros países y contribuciones financieras dirigidas al fomento del empleo y la creación de empleo (Artículo 2.3).

• como innovación importante, se incluye un procedimiento de consulta con los interlocutores sociales que permite a la Comisión optar por una acción comunitaria o iniciar el procedimiento del diálogo social (Artículo 3). Es decir, abre la puerta para el establecimiento de legislación social pactada.

• el Protocolo sienta también las bases para el establecimiento de acuerdos vinculantes de ámbito europeo (Artículo 4) con lo que resultará posible en el futuro una negociación colectiva transnacional.

¿Cumple el Protocolo social de Maastricht con las exigencias de la política social?

Aunque puedan formularse determinadas críticas (la exclusión del Reino Unido plantea problemas jurídicos importantes y continúa la exigencia de unanimidad en materias relevantes) el Protocolo implica un avance incuestionable en cuanto:• sitúa la política social entre los objetivos comunitarios, en cuanto los Estados miembros, se declaran

"Decididos...a desarrollar políticas que garanticen que los avances en la integración económica vayan acompañados de progresos paralelos en otros ámbitos" (Preámbulo).


89

• concede un decisivo protagonismo a los interlocutores sociales en la elaboración de las políticas sociales.

• sienta las bases para el establecimiento de normas mínimas que eviten el riesgo de "dumping social" en el seno de la Unión.

4. LA EVOLUCION DEL EMPLEO

Europa padece de una manifiesta incapacidad para generar los empleos que requiere su evolución demográfica. En esta materia existe un claro contraste con los Estados Unidos (EEUU): en las tres décadas que van de 1960 a 1990, con tasas de crecimiento del PBI sustancialmente similares, mientras el empleo ha crecido en los EEUU a un promedio anual del 1,8%, en la Comunidad Europea ese crecimiento ha sido de sólo el 0,4%. Incluso en el período 1983-1989, cuando el crecimiento económico se aceleró en la Comunidad y llegó a ser más del doble que en los EEUU el incremento del empleo fue del 0,7% en aquélla, mientras que llegó al 2,6% en este último (8).

Como consecuencia de lo anterior, el elevado desempleo es actualmente el problema social número uno. Con una tasa de alrededor del 11% de la población activa desocupada -muy superior a la de EEUU y tres veces mayor que la de Japón- las repercusiones de todo orden de un problema de tal magnitud son importantes. Entre las más relevantes, el incremento del nivel de pobreza y el resurgimiento de lacras como la xenofobia y el racismo.

Esto lleva a plantear cuáles son las vías adecuadas para afrontar este problema. En períodos de recesión y ante el agravamiento de la situación social, el debate recrudece y todo se pone en duda. No hay respuestas unívocas y las posiciones de partida exhiben diferencias profundas.

Las posiciones liberales más radicales llegan a un cuestionamiento de los propios pilares sobre los que se ha edificado la Europa de la posguerra: ¿es el sistema europeo de relaciones laborales incompatible con las exigencias de una economía globalizada?, ¿constituyen las leyes protectoras del empleo un lastre para el crecimiento económico?, ¿debe pensar Europa en adoptar el modelo desregulado norteamericano?; ante la evolución demográfica y el aumento del gasto, ¿hay que eliminar o reducir, por inviable, el Estado de Bienestar?

El debate afecta a principios que parecían intangibles hasta hace una década. Como señalan algunos especialistas, los países de Europa occidental viven hoy un conjunto de mutaciones que afectan no solamente el volumen, la naturaleza y la estabilidad del empleo sino la propia visión compartida de qué es el empleo. Según esta opinión:

"...las economías nacionales se ven desestabilizadas por una conjunción histórica que comprende:• la desaparición de alternativas sociopolíticas y la preeminencia mundial del liberalismo en tanto que

estrategia de desarrollo que conlleva una visión fatalista de las evoluciones sociales y económicas• la maduración de sistemas tecnológicos que permiten producir donde se desea, con una reducción

masiva de la mano de obra tradicional, acompañadas de redes de información que permiten explotar en tiempo real la gestión de recursos, de productos y de clientes

• una internacionalización de los capitales y de los flujos especulativos.

En ese contexto, el empleo es objeto de análisis, que se quieren "racionales" y que no son a menudo más que la traducción de una representación privilegiada, según la cual el empleo es principalmente un costo y una variable de ajuste de una economía de mercado" (9).

En el plano de las decisiones no se ha producido -salvo en Reino Unido- un giro copernicano en las políticas. Las protestas sociales (en Francia, Italia, Bélgica) han atemperado a los reformadores más radicales haciendo que impere el pragmatismo. De hecho, el Libro Blanco (10) rechaza que puedan considerarse curas milagrosas:

"Ni la drástica disminución de los salarios, ni recortes salvajes de la protección social para alinearlos con nuestros competidores en los países en vías de desarrollo: socialmente inaceptable, políticamente insostenible, esta solución no haría sino agravar la crisis al reducir la demanda interna, que constituye un factor de crecimiento y de mantenimiento del empleo".

Pero no cabe duda que la crisis económica y sus consecuencias sobre el empleo han impuesto en los últimos años un cambio en los planteamientos. Son cada vez más frecuentes las demandas de los poderes públicos, sectores empresariales, instituciones de influencia incuestionable -Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Fondo Monetario Internacional (FMI), Comisión Europea- y otras con gran capacidad de acceso a los medios de comunicación en favor de:• las privatizaciones para reducir el peso del sector público en la economía;


90

• la petición de mayor flexibilidad en lo referido al tiempo de trabajo, organización del tiempo de trabajo, salarios y sistemas de remuneración;

• la voluntad declarada de reducir el coste del trabajo, en particular, los costes sociales;• la fuerte presión en favor de aumentar la competitividad por la vía de reducir las plantillas de las

empresas.

Como consecuencia, se han producido cambios en la situación imperante con anterioridad a la recesión:• reformas legislativas que tienden hacia una mayor flexibilidad en el empleo (España, Francia, Bélgica);• en toda Europa, menor crecimiento de los salarios en la negociación colectiva como consecuencia de

la moderación de las demandas sindicales (11);• aumento de la precarización del empleo por la mayor utilización de fórmulas de contratación de

duración determinada (12);• tendencia a potenciar la utilización del contrato a tiempo parcial, de lo que es ejemplo la iniciativa del

gobierno alemán de proponer una norma comunitaria al respecto;• en general, una modificación de las actitudes sindicales (entre otros países, en Francia, donde la

Confederación Francesa Democrática del Trabajo (CFDT) muestra mayor disposición a negociar nuevas fórmulas de empleo con el gobierno; en Italia, donde el pacto social tripartito -del 3 de julio de 1993- implica el fin de la "scala mobile").

5. EXIGENCIAS DERIVADAS DE LA MOVILIDAD DE LOS TRABAJADORES

La conformación de un gran mercado interior basada en el levantamiento de barreras para facilitar las cuatro libertades básicas (libre circulación de personas, capitales, bienes y servicios) plantea una situación distinta que deben afrontar todas las partes interesadas -instituciones comunitarias, gobiernos, patronales, sindicatos- dando las respuestas adecuadas. Las leyes, las instituciones y las actitudes mentales propias de la situación anterior deben adaptarse a las nuevas exigencias.

Ya el Informe Dahrendorf (13), en su equilibrada posición sobre las reformas en el mercado de trabajo, había propuesto medidas estructurales para atender a la creciente diversidad del mundo industrializado y los avances tecnológicos. Desde entonces, las exigencias no han hecho sino aumentar.

Existen diversos aspectos que correspondería señalar:a. La necesidad de contemplar la situación de los trabajadores que se desplazan de un país a otro en un

contexto de creciente internacionalización de las empresas. A un trabajador portugués, contratado por una empresa francesa para una obra en Bruselas, ¿cuál es la legislación que le resulta aplicable?, ¿podrá la empresa pagarle los salarios más bajos de su país? Por otra parte, ¿tienen los grupos empresariales derecho a desplazar a los trabajadores a empresas distintas y situadas en otro país?, ¿cuáles son las normas y principios aplicables en este supuesto?Sobre este particular existen, en vigor o en proceso de elaboración, un conjunto significativo de materias:

o Reglamentos sobre:■ derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro

después de haber perdido el empleo;■ la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y

a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad.o Directivas relativas a:

■ desplazamiento de trabajadores en el marco de la prestación de servicios;■ cláusula social en los contratos públicos;■ mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas,

de centros de actividad o de partes de centros de actividad.o Comunicaciones relacionadas con:

■ transferibilidad de los regímenes complementarios de Seguridad Social;■ condiciones de vida y de trabajo de los ciudadanos de la Comunidad que residen en

regiones fronterizas y, en particular, de los trabajadores fronterizos (14).b. Siendo evidente que debe contemplarse la diversidad existente a la hora de aplicar normas laborales

comunes al conjunto de países, existen dos supuestos -preservación del medio ambiente y salud en el trabajo- en los que la mayor uniformidad es exigible por dos poderosas razones: no existe justificación para que un mismo grupo empresarial aplique criterios más estrictos en un país que en otro y, además, en esta materia hay que evitar especialmente el riesgo de competencia desleal por la vía del "dumping social".

La actuación comunitaria en este campo es considerable y modélica en cuanto abarca:1. La Directiva marco 89/391 que constituye un completo marco normativo, tanto referente a las normas

básicas de preservación de la salud como la participación de los trabajadores en esta materia.2. Otras disposiciones específicas, como son las referentes a:


91

o Riesgos ligados a: los agentes (químicos, entre otros) presentes en el lugar de trabajo, el propio centro de trabajo, la utilización de equipos, riesgos de accidentes mayores. o Información a los trabajadores, contratos atípicos, organización del tiempo de trabajo, enfermedades profesionales y dignidad de hombres y mujeres en el trabajo. o Equipamientos y productos (armonización técnica y normalización): máquinas, material eléctrico, equipos de protección individual, productos de construcción, equipos y recipientes a presión, aparatos y sistemas de protección utilizables en atmósferas explosivas. o Sustancias y preparaciones peligrosas (15).

3. Es también imprescindible adecuar los procedimientos de información, consulta, participación y negociación al ámbito de actuación de las empresas en la economía globalizada. En este sentido, reviste importancia estratégica fundamental la entrada en vigor a finales de 1994, tras largos años de negociaciones, de la directiva sobre "comités de empresa europeos" (16).Estos comités, aplicables a las empresas o grupos de empresas de dimensión comunitaria (más de1.0 trabajadores con presencia en al menos dos Estados miembros), podrán abordar materias de profunda repercusión ante las exigencias de reconversión y readaptación que plantea el cambio tecnológico en cuanto permiten tratar:"de la estructura la situación económica y financiera, la evolución probable de las actividades, la producción y las ventas, la situación y evolución probable del empleo, las inversiones, los cambios sustanciales que afecten a la organización, la introducción de nuevos métodos de trabajo o de nuevos métodos de producción, los traslados de producción, las fusiones, la reducción del tamaño o el cierre de empresas, de establecimientos o de partes importantes de éstos, y los despidos colectivos" (Anexo de la Directiva, Punto 2).

4. El marco de relaciones laborales ha adquirido un nuevo ámbito, Europa, (17) e imperan en él otras reglas de juego. Dado que la activa participación de representantes de trabajadores y de empresarios se estima esencial para evitar el riesgo de que normas excesivamente detalladas y rígidas resulten, en definitiva, de difícil (o casi imposible) elaboración y aplicación, las organizaciones que los representan tienen reservado un papel sustancial. Adaptarse a las nuevas circunstancias implica que tienen un verdadero desafío por delante.Desde el punto de vista de los primeros, se ha puesto de manifiesto que los sindicatos no tienen posibilidades de éxito en este escenario (donde Bruselas es cada vez más el centro de las decisiones económicas y donde las empresas actúan con estrategias multinacionales) si su actuación permanece anclada, como en el pasado, en las fronteras de cada país (18). En el ámbito de Europa, el propio concepto de "internacional" tiene que ser redefinido. Por ello existe amplio acuerdo en el sindicalismo europeo en la necesidad de potenciar a la CES para que sea una auténtica confederación supranacional dotada de capacidad negociadora.Lo mismo ocurre con las patronales UNICE y CEEP: aunque sin duda son representativas y están eficazmente estructuradas, han mostrado problemas de legitimación a la hora de negociar posibles acuerdos vinculantes con los sindicatos.

6. ¿QUIEN GANA Y QUIEN PIERDE?

Es una pregunta que se formula a menudo, sobre todo, en los períodos de dificultades. El balance de más de cuatro décadas de construcción comunitaria es sin duda positivo: Europa ha vivido el más largo período de paz y prosperidad que haya conocido. Incluso en los países de más reciente ingreso -caso de España y Portugal, que lo hicieron en 1986- las condiciones desfavorables de la integración (desarme arancelario rápido en la industria, mantenimiento del proteccionismo que favorece a los países del norte en la agricultura) y los problemas subsiguientes, no han hecho decaer sustancialmente la fe de los ciudadanos en el proyecto europeo.

En relación con el futuro, los aires liberalizadores que imperan, la constitución de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la posibilidad cada vez más cierta de que Europa cuente, para el próximo siglo, con una moneda única implican que hemos entrado en una nueva etapa. No está predeterminado quién ha de ser el ganador y quién el perdedor en un proceso de este tipo, de dimensiones históricas. Dependerá de la orientación que se adopte. Una construcción europea realizada solamente desde la óptica del mercado y orientada por los grandes grupos económicos implicaría una pérdida de los niveles sociales.

Tal opción es desaconsejable no sólo por el aumento de las tensiones sociales que seguramente traería aparejada sino por razones estrictamente productivas. La suma de eficacia económica más eficacia social ha dado hasta ahora buenos resultados: Europa es la primera potencia comercial del planeta. ¿Por qué dar un giro copernicano?

Todos los sectores responsables -instituciones, asociaciones, personas individuales- tendrán que hacer un gran esfuerzo en los próximos años para afrontar su gran problema estructural: el desempleo. Sobre esta materia se puede señalar que las posiciones equilibradas (las que surgen de la negociación) suelen ser las más viables. La importación de "modelos" de otros países que tienen un contexto y una evolución diferentes deriva más de apriorismos ideológicos que de una consideración global de la realidad. La


92

aplicación del modelo laboral de EEUU en Europa ¿implicaría también copiar su modelo de estado federal? Esto último, los sectores liberales que son contrarios a la integración europea lo rechazan tajantemente. En cualquier caso, incluso los análisis críticos del sistema europeo de relaciones laborales advierten sobre los "no deseables aspectos distributivos del modelo americano" (19).

Un enfoque que parece viable y susceptible de lograr mayor consenso social es el que defiende el Libro Blanco basado en:• la flexibilidad entendida como "adaptabilidad" de la mano de obra a las cambiantes circunstancias

para lo que es necesario intensificar la formación profesional inicial y continua;• la reducción de las exacciones obligatorias sobre el trabajo (muy elevadas en Europa, donde equivalen

al 40% del PBI, frente al 30% en EEUU y el 31% en Japón) compensándolas por impuestos socialmente necesarios: fiscalidad para preservar el medio ambiente, impuestos sobre el consumo de determinados productos como alcohol y tabaco o imposición de las rentas del capital financiero.

No parece adecuada una estrategia de creación de empleo centrada en la desregulación laboral y el abaratamiento de los salarios. En un mundo tan cambiante es necesario adaptar permanentemente el marco institucional del mercado de trabajo y para ello el instrumento adecuado es la negociación colectiva. Pero tanto este aspecto como la moderación salarial, que es necesaria, tienen sus límites a partir de los cuáles pueden convertirse en un factor de regresión social.

Más adecuado resulta afrontar la exigencia de mayor competitividad de la economía europea y de creación de empleo a través de medidas como:• las orientaciones para un política competitiva global que propone el Libro Blanco, dirigidas a: facilitar

la integración de las empresas europeas, explotar la ventajas competitivas derivadas de la inmaterialización de la economía, promover el desarrollo sostenible de la industria y reducir el desfase existente entre el ritmo de evolución de la oferta y la demanda;

• la potenciación de las redes transeuropeas (transportes, gas, electricidad);• la búsqueda de las importantes posibilidades de empleo que tienen los servicios de proximidad, de

relación y personales en campos como la sanidad, la educación y la acción social, además de las que deriven de las cada vez más estrictas exigencias medioambientales.

Además, dado que resulta cada vez más posible el panorama de "crecimiento sin empleo", resultará inevitable debatir la necesidad de reordenar y reducir la jornada laboral con miras a generalizar el límite de 35 horas semanales hacia finales de este siglo.

Por último, las exigencias que derivan de la creciente competencia económica entre grandes bloques deberá afrontarla Europa a través de la explotación de sus ventajas comparativas. Desmantelar un Estado de Bienestar que forma parte de una cultura social sedimentada a través de generaciones resulta inaceptable y no sólo desde el punto de vista social: incluso podría agravarse la situación de las finanzas públicas por los efectos inducidos. Esta claro que Europa -zona de altos salarios, altos impuestos, altas prestaciones sociales y también alta productividad- no puede competir con otros países de la tierra sobre la base de los costes salariales. Para evitar el "dumping social" y facilitar la integración comercial, la introducción de la cláusula social (basada en el estricto cumplimiento de los convenios básicos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la OMC parece un primer paso impostergable.

NOTAS1. El Tratado, suscrito el 25 de marzo de 1957, se refiere a la Política Social en el Título III. El Artículo 117

establece:"Los Estados miembros convienen en la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso.Asimismo, consideran que dicha evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas".Sin embargo, los "procedimientos" a que alude el precepto se vieron dificultados en la práctica por la falta de bases jurídicas claras, el requisito de la unanimidad en la adopción de decisiones y las reticencias mostradas por algunos Estados miembros, principalmente el Reino Unido.

2. Jesús Galiana Moreno. "El lento camino de gestación de la política social comunitaria; desde el Tratado de Roma a la cumbre de Maastricht" Revista Española de Derecho del Trabajo N° 58, marzo-abril de 1993.

3. Gastos corrientes de protección social en porcentaje del PBI a precios de mercado. El promedio de gasto por habitante es de 4.348 ECU. Eurostat: Ingresos y gastos de protección social 1980-1982. (Se refiere a la Europa a 12, antes de los recientes ingresos de Suecia, Finlandia y Austria).

4. La mayoría de los países carecen de una legislación sobre el derecho de huelga, habiéndose implantado diferentes sistemas de autorregulación.

5. El gasto en desempleo llegaba, en 1991, al 1,4% del PBI, con diferencias notables entre los doce


93

países: menos del 0,5% en Luxemburgo, Grecia, Italia y Portugal, alrededor del 1% en el Reino Unido y Alemania, del 1,5% en Francia, más del 2% en Bélgica, los Países Bajos e Irlanda y en torno al 3,5% en Dinamarca y España. "La protection sociale en Europe", Commission des Comunautés européennes,1993,Pág. 47.

6. Un completo análisis de la evolución y sus contenidos puede verse en Política Social de la Comunidad Europea, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1993.

7. En el acuerdo de 31 de octubre de 1991.8. European Economy (n° 54) "Toward a flexible labour market in the C.E.", Annual Economic Report for

1994.9. Janine Freiche y Martine le Boulaire, directoras de estudios de empresas y personal en París y Lyon,:

"Emploi: le danger de l'approche par les coüts", Le Monde, 8.2.95.10. Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI. Comisión de las Comunidades

Europeas, 1993.11. Instituto Sindical Europeo, Negociar en período de recesión, Bruselas, agosto de 1994.12. En algunos países, España por ejemplo, donde llega a 1/3 de la población activa, la tasa de empleo

precario es muy elevada. V. OCDE: Perspectivas del empleo, 1993.

13. La flexibilidad del mercado de trabajo, OCDE, 1986.14. Política Social Europea. Opciones para la Unión, Comisión de las C.E. COM (94) 333, Bruxelles, 27.7.9415. Synopsis des Directives Communautaires en Matiere de Santé et de Securité au Travail, Bureau Technique Syndical Européen

pour la Santé et la Sécurité, Buxelles, 1994.16. Directiva 94/45/CE del Consejo, de 22 de septiembre, sobre constitución de un comité de empresa

europeo o de un procedimiento de información y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresa de dimensión comunitaria.

17. Es bueno señalar que las disposiciones sociales rigen no sólo para los 15 países de la Unión Europea (salvo en los casos en que Gran Bretaña ejercer el opting out) sino también para los demás que componen el Espacio Económico Europeo.

18. José María Zufiaur, "El Diálogo Social Comunitario", Economía y Sociología del Trabajo N° 4/5, Madrid, Junio de 1989.

19. European Economy, ob. cit.

FLEXIBILIZACION DE LOS MERCADOS LABORALES, INTEGRACION REGIONAL Y COSTOS COMPARATIVOS

Armando DI FILIPPOAsesor Regional en Integración y Cooperación Económica, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, CHILE

1. RESUMEN

a. La condición más importante para promover la competitividad sustentable de las economías abiertas bajo la presente revolución tecnológica, es el logro de una recalificación y especialización de la fuerza de trabajo. Esta es la meta esencial de una flexibilización laboral sustentable y compatible con una elevación de los niveles de vida de la población en el largo plazo. Por contraste, el tipo de flexibilización laboral que imperó en América Latina en los años ochenta ha sido predominantemente defensivo, recesivo y difícilmente sustentable.

b. En la presente revolución tecnológica, las ventajas comparativas compatibles con un desarrollo sustentable de largo plazo estarán fundadas, cada vez más, en la asimilación sistemática de progreso técnico. Paralelamente, los procesos de globalización y transnacionalización están acrecentando la movilidad internacional del capital y de la tecnología. Los países en desarrollo pueden aprovechar esta situación históricamente inédita ofreciendo costos comparativos favorables -a través de la oferta de fuerza de trabajo calificada y relativamente barata- para la captación de capitales portadores de alta tecnología.

c. Los países latinoamericanos registran tradicionalmente costos comparativos relativamente favorables en actividades intensivas en recursos naturales de gran riqueza, los que posibilitan productividades relativamente altas por parte de una fuerza laboral barata y escasamente calificada. Sin desconocer ni desechar estas opciones, en el nuevo escenario mundial emergente pueden aprovechar respecto de los países desarrollados (PD) sus costos laborales relativamente más bajos para asimilar técnicas de mayor productividad a condición de que cuenten con la calificación requerida.

d. El proceso reseñado puede elevar las productividades laborales, en un número creciente de actividades tecnológicamente más avanzadas a niveles semejantes a los de los países desarrollados. Podrá entonces incrementarse el empleo en rubros transables con salarios superiores a los promedios locales pero inferiores a los imperantes en los PD. En este tipo de orientación la calificación y


94

adiestramiento de la fuerza de trabajo es una pieza clave del proceso de flexibilización laboral.e. Otro tanto pueden hacer los países latinoamericanos de menor desarrollo relativo respecto de otros

miembros más desarrollados en el seno de los acuerdos de integración a nivel regional. Un adecuado adiestramiento laboral favorecería procesos de especialización y complementación, especialmente en el campo del comercio intraindustrial del que este tipo de países suele quedar marginado.

f. En resumen, la calificación de los recursos humanos aparece como el elemento estratégico de una flexibilización de los mercados laborales orientada hacia un desarrollo sustentable.

2. FLEXIBILIZACION LABORAL Y DESARROLLO LATINOAMERICANO

El tema de la flexibilización de los mercados laborales ha adquirido creciente presencia en América Latina a partir de la crisis económica de los años ochenta. En dicho período la flexibilización, en la práctica, operó como un mecanismo defensivo que, en el marco de las duras condiciones recesivas, concedió mayor capacidad de maniobra a los empleadores en las negociaciones relacionadas con la contratación, la estabilidad laboral y las remuneraciones de la fuerza de trabajo.

Entre otros rasgos este proceso se caracterizó por un alto crecimiento relativo del empleo en el sector informal y en la pequeña empresa (menos de 10 empleados) del sector formal; por un auge de los mecanismos de subcontratación de actividades (transporte, limpieza, mantenimiento, seguridad, etcétera) en las grandes empresas; por el descenso en la tasa de crecimiento del empleo en el sector público; por el privilegiamiento del pago a destajo en detrimento de los salarios por tiempo trabajado; y sobre todo, por el grave deterioro tanto de los salarios mínimos legales como de los salarios medios reales (Lagos, 1994).

El interés en América Latina por el tema de la flexibilización laboral se ha acentuado en épocas recientes como consecuencia de los tres rasgos más característicos del estilo de desarrollo predominante: la apertura, la privatización y la desregulación.La apertura económica pone en primer plano la temática de las ventajas comparativas examinada a nivel internacional y dos de las formas básicas de alcanzarlas: los bajos salarios o la alta productividad. En el decenio de los ochenta la fuerza de la crisis tendió a imponer esta primera opción en América Latina. La misma fue acompañada, además, por una intensificada explotación de recursos naturales exportables y una insuficiente consideración de los costos ambientales. En los años noventa el acento se ha colocado sobre la asimilación de progreso técnico que incremente la productividad. La primera opción -de la que tenemos una evidencia histórica reciente- dio lugar a una flexibilización laboral que denominaremos "defensiva o no sustentable", en tanto que la segunda aspira -como asignatura en gran parte pendiente- a una flexibilización laboral "proactiva o sustentable" (Lagos, 1994).

La privatización -otro rasgo central de la presente orientación del desarrollo- puede entenderse en un doble sentido. En su acepción más amplia como la pérdida de peso económico del sector público y el creciente protagonismo del sector privado en el proceso de asignación de recursos. En su acepción más restringida como la transferencia al sector privado de empresas públicas. Podría decirse que estos procesos han creado condiciones para importantes reestructuraciones del mercado de trabajo y de las normas de previsión y seguridad social, abriendo una "arena" en donde miden sus fuerzas las vertientes defensivas y proactivas de la flexibilización laboral.

La desregulación, en un primer análisis, podría entenderse como un sinónimo de flexibilización laboral de tipo recesivo si no va acompañada por una "re-regulación" orientada por las pautas ya señaladas de recalificación y reentrenamiento. Si en un sentido jurídico algo restringido entendemos por regulación la vigencia legal de determinadas normas, en la década de los ochenta América Latina experimentó una flexibilización "de facto" predominantemente defensiva que no fue acompañada por mayores cambios en la esfera de la regulación laboral vigente (Lagos, 1994).

Debe reconocerse, por último, que la así denominada flexibilización laboral defensiva, prospera en la medida que el proceso económico no logra generar suficientes oportunidades de empleo. Los partidarios de este tipo de flexibilización dicen que los empresarios aumentan su disposición a invertir y a producir si no están demasiado restringidos por las normas en materia de estabilidad y salarios mínimos. Esta inversión de capital productivo es una condición necesaria para absorber fuerza de trabajo, pero el excedente reinvertible que derive de ella será mayor si se incorpora un progreso técnico capaz de elevar la productividad del trabajo. A nivel empresarial existe, por lo demás, un consenso creciente de que el acrecentamiento del capital humano es el componente más estratégico de las nuevas modalidades de la inversión. Esto exige asignar recursos -sea públicos o privados- a las tareas de capacitación y recapacitación laboral. Este tipo de asignación de recursos a nivel nacional resulta coherente con las pautas que orientan la asignación de recursos a nivel internacional.


95

3. ASIGNACION INTERNACIONAL DE RECURSOS Y FLEXIBILIZACION LABORAL

El escenario económico internacional actual tiende a alejarse de los parámetros básicos a partir de los cuales se construyó la teoría de la economía internacional. En particular la teoría del comercio internacional suponía la plena movilidad de los productos y la nula movilidad de los factores de la producción. Pero actualmente tanto el capital productivo como la tecnología se están tornando crecientemente móviles. La especialización productiva mundial ya no es solamente inducida por las oportunidades del comercio internacional, sino también por las oportunidades de localización de la inversión transnacional.

¿Cómo se asignarán internacionalmente los recursos en un escenario en que el capital productivo y la tecnología son crecientemente móviles, pero la fuerza de trabajo de calificación media y baja no lo es? ¿Qué tipo de especialización productiva internacional se configurará en un sistema económico internacional en que exista plena libertad no sólo para los flujos comerciales sino también para los movimientos de capital productivo y tecnología, pero subsistan importantes restricciones para los movimientos de fuerza de trabajo?

La teoría ricardiana de los costos comparativos predice que un determinado bien se producirá donde el insumo de trabajo por unidad de producto ponderado por el nivel del salario real sea el más bajo. Alternativamente podríamos decir que se producirá donde el salario dividido por el producto medio por trabajador alcance su nivel más bajo. Este principio regulador de la asignación de recursos ha sido empíricamente verificado, en el campo del comercio internacional, con bastante éxito en algunos estudios de posguerra (Krugman y Obstfeld, 1994).

Dado que nuestros países, por su situación de subdesarrollo relativo presentan remuneraciones laborales inferiores a las vigentes en el mundo desarrollado, podrán aprovechar y expandir el ámbito de sus costos comparativos si acrecientan más que proporcionalmente aquella oferta de recursos humanos de más adecuada calificación para el manejo de los procesos tecnológicos emergentes. Estos recursos humanos de mayor calificación relativa percibirán ingresos superiores al promedio local, pero inferiores a los del capital humano de similares calificaciones del mundo desarrollado. En consecuencia, "ceteris paribus", si nos atenemos al criterio de los costos comparativos, los productos que ellos elaboren serán relativamente más competitivos en el mercado mundial.

Aunque no sea suficiente, ésta es una condición estratégicamente necesaria para competir en el comercio internacional, y/o capturar parte del capital privado de mayor movilidad transnacional. Esta condición no es suficiente porque la instalación de plantas productivas no sólo depende hoy de recursos humanos calificados y baratos; también exige disponer de adecuadas infraestructuras físicas, energéticas, y comunicacionales; de otros servicios de apoyo -suministrados tanto por el sector público como el privado- que reduzcan los costos de transacción; de condiciones de estabilidad económica global; de seguridad jurídica para los inversionistas; etcétera. Se expresa aquí el condicionamiento sistémico de la competitividad en virtud del cual, los exportadores o sustituidores de importaciones que intentan competir a nivel de productos finales, sólo representan la punta del témpano de un complejo sistema subyacente.

Por otro lado, la creciente importancia del comercio intraindustrial está ratificando que no sólo las diferencias estructurales entre países generan especialización exportadora y comercio internacional. También países en que la productividad y los salarios son muy similares pueden encontrar ganancias de comercio a través de una especialización y complementación de sus ofertas recíprocas. Las economías de escala y especialización asociadas a esta modalidad de comercio contribuyen al crecimiento de la productividad laboral de los países intervinientes. Este tipo de intercambio, que posee una importancia decisiva en el seno de la Unión Europea, también es crucial para el desarrollo de los procesos de integración latinoamericana.

Aunque la teoría económica ricardiana no explicita el concepto de rendimientos crecientes a escala, las variables constitutivas de los costos comparativos permiten captar este tipo de ventajas mucho mejor que los modelos marginalistas fundados en el concepto de competencia perfecta y funciones de producción con rendimientos constantes a escala.

La especialización e integración productiva asociada a este tipo de comercio intraindustrial contribuye a favorecer este crecimiento de todos los países miembros de un esquema de integración generando complementariedades y evitando superposiciones productivas; a promover una distribución más racional del progreso técnico; a aprovechar más acabadamente las economías de escala y especialización; y a mejorar el posicionamiento internacional del esquema de integración favoreciendo sus costos comparativos en sus relaciones extrarregionales.

El avance en el comercio intraindustrial implica procesos de reconversión y complementación empresarial


96

que también suponen una flexibilización laboral en el sentido proactivo del término. Esta flexibilización forma parte de la competitividad sustentable requerida para promover el desarrollo en economías abiertas.

En resumen, los países en desarrollo que intentan integrar sus economías pueden obtener ventajas comparativas de su costo laboral relativamente menor para diferentes niveles de calificación y/o especialización de su fuerza de trabajo tanto para competir en los mercados internacionales como para atraer inversión productiva desde el exterior. Paralelamente pueden hacer uso del comercio intraindustrial para integrar sus estructuras productivas y lograr costos comparativos más favorables respecto del resto del mundo. Estas dos conclusiones requieren de una paralela asignación de recursos a nivel nacional orientada a recalificar y especializar la fuerza de trabajo como un componente estratégico de la inversión en capital humano. Las pautas de flexibilización de los mercados laborales harían bien en recoger este tipo de planteamientos.

4. INTEGRACION, COSTOS COMPARATIVOS, Y FLEXIBILIZACION LABORAL

Dentro de los países que integran la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) sólo Colombia, Chile y Venezuela modificaron sus códigos del trabajo en los años ochenta. En los noventa Argentina está en pleno proceso de discusión de dichas modificaciones. Sin embargo es probable que las exigencias de competitividad que van brotando de la apertura de las economías latinoamericanas se traduzcan en renovadas presiones por el logro de una creciente flexibilización laboral. Será crucial en este proceso preservar los criterios esenciales de las formas aquí caracterizadas como "prodesarrollo" de la flexibilización laboral.

En el marco de los acuerdos de integración que se están gestando, el tema de la flexibilización laboral es importante no sólo para definir reglas de juego más o menos comunes, evitando manejos del tipo "dumping salarial", sino también para abordar conjunta y cooperativamente los desafíos de la competencia en el plano mundial. Estos objetivos están implícitos en la estrategia así denominada de regionalismo abierto, caracterizada por una apertura económica unilateral frente al resto del mundo, acompañada por una apertura recíproca aún más profunda derivada de la suscripción de diferentes tipos de acuerdos de integración. En la fase actual se trata de acuerdos de libre comercio o, a lo sumo, de uniones aduaneras como en el Grupo Andino (GRAN) o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En este segundo caso los aranceles externos comunes establecidos tienen un nivel promedio muy inferior al nivel histórico -por ejemplo en el período de posguerra- de los aranceles nacionales que rigieron en sus países miembros, y son consistentes con la tendencia a una apertura general frente al resto del mundo.

Aunque el MERCOSUR y el GRAN se fijan como meta la constitución de un mercado común, en materia de libre movilidad de factores productivos el avance ha sido asimétrico: más nítido y rápido en materia de movimiento de capitales, más pausado y menos claro en materia de movimientos de trabajadores. En consecuencia podría decirse que el impacto laboral del MERCOSUR y del GRAN, por ahora no se manifiesta en una significativa expansión de las migraciones intramercosur, sino más bien por la dinámica que, en materia de competitividad a nivel de cada mercado de trabajo nacional, pueda estar derivando del proceso de regionalismo abierto. De aquí entonces la importancia de los debates que, en el seno de los acuerdos de integración, se suscitan en torno al concepto de flexibilización laboral.

El costo laboral que interesa considerar para fines de la competitividad internacional -cabe reiterarlo- es el que recae sobre el empresario. Según cuál sea el peso de la seguridad social y las jornadas de trabajo efectivamente trabajadas, este costo difiere del salario percibido por el trabajador. El término seguridad social abarca los seguros sociales (pensiones de vejez, invalidez, y supervivencia, así como enfermedad y maternidad, riesgos ocupacionales y compensación por desempleo), asignaciones familiares, y programas de asistencia social y salud pública (Mesa-Lago, 1993: 1).

En el cuadro 1 se presenta un ejemplo práctico de la utilización del criterio de los costos comparativos para tres países sudamericanos. En primer lugar se registran los costos comparativos (C1) definidos como los salarios nominales medios que percibe el trabajador divididos por la productividad física del trabajo (S/A), estos salarios incluyen retenciones, con lo que son mayores que los salarios efectivamente pagados por unidad de producto. En segundo lugar se computan los costos laborales que afronta el empresario (C2) por unidad de tiempo, los que incluyen los aportes patronales. En tercer lugar se computan los costos laborales para el empresario por unidad de tiempo efectivamente trabajado (C3) imputando vacaciones, feriados obligatorios, licencias por enfermedad, etcétera. Las magnitudes económicas se expresan en dólares corrientes calculados al tipo de cambio imperante en 1991. El hecho de usar tipos de cambio observados en vez de paridades de poder adquisitivo introduce distorsiones en las competitividades reales derivadas de atrasos cambiarios. Sin embargo como el objetivo de este ensayo no es extraer recomendaciones concretas de política, sino ejemplificar a partir de datos de la realidad, esas distorsiones pueden ser pasadas por alto.


97

El cuadro 1 pone de relieve que, en ciertos casos, los costos laborales sufragados por el empresario, por encima del salario efectivamente percibido mes a mes por el trabajador (C2), pueden ser lo suficientemente importantes como para modificar la situación de costos comparativos establecida en (C1), tal acontece, por dar un ejemplo entre Argentina y Chile en el caso de las bebidas.

En otros casos una desventaja moderada en materia de costos salariales comparativos (C1), puede convertirse en una desventaja mucho mayor en términos de costos laborales unitarios por unidad de tiempo. Por ejemplo en el rubro de los lácteos los costos comparativos salariales medios (C1) de Brasil son 23,3% mayores que los de Chile. Sin embargo los costos laborales por unidad de tiempo (C2), son 53% más altos. Parece evidente que una racionalización y eficientización de los regímenes laborales en estas ramas productivas sería un ingrediente necesario de una retomada de la competitividad argentina y brasileña frente a los productores chilenos. Este tipo de ajustes debería ser legítimamente considerado como parte de una flexibilización laboral orientada hacia la eficiencia y el desarrollo.

La anterior conclusión se fortalece cuando se observan situaciones como la que expone el Cuadro 2, según la cual las remuneraciones netas que percibe un trabajador chileno son un 7,5% superiores a las que percibe un trabajador argentino, en tanto que los costos laborales para el empresario argentino, -calculados de tres maneras diferentes- llegan a ser un 24,2% superiores a los de su colega chileno. La situación comparativa de Brasil en relación con Chile, es aún peor que la de Argentina. En términos de remuneraciones netas, Chile ocupa el primer lugar, pero en términos de costos laborales por unidad de tiempo ocupa el penúltimo lugar sólo adelante de Paraguay cuyos niveles salariales y costos laborales están muy por debajo de los otros miembros del MERCOSUR.El sistema de seguridad social chileno, se ha convertido en un importante punto de referencia en las reformas emprendidas por otros países, al menos desde el ángulo de su incidencia sobre los costos laborales totales que soporta el empresario. Sin embargo conviene tratar de lograr una visión equilibrada respecto a él aceptando sus aspectos positivos, pero reconociendo sus carencias en materia de equidad. En un estudio reciente (Mesa-Lago, 1993:35) se observa que "contrariamente a las expectativas de los fundadores, existen desventajas obvias y preguntas no contestadas sobre la reforma chilena:• la mitad de los afiliados no contribuye al programa privado, y la cobertura general de la población ha

disminuido;• la cobertura de grupos informales de la fuerza laboral es mínima, por ejemplo el 42% de los empleados

de micro empresas, el 29% de los trabajadores por cuenta propia, y el 8% de los familiares que no perciben remuneración (estos grupos conforman la mayoría de la fuerza laboral en muchos países latinoamericanos)...". El texto citado agrega otros comentarios críticos referidos a otros aspectos del sistema. Pero los apuntados hasta aquí se refieren precisamente a carencias para extender los derechos y garantías de la seguridad social al conjunto de la fuerza de trabajo.

Desde el punto de vista de la armonización de los regímenes jurídicos, se trata de ecuacionar la búsqueda de la equidad -expresada en una generalización de la cobertura del sistema- con el aumento de la competitividad, expresado en una reducción de la carga o contribución del empleador. Respecto de éste último tema y en conexión con las reformas que actualmente están encarando otros países, se observa en el estudio citado (Mesa-Lago, 1993:36): "A fin de incrementar las recaudaciones e infundir alguna solidaridad al sistema, no se elimina la contribución del empleador en Colombia (por el contrario se la incrementó bastante en este país), Argentina y Uruguay (donde la contribución de los empleadores se destina en solidaridad al programa público); el Perú mantuvo dicha contribución en la ley de 1991, pero la eliminó en la de 1992. La contribución de los asegurados no se redujo como en Chile, sino que se mantuvo sin cambio (en la Argentina) o fue incrementada (en el proyecto legal colombiano de 1992, y en la ley peruana de 1992)". Evidentemente, este es un campo de importancia en la armonización de los regímenes legales tendientes a equiparar las condiciones de competitividad en materia de costos laborales.

En el contexto de esta breve presentación no es posible profundizar más este aspecto, pero resulta claro que, a medida que la integración latinoamericana continúe su avance, surge como un tema crucial en materia de coordinación de regímenes institucionales y jurídicos.

El tema del costo laboral es un aspecto importante de los costos comparativos que hemos examinado más arriba, y un argumento de peso para reclamar una flexibilización de los mercados de trabajo. Sin embargo hay un tipo de flexibilización que está orientada a disminuir costos laborales y otro tipo, orientada a disminuir costos comparativos. Ambos objetivos son muy distintos. En algunos casos se ha tendido a identificar la flexibilización del mercado de trabajo con el relajamiento de las normas que regulan un conjunto de garantías y derechos laborales.

En un trabajo sobre el tema (FIEL, 1992) se efectúa una aproximación utilizando una escala ordinal para calificar el grado de flexibilidad de los regímenes laborales en un conjunto de rubros seleccionados. Así el -1 significa inflexibilidad, el 0 una situación intermedia, y el 1 significa flexibilidad. Esta escala permite una


98

aproximación sintética a un tema complejo pero, sin desconocer el esfuerzo de síntesis que ella implica, puede ser engañosa en cuanto al significado del mensaje que transmite. En efecto la calificación de 1, tal como está diseñado el cuadro parece referirse esencialmente a las formas que aquí hemos denominado defensivas de la flexibilidad de los mercados de trabajo. Faltan sin embargo las cláusulas referidas a las formas de la flexibilidad laboral orientadas hacia el desarrollo. Deberían incluirse allí índices de la importancia de los recursos que, en cada país se adjudica las tareas de educación, entrenamiento, recalificación, etcétera, de la fuerza laboral en cada país.

En suma, el rasgo esencial de la flexibilización laboral orientada hacia un desarrollo sustentable es la que se orienta a reducir los costos laborales por unidad de producto a través de incrementos de productividad derivados de la asimilación de progreso técnico. Por ejemplo en el caso de los aceites vegetales la productividad física de Argentina registrada en el cuadro 1 es 16 veces superior a la de Chile. Por muy "defensivo" que fuera un proceso de flexibilización laboral, la diferencia no podría zanjarse vía ajuste salarial o mediante reducción de cargas laborales para el empleador.

En el ejemplo anteriormente citado, para que un ajuste salarial pudiera solucionar la desventaja, el salario chileno debería reducirse a un impensable e inviable 12,8% de su nivel anterior. Lo que evidentemente se requiere en esa rama, suponiendo una hipotética liberalización completa de las trabas comerciales entre estos dos países, es una profunda reestructuración productiva orientada a asimilar técnicas comparables en productividad física a las utilizadas en Argentina. En el campo laboral esta transformación productiva deberá tener su correlato en una capacitación que permita la reconversión de las calificaciones preexistentes. Esta reconversión sería una expresión de las formas proactivas de la flexibilización laboral.

En síntesis, la flexibilización laboral orientada hacia el desarrollo, sin afectar los derechos y garantías básicos de los trabajadores debería orientarse a reducir el costo laboral por unidad de producto a través de medidas que impliquen directa o indirectamente una mayor asimilación de progreso técnico, tales como:• Un manejo de la previsión y la seguridad sociales que resulte más eficiente y menos gravoso para el

empresario y/o los contribuyentes;• Una recalificación de la fuerza laboral para reasignarla a las oportunidades de empleo en actividades

tecnológicamente más avanzadas;• Un adiestramiento y recalificación de los recursos humanos empresariales para adecuarlos a las

nuevas oportunidades y desafíos competitivos derivados de los procesos de apertura y de integración;• Un estímulo a las nuevas formas organizativas empresariales que estimulan la responsabilidad, la

participación y la creatividad de todos los recursos humanos que allí operan (CEPAL, 1992).

CUADRO 1COSTOS COMPARATIVOS INDUSTRIALES

(en U$S a junio de 1991 y unidades físicas)ARGENTINA BRASIL CHILE

Aceites Vegetales

Salario Medio (S) (U$S) 651 534 317

Productiv. Lab (A) (Tm/Trab) 88 27 5,5

Costo Comp. (C1) (U$S) 7,4 19,8 57,6

Costo Comp. (C2) (U$S) 11,3 29,8 71,2

Costo Comp. (C3) (U$S) 12,3 33,3 79,3

Bebidas

(S) 648,5 784,4 572,1

(A) Litros(miles)/Trab 19,2 11,5 13,7


99

(C1) 33,8 68,2 41,8

(C2) 51,7 103,4 51,1

(C3) 56,3 115,4 56,9

Lácteos

(S) 633 465,7 413,8

(A) Litros(miles)/Trab 25,9 26,9 29,5

(C1) 24,4 17,3 14,02

(C2) 37,4 26,3 17,2

(C3) 40,8 29,4 19,2

Calzado

(S) 462 239,4 256,4

(A) unidades (Pares)/Trab 234,7 91,9 242,1

(C1) 1,9 2,6 1,0

(C2) 3,0 5,6 1,3

(C3) 3,3 6,3 1,4

Bancos y Entidades Financ.

(S) 911,4 491,1 1012,1

(A) Dls dep/empleado (miles) 115,4 709,1 577,0

(C1) 7,89 0,69 1,75

(C2) 12,1 1,1 2,2

(C3) 13,2 1,2 2,4

Fuente: Extraído y adaptado de Ramón Frediani, 1993.

CUADRO 2 COSTOS LABORALES EN EL MERCOSUR

País R Neta R Bruta CUT CTET


100

Argentina 419,7 515,0 790,7 862,3

Brasil 379,3 416,8 633,6 707,4

Chile 451,5 514,2 631,9 694,2

Paraguay 170,7 188,6 248,2 274,8

Uruguay 413,6 540,6 764,1 825,5

Fuente: FIEL, 1992.CUADRO 3

FLEXIBILIDAD LABORAL EN EL MERCOSUR

CONCEPTO ARGENTINA BRASIL CHILE PARAGUAY URUGUAY

Estabilidad -1 0 0 1 0

Reclutamiento 1 0 1 1 -1

Sindicalización -1 -1 1 1 0

Huelgas -1 -1 1 0 0

Negoc. Lab. 1 0 -1

Accid. y Enferm. 1 1 1 0

Tiempo de Trab. 0 1 0 0

Trato Minorías 0 0 0 0 0

TOTALES -4 -3 6 4 -2

Fuente: FIEL, 1992.

BIBLIOGRAFIA

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)1990 "Transformación Productiva con Equidad", LC/G.1601.P, Santiago de Chile.1992 "Equidad y Transformación Productiva: un enfoque integrado", LC/G.1701/Rev.1-P, Santiago de Chile.1993 "El regionalismo abierto en América Latina y El Caribe: La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad", documento de conferencia, Período de sesiones de 1994, Santiago de Chile.1994 "La cumbre social: una visión desde América Latina y El Caribe" (nota de la Secretaría),


101

LC/L.810(CEG.19/5), Santiago de Chile.

CEPAL-UNESCO1992 "Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad", LC/G.1702, Santiago de Chile.

DI FILIPPO, Armando1993 "Integración económica, mercados de trabajo, y política social", Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, PNUD, Banco Mundial, y Gobierno de México, Oaxaca, 8 al 11 de setiembre de 1993.1994 "Consecuencias sociales y laborales de la integración latinoamericana", en: La coordinación de las políticas

maccroeconómicas en los procesos de integración, CEFIR, Montevideo.

FREDIANI, Ramón1993 "MERCOSUR, Análisis comparativo de costos laborales y de la seguridad social", Revista de Economía,

Número 69, Banco de la Provincia de Córdoba, Argentina.FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS (FIEL)1992 "Costos Laborales en el MERCOSUR", incluido en la compilación: El Mercado Común del Sur, Centro de Economía Internacional, Buenos Aires.

GANA, Eduardo (compilador)1992 "Ensayos sobre coordinación de políticas macroeconómicas", CEPAL, LC/G. 1740-P, Santiago de Chile.

KRUGMAN y OBSTFELD1994 "Economía Internacional", McGraw Hill.

LAGOS, Ricardo1994 "Qué se entiende por flexibilidad del mercado de trabajo?", Revista de la CEPAL número 54, diciembre 1994.

MESA-LAGO, Carmelo1993 "La reforma de la seguridad social y las pensiones en América Latina", CEPAL, LC/R.1322, Santiago de Chile.

PORTER, Michael1991 "La ventaja competitiva de las naciones", Vergara, Buenos Aires.

ROSENTHAL, Gert1993 "Los procesos de integración regional y las políticas sociales", Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, PNUD, Banco Mundial, y Gobierno de México, Oaxaca, 8 al 11 de setiembre de 1993.

SPYROPOULOS, George1991 "Derecho del trabajo y relaciones laborales en la Europa social del mañana", Revista Internacional del

Trabajo, Volumen 110, número 1, Madrid.

UNCTAD1993 "World Investment Report", Ginebra.

El presente trabajo es responsabilidad de su autor y no compromete a la institución con la que está profesionalmente vinculado.

POBREZA, EMPLEO E INTEGRACION REGIONAL EN EL MARCO MACROECONOMICO LATINOAMERICANO

Héctor MALETTAConsultor del Banco Mundial, Proyecto PROSAP, Buenos Aires, ARGENTINA

1. INTRODUCCION

La estrecha relación entre comercio internacional y desarrollo económico y social que ha sido una tesis clásica de la Economía, quedó relativamente olvidada durante las décadas de posguerra en América Latina, cuando un proceso de industrialización para el mercado doméstico se convirtió en el modelo preferido de desarrollo. Ese modelo, como es sabido, tuvo importantes logros, pero pronto encontró sus límites, que en la década del ochenta lo tornaron inviable. La pérdida crónica de competitividad de las economías latinoamericanas las condujo a una creciente escasez de divisas, a un creciente e insostenible


102

endeudamiento (alentado en ciertos períodos por la fácil disponibilidad de fondos en el mercado internacional), y finalmente a una profunda crisis manifestada en fenómenos de prolongada recesión, períodos prolongados de inflación alta, y brotes de hiperinflación.

En los últimos años, los países latinoamericanos han abrazado de nuevo la tesis del crecimiento derivado de la expansión del comercio internacional, y están haciendo esfuerzos enormes para recuperar competitividad y orientar sus economías hacia el mercado mundial. También están procurando ingresar en áreas de libre comercio y mercados comunes que amplíen sus mercados domésticos y mejoren sus posibilidades de alcanzar competitividad en el mercado mundial.

Entretanto, su situación social, crónicamente caracterizada por fuertes polarizaciones económicas, étnicas, culturales y sociales, tendió a empeorar como consecuencia de la misma crisis del modelo de desarrollo hacia adentro, y como efecto inmediato de las políticas de reforma económica emprendidas en los años ochenta y noventa. La situación social se vio también lentamente agravada por el acelerado crecimiento demográfico: durante casi todo el siglo XX, pero sobre todo desde 1945, una fuerte explosión demográfica con tasas de crecimiento poblacional de hasta 3.5% anual incrementó fuertemente la población de los países.

El empleo (sobre todo urbano) se expandió fuertemente en las primeras etapas de la sustitución de importaciones, pero su crecimiento pronto se hizo más lento, pues en sus etapas más avanzadas el estilo de desarrollo por sustitución de importaciones, y más aún el naciente modelo exportador, se basan en tecnologías intensivas en capital con escasa absorción genuina de fuerza de trabajo en empleo productivo.

Como resultado, los países latinoamericanos (en diferente grado y con distintas modalidades) vieron crecer la marginalidad y la pobreza, tanto en zonas rurales como urbanas, en una creciente polarización social de nuevo cuño. Aun cuando en muchos países los niveles absolutos de ingresos (incluso los de la población pobre) continuaron aumentando, sin embargo las diferencias internas en la distribución del bienestar continuaron aumentando.

¿Cómo incide la integración regional en este proceso? ¿Qué efecto tienen para el destino de una unión económica las profundas diferencias preexistentes entre los países miembros respecto no sólo a los ingresos promedio sino a la polarización social? ¿Puede ser una ventaja la pobreza, desde algunos puntos de vista? ¿Qué efecto tiene la integración sobre esas diferencias socioeconómicas: tiende a acentuarlas o a atenuarlas gradualmente? ¿Qué políticas comunes o nacionales deberían adoptarse respecto a la creación de empleos, respecto a migraciones laborales, respecto a políticas sociales compensatorias? ¿Son esas políticas factibles en el marco de las políticas macroeconómicas que prevalecen en América Latina?

2. VECINOS DESIGUALES

En un proceso de integración económica es posible que los países miembros tengan similares niveles de ingreso promedio y que todos ostenten un alto pero parejo índice de desigualdad y de pobreza, como ocurre en algunos esquemas de integración del Africa, o hasta cierto punto en el Pacto Andino. En otros casos, los países son relativamente homogéneos en torno a valores medios y altos de ingresos y a niveles medios o bajos de desigualdad, como ocurre en Europa (sin desconocer las profundas diferencias socioeconómicas existentes, por ejemplo, entre Alemania y Portugal al momento de integrarse los países ibéricos en la Comunidad Económica Europea -CEE-) (1).En los procesos de integración del continente americano, en cambio, la heterogeneidad social es mucho más pronunciada. En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), dos países altamente desarrollados como Canadá y los Estados Unidos se unen a otro con características de subdesarrollo como México. En el Pacto Andino, y sobre todo cuando la alianza se forjó a fines de los años sesenta y principios de los setenta, figuraban países con altos ingresos y con economías relativamente modernizadas, como Chile y Venezuela, junto a países con estructuras económicas arcaicas y profundos problemas de atraso y pobreza, como Bolivia y Perú. En el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) conviven países con baja densidad demográfica y con niveles moderados de desigualdad, como Uruguay y Argentina, junto con países con enormes problemas de polarización social y una fuerte presión demográfica, como Brasil.

Los problemas que vinculan desarrollo con pobreza inevitablemente se complican cuando el proceso de integración se produce entre socios desiguales. Cuando países similares se integran, sus mercados se expanden sin un cambio fundamental en los parámetros sociales relevantes (nivel de salario real y desempleo, presión demográfica, nivel medio de consumo, etcétera). Pero cuando hay desigualdad en la desigualdad, aparecen nuevos problemas, que no existirían sin la integración. Desde algunos ángulos, ese tipo de integración es favorable a los países con menos pobreza, mientras que desde otro punto de vista favorece a los países con mayor pobreza. Estos efectos se producen por la confluencia de varios aspectos a la vez.


103

Grandes diferencias en los niveles de ingreso real per cápita, aun con similar grado de desigualdad, implican que los escalones más bajos de la pirámide social de un país están probablemente debajo del nivel de subsistencia, mientras los niveles más bajos del otro país permanecen en niveles más aceptables. Estas diferencias en el ingreso per cápita reflejan diferencias de productividad, diferencias salariales, de los niveles de consumo, en las tecnologías prevalecientes, en la demanda potencial de diversos artículos. Analicemos rápidamente las implicancias de estas diferencias.

Las diferencias de productividad, que son el factor esencial detrás de las diferencias de ingreso per cápita, ponen al país más débil en una posición difícil frente a sus socios de mayor productividad. Es posible que para ciertos bienes (sobre todo los más intensivos en trabajo) el país con menor productividad tenga todavía alguna ventaja derivada de sus menores niveles de salario (si las diferencias salariales son mayores que las diferencias de productividad). Pero para los bienes que encarnan el progreso técnico, como son los productos industriales de alta tecnología así como los servicios tecnificados, la menor productividad promedio probablemente implique una desventaja difícil de superar en la competitividad entre los países. El proceso de integración, en general y en el largo plazo, tiende a igualar las productividades. Sin embargo, en plazos más cortos las diferencias de productividad pueden significar una total derrota comercial para uno de los países al entrar en una relación de libre comercio con el otro. Este problema, planteado como problema general y no sectorial, no se relaciona tanto con la falta de desarrollo tecnológico en este o aquel proceso industrial, sino sobre todo con una menor productividad (y por ende una menor capacitación) de la fuerza laboral. La solución de fondo y de largo plazo es la educación masiva y la calificación laboral de acuerdo con los requerimientos actuales y previstos del mercado de trabajo.

Las diferencias de ingreso per cápita incluyen también diferencias salariales, por encima de las que se asocian a una menor productividad. Para igual trabajo, y aun por igual producto, un país puede pagar menos que el otro. Esta situación incide directamente sobre la competitividad. A igualdad de otras circunstancias, la mano de obra más barata es capaz de penetrar mejor en el mercado, una vez eliminadas las barreras comerciales.

Esta es una de las más clásicas y conocidas diferencias entre socios comerciales que ha sido objeto de amplio debate político y académico. En teoría, un menor salario implicaría una menor productividad marginal de la mano de obra, y ésto a su vez supondría una mayor abundancia relativa de trabajo que de otros factores de producción; Heckschler y Ohlin demostraron la tesis de que cada país exportará preferentemente bienes que sean intensivos en los factores que posea más abundantemente, de modo que las economías de bajo salario exportarían bienes más trabajo-intensivos. Por un lado, ello llevaría a que ese país se especialice en productos con alta absorción de mano de obra, y por otro lado conduciría a una progresiva igualación de los salarios de los países entre sí. Desafortunadamente, las condiciones teóricas para que esta tesis se cumpla son muy exigentes, y ha sido difícil encontrar ejemplos de procesos similares en la práctica. Permanece como una probable tendencia de largo plazo pero con poca importancia en la realidad cotidiana.

Por otra parte, la comparación entre los niveles de salario depende también del tipo de cambio vigente entre los países, y ese tipo de cambio tiende a variar fuertemente en función de la situación macroeconómica, las políticas económicas internas, y el mismo proceso de integración. Típicamente, por ejemplo, un país que ingrese en la integración junto con la adopción de un programa de ajuste estructural, es posible que sufra una apreciación monetaria, y con ello un aumento en sus salarios nominales internos expresados en moneda del otro país (o en dólares). Es muy probable que un país con muy bajos salarios (en dólares) antes de la integración y del ajuste, pase a tener salarios (en dólares) mucho más altos como resultado del mismo proceso de ajuste e integración. Dadas las enormes fluctuaciones del tipo de cambio real asociadas a los procesos de ajuste e integración, estas comparaciones entre países en términos de salarios y de otras magnitudes monetarias deben ser siempre sujetas a una cualificación y a una medición cuidadosa.

Los diferentes niveles de ingreso per cápita también involucran diferentes niveles de consumo, tanto global como de artículos específicos. Dado que la demanda per cápita de los diferentes bienes y servicios es una función directa del ingreso, es obvio que la mezcla de productos demandados en un país va a ser diferente a la del otro. No sólo diferirán, pues, en magnitud total, sino en la composición misma del consumo. Al integrarse los dos espacios económicos, la demanda de ciertos artículos producidos en un país se expandirá más que la demanda de otros. Por ejemplo, cuando un país incorpora como socio a un país con mucha mayor proporción de gente pobre, el primer país verá que el mercado del país vecino hace crecer la demanda agregada de alimentos mucho más que la demanda agregada de automóviles, probablemente. Como consecuencia, las oportunidades de expansión para la agroindustria del primer país serán probablemente más grandes que las posibilidades de expandir las ventas de automóviles en el espacio común recién integrado. En otros términos, el nivel de ingreso per cápita de los nuevos socios condiciona la asignación intersectorial del crecimiento derivado de la integración.


104

El crecimiento potencial de los mercados está también asociado a los mismos factores. Un país con altos porcentajes de población marginada del mercado ofrece un enorme potencial de crecimiento en el mercado interno, especialmente para aquellos sectores de producción asociados con necesidades básicas (alimentación, indumentaria, vivienda). Gran parte del atractivo de la China para los capitales de Occidente radica precisamente en el inmenso potencial que ofrecen esos 1200 millones de personas con bajísimo nivel de consumo, aun cuando en lo inmediato no se sabe cómo hará esa gente para pagar los bienes de consumo que Occidente pretende colocar en la China. Un país con alto nivel de ingreso promedio puede ofrecer un mercado para bienes más sofisticados, pero no sólo eso sino que además las tasas de expansión potenciales aparecen como más modestas, y más difíciles de atender. Típicamente, el mercado interno de los países de más altos ingresos progresa a un ritmo menor, porque se encuentra ya "saturado" (dada la distribución de ingresos) de los artículos más fáciles de producir y de uso más masivo (alimentos, artefactos domésticos, vestimenta) y su consumo marginal se concentra en artículos menos masivos y de más alta tecnología.

El ritmo potencial de crecimiento del mercado interno, en realidad, responde al juego de tres factores concurrentes:• el nivel y el ritmo de incremento del ingreso per cápita;• el grado de desigualdad en la distribución del ingreso, y los cambios tendenciales de esa desigualdad;• la densidad demográfica (respecto a los recursos naturales disponibles) y el ritmo de crecimiento de la

población

En efecto, no es sólo el nivel del ingreso per cápita, sino también su ritmo de crecimiento. En niveles bajos de ingreso, el crecimiento puede ser más rápido que en los niveles altos, ya que se consiguen grandes progresos con inversiones muy limitadas (en el vocabulario de la economía neoclásica, la tasa marginal de retorno del capital es muy alta cuando el capital es escaso, aunque esto difícilmente puede considerarse como una explicación sino más bien como una descripción).

Además, el grado de desigualdad. Países muy desiguales tienen un mayor potencial de redistribución, lo cual significa que cambios en las reglas de juego (con mínima inversión involucrada, aunque requieran enormes decisiones políticas) pueden provocar cambios masivos en la demanda agregada. En los países más igualitarios, el crecimiento de la demanda no depende mayormente de la redistribución (excepto cuando es regresiva), sino sobre todo del crecimiento del ingreso global.

En tercer lugar, la población. Países con altas tasas de crecimiento demográfico tienen un elevado crecimiento "extensivo" de la demanda, por simple aumento del número de consumidores, aun cuando el ingreso per cápita no crezca mucho. Países con menor tasa de crecimiento poblacional tienen un mercado interno que se expande, sobre todo, por aumentos de los ingresos globales y de la productividad. Además, los países con fuerte crecimiento demográfico usualmente tienen elevados porcentajes de población rural, y una tasa también alta de migración campo-ciudad, lo cual involucra el pasaje permanente de población desde una economía más autosuficiente hacia una economía más integrada al mercado.Otro factor, a menudo poco visible, que incide en esta problemática es el estilo de desarrollo. En función de factores históricos, políticos, sociológicos, los países optan por estilos más concentradores y excluyentes, o por estilos más equitativos e incluyentes; en función de su dotación de recursos naturales y otros factores, optan también por estilos de desarrollo basados en sectores intensivos en trabajo o sectores intensivos en capital. Estas decisiones no son siempre voluntarias y conscientes. Un país puede optar por procesos intensivos en trabajo simplemente porque sus recursos naturales le ofrecen la posibilidad de producir competitivamente con mucho empleo. El desarrollo puede concentrarse en sectores de relativamente poco empleo y dirigidos a sectores de altos ingresos (por ejemplo industria automotriz) por factores vinculados a la oferta de inversiones extranjeras, y no por decisiones deliberadas basadas en el interés nacional.

La integración puede inducir cambios en estos estilos de desarrollo, al impulsar en mayor o menor medida unos sectores en desmedro de otros, o al expandir unos mercados más que otros. Pero además, el curso y los efectos de la integración dependerán de la combinación de niveles de ingreso, ritmos de crecimiento del ingreso, grado de desigualdad, variaciones en la desigualdad, diferencias entre la desigualdad de un país y la de otro, diferencias de productividad globales de la mano de obra y diferencias específicas de productividad en diversos sectores. Los equilibrios macroeconómicos que determinan el tipo de cambio real sobrevuelan a su vez estas diferencias, condicionándolas y redefiniéndolas.

3. POBREZA, EMPLEO Y REESTRUCTURACION ECONOMICA EN AMERICA LATINA

La política económica de América Latina en los años ochenta y noventa ha estado dominada por un enorme esfuerzo de ajuste estructural, que no solamente se propuso reducir en forma permanente las tendencias inflacionarias, sino también superar en forma integral el modelo de sustitución de importaciones basado en la industrialización protegida y orientada hacia adentro, que había prevalecido


105

en las dos o tres décadas anteriores.

Este proceso de ajuste estructural incluye profundas reformas económicas, entre ellas la privatización de empresas estatales, un menor grado de regulación estatal de la economía, un fuerte ajuste de las finanzas públicas para reducir y en muchos casos eliminar por completo el déficit del Estado (en algunos países, el modelo de política económica simplemente no tolera que exista déficit, obligando a mantener permanentemente un superávit fiscal), y una mayor apertura externa (incluyendo procesos de integración).

Como consecuencia de este ajuste, distintos sectores económicos y sociales deben reacomodarse en un escenario profundamente modificado. Enteros sectores de producción, crecidos al amparo de políticas ahora difuntas, deben reestructurarse o sucumbir. La modernización tecnológica impulsada por la desregulación y la apertura externa conducen en general a la adopción de tecnologías más intensivas en capital, de modo que el crecimiento económico se caracteriza por un rápido incremento de la productividad con muy poco aumento del empleo. Diversos grupos en la clase obrera formalizada o en los estratos medios, que bajo los modelos anteriores de crecimiento habían encontrado ocupaciones seguras con remuneraciones adecuadas, se encuentran de pronto amenazados por el desempleo y el empobrecimiento, dando origen a los llamados "nuevos pobres".

Este vasto proceso de cambios, aun inacabado, no puede ser analizado ahora, sino solamente mencionado como un condicionante general de las relaciones entre integración y pobreza. La integración latinoamericana se está dando en el marco de un proceso continental de ajuste estructural, y ello tiene profundas consecuencias respecto a las implicancias sociales del proceso de integración. En particular, el marco de política macroeconómica que va surgiendo de los procesos de ajuste restringe severamente las posibilidades de intervención correctiva del Estado en relación a la distribución del ingreso, la asignación de los recursos entre grupos o entre regiones, y la atenuación de los conflictos distributivos. El margen para otorgar subsidios abiertos o encubiertos, la potestad misma de utilizar las herramientas clásicas de la política económica y social, le están crecientemente vedadas a los Estados nacionales de América Latina.

Estas políticas están impulsadas por la convicción de que el libre juego de las fuerzas del mercado operará en forma eficiente para asignar los recursos y propulsar un sostenido proceso de crecimiento, con la esperanza de superar o reducir sustancialmente la pobreza, y la expectativa de poder generar empleos para toda la fuerza laboral.

Estos últimos objetivos, sin embargo, se reconocen como relativamente mediatos, de modo que en una primera etapa las políticas de ajuste reconocen la necesidad de políticas sociales transitorias con el fin de ofrecer un puente a los grupos más vulnerables y más afectados por la reforma económica. Estas políticas no sólo tienen finalidad asistencial, sino que también apuntan a la capacitación y reciclaje de la mano de obra, a apoyar procesos de desarrollo basados en microempresas o en otros emprendimientos que ofrezcan empleo e ingresos a corto plazo. La incidencia de esas políticas, que de por sí se apartan de los postulados no intervencionistas de la política macroeconómica, se entiende transitoria, pues deberían ser eventualmente eliminadas una vez que el programa económico principal comience a rendir sus frutos. La expectativa de que ese momento llegue rápidamente, sin embargo, no se ha visto satisfecha todavía. En casi todos los países donde este enfoque fue aplicado, la necesidad de políticas sociales compensatorias se revela como necesaria durante un largo período.

El mismo proceso de integración, como veremos en seguida, adquiere una coloratura especial por el hecho mismo de haberse desarrollado en ese contexto de reforma económica y ajuste estructural.

4. LA INTEGRACION EN EL CONTEXTO DEL AJUSTE ESTRUCTURAL

Los procesos de integración desarrollados antes de esta época, como es el caso del Mercado Común Europeo a partir de los años sesenta, surgieron y se desarrollaron al amparo de teorías que avalaban un amplio margen de intervención y regulación estatal de la economía. Las políticas nacionales y comunitarias de Europa no suponen en general que las fuerzas espontáneas del mercado (nacional, comunitario y sobre todo mundial) deban jugar libremente como asignadoras principales de los recursos. La distribución del ingreso, la asignación de recursos de inversión, el sistema de precios, las transferencias unilaterales o subsidios con finalidad social o económica, el mercado laboral, etcétera, responden a políticas que están basadas en la convicción de que el mercado debe ser contrapesado con medidas de intervención. Altas barreras aduaneras para las mercancías extracomunitarias, fuertes regulaciones nacionales o comunitarias sobre régimen laboral, sobre tasas de interés, sobre tipos de cambio, etcétera; grandes niveles de intervención y de subsidio para condicionar la inversión y orientar la producción en determinados sectores económicos (de lo cual el ejemplo más notorio es la política agrícola comunitaria), tales fueron los rasgos principales del proceso de integración europea, que sirvió indudablemente como modelo conceptual para los esfuerzos latinoamericanos de integración.


106

Las orientaciones originales del Pacto Andino, surgido en 1969, siguieron similares concepciones. Limitaciones al capital extranjero, asignación compulsiva de inversiones por países, intentos (nunca concretados) de imponer un elevado arancel externo común, tales fueron los rasgos más salientes de aquel esquema de integración, aunque luego no pudo avanzar sostenidamente en la dirección inicialmente escogida.

En cambio, las iniciativas de los años noventa, en particular el MERCOSUR y también el NAFTA, surgen en un contexto de liberalización general del comercio y de desregulación interna, y en medio de un profundo proceso de ajuste de las finanzas públicas y de grandes restricciones en la política monetaria. De hecho, son emprendidas como parte del proceso de apertura y desregulación (y no para contrarrestar las tendencias en ese sentido).

Estos esquemas de integración, por ello, no plantean mecanismos muy costosos de compensación. Por ejemplo, el MERCOSUR se basa en un arancel externo común sumamente moderado (cuyo promedio es una tarifa del orden del 15%, cuando los principales países del grupo tenían, pocos años antes, un arancel aduanero promedio del orden de 60 a 80%), y en la creación de una zona de libre comercio entre los miembros del grupo, que es prácticamente total aunque todavía tolera un grupo limitado de excepciones acordadas a cada país, las que fenecerán en torno al año 2000. La barrera interna del MERCOSUR, por lo tanto, es casi inexistente, y la barrera externa es relativamente baja. Los cuatro gobiernos miembros se encuentran embarcados en reformas estructurales que limitan severamente su capacidad de intervención en la economía (aunque ello no impide que subsistan mecanismos de intervención muy fuertes, sobre todo en el caso de Brasil y Uruguay). Con pocas excepciones, todos los sectores productivos de los países miembros enfrentan cruda y abiertamente la competencia de los otros tres países miembros, y tienen una muy escasa protección frente a terceros países. La convicción de que el mercado es un asignador eficiente se complementa aquí con la hipótesis de que bajo condiciones de una economía casi totalmente abierta puede prosperar la integración y puede instaurarse un proceso sostenido de crecimiento.

Ese condicionamiento macroeconómico de la integración es casi ineludible. Pese a la fuerte oposición de los diversos sectores afectados, los gobiernos están constreñidos a continuar con el ajuste, profundizando las privatizaciones y desregulaciones, modificando la legislación (y aún la Constitución) para adecuarla al nuevo escenario, terminando con las últimas fuentes de déficit fiscal, sosteniendo a rajatabla la estabilidad de precios y practicando una política monetaria extremadamente austera. La subsistencia de una enorme deuda externa, y los acuerdos celebrados para su renegociación, imponen metas de ajuste que se tornan obligatorias si los países pretenden continuar integrándose al mercado mundial de bienes y capitales. La facultad discrecionaria del Estado para forjar los rasgos de la economía nacional están así fuertemente limitados.5. INTEGRACION, EMPLEO Y POBREZA: PROCESOS Y MECANISMOS

¿De qué forma afecta la integración el empleo y la pobreza? Los principales mecanismos y procesos por los cuales se implementa su influencia son aquellos que se refieren a los cambios en los flujos de comercio, los que se traducen en modificaciones de las ventajas relativas de sectores y regiones, y los que tienen que ver con el cambio en el grado de protección.

5.1 El impacto del comercio intrarregional

La apertura de un área de libre comercio implica para cada país un mayor flujo de importaciones de ciertas mercancías, y un mayor flujo de exportación de otras mercancías. Ciertos sectores productivos se expandirán, mientras otros se contraen o incluso desaparecen. En general, además, el volumen del comercio se amplía. Estos cambiantes flujos comerciales requerirán adaptaciones y modificaciones en la estructura productiva de cada país, con inmediatas consecuencias para el empleo y para los ingresos.

En líneas generales, no hay motivo realista para esperar que los flujos tengan un determinado componente de empleo, mayor o menor que la media nacional. En otros términos, las nuevas importaciones pueden afectar a sectores con altos coeficientes de mano de obra, o a sectores muy mecanizados donde el efecto empleo es poco significativo. Lo mismo ocurre con las exportaciones: su capacidad para crear empleos puede ser alta o baja. Y por lo tanto el efecto neto es difícil de predecir. La teoría económica indica en principio que los países con mayor abundancia de mano de obra exportarán bienes relativamente intensivos en mano de obra, e importarán bienes relativamente intensivos en capital, pero esta tesis depende de tantos factores condicionantes (la libertad de los mercados, la diferente calificación de la mano de obra, la dotación de otros factores como la tierra, etcétera) que es difícil usarlo para predecir los acontecimientos (2).

La experiencia internacional enseña que la apertura comercial considerada en conjunto tiene un efecto positivo sobre el nivel de empleo (y especialmente sobre la calidad del empleo), ya que los eventuales efectos negativos en algunos sectores se dan sobre todo al inicio y con un alcance limitado (porque los


107

sectores en cuestión, limitados como estaban al mercado interno, son usualmente pequeños), mientras que los efectos positivos tienden a ser más amplios y pueden seguir creciendo indefinidamente a medida que se expande el mercado de exportación.

Ello no despeja, sin embargo, el problema causado en el corto plazo por la brusca apertura del mercado doméstico a productos de los otros miembros del acuerdo de integración, que hacen valer sus ventajas comparativas para desplazar a los antiguos proveedores nacionales. Esto causa pérdidas de empleos, caídas en el salario real y en algunos casos puede sumir en la marginalidad o la pobreza a determinadas regiones. Los países recurren a períodos de transición y regímenes de excepción temporaria para obtener el tiempo necesario a fin de efectuar el ajuste, pero los costos sociales difícilmente pueden evitarse a la larga.

5.2 Cambios en el grado de apertura al comercio extrarregional

La constitución de un espacio económico integrado puede significar para los países o bien un aumento o bien una reducción del grado previo de protección de ciertos sectores. Las recientes discusiones en el seno del MERCOSUR para llegar a un arancel externo común mostraron claramente que algunos sectores debían reducir su protección en un país y aumentarla en otro, con las consiguientes implicancias para el mercado respectivo. Por ejemplo, en dichos acuerdos la Argentina aceptó elevar de cero a 14% el arancel para bienes de capital, mientras Brasil aceptó reducirlo de alrededor de 35% a los ya mencionados 14% de arancel común. En ese caso particular hay dos efectos destacables:• El efecto en la industria de bienes de capital, a la cual se le aumenta la protección en el caso

argentino, y se le reduce en el caso brasileño.• El efecto en todas las demás industrias, pues los bienes de capital se encarecen en la Argentina y se

abaratan en Brasil. Ello conduciría al desplazamiento hacia tecnologías más intensivas en mano de obra en la Argentina, y hacia tecnologías más intensivas en capital en el Brasil. El empleo, "ceteris paribus", se incrementaría en la Argentina y se reduciría en Brasil.

Siempre dentro de MERCOSUR, otro caso destacable es el de Paraguay, que antes de la constitución del Mercado Común tenía una economía sumamente abierta, con bajísimo arancel de aduanas, pero en el futuro deberá acomodarse a un arancel externo común con los otros miembros del grupo. Ello encarecerá ciertos bienes (sobre todo maquinaria, vehículos y similares) para los consumidores paraguayos, y probablemente incrementará el empleo en el país.5.3 Cambios en las ventajas (o desventajas) de localización

La integración entre países vecinos cambia a veces radicalmente la posición relativa de las regiones internas de cada país. Las zonas cercanas a las fronteras internas del grupo de países tendrán beneficios como consecuencia de la integración. Por ejemplo, el Nordeste argentino, que tradicionalmente comerciaba con el exterior a través de Buenos Aires, está incrementando velozmente su comercio directo con Brasil, especialmente en algodón, hilados y productos agrícolas. Indirectamente, esa región también se favorece por el enorme aumento del flujo de mercancías que atraviesan su territorio para llegar hacia o desde el Brasil por vía terrestre. El crecimiento de empleo e ingresos resultante puede ser decisivo para determinadas localidades, antes remotas y apartadas, que ahora se encuentran bruscamente dotadas con ventajas de localización.

Este tipo de consecuencias de la integración, con sus inmediatas implicancias para el empleo y los ingresos, pueden reducir notablemente la incidencia del desempleo y la pobreza en zonas o sectores anteriormente postergados. Por ejemplo, nuevamente en el caso de la relación Argentina-Brasil, ciertas zonas del Nordeste argentino, colindantes con Brasil y Paraguay, se encuentran entre las que tienen mayor incidencia de la pobreza extrema, evidenciada por indicadores como la insatisfacción de necesidades básicas, la aparición de los únicos brotes de cólera que ha habido en el país en los últimos años, y las fuertes migraciones de población hacia centros urbanos. El destino de muchas de esas zonas puede cambiar radicalmente como consecuencia directa de la integración (3).

6. MIGRACIONES LABORALES E INTEGRACION

Una de las consecuencias más importantes de la integración en relación al empleo y la pobreza es el incremento de la movilidad de la fuerza de trabajo entre los países miembros. Si bien no todos los esquemas de integración implican la abolición de las barreras al desplazamiento de trabajadores, y existen todavía muchas de estas barreras aun en los esquemas de integración más avanzados, no hay duda que esa mayor movilidad es uno de los mecanismos más poderosos a través de los cuales se propagan los efectos de la integración sobre el empleo y sobre la distribución del ingreso.

En realidad, el tráfico de mercancías puede verse como una forma indirecta de la movilidad de factores, de la cual es un ejemplo directo la migración: el trabajo realizado en un país, corporizado (con su costo) en los productos correspondientes, ingresa en el otro país y transmite una señal de mercado referente al


108

costo y calidad de la mano de obra de uno y otro país. Pero la migración directa de trabajadores de un país para integrarse en la fuerza laboral del otro es una forma más directa de transmitir esa señal. Este proceso es en principio tanto más poderoso cuanto más grandes son las disparidades de los niveles de salario de los países involucrados (si no hubiera diferencias salariales, la migración sería mínima y se limitaría al flujo de especialidades, desde donde son más abundantes hacia las zonas donde son más escasas).

Sin embargo, no es la mera diferencia salarial la que impulsa estos movimientos de mano de obra. Los migrantes entre países vecinos pertenecen a una categoría especial de migrantes, cuya "función objetivo" no se reduce a la obtención de un mayor salario.

6.1 Factores de la migración laboral de corto, mediano y largo plazo

Las migraciones de muy larga distancia, como las de aquellos millones de europeos del siglo XIX y principios del siglo XX, que emigraron definitivamente hacia América del Norte o del Sur, o la de ciertos países de Oriente que todavía hoy proveen emigrantes que fluyen hacia el nuevo continente, están condicionadas esencialmente por la perspectiva de mejores ingresos, de empleos más abundantes, y de niveles salariales más altos. Muchos autores creen, de hecho, que los niveles salariales no son lo determinante; más importante es la seguridad de conseguir rápidamente empleo, y la expectativa de poder progresar sostenidamente en el futuro.

En el otro extremo se sitúan los migrantes de corto plazo, entre ellos los estacionales que migran por temporadas para ocupar empleos de corta duración en las cosechas, en zonas de turismo o en trabajos similares. Estos migrantes, usualmente, aprovechan períodos de baja ocupación en sus zonas de origen, y van atraídos por la seguridad del empleo y un salario atractivo. En este grupo, no sólo cuenta el nivel de salario (nominal o real) sino muy particularmente la capacidad de ahorro. Para estos migrantes que dejan una casa y una familia a la cual deben volver en corto tiempo, la posibilidad de traer dinero sobrante a casa es más importante que el monto total ganado. Ganar mucho en un país donde deban gastarse todo el dinero para vivir, sin poder llevar mucho a casa, no es tan atractivo como ganar un poco menos en otro país donde la posibilidad de ahorro es mayor, aun cuando el nivel de vida en el lugar de destino sea inferior en el segundo caso.Los migrantes de mediano plazo y algunas categorías de migración oscilante o de migrantes con doble residencia, muy frecuentes entre países vecinos, se mueven por consideraciones similares. El objetivo de la migración no es el consumo, sino el ahorro o la acumulación. En el caso de migraciones de mediano plazo, que pueden durar varios años, la meta es aprovechar los mejores salarios del país de destino para acumular capital, ya sea para enviar remesas a su lugar de origen, o para regresar con un capital y hacer alguna clase de inversión (comprar casa, instalar una pequeña empresa, etcétera).

La función objetivo de estos migrantes es un poco complicada. Deben maximizar la porción ahorrable del ingreso que perciban en su lugar de destino, expresada en poder adquisitivo de su lugar de origen. Los factores que inciden en esa función objetivo, y que por lo tanto determinan aumentos o reducciones de estas migraciones, son: el tipo de cambio, el nivel absoluto de salario real (es decir, las diferencias en el costo de vida entre los dos países), y el diferente poder adquisitivo del ahorro en los dos países (4).

Cuando una mujer paraguaya decide emigrar por un tiempo a la Argentina, por ejemplo, no se despide para siempre de los suyos, como lo hacían los emigrantes europeos en el siglo pasado. Ir y volver en ómnibus es fácil y es relativamente barato. Su objetivo, en parte, es acceder a un mercado de trabajo en la Argentina que, incluso para trabajos humildes como el servicio doméstico, ofrece niveles de vida notablemente más altos que los que se pueden obtener en Paraguay con similar grado de calificación. Pero esa mujer no sólo emigra para vivir mejor. Su objetivo fundamental a menudo es separar una parte de sus ingresos para enviarlo a su familia, o acumularlo para instalarse por su cuenta una vez que regrese a su país en el futuro. La importancia de este objetivo de ahorro se percibe fácilmente cuando se observa que esas migraciones no se ven alteradas por la caída o aumento del salario real en la Argentina, sino por el aumento o caída del salario nominal en dólares. El salario real de una empleada doméstica en Buenos Aires no es en los años noventa sustancialmente distinto al de los años ochenta. Sin embargo, en los últimos años ochenta, con un tipo de cambio real muy alto, la moneda argentina no valía mucho. Aun cuando entonces y ahora la paraguaya del ejemplo pudiese ahorrar el mismo porcentaje de su sueldo, y aun cuando pudiese vivir exactamente igual en Buenos Aires en los dos períodos, en la actualidad puede enviar a su casa quizá cinco veces más dólares que antes. Esa es la diferencia que en 1987-90 prácticamente revirtió el flujo (había más retornos de paraguayos al Paraguay que nuevos emigrantes, incluso antes de la caída de Stroessner que pudo motivar retorno de exiliados), y que en 1991-95 lo ha vuelto a incrementar notablemente.

El efecto de estos movimientos es evidente. En los países de origen hay un importante aporte de remesas de emigrantes, que pueden ser fundamentales para mantener a las familias involucradas. En el país de


109

destino, esos inmigrantes tienden a deprimir el salario de las ocupaciones donde se concentran (por ejemplo, el salario real de las empleadas domésticas en Buenos Aires aumentó en 1991, pero desde 1992 se encuentra en un suave descenso, probablemente causado por el creciente flujo de inmigrantes de países vecinos, y en menor medida de las provincias marginales de la propia Argentina) (5). Efectos similares ocurren en otras ocupaciones donde es frecuente el empleo de inmigrantes (por ejemplo, en 1994 el costo de la mano de obra para la construcción en Buenos Aires disminuyó en términos absolutos, perdiendo 6% en términos reales, en parte por una reducción de impuestos para seguridad social, pero también en parte por reducciones en el salario de bolsillo, a pesar del fuerte aumento de la actividad de construcción, que en ese año creció en un 17% respecto a 1993).

6.2 Barreras e incentivos a la migración laboral

Para que la migración se concrete hay que superar ciertas barreras. El proceso de integración tiende a reducir la incidencia de dichas barreras, pero en este tema el progreso es mucho más lento que en el área del comercio de mercancías. Entre esas barreras las hay legales, lingüísticas y sociales.

Las barreras legales son evidentes. Normalmente hace falta pasaporte o alguna otra documentación para ingresar a otro país, y hay que obtener luego un permiso de residencia o de trabajo a fin de poder emplearse en el país de destino. Si bien hay una fuerte incidencia del empleo no registrado de extranjeros ilegales, la falta de documentación es una barrera indudable. Los países, por otra parte, procuran utilizar la mano de obra extranjera como colchón para atenuar las fluctuaciones del desempleo, poniendo más dificultades cuando la situación laboral es difícil.

Entre países vecinos y en proceso de integración, los problemas de documentación tienden a allanarse. Por ejemplo, entre los países del MERCOSUR, y de igual modo entre Argentina y Chile, no hace falta pasaporte para atravesar las fronteras. Cualquier ciudadano de un país puede visitar los otros países con su misma documentación nacional. Sin embargo, ello no lo autoriza a trabajar en el otro país, para lo cual debe obtener una visa apropiada. Puede, sin embargo, desarrollarse un mercado de trabajo basado en el empleo ilegal de inmigrantes no autorizados para trabajar, que no sólo cobran menores salarios sino que tampoco pagan impuestos ni contribuyen a la seguridad social.

En el MERCOSUR, el país que más migrantes recibe de sus socios es la Argentina, donde viven centenares de miles de uruguayos, paraguayos, chilenos, como también bolivianos y peruanos. El país tiene una larga tradición inmigratoria y una legislación bastante generosa para otorgar la radicación, pero aun así un creciente desempleo (que en 1994 superó el 12%) y un fuerte aumento de la necesidad del fisco de recaudar impuestos y contribuciones tienden a morigerar esa generosidad y a extremar las medidas de vigilancia sobre el trabajo ilegal de extranjeros.

El idioma es otra clase de barrera. Probablemente es la principal razón por la cual no hay una cantidad comparable de inmigrantes brasileños en la Argentina, a pesar de fuertes diferencias en el nivel salarial y en las posibilidades de ahorro (el salario mínimo es de unos 120 dólares en Brasil, y mucha gente gana incluso menos; en la Argentina es raro encontrar salarios inferiores a los 300-400 dólares para trabajos no calificados; las remesas mensuales habituales de los inmigrantes bolivianos o paraguayos equivalen como mínimo a un salario mínimo brasileño).

La principal barrera social a la inmigración es el prejuicio, así como la resistencia de los trabajadores nativos frente a los extranjeros. Este problema que adquiere creciente importancia en Europa, está empezando a hacerse notar en el Cono Sur. Por ejemplo, el descubrimiento de una red de contratistas que importaba trabajadores brasileños sin documentación para emplearlos por corto tiempo en trabajos clandestinos con alto grado de explotación y salarios muy inferiores a los usuales, así como la captura de unos cuantos marginales latinoamericanos dedicados a actividades delincuenciales, despertó a mediados de 1994 una breve oleada de xenofobia en la Argentina; esta clase de sentimientos es completamente extraña en un país hecho de inmigrantes, donde nunca hubo esas reacciones anteriormente, pero debe esperarse que sigan aumentando.

7. INTEGRACION Y PROMOCION DEL EMPLEO: DIFICULTADES Y DESAFIOS

Una economía abierta e integrada genera una demanda de trabajo peculiar:• Se concentra en ciertos sectores y ocupaciones, que normalmente no son aquellas más tradicionales

sino otras nuevas que el propio desarrollo va requiriendo. Importantes segmentos del mercado laboral se contraen crónicamente, obligando a contingentes significativos de trabajadores a un reciclaje difícil. Los nuevos empleos son de calificación creciente.

• La demanda de trabajo crece menos que el producto, pues se trata de economías en proceso de modernización que incrementan persistentemente su productividad. Aun con tasas importantes de crecimiento es posible así que el empleo crezca poco o decrezca, y que aumente la tasa de desempleo.


110

• Es desigual por regiones, originando movimientos internos de población hacia las zonas con mayor demanda de mano de obra, y originando expulsión de población en las regiones más afectadas por los efectos inmediatos de la integración (regiones muy especializadas en producciones poco competitivas, desplazadas por la producción de otros países miembros del esquema de integración).

A su vez, estos procesos ocurren, como ya dijimos, en el contexto de una política macroeconómica que está inhibida de desplegar muchos instrumentos compensatorios, y que centra su accionar en la promoción de las fuerzas del mercado.

¿Qué políticas podrían atenuar estos problemas de empleo que acompañan a la integración?

Una de las más evidentes es la capacitación y reciclaje de la mano de obra. La reforma de los sistemas educativos, y el establecimiento de programas de entrenamiento masivo, dentro y fuera de las empresas, es un componente esencial de estas políticas. La implementación de sistemas de aprendizaje, donde los jóvenes aspirantes a trabajar entren como "aprendices" en un régimen de capacitación en servicio en las mismas empresas que luego podrían emplearlos en forma regular, siguiendo la experiencia de Alemania y otros países, es un elemento no desdeñable.

Las políticas compensatorias basadas en el empleo temporal por cuenta del Estado, como en los llamados "Fondos Sociales de Emergencia" o similares, que se multiplicaron en América Latina desde hace algunos años, deben ser conducidos enérgicamente hacia un uso eficiente y racional de la mano de obra que se emplee. Ya que se trata de crear empleos, es mejor crear empleos útiles. El consejo keynesiano de contratar una cuadrilla para abrir una zanja, y otra cuadrilla para taparla, no parece una forma sagaz de ofrecer empleo. Trabajos de infraestructura con inmediata repercusión productiva, como los caminos de acceso rurales, la autoconstrucción de viviendas, la reparación o construcción de infraestructura de riego, las obras de conservación de suelos en zonas agrícolas amenazadas de erosión, etcétera, son ejemplos adecuados.

En algunos países del MERCOSUR (Brasil y Paraguay, pero sobre todo Brasil), subsisten estructuras agrarias arcaicas con millones de trabajadores rurales sin tierra y de minifundistas que no llegan al nivel de la subsistencia. La reforma agraria, que ambos países tienen entre sus políticas actualmente, es una herramienta importante para incorporar esos millones de pobres rurales al mercado como productores o trabajadores, y para eliminar los bolsones de atraso que aún socavan la solidez de la estructura económica y contribuyen sustancialmente al volumen de la pobreza rural. Sin embargo, las reformas agrarias de nuestro tiempo tienen características diferentes a las de décadas anteriores, ya que deben hacer las cuentas con la realidad del ajuste estructural y con el tono general de las políticas macroeconómicas (6).

Las mismas políticas macroeconómicas también hacen lo suyo en cuanto a la promoción del empleo. Muchas veces con la mejor intención se termina perjudicando el empleo cuando lo que se trataba de hacer era aumentarlo. Por ejemplo, políticas crediticias blandas, con subsidios a las tasas de interés, hacen que proyectos inviables parezcan viables, y alientan al uso excesivo de capital en lugar de trabajo. Una tasa de interés real positiva, aunque no muy alta, puede alentar al uso equilibrado de ambos factores, posibilitando un mayor empleo de mano de obra.

En el campo específico de la integración, la eliminación de las barreras para el desplazamiento de la fuerza laboral es un ingrediente importante, ya que permite a la gente llegar a donde están las oportunidades de empleo, y permite también corregir las distorsiones y diferencias excesivas en los niveles salariales. La flexibilización de las condiciones contractuales puede permitir que las empresas cercanas al límite de rentabilidad puedan ampliar el empleo de mano de obra, que resulta a veces impracticable por la suma de rigideces incorporadas en legislación laboral y en los convenios con los sindicatos. Asimismo, la legislación laboral nacional, armonizada con los otros países del grupo integrado, debe equilibrar la defensa de los trabajadores actualmente ocupados (preocupación principal de la legislación tradicional y centro de atención de la práctica sindical) con la defensa de los nuevos trabajadores que deben incorporarse al empleo o volver a trabajar después de quedar cesantes, incluyendo los trabajadores extranjeros intracomunitarios.

Con respecto a las zonas o industrias amenazadas por la integración, y para las cuales suelen negociarse períodos de excepción transitorios, es menester implementar mecanismos de supervisión comunitaria para acelerar y garantizar la transición, evitando que transcurra el período de excepción sin que se tomen las medidas adecuadas de reestructuración del respectivo sector. De otro modo, el problema no sólo se posterga, sino que usualmente se agrava.

El tema principal de la política nacional y comunitaria en este aspecto es decidir cuál es el grado de intervención que los países y la comunidad de países integrados quiere y puede aplicar para modificar y equiparar los niveles de vida, las remuneraciones y las condiciones de trabajo en los diferentes países y


111

regiones. Hay una parte de las diferencias que debe indudablemente ser eliminada, porque se basa en malas prácticas, en evadir la legislación laboral, en condiciones políticas y sociales que dificultan la negociación de mejores condiciones. Pero hay otra parte de las diferencias que provienen de diferencias económicas genuinas en la productividad, en la calificación, en la relación entre oferta y demanda de determinadas profesiones u oficios, etcétera. Estas diferencias no se pueden eliminar por decreto. Por el contrario, deberían subsistir mientras subsistan las condiciones que les dieron origen. Una intervención inmoderada en estos aspectos puede incluso ser dañina para los trabajadores (sobre todo para cesantes y nuevos trabajadores) en los países "beneficiarios", ya que puede poner el costo del empleo fuera de las posibilidades reales de las empresas.

El mismo proceso de integración, al permitir un más fácil desplazamiento de bienes y personas, crea las condiciones para una reasignación eficiente de los recursos humanos y para la progresiva igualación de las condiciones laborales (igual paga para igual trabajo, etcétera). En los países de salarios más bajos éstos tenderán a subir. En los países con salarios iniciales más altos juegan dos tendencias: el aumento de productividad inherente al desarrollo de la producción y el comercio, y el influjo de la integración con un mercado laboral diferente, cuyos trabajadores ganan menos. Si el proceso se gobierna con prudencia, el primer efecto puede prevalecer sobre el segundo, de modo que los salarios de todos aumenten, aunque indudablemente aumentarán más en los países con menores salarios iniciales.

En definitiva, la integración como tal, con el vigoroso impulso que otorga a la modernización y al intercambio, es el principal motor del crecimiento económico y por lo tanto la mejor herramienta para acabar con el desempleo y la pobreza.NOTAS1. Por ejemplo, la Unión Europea considera como regiones dignas de ayuda a aquellas partes de los

países miembros donde el ingreso per cápita sea inferior a un 75% del promedio de la Unión. En América Latina, o dentro de los esquemas de integración existentes (MERCOSUR por ejemplo) las diferencias son mucho más profundas, con amplias regiones en niveles de ingreso inferiores a la cuarta parte del promedio. Las diferencias entre los ingresos medios de los países son también mucho más acentuadas.

2. Por ejemplo, al iniciar una sustancial apertura económica en los últimos años ochenta, luego acentuada desde 1991 con el inicio del MERCOSUR, la Argentina obtenía un 70% de sus exportaciones del sector agropecuario (productos primarios o derivados). Dada la abundancia de tierra y la relativa escasez de capital y mano de obra en el país, podría pensarse que el crecimiento del comercio en general y con el MERCOSUR se centraría en los mismos productos agrícolas y pecuarios. Sin embargo, desde entonces en un contexto de crecimiento del comercio y del producto, las exportaciones de productos agropecuarios primarios han disminuido, las de productos agropecuarios elaborados industrialmente han aumentado moderadamente, y el mayor aumento se ha dado en productos industriales de origen no agropecuario, y en particular los de sectores muy intensivos en capital. El crecimiento global del país en 1990-94, que totalizó un 35%, generó apenas un 6% de crecimiento del empleo, lo cual fue posible sólo porque hubo un fuerte aumento de la productividad y un incremento de las relaciones capital/trabajo y capital/producto. Por otra parte, el contenido de trabajo de los productos agropecuarios de exportación en la Argentina es inferior al contenido de trabajo de las exportaciones industriales.

3. Véase, del autor, "Impactos de la integración regional sobre las disparidades internas de los países: algunas reflexiones sobre el caso del MERCOSUR", presentado en el seminario sobre "La dimensión social de la integración regional", CEFIR. Santiago, Chile, Abril 1995.

4. Véase, del autor, "Migración internacional en Paraguay e integración del Cono Sur: una agenda de investigación", en la publicación de la Organización Internacional para las Migraciones, Revista de la OIM

sobre Migraciones en América Latina, Volumen 10, No.2/3, Agosto/Diciembre 1992, pag. 7-27.5. El salario real de las empleadas domésticas se conoce mensualmente deflactando con el Indice de

Precios al Consumidor el componente "Servicio doméstico", que forma parte de la canasta del mismo índice.

6. Véase, del autor "Política agrícola y política agraria en el contexto del ajuste estructural", FAO/Brasilia,1994, y asimismo Luis Gómez Oliver, "La política agrícola en el nuevo estilo de desarrollo latinoamericano", FAO, Santiago, Chile, 1994.

Las opiniones vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor.UNIDAD EN LA DIVERSIDAD: la Seguridad Social en el Marco de la Integración Regional

Rodolfo SALDAINProfesor de Seguridad Social, Universidad Católica Dámaso Antonio Larrañaga (UCUDAL);Ex-Presidente del Banco de Previsión Social, Montevideo, URUGUAY


112

1. INTRODUCCION

La integración regional es, a la vez, un proceso y un resultado. En tanto proceso, el concepto de integración regional refiere al conjunto de actividades acordadas que llevan a dos o más estados nacionales, generalmente vecinos, a una progresiva coordinación o disminución de la diversidad y autonomía en beneficio de un progresivo aumento de acciones y sentimientos por los cuales se privilegia la pertenencia a un todo o unidad mayor, mediante una paulatina transnacionalización acotada de la evaluación y formulación de las principales políticas públicas (1).

En tanto resultado, la integración regional podría ser entendida como un estado de cosas en el cual se ha privilegiado la pertenencia a un todo o unidad mayor al estado nacional, fortaleciéndose un sentimiento de identidad comunitaria entre las diferentes naciones intervinientes en el proceso, y en el cual las políticas públicas de mayor relevancia se han transnacionalizado, en un grado determinado por el acto fundacional o constituyente de la integración regional (2).

El presente trabajo se aproxima al relacionamiento existente entre los programas de seguridad social, en tanto política pública, y los procesos de integración regional, desde una perspectiva básicamente conceptual. No obstante, en forma permanente se harán referencias al Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la experiencia de integración regional latinoamericana que se presenta como más madura y con potencialidad de mayor profundidad. El caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) presenta, en principio, menor impacto con respecto a la seguridad social dado el limitado alcance de dicho acuerdo en cuanto a la movilidad de los factores de producción. Sin embargo, la realidad migratoria, particularmente de la frontera mexicano-estadounidense, difícilmente permita obviar, en el futuro, el tratamiento del tema. Por otro lado, el Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte de 1993, complementario del TLC, se aproxima mucho a la necesidad de tratamiento de la seguridad social de los trabajadores migrantes.

Las más importantes políticas públicas (3), progresivamente transnacionalizadas, como componente esencial de todos los procesos de integración regional, refieren -principal y explícitamente (4)- a aquéllas asociadas a la actividad económica y -por accesión e implícitamente- a aquéllas vinculadas con la dimensión social de la actividad económica (5).

La seguridad social es una política pública vinculada a la dimensión social de la actividad económica, por lo que, a nivel de los documentos fundacionales o constitutivos de las diferentes iniciativas de integración, no está referida sino elípticamente. El concepto de referencia elíptica (6) intenta significar que la no mención expresa de las políticas públicas asociadas a la dimensión social de la actividad económica, no está implicando prescindencia de "lo social" (7) en los procesos de integración (económica) regional, sino, por el contrario, que esta dimensión es imprescindible para la recta inteligencia de estos procesos, aunque no lo sea su formulación escrita en los documentos fundacionales o constitutivos (8).

No es dable pensar en libre circulación de trabajadores o personas entre los Estados Partes, sin procedimientos que les permitan conservar o gozar derechos de seguridad social adquiridos o continuar el proceso de adquisición de los mismos, en cualquiera de los Estados Partes.

2. PREMISAS

Al ingresar al análisis del tema es conveniente tener presente algunas premisas en relación a la seguridad social y a los procesos de integración regional.

2.1 La seguridad social es uno de los Derechos Humanos fundamentales

Tal como surge de la propia Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948, la seguridad social, en el mundo moderno, ha sido elevada a rango de Derecho Humano, recogiendo precedentes tan valiosos como la Declaración de Filadelfia de 1944.2.2 Los procesos de integración regional son un hecho irreversible en América

El proceso de integración regional en América del Sur se presenta como un hecho irreversible y, es esperable que, probablemente, el mismo extienda la actual área del MERCOSUR hacia otros países de la región e, incluso, hacia países de América del Norte, unidos por el TLC, a través de las eventuales relaciones entre ambos bloques regionales.

Si bien es cierto que han sido múltiples los intentos integracionistas en el continente, los mismos fueron siempre de muy limitado alcance. Planteos como el MERCOSUR y el TLC priorizan la integración a nivel sub-regional, llevando los planteos hacia objetivos más ambiciosos y a la vez más realizables, que sus antecedentes regionales. Los procesos de integración en la región, con sus actuales características, recién están comenzando y, en el futuro inmediato, es dable esperar los desarrollos fácticos y normativos de los acuerdos alcanzados.


113

La estructura normativa y organizacional del MERCOSUR es todavía muy incipiente. La puesta en funcionamiento de los acuerdos alcanzados y su progresiva expansión, habrá de requerir un amplio desarrollo de la normativa (protocolos adicionales, convenios multilaterales, etcétera) y de la estructura institucional del Mercado Común.

2.3 Los instrumentos internacionales de seguridad social deben adaptarse a los requerimientos y efectos de un proceso de integración regional

La libre circulación de factores productivos entre los Estados Partes de todo proceso de integración produce o incrementa flujos migratorios de trabajadores. Ello genera diversos problemas desde el punto de vista de la seguridad social, que deben ser resueltos por instrumentos jurídicos internacionales.

En el caso de los Estados Partes del MERCOSUR, los flujos migratorios de trabajadores son un hecho con profundas raíces históricas, al menos entre algunos países firmantes del Tratado de Asunción. No obstante, los flujos ya existentes habrán de incrementarse considerablemente. Los instrumentos jurídicos hoy disponibles -convenios bilaterales- no son suficientemente flexibles y ágiles para dar solución adecuada a los requerimientos actuales y, menos aun, lo serán a medida que se desarrolle el proceso de integración.

3. PROBLEMAS

Los problemas que deben enfrentarse, en lo relativo a la seguridad social, en los procesos de integración regional, son básicamente de dos órdenes: los derivados de los propios regímenes nacionales, por un lado, y los derivados de la movilidad de los recursos humanos entre los Estados Partes.

3.1 Problemas derivados de los propios regímenes nacionales

La seguridad social en América Latina presenta algunos aspectos de naturaleza estructural (9), que podrían resumirse de la siguiente manera:

a. Alto grado de diferenciación intrarregional.b. Tendencia reproductiva de las estructuras de poder.c. Administración pública hegemónica.d. Tendencia a presentar desequilibrios financieros y actuariales.e. Escasa planificación.

Algunos de dichos aspectos (a, d, y e) son de trascendencia en el relacionamiento entre seguridad social y los procesos de integración regional, generando problemas o dificultades en el avance del mismo.

3.1.1 Alto grado de diferenciación intrarregional

Los estudios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los países del MERCOSUR reconocen este punto, al señalar que de los estudios realizados por sus expertos se desprende un cuadro más matizado y menos homogéneo que lo que pudiera suponerse en países que los cánones económicos internacionales ubican como "en desarrollo"; que comparten una identidad subregional en el contexto latinoamericano, y son partícipes de un proceso de integración. La principal diferencia es, sin duda, la que se vincula con la diversidad de cobertura de los sistemas nacionales de seguridad social de los países involucrados (OIT, 1992: 57).

El grado o fase de desarrollo de los programas entre los diferentes países de la región tiene marcadas diferencias. Ya es tradicional el ordenamiento y agrupación de países, elaborado según la media no ponderada de once variables predeterminadas. Este ordenamiento identifica tres grupos de países (Mesa- Lago, 1985: 346):

Grupo alto Grupo intermedio Grupo bajo

01. Uruguay 07. Panamá 15. República Dominicana

02. Argentina 08. México 16. Guatemala

03. Chile 09. Perú 17. El Salvador

04. Cuba 10. Colombia 18. Nicaragua

05. Brasil 11. Bolivia 19. Honduras

06. Costa Rica 12. Ecuador 20. Haití

13. Paraguay

14. Venezuela


114

Los pronunciados desniveles entre países de la región marcan un alto grado de diferenciación de los mismos en cuanto a los distintos aspectos relativos al desarrollo social.

Esa diferenciación incide en aspectos relativos a la producción y comercialización. Las posibilidades de diversificación productiva, especialmente atendiendo al énfasis exportador de las políticas de ajuste estructural implementadas o en curso de implementación, se ven influidas por este rasgo en un doble sentido:a. Aquellos países con un mayor grado de desarrollo social tienen mayores posibilidades de

diversificación productiva con niveles internacionalmente aceptables de calidad. A su vez, la calificación de los recursos humanos implícita en esos niveles de desarrollo social es, por regla general, expresión de un mayor costo de la mano de obra y, por tanto, un encarecimiento de la producción.

b. Desde otra perspectiva, el grado de diversidad del costo de la mano de obra, incluyendo la tributación destinada a la seguridad social, puede constituirse en una asimetría que altere inconvenientemente las reglas de libre competencia.

La diferenciación intrarregional apuntada está asumiendo, en la actualidad, una nueva relevancia en el marco de los procesos de integración en curso. Esta circunstancia implica que la diferenciación intrarregional de los programas de seguridad social tenga dos efectos en principio no deseables:a. Al preverse la posibilidad de libre circulación de trabajadores, los niveles de protección social de los

mismos variarán sustancialmente de un país a otro, sin que existan además, niveles mínimos de coordinación legislativa o procedimientos fluidos de conservación o reconocimiento de derechos.

b. Al mismo tiempo, esa diferenciación, discrimina en contra de los países comunitarios con un mayor desarrollo social, en tanto su producción es más costosa en términos de recursos humanos.

Es patente que la viabilidad de las empresas en los mercados nacionales e internacionales cada vez más competitivos se ve afectada por los costos directos de la mano de obra en la empresa y por la política salarial y los costos indirectos en el plano macroeconómico. Además de los salarios, los costos laborales indirectos representan una gran proporción de los costos totales de mano de obra. En muchos países industrializados de economía de mercado, la proporción de las cargas sociales suele equivaler a más del 40% del total y no ha dejado de crecer desde hace muchos años. Preocupan en particular las contribuciones obligatorias de los empleadores a la seguridad social, por su cuantía y porque se calculan en forma de un impuesto sobre la nómina (Kanawaty et al, 1989: 335-336).

En el caso de los países signatarios del MERCOSUR, las diferencias de cobertura, tanto poblacional como de riesgos, son muy marcadas, de la misma manera que la brecha de aportes para su financiamiento (BID,1991: 234).

La característica de alta diferenciación intrarregional se agrava, además, por otro factor: las marcadas diferencias en los procedimientos técnicos de generación y efectivización de derechos. Entre los países firmantes del Tratado de Asunción, se destaca el caso de Argentina, donde acaba de introducirse un segundo pilar de capitalización individual obligatoria y los casos de Brasil, donde la previsión social complementaria, en instituciones abiertas o cerradas, ha tenido un importante desarrollo, especialmente en sectores dinámicos de la economía. La participación de Chile en el proceso de integración, daría al mismo otro modelo de cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia. En el caso de Uruguay, el planteo de reforma que piensa llevar adelante el gobierno se parece más al modelo argentino, aunque con participación mayor del nivel de cobertura público obligatorio. En relación a la experiencia europea se ha sostenido (Voirin, 1992: 437) que, pese al tiempo transcurrido, existe una laguna considerable dentro de la coordinación comunitaria; es el hecho de que no se aplica a los regímenes profesionales privados que complementan los regímenes legales de base en proporciones a veces importantes, dentro de ciertos países y para ciertas categorías de trabajadores, sobre todo en materia de pensiones.

Los problemas genéricos de coordinación de programas de seguridad social, generalmente pensados para países de similar nivel de desarrollo, encuentran particularidades cuando en el proceso de integración participan países con disímil grado de desarrollo económico-social (Tamagno, 1994: 3-13).

3.1.2 Tendencia a presentar desequilibrios financieros y actuariales

Los sistemas nacionales de América Latina que no han introducido profundas reformas recientemente, padecen desequilibrios financieros y actuariales, especialmente los países con sistemas de pensiones maduros. Las causas de esos desequilibrios son muy numerosas, y no viene al caso detenerse en ellas en esta instancia (10).

En algunos países, donde más urgente y necesaria era la introducción de reformas, los sistemas políticos han optado durante muchos años, por evitarlas, a cambio de una suma de actitudes que, a la luz de la experiencia, resultaron negativas. La vía por excelencia utilizada para dilatar la resolución del problema


115

fue lo que hemos denominado, para el caso uruguayo, la estrategia del avestruz (11): esta estrategia consiste en mantener en el derecho positivo un sistema de protección social formalmente generoso en cuanto a las condiciones de acceso a las prestaciones y a la cuantía inicial de las mismas (tasa de reemplazo, especialmente), a cambio de la inmediata y sistemática pauperización del nivel de las prestaciones, por la vía de deficientes procedimientos de ajuste de las mismas al costo de vida, en contexto de altas tasas de inflación.

Varios países de la región han efectuado ya el ajuste de sus regímenes previsionales, pero varios otros todavía no. La necesaria coordinación entre los sistemas nacionales en un proceso de integración se ve dificultada por ser el tema de la seguridad social todavía una política pública en proceso de discusión y redefinición en varios de los países.

En el caso de los países signatarios del Tratado de Asunción, sólo Argentina ha hecho, a la fecha, el ajuste de su régimen previsional. El mismo es objeto de intensa discusión en los otros tres países firmantes del tratado.

3.1.3 Escasa planificación

Los programas de seguridad social en la región se han desarrollado prácticamente al margen de toda planificación, sumidos en una alta dosis de ignorancia técnica y académica y rodeados del dulce discurso proveniente tanto del sistema político como de buena parte del reducido ámbito académico regional.

Una adecuada planificación debe permitir lograr el diseño de programas que obtengan los objetivos que se entienda deba atender el sistema. A partir de una definición consciente y explícita de éstos, corresponde diseñar los instrumentos funcionales a los mismos y estructurar el programa a implementar.

La escasa planificación, dominante a nivel interno de muchos de los países, incide fuertemente a la hora de intentar coordinaciones y armonizaciones o convergencia de los diferentes regímenes nacionales, ya que el grado de improvisación puede impactar, sin grandes dificultades, en el ámbito de negociación multilateral de los procesos de integración.

3.2 Problemas derivados de la movilidad de los recursos humanos entre los Estados Partes

El problema de las migraciones de trabajadores para los programas de seguridad social no son nuevos en la región. Los convenios bilaterales existentes han cumplido un importante rol y, especialmente, han permitido acumular una experiencia muy rica sobre el punto. No obstante, los mismos no son aptos para ser sometidos a la tensión de la movilidad de los recursos humanos en un contexto de progresiva integración.

La movilidad de los recursos humanos entre los Estados Partes plantea, básicamente, tres tipos de problemas: espacios de ausencia de cobertura, coordinación de legislaciones y armonización o convergencia de las mismas.3.2.1 Espacios de ausencia de cobertura

Los sistemas nacionales de seguridad social tienen, especialmente en América Latina y el Caribe, importantes contingentes de la población fuera de los respectivos esquemas de protección. Ese es el caso de buena parte de la población rural o agrícola o de estratos marginales urbanos. Este es un punto donde la diferenciación intrarregional es muy marcada.

Los procesos de integración no generan este problema, sino que el mismo es pre-existente. No obstante, el mismo asume características propias y específicas en un contexto integracionista.

El caso más marcado es, probablemente, el del informalismo de frontera. El trasiego de trabajadores de un lado a otro de las fronteras nacionales es un fenómeno de larga data y que, muy probablemente se incremente en el futuro. En buena parte de los casos, especialmente cuando se buscan oportunidades de empleo en el sector agrícola, dichas migraciones son totalmente informales, generándose situaciones de ausencia de cobertura que, muy probablemente, tiendan a ampliarse en el futuro.

3.2.2 Coordinación

Este es el problema por excelencia de los procesos de integración y constituye, generalmente, el primer efecto de los mismos sobre los sistemas de seguridad social.

Por coordinación debe entenderse no la creación de un sistema de seguridad social particular para los migrantes, ni una modificación de conjunto de las legislaciones. Se trata sencillamente de determinar qué legislación nacional debe aplicarse; de asegurar la igualdad de trato; de sumar los períodos de seguros, de empleo o de residencia, cumplidos conforme a las diferentes legislaciones aplicadas sucesivamente, con


116

miras a la adquisición de derechos y, llegado el caso, de su cálculo; y por último, de eliminar los obstáculos de orden jurídico o administrativo al servicio de las prestaciones en caso de residencia o estancia temporal de los beneficiarios -personas protegidas, miembros de su familia o sobrevivientes- en el territorio de cualquier Estado partícipe del proceso. Se trata de los objetivos tradicionales de la coordinación internacional de las legislaciones de seguridad social, tal como está prevista por razones ante todo sociales, por las normas de la OIT y que las convenciones bilaterales y multilaterales se esfuerzan por realizar (Voirin, 1992: 436).

Los principales puntos de la coordinación legislativa son los siguientes:a. Determinación de la legislación aplicable (12).b. Igualdad de trato de los trabajadores migrantes, sin distinción de nacionalidad ni de sexo.c. Totalización de períodos de cotización o seguro (mantenimiento de los derechos en curso de

adquisición) y prorrateo de las prestaciones.d. Pago extraterritorial de las prestaciones monetarias o exportación de beneficios o conservación de los

derechos adquiridos.e. Reciprocidad.f. Coordinación administrativa.

3.3 Armonización o convergencia

Suele entenderse que la armonización o convergencia son prácticamente sinónimos (13). La armonización o convergencia de las legislaciones de seguridad social son medidas cuyo objetivo debería ser no contrarrestar, en principio, los particularismos, de hecho algunas veces formales, de los sistemas nacionales, sino por el contrario, extraer de ellos los aspectos esenciales acerca de los cuales no sería admisible una regresión social y en los que una convergencia en el progreso sería deseable y posible (Voirin, 1992: 443).

La noción de armonización o convergencia (14) expresa determinados niveles mínimos de protección social aplicables a todos los países que forman parte de un específico proceso de integración. Esta etapa, más difícil cuanto más asimétricos sean los niveles de protección vigentes al interior de cada Estado, implica un proceso de progresivo acercamiento o acotamiento de la diversidad. Las medidas de armonización o convergencia, en materia de seguridad social, tienden a tomar los aspectos esenciales de los diferentes sistemas nacionales, acerca de los cuales se entienda que no podría haber regresión y en relación a los cuales se considere posible y conveniente un acercamiento de las diferentes realidades nacionales partícipes del proceso integracionista.

Según el Tratado de Asunción, el MERCOSUR implica "el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración" (artículo 1°, apartado final). La armonización legislativa en materia de seguridad social tiene en esta norma su fundamento de derecho positivo comunitario, en tanto la misma es necesaria para fortalecer el proceso de integración, el cual reconoce un elemento central en la libre circulación de los factores productivos, lo que incluye al factor trabajo.

Como se comprende fácilmente, esta instancia requiere cierta transnacionalización en la fijación de la política de seguridad social. La coordinación, por el contrario, no exige, en sustancia, más que acordar ciertas reglas para determinar la legislación aplicable y reconocer, en el propio Estado, la virtualidad jurídica de ciertos hechos acaecidos en otro Estado. La armonización y, aún en mayor grado, la convergencia, están exigiendo cambios en ciertos aspectos de las políticas de protección social interna, por efecto de acuerdos transnacionalizados.

4. UNA AGENDA TENTATIVA

Esbozar una agenda tentativa en materia de seguridad social para países que ingresan en un proceso de integración regional, depende, en gran medida, de la situación de los respectivos países en la materia. No puede ser un mero producto de gabinete.

4.1 Análisis detallado y profundo de la experiencia integracionista europea

El proceso integracionista que ha llegado a la llamada Unión Europea es el más profundo y avanzado proceso de su naturaleza, al menos entre Estados nacionales caracterizados por una importante diversidad. Hay una riquísima experiencia en materia de seguridad social que debe ser integralmente aprovechada. Es necesario que expertos de países del MERCOSUR profundicen su conocimiento al respecto.

4.2 Bases de información

Es imprescindible establecer corrientes fluidas de información entre los diversos países integrantes de un


117

proceso de integración. Esas corrientes de información deben alcanzar a la información física y financiera relativa a las principales variables de los sistemas de protección social, así como a sus aspectos normativos.

A nivel de la Comisión N° 6 del Subgrupo de Trabajo MERCOSUR 11, se ha intentado reunir información como la referida. No obstante, la tarea de conocimiento requiere, en mi opinión, una mayor amplitud en la información, así como un procesamiento de la misma más riguroso y exigente. En línea con lo anterior, es imprescindible mantener actualizada esa información en forma permanente.

4.3 Coordinación legislativa

Como quedó dicho a lo largo del trabajo este es uno de los primeros pasos que deben darse. Además de los aspectos típicos de la coordinación legislativa internacional, sería conveniente contemplar la simplificación y aceleración de los procedimientos administrativos (sustitución de circulación de formularios por conexiones informáticas), agilitación de los procedimientos de cálculo de pensiones (dificultades de la totalización y prorrateo), establecimiento de procedimientos de identificación de personas bajo cobertura transparentes a los Estados Partes, suministro de asistencia médica en Estados Partes, así como potenciar el rol de las oficinas de enlace.

La OIT (1992: 59) ha señalado que, para el caso del MERCOSUR, la principal preocupación deberá ser el fortalecimiento y ampliación en un ámbito multilateral de los convenios de reciprocidad hoy existentes a nivel bilateral en materia de reconocimiento de servicios, aportes o prestaciones entre los países integrantes del Acuerdo. Con la cooperación de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), la Comisión N° 6 (Seguridad Social) ha elaborado un anteproyecto de Convenio Multilateral y Acuerdo Administrativo de Seguridad Social que está a estudio del Subgrupo de Trabajo MERCOSUR N° 11.

4.4 ¿Una norma mínima común de protección social?

La aspiración de lograr estándares o niveles mínimos de cobertura entre diferentes países, en materia de protección social, está planteada desde hace décadas. Dicha aspiración asume características muy específicas cuando la misma refiere a países en proceso de integración económica. Estos procesos, por lo general, no pueden tolerar pasivamente (15) altos grados de diferenciación o asimetrías.

No puede caber duda que la Organización Internacional del Trabajo ha sido la instancia que ha hecho el mayor esfuerzo por llegar a niveles mínimos de protección. En opinión de la OIT (1992: 59), el establecimiento de mínimos exigibles e inderogables para el MERCOSUR podría encontrar uno de sus sustentos en la ratificación por los países miembros de los CIT 102, 103, 118, 121, 128, 130 y 157.

No obstante el valor de los CIT, el camino de la armonización o convergencia requiere algún instrumento específico del MERCOSUR en materia de protección social. Ese instrumento específico podría ser, en opinión de Ermida Uriarte (1994: 27), una Carta Social con normas jurídicas completas, eficaces y autoejecutables, controlada internacionalmente y directamente aplicable por los tribunales nacionales (hipótesis de máxima), o un mera declaración de objetivos, propósitos o principios, sin mecanismos de control (hipótesis de mínima).

4.5 Los actores de la agenda

Obviamente los principales actores de esta agenda tentativa son los Estados Partes, quienes son portadores de la voluntad política que determinará la profundidad del proceso y de sus aspectos sociales.En segundo lugar, las instancias orgánicas supranacionales, que deriven de esa voluntad de los Estados Partes, habrán de jugar un papel más o menos importante, según el grado de autonomía e imperatividad que se asigne a sus decisiones.

Las instancias orgánicas supranacionales existentes a nivel del MERCOSUR parecen todavía de desarrollo embrionario. A medida que el proceso de integración avance, habrá de ser necesario potenciarlas, con expresa referencia a su legitimidad para dictar normas o reglamentos de carácter obligatorio para los Estados Partes y directamente aplicables.

En tercer lugar, los ámbitos académicos nacionales o de cooperación internacional tienen un importantísimo papel en el cumplimiento y la sistematización de los puntos 4.1 y 4.2 Asimismo, su rol puede ser muy importante en el apoyo a los Estados Partes e instancias supranacionales.

NOTAS

1. Especialmente, al menos las primeras fases, las referidas a las políticas macroeconómicas y de


118

comercio exterior.2. El grado de integración podrá ser mayor o menor, según comprenda integración política o se limite a

los aspectos económicos.3. Ese es, en esencia, el contenido del artículo 1° del Tratado de Asunción.4. Son las únicas mencionadas expresamente en el Tratado de Asunción.5. No existe referencia expresa alguna a estas políticas en el Tratado de Asunción, pudiendo ingresar las

mismas sólo por expresiones residuales.6. Tomado de la gramática.7. En relación al MERCOSUR, se ha señalado que "aunque lo social no haya merecido previsiones en el

Tratado no por ello deja de existir, aunque esta afirmación aparezca como una perogrullada" (Podetti, 1992: 132).

8. Esta afirmación parece clara ahora, a la luz de la experiencia de la integración europea. Podría no haber parecido tan clara tiempo atrás.

9. Para un mayor desarrollo del tema ver Saldain, 1993: 137-169.10. Para un mayor desarrollo sobre el particular ver Saldain, 1993: 137-169.11. Para un mayor detalle ver Saldain, 1991: 65.12. Uno de los puntos donde las soluciones no han sido enteramente satisfactorias sobre el particular, es

en materia de traslados temporarios de trabajadores de un país a otro y sus aspectos asociados de tributación y generación de beneficios.

13. Para Voirin (1992: 443) los dos términos son con mucho sinónimos. Desde un punto de vista semántico esa afirmación parece muy discutible. Armonizar es poner en armonía, o hacer que no discuerden o se rechacen, dos o más sistemas de seguridad social. Converger es dirigirse dos o más sistemas a unirse en un punto. Converger sería, en consecuencia, un paso más que armonizar y, dos más que coordinar.

14. Actualmente es más usada esta última expresión, en el ámbito europeo.15. Aunque sólo fuere por los efectos económicos (dumping social, etcétera) de esas asimetrías.

BIBLIOGRAFÍA BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO1991 Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 1991, Washington D.C.ERMIDA URIARTE, Oscar1994 "Características, contenido y eficacia de una eventual Carta Social del Mercosur", en: ¿Una Carta Social

del Mercosur?, OIT/RELASUR, Montevideo.

KANAWATY, George; GLADSTONE, Alan; PROPOPENKO, Joseph y RODGERS, Gerry1989 "El reajuste en el Plano Microeconómico", Revista Internacional del Trabajo, vol.108 N° 3, OIT.

MESA-LAGO, Carmelo1985 "El desarrollo de la seguridad social en América Latina", Estudios e Informe de la CEPAL, N° 43, Santiago de Chile.

OIT1992 Seguridad Social en el MERCOSUR, Mimeo, Buenos Aires.

PODETTI, Humberto A.1992 "Seguridad Social e Integración Regional", en: Aspectos laborales de la Integración Regional, Seminario Italia-Mercosur, Biblioteca de Derecho Laboral, N° 13, Montevideo.

SALDAIN, Rodolfo1991 "Seguridad Social en el Uruguay. Un análisis en proyección y bases de cambio", en: II Congreso Interamericano Jurídico de la Seguridad Social, Memoria, ISSSTE, México.1993 "Structural adjustment policies and their implications for social security in Latin America", en: The

Implications for Social Security of Structural Adjustment Policies, Studies and Research N° 34, AISS, Ginebra, pág. 137-169.

TAMAGNO, Edward1994 "Coordinación de los programas de seguridad social entre países desarrollados y en desarrollo", Revista Internacional de la Seguridad Social, N° 1/94, AISS.

VOIRIN, Michel1992 "Procesos de integración y seguridad social: La experiencia europea", en: La Seguridad Social y el Estado

Moderno, FCE/IMSS/ISSSTE, México, págs.433-450.


119

MOVILIDAD TRANSFRONTERIZA DE PERSONAS, MIGRACION LABORAL Y PROCESOS DE INTEGRACION REGIONAL EN AMERICA LATINA

K. Hermann KRATOCHWILJefe de Misión de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en Montevideo, URUGUAY

1. INTRODUCCION

Los diversos procesos de integración regional en América Latina, aunque priorizan los temas económicos - especialmente los comerciales- han abierto su agenda al tratamiento de asuntos sociales a los que corresponde la movilidad de personas entre los estados partes y entre terceros países. Esta inclusión se impone necesariamente porque no se pueden desconocer tres situaciones sociales básicas: 1) los movimientos migratorios históricos y los actuales que encuentran ahora nuevas condiciones creadas por el proceso de integración; 2) las modificaciones en estos movimientos, debido a las nuevas condiciones; 3) la necesidad a nivel comunitario, de establecer normas armonizadas para los ciudadanos de los estados partes y con respecto a los de terceros países.

Estas tres situaciones tienen por sujetos a los ciudadanos que, por distintas razones, se movilizan a través de las fronteras. Pero el fenómeno en sí de cruzar el límite entre dos soberanías y cambiar la condición de nativo o ciudadano "x" a extranjero "x", está en función de una serie de factores que caracterizan la movilidad del sujeto: sexo, edad, salud, ocupación, profesión, educación, etcétera. El individuo que se moviliza de un país a otro lo hace en función de trabajador, inversor, turista, estudiante, familiar dependiente, investigador, diplomático, transportista, etcétera. La variedad es amplia y se combina con otras contingencias esenciales de su movimiento, como el lugar de destino final, la duración y la frecuencia del mismo. Todo ello siempre y cuando el acto migratorio se desarrolle dentro de los canales normales, pues paralelamente a los pasos regulares por los controles fronterizos, se producen pasos irregulares que invalidan todas las otras condiciones. Esta migración clandestina y su resultado, la residencia de irregulares o indocumentados en el país receptor, es otra dimensión del tema, que debe preocupar en un proceso de integración por sus amplias implicaciones sociales.

El tratamiento de los asuntos relacionados con la movilidad de las personas entre los estados partes y terceros países variará y crecerá en la medida que se ascienda en la institucionalización de la integración.

Un tema al que deberá prestarse cada vez más atención es el de la legitimización democrática del proceso de integración y su compatibilidad con y/o aporte al desarrollo humano. Las políticas migratorias están muy vinculadas al desarrollo social y a los derechos humanos, ya que a través de ellas se dan señales y se ponen en marcha acciones que afectan los mercados de trabajo, el sistema educativo, los servicios sociales, la ciencia y tecnología, la seguridad pública, etcétera en los estados partes y en terceros países.

A continuación haremos una sintética exposición de esta temática en América Latina con especial referencia al Grupo Andino (GRAN) y al Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

2. TRASFONDO HISTORICO Y ESTADO ACTUAL DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN AMERICA LATINA

2.1 Antecedentes históricos

En cuanto a la historia de las migraciones en América Latina diremos, a vuelo de pájaro, lo siguiente a partir de la conquista española, portuguesa y muy pronto de la de otros países europeos. Se producen desplazamientos y aniquilamientos masivos de población indígena. Simultáneamente a la inmigración voluntaria europea, llega un gran número de población esclava forzada desde Africa. Los estados que se emancipan a comienzos del siglo XIX, escasamente poblados, profesan casi al unísono una disposición de apertura a la inmigración europea, mientras que los procesos de migración intrarregional no son percibidos como migración internacional, con excepción de los pasos de frontera con el Imperio de Brasil. Tampoco constituyen tema de alguna política migratoria específica.

Durante todo el siglo XIX y hasta los primeros dos decenios del siglo XX, millones de europeos se movilizan hacia la generosa América Latina. Las migraciones transoceánicas casi cesan en los críticos años 30 y registran un breve resurgimiento en el primer decenio después de la Segunda Guerra Mundial. En su reemplazo crecen las migraciones intrarregionales y se incrementa la emigración latinoamericana hacia países industrializados. A mediados del

siglo XX se produce una "divisoria de aguas" en los flujos migratorios de entrada y salida: los países latinoamericanos pasarán en adelante de

ser países receptores netos de inmigración transoceánica a ser emisores netos, predominantemente hacia los países industrializados.


120

En cuanto al patrón de las migraciones intrarregionales se observa: un flujo permanente de latinoamericanos en tránsito (transmigración

generalmente indocumentada) hacia el norte, buscando llegar finalmente a Estados Unidos de América (EEUU); la atractividad de Argentina,

Brasil y México, y hasta hace poco, de Venezuela, para los habitantes de los países limítrofes; el carácter de países emisores a la región de

Colombia, Perú, Bolivia, Paraguay y Uruguay, aunque con magnitudes muy cambiantes.

La mayoría de los migrantes residen en condición ilegal, se ocupan en los sectores informales de la economía y viven, en consecuencia,

diversos otros fenómenos de la marginación social. Muchos de estos movimientos no son estrictamente laborales, sino corresponden a un

proyecto multifacético de buscar una nueva condición de vida, mezclándose en la motivación razones familiares, políticas, culturales, étnicas y

otras. El obtener trabajo en relación de dependencia o por cuenta propia, es sin duda un móvil fundamental para estos migrantes, pero para que

este móvil se transforme en un acto migratorio transfronterizo, inciden otros factores: edad, capacitación, nexos familiares y/o red de nacionales

emigrados, educación, seguridad pública, seguro social, vivienda, medio cultural (el acceso a medios de comunicación masiva) y en general la

intensión de concretar una movilidad social ascendente a través del acto migratorio internacional.

2.2 Los patrones migratorios en el GRAN

En el GRAN (Acuerdo de Cartagena, 1969) (1) se observan, para los últimos dos decenios: el mayor movimiento de población se produce entre

Colombia, Ecuador y Venezuela; el rol de país receptor neto de la migración regional de Venezuela, predominando entradas desde Colombia y

el Caribe; concordantemente el carácter como país emisor de Colombia; migraciones de menor cuantía de Bolivia a Perú, de Perú a Chile y

Ecuador. En su conjunto, más que receptor de otros países latinoamericanos el GRAN -con excepción de Venezuela- ha sido proveedor de

emigrantes a terceros países, principalmente a EEUU y -además del flujo tradicional de bolivianos a Argentina, una mayor emigración a Brasil.

Un importante factor de estos desplazamientos es la violencia y la economía de narcóticos en la subregión. La violencia ha llevado a masivos

desplazamientos forzados internos y transfronterizos en el GRAN, encontrándose decenas de miles de refugiados de hecho en Ecuador y

Venezuela.

El lento proceso de integración por más de 25 años ha aumentando la circulación temporal entre los estados partes. Situaciones nacionales

como la crisis económica en Venezuela, e incipientes signos de pacificación en Perú han revertido la emigración colombiana en retornos,

incrementado a su vez la emigración de venezolanos y enlentecida la emigración de Perú. En síntesis podría decirse que la movilidad de

personas en la subregión todavía no ha sido modificada sensiblemente por el Pacto Andino. En cuanto a la inmigración desde terceros países

se observa la entrada numéricamente reducida de chilenos y brasileños en zonas fronterizas, y de asiáticos, especialmente chinos y coreanos.

Debe tenerse en cuenta que, debido al desempleo y subempleo, a la escasa seguridad social, a la alta proporción de personas en trabajos

informales, a la polivalencia de sus destrezas básicas, a la alta proporción de jóvenes sin mayores ataduras, a la comunidad de lengua y

cultura, existe una masa disponible en la subregión, que se moviliza ante cualquier señal de factores de atracción y rechazo.

2.3 Los patrones migratorios en el MERCOSUR

En el caso del MERCOSUR (2) Argentina es el país con larga tradición receptora subregional; hay dos países emisores hacia la subregión,

Paraguay y Uruguay; Brasil presenta en ambos sentidos una movilidad más balanceada, con colonias importantes en Paraguay y de menor

número en regiones fronterizas de Argentina y Uruguay. A su vez recibe movimientos de estos tres países. El espacio geográfico que hoy cubre

el MERCOSUR ha sido históricamente una región con alta dinámica de circulación interna y gran receptor de inmigración transoceánica. Ahora

la subregión se ha convertido en emisora de migrantes hacia los países industrializados y receptora de migración de terceros países

latinoamericanos. Como áreas de destino de esta migración se destacan los grandes centros urbanos y los de producción primaria en el agro y

la minería en Argentina y en Brasil.

El todavía reciente proceso de integración del MERCOSUR sólo permite observar algunos casos puntuales de su efecto migratorio, vinculados

a situaciones zafrales, contratos de servicios y a un paulatino incremento de otros movimientos temporales por mayor número de nexos

transfronterizos en comercio, educación, industria, administración pública, turismo, investigación científico-tecnológica, etcétera. Al igual que en

el GRAN existe una masa disponible móvil, aunque aquí cuenta con grupos de mayor nivel educativo y capacitación profesional.

2.4 Dos fenómenos compartidos

Una mayor circulación se observa en las relaciones científicas y tecnológicas subregionales, cuya expansión es un objetivo de los procesos de

integración del MERCOSUR y del GRAN. Existen antecedentes y una tradición transfronteriza en la comunidad científica latinoamericana que

tiene por agentes a las Universidades y cada vez más a las empresas, entre ellas las consultoras. Estos movimientos constituyen, más o menos

explícitamente, elementos de una política migratoria para el desarrollo científico- tecnológico a nivel nacional, a nivel regional (3) y muy

incipientemente, a nivel comunitario en el GRAN y en el MERCOSUR.

No se debe dejar de señalar que en la medida que el GRAN y el MERCOSUR sean medianamente exitosos en sus objetivos económico-

sociales, sus estados partes pueden transformarse en una alternativa atractiva para los crecientes flujos migratorios internacionales de los

países más pobres -y no sólo de América Latina- que enfrentan cada vez más controles, xenofobia y desocupación en los países industriales. A

ello se suma la preocupante expansión de una verdadera economía de la migración ilegal, que opera con organizaciones delictivas y que

también han expandido sus acciones a la región. La respuesta del orden legal a esta criminalidad requiere una coordinación a nivel subregional

e internacional (4).

3. PROCESOS DE INTEGRACION INSTITUCIONALIZADA (5) Y MIGRACION

3.1 Panorama general


121

En todo acto migratorio transfronterizo temporal o duradero de un ciudadano de los estados partes hay por lo menos cinco instancias donde

interviene la normatividad y la realidad socio-económica propia del proceso de integración: 1) la motivación y preparación para el acto de salida;

2) el proceso de traslado y cruce de frontera; 3) la instalación en el otro estado parte; 4) el retorno y/o la revinculación al o con el país de origen;

y 5) la movilidad hacia o desde un tercer país. Estas cinco instancias aparecen necesariamente dentro de la agenda general de un proceso de

integración institucionalizado, porque involucran una porción de la población directamente -los migrantes o circulantes-; una porción potencial

de población, que puede transformarse en migrantes; y una porción de población afectada parcialmente por estas dos porciones anteriores, por

ejemplo mano de obra desplazada por inmigrantes fronterizos; amputación del núcleo familiar, etcétera. Adicionalmente se presenta ahora, a

nivel comunitario, la entrada de migrantes ciudadanos de terceros países. El logro de una armonización de normas migratorias con respecto a

terceros países puede ser tan compleja como el de un arancel externo común.

El proceso institucionalizado de integración se caracteriza por un objetivo general común de los estados partes, un proyecto común,

generalmente a máximo nivel político, fortalecido por el trabajo técnico de los órganos de la administración del poder ejecutivo y con

ratificaciones por parte del poder legislativo. El tema de la circulación de personas y la migración se presentan a este nivel de órganos con dos

facetas:

• como una nueva realidad común, que como tal debe ser atendida a nivel de los órganos de integración;

• como un recurso (migración para el desarrollo) para fortalecer los objetivos de la integración.

Una consecuencia importante de la historia migratoria en América Latina (véase punto 2) es que las únicas tres políticas migratorias

gubernamentales predominantes han sido la de apertura y de restricción a la migración de ultramar y una mezcla de control aduanero y policial

con respecto a las migraciones intrarregionales. Estas tres prácticas -más que políticas- caracterizan también el conocimiento básico del que

dispone el personal de las instituciones responsables y al contenido de la legislación y otras normas. Sin embargo, el panorama de la

integración exige hoy, en la medida que se concreta, un cambio. Cabe adelantar que este cambio, desde hace algunos años ya está en marcha

en y entre varios países, destacándose algunas nuevas legislaciones nacionales en migración (como Chile, Argentina) acuerdos de desarrollo

para regiones fronterizas comunes, facilitación y modernización de los controles fronterizos (como entre Argentina y Uruguay) y acuerdos

binacionales más amplios, que contemplan diversos tipos de medidas para la movilidad de personas, especialmente para trabajadores

temporales, entre dos países signatarios (como entre Chile y Argentina, Bolivia/Argentina, etcétera).

Además de las normatividades a nivel nacional y los acuerdos a nivel binacional y regional existe un conjunto de convenios y recomendaciones

internacionales que encuadran la temática básicamente desde la óptica de los derechos humanos y sus distintas expresiones particulares en

cuanto a raza, familia, trabajo, seguridad, género, edad, nacionalidad y otros (6). Este conjunto normativo constituye el trasfondo sobre el cual

se recorta y desarrolla el proceso específico de nuevas políticas consensuadas en el marco de la integración institucionalizada.

3.2 Integración - Migración en el GRAN

Tempranamente el GRAN contempla la dimensión de la migración laboral y crea el Convenio Simón Rodríguez de Integración Sociolaboral

(1973). La primera fase de éste órgano culmina en 1977 con la Decisión 116 (Instrumento Andino de Migración Laboral). El instrumento define

sus alcances para el nacional de un país miembro que se traslada al territorio de otro país miembro, con el objeto de prestar servicios

personales subordinados. Comprende las categorías "trabajador calificado", "trabajador fronterizo" y "trabajador temporal". Asimismo contempla

la situación del "trabajador migrante indocumentado" y al familiar del trabajador.

Paralelamente se crean instancias administrativas en el seno de los Ministerios de Trabajo del GRAN. Con el tiempo la importante obra

normativa ha quedado sin efecto y las instancias administrativas han tenido un derrotero errático. Tras un cierto letargo general del proceso,

que incluye una fase prácticamente inactiva del Convenio Simón Rodríguez comienza su revitalización a partir de la aprobación del Diseño

Estratégico Andino (1989) por los presidentes de los estados miembros (7). La realidad internacional, los paradigmas del desarrollo y los

funcionarios han cambiado. Se inicia un análisis crítico de la organización institucional, de lo actuado y la búsqueda de nuevos enfoques. El

tema migratorio, que había quedado cautivo en su variante de migración laboral, tuvo un doble enriquecimiento. Por un lado se planteó una

mayor atención a la dimensión social del proceso de integración acompañado por el gestionamiento de una Carta Social Andina, en la que

tuvieron un papel activo las organizaciones sindicales y el Parlamento Andino, y por el otro se enfocó el marco normativo básico de la movilidad

subregional, del cual se desprenderían las formas y normas particulares relacionadas con las diferentes categorías de migrante. Además se

perfilaron otros asuntos relacionados con la movilidad como seguridad, la cooperación judicial y policial, el narcotráfico, la salud, y el

reconocimiento de títulos, diplomas y otros documentos y la transnacionalización temporaria de servicios profesionales personales.

En 1992 se creó el Comité de Autoridades Migratorias del Grupo Andino (integrado por las autoridades migratorias de los estados partes) para

asesorar a la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), el órgano técnico administrativo del Acuerdo, en la temática migratoria comunitaria. En

su agenda se encuentra la armonización de las normas migratorias, el desarrollo de documentación de validez comunitaria, revisión de la

Decisión 116, la facilitación de la movilidad de categorías ocupacionales vinculadas con la marcha del proceso de integración como técnicos,

científicos, empresarios, docentes y otros profesionales. Se concretó asimismo un programa de modernización de los pasos de frontera.

En la medida que se verifica un desarrollo en el proceso de integración a niveles superiores -el GRAN procede a concretar la Unión Aduanera-

resaltarán necesidades para atender los diversos fenómenos de movilidad transfronteriza. Para ello el GRAN tiene una complejidad institucional

(diversos Convenios, con sus propios organismos de ejecución y la JUNAC) que aun dificulta las respuestas eficientes. Por otra parte la

alternativa de una integración múltiple y abierta ("regionalismo abierto") en América Latina pueden desdibujar sus objetivos, el perfil propio y la

fuerza de los acuerdos.


122

3.3 Integración - Migración en el MERCOSUR

En el panorama de la diversas iniciativas de integración en América, el Tratado para la constitución de un Mercado Común entre la República

Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay (Asunción 1991) se recorta como

un documento fundacional de una nueva generación de convenios subregionales, que otorga un cauce a convenios anteriores en el Cono Sur

(8) y señala un rumbo para futuras negociaciones. La asociación de los cuatro países no excluye, en el futuro, acuerdos integracionistas con

otros países. Desde el Protocolo de Ouro Preto (1994) que pone en marcha la Unión Aduanera -inicialmente "incompleta"- y sujeto a la

ratificación parlamentaria, el MERCOSUR pasó a tener personería jurídica de Derecho Internacional. El Tratado se inscribe en la perspectiva de

a "integración para el desarrollo", predominante en toda América Latina. El Protocolo prevé la creación de un Consejo Económico-Social a

través del cual se propone viabilizar los vínculos con los actores sociales no gubernamentales en los estados partes.

Poco después de la firma del Tratado autoridades migratorias y laborales de los estados partes iniciaron sus contactos en dos Subgrupos de

Trabajo (SGT).

En el SGT 2, Asuntos Aduaneros, se formaron dos comisiones (Control Migratorio y Facilitación Fronteriza) integradas por funcionarios de

Migración, Identificación Civil, Pasos de Frontera y Aduana. Los temas principales de la agenda fueron la coordinación administrativa en los

pasos fronterizos, la determinación de los documentos habilitantes para la circulación transfronteriza, observaciones sobre la compatibilización

de la normatividad migratoria, control de turistas de terceros países, análisis de la viabilidad de un documento único para los nacionales de los

estados partes (EP).

El SGT 11, Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, estableció una sub-comisión sobre Migración Laboral. El carácter distintivo del

SGT 11 es su composición tripartita, concurriendo a las reuniones representantes de los Ministerios de Trabajo, de las organizaciones

sindicales y de empleadores. La Subcomisión se ocupó principalmente en completar y comparar el panorama de las estadísticas y la legislación

laboral y el análisis de los flujos migratorios laborales en los cuatro EP.

Como el tema de la circulación de personas es ubicuo en distintos ámbitos del proceso de integración, también aparece en el SGT 10,

Coordinación de Políticas Macroeconómicas en relación a la Sub-Comisión de Población y en las agendas de las Reuniones Especializadas en

Ciencia y Tecnología, Cultura, Educación y Turismo.

Se puede decir con respecto al tema migratorio que se ha cumplido una primera fase en la que se definieron los puntos de la agenda y se

lograron algunos acuerdos que ratifican o precisan prácticas ya existentes y se incrementó la cooperación en los puestos de frontera. El

próximo paso estará relacionado con una ampliación de la información normativa y estadística y con el análisis de las primeras consecuencias

de la puesta en funcionamiento de la Unión Aduanera a partir del Protocolo de Ouro Preto. Pero faltan aun definiciones institucionales a nivel

del MERCOSUR para localizar el tratamiento de los diversos temas de la dimensión social y su relación con la movilidad transfronteriza de

personas (9).

4. UNA AGENDA MINIMA COMUN

En el GRAN y el MERCOSUR se observa un avance en la percepción y el análisis de la movilidad de personas en el proceso de integración.

Sin embargo estimamos que falta afinar el procedimiento a través del cual un grupo de representantes de los EP y otros actores sociales

atiendan a nivel de sus estados y a nivel cumunitario a los fenómenos reales de integración y trabajen sobre respuestas normativas y

administrativas adecuadas, legitimables y viables en los estados partes. Este trabajo técnico y político, que no es otra cosa que un acto de

mayor eficiencia administrativa, requiere, en primer término, una mayor coordinación entre los diferentes organismos responsables,

especialmente entre los Ministerios del Interior, de Trabajo y Relaciones Exteriores, pero también Economía, Educación, Justicia y Turismo, en

segundo término, una fluida relación con actores sociales y políticos vinculados a las tres porciones de población mencionados, que se ven

involucradas por la movilidad e integración (directamente, potencialmente, parcialmente).

Se requiere la definición de focos institucionales a nivel comunitario, responsables de la movilidad transfronteriza de personas.

Cabe sintetizar una agenda mínima en tres áreas -normativa, organizativa y formativa- comprendiendo cada una un componente de información

y estadística. En casi todos los puntos ya se han iniciado consultas y algunos acuerdos en el GRAN y el MERCOSUR.

Area normativa:

• Armonización de normas migratorias entre los EP.

• Armonización de la legislación laboral referida a trabajadores provenientes de otros EP y terceros países.

• Actualización y armonización de normas que regulan el acceso de los ciudadanos de otro estado parte en los servicios sociales básicos.

• Extensión de derechos cívicos a los ciudadanos de otro estado parte.

• Atención judicial y policial para los ciudadanos de otro estado parte.

• Armonización de la documentación de identificación válida en todos los EP.

• Reconocimiento entre los EP de títulos, diplomas y otras certificaciones de estudio y capacitación.

Area organizativa:• Organización y coordinación interinstitucional a nivel comunitario de los aspectos de la movilidad transfronteriza.

• Coordinación interinstitucional a nivel nacional de normas y procedimientos en relación a la atención de ciudadanos de otro estado parte y

entre las autoridades de los EP.

• Facilitación de procedimientos en los pasos de frontera.


123

• Procedimientos preferenciales y promocionales para las regiones fronterizas menos desarrolladas entre EP.

Area formativa:

• Capacitación especializada en asuntos de migración e integración al personal involucrado en los procedimientos en los EP.

• Extensión formativa a los ámbitos profesionales, académicos y políticos en los EP.

• Extensión formativa al sistema educativo de los EP.

El avance en el diseño y la ejecución comunitaria en estas tres áreas aportará a la reducción de algunos problemas sociales de la integración y

facilitará a la vez vincular el movimiento transfronterizo ordenado de personas con objetivos del desarrollo humano en cada subregión (10).

NOTAS

1. Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela (4.7 Mio Kms2, 113 Mio hab. en 2000).

2. Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay (200 Mio de hab., 11.8 Mio Km2).

3. Con apoyo de programas y proyectos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),

Organización de Estados Americanos (OEA), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), OIM y otros organismos

internacionales.

4. Véase para ello los documentos nacionales y de organismos especializados presentados al Seminario de OIM "Respuesta internacional al

tráfico de migrantes y salvaguardia de los derechos de los migrantes", Ginebra 26-28 de octubre de 1994.

5. Diferenciamos entre procesos de integración de hecho entre dos o más países y procesos institucionalizados. A través de éstos últimos se

persigue explícitamente la coordinación y las interdependencias entre las normatividades de los estados partes y crear así una realidad

socioeconómica propia, la de la comunidad.

6. A nivel global se destaca como más reciente y completa la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los

trabajadores migratorios y sus familiares. Naciones Unidas (1990). Antecedentes importantes son los Convenios Laborales de la

Organización Internacional del Trabajo (OIT) ratificados, especialmente los referentes al trabajador migrante (N° 97 de 1949, N° 143 de

1975) y diversas recomendaciones no vinculantes.

7. La Conferencia de Ministros de Trabajo del GRAN agrega en 1991 (La Paz) un esfuerzo de reactivación y revisión de sus principios.

8. Véase una presentación sintética de tratados bi y multilaterales anteriores en el Cono Sur, incluyense en este caso Chile y tratados de la

subregión con Bolivia en Torales, 1993: 4-10.

9. Un caso avanzado presenta Centroamérica con la creación de la Organización Centroamericana de Migraciones (OCAM), 1990 en el

marco de la SIECA (Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica en Centro América) y cuyo organismo técnico

asesor es la OIM. Son sus propósitos adoptar decisiones y acciones de carácter regional que se orienten a perfeccionar los sistemas de la

región, facilitar la movilidad de personas entre los países y contribuir al proceso de integración.

10. Precisamente dos dimensiones de la migración, su necesidad de asistencia humanitaria y su relación con el desarrollo han sido ejes de

organismos especializados y constituyen el mandato de la OIM. El Programa de Acción de la reciente Conferencia Mundial sobre

Población y Desarrollo (El Cairo 1994) hace amplia referencia al tema en su capítulo X y los consensos de la Cumbre Social (Copenhague

1995) se extienden a problemas que caracterizan precisamente gran parte de la migración internacional: la marginación, el des o sub-

empleo y el crítico proceso de integración social que conducen a creciente pobreza, ilegalidad, discriminación y xenofobia.

BIBLIOGRAFIA CARI (Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales); OIM1994 Las Migraciones Laborales en el MERCOSUR, Buenos Aires.

CELADE1993 "América Latina y El Caribe: Dinámica de población y desarrollo. Un perfil sintético", Notas de

Población N° 58, Santiago de Chile.

CEPAL

1994 El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile.

1994 Desarrollo reciente de los procesos de integración en América Latina y El Caribe, Santiago de Chile. GOLDIN, A.1992 "Trabajadores migrantes en el ámbito del MERCOSUR", Derecho del Trabajo, N° 8, Buenos Aires.

IBGH - Instituto Brasileiro de Geografía e Estadística1992 MERCOSUL: Sinopse Estatística, Río de Janeiro.

IBGH; OEA

1987 Legislación y política inmigratoria en el Cono Sur de América, Argentina, Brasil, Uruguay, México.

KRATOCHWIL, Hermann

1993 "La política de migración en el marco de las políticas de integración del Pacto Andino", Estudios Migratorios Latinoamericanos, N° 23,

Buenos Aires.


124

KRITZ, Mary M.; LEAN LIM, Lin; ZLOTNIK, Hania (Ed.)1992 International Migration Systems, Oxford University Press, New York.

LEON, Ramón; KRATOCHWIL, Hermann1993 "Integration, Migration and sustainable Development in the Andean Group", IOM Latin American Migration Journal, Vol. 11, N° 1, Santiago de Chile.

MAGUID, Alicia1993 "La importancia de la sistematización de la información migratoria en la formulación de políticas e iniciativas recientes y posibilidades para

la Región de América Latina y el Caribe", Revista de la OIM sobre Migraciones en América Latina, Vol. 11, N° 3, Santiago de Chile.

MARMORA, Lelio1993 "Las migraciones en el proceso de integración de las Américas", Estudios Migratorios Latinoamericanos, N° 23, Buenos Aires.

MARMORA, Lelio1994 "Desarrollo sostenido y políticas migratorias: su tratamiento en los espacios latinoamericanos de integración", Revista de la OIM sobre

Migraciones en América Latina, Vol. 12 N° 1/3, Santiago de Chile.

OIM1991 Aspectos jurídicos e institucionales de las migraciones, Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela,

Ginebra.

OIT; OIM; ACNUR1994 Migrantes, Refugiados y Cooperación Internacional, Ginebra.

PALAU, Tomás; YORE, Miriam (Compil.)1994 La estructura institucional y las negociaciones del MERCOSUR, Ministerio de Relaciones Exteriores, Asunción.

PELLEGRINO, Adela1990 Migración internacional de latinoamericanos en las Américas, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas.

PELLEGRINO, Adela; LUJAN, Carlos A.1994 La propensión migratoria de los jóvenes uruguayos, OIM/INJU/CEPAL, Montevideo.

PELLEGRINO, Adela (Compil.)1995 Migración e Integración. Nuevas formas de movilidad de la población, Programa de Población, Facultad de Ciencias Sociales,

Universidad de la República, Montevideo.

PEREZ DEL CASTILLO, Santiago1993 "El MERCOSUR, historia y esperanza", Revista Internacional del Trabajo, N° 4, OIT, Ginebra.PODESTA, Bruno

1995 "Desequilibrios sociales e integración regional", Revista de Relaciones Laborales en América Latina - Cono Sur, N° 5, Montevideo.

PONTIN, Maurizio (Compil.)

1992 Iglesia y Migraciones Latinoamericanas, Comisión Católica Internacional de Migraciones, Santa Fe de Bogotá.

RAMOS OLIVERA, Julio1993 "Movilidad de la mano de obra en el MERCOSUR," Contribuciones, N° 2, Buenos Aires.

SASSEN, Saskia1988 The Mobility of Labor and Capital, Cambridge University Press, Cambridge.

STALKER, Peter1994 The work of strangers: A survey of international labour migration, ILO, Ginebra.

TORALES, Ponciano

1993 Migraciones e integración en el Cono Sur (La experiencia del MERCOSUR), OIM, Buenos Aires. VARELA,

Raúl1994 "La carta social en el marco de un proceso de integración regional", Enfoques, N° 1, Montevideo.

Las opiniones vertidas en este artículo son exclusiva responsabilidad del autor.


125

PAPEL DE LAS INSTITUCIONES, AGREMIACIONES Y AGRUPACIONES SOCIOPROFESIONALES EN EL DIALOGO SOCIAL. Costos y Beneficios del Modelo Europeo

Jaime MONTALVOCatedrático de Derecho del Trabajo, Universidad Nacional de Educación a Distancia; Presidente de la Comisión de Relaciones Laborales y Empleo, Comité Económico y Social español, Madrid, ESPAÑA En la elaboración de esta ponencia ha colaborado D. Miguel COLINA, Profesor Asociado de Derecho del Trabajo en la Universidad Nacional de

Educación a Distancia de España.

1. INTRODUCCION

No parece preciso subrayar la importancia que las Organizaciones Sindicales y otras formas de organizaciones de intereses colectivos han

tenido en la construcción de la mayoría de los modelos de convivencia del Occidente Europeo.

Los orígenes del Movimiento Sindical se sitúan -como es lógico, a partir del propio desarrollo de las fuerzas económicas- en países como

Inglaterra, pionero en la Revolución Industrial y más tarde, en otros Estados del Continente Europeo. Las propias Internacionales Obreras

nacen en el mismo marco y es, también, en Europa donde la incidencia de los agentes sociales en la vida política es capaz de contribuir al

diseño de los modelos constitucionales del Estado Social y Democrático de Derecho, desde los mismos comienzos de este siglo.

Por eso, se ha dicho que el modelo de convivencia Político y Social Europeo es un modelo no sólo articulado sobre los partidos políticos,

expresión genuina de la sociedad política, sino a través de otras formas de manifestación de la sociedad civil, como Sindicatos, Asociaciones

Empresariales y otras Organizaciones Profesionales.

Como es sabido, el proceso de Integración Europea comienza a gestarse en los años de postguerra de la Segunda Guerra Mundial. Las fuerzas

políticas participantes de la liberación contra el totalitarismo, básicamente los democristianos, los liberales y los social demócratas, son capaces

de compartir, en los difíciles años de la reconstrucción, un ideal de integración continental. Pero al lado y en paralelo con estas fuerzas políticas,

aparece un sólido movimiento sindical, reconstruido en apenas unos pocos años. Así, con modelos y estructuras distintas, no puede olvidarse el

significado que poseen la CFTC francesa, o la CGIL italiana, orientadas en los principios del cristianismo social, o la FO y la UIL de orientación

social democrática, nacidas en dichos países (precisamente como escisiones de las poderosas CGT y CGIL, pronto dirigidas por los respectivos

partidos comunistas). Sin que pueda ignorarse el papel jugado por la conocida Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) cuya apuesta por

la Integración Europea se hace visible desde sus primeros pasos.

En definitiva, pues, y sin poder extendernos en la consideración del papel de los agentes sociales en estos momentos iniciales de una Europa

integrada, ha de retenerse su participación en todo el proceso de construcción europea y, desde luego, en el nacimiento tanto de la Comunidad

Europea del Carbón y Acero (CECA) en 1951 como de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957.

2. PARTICIPACION DE LOS AGENTES SOCIALES EN LOS TRATADOS FUNDACIONALES

La CEE nace con un claro propósito que da incluso nombre a la institución: construir un Mercado Común Europeo. En el diseño institucional de

la CEE resultan, sin duda, dominantes los principios liberales de Spaak, Bohm, Hayek, etcétera y otros grandes políticos que están, en su

origen. Por eso, se ha venido denunciando la especial preocupación por ordenar un marco económico unitario, prestando escasa atención a las

políticas sociales, sin duda a partir de la idea de que la adecuada organización de esta resultaría del funcionamiento económico de un Mercado

Común.

De cualquier forma, los tratados fundacionales, el de París por el que se crea la CECA en 1951 y el de Roma constitutivo de la CEE, en 1957,

aunque realmente carecen de una parte dogmática en la que tenga cabida el reconocimiento de derechos sociales fundamentales (carencia en

alguna medida subsanada por la Carta comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de diciembre del 89), más allá de la manifestación

de voluntad de promover la colaboración de los Estados miembros en materias tales como el derecho a la sindicación y a las negociaciones

colectivas (Artículo 117), sí contiene algunas llamadas a la participación de los agentes sociales en el diseño y elaboración de las políticas

comunitarias y, particularmente, de las políticas sociales.

• En el tratado de CECA (artículos 18 y 19) se crea el Comité Consultivo, integrado por representantes de empresarios, trabajadores y

consumidores y comerciantes. Dicho Comité tiene, como su propio nombre indica, carácter consultivo, pudiendo sus dictámenes ser

preceptivos, pero nunca vinculantes.

• Mayor importancia reviste el Comité Económico y Social creado por el Tratado de Roma (artículos 193 a 198), compuesto por 222

miembros, representativos de los distintos sectores de la vida económica y social, integrados en tres grupos; empresarios, trabajadores y

otras organizaciones profesionales y de representación de intereses. Este Comité será oído preceptivamente por el Consejo o por la

Comisión para la elaboración de Reglamentos y Directivas en materia de libre circulación de trabajadores, de armonización de

legislaciones sociales, de actuación del Fondo Social Europeo y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), etcétera. Aparte de

mantener siempre la posibilidad de elaborar dictámenes e informes a iniciativa propia "en todas las cuestiones relativas a la CEE". Sus

dictámenes carecen, asimismo, de carácter vinculante.

• También el Tratado CEE (Artículo 124) crea el Comité de Fondo Social Europeo, el cual, sin embargo, tiene una composición tripartita, es

decir, está integrado por dos representantes gubernamentales, dos representantes de las organizaciones sindicales más representativas y

dos representantes de las organizaciones empresariales más representativas por cada Estado miembro (más un suplente por cada una de


126

estas representaciones).

Este Comité, como recuerda el propio Tratado de la Unión Europea (TUE), asistirá a la Comisión en la Administración del Fondo Social

Europeo.

3. OTRAS FORMAS DE PARTICIPACION INSTITUCIONAL

Con independencia de estas formas de participación de los agentes sociales previstas en los Tratados Fundacionales, las Comunidades han

creado, desde sus inicios, y a través del derecho derivado, emanado de las propias instituciones comunitarias, otras formas de participación,

más o menos institucionalizadas, que, en todo caso, manifiestan un cierto protagonismo de los interlocutores sociales en importantes áreas de

toma de decisiones.

De acuerdo con Colina, Sala y Ramírez, es posible distinguir en este punto cuatro tipos de órganos:

• Los Comités Consultivos de carácter tripartito para asistir a la Comisión Europea en cada uno de los aspectos sociales comunitarios.

• El Comité Consultivo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

• El Comité Permanente de Empleo de las Comunidades Europeas.

• Los Centros de Estudio y Documentación.

3.1 Los Comités Consultivos Tripartitos

Son órganos, como su propio nombre indica, de naturaleza consultiva que asisten a la Comisión con respecto a la aplicación de las normas

adoptadas en las materias de su competencia. A tal efecto, realizan dictámenes e informes, así como intercambio de documentación sobre los

marcos legales y experiencias de sus respectivos países.

Normalmente están compuestos por seis miembros por cada uno de los Estados, dos por cada grupo (Gobiernos, Sindicatos, Patronales).

Cabe mencionar:

• Comité Consultivo para la Libre Circulación de Trabajadores, previsto en los artículos 24 a 37 del Reglamento 1612/1968.

• Comité Consultivo para la Seguridad Social de los Trabajadores Migrantes (artículos 82 y 83, Reglamento 1408/1971).

• Comité Consultivo para la Formación Profesional (previsto en la Decisión del 2 de abril de 1963, ulteriormente modificada).

• Comité Consultivo por la Seguridad e Higiene y la Protección de la Salud en el lugar de trabajo (Decisión del 27 de junio de 1979).

• Organo Permanente para la Seguridad y la Salubridad en las minas de hulla y otras industrias extractivas (Decisión del 9 de julio de 1957,

con ulteriores modificaciones).3.2 El Comité Consultivo para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres

Tiene como función la asistencia a la Comisión en la elaboración y desarrollo de las políticas de igualdad de oportunidades en el empleo y

promoción del empleo femenino.

Creado por Decisión de 9 del diciembre de 1981, está compuesto por dos representantes por Estado, que corresponden al Organismo Nacional

que tenga asumidos estos cometidos.

3.3 El Comité Permanente del Empleo

Tiene como función el asegurar el diálogo y la consulta permanente entre el Consejo, la Comisión y las partes sociales para coordinar las

políticas de empleo de los Estados miembros.

Fue instituido por Decisión 70/532, del 14 de diciembre de 1970 (modificada por Decisión 75/62) y presenta una composición cuatripartita

(Comisión, Gobierno, Patronales y Sindicatos).

3.4 Los Centros Europeos de Estudios y Documentación

Tanto el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (creado por Reglamento 337/75, del 10 de marzo de 1975 y modificado

en disposiciones posteriores), como la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (creado por Reglamento

1365/75, del 26 de mayo de 1975 con normas posteriores que lo modifican), son organismos de investigación, estudio y contactos de trabajo y

presentan, también, una composición cuatripartita.

4. LOS SUJETOS DE LA PARTICIPACION Y DEL DIALOGO SOCIAL A NIVEL COMUNITARIO

Las Organizaciones Profesionales Eurocomunitarias adquieren la condición de más representativas por el reconocimiento de las propias

instituciones de la Comunidad que tiene prevista tal participación. Por eso, la determinación de los interlocutores sociales, reconocidos en cada

caso, aparecen en las respectivas normas constitutivas de cada expresión de diálogo social y de los respectivos Comités Paritarios.

En principio, existen dos vías de determinación de la representatividad de los interlocutores sociales, de esta forma, en los órganos de

participación de carácter tripartito (Gobiernos, Organizaciones Empresariales, Sindicatos) así como en la generalidad de los organismos de

participación institucional y en los Centros y Fundaciones, los representantes de las organizaciones profesionales son normalmente propuestos

por los Gobiernos de los Estados miembros a partir de los nombres que les proporcionan las organizaciones más representativas,

correspondiendo su nombramiento formal al Consejo de Ministros Europeo.

Sin embargo, como señala con relación al Comité Económico y Social el Artículo 195 del TUE, "Para el nombramiento de los miembros del

Comité, cada Estado miembro propondrá al Consejo una lista que contenga doble número de candidatos que puestos atribuidos a sus


127

nacionales". Añadiendo, como "la composición del Comité deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar una representación adecuada de

los diferentes sectores de la vida económica y social". A este efecto, señala también el artículo, "el Consejo consultará a la Comisión y podrá

pedir opinión a las organizaciones europeas representativas interesadas". Según recordara la STJCE 30.6.88 dictada en el asunto de la

Confederación italiana de dirigentes de empresa contra el Consejo, este "debe examinar la representatividad de todos los candidatos que

figuren en las listas establecidas a nivel nacional, sin estar vinculado por la distinción que llevan a cabo los Estados miembros entre candidatos

presentados con carácter principal y propuestos en forma alternativa".

Junto a esta vía de representación, en los organismos consultivos paritarios sectoriales, creados a partir de Decisiones de la Comisión, los

representantes son designados de entre los propios interlocutores sociales más representativos en el ámbito de la Comunidad.

No obstante, y con carácter general, el diálogo social europeo de Val Duchesse se desarrolla entre los tres interlocutores sociales reconocidos

como tales a nivel comunitario: estos son, por la parte empresarial la UNICE [Unión de Confederaciones de la Industria y Empleadores de

Europa], el Centro Europeo de Empresas Públicas (CEEP), y por la parte sindical, la Confederación Europea de Sindicatos (CES).

La UNICE, fue creada en 1958, y está integrada por 32 federaciones de empresas pertenecientes a 22 países europeos. Mantiene la

comunicación entre sus afiliados y las instituciones europeas y constituye el interlocutor empresarial privilegiado, junto con la CEEP, del

empresariado europeo.

La CEEP fue reconocida como interlocutor por la Comisión de las Comunidades en el año 65, e integra a las organizaciones representativas de

las empresas con participación pública de los distintos Estados europeos.

Por su parte, la Confederación europea de Sindicatos, tiene su origen en la organización regional de la Confederación Internacional de

Sindicatos Libres (ORES - CISL) que agrupaba 20 Confederaciones Sindicales de 18 países de la Europa Occidental.

Con la firma del Tratado de Roma, las Organizaciones Sindicales de la CISL pertenecientes a los países de la CEE crean la Secretaría Sindical

Europea, que en 1969 se convierte en la Confederación Europea de Sindicatos Libres en la Comunidad (CESL). Por su parte, en 1958, los

Sindicatos miembros de la CESL de países integrados en la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) crearon un Comité Sindical para los

países de la EFTA en clara reacción a la CESL.

A partir de ambas instituciones, a finales del 72 se crea la Confederación Europea de Sindicatos, a la que en 1974 se adhieren las

organizaciones europeas afiliadas a la Confederación Mundial del Trabajo, de inspiración cristiana y, más adelante, otras organizaciones como

la CGIL italiana o la Confederación Sindical de Comisiones Obreras Española (quedando fuera, sin embargo, algunas importantes

organizaciones, próximas a partidos comunistas, como la CGT francesa). En estos momentos representan a más del 40% de los ciento diez

millones de trabajadores de la Europa Occidental. En ella se han constituido una serie de Comités Sindicales Europeos -hasta el momento 16-,

a través de los cuales se concreta una buena parte del diálogo social paritario en los distintos sectores y subsectores de la Comunidad (valga

destacar entre ellos la Federación Europea Metalúrgica -FEM-, la Organización Regional Europea de la Federación Internacional de Empleados,

Técnicos y Cuadros -EURO-FIET-, la Federación Europea de Trabajadores de la Construcción y la Madera -FETBB-, el Comité Europeo de los

Servicios Públicos -CESP, el Comité Sindical de Transportes en la Comunidad Europea -CSTCE- etcétera.

5. EL DIALOGO SOCIAL

Teniendo como antecedente la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno (precedente de los Consejos Europeos) de octubre de 1972, el 21 de

enero de 1979 el consejo aprobó la "Resolución sobre un Programa de Acción Social", que habría de orientar el futuro de la política social

comunitaria. En dicha Resolución se definían tres objetivos básicos, y, de entre ellos, la creciente participación de las partes sociales en las

decisiones económicas y sociales de la Comunidad, así como de los trabajadores en la vida de las empresas.

En cumplimiento del conjunto de dichos objetivos se diseñaban una serie de acciones, a desarrollar en tres etapas, y de entre las previstas para

la 3a etapa, -propuestas a formular antes de finales de 1979- se hablaba del desarrollo de la participación tanto en el ámbito de las empresas,

como en las propias decisiones comunitarias. En cumplimiento de dicha acción se crearon organismos consultivos con participación de los

interlocutores sociales: así, el Comité General Europeo de la Seguridad del Trabajo, la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de

Vida y del Trabajo y el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional.

Diez años después, el 22 de junio de 1989, el Consejo aprueba el Programa de Acción Social Comunitaria, en el cual y para "progresar en la

construcción de un espacio social europeo" -idea clave puesta en circulación por los socialistas franceses a principios de los '80- se propone el

"diálogo social europeo", encomendándose a la Comisión el establecimiento de los "métodos que permitan, en el riguroso respeto de la

autonomía y de las responsabilidades propias de las partes sociales, favorecer el desarrollo de las relaciones paritarias a nivel de la

Comunidad".

En 1985 se constituye una nueva Comisión presidida por J. Delors, quien hace un llamado al apoyo de los interlocutores sociales a una nueva

política para relanzar el proceso de construcción europea, lo que, desde luego, pasaba por el diálogo social.

De esta forma, el 12 de noviembre de 1985, Delors convocó a los interlocutores sociales comunitarios, CES, UNICE y CEEP, a las reuniones

para el Diálogo Social en la, por ese motivo célebre, abadía de Val Duchesse.

Como resultado de la referida reunión, los interlocutores sociales comunitarios, después de un amplio intercambio de opiniones sobre el modo

de lograr mejoras en la eficacia de las inversiones, en el crecimiento y en el empleo de la Comunidad, "manifiestan su conformidad con las

grandes líneas de 'la estrategia de cooperación para el crecimiento y el empleo', propuesta por la Comisión. Convienen en proseguir este


128

diálogo con el fin de examinar las posibilidades de su aplicación, a escala tanto comunitaria como nacional y sectorial. Con este fin, deciden

constituir con la Comisión un grupo de trabajo encargado de seguir la situación de la economía y el empleo y profundizar en las cuestiones

planteadas en el informe de la Comisión. Además, las organizaciones mencionadas esperan nuevas iniciativas de la Comisión - principalmente

en el ámbito microeconómico- con objeto de reforzar la capacidad de adaptación y crecimiento de nuestras economías europeas. Estas

cuestiones se someterán a diálogo entre las organizaciones patronales y sindicales", a través de los dictámenes comunes ("avis comun" o "joint

opinion") siguientes.

Hasta el presente se han elaborado catorce dictámenes comunes: Acerca de "la estrategia de cooperación para el crecimiento y el empleo en la

comunidad", del 6 de noviembre de 1986; sobre "la introducción de nuevas tecnologías, la formación - motivación, información y consulta del

personal", del 6 de marzo de 1987; sobre "el Informe económico anual de 1987-1988", de noviembre de 1987; sobre "la creación de un espacio

europeo de movilidad profesional y geográfica y a la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo en Europa", del 13 de febrero de 1990;

sobre "la enseñanza básica y la formación inicial de adultos", del 19 de junio de 1990; sobre "la transición de la escuela a la vida adulta y

profesional", del 6 de noviembre de 1990; sobre "las nuevas tecnologías, la organización del trabajo y la adaptabilidad del mercado de trabajo",

del 6 de marzo de 1987; acerca de "las modalidades capaces de permitir un acceso efectivo y lo más amplio posible a la formación", del 20 de

diciembre de 1991; sobre "la transparencia y la transferibilidad de las cualificaciones y de los diplomas profesionales en toda Europa", del 3 de

julio de 1992; sobre "la estrategia de cooperación para el crecimiento del empleo", del 3 de julio de 1992; acerca del "futuro diálogo social", del 3

de julio de 1992; sobre "las orientaciones de las políticas económicas de la Comunidad"; sobre "la enseñanza y la formación profesional de las

mujeres", del 3 de diciembre de 1993; sobre el "futuro real y acciones de la Comunidad en los ámbitos de la educación y la formación", del 24

de octubre de 1994.

Estos Dictámenes carecen de significación jurídica y solamente tendrán la eficacia que las propias partes quieran darles; no obstante, poseen

indudable alcance político.

La valoración de los resultados producidos por este diálogo social -especialmente en su primera parte- ha sido diversa. Para el entonces

Secretario General de la UNICE, Zigmunt Tyszkiewicz, "la UNICE siempre ha participado con entusiasmo en el Diálogo Social", pero en dicho

Diálogo, ya llamaba la atención, sobre cómo es preciso hallar el equilibrio adecuado entre:

• las aspiraciones de los trabajadores y las limitaciones económicas;

• la necesidad que tiene el empresariado de conservar su derecho a la gestión de las empresas y el deseo de los trabajadores de verse

implicados en la toma colectiva de decisiones;

• centralización y descentralización, es decir, lo que corresponde hacer a "Bruselas" y lo que debe hacerse en otras instancias con arreglo al

principio de subsidiaridad.

Por una parte, desde el ámbito sindical el Diálogo Social abre expectativas que, desde luego, no se satisfacen solamente a través de los

Dictámenes Comunes, por importantes que estos puedan ser. Como expresivamente afirmara a principios de 1990 el Secretario General de la

CES, Matías Hinterscheid, el Diálogo Social expresado a través de estos Dictámenes Comunes presenta grandes posibilidades, así como una

gran importancia política, en cuanto suponen la creación de un marco inicial de relaciones basadas en el acuerdo entre las partes a escala

comunitaria y la legitimación, también dentro del ámbito de la Comunidad, de los interlocutores sociales. Es preciso, sin embargo, superar esta

primera etapa de aprendizaje, buscando un Diálogo más cualitativo y generalizado.

Escepticismo éste, en alguna medida compartido con el Presidente de la Comisión J. Delors, como se deduce de sus palabras en el Congreso

de la CES en Estocolmo, en mayo de 1988:

"Debo reconocer que, tras un comienzo prometedor, el diálogo social ha decepcionado a muchos. Hasta tal punto que me he preguntado si la

Comisión debería insistir en su continuidad. Conozco bien los datos del problema: la dificultad de las organizaciones participantes para disponer

de un mandato de negociación, el hecho de que los Dictámenes Conjuntos no constituyan ningún progreso maravilloso para los países

avanzados. Asimismo, puede parecer ambicioso e incluso utópico lanzar un diálogo interprofesional a nivel europeo, mientras que este tipo de

negociaciones tienden a disminuir a nivel nacional o de sector, en beneficio de la negociación de la empresa... Sin embargo, también me he

planteado que su eliminación debilitaría la posición del Sindicalismo Europeo y arrojaría un cierto descrédito sobre nuestra voluntad de valorar

la cohesión social de la Comunidad... "

Durante esta primera etapa de Diálogo Social (1985-1988) se producen algunos acontecimientos importantes en el ámbito comunitario,

relevantes a los efectos que aquí estamos considerando. De una

parte, en 1985 tiene lugar la ampliación de la Comunidad a 12, con las incorporaciones de Portugal y España; de otra, el 17 de febrero de 1986

se firma en Luxemburgo el Acta Unica Europea (AUE), que introduce importantes modificaciones en los tratados comunitarios, principalmente

en el de la CEE. Dicha Acta supone una aportación relevante al ámbito social y, en particular, a la participación y el diálogo social. De esta

forma, el Artículo 22 AUE introducía un nuevo artículo al Tratado, el 118 B, según el cual:

"La Comisión procurará desarrollar el diálogo social entre las partes sociales a nivel europeo, que podrá dar lugar, si estas lo

consideran deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un acuerdo entre dichas partes".

Dicho precepto sienta la base, que será desarrollada más adelante en el Protocolo 14 sobre Política Social, que figura como Anexo al Tratado

de la Unión, de un Diálogo Social más ambicioso, con posibilidades, incluso, de generar instrumentos normativos de naturaleza convencional.

Por su parte, el Consejo Europeo de Estrasburgo de diciembre de 1989, adoptó -tras no pocas reticencias y dificultades, planteadas, sobre

todo, por el Reino Unido- una Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, que (en la mejor tradición de la

Carta Social Europea) recoge un catálogo de derechos básicos, para la configuración europea como proyecto político integrado, desde la base


129

de la cohesión económica y social.

En el punto 12 de dicho texto, tras proclamar el derecho a la negociación colectiva, se afirma:"El diálogo que debe ser desarrollado entre interlocutores sociales a escala europea, podría conducir, si ellos lo estimasen

aconsejable, a unas relaciones basadas en convenios, especialmente en el plano interprofesional y sectorial".

Esta afirmación viene a reforzar la vigencia del diálogo social y, sobre todo, el alcance de los eventuales resultados.

Volviendo a la práctica del Diálogo Social de Val Duchesse, a principios de 1988, éste presentaba claros síntomas de fatiga. Por ello, el propio

J. Delors, el 12 de enero de 1989, propuso la conclusión de un acuerdo con los interlocutores sociales para su reactivación, así como sobre los

métodos a aplicar para mejorar su concreción y eficacia. A este respecto, valga destacar la creación de un Grupo de Pilotaje, de carácter

político, formado por los tres interlocutores sociales europeos -CES, UNICE, CEEP- y por la propia Comisión, para impulsar el diálogo de forma

permanente, para promover y organizar sus trabajos y para evaluar los dictámenes comunes, pudiendo solicitar de la Comisión la consulta a las

fuerzas sociales sobre determinados proyectos de instrumentos jurídicos en fase de elaboración (la Comisión se comprometió, en este

contexto, a consultar cuestiones como las políticas de formación y educación, los informes anuales, de la propia Comisión, sobre el Empleo, el

contenido de la carta de derechos sociales, el proyecto de sociedad anónima europea, y otros estudios sectoriales a realizar por la propia

Comisión).

Con referencia al Diálogo Social, el Grupo Director (de Pilotaje), en reunión del 10 de julio de 1990, adoptó una importante declaración común,

según la cual: "los interlocutores sociales expresan su voluntad de emplear los canales apropiados para extender el diálogo social a todos los

niveles, acordando invitar a sus respectivas organizaciones miembros a realizar encuentros a escala nacional, de acuerdo con los

procedimientos que estimen oportunos, a fin de examinar los dictámenes comunes surgidos del Diálogo Social Europeo, y juzgar su valor y

utilidad dentro del contexto nacional y europeo.

En todo caso, esta segunda etapa del diálogo social (1989-1992) presentó aspectos inequívocamente positivos, los cuales podríamos sintetizar

así:

• Un posicionamiento más plural en la representación empresarial, con actitudes más favorables a los aspectos sociales, por parte, sobre

todo, de los representantes de las Empresas Públicas, y del empresariado alemán e italiano.

• Un papel más activo de la Comisión, que asumiría la posible conversión de los eventuales acuerdos en bases para los instrumentos

normativos comunitarios.

• Una mayor descentralización del diálogo social a niveles sectoriales. Dicha discusión puede facilitar el desarrollo de las negociaciones

colectivas en dichos ámbitos.

6. EL DIALOGO SOCIAL DESPUES DEL TRATADO DE MAASTRICHT Y EL PROTOCOLO DE POLITICA SOCIAL. LA NEGOCIACION COLECTIVA COMUNITARIA

A lo largo del tiempo en que Delors preside la Comisión, se insiste en la necesidad de lograr una Cohesión Económica y Social.

Los sucesivos Consejos Europeos reiteran la necesidad de impulsar la política social al mismo nivel que la política económica y otras políticas

comunitarias. Esta idea, por tanto, está presente a lo largo de todo el proceso de preparación del Consejo de Maastricht y del proyecto del

nuevo Tratado de la Unión Europea.

Se trata de ampliar las competencias en el área social, así como de fortalecer el diálogo social, todo ello teniendo como referente el crecimiento,

la competitividad y el empleo.

El diseño de una nueva parte del Tratado que contemplara este fortalecimiento y nuevos métodos de acción en el ámbito social, no pudo, sin

embargo, incorporarse al nuevo Tratado de Maastricht. La oposición del Reino Unido amenazaba con excluir estas importantes disposiciones.

Por ello, se decidió acompañar este texto al Tratado, pero como Protocolo 14, suscrito por 11 de los Estados miembros (con exclusión del Reino

Unido), para los cuales este Protocolo tiene el mismo valor jurídico que el propio Tratado de la Unión.

Varias son las importantes novedades que supone este Protocolo. Veamos brevemente algunas de las más significativas a los efectos de esta

Ponencia: En el Artículo 2 del Protocolo, de una parte, se extienden las competencias de la política social comunitaria y, de otra, se amplían las

materias en las que es suficiente la mayoría cualificada para la adopción de instrumentos normativos (en el marco originario del Tratado,

realmente solo las materias de seguridad y salud laboral permitían la mayoría cualificada).

Por cierto que ha sido la Directiva sobre el Comité de Empresas Europeo, de 1984, la primera en dictarse - por unanimidad- en el marco del

Protocolo 14.

De otra parte, en el Artículo 3, se refuerza el sistema de consulta por la Comisión a los interlocutores sociales. Así señala el precepto:

1. "La Comisión tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel comunitario y adoptar todas las

disposiciones necesarias para facilitar su diálogo, velando porque ambas partes reciban un apoyo equilibrado".

Dicha consulta se referirá tanto respecto de la oportunidad, como del alcance y contenido de la propuesta que la Comisión lleve a cabo en el

ámbito de la política social.

En el mismo Artículo 3, párrafo 4, se prevé la posibilidad de que, con ocasión de dicha consulta, los interlocutores puedan informar a la

Comisión sobre su voluntad de iniciar el proceso previsto en el Artículo


130

4, es decir de negociación colectiva comunitaria.

En este último artículo citado, se diseña, a partir de peticiones del Acuerdo de Val Duchesse del 31 de octubre de 1991, un nuevo instrumento

de acción comunitaria en el marco social: el convenio o acuerdo colectivo.

Este acuerdo, de conformidad con el apartado 2 del Artículo 4, podrá aplicarse bien "según los procedimientos y prácticas propias de los

interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al Artículo 2 y a petición conjunta de las partes firmantes,

sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión". "El Consejo -añade la norma- decidirá por mayoría

cualificada, a no ser que el acuerdo de que se trate contenga una o más disposiciones relativas a alguno de los ámbitos contemplados en el

apartado 3 del Artículo 2, en cuyo caso decidirá por unanimidad".

Este nuevo método de desarrollo de acción política comunitaria -expresión privilegiada del principio de subsidiaridad- abre, sin duda, nuevas e

importantes expectativas. Sin embargo, en sus más de dos años de vigencia los interlocutores sociales no han sido capaces de poner en

marcha este procedimiento convencional.

Todo ello genera una cierta incertidumbre en la perspectiva de la Reforma del Tratado prevista para 1996, en la que se pretende la

incorporación del Protocolo al contenido propio del Tratado, a partir de un cambio de posición política del Reino Unido.

En este momento, se piensa que existen áreas de acción normativa, en fase de consulta, en las que cabría "experimentar" la vía convencional,

así, por ejemplo, en materia de permisos parentales o de trabajos atípicos.

En todo caso, a efectos de facilitar el desarrollo de este procedimiento, la Comisión presentó el 14 de diciembre de 1993 una Comunicación

relativa a la aplicación del Protocolo sobre Política Social, en la que se recoge detalladamente el régimen jurídico de los procedimientos de

consulta y negociación.

Junto a estos métodos normativos, genuinos de la Comunidad, cabe mencionar los acuerdos empresariales dictados en el ámbito territorial de la

Comunidad, de acuerdo con procedimientos más o menos formalizados. Así, por ejemplo, el Acuerdo de la B.S.N. - Gervais Danone, del 29 de

octubre de 1986, de la Bull, del 22 de marzo de 1988, de la Phillips, la Volkswagen, Siemens, Airbus, etcétera. En estos acuerdos, cuyo

contenido suele limitarse a reconocer órganos de participación de las Empresas a nivel europeo, han participado aparte de los interlocutores

sociales de los países sede, los órganos sectoriales correspondientes de la CES.

7. EPILOGO

El momento presente, en lo que hace al papel de los interlocutores sociales en el proceso de construcción de esta nueva Europa, es difícil y su

futuro deja algunas inquietudes.

De una parte, el movimiento sindical, en todos y cada uno de los países comunitarios -así como en otros países del marco de la Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)-, parece debilitarse de forma alarmante. Las tasas de afiliación se han reducido

progresivamente en las últimas décadas, sobre todo en los '80 pasando de una tasa del 46% del conjunto de los trabajadores, al 39%, según

muestra el presente cuadro:

TASAS DE AFILIACION SINDICAL EN LOS PAISES DE LA OCDE 1970-90(Afiliados en % de los perceptores de sueldos y salarios)

Tipo de datos 1970 1980 1990

Australia E 50,2 (a) 48,0 (b) 40,4

Austria E 62,2 56,2 46,2

Bélgica E 45,5 55,9 51,2

Canadá R 31,0 36,1 35,8

Dinamarca E 60,0 76,0 71,4

Finlandia E 51,4 69,8 72,0

Francia E 22,3 17,5 9,8

Alemania E 33,0 35,6 32,9

Grecia R 35,8 (c) 36,7 (d) 34,1

Islandia E 68,1 (e) 75,2 (f) 78,2 (g)

Irlanda E 53,1 57,0 49,7

Italia E 36,3 49,3 38,8

Japón E 35,1 31,1 25,4


131

Luxemburgo R 46,8 52,2 (h) 49,7 (i)

Países Bajos E 38,0 35,3 25,2

Noruega E 51,4 (i) 56,9 56,0

Nueva Zelanda E - 56,0 (k) 48,8 (l)

Portugal R 60,8 (m) 60,7 (n) 31,8

España E 27,4 (c) 25,0 11,0

Suecia E 67,7 79,7 82,5

Suiza E 30,1 (o) 30,7 26,6

Turquía R 18,1 (p) 29,2 21,5 (g)

Reino Unido E 44,8 50,4 39,1

EEUU E 23,2 (c) 22,3 15,6

E Sólo afiliados que están empleadosR Afiliados registrados sindicalmente, sin excluir a posibles personas jubiladas, desempleadas o trabajadores por cuenta propia.(a) 1976; (b) 1982; (c) 1977; (d) 1986; (e) 1979; (f) 1983; (g) 1989; (h) 1981; (i) 1987; (j) 1972; (k) 1985; (l) 1991; (m)1978; (n) 1984; (o) 1971; (p) 1978Fuente: "Employment Outlook", OCDE, julio 1984.

Este movimiento sindical se ve en la situación de afrontar una etapa de pérdida de empleo sin precedentes. Los ciclos económicos, cada vez

más cambiantes y dependientes de decisiones adoptadas en ámbitos financieros, dificultan estrategias sindicales -y, me atrevo a decir, que

también de las propias organizaciones patronales de sectores industriales- válidas y coherentes. De otra parte, la creciente temporalidad en la

contratación desincentiva la afiliación -la situación española presenta un claro ejemplo- y debilita los posicionamientos sindicales.

Ante este panorama el movimiento sindical aparece, con frecuencia, "bloqueado" en posiciones reivindicativas obsoletas, que desconocen la

realidad de los procesos productivos cambiantes, y que, en definitiva, no asumen, más que en las palabras, la necesidad de construir

economías competitivas como condición del crecimiento económico y, por ende, del empleo. Las negociaciones colectivas, sin duda el

instrumento más adecuado para equilibrar flexibilidad con derechos sociales, no siempre son capaces de salir de pautas "tradicionalistas".

En este contexto, los trabajadores van debilitando su fidelidad sindical, su percepción de que el sindicato es el instrumento más adecuado de

equilibrio, de composición de intereses colectivos, en los sistemas de mercado. Vuelven así los ojos, una vez más, a la intervención del Estado,

a la búsqueda en este de la solución de sus problemas, a través de las leyes. Pero el Estado, empeñado en la ardua tarea de mantener los

sistemas de protección social, no siempre tiene capacidad de respuesta.

Como señalara, hace ya más de veinte años, el profesor germano-británico Otto Kahn-Freund, "el bienestar de los trabajadores -sus

condiciones de trabajo- depende, en primer término, de la productividad del trabajo que, a su vez, es en gran medida el resultado del desarrollo

tecnológico. En segundo lugar, depende de las fuerzas del mercado de trabajo, sobre las que el Derecho tiene tan sólo una referencia mínima.

Depende, por último, del grado de efectividad de la organización sindical de los trabajadores".

Hoy, la presencia de los interlocutores sociales, la organización de trabajadores y empresarios, son más necesarias que nunca. Y, sin embargo,

esta organización presenta dificultades que es preciso superar. Y es éste uno de los grandes retos del presente, de cuyo resultado depende, en

buena parte, la suerte, el futuro, de nuestra sociedad industrial, capaz de compatibilizar desarrollo económico, con libertades y progreso social.

En otro orden de cosas, las relaciones laborales tienen nuevos marcos de referencia. La realidad económica, el nuevo mercado, que hoy

constituye la Unión Europea, hacen necesario un cambio de estrategias en los agentes sociales.

Hoy son frecuentes, son comunes, las grandes empresas y grupos multinacionales. Las grandes decisiones empresariales con enorme

incidencia en las relaciones laborales, se adoptan en cualquier lugar de la Comunidad Europea (con frecuencia fuera de ella). Ante éste,

innegable e imparable, fenómeno de la transnacionalización de las empresas -de los propios mercados- el movimiento sindical tiene que ser

capaz de encontrar respuestas válidas (en este punto es preciso valorar las posibilidades que presente la Directiva de 1994 del Comité de

Empresa Europeo). En el marco europeo, que aquí nos ocupa, el ámbito del mercado debe definir el propio nivel de interlocución y, desde

luego, las estrategias a seguir. Pero ello es, sin duda, una tarea difícil en una Europa aún teñida de hondos sentimientos nacionales.

Las políticas comunitarias al respecto son aún ciertamente pobres. Sin menospreciar el alcance del diálogo social y sus logros, la negociación

colectiva comunitaria es hoy poco más que un dato conceptual (sin entrar en los recelos sindicales hacia la vía del Protocolo, en cuanto

posibilidad de bloqueo de las normas sociales por las organizaciones empresariales). En el marco de la Comunidad se cruzan distintas

sensibilidades sociales y parece claro que las firmes posiciones del Reino Unido, capaces de impedir que el Protocolo de Política Social fuera

parte del Tratado están imponiendo un escollo que, día a día, ha de ser salvado.

El futuro ha llegado ya. En el famoso Consejo Europeo de Essen (que marca la despedida de Delors de la Comisión) se destaca "la función

importante del diálogo entre los interlocutores sociales".


132

En el '96 se producirá la Reforma del Tratado, lo que servirá para avanzar por la vía del establecimiento de relaciones laborales comunitarias,

de un espacio social europeo, o de replegarse en políticas nacionales descoordinadas, debilitándose la necesaria cohesión económica y social.

El principio de subsidiaridad, que adjetiva las políticas de la comunidad en materias como ésta, se abre a dos grandes vías: la norma

comunitaria puede ser subsidiaria de la nacional, pero también puede serlo de la acción de la autonomía colectiva, pero de una autonomía

colectiva actuada a nivel comunitario. Del futuro de esta segunda vía depende, en buena medida, el modelo social que la Europa Comunitaria

vaya a tener de ahora en adelante. El definitiva, el futuro del Proyecto Europeo.

PAPEL Y FORTALECIMIENTO DE LOS INTERLOCUTORES SOCIO-ECONOMICOS Y POLITICOS ANTE EL PROCESO DE INTEGRACION DEL GRUPO ANDINO

Ramón LEON OLIVEROSJefe del Departamento de Integración Física, Junta del Acuerdo deCartagena (JUNAC), Lima, PERU

1. INTRODUCCION

El Proyecto de integración subregional, que cohesiona a los países conformantes del Grupo Andino (GRAN), está atravesando por un período

de evaluación de los resultados alcanzados hasta ahora, y, principalmente, de la capacidad de respuesta técnica, gerencial y jurídica del

conjunto de órganos de carácter comunitario, que componen el Sistema Institucional Andino. Esto incluye la revisión de las formas de

participación de los diversos actores socio-económicos y políticos que tienen vinculación directa con el Acuerdo de Cartagena, así como las

relaciones sostenidas con otros esquemas de integración del hemisferio y con el resto del mundo, fundamentalmente con la Unión Europea. Es

decir, se está realizando una evaluación introspectiva, con la finalidad de redefinir los objetivos estratégicos y de recomponer la institucionalidad

del GRAN, de modo tal de hacerla más eficiente, productiva y accesible a la sociedad civil de la Subregión. La motivación es adecuarla a las

exigencias futuras del propio proceso de integración andino y de la irreversible dinámica de conformación de una Zona de Libre Comercio

Continental, para la primera década del Siglo XXI.

En esta oportuna reorientación del Acuerdo de Cartagena, lo correspondiente a la creación de las condiciones institucionales propicias para

permitir una participación más efectiva de los diversos sectores sociales (Empresarios, Trabajadores, Académicos y Usuarios) subregionales,

es uno de los componentes de la nueva Agenda del GRAN. Hay consenso entre los Estados Miembros sobre la necesidad de ampliar la base

social de apoyo del proceso andino de integración, de manera que éste supere su condición de mera experiencia estatal, con escasa o nula

actuación de las organizaciones sociales fundamentales, para pasar a una etapa caracterizada por la democratización del proyecto subregional.

Esto es porque requiere de una confirmación de su legitimidad, como experiencia comunitaria, involucrando directamente a la Sociedad Civil.

2. POSIBLES DIRECTRICES ESTRATEGICAS DEL PROCESO DE INTEGRACION SUBREGIONAL

Al plantearse la eventualidad de emprender la formulación de una nueva Estrategia que oriente el devenir del Grupo Andino como esquema de

integración, aparecen un conjunto de elementos que obligan a establecer lineamientos estratégicos que respondan a tres escenarios

(multidimensionales) distintos, pero articulados intrínsecamente: el subregional; el continental; y el mundial.

2.1 Escenario subregional

El crecimiento ostensible del comercio intra-subregional, que se aprecia desde 1989, cuando los Presidentes Andinos decidieron respaldar

políticamente la eliminación de la barreras comerciales internas, y proceder a la puesta en vigencia de una Zona de Libre Comercio, debe ser

fortalecido, diversificado y profundizado. De continuar la tendencia comercial demostrada en los últimos seis años, el intercambio entre los

Países Miembros, solamente en mercancías (sin incluir los servicios), alcanzará un monto anual que convertirá al mercado interno en la

segunda opción comercial para las economías de la Subregión, desplazando a la Unión Europea. Es decir, el proceso de integración, en lo que

concierne al comercio, está dando resultados muy provechosos, a pesar de sus explicables imperfecciones funcionales.

De este modo, analizando prospectivamente el proceso económico subregional, lo estratégico es asegurar el funcionamiento eficiente del

mercado ampliado, de manera que se incremente significativamente la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales. Para ello, se

tiene que trabajar en diversas dimensiones, que son inherentes a la dinámica del proyecto comunitario:

• Aplicar plenamente el Programa de Liberación del comercio, eliminando todas aquellas barreras técnicas que pudiesen limitar el

intercambio, tales como las normas de sanidad animal y vegetal, y las que hacen referencia a la Normalización, la Calidad y los

Reglamentos Técnicos aplicables a los bienes manufacturados.

• Adecuar los Instrumentos de Política Comercial, y los de Promoción, con el objeto de asegurar la transparencia de la operatividad de la

Unión Aduanera Andina, tanto en lo que respecta a su desenvolvimiento interno como a las relaciones mercantiles con el comercio

internacional.

• Precisar e instrumentar los Mecanismos Aduaneros, de manera de mejorar la calidad y de hacer confiable y eficiente la dinámica del

mercado ampliado.

• Avanzar, con mayor celeridad y disposición, hacia la armonización de las Políticas Económicas, así como de las Políticas Industriales, de

Competitividad e Integración Energética de los Países Miembros. Esto constituye un parámetro esencial para profundizar los alcances de


133

la integración económica de la Subregión.

• Crear las condiciones económicas, jurídicas e institucionales para la conformación del Mercado Andino de Servicios, con la finalidad de

diversificar y potenciar el comercio interno, al incorporar al mercado ampliado un significativo número de actividades económicas que

todavía atienden la demanda en los respectivos mercados nacionales, pero que poseen cualidades económicas y tecnológicas para

internacionalizarse rápidamente dentro de la escala subregional. Estos son: transportes, telecomunicaciones, turismo y servicios

financieros (banca, seguros y mercado de valores).

• Establecer los mecanismos jurídicos e institucionales que permitan potenciar las inversiones, la transferencia de tecnologías y la propiedad

intelectual, a fin de impulsar aquellos sectores productivos y de servicios con posibilidades de satisfacer la creciente demanda del mercado

intra-subregional, y de ampliar la capacidad exportadora de los Países Miembros de la Subregión.

• Identificar todas aquellas modalidades que hagan posible hacer compatibles los principios del desarrollo sustentable con los requerimientos

propios del proceso de integración, en cuanto a la reconversión industrial, la transferencia y aplicación de tecnologías limpias y la

consideración de los impactos de la producción y el comercio en aquellos tópicos de interés mundial y regional (cambio climático,

biodiversidad, bosques y montañas altas).

• Consolidar la integración física del territorio subregional, construyendo la infraestructura vial requerida para reducir los tiempos de

interconexión entre los principales centros de consumo, adecuando administrativa y operativamente los principales pasos de fronteras y

articulando otros ámbitos territoriales a la dinámica del proceso comercial interno.

2.2 Escenario hemisférico

Las relaciones externas del GRAN se están convirtiendo, cada vez más, en uno de los componentes primordiales para el avance y

fortalecimiento del proceso de integración. No sólo porque el proyecto comunitario se fundamenta en la concepción de un "Modelo Abierto de

Integración", sino porque el contexto internacional, y el hemisférico en particular, determinan, en última instancia, una creciente

interdependencia e internacionalización de las economías de los Países Miembros con el resto del mundo.

La complejidad económica y socio-política de este escenario induce a considerar la conveniencia, y la necesidad ineludible, de que el GRAN,

como conjunto subregional, maneje sus relaciones externas dentro de un marco de principios políticos definidos e instrumentados de manera

comunitaria. La motivación es que, una vez identificados los lineamientos y objetivos comunes, los Países Miembros estén en capacidad de

enfrentar el proceso de negociación desde perspectivas y posiciones conjuntas. En este caso, se trata de presentar una propuesta andina

coherente ante todas aquellas complejas negociaciones que se están iniciando, simultáneamente, con otros esquemas de integración o países

del contexto continental.

En función de lo indicado, lo estratégico es que el GRAN, como bloque multinacional, participe, activamente y de manera conjunta, en su

relacionamiento con el resto del continente, trabajando paralelamente en la dinamización de la integración latinoamericana y la conformación de

una Zona de Libre Comercio Hemisférica.

En este sentido, los frentes de negociación abiertos y posibles, en el corto plazo, son los siguientes:

• Mercado Común del Sur (MERCOSUR): El objetivo esencial de esta negociación, iniciada en 1995, es la conformación de una Zona de

Libre Comercio entre ambos bloques subregionales. Para ello, se buscará incrementar y diversificar el comercio, eliminando las

distorsiones y los obstáculos al intercambio. Para tal efecto, es necesario establecer las reglas transparentes e instrumentar las acciones

conducentes a profundizar las relaciones comerciales entre estos dos esquemas de integración.

• Chile y México: Con estos dos países, los Países Miembros del GRAN han realizado diversas fórmulas de negociación. Por un lado,

México, Colombia y Venezuela han conformado una asociación comercial conocida como el Grupo de los Tres (G3); los otros integrantes

están realizando negociaciones separadas con este país, pero con muy similares objetivos económicos. En lo que respecta a Chile, las

relaciones comerciales son fundamentalmente bilaterales. Todos los integrantes del GRAN ya concluyeron o están por concluir el

establecimiento de Acuerdos de Libre Comercio. En ambos casos, se están dando pasos orientados hacia la dinamización del intercambio

comercial con dos de las principales economías de América Latina.

• Merco-Centro y Comunidad del Caribe (CARICOM): Con estos dos esquemas de integración subregional, correspondientes a Centro-

América y el Caribe, las relaciones económicas del GRAN son aún menores. Sin embargo, Colombia y Venezuela, por su ubicación

geográfica, han establecido Acuerdos destinados a facilitar el intercambio comercial con esos bloques. Estos son ámbitos hacia los cuales

hay que propiciar un acercamiento sistemático, realizado de manera conjunta.

• Canadá y Estados Unidos de América (EEUU): La intención manifestada por los Países Miembros del GRAN es tratar de superar, en la

medida de lo posible, el bilateralismo que históricamente ha predominado en las relaciones económicas con estos dos países. La

oportunidad para abordar conjuntamente los esfuerzos negociadores está dada por el inicio del proceso de gestación de la Zona de Libre

Comercio Hemisférica, iniciada en la Cumbre Presidencial celebrada en Miami, Florida, EEUU, a finales del año 1994. Este sería el

contexto dentro del cual los integrantes del Acuerdo de Cartagena tienen la disposición de promover y presentar posiciones comunes.

2.3 Escenario mundial

Al excluir el ámbito continental, las relaciones económicas del GRAN con el resto del mundo están dirigidas hacia la Unión Europea y hacia la

Cuenca del Pacífico. El objetivo estratégico de alcanzar una mayor y más efectiva inserción en el mercado internacional de bienes, tecnologías,

servicios y capitales marca el horizonte hacia donde dirigir las acciones tendientes a diversificar y profundizar los vínculos con esos dos ámbitos

multinacionales que concentran a la casi totalidad de los países desarrollados. En cada caso, la situación es la siguiente:

• Unión Europea (UE): Con este bloque se suscribió, en 1993, un Acuerdo Marco de Cooperación, el cual incluye una amplia gama de

campos comerciales, tecnológicos e institucionales en los que el GRAN podría recibir apoyo de la UE. Esto se complementa con la

extensión de la vigencia del Sistema General de Preferencias Arancelarias, que permite el ingreso de un importante número de productos


134

andinos en ese mercado. Es decir que, además de las relaciones bilaterales que existen entre los Países Miembros del Acuerdo de

Cartagena, con los integrantes de la UE existen otros mecanismos, de interés comunitario, que facilitan esa relación y establecen

condiciones que las diversificarán en el corto plazo.

• Cuenca del Pacífico: Este ámbito se presenta como una perspectiva de proyección comercial de la mayor relevancia para la Subregión,

siendo hasta ahora explorado de manera parcial y esporádica. Corresponde entonces desarrollar un esquema de acercamiento económico

y político que le permita al GRAN acceder, de manera conjunta, a las posibilidades de intercambio que están centradas en esas dinámicas

economías.

Además de estos escenarios, hay otro conformado por una extraordinaria diversidad de organismos oficiales multilaterales, de carácter

subregional, regional e internacional, cuyas actuaciones tienen repercusiones directas sobre el proceso andino de integración, hacia los cuales

hay que diseñar y ejecutar conjuntamente una estrategia dirigida, principalmente, a obtener una cuota de beneficios más significativa, tanto en

recursos no-reembolsables como de cooperación técnica, a partir de los cuales promover un conjunto de proyectos de interés común que

requieren de apoyo externo para su instrumentación. Al respecto, entonces, lo estratégico es profundizar la participación en todos aquellos foros

y organizaciones internacionales que disponen de los medios financieros, tecnológicos y organizativos cuyo acceso y utilidad sería una

contribución importante para el fortalecimiento y profundización del proyecto integracionista andino, así como para afianzar determinados

sectores industriales y comerciales de los Países Miembros del GRAN. Este es otro frente de negociación de particular relevancia para el futuro

del Acuerdo de Cartagena.

Como se puede apreciar, la prospectiva económica e institucional del GRAN denota la complejidad que reviste la dinámica de los distintos

escenarios dentro de los que se desenvuelve el proceso de integración subregional. La simultaneidad y encadenamiento existente entre

aquellos, configuran ese entorno multidimensional, y contradictorio, al que hay que responder tanto en lo global, como en las especificidades de

cada escenario. Es decir, hay que trabajar en la profundización y fortalecimiento del proyecto subregional y en la ejecución de medidas

comunes para alcanzar una inserción más efectiva del GRAN en el mercado mundial, de manera simultánea y paralela.

3. LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL ANDINA

La conducción del proceso andino de integración es realizada por un conjunto de instituciones comunitarias cuya actuación ha venido siendo

observada de manera crítica por los sectores público y privado de los

Países Miembros. Se han formulado observaciones que cubren tanto a los órganos principales: la Comisión, la Junta, el Tribunal Andino de

Justicia y el Parlamento Andino, como a los órganos auxiliares, principalmente los Convenios Sociales (Educación, Salud y Seguridad Social y

Derechos Laborales). El argumento más difundido es que el cuerpo organizativo del proyecto debe ser adecuado a los requerimientos, de corto

y mediano plazo, que surgirán cuando se comience a instrumentar la estrategia que responda a las exigencias de los distintos escenarios

descritos anteriormente.

En otras palabras, de acuerdo a las críticas formuladas, para lograr la profundización y el fortalecimiento del proceso de integración subregional

y la inserción más efectiva en el mercado internacional es necesario disponer de una estructura institucional más orgánica; que sus distintos

organismos respondan a los objetivos generales del proyecto; que funcione con coherencia organizativa; que sea manejada con sentido

gerencial; y, sobre todo, que actúe con una mayor cuota de autoridad comunitaria frente a los Países Miembros, lo que significa un

reconocimiento indiscutido de su condición de entes supranacionales. Por consiguiente, hay que rediseñar las funciones de cada uno de los

entes que conforman el Sistema de Instituciones Andinas, para reorientarlas en función del Diseño Estratégico que se configure y sea adoptado

por el Consejo Presidencial Andino, como el marco global que orientará el devenir económico y político del GRAN, tanto en lo interno como en

sus relaciones externas.

En esta búsqueda de una readecuación de la estructura institucional a las exigencias inmediatas y mediatas del proceso de integración, se

abren dos caminos: uno, que conlleva al diseño e instrumentación de los mecanismos apropiados para hacer una reforma organizacional del

Sistema Institucional; y otro, que se orienta hacia la creación de las condiciones para una participación más directa y efectiva de las distintas

organizaciones de la Sociedad Civil de la Subregión, en la orientación y contenido del proyecto comunitario. Es decir, en el primero, el horizonte

es disponer de organismos más sólidos, capaces de cumplir funciones de representación, gestión y promoción del proyecto; y en el segundo,

ampliar la base social de apoyo y legitimación de sus objetivos estratégicos.

En líneas generales, la Reforma Institucional intenta lo siguiente:

• Que los Consejos Andinos de Presidentes y de Cancilleres se articulen orgánicamente al Sistema Institucional, de modo tal que sus

Directrices y Resoluciones sean pautas políticas que impliquen un mayor compromiso de las autoridades nacionales y las organizaciones

sociales de los Países Miembros, con los objetivos comunes y con el funcionamiento del proceso comunitario.

• Que la Comisión, máxima instancia subregional, eleve significativamente su nivel de gobernabilidad legislativa y ejecutiva, adoptando

todas aquellas normas comunitarias e impulsando la instrumentación de los lineamientos estratégicos destinados a responder a los

escenarios descritos.

• Que la Junta, órgano técnico encargado de la gerencia del proceso, sea fortalecida en su organización interna, tanto en la planta

profesional como en la dotación tecnológica y administrativa, sin que ello involucre introducir cambios en su configuración organizativa, con

el objeto de preservarle su independencia y objetividad técnica. Para esto se requiere que disponga de los recursos suficientes, que le

permitan ampliar la cobertura física y económica de su actuación y facilitar su cooperación con los Países Miembros.

• Que el Tribunal Andino de Justicia profundice su incidencia sobre el proceso, asumiendo de manera más contundente las funciones para

las cuales fue creado. En este sentido, uno de los aspectos que más ha sido considerado es que se creen las posibilidades para que los

agentes económicos privados tengan la posibilidad de acudir a él directamente, permitiendo así una mayor transparencia jurídica del

proceso de integración.


135

• Que el Parlamento Andino se conforme democráticamente, a través del uso del mecanismo electoral universal, directo y secreto de las

poblaciones de los Países Miembros. Esto tiene la finalidad de conferirle una verdadera capacidad de representatividad política, la que le

ha venido siendo cuestionada. Por esta vía, las respectivas sociedades políticas (partidos, agrupaciones, etcétera), del contexto

subregional, se sentirán más consustanciadas con el proyecto comunitario.

• Que la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), entes financieros del Sistema, actuen con

mayor correspondencia con los requerimientos del proceso, manteniendo su articulación a los mercados de capitales con los cuales están

vinculados. De este modo, serán los conductos canalizadores de las inversiones industriales y comerciales, provenientes del exterior, que

tienen interés en asentarse en el GRAN, para aprovechar las ventajas económicas de la Zona de Libre Comercio subregional.

• Que los Convenios Sociales superen su dispersión institucional, incorporándose orgánicamente al resto del Sistema, sin perder su

autonomía relativa, de modo tal que respondan a directrices generales que orienten su actuación. Así se logrará una convergencia entre

los aspectos de orden social (educación, salud, seguridad social y derechos laborales) con el resto de los componentes económicos del

proyecto de integración subregional.

Como se puede apreciar, las modificaciones funcionales de la Estructura Institucional cubren diversas áreas que van desde la forma de

intervención de los Presidentes hasta la articulación de los asuntos sociales. Esta es una tarea comunitaria de particular agudeza por sus

repercusiones políticas subregionales e internacionales, que deberá ser acometida en el muy corto plazo.

4. LOS INTERLOCUTORES SOCIALES Y LA LEGITIMIDAD DEL PROYECTO ANDINO DE INTEGRACION

Una de las principales deficiencias que se le atribuyen al proceso andino de integración es no haber concitado una participación más activa de

la Sociedad Civil subregional. Aunque existen el Consejo Empresarial y el Consejo Laboral Andino, con derecho a voz en el seno de la

Comisión del Acuerdo de Cartagena, nunca han tenido una intervención lo suficientemente significativa como para influir, de manera relativa, en

el contenido y orientación del proyecto comunitario. Quizás los empresarios hayan tenido un poco más de alcance, pero no al nivel que han

aspirado. Hasta ahora ha sido un esquema eminentemente estatal.

En los últimos años, se ha venido sosteniendo la tesis de la necesidad de incorporar, de forma activa, a los empresarios y los trabajadores al

proceso, con el objeto de comprometerlos con el seguimiento y ejecución de los objetivos estratégicos comunitarios. Hay un énfasis especial en

el sector empresarial, por su condición de agentes dinámicos.

En este sentido, se están teniendo algunas experiencias positivas que es conveniente señalar someramente. Se trata de los Comités Andinos

de Autoridades Sectoriales, en los que convergen las Autoridades Nacionales Competentes, los empresarios organizados, los gremios de

usuarios y los representantes de los diversos organismos regionales e internacionales especializados. Esta confluencia de actores

institucionales, técnicos, económicos y políticos le ha conferido a esas instancias "Ad-Hoc", prestancia política y una apreciable capacidad de

proyección de ideas e iniciativas que están teniendo una notable incidencia sobre el proceso andino de integración.

Estos Comités se ocupan de:

• Velar, en coordinación con la Junta, por la aplicación integral del contenido de las normas comunitarias y sus reglamentos

correspondientes de los sectores o asuntos de los cuales se ocupan;

• Identificar, discutir y proponer opciones de solución para que los Organismos Nacionales Competentes de los Países Miembros resuelvan

los problemas sectoriales derivados de la instrumentación de las normas comunitarias;

• Evaluar y supervisar la eficiencia de las instituciones involucradas en el cumplimiento y aplicación de las Decisiones, así como los

resultados de los Acuerdos bilaterales o multilaterales suscritos para la aplicación de las mismas;

• Elevar a la Junta las recomendaciones relativas a la modificación del contenido de las Decisiones; y proponer las orientaciones

correspondientes para concertar las acciones necesarias destinadas a canalizar la correcta y completa aplicación de las normas

comunitarias.

Estas instancias, de composición económica y socio-política heterogénea, están dando una contribución propositiva fundamental para avanzar

hacia la consolidación del esquema andino de integración. En la práctica, se han convertido en verdaderos foros subregionales donde se

debaten, de la manera más abierta posible, todos aquellos temas que son inherentes al funcionamiento, fortalecimiento y profundización del

proyecto comunitario.

Existen otros resultados no tangibles, subjetivos, que también merecen ser resaltados:

• ha habido un notable mejoramiento y profundización en las relaciones bilaterales y multilaterales entre las Autoridades Nacionales

Competentes de los Países Miembros, quienes han estrechado sustantivamente sus vínculos interinstitucionales;

• ha habido un cambio significativo en la productividad de propuestas de los diversos Comités desde que el empresariado subregional se ha

venido incorporando organizadamente a las actividades institucionales relacionadas con sus sectores o áreas de interés;

• ha habido un incremento apreciable del compromiso de las autoridades y de los empresarios respecto al cumplimiento cabal del contenido

de las Decisiones respectivas;

• ha habido una mayor correspondencia entre los principios, lineamientos y criterios normativos establecidos en las Decisiones

subregionales con las normas globales, en la medida que se ha mantenido una participación activa de los expertos regionales e

internacionales en cada sector o área de atención; y,

• ha habido más disposición y apertura ideológica para debatir, en profundidad, aspectos que son cruciales para el futuro inmediato del

proceso andino de integración.

No obstante, estos esfuerzos destinados a crear las condiciones para una real concertación entre los Estados y la Sociedad Civil de la


136

Subregión, deben ser ampliados y fortalecidos, de modo tal que otros sectores, distintos al empresariado, tengan la posibilidad de incorporarse

activa y creativamente a la dinámica del proceso de integración. Organizaciones y gremios laborales, tecno-profesionales, académicos y

entidades no gubernamentales tienen que disponer de condiciones que hagan posible su participación, a partir de acceder a la dinámica del

proyecto a través de su relación con los órganos principales de la estructura institucional andina.

La prospectiva del proceso, tanto económica como organizacional, descrita en los apartes anteriores, obliga a atender de manera prioritaria la

vinculación entre las organizaciones sociales y la institucionalidad comunitaria. La complejidad del proceso interno y la diversidad de respuestas

que hay que dar, de manera conjunta, en el escenario hemisférico y mundial, amerita que los órganos principales del GRAN tengan una

diversidad de interlocutores a quién concurrir y con quienes compartir y confrontar la orientación y el contenido de las acciones destinadas a la

instrumentación de los objetivos estratégicos. Se trata, en consecuencia, de ampliar la base social de apoyo y legitimación socio-política de la

direccionalidad del proceso de integración subregional y, por ende, de la actuación de las instituciones encargadas de manejarlo.

Finalmente, observando los niveles económico, institucional y social en sus múltiples determinaciones, se aprecia que la irreversibilidad de los

avances del proceso andino de integración está generando una dinámica de una complejidad tal, que requiere de una intensificación de los

flujos comunicacionales entre las autoridades y la diversidad de actores económicos y sociales que cada día se involucran al proceso de

manera espontánea. Le corresponde a quienes están encargados de gerenciar el proyecto comunitario, desde los Presidentes hasta los

funcionarios de los organismos subregionales, promover una mayor democratización del proyecto, a fin de consolidar la viabilidad y la

trascendencia que el proyecto tendrá en el futuro inmediato.

Las opiniones emitidas en el presente documento son estricta responsabilidad de su autor, y bajo ninguna circunstancia compromete a la

institución para la cual presta sus servicios.

PAPEL DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN MERCADOS INTEGRADOS: la Experiencia Europea

José Alberto GONZALEZ-RUIZDirector Adjunto de la Delegación de la Confederación Española de OrganizacionesEmpresariales (CEOE), Bruselas, BELGICA

Para situar a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs) dentro del Mercado Unico Europeo, es necesario describir ante todo, a los tres

protagonistas principales: las Pequeñas y Medianas Empresas, el Mercado Unico Europeo y, por supuesto, la propia Unión Europea.

Existen muchas preguntas que plantearse. Sirvan a título de ejemplo las siguientes:

¿Qué se entiende en Europa por Pequeña y Mediana Empresa?

¿Cuál es el estado actual de realización del Mercado Unico Europeo?

¿Qué impacto ha producido en las PYMEs la creación del Mercado Unico Europeo?

¿Cuál es hoy la realidad del proceso integrador europeo y hacia dónde se dirige, en el contexto de la globalización e interdependencia en el que

vivimos inmersos en el mundo?

Es, precisamente, por esta última cuestión por la que desearía empezar mi intervención, distinguiendo dos partes. Por un lado, la situación

actual y las perspectivas de la integración de Europa. Por otro, el análisis de las PYMEs en el Mercado Unico Europeo (MUE) y, sobre todo, el

papel que desempeñan en la creación de empleo, que la Unión Europea (UE) tanto necesita, mencionando algunos de los problemas con que

se enfrentan y las posibles soluciones específicas que deberían ofrecerse para conseguir no sólo un mayor aprovechamiento del Mercado

Unico, sino también para fomentar su expansión y, así, poder contribuir a luchar contra el paro.

La Unión Europea tiene actualmente un serio problema de desempleo y, sobre todo, lo que es más preocupante, de parados de larga duración.

El 11% de la población activa se encuentra sin trabajo.

Esta situación es el fiel reflejo de la crisis en la que la UE ha vivido inmersa a partir de 1990. Crisis que adquirió caracteres agudos en 1992 y,

sobre todo, en 1993, iniciándose a partir de 1994 un proceso de recuperación económica que se consolida en el presente año y cuyas

perspectivas presentan un escenario optimista.

La crisis no ha sido solamente de carácter económico y social, sino que también ha tenido un importante componente político. El exponente

más claro fue la ratificación del Tratado de la Unión Europea (TUE), también conocido como Tratado de Maastricht, en honor de la ciudad

holandesa en la que se acordó y firmó.

El rechazo danés al TUE (Tratado de Maastricht) en un primer referéndum en junio de 1992 y su posterior aprobación "por los pelos" en

Francia, también en referéndum, junto a las perturbaciones monetarias producidas durante 1992 y 1993 que provocaron la implosión del

Sistema Monetario Europeo, acentuaron la desconfianza de la sociedad europea en general en el proceso de integración, produciéndose un

fenómeno de cierto escepticismo sobre su validez.

Precisamente, 1993, el año previsto para celebrar la aplicación del Mercado Unico Europeo y el salto cualitativo que suponía la entrada en vigor

del TUE, se convirtió en el ejemplo contrario, es decir, el de la falta de objetivos creíbles y realizables para impulsar la integración del continente

europeo.


137

A partir de 1994 la mejoría experimentada por la economía comunitaria permitió volver a contemplar con mayor optimismo el futuro de la

integración de Europa. Datos que, recientemente, tanto en términos de crecimiento de la producción como de las exportaciones europeas, ha

confirmado el último informe de EUROSTAT (abril de 1995).

Esta crisis puso de manifiesto que los problemas de la UE deben ser resueltos en común por sus miembros, utilizando todos los medios a su

alcance.

Uno de ellos es el Mercado Unico. Tal objetivo ya aparece en el Tratado de Roma en 1957. Sin embargo, hasta 1985, con la presentación del

Libro Blanco sobre el Mercado Unico Europeo, no se concretan las medidas y el calendario para llevar a la práctica el principio de libre

circulación de personas, capitales, mercancías y servicios. Desde entonces, y no desde 1993, ya comenzaron a diseñarse las ventajas del

MUE, tanto para los productores como para los consumidores europeos. Así, en muchos sectores de la economía las empresas consideraban

ya a la UE como una "entidad única" y se anticiparon al nuevo escenario para aprovechar los beneficios de esa globalización del Mercado, que,

a título indicativo, podríamos agrupar en los siguientes:

• Acceso más fácil a otros mercados nacionales y regionales.

• Mayores facilidades de producción y almacenamiento al armonizarse a nivel europeo las exigencias técnicas hasta entonces nacionales.

• Mayores economías de escala al tener acceso a una gama más amplia de proveedores y clientes.

• Mayores posibilidades de poder prolongar el ciclo de vida de un producto.

• Reducción de los costes financieros derivados de la liberalización de los movimientos de capitales.

• Mayor protección de los distintivos y marcas comerciales y una mejor explotación de las patentes.

• Reducción de los tiempos de espera y de las formalidades en frontera, con la disminución de costes que ello conlleva.

De una forma gráfica, las reacciones empresariales a la creación del MUE se han visto traducidas en un incremento sensible del comercio entre

los países de la UE que, entre 1985 y 1993, aumentó un 50% en volumen. Asimismo, las fusiones y adquisiciones, indicadores de las

estrategias anticipadoras de una reestructuración empresarial, aumentaron rápidamente, culminando su apogeo en 1990.

Sin embargo, el MUE no terminó en 1993, ya que muchas de sus medidas se siguen aplicando paulatinamente todavía, quedando problemas

importantes por resolver. Diferentes estudios realizados recientemente han puesto de manifiesto algunos de estos problemas en cuanto a su

funcionamiento. Cabe citar el estudio realizado en España por la CEOE al que hemos llamado gráficamente "Línea abierta" (es decir, teléfono a

disposición de todas las empresas que quieran transmitir dificultades), en el cual se pone de manifiesto cómo una de cada tres empresas

españolas están teniendo problemas en el mercado europeo.

De forma generalizada, algunas de estas deficiencias hacen referencia a:

La persistencia de ciertas barreras técnicas derivadas de la falta de reconocimiento mutuo de las normas nacionales y el coste que supone

someterse a procedimientos de homologación distintos según los requisitos de cada mercado (partes eléctricas y electrónicas).

El derecho de residencia y el reconocimiento mutuo de títulos no son realidad debido a los retrasos en la incorporación de las disposiciones

comunitarias en los ordenamientos jurídicos nacionales y a la divergente interpretación de las mismas.

Las complicaciones que acarrea el nuevo sistema Intrastat para la recogida de datos estadísticos directamente de las empresas.

Los problemas derivados del nuevo sistema impositivo sobre el IVA (Impuesto al Valor Agregado), principalmente a la hora de obtener el

reintegro del impuesto.

Además, los gobiernos nacionales no han transpuesto a sus legislaciones nacionales algunas de las legislaciones comunitarias que configuran

este gran mercado. Este es un aspecto importante que dificulta su funcionamiento y que, poco a poco, deberá ir resolviéndose.

Podemos afirmar que todavía queda mucho por hacer para que Europa tenga un auténtico Mercado Unico. Su progresivo desarrollo necesitará

de una mayor atención, con nuevas medidas que resuelvan las cuestiones que se irán planteando en relación a temas tales como:

• normalización que preserve sus niveles de competitividad;

• impulso de medidas que vayan configurando la dimensión social del mercado único;

• instauración de las redes de infraestructuras que integren los mercados;

• entorno fiscal en el que las empresas desarrollen sus actividades.

La importancia económica de este gran mercado es fundamental. Sin embargo, uno de sus principales méritos radica en haber demostrado la

posibilidad de conseguir una Europa Unica, ya que para llevarlo a la práctica ha sido necesario, y todavía lo es, un compromiso político

importante de cesión de soberanía por parte de cada Estado miembro, para afrontar conjuntamente los problemas que plantea un espacio de

actuación de dimensión europea.

No deberíamos olvidar eso a la hora de plantear cuál es el futuro del Mercado Unico. Pero ¿cuál es ese futuro? Sin duda, la Unión Económica y

Monetaria (UEM) es la continuación lógica de este proceso, ya que una moneda única y una creciente convergencia económica basada en unas

reglas comunes y en una mayor coordinación de las políticas nacionales constituyen requisitos fundamentales para poder beneficiarse

plenamente de las ventajas que ofrece un espacio económico sin fronteras interiores.

La UEM es, pues, un paso necesario en un proceso de integración que comenzó con el impulso liberalizador del MUE, donde la clave del éxito

de cada Estado miembro y cada empresa radica en su competitividad.


138

Pero estos aires de liberalización e interdependencia no se limitan al espacio comunitario, sino que se les debe añadir los países de la Europa

Central y Oriental vía acuerdos de asociación y los más de 100 países que han firmado la Ronda de Uruguay del GATT (Acuerdo General sobre

Aranceles Aduaneros y Comercio). Esta tendencia a la globalización de la economía y la actuación de los mercados cada vez más amplios se

acentuará en el futuro, de ahí la especial necesidad de ser más competitivos frente a unos competidores que cada vez tendrán más fácil el

acceso a nuestros mercados.

1. LAS PYMES EN EL CONTEXTO EUROPEO

En primer lugar, convendría hacer una breve referencia a lo que se entiende por PYME, término utilizado con frecuencia en Europa pero sobre

el cual aún ningún país ha aportado una definición oficial. La UE ha adoptado, por razones estadísticas y de aplicación de sus políticas internas,

una definición generalmente aceptada, en la cual una PYME es toda aquella empresa que reúne las tres características siguientes:

• Sus activos fijos son inferiores a 75 millones de ECUs.

• Tiene menos de 500 trabajadores.

• Al menos un tercio de su capital social no está en manos de una empresa de mayor tamaño.

El criterio de la dimensión de una empresa es tan importante como, en muchas ocasiones, mal definido. Por ello desearía aportar a la definición

de la Comisión Europea unos matices que nos pueden ayudar a interpretar más claramente el tamaño de una empresa.

La matriz que a continuación recojo en donde se utilizan tres criterios -capital, gestión y mercado- puede ser útil para otorgar a una empresa el

carácter de pequeña, mediana o grande.

Empresa Capital Gestión Mercado

Pequeña propio propia local

Media propio/mixto propia/mixta nacional

Grande mixto/institucional mixta internacional

En la Unión Europea, como en otras zonas del mundo, las PYMEs constituyen la mayoría de todas las empresas, conformando la espina dorsal

de su economía y asumiendo un papel esencial en la articulación de su crecimiento y del empleo. En 1993, había en la UE 17 millones de

PYMEs frente a 12.000 grandes empresas, lo que constituye el 99,8% del colectivo empresarial europeo, generando el 70% del empleo en el

sector privado, es decir, dando trabajo a más de 67 millones de personas.

Entre 1983 y 1993 las PYMEs crearon más de tres millones de puestos de trabajo, mientras que las grandes empresas destruían empleo. Esta

evolución se ha debido principalmente al potencial ejercido en el sector de las microempresas, mientras que las empresas pequeñas, por su

parte, sólo presentaban un aumento modesto y las grandes empresas no fueron capaces de mantener su número de empleados.

En términos cualitativos, las PYMEs han desempeñado también un papel primordial, mediante la oferta del primer empleo a las categorías

menos favorecidas en el mercado laboral, ya que gran parte de su contratación ha sido de jóvenes, mujeres y trabajadores no cualificados.

El tamaño medio de la PYME europea se ha visto reducido en los últimos años. Mientras en el período de auge económico (1986-90) se pudo

percibir un cierto aumento debido a la activa creación de empleo, desde principios de los 90, la continua aparición de empresas nuevas unida al

aumento del paro han constituido los factores que explican la contracción del tamaño medio de las mismas. Así pues, una PYME media en

Europa da trabajo hoy a cuatro personas. Sin embargo, estas cifras no son homogéneas a nivel de los países miembros, ya que se pone en

evidencia la existencia de un mayor número de PYMEs en los países del sur (65 por 1.000 habitantes) mientras que en el resto son menores

(40 por 1.000 habitantes). Estas comparaciones refuerzan la hipótesis según la cual, sobre todo en los países del sur de la UE, el mercado

interior deberá servir de estímulo para los procesos de concentración y reestructuración que tendrán como consecuencia un menor número de

empresas pero con mayor tamaño.

La configuración de un mercado integrado en Europa, como hemos visto anteriormente, constituye un proceso dinámico que no ha hecho sino

comenzar. Las condiciones del entorno en que se ha realizado en Europa hace difícil el llevar a cabo una valoración exacta de cuáles han

podido ser los principales efectos producidos en las PYMEs. Al importante aumento del comercio intracomunitario o del aumento de los

acuerdos de cooperación deben también sumarse las PYMEs.

Por otro lado, no podemos subestimar los importantes esfuerzos de adaptación que se les ha impuesto a las PYMEs. No solamente en el

entorno legislativo impregnado de cambios profundos en los campos más variados, sino también en la necesidad a la que se enfrentan estas

empresas de revisar sus estrategias para poder adaptarlas a una competencia más abierta y a un mercado de dimensiones continentales.

En Europa, en los últimos años, multitud de PYMEs han adoptado un enfoque dinámico en sus estrategias:

• adaptando su producción;

• buscando nuevos mercados y redes de comercialización;

• realizando acuerdos de cooperación con empresas de otros Estados miembros.


139

Todo ello les ha permitido conseguir penetrar en nuevos mercados, aumentando su volumen de negocio y trasladando las ventajas que ello ha

supuesto a sus cuentas de resultados.

Sin embargo, no todas las PYMEs han tenido una vocación de internacionalizarse. Algunas poseen un mercado local o regional donde la

proximidad juega un papel primordial. Para éstas, las adaptaciones necesarias al funcionamiento del Mercado Unico consisten, por ejemplo, en

adaptarse progresivamente a las nuevas normas de fabricación para alinearse con las normas europeas, a seguir las formalidades del IVA o de

las estadísticas. Asimismo, la legislación europea establecida en materia de protección del medio ambiente, del consumidor o de los

trabajadores evoluciona y ello concierne tanto o más a las PYMEs como a las grandes empresas.

La importancia de las PYMEs en el contexto del relanzamiento del crecimiento y del empleo en Europa queda fuera de toda duda. Mientras que

las grandes empresas adoptan estrategias de "racionalización" y "deslocalización", está claro que el motor de la recuperación económica se

encuentra entre las PYMEs.

No obstante, en la mayoría de los países europeos este tipo de empresas se enfrenta a desafíos específicos como el nivel bajo de creación de

empresas, una tasa elevada de fracaso y un ritmo lento de crecimiento, que obstaculizan el conseguir un eficaz aprovechamiento del Mercado

Unico. De no poder las PYMEs hacer frente a los mismos, se habrá malgastado un importante potencial de crecimiento y de creación de empleo

en la UE.

Por regla general, los problemas que afectan a las PYMEs son los mismos que a las demás empresas. Sin embargo, ciertos problemas que se

han detectado a nivel europeo afectan de manera más aguda a este tipo de empresas. Según un estudio realizado por la UNICE [Unión de

Confederaciones de la Industria y Empleadores de Europa] a mediados de 1994, las principales causas de la lentitud del crecimiento de las

PYMEs son las siguientes:

1.1 Gestión

Muchos empresarios tienen dificultades para hacer frente a la multiplicidad de exigencias impuestas tanto desde el interior como desde el

exterior. Ejemplos de ello los podemos ver en la elaboración de una estrategia de empresa, la introducción de nuevos productos, el desarrollo

de nuevos mercados o el mantenimiento de buenas relaciones con los bancos.

1.2 Financiación

No es un secreto para nadie que las PYMEs tienen un acceso más difícil a los recursos financieros que las empresas grandes. Además, por

diferentes causas, el dinero les cuesta más caro. Aunque no todos los problemas vienen del lado de la oferta, también existe un espíritu firme

de independencia, principalmente cuando se trata de vender sus acciones a inversiones exteriores. Se puede afirmar que, en muchos casos, su

crecimiento e incluso su supervivencia se ve amenazada por su estructura de capital.

1.3 Marco Reglamentario

Existe un exceso de reglamentaciones. La armonización técnica a nivel europeo es todavía insuficiente, particularmente en lo que se refiere a

las normas técnicas. Muchas veces las reglamentaciones son excesivamente complejas y van aumentando a medida que las empresas se

desarrollan, particularmente en los ámbitos del empleo, la salud, la seguridad y el medio ambiente.

1.4 Marketing

Los principales problemas que se presentan hacen referencia a una incorrecta previsión y la incomprensión de las necesidades potenciales y

del tamaño del mercado a que se pretende acceder, así como a una estrategia comercial inadaptada (sobre todo a través de los canales de

venta y distribución). En general, las PYMEs tienen obstáculos reales a nivel de los intercambios, tanto a nivel interno europeo como con países

terceros. Por ejemplo, muchas PYMEs asumen la idea de que la "promoción de las exportaciones" es insuficiente para penetrar en nuevos

mercados.

1.5 Comercialización de los productos nuevos

Una de las debilidades de las PYMEs europeas es la dificultad que tienen para hacer pasar un producto de la fase conceptual a la de

comercialización. Esto se debe principalmente a cuatro fenómenos: una mala difusión de los resultados de I+D financiada por los fondos

públicos; la dificultad para obtener licencias para el desarrollo de nuevos productos; la dificultad para encontrar socios; y la falta de

competencias cualificadas en la PYME para lanzar un producto.

1.6 Información

El problema no radica en la insuficiencia de la información sino, más bien, en la ausencia de ésta adaptada a las necesidades de cada PYME,

como las posibilidades de cooperación.

La importancia que desempeña la PYME como base de crecimiento y de la generación de empleo en Europa hace necesario impulsar toda una

serie de medidas que faciliten su ajuste a las nuevas exigencias del entorno en el que actúan, que vendrán formuladas por mayores cotas de

competitividad para hacer frente a los retos nacionales, comunitarios e internacionales.

La responsabilidad concierne a toda la sociedad europea, desde las mismas PYMEs a los gobiernos regionales, nacionales y a las propias


140

instituciones comunitarias.

Para apoyar a las PYMEs ante este doble desafío tanto de crecimiento y competitividad como de empleo dos son los capítulos de medidas que

se deberían fomentar:

1.6.1 Ofrecer una mayor credibilidad en el potencial que les ofrece un Mercado Integrado

Varias medidas pueden contemplarse en este primer capítulo; algunas hacen referencia a:

a. Identificar y reducir las restricciones de origen fiscal, social, administrativo, financiero, etcétera, que obstaculizan la creación o el

mantenimiento de las PYMEs.

La complejidad administrativa es uno de los principales motivos de la incapacidad de las empresas para crecer. Es patente no sólo por las

reglamentaciones existentes, o nuevas, sino también por las constantes modificaciones a las reglamentaciones existentes. Ahora bien, "la

buena calidad de la reglamentación es más fundamental que la generalización de la reglamentación". Por tanto, hay que acometer

acciones con vistas a garantizar:

o que se paralicen todas las nuevas legislaciones que afecten a las PYMEs en la Unión Europea o en los Estados miembros

hasta que se haya evaluado su impacto efectivo, mediante técnicas rigurosas de análisis de los costes y beneficios y hayan

sido objeto de una consulta adecuada;

o que no se aporte ninguna modificación a las reglamentaciones existentes, ni en la Unión Europea ni en los Estados miembros,

hasta que se haya realizado un estudio similar de los costes y beneficios, y una consulta adecuada; o que las modificaciones se

limiten a mejoras que permitan librar a las PYMEs de los principales obstáculos a su crecimiento;

o que el umbral a partir del cual sean aplicables las reglamentaciones en la UE se considere caso por caso y se defina lo más

alto posible; o que la legislación de la UE se limite a definir marcos, y no procedimientos detallados; en particular, las

directivas en el ámbito social deberían limitarse a determinar los objetivos y dejar a las PYMEs la facultad de aplicarlos de

manera flexible; o que la UE fomente el proceso de normalización y/o armonización de las reglamentaciones que afectan a

los intercambios entre los Estados miembros, particularmente normas de certificación de productos, normas técnicas y

medidas decididas en el marco de la política del medio ambiente.

Los procedimientos de atribución de contratos públicos deberían también realizarse de tal forma que simplifiquen el eslabón de unión

entre las PYMEs y el sector público.

Tanto a nivel comunitario como en algunos países europeos se ha comenzado a analizar la legislación con un doble objetivo:

simplificar las exigencias administrativas y suprimir las reglamentaciones inútiles. Todo ello les ayudará a ser más competitivas e

impulsar paralelamente su creación y desarrollo.

b. Mejorar la financiación de las empresas. Es un ámbito crucial para las PYMEs. Un elemento importante en la financiación de las PYMEs lo

constituye el cobro de los créditos comerciales. Los gobiernos deberían garantizar el pago rápido de todas las deudas de los poderes

públicos. Asimismo, se deberían desarrollar métodos más eficaces encaminados a incentivar a las empresas para que paguen

rápidamente sus deudas.

Las PYMEs suelen tener reticencias con respecto a la búsqueda de financiación externa pero, cuando la buscan, es frecuente que no la

obtengan en las mejores condiciones. Para optimizar el modo de financiación habría que fomentar a todos los niveles:

o una mayor información sobre las posibilidades de financiación que se ofrecen a las PYMEs; o el que las entidades financieras

deberían facilitar las buenas relaciones recíprocas con las PYMEs;

o desarrollar más los nuevos mercados de capitales-riesgo, articulados en torno a las necesidades de las PYMEs deseosas de

desarrollarse;

o los Estados miembros deberían modificar los sistemas impositivos para que sean más favorables a las sociedades de

capital-riesgo.

Conviene destacar en este ámbito la existencia en la UE de un conjunto de instrumentos financieros de apoyo a las PYMEs, destacándose

los provenientes del Banco Europeo de Inversiones, de las acciones de los Fondos Estructurales así como de los mecanismos de

préstamos instaurados en el Consejo Europeo de Edimburgo en 1992. Asimismo, la mayor parte de los Estados miembros dispone de

mecanismos de apoyo financiero, principalmente del tipo de garantías de crédito, préstamos y subvenciones.

1.6.2 Aprovechar la dinámica del Mercado Interior para favorecer su competitividad

a. Apoyar la cooperación entre empresas. Constituye un aspecto fundamental para fomentar la penetración de las PYMEs en otros mercados

nacionales o regionales. En este tipo de medidas hay que incluir todas aquellas que se desarrollan a nivel comunitario para estimular la

cooperación entre empresas mediante una financiación que va más allá de la primera etapa de búsqueda de socios potenciales.

b. Mejorar la calidad de gestión de las PYMEs. Las mejoras de las competencias de los directivos de empresas para superar las debilidades

estructurales de las PYMEs es un factor determinante de mantenimiento de su competitividad y con ello de su capacidad de creación de

empleo a largo plazo.

Para ello se deberían tomar medidas para:

• proporcionar una formación básica en gestión: dicha formación tiene que ser organizada con una base local por las asociaciones

empresariales, en un marco europeo adaptado a las distintas condiciones nacionales y locales.

• completar las clases de formación mediante informaciones adicionales, referentes a técnicas de gestión adecuadas; dicho complemento

tendría que ser proporcionado por las asociaciones empresariales y los Estados miembros.

La experiencia de las PYMEs europeas en el mercado integrado, es decir, en el Mercado Unico Europeo, es muy positiva y gracias al mismo la

gran mayoría de ellas han adoptado decisiones estratégicas que, probablemente, en su ausencia jamás hubieran hecho. El camino que tienen

por recorrer no va a ser fácil y estará cada vez más influido por un entorno globalizado y más interdependiente, donde la clave principal será la


141

competitividad. Conseguirla dependerá no sólo de sus propias actuaciones sino del conjunto de la sociedad, desde los trabajadores,

universidades y medios de comunicación hasta los propios gobiernos nacionales y comunitarios.

INTEGRACION REGIONAL Y PYMES: el Caso de Brasil y Argentina

Gabriel YOGUELConsultor, Area de Pequeñas y Medianas Empresas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Buenos Aires, ARGENTINA

1. RESPUESTAS DE LAS PYMES FRENTE A LOS CAMBIOS ESTRUCTURALES: PLANTEO DEL PROBLEMA

En el contexto de las transformaciones que se producen en la economía internacional (nuevos paradigmas tecno-organizativos, globalización de

los mercados, aumento de las presiones competitivas), en los últimos años las empresas industriales de la región, en particular las Pequeñas y

Medianas Empresas (PYMEs), son sometidas a un conjunto de alteraciones en las variables macroeconómicas fundamentales y a cambios

regulatorios de tipo radical (en adelante reformas estructurales). Estos cambios condicionan el sendero madurativo que las PYMEs transitaron

en las décadas anteriores y, por tanto, las obliga a modificar las pautas de funcionamiento económico y operativo que tenían hasta entonces.

Así, en varios países latinoamericanos se generalizan en esta década políticas orientadas a lograr mayor estabilidad macroeconómica y a

incrementar la competencia en los mercados. La nueva orientación de la política incluye la desregularización de actividades y mercados, la

privatización de las empresas públicas y una reducción significativa de las trabas arancelarias y para-arancelarias al comercio. Como

consecuencia, disminuyen los espacios no afectados por la competencia externa y se producen importantes modificaciones en los precios

relativos. En algunos casos, este proceso se complementa con la formación de espacios de integración que aumentan y diversifican el tamaño

del mercado.

Visto desde la óptica de las empresas se pasa de un ambiente económico acotado y conocido, aunque construido sobre la base de una

inestabilidad macroeconómica permanente, hacia otro de alta turbulencia competitiva, incierto e internacionalizado.

Las consecuencias de este proceso no son iguales para todos los agentes económicos (Microempresas, PYMEs, Grandes firmas, Grupos

Económicos y Empresas Transnacionales, etcétera). Los rasgos específicos de cada uno de estos agentes (tipo de gestión, capacidad de

innovación, disponibilidad de recursos humanos calificados, utilización de servicios técnicos de apoyo) condicionan la forma como se articulan

con los procesos de transformación macroeconómica.

En particular, debe considerarse que las PYMEs constituyen agentes económicos con características propias, con lógicas económicas y

modalidades productivas específicas. Por la ausencia de una conducción profesionalizada estos atributos dependen de los objetivos, de las

capacidades y de las estrategias de los dueños. Así, las PYMEs no son empresas diferentes por una cuestión cuantitativa sino por sus rasgos

operativos básicos. En ese sentido, no se pueden tratar como agentes económicos "Grandes de menor tamaño" (Storey 1986). Si se piensa

que las firmas más pequeñas se mueven por una idea de "ingreso", un cuasi salario empresarial pero no una ganancia de inversión, puede

existir un período de tiempo durante el cual estas firmas permanezcan en actividad aún perdiendo mercado y rentabilidad. La presencia de

estos rasgos amerita un análisis específico de su conducta frente al impacto de la globalización y de las transformaciones macroeconómicas

mencionadas.

Entre los aspectos que determinan una reacción específica PYME frente al nuevo contexto, se destacan la gestión muy personal y

excesivamente centrada en la fabricación; las dificultades para obtener información; el imperfecto acceso al mercado de capitales; la

insuficiente escala de producción y distribución; la dificultad para acceder a recursos humanos calificados; y la imperfecta comprensión que los

cambios macro- regulatorios tienen sobre su sendero madurativo futuro.

Este trabajo discute el efecto de las reformas estructurales en el comportamiento micro de las PYMEs y toma a la Argentina y al Brasil como un

laboratorio experimental. En esa dirección, plantea algunas reflexiones sobre las posibles consecuencias sociales de la puesta en marcha

efectiva del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), del programa de apertura comercial externa y de las transformaciones macroeconómicas

en la conducta microeconómica de las PYMEs.

La hipótesis central es que los cambios en el tamaño y morfología de los mercados establecen un escenario económico inédito que impone a

las empresas nuevos condicionantes operativos y que requieren de ellas un replanteo de los esquemas vigentes de funcionamiento económico,

productivo y de gestión a nivel microeconómico.

2. EL MODELO DE COMPORTAMIENTO DE LAS FIRMAS

Muy genéricamente hay dos concepciones globales sobre la conducta de cambio en los agentes económicos. La corriente ortodoxa, que

predominó bajo diferentes variantes en las últimas décadas, asume que las empresas reaccionan de forma semejante, racional y casi

simultánea a los estímulos e iniciativas externas que confrontan (Henderson y Quandt 1969, Varian 1980, Samuelson 1948). Se admite casi una

sola conducta empresarial racional -aquella guiada por la tasa de rentabilidad- y un estricto cumplimiento a dicha norma por parte de los

agentes. Desde esta posición el tamaño empresarial y operativo no es un factor que determine diferencias de conducta y comportamiento de los

agentes. Resulta difícil explicar desde esta perspectiva por qué, contrario a lo supuesto, las reacciones de los agentes económicos tienden a

ser disímiles ante iguales estímulos externos.


142

Otras corrientes de opinión han partido del argumento casi opuesto (Bianchi 1987 y 1991, Nelson 1991, Chandler 1982). Existen diversidad de

agentes y tanto sus rasgos iniciales como sus trayectorias históricas (conocimientos y capacidades acumuladas a lo largo del tiempo) acotan el

menú de reacciones económicas posibles. Dadas ciertas características de los ambientes económicos (incertidumbre, turbulencia, participación

de agentes con diversidad estratégica) la reacción de una empresa con limitado o nulo poder de incidir sobre dichos factores (sin "voice") es

una suma de acciones, de naturaleza incremental o radical, enraizadas en la dinámica de la firma.

Esto es particularmente relevante en el caso de las PYMEs que constituyen un conjunto fuertemente heterogéneo, con la presencia de grupos

de firmas con diferente capacidad para adaptarse y ajustarse exitosamente en el nuevo escenario, pero con escasa capacidad de incidir sobre

las variables macroeconómicas fundamentales.

Estos grupos heterogéneos de empresas PYMEs se diferencian en función de distintas variables (Moori- Koenig y Yoguel 1992), entre las que

destacan: i) la capacidad de reacción y de formulación de estrategias en distintas etapas de su historia; ii) los cambios en su funcionamiento

como consecuencia de las estrategias adoptadas; iii) el grado de definición de la estrategia frente al nuevo escenario; iv) la flexibilidad global de

la firma para adaptarse a cambios del environment; v) el grado de conocimiento de la estrategia de los competidores y de la dinámica del

mercado en que operan; vi) la información de la que disponen; vii) la sensibilidad de la firma frente a las reformas estructurales y viii) el estilo de

gestión predominante (global, fabricante, etcétera), ix) la orientación de mercado prevaleciente y x) el grado de independencia que tienen para

diseñar estrategias competitivas. El peso desigual de estos rasgos en las firmas determina que los procesos de cambio tengan efectos sociales

significativos y requieran de la convergencia de varios elementos (estímulos, decisión, capacidad) y fundamentalmente de tiempo ya que la

velocidad del ajuste "micro" es sustancialmente inferior a la necesaria para el ajuste "macro".

Se asume que a lo largo de su historia, las firmas recorren estadios de diferentes senderos madurativos. Estos son la resultante de acciones

que, con diverso grado de éxito, intentan llevar a cabo para implementar estrategias competitivas. El objetivo de estas estrategias es levantar

restricciones a su desarrollo, evitar la pérdida de posicionamiento y rentabilidad y en algunos casos anticiparse a las tendencias del mercado.

Debido a la existencia de imperfecciones en los mercados, las firmas incorporan en el diseño de sus estrategias competitivas distintas

incertidumbres, las que se hacen aún más significativas en la actual etapa de globalización e introducción de las reformas estructurales. En

consecuencia, desde el punto de vista teórico es de esperar que, en las primeras etapas de transformación macroeconómica, aumente el

abanico de opciones que las PYMEs decodifican como posibles, se registre una mayor dispersión de las reacciones iniciales de las firmas y por

tanto aumente la heterogeneidad intrasectorial.

Desde esta perspectiva "evolucionista" y dadas las características señaladas, las PYMEs reaccionan de diferente modo frente a las reformas

estructurales, aumentando en una primera fase las diferencias con agentes de mayor tamaño y la heterogeneidad existente previamente entre

ellas. Sin embargo, en una segunda fase del proceso de ajuste, es dable esperar una menor heterogeneidad entre agentes PYMEs. Sin

embargo esto no es la consecuencia de un acercamiento de los senderos madurativos de las firmas sino el resultado de la desaparición de

firmas que no logran implementar las innovaciones organizacionales y productivas necesarias y de la entrada de nuevas firmas de mejor

posicionamiento competitivo. Desde su inicio los nuevos agentes deben enfrentar una presión competitiva más fuerte que la que tenían las del

período anterior.

Este proceso que no es instantáneo ni automático tiene fuertes efectos sociales, en especial en ausencia de políticas de reconversión

específicas. Como consecuencia se producen aumentos de la tasa de desempleo y devaluación del stock de capital, de las calificaciones y de

las historias productivas adquiridas por las firmas desplazadas o relegadas a posiciones de menor importancia del mercado.

3. EL CASO DE ARGENTINA Y BRASIL

Las PYMEs industriales de Argentina y Brasil, constituían a mediados de los 80's, (1) alrededor de 90.000 plantas (30.5% del total), ocupaban 3

millones de personas (51% del empleo industrial) y generaban algo menos de un cuarto de la producción, con una productividad que se ubica

aproximadamente en la mitad de la media industrial (ver cuadro 1).

Una proporción significativa de las actividades PYMEs pueden ser caracterizadas por el predominio de tecnologías de proceso intensivas en

trabajo, teniendo igual peso las actividades maduras (confecciones, hilados y tejidos, calzado, etcétera), las basadas en recursos agrícolas

(molienda de trigo, aserraderos, lácteos, frigoríficos, productos de panadería y alimentos diversos) y las caracterizadas por niveles tecnológicos

medios o bajos (máquinas para industrias, autopartes, productos metálicos n.e.p, muebles, etcétera).

Cuadro 1DATOS BASICOS DE LAS PYMES DE BRASIL Y ARGENTINA A MEDIADOS DE LOS 80'S

La mayor parte de la producción de las PYMEs se genera en actividades en las que i) comparten espacios productivos con las firmas de mayor

tamaño, o bien ii) ocupan una posición subordinada en mercados dominados por firmas Grandes. Así, algo más dos tercios de la producción

Brasil Argentina Total

Establecimientos 62.454 27.998 90.452

Ocupación (%) 52 48 51

Valor de Producción(%) 23 26 24

Fuente: Elaboración propia en base a Censos Económicos de Argentina y Brasil de 1985.


143

PYME se genera en sectores en los que PYMEs y Grandes comparten espacios y alrededor de un quinto corresponde a actividades en las que

las firmas Grandes son dominantes (2).

En la última década, las estructuras industriales de Brasil y Argentina -y en particular las PYMEs- han estado afectadas en forma significativa

por un amplio conjunto de factores y políticas macroeconómicas y sectoriales. Estos factores actuaron de manera diversa, persiguieron

objetivos dispares, involucraron distintos tiempos de maduración y dinámicas industriales y, en muchos casos, fueron de naturaleza

contradictoria.

Entre ellos se podrían destacar: i) las modificaciones en los marcos regulatorios globales de las economías, con un creciente nivel de apertura

económica y de desregulación; ii) los cambios en las políticas sectoriales industriales y en los mecanismos de promoción y asistencia técnica;

iii) los efectos coyunturales y estructurales generados por la inestabilidad macroeconómica permanente, alta incertidumbre e inflación; iv) las

políticas de estabilización recientes (Plan Austral, Cruzado, Convertibilidad y Real) con sus efectos en los planos financieros, cambiarios y

tributarios; v) los prolongados períodos de recesión y estancamiento, que determinaron un fuerte desestímulo a la inversión; vi) los impactos del

avance del proceso de globalización y de un nuevo patrón de comercio y competencia internacional de manufacturas y vii) las consecuencias

de la introducción de nuevas prácticas tecnológicas y organizativas industriales, etcétera (Beckerman 1993, Kosacoff 1994, CEI 1989, CENIT

1990, Coutinho y Ferras 1993).

Como consecuencia de los fenómenos citados anteriormente, las PYMEs han enfrentado: a) mayores dificultades operativas y financieras; b)

fuerte incremento de la competencia externa en los mercados locales y c) potencial desafío y vulnerabilidad de su posición en el mercado.

Un efecto inmediato del nuevo escenario es que una parte de las ineficiencias y altos costos relativos con que operaban las PYMEs no pueden

ser mecánicamente trasladados vía precios al mercado debido a la presencia activa de competidores o de fuentes alternativas de

aprovisionamiento. Se produce una pérdida de rentabilidad y menores posibilidades de mantenerse en el mercado.

La apertura de la economía, las reformas estructurales y la conformación del MERCOSUR (3) aumentaron la incertidumbre y la varianza que las

firmas perciben en relación a variables claves tales como tipo y forma de acceso a la información necesaria, distancia respecto a las escalas

óptimas de producción, selección de la tecnología apropiada y posición final del sistema de precios relativos.

En el caso particular de las PYMEs este aumento de la varianza en las variables "fundamentales" se potencia por el predominio de algunos

aspectos que son restrictivos para levantar las restricciones planteadas y aprovechar las ventajas del mercado ampliado (Gatto y Yoguel 1994).

Entre ellos destacan los problemas de gestión, insuficiente escala (en la producción, distribución y R&D), fuerte volatilidad de su inserción

externa, elevada integración vertical y escasa especialización, problemas para captar señales, limitado desarrollo de diseño estratégico,

insuficiente inversión, etcétera (ver cuadro 2).

Producto del aumento de las opciones que las firmas decodifican como posibles, crece la heterogeneidad de las respuestas y por tanto los

recorridos esperables. Esta heterogeneidad resulta aún mayor a la existente en el caso de un proceso evolucionista típico desarrollado en

ausencia de transformaciones macroeconómicas como las planteadas.

Un aspecto paradojal importante es que en las nuevas circunstancias macroeconómicas y regulatorias las PYMEs han sufrido una cuasi

devaluación posicional. Tienen una menor participación del mercado ampliado, enfrentan nuevos y mayores competidores, tienen menor control

sobre los movimientos y el perfil que va tomando el mercado, deben reajustarse a la nueva situación de la demanda y son más dependientes de

nuevos agentes "intermediarios" (cadenas de distribución, contratistas, empresas de mayor dimensión, etcétera). En suma, tienen su posición

competitiva más afectada.

El predominio de formas antiguas de funcionamiento y la menor velocidad del ajuste "micro" en relación al ajuste macro explican por qué a

principios de los 90's el número de firmas "afectadas" por el nuevo contexto era tan numeroso, en particular en los países de menor tamaño

relativo (4).

Así por ejemplo, los estudios efectuados en la Argentina indican que en los primeros años de los 90's resultaron afectadas dos tercios de las

PYMEs metalmecánicas y proporciones similares de firmas correspondientes a otros sectores como calzado, muebles, confecciones y

marroquinería (Moori-Koenig et al. 1993, Gatto y Yoguel 1994). En la mayor parte de las PYMEs argentinas afectadas (60%), las deficiencias en

la organización de la producción, el atraso tecnológico, el bajo nivel de productividad, el insuficiente tamaño económico, la escasa disponibilidad

de información y el estilo de gestión excesivamente centrado en los aspectos de fabricación, constituían elementos limitantes para superar las

restricciones emergentes del nuevo escenario. Esto significa, en el caso argentino, alrededor de 300.000 puestos de trabajo amenazados (5).

En el caso de Brasil, las PYMEs estaban en los primeros años de los 90's más afectadas por la crisis interna que por la apertura de la

economía. Así, en esos años, cuando el proceso de apertura aún estaba en sus inicios, menos del 10% de las firmas consideraba que este

proceso impactaría negativamente sobre el nivel de actividad futura (Sebrae 1990). Sin embargo, un número importante de trabajos efectuados

en el marco del "Estudio de Competitividad de la industria Brasileña" (Coutinho y Ferraz 1993) ponen en evidencia los rezagos competitivos de

los sectores en los que las PYMEs tienen un peso importante (6).

Para un número importante de firmas, las capacidades que fueron el eje competitivo ya no lo son y las que podrían ser sustitutos rápidos (por

ejemplo: salario barato) no pueden implementarse desde un punto de vista macroeconómico y social-político, ni tienen el peso de ventaja

absoluta para competir con producciones globalizadas.

La presión competitiva y el incremento del tamaño del mercado desplazan hacia nuevos puntos de comparación los parámetros y modelos


144

técnicos y productivos referenciales con los cuales trabajaban los productores y firmas manufactureras locales. En ese sentido, las empresas

PYMEs participantes del mercado ampliado se verán progresivamente forzadas a reorientar sus procesos productivos a semejanza de los

modelos predominantes a escala internacional. Este proceso, que por la presión de las condiciones de los mercados internacionales ya se

había realizado en algunas "commodities" industriales no diferenciadas y con elevada transabilidad, disminuirá la distancia respecto a la

frontera internacional y va a avanzar también hacia otros sectores de productos manufactureros por la presión de la competencia.

Para algunos sectores y firmas puede ser prácticamente imposible acercarse a esos patrones internacionales debido a su retraso tecnológico y

organizativo pre-existente.Cuadro 2

CARACTERISTICAS ESTILIZADAS DE LAS PYMES DE ARGENTINA Y BRASIL

Incluso en los casos en los que la oferta local puede ser desarrollada, es de suma importancia, al analizar los efectos económicos y sociales de

estos procesos (Apertura y MERCOSUR), tener en cuenta la dimensión temporal. A pesar que la implementación de nuevos canales de

aprovisionamiento y de importaciones requiere de un cierto período de tiempo, el impacto de la nueva oferta de bienes en el mercado es

relativamente rápido, especialmente en los sectores donde los demandantes son firmas nacionales y transnacionales.

Si bien aún es muy prematuro realizar evaluaciones sobre las consecuencias definitivas que este conjunto de factores tendrán sobre las

estructuras productivas y sobre la estructura social (por los importantes encadenamientos de las PYMEs), dos aspectos pueden ser citados sin

riesgo de error:

a. se ha roto definitivamente el sendero de industrialización inercial "tradicional" mediante el cual se estructuraron los sectores

manufactureros en las décadas pasadas: los interrogantes e incertidumbres de las firmas, sobre el futuro próximo son altos, incidiendo

decisivamente sobre el proceso de definiciones estratégicas de las empresas y toma de decisiones. Las viejas estrategias ya no sirven y

ha crecido la incertidumbre;

b. el juego competitivo (MERCOSUR con apertura) afecta tanto a las formas como a los aspectos sustantivos del desarrollo industrial,

abriendo un abanico muy amplio de opciones estratégicas, tanto para las firmas individuales como para la acción política de los países

participantes.

Así, la gestión económica y productiva de las PYMEs enfrenta un escenario inédito que obliga a un replanteo organizativo y económico que va

más allá de un ajuste en su trayectoria evolutiva. Para un conjunto importante de PYMEs el nuevo escenario implicará una situación de

refundación, es decir, de rediseño y de reconcepción de negocios.

Las variables "estilizadas" que permiten diferenciar a las PYMEs en el modelo presentado, asumen distintos recorridos en las firmas y por tanto

constituyen elementos centrales para construir grupos de firmas que reaccionan en diferente forma frente a las turbulencias Macroeconómicas y

MERCOSUR. Si bien los grupos que se estilizan a continuación difieren significativamente en las variables principales, el recorrido de las

mismas está bastante acotado. Así, su rango de variación está influido por los desiguales puntos de partida, la existencia de asimetrías

Variable Rasgos centrales

Tipo de gestión Carácter familiar. Poco profesionalizada. Centralización de funciones en la figura del dueño. Predominio de las funciones de fabricación sobre las de organización global. Escasa utilización de servicios externos.

Inserción externa Poco significativa y en general de tipo contracíclica. Predominan las firmas tomadoras de precio que elaboran semi-commodities. En ese marco, la inserción de las PYMEs en Brasil es más significativa que en Argentina.

Diseño de estrategias En la mayor parte de las firmas son de tipo defensivo. Escaso número de firmas competitivas con estrategias ofensivas.

Organización de la producción Elevada integración vertical y escasa linearización de la producción y especialización productiva. Tendencia a la diversificación productiva y a la apertura del mix. Problemas de escala mayores entre las PYMEs argentinas. En alrededor de dos tercios de las firmas el nivel de inversión es muy reducido. La introducción de nuevas tecnologías organizacionales es aún incipiente. En ese marco, las firmas brasileñas están haciendo mayores progresos que las argentinas. La proporción de PYMEs con cumplimiento de normas técnicas internacionales o con contratos con Centros tecnológicos es mayor en Brasil.

Cooperación Incipiente. Existe una mayor incentivación en Brasil. La participación de las firmas en redes como subcontratistas es reducida, aunque más importante en Brasil. En ese contexto existen tendencias a la descentralización de las Grandes firmas en Brasil que crearán espacio para el desarrollo de subcontratistas

Fuente: Yoguel G, Reestructuración económica, Integración y PYMEs, CEPAL, mimeo, 1995.


145

macroeconómicas marcadas entre ambos países (precios relativos, niveles de actividad, tamaños absolutos de los mercados), por las

dificultades de las PYMEs para conseguir financiamiento de largo plazo en condiciones internacionales, por la existencia de imperfecciones en

los mercados (contratos e información imperfecta) y por el grado de rigidez de las inversiones efectuadas en el período previo.

En un extremo se ubica un grupo que contiene un número minoritario de firmas caracterizadas por tener amplias perspectivas de levantar las

restricciones MERCOSUR y Macro-regulatorias que se les presentan. Esto se debe a la historia tecno-productiva previa y al desarrollo de

conductas estratégicas ofensivas que les han permitido anticiparse a los cambios e identificar las señales del mercado, de modo de decodificar

los posibles escenarios futuros. Se trata de firmas con una adecuada capacidad managerial para realizar modificaciones que impliquen cambios

sustantivos en el esquema productivo y/o de comercialización, con importante flexibilidad para abrir y/o cerrar líneas, y con capacidad ingenieril

para realizar procesos de innovación y adaptación e incorporar nuevos productos.

Un grupo integrado por un número mayoritario de PYMEs carece por el contrario de información adecuada para el diseño de estrategias. Estas

firmas en general están afectadas en el nuevo escenario por problemas endógenos y/o han tenido un protección "de tipo natural" antes de la

apertura. Estas firmas tienen escasas posibilidades de permanecer en el mercado en el nuevo escenario. Este es el caso de numerosas PYMEs

independientes que refuerzan, en muchos casos su aislamiento por la ausencia de un entorno y de políticas que sostengan y generen

economías externas a ellas en el ámbito de la información, el financiamiento, la investigación y desarrollo, etcétera.

Existe por último otro grupo intermedio que enfrenta un desafío "refundacional" que están afectadas tanto por aspectos endógenos como por los

efectos de corto plazo del shock macroregulatorio (tipo de cambio, precio de los insumos y servicios, tasa de interés, "dumping" y /o otras

prácticas desleales de comercio, etcétera).

Debe por último señalarse que el efecto social de las reformas estructurales será muy importante, en especial en ausencia de políticas

específicas de reconversión que apunten a ampliar la base que conforma el grupo de mejor posicionamiento competitivo. Se requiere no sólo

repensar los instrumentos de política sino los elementos institucionales (públicos y privados) vinculados al diseño y a la ejecución de las

mismas. Los países desarrollados han pasado de una concepción de política global, genérica y de ámbito nacional a otra específica, con mayor

peso de las instituciones regionales y con una fuerte interacción entre el sector privado y el estatal. La visión sistémica de competitividad debe

acompañarse entonces con una "formulación sistémica" de la política industrial. Esta debería considerar en forma integrada la gestión, la

calificación laboral y empresarial, el cambio tecnológico y los procesos de modernización de las firmas, los aspectos de ingeniería financiera y

los vinculados a la reorganización de la producción. Este conjunto de aspectos centrados en el plano microeconómico, deberían ser

complementados con una política destinada a reestructurar el entorno y marco tecno-organizativo que rodea a las firmas (Cámaras

empresariales, Instituciones de apoyo, Centros de Servicios, etcétera) y a calificar a los agentes que intervienen en el proceso de

reestructuración; los que para superar el desafío planteado deberían tener como punto de partida la especificidad de los agentes económicos

involucrados y su situación concreta. En síntesis, el desafío de la competitividad consiste entonces en un desafío de articulación social.

NOTAS

1. En los estudios efectuados en el Programa CEPAL-PYMEs sobre competitividad, inserción internacional e integración MERCOSUR se

considera PYME a las firmas que a mediados de los 80's ocupaban más de cinco personas y facturaban entre 0.05 y 5.6 millones de

dólares, Microindustrias a las que estaban por debajo del límite inferior y Grandes a las restantes. A valores de mediados de los 90's el

límite de facturación de la empresa mediana se ubica alrededor de los ocho millones de dólares de facturación anual.

2. Las ramas en las que PYMEs y Grandes comparten espacios se definen como aquellas en las que ningún estrato explica más del 70% del

valor de producción de la rama. Cuando algún estrato explica más del 70% se considera dominante.

3. Debe señalarse que a pocos meses de iniciado el MERCOSUR, el mercado ampliado es aún un concepto y meta teórica más que una

realidad. Además de subsistir, aún, algunos productos excluidos y una larga lista de productos en estado de adecuación intra-MERCOSUR

y excepción al arancel externo común, las barreras existentes previamente (por ejemplo: culturales, gustos, conocimiento de la demanda,

etcétera) tienen una dinámica lenta. Sólo en productos manufactureros tipo commodities de amplia transabilidad internacional, en los que

las PYMEs tienen menor peso, el mercado MERCOSUR existe como tal.

4. La "afectación" de las firmas se manifiesta de diversas maneras, destacándose la pérdida de posiciones en el mercado local, la reducción

del margen de rentabilidad, el desplazamiento hacia nichos de menor dinamismo, la pérdida de posición de proveedores de primera línea

en los mercados locales y el aumento de las restricciones para exportar como consecuencia de la pérdida de protección en el mercado

local frente a oferentes externos.

5. Datos aún preliminares indican que a mediados de los 90's el número de PYMEs argentinas se habría reducido algo más de un 20%.

6. Según esos estudios una elevada proporción de la industria brasileña, al ser comparada con el patrón internacional, se puede caracterizar

por: i) equipamientos e instalaciones tecnológicamente desfasados, ii) envejecimiento de la tecnología de proceso, iii) atraso en la

tecnología de producto, iv) escaso peso de investigación y desarrollo v) dificultades en garantizar calidad en productos y procesos, vi)

lentitud en la adopción de cambios organizativos, vii) escasa cooperación interempresarial, viii) patrón anacrónico de relaciones patrón-

asalariado (trabajo concebido como un costo y no como un recurso central, dando poca importancia al entrenamiento y a la polivalencia,

ix) bajos niveles de productividad y costos elevados, x) lentitud de respuesta ante cambios en la demanda, xi) baja flexibilidad de la

producción. Entre las deficiencias estructurales destacaba la precariedad educativa, el desfasaje de la estructura empresarial, la falta de

relación entre el sistema productivo y bancario (ausencia de financiamiento de largo plazo) y el deterioro de la capacidad regulatoria del

estado.

Esta ponencia se basa en Yoguel G. Reestructuración Económica, Integración y PYMEs: El caso de Brasil yArgentina, CEPAL, mimeo 1995.


146

BIBLIOGRAFIA

BECKERMAN, M.

1993 "Reflexiones en el marco del MERCOSUR, Brasil competitividad externa y política industrial", Facultad de Ciencias Económicas, Buenos

Aires.

BIANCHI, P.1987 "Needs and prospects in transnational services for the craftsman industry and small and medium- sized firms", en European Community

Conference about The transnational development of services for small and medium industries, Bologna.

BIANCHI, P.1991 "Structural Change and strategic behaviuor: moving from mass-production to flexibility", en Bela Gold (Ed) On the increasingrole of

technology in corporate policy, Indersciences Enterprises Ltd, Geneve.

CEI1989 "Integración regional y transformación en el aparato productivo: El caso de los acuerdos entre Argentina y Brasil", Brasil

CENIT

1990 "Trayectoria del proceso de integración argentino-brasilero: tendencias e incertidumbres". CHANDLER, A.

1982 "The M form: Industrial Groups, Amercian style", European Economic Review Nro 19.

COUTINHO, L. y FERRAS, J.1993 Estudo de competividade da industria brasileira, Campinas, Ministerio de Ciencia y Tecnología- FINEP-PADCT.

GATTO, F. y YOGUEL, G.1994 "Las PYMEs argentinas en una etapa de transición productiva y tecnológica" en Kosacoff (Ed) El Desafío de la competitividad, Alianza.

HENDERSON y QUANDT1969 Teoría Microeconómica.

KOSACOFF, B.1994 El desafío de la competitividad: La industria argentina en transformación, Alianza.MOORI-KOENIG, V. y YOGUEL, G.

1992 "La competitividad de las firmas autopartistas en el nuevo escenario de apertura e integración subregional", Programa CFI-CEPAL,

Documento de Trabajo Nro. 30, Buenos Aires.

MOORI-KOENIG, V.; YOGUEL, G.; y GATTO, F.1993 "Reflexiones sobre la competitividad de las empresas PYMEs en el nuevo escenario de apertura e integración. La situación de las

firmas metalmecánicas". Serie Integración Económica, Documento de Trabajo Nro IE/03, Secretaría de Programación Económica, Buenos

Aires.

NELSON, R.1991 "Why do firms differ and how does it matter?", CCC, Working Paper Nro 91-7, University of California at Berkeley, Center in Research

management.

SAMUELSON, P.1948 Foundations of Economic Analysis, Cambridge University Press.

STOREY, D.1986 "The economics of smaller business: some implications for regional economic development", en Amin y Giddard (Ed) Technological

change, industrial restructuring an regional development, Londres.

VARIAN, H.1980 Teoría Microeconómica, Barcelona.

DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO, EDUCACION, FORMACION, CAPACITACION Y CALIFICACION. Reconversión y Formación Permanente.

Jaime MONTALVOCatedrático de Derecho del Trabajo, Universidad Nacional de Educación a Distancia; Presidente de la Comisión de Relaciones Laborales y Empleo, Comité Económico y Social español, Madrid, ESPAÑA

En la elaboración de esta ponencia ha colaborado D. Miguel COLINA, Profesor Asociado de Derecho del Trabajo en la Universidad Nacional de Educación a Distancia de España.


147

1. INTRODUCCION

En las primeras líneas del Libro Blanco de J. Delors, sobre Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el Siglo XXI, se dice:

"Estamos convencidos de que las economías europeas tienen futuro. Si consideramos los fundamentos clásicos de la prosperidad y la

competitividad, Europa conserva sus posibilidades. Por la importancia de su capital industrial (educación, cualificaciones, aptitud para la

innovación, tradiciones), por disponer de un capital financiero y de instituciones bancarias muy eficaces, por la solidez de su modelo de

sociedad y por las virtudes de la concertación social, dispone de activos que a ella sola incumbe hacer fructificar".

Un nuevo impulso, incluso nuevas orientaciones en las políticas educativas y de formación de la Comunidad, se imponen desde hace años,

ligados no sólo al modelo tradicional de la sociedad europea, sino también al grave problema del desempleo.

Es evidente, como ha recordado el que fuera responsable de la "Task Force" de Recursos Humanos, Educación, Formación y Juventud de la

Comisión, Hywel Ceri Jones como "los objetivos relacionados con la ciudadanía y el tipo de sociedad que Europa desea ver desarrollarse

constituyen, igualmente, puntos de partida fundamentales para la formulación de una política de recursos humanos". Por ello, añade, "es una

cuestión indispensable para la construcción de Europa avanzar en ambos sentidos" (y no sólo en el de la política de recursos humanos como

respuesta al problema del desempleo).

Las existencias de educación y formación se vinculan, hoy, de manera concluyente, a la política de empleo y de lucha contra el desempleo. De

este modo, indica el propio Libro Blanco de la Comisión: "Para el relanzamiento del crecimiento, la restauración de la competitividad y el

restablecimiento del nivel de empleo socialmente aceptable en la

Comunidad, la educación y la formación, al tiempo que mantienen su función fundamental de promover el desarrollo personal y los valores de la

sociedad, tendrá, sin duda, que desempeñar un papel determinante".

Ello lleva a definir expresivamente la formación como "catalizador de una sociedad en fase de transformación".

Esta doble significación de la educación y la formación -como elemento de conformación de un modelo social y como instrumento fundamental

de la competitividad y el empleo- adquiere especial protagonismo en la acción política de la Comunidad y exige una readaptación de los

sistemas de educación y formación europeos. Estas medidas de adaptación -señala el Libro Blanco- deberán aplicarse de forma progresiva, y

sus efectos, aunque se aprecien paulatinamente, habrán de actuar en tres planos diferentes:

• la lucha contra el paro mediante la formación de los jóvenes y la reconversión del personal liberado por los aumentos de productividad

relacionados con el progreso tecnológico;

• el relanzamiento del crecimiento mediante el refuerzo de la competitividad de las empresas, y

• el desarrollo de un crecimiento más rico en puestos de trabajo mediante una mejor adaptación de las competencias, generales y

específicas, a la evolución de los mercados y de las necesidades sociales.

En definitiva, según el propio Libro Blanco de Delors en la lucha por la competitividad y el empleo es preciso actuar en el mercado de trabajo en

torno a cuatro objetivos, uno de los cuales es, precisamente, el aumento de las reservas del capital humano; concediéndose especial atención

a la formación continua y a la mejora de las cualificaciones, a la formación básica previa y a las competencias en materia de nuevas

tecnologías.

En el célebre Consejo Europeo de Essen del 9 y 10 de diciembre de 1994 (último en el que participa J. Delors como Presidente de la Comisión)

se proponen una serie de medidas para luchar contra el

desempleo. Y, entre éstas, se destaca en primer lugar "La mejora de las posibilidades de empleo de la población activa mediante el fomento de

las inversiones en la formación profesional. En este ámbito -se indica-, debe desempeñar una función clave la cualificación profesional, en

particular de los jóvenes. El mayor número de personas posible debería recibir una formación profesional continua, en forma de aprendizaje a lo

largo de la vida, para poder adaptarse a los cambios derivados del progreso tecnológico y limitar así el riesgo de perder su puesto de trabajo".

En definitiva, como dice el Programa de Acción Social a medio plazo, 1995-1997, comunicación de la Comisión remitido al Consejo, al

Parlamento, a los Comités Económico y Social, de las Regiones, el 11 de abril de 1995, un mayor esfuerzo de inversiones en el desarrollo de

los recursos humanos es elemento central de la estrategia de la Unión para reforzar el crecimiento a medio plazo, mejorar la competitividad de

la economía europea, crear más empleos y promover la solidaridad. Las grandes transformaciones tecnológicas o los rápidos cambios de las

formas de trabajo han mostrado hasta qué punto es importante la inversión en recursos humanos. Es ampliamente admitido que hace falta

mejorar las ventajas competitivas y asegurar un nivel de empleo máximo ayudando a la mano de obra a adaptarse al cambio; la educación y la

formación iniciales deben convertirse en más dúctiles y adaptables al empleo y es necesaria una nueva cultura de compromiso hacia una

formación permanente a lo largo de la vida. Así se han reconocido por varios Consejos europeos sucesivos y se ha conformado en el programa

de acción de Essen, así como en una serie de dictámenes comunes adoptados por los interlocutores sociales a nivel europeo.

Por ello, como señala el Programa, un nuevo impulso se ha dado a nivel comunitario con la adopción, en diciembre de 1994, de la Decisión del

Consejo por la que se establece el programa LEONARDO para la puesta en práctica de una política de la Comunidad en materia de formación

profesional y con el programa SOCRATES relativo a la cooperación en el ámbito de la educación, recientemente adoptado por el Consejo.

Sobre la base del marco común de objetivos definidos en el programa LEONARDO, la Comisión realizará en 1997 un informe global sobre la

formación profesional.


148

El papel, realmente central, de la educación y de la formación profesional en el momento actual de la construcción Europea, no hace sino

subrayar un elemento relevante en el diseño de la acción comunitaria desde su crecimiento, ya presente en los Tratados Fundamentales.

Veamos, pues, esta significación institucional de la educación y la formación así como los datos principales de desarrollo de las políticas de la

Comunidad Europea en estos ámbitos.

2. LA FORMACION PROFESIONAL Y LA EDUCACION EN LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS

En el Artículo 128 del Tratado de Roma se decía que "El Consejo establecerá los principios generales para la ejecución de una política común

de formación profesional, capaz de contribuir al desarrollo armonioso de las economías nacionales y del mercado común".

La formación profesional y la educación aparecen asimismo, mencionadas en otros artículos de los tratados fundacionales. Así, en el Artículo

41 (integrado en el Capítulo de Agricultura) se afirma el papel de la coordinación de los esfuerzos en la formación profesional e investigación y

divulgación de los conocimientos como medidas a adoptar en el marco de la política agrícola común. También en el ámbito de la política social,

el Artículo 118 menciona la política de "formación y perfeccionamiento profesionales". Asimismo, en el Artículo 57 se habla de "reconocimiento

mutuo de diplomas, certificados y otros títulos".

Por fin, en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) se prevén ayudas para la reconversión profesional de los

trabajadores (Artículo 56) y en el de la Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM) de la creación de centros para la formación de

especialistas, incluso a nivel universitario.

Estos Tratados, adoptados en una época en la que algunos políticos ya habían tomado conciencia de la importancia de la educación para la

consolidación del proyecto europeo y abogaban por una política educativa europea, son, sin embargo, lo suficientemente ambiguos para

posibilitar divergencias interpretativas de los juristas internacionales.

3. LA PRIMERA ETAPA DE LA POLITICA COMUNITARIA EN MATERIA DE EDUCACION Y FORMACION PROFESIONAL

En esta primera etapa, llena de elementos de ambigüedad y con una Comunidad centrada en la elaboración y desarrollo de un mercado

económico, la política educativa y de formación profesional aparecen básicamente fundamentadas en el principio central de libre circulación y

en las exigencias de la igualdad de oportunidades.

En base al Artículo 128 del Tratado de Roma, el Consejo adoptó el 2 de abril de 1963 una Decisión estableciendo los diez principios para la

puesta en práctica de una política común de formación profesional, cuya aplicación corresponde tanto a los Estados miembros como a la propia

Comunidad.

Por política común de formación profesional entiende esta Decisión, una acción común coherente y progresiva que implica que cada Estado

miembro elabore programas y garantice realizaciones de acuerdo con los principios generales y con las medidas de aplicación que se deriven

de ellos permitiendo que todas las personas puedan recibir una formación adecuada, dentro del respeto de la libre elección de la profesión, del

establecimiento y del lugar de formación, así como del lugar de trabajo, que se refieren a la formación de los jóvenes y de los adultos que

pudieran ejercer una actividad o que la ejerzan ya, hasta el nivel de cuadros medios.

Los objetivos fundamentales de esta política, por su parte, son:

• La creación de condiciones que garanticen a toda persona el derecho de percibir una formación profesional adecuada.

• La organización en tiempo útil de los medios de formación para garantizar la fuerza laboral que requieren los diferentes sectores de la

actividad económica.

• La ampliación de la formación profesional para fomentar el desarrollo armónico de la persona y para satisfacer las exigencias que se

deriven del progreso técnico y de la evolución social y económica.

• La capacitación a todas las personas para que adquieran el conocimiento técnico y la calificación necesaria para el ejercicio de una

actividad profesional determinada y para alcanzar el más alto nivel posible de formación profesional.

• El evitar cualquier interrupción perjudicial, ya sea entre la terminación de la educación general y el comienzo de la formación profesional o

durante esta última.

• El favorecer durante las diferentes etapas de la vida profesional una formación y un perfeccionamiento profesional adaptados, así como la

conversión y la readaptación.

• El ofrecimiento a toda persona, según sus aspiraciones, aptitudes, conocimiento y experiencia laboral, y mediante los medios permanentes

adecuados para su mejora en el plano profesional, del acceso a un nivel profesional superior o la preparación para una nueva actividad al

nivel más elevado.

• El establecimiento de las relaciones más estrechas posibles entre las diferentes formas de formación profesional y los sectores

económicos con el fin de que aquella responda lo mejor posible a las necesidades de la actividad económica y a los intereses de las

personas en curso de formación.

En cooperación con los Estados miembros, la Comisión promoverá intercambios directos en el campo de la formación profesional para permitir

a los servicios responsables de la formación profesional y a los especialistas conocer y estudiar las realizaciones o innovaciones de los demás

países de la Comunidad.

La política común de formación profesional deberá orientarse de tal forma que permita la aproximación progresiva de los niveles de formación,

por lo que la Comisión, en colaboración con los Estados miembros redactará una descripción armónica de las cualificaciones básicas


149

requeridas para el acceso a los distintos niveles de formación, para conseguir un reconocimiento mutuo de los certificados y otros títulos.

En la aplicación de los principios generales de la política común de formación profesional deberá prestarse atención particular a los problemas

especiales de sectores de actividad o de categorías de personas específicos, a través de acciones especiales que podrán ser financiadas

conjuntamente por la Comisión y por los Estados miembros.

En este texto, cabe destacar tres características: en primer lugar, los iniciadores consideraron la idea de una política común de formación

profesional, es decir que en aquella época se tenía como objetivo el armonizar y hacer converger las políticas nacionales en esta materia en

una "política común". En segundo lugar, sin embargo, esta política común no iba más allá de la adopción de principios generales que debían

servir de referente a las políticas nacionales. Por cierto que esta definición de objetivos comunes se ha vuelto a debatir intensamente treinta

años más tarde, con ocasión del programa LEONARDO y del Libro Blanco de la Comisión.

Por último, como han señalado algunos especialistas, hay que destacar la sorprendente actualidad de la Decisión del 63. Tanto los grandes

objetivos de la formación profesional como la mayoría de los principios allí enunciados siguen siendo hoy perfectamente válidos.

El carácter concertado con los Estados miembros de las políticas comunitarias de formación profesional que establece la Decisión, supuso la

creación por la misma del Comité Comunitario por la formación profesional, que ha sido durante más de treinta años el lugar de concertación,

de debate y de consulta sobre las actuaciones y orientaciones propuestas por la comisión.

En desarrollo de estos principios y criterios se han dictado muchas Resoluciones y Recomendaciones del Consejo y de Comisión, unas de

carácter general y otras especialmente dirigidas a colectividades específicas (mujeres, jóvenes, trabajadores adultos y discapacitados), así

como en materia de correspondencia y reconocimiento de cualificaciones profesionales.

Por citar solamente algunos de dichos instrumentos que recogen políticas generales de formación profesional y cualificación, valga destacar en

esta primera etapa (convencionalmente lo situamos hasta 1985 en que se nombra la nueva Comisión presidida por Delors):

• La Recomendación de la Comisión del 18 de julio de 1966, de desarrollo de la política de orientación profesional. Dicho instrumento

pretendía cuatro objetivos fundamentales:

a. Favorecer el desarrollo de las actividades de orientación profesional de jóvenes y adultos.

b. Adaptar las estructuras de los servicios de orientación profesional y de sus medios de acción a las exigencias de la población.

c. Asegurar una mayor continuidad de la acción de orientación, un estrecho contacto con los servicios de colocación y reforzar la

coordinación general de las actividades de orientación.

d. Reforzar la colaboración comunitaria en esta materia mediante el intercambio regular de informaciones y experiencias y,

especialmente, a través de la difusión anual de un informe de síntesis de las actividades de orientación profesional de los

distintos Estados miembros.

• Las orientaciones generales del Consejo, del 26 de julio de 1971, para la elaboración de un programa de actividades a nivel comunitario en

materia de formación profesional. Dichas orientaciones se referían esencialmente a dos materias: el desarrollo del intercambio de

información de actividades y de cooperación a nivel comunitario y a la realización de actividades específicas para la aproximación de los

niveles de formación profesional en los Estados miembros.

• Las Resoluciones del Consejo del 21 de enero de 1979 y del 27 de junio de 1980, la primera relativa a un programa de acción social y la

segunda que establecía orientaciones para una política comunitaria del mercado de trabajo y definía las medidas que debían adoptarse así

como las medidas necesarias para el desarrollo de estas políticas.

• La Resolución del Consejo del 2 de julio de 1983, sobre medidas relativas a una política de formación profesional en la Comunidad, para

los años '80, en las que se presta especial atención a la formación en las nuevas tecnologías de información.

• Las conclusiones del Consejo, del 22 de junio de 1984, en las que se contiene un programa de acción comunitaria a medio plazo.

• También, en cumplimiento de los respectivos artículos del Tratado, la Comunidad ha desarrollado acciones sectoriales en materia de

formación profesional en la agricultura (Directiva del 12 de abril de 1972) y en los transportes por Carretera (Directiva del 16 de diciembre

de 1976).

Por fin, y en ejecución del compromiso recogido en la Resolución del Consejo del 21 de enero de 1974, por Reglamento del Consejo 337/75,

del 10 de febrero de 1975 (con modificaciones ulteriores) se creó el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional

(actualmente situado en Berlín, aunque se ha decidido su traslado a Salónica).

Además de estos instrumentos relativos a políticas comunitarias en materia de formación profesional y capacitación, fueron diversas las

acciones de la Comunidad, progresivamente instrumentadas a través de los Fondos estructurales, que contenían programas específicos para

mujeres, jóvenes, adultos y discapacitados. Es evidente, sin embargo, que, sin desconocer su importancia, no es posible mencionarlos en este

momento, sin perjuicio de la referencia sintética que más adelante pueden hacerse a las medidas de esta naturaleza actualmente en vigor. De

cualquier forma, merece la pena destacar, y con referencia a los jóvenes, la Resolución del Consejo del 13 de diciembre de 1976 (completada

por las Resoluciones del 15 de enero de 1980 y 12 de julio de 1982), por la que se establecen una serie de medidas para la mejora de la

cualificación de los mismos en vista de su actividad profesional y en la que se preveían dos tipos de acciones:

1. Acciones a emprender por los Estados miembros: Programa de estudio y formación adecuados; desarrollo de un sistema permanente de

orientación escolar y profesional con participación de familiares, enseñantes y orientadores; puesta a disposición de los jóvenes de

facilidades permanentes de acceso a la educación y a la formación; métodos de educación complementarios de los jóvenes que, por

razones sociales, económicas o personales, sean más vulnerables a las fluctuaciones del mercado de trabajo; formación permanente de

los enseñantes en orden a preparar a los jóvenes eficazmente para el acceso a la vida activa; mejora del sistema informativo en materia

de educación y de empleo;


150

refuerzo de la consulta y de la coordinación, formación y colocación para facilitar la preparación e inserción profesionales de los jóvenes.

2. Acciones a emprender a nivel comunitario: Puesta en práctica de proyectos-pilotos destinados a evaluar el desarrollo de las políticas

nacionales sobre las acciones anteriormente reseñadas; elaboración de un informe sobre la experiencia de los Estados miembros en la

planificación coordinada de la educación y las disposiciones y medidas tomadas acerca de la educación permanente de los jóvenes;

organización de sesiones de estudio acerca de la formación y orientación profesionales destinadas a especialistas y de seminarios

destinados a los enseñantes y personal encargado de la formación de los jóvenes; preparación de líneas directrices para la comparación

de las informaciones estadísticas existentes acerca del paso de los jóvenes de la educación a la vida activa; información regular acerca de

las tendencias de evaluación constatadas en el campo de la orientación profesional.

Por último, y con referencia a la política comunitaria en materia de educación, en 1974 la Comisión crea la cartera de Investigación, Ciencia y

Educación, a cuyo frente se nombraría al conocido sociólogo alemán Ralf Dahrendorf, el cual en marzo de 1979, presentó un proyecto de

programa de acción titulado "La Educación en la Comunidad Europea", en el que se afirmaba expresamente el carácter prioritario del

establecimiento de una estrategia de cooperación en el ámbito de la educación y de la promoción de intercambios sistemáticos de información y

experiencias. En junio de ese mismo año se creó un comité de educación, compuesto por representantes de los Estados miembros y de la

Comisión, con la misión de preparar un programa de acción que fue adoptado en 1976.

En 1981, la Comisión Europea modificó la organización de sus servicios, incorporando la educación a la política social, para demostrar que la

política europea de educación concede prioridad a la formación escolar y profesional en estrecha relación con los problemas de política social y

desempleo juvenil. Paralelamente, también en 1981, el Fondo Social Europeo, dedicó más del 40% de sus recursos presupuestarios a ayudar a

cerca de 320.000 jóvenes, subvencionando programas de formación y financiando nuevas ayudas dirigidas a facilitar la contratación de jóvenes

en empresas.

4. LAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA EDUCACION, LA CAPACITACION Y LA FORMACION EN LA POLITICA COMUNITARIA

4.1 De los comienzos de la Comisión Delors al Tratado de la Unión

Como veíamos anteriormente, las políticas de formación profesional que inicialmente parecían dirigidas a objetivos genéricos de una

construcción europea de libre circulación e igualdad de oportunidades, a lo largo de los ochenta van vinculándose estrechamente a las acciones

en favor de una economía más competitiva.

El problema del desempleo se va convirtiendo en un gravísimo problema en el conjunto de la comunidad. La Comisión presidida por el socialista

francés J. Delors vincula desde un primer momento cualquier política de empleo a la formación y capacitación profesionales. Como ha

recordado Clemenceau, la expansión de los programas comunitarios de formación tuvo lugar en el marco del Acta Unica y bajo la perspectiva

de hacer realidad el mercado interior. Las preocupaciones asociadas a las realizaciones de las personas y al desarrollo cultural, que

predominaba entre los principios generales de 1963, dieron paso a objetivos con mayor contenido económico, o economicista como dirían

algunos.

En todo caso, puede reconocerse como la política comunitaria de formación profesional, diseñada sobre estas nuevas bases, despega

realmente a partir de 1985-86 con una serie de decisiones del Consejo que establecen los programas de acción y generalizan las enseñanzas y

los prometedores resultados obtenidos en los programas experimentales anteriores. Los programas puestos en marcha a partir de esta época

buscan soluciones para problemas concretos. No se trata ya de sugerir orientaciones comunes, sino de abordar cuestiones prioritarias -así, el

desempleo juvenil o el incremento de la competitividad- a través de actuaciones concretas. Repasemos brevemente, algunos de los más

importantes.

• Dentro del marco de la formación profesional vinculada a la Universidad merece destacarse el programa COMETT, creado por Decisión del

Consejo del 24 de julio de 1986. Sus objetivos principales consistían en desarrollar la cooperación Universidad-Empresa mediante la

transferencia a éstas de los resultados de la Investigación y desarrollo de las Universidades. Siendo otro de sus objetivos el incremento de

la contribución de la enseñanza superior a la formación continua. Este programa tuvo correspondencia en el ámbito de la investigación y

desarrollo en el programa ESPRIT (Decisión del Consejo del 28 de febrero de 1984). La Decisión del Consejo del 16 de diciembre de 1988,

inicia una segunda fase del programa COMETT, que tiene como objeto reforzar la formación de las tecnologías particularmente avanzadas,

el desarrollo de los recursos humanos altamente cualificados y, por consiguiente, la mayor competitividad de la industria europea, con

especial respuesta a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas (PYMEs).

• La innovación en el campo de la formación profesional como consecuencia de los cambios tecnológicos dio lugar al Programa

EUROTECNET, que se inició en 1987 y se consolidó en 1990. Este programa, proyectó en cierto modo los objetivos de innovación y de

mejora de calidad de formación que más adelante serían la base del programa LEONARDO.

• El Programa PETRA, (creado por Decisión del Consejo del 1° de diciembre de 1987 y modificado por Decisión del 22 de julio de 1991)

iniciado en 1988, tiene como objetivo central el asegurar una cualificación de base amplia y reconocida para todos los jóvenes. Se ha

creado como apoyo comunitario a las políticas de lucha contra el desempleo juvenil, fijando nuevas normas para la formación profesional

inicial en la Comunidad y sistematizando la cooperación entre los sistemas de formación inicial.

• También en el mismo sentido de facilitar la formación y perfeccionamiento profesional de los jóvenes, cabe mencionar las Decisiones del

15 de junio de 1987 y 14 de diciembre de 1989, por las que se establece y regula un programa de acción comunitaria en materia de

movilidad de estudiantes entre los distintos centros superiores de enseñanza de los países miembros (Programa ERASMUS).

• La Decisión del Consejo del 29 de mayo de 1990 crea el Programa FORCE, de acción para el desarrollo de la formación profesional

continua en la Comunidad, y que tiene por objeto genérico el apoyo y complemento de las políticas y actividades llevadas a cabo por y en

los Estados miembros en dicho ámbito, para el período 1991 - 1994. Dicho programa ha sido complementado por la Recomendación del


151

Consejo del 30 de junio de 1993 sobre el acceso a la formación profesional continua.

• Aparte del objetivo de lograr la igualdad de oportunidades presente en la generalidad de los programas de educación y formación

profesional, a partir de 1988 se inicia -en cumplimiento de la Recomendación del 24 de noviembre de 1987- el Programa IRIS, que

establece una red europea de programas de formación para la mujer. Todo ello sin perjuicio del Programa NOW, para promover la

igualdad de oportunidades en favor de las mujeres, creado por Decisión de la Comisión del 18 de diciembre de 1990, en el marco de los

Fondos Estructurales.

• Con relación al colectivo específico de discapacitados y aparte de las medidas contenidas en otros programas, la Comisión decidió el 18

de diciembre de 1990, establecer también en el marco de los Fondos Estructurales, el Programa HORIZON que tiene por objeto mejorar

las condiciones de acceso al trabajo y la competitividad de este colectivo, en particular mediante la formación a distancia.

4.2 Las Modificaciones del Marco Institucional

El Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y en vigor desde el 1 de octubre de 1993, presenta

innovaciones relevantes en la materia que nos ocupa, las cuales enfatizan la significación que la educación y formación profesional han

adquirido en esta nueva y difícil etapa de la construcción europea.

No hace falta recordar la referencia genérica de la formación profesional contenida en los artículos 118 y 128 del Tratado de Roma, aparte de

otras concretas menciones a la misma en ámbitos sectoriales.

Pues bien, en el contexto de competencias compartidas entre la Comunidad y los Estados miembros, las disposiciones del Artículo 127 del

Tratado establecen cambios sustanciales en comparación con la situación jurídica definida por el Artículo 128 del Tratado de Roma.

De acuerdo con el Artículo 127 del TUE:"La Comunidad desarrollará una política de formación profesional que refuerce y complete las acciones de los Estados miembros en

lo relativo al contenido y a la organización de dicha formación".

Es decir, se modifica el anterior planteamiento según el cual la Comunidad establecía principios generales para una política común de

formación profesional.

Esta política ha de perseguir cinco grandes objetivos mencionados en el propio precepto:

• facilitar la adaptación a las transformaciones industriales, especialmente mediante la formación y la reconversión profesionales;

• mejorar la formación profesional inicial y permanente, para facilitar la inserción y la reinserción profesionales en el mercado laboral;

• facilitar el acceso a la formación profesional y favorecer la movilidad de los educadores y de las personas en formación, especialmente de

los jóvenes.

• estimular la cooperación en materia de formación entre centros de enseñanza y empresas;

• incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados

miembros.

El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo en primera instancia y en segunda

respecto de la posición común adoptada por aquél, y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará medidas para contribuir a la

realización de los objetivos enunciados, excluyendo toda armonización de disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.

Además, se encomienda a la Comunidad y a los Estados miembros que favorezcan la cooperación con países terceros y con las

organizaciones internacionales competentes en materia de formación profesional.

El texto del Tratado en este punto, establece explícitamente que la intervención de la Comunidad excluye la armonización de las disposiciones

legislativas y reglamentarias de los Estados miembros y confirma su responsabilidad en lo concerniente al contenido de los programas y la

organización de la formación. Esta disposición es fundamental, añade. La armonización no está descartada porque sea muy difícil de conseguir,

sino porque sería contraproducente y no respondería a los objetivos de realización de la Unión. La diversidad de los sistemas y la

responsabilidad de los Estados miembros sobre la organización y el contenido de las formaciones se reconocen de este modo como elementos

fundamentales de la política de la Comunidad.

Aparte de la referencia al Artículo 117 del TUE -que en este tema no contiene modificaciones- el acuerdo sobre Política Social, anexo en el

Protocolo número 14 del TUE, al enunciar en su artículo primero los objetivos de la Comunidad y de los once Estados miembros que lo asumen,

alude al "desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo adecuado y duradero", lo que supone sin duda una referencia

implícita a la formación profesional como instrumento o medio necesario para el desarrollo de los recursos humanos.

Por su parte, el Artículo 126, tras establecer que "la Comunidad contribuirá al desarrollo de una educación de calidad, fomentando la

cooperación entre los Estados miembros y, si fuera necesario, apoyando y completando su acción en el pleno respeto de sus responsabilidades

en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lingüística", enuncia

los objetivos de la acción comunitaria, entre ellos los relativos a: "favorecer la movilidad de estudiantes y profesores, fomentando en particular el

reconocimiento académico de los títulos y de los períodos de estudio, incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las

cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados miembros", para lo que el Consejo adoptará medidas de fomento -con

exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros- y recomendaciones por mayoría

cualificada, a propuesta de la Comisión.


152

También en el ámbito organizativo, la nueva Comisión Europea ha creado una nueva Dirección General, la XXII, que asume las funciones en

materia de Educación, Formación y Juventud y que viene a sustituir a la antigua "Task Force" para Recursos Humanos, Educación, Formación

y Juventud.

4.3 Las Iniciativas Comunitarias en Materia de Recursos Humanos

Como vimos al principio de la presente ponencia, en esta nueva etapa del proceso de integración europea la formación profesional, la

capacitación y la cualificación, en definitiva, el desarrollo de los recursos humanos adquiere una nueva dimensión. No hace falta repetir aquí las

consideraciones realizadas al respecto en el famoso Libro Blanco sobre "Crecimiento, Competitividad y Empleo", en cuyo capítulo 7,

específicamente dedicado a la adaptación de los sistemas de educación y de formación profesional, se definen una serie de objetivos y de

medios, a partir de la consideración de "la formación como un catalizador de la sociedad en fase de transformación, en la que confía para

resolver los problemas de la competitividad de las empresas, la crisis del empleo, el drama de la exclusión social y de la marginación". Por ello,

en el Libro Blanco se proponen una serie de objetivos generales.

• Garantizar una formación sólida de nivel suficiente y al tiempo una relación entre la formación escolar y la vida activa, desarrollando y

sistematizando las fórmulas de aprendizaje y de formación en las empresas.

• Desarrollar, generalizar y sistematizar la educación permanente y la formación continua, previniendo de forma correcta y con anticipación

suficiente las necesidades de cualificaciones.

• Reorganizar los servicios educativos, garantizando una mejor coordinación entre las oferta pública y privada de formación, de modo que el

sector privado y, más concretamente, las empresas participen en mayor medida en los sistemas de formación profesional.

Como medios específicos de acción, en este Libro se insta a los Estados miembros:

• Al desarrollo de políticas de formación que asocien a los poderes políticos, las empresas y a los interlocutores sociales.

• A la formación continua del personal de las PYMEs.

• A la adaptación de los sistemas de subsidios de desempleo, estableciendo fórmulas que permitan aplicar una parte de estos créditos a

acciones de formación.

• Al establecimiento de sistemas generalizados y polivalentes de créditos a la formación, compaginándolos con la adaptación a medidas ya

adoptadas en materia de aumento de la flexibilidad de las condiciones de trabajo.

• A la asociación entre las Universidades, poderes públicos y empresas para establecer sistemas de formación inicial y continua y en

relación con las nuevas tecnologías.

Insta, paralelamente a la propia Comunidad:

• Al desarrollo de la dimensión europea de la educación (a través de la elevación de su calidad, la promoción de la innovación educativa

mediante el intercambio de experiencias, la creación de un auténtico espacio y de un mercado europeo de las cualificaciones y de la

formación, la promoción de la movilidad de los profesores, etcétera).

• Al establecimiento de un marco político para las medidas, a medio y largo plazo, de adaptación de los sistemas de formación continua y de

crédito a la formación, a las medidas de aumento de la flexibilidad y de reducción del tiempo de trabajo.

• A la determinación, de forma clara y firme, de las exigencias fundamentales y de los objetivos a largo plazo de las acciones y las políticas

en este sector.

El Consejo Europeo de Bruselas del 10 y 11 de diciembre de 1993, al asumir el contenido del Libro Blanco concluye con la necesidad de poner

en marcha un plan de acción con medidas concretas a adoptar en la Unión y en los Estados miembros, enumerando entre éstas las relativas a

la mejora de los sistemas educativos y formativos.

Por su parte, el Consejo Europeo de Corfú, del 24 y 25 de junio de 1994, al hacer el seguimiento del plan de acción del Libro Blanco, en el

aspecto de la mejora de la situación de empleo y mercado interior, destaca los avances que representan los proyectos del programa

LEONARDO y SOCRATES, en materia de formación y de educación, respectivamente.

Por su parte, la Resolución del Consejo, del 22 de setiembre de 1994, sobre la lucha contra el desempleo, destaca la mejora de la cualificación

profesional "que debe tener la virtualidad no sólo de evitar y reducir el paro, sino también de lograr y mantener la competitividad de la

economía".

Mención especial, en el ámbito que nos ocupa, merece el programa de acción para la aplicación de una política de formación profesional de la

Comunidad Europea LEONARDO DA VINCI, para el período 19951999, aprobado por una Decisión del Consejo del 6 de diciembre de 1994, el

cual establece un marco común de objetivos para la acción de la Comunidad, dirigido a fomentar el desarrollo coherente de la formación

profesional, con medidas tendentes a:

• facilitar las adaptaciones a las transformaciones industriales, especialmente mediante la formación y la reconversión profesional, la mejora

de la formación profesional inicial y la formación continua, para facilitar la inserción y la reinserción en el mercado de trabajo;

• facilitar el acceso a la formación profesional y favorecer la movilidad de los formadores y de las personas en formación sobre todo los

jóvenes;

• estimular la cooperación en materia de formación entre centros de formación profesional y empresas;

• apoyar a los intercambios de información y experiencia sobre las cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados

miembros; y

• una serie de medidas comunitarias, dirigidas a mejorar la calidad de los sistemas, dispositivos y políticas de los Estados miembros, a

apoyar la capacidad de innovación de las acciones en el mercado de la formación, y a apoyar la red europea de instancias nacionales y


153

estructuras operativas, el conocimiento de lenguas y las medidas de acompañamiento.

Guiado por la necesaria coherencia de conjunto con el programa comunitario sobre formación, SOCRATES, y por la complementariedad

operativa entre el programa y las intervenciones de los Fondos estructurales y de los programas de iniciativa comunitaria, la coordinación con el

cuarto programa marco de investigación y desarrollo, y con las actividades que se desarrollan sobre el Diálogo Social a nivel comunitario, este

programa cuenta para su aplicación con una dotación presupuestaria de 620 millones de ECUs y con la ayuda de CEDEFOP para el desarrollo

de la formación profesional, integrando las líneas directrices y la experiencia de los programas COMETT, PETRA, FORCE y EUROTECNET.

Las medidas comunitarias que se prevén en el nuevo programa síntesis se agrupan en torno a tres áreas:• los proyectos que tengan efecto directo en los sistemas y mecanismos nacionales de formación profesional, para dotarles de mayor

eficacia, mejorar su capacidad de respuesta a las necesidades de formación individuales y de las empresas, en especial de las PYMEs, y

fomentar la calidad de los métodos, procesos e instrumentos de la formación profesional;

• los proyectos de apoyo y en favor del desarrollo de la innovación en las acciones de formación profesional para aumentar su eficacia y

desarrollar acciones de formación, al objeto de fomentar y facilitar la transferencia de las innovaciones tecnológicas;

• los proyectos para el desarrollo de la dimensión europea de la formación profesional, estableciendo una red de instancias nacionales y

estructuras operativas, desarrollo de las lenguas en la formación profesional y adoptando medidas de información, seguimiento y

evaluación del programa.

En lo que se refiere al programa SOCRATES, aprobado por Decisión del Parlamento y del Consejo del 20 de febrero de 1995, con vigencia

1995-1999, que encuentra su fundamento en los artículos 126 y 127 TUE, fomentará la cooperación entre los Estados miembros en el sector de

la enseñanza, apoyará y completará la acción de estos, respetando plenamente sus responsabilidades en cuanto al contenido de la enseñanza

y a la organización del sistema educativo, así como su diversidad cultural y lingüística. Dicho programa (de acuerdo con el Artículo 3 de la

Decisión) tiene entre otros objetivos, los siguientes (por destacar los más relevantes a los efectos de esta Ponencia): desarrollar la dimensión

europea en los estudios a todos los niveles para consolidar el espíritu de ciudadanía europea, apoyándose en la herencia cultural de los

Estados miembros; mejorar el conocimiento de las lenguas de la Unión; promover la cooperación entre centros de enseñanza, fomentar la

movilidad de profesores y alumnos; el reconocimiento de títulos y la enseñanza a distancia.

Este programa integra diversas acciones en el marco de la educación, como el programa ERASMUS (enseñanza superior), el LINGUA (de

lengua) o el EURYDICE y ARION (de intercambios de información y experiencias).

Finalmente, hay que citar el Libro Blanco de la Política Social Europea, en cuyo capítulo segundo, tras reconocer que "la inversión en educación

y formación es una de las condiciones esenciales de competitividad de la Unión y de la cohesión de nuestras sociedades", en el contexto del

aseguramiento del nivel de cualificaciones de la mano de obra en la actualidad y para el futuro, se destaca que, en 1995, la Comisión se

propone, presentar nuevas propuestas vinculadas al plan global de acción en favor del empleo, concretándose en las prioridades establecidas

en el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo destinadas a:

• Garantizar que en toda la Unión, ningún joven mayor de 18 años esté desempleado, para lo que se deberían ofrecer oportunidades de

empleo-formación en el sistema existente en los Estados miembros.

• Fijar objetivos escalonados hasta el año 2000 para eliminar el analfabetismo y la carencia de cualificaciones de base.

• Mejorar el estatuto de la formación y de la enseñanza profesional iniciales, y fomentar el desarrollo del espíritu empresarial entre los

jóvenes así como sus capacidades para explotar las nuevas tecnologías.

• Ampliar el alcance y ámbito de los programas de aprendizaje existentes y/o de otras formas de empleo- formación, en colaboración activa

con los interlocutores sociales.

• Mejorar los servicios coordinados de orientación y de colocación, especialmente a nivel social, para asesorar sistemáticamente a los

jóvenes sobre las posibilidades de carrera profesional y empleo.

• Examinar los medios de introducir medidas de apoyo fiscal para las sociedades y los particulares, al objeto de fomentar las inversiones en

formación continua, de forma que quede patente el compromiso público de la Unión con el aprendizaje de los adultos a lo largo de su vida.

Dentro de este mismo capítulo, en relación con el Fondo Social Europeo (FSE), la Comisión se propone favorecer su actuación, centrándose,

entre otros temas prioritarios, en: la mejora del acceso y de la calidad de la formación inicial y de la enseñanza, a través del programa

YOUTHSTART y el incremento de la competitividad y de la prevención del desempleo, adaptando la mano de obra al desafío del cambio por

medio del uso sistemático de la formación continua.

Deben mencionarse también en el capítulo de la política comunitaria de formación y orientación profesionales las iniciativas comunitarias con

los Fondos estructurales, entre ellas, la URMAN, aprobada por la Comisión por una Decisión del 2 de marzo de 1994, en la que participan tanto

el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) como FSE, que en relación con el empleo a nivel local pueden atender a proyectos de

formación apropiados y de formación lingüística, así como de formación en el ámbito de las nuevas tecnologías.5. ACTUACIONES EN EL MARCO DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

En 1993 se produce una importante reforma del Fondo Social Europeo, con vigencia para el período 19941999, para mejorar su eficacia, la

simplificación y la transparencia de las políticas estructurales.

Como es sabido, los Fondos estructurales de la Comunidad persiguen objetivos, normativamente concretados, y enumerados del 1 al 5. Pues

bien, a los efectos que ahora importan, existen dos objetivos, el 3 y el 4, que afectan directamente al desempleo y la lucha contra el mismo y

cuya actuación en exclusividad corresponde al FSE: estos son, resumidamente: la lucha contra el desempleo de larga duración y el fomento de

la iniciación profesional de los jóvenes (objetivo 3°) y la facilitación de la adaptación de los trabajadores a las orientaciones industriales y a la


154

evolución de los sistemas de producción (es decir, a lo que comúnmente llamamos Reconversiones) (objetivo 4°).

En este marco, se han definido tres temas de acción prioritarios, teniendo en cuenta las recomendaciones del Libro Blanco:

• La mejora del acceso a la educación y la formación inicial y el aumento de su calidad, sobre todo mediante el progresivo desarrollo de un

programa para los jóvenes, el YOUTHSTART, y el impulso del potencial en materia de investigación, ciencia y tecnología.

• El aumento de la competitividad y la prevención del desempleo mediante las reconversiones y adaptaciones de la mano de obra al reto

que plantea el cambio, a través de un enfoque sistemático de la formación continua. A este efecto, se ha establecido la iniciativa ADAPT

sobre "adaptaciones de los trabajadores a las transformaciones industriales", destinado a favorecer el empleo y la recolocación. Como

observa E. Seyfried, esta iniciativa viene a ser como un complemento del nuevo objetivo 4° del FSE, dirigido principalmente a evitar el

desempleo mediante el oportuno perfeccionamiento de las cualificaciones de los trabajadores.

• La mejora de las oportunidades de empleo de las personas expuestas al desempleo de larga duración y a la exclusión y el fomento de la

igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el mercado del trabajo. Para el desarrollo de estas acciones de han establecido los

programas NOW (igualdad hombre- mujer) y HORIZON (mejora de acceso al mercado de trabajo de discapacitados y otros grupos

discriminados).

En conjunto, el esfuerzo desarrollado por la Unión Europea para la consecución de estos objetivos, que se integran en la política de Recursos

Humanos para favorecer la competitividad y el empleo es sin duda, importante.

Así, para el período 1994-1999 el Presupuesto por la llamada iniciativa comunitaria EMPLEO es de 1.400 millones de ECUs que se distribuye

en:

Ambito de acción NOW 370 millones de ECUs

Ambito de acción HORIZON 730 millones de ECUs

Ambito de acción YOUTHSTART 300 millones de ECUs

Aparte de esto, para la iniciativa ADAPT, y para el mismo período, se prevé una aportación de los Fondos Estructurales Europeos (básicamente

el FSE), del 1.400 millones de ECUs.

En definitiva, según han afirmado algunos especialistas, sin ignorar el significado de estos programas de cooperación transnacional de iniciativa

comunitaria, para mejorar la calidad de estas iniciativas de desarrollo de los Recursos Humanos podría fomentarse también el desarrollo en

otros países de proyectos transnacionales conjuntos.

El éxito futuro de cualesquiera proyectos de esta naturaleza hace muy conveniente su apoyo, a escala de los Estados miembros, por los

propios interlocutores sociales así como, por los responsables, en sus distintos niveles, de las acciones formativas.

CENTRALIDAD DE LA REFORMA EDUCATIVA EN LA AGENDA LATINOAMERICANA DE LOS AÑOS NOVENTA

Ernesto OTTONESecretario de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, CHILEEn colaboración con Gerardo Mendoza

Los años 90 presentan el enorme desafío de reencontrar la senda del crecimiento en medio de un entorno extremadamente complicado y

condicionante: por una parte es imprescindible fortalecer la democracia, a la vez que hay que ajustar las economías, estabilizarlas e insertarlas

en el contexto global de rápido cambio tecnológico, mejorar la distribución del ingreso, y hacer todo esto en un contexto ambientalmente

sostenible. Frente a estos retos y con un horizonte temporal de largo plazo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha

presentado a los gobiernos y sociedad civil de la región, la propuesta de Transformación Productiva con Equidad (TPE).

La TPE se propone un crecimiento basado en la incorporación deliberada y sistemática del progreso técnico a los procesos productivos, en aras

de lograr un sostenido aumento de la productividad, única forma de asegurar una creciente competitividad en los mercados internacionales

(para que el proceso sea sostenible), sin la cual no se podrá enfrentar adecuadamente el enorme problema de la pobreza, ya que de otra forma

no se generarían suficientes puestos de trabajo, condición imprescindible para mejorar la distribución del ingreso entre todos los estratos

sociales. Este proceso, además, debe darse en un marco de sostenibilidad ambiental, que resguarde y enriquezca la dotación de recursos

naturales, garantizando así la equidad intergeneracional.

Alcanzar una competitividad sobre la base descrita supone un enfoque sistémico del esfuerzo productivo, vale decir que si bien la empresa es

un elemento central, la competitividad internacional estará dada por "el funcionamiento de las naciones", incluyendo infraestructura científica y

tecnológica, funcionamiento del Estado, relaciones laborales, niveles de integración social y sistema financiero, entre otros aspectos.

En este enfoque sistémico el tema de la equidad adquiere una nueva dimensión. La existencia de una sociedad más equitativa, con mayor

igualdad de oportunidades y con mayor capacidad de integración, con una ciudadanía efectiva en lo económico y en lo social resulta no sólo

necesaria desde las perspectivas ética y política.


155

Tales perspectivas son naturalmente válidas, la primera en sí misma y la segunda porque obviamente la estabilidad política estará siempre bajo

amenaza en sociedades con bajos niveles de integración y altos niveles de pobreza y frustración de aspiraciones. Lo novedoso es que adquiere

una fuerte validez en el propio terreno de la economía, pues el enfoque sistémico nos muestra los límites del aprovechamiento de los bajos

salarios, la incongruencia entre la necesidad de recursos humanos capaces de incorporar progreso técnico y una población en condiciones de

pobreza y con bajos niveles de formación. En el pasado pudo existir un crecimiento con altos niveles de pobreza, todo indica que en el futuro

ello tiende a no ser posible.

Sin embargo, este esfuerzo pese a sus requerimientos sistémicos, no garantiza evitar los efectos segmentadores y dualizadores que conlleva la

modernización en el corto y mediano plazo.

De allí la necesidad de favorecer un enfoque integrado de transformación productiva y equidad que implica por una parte preferir aquellas

políticas económicas que favorecen no sólo el crecimiento, sino también la equidad y por otra destacar en la política social, el efecto productivo

y de eficiencia, no sólo la equidad. Junto a ello será necesario desarrollar medidas redistributivas complementarias y de transferencias.

En la consecución de este enfoque integrado la educación y el conocimiento parecen ser un tema clave pues aluden a los dos elementos

centrales de la propuesta: la competitividad, pues es en la educación donde se asegurarán las habilidades y destrezas que permitirán la

productividad requerida para competir a escala mundial, y los valores e ideas que podrán generar una convivencia más alta y solidaria. Como

dijo Fernando Fajnzylber: "No tendremos ni competitividad ni equidad, si no se atiende a los recursos humanos y a su educación, capacitación e

incorporación al conocimiento científico y tecnológico. Hacer el discurso de la equidad, o hacer el discurso de la competitividad, o aún más,

hacer simultáneamente la apuesta a ambos propósitos, y no hacer un esfuerzo consustancial y consistente en este sentido, es estrictamente

poesía.

Ningún país podrá ser competitivo ni equitativo si no asigna a los recursos humanos la debida importancia" (1).

Si analizamos los éxitos espectaculares alcanzados tanto en materia de crecimiento económico como de niveles de equidad, por un grupo

numeroso de países no latinoamericanos, particularmente en el sudeste asiático, surge una constatación importante: todos los casos de éxito,

sin excepción, se iniciaron con una verdadera revolución en el campo educacional, que les permitió avanzar con rapidez en la incorporación de

mayor y mejor tecnología en los procesos productivos. Esto a su vez, los llevó a crecer y competir mejor en la economía mundial, sobre la base

de productividad y salarios cada vez más altos. La educación y el conocimiento han constituido en dichos procesos de crecimiento con equidad,

el eje central del esfuerzo realizado.

Por ello un desarrollo fundamental de la propuesta de transformación productiva con equidad se centró en el tema de la educación y el

conocimiento a través del documento "Educación y Conocimiento: Eje de la transformación productiva con equidad" elaborado conjuntamente

por CEPAL y la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) (2).

El objetivo central de este trabajo es "formular una propuesta estratégica dirigida a contribuir a crear en el decenio próximo condiciones

educacionales, de capacitación y de incorporación al progreso científico- tecnológico que hagan posible la transformación de las estructuras

productivas de la región en el marco de una progresiva equidad social".

1. FIN DE UN CICLO

Se ha utilizado con frecuencia la elevación del nivel educacional promedio de la población para caracterizar la evolución de la región entre 1950

y 1980 como un proceso acelerado de modernización y en verdad durante tres décadas América Latina realizó un esfuerzo notable de

expansión del sistema educativo, si bien con grandes diferencias entre los países de la región.

Este proceso llevó a reducir fuertemente el analfabetismo absoluto, produjo un progreso cuantitativo espectacular en la educación básica, cuya

cobertura alcanza en la actualidad en promedio al 90% de los niños de la región, y un fuerte crecimiento también en la educación secundaria y

superior.

Tal expansión fue un cauce fundamental de movilidad social durante las tres décadas señaladas. Incluso en el marco recesivo de los años 80,

pese a la caída del gasto público en educación, el desarrollo educativo producto de un esfuerzo de la gente y por tendencias inerciales no

involucionó en su expansión de cobertura.

Es necesario subrayar sin embargo que el esfuerzo educativo de América Latina y el Caribe poco tuvo que ver con el desarrollo económico,

creció al margen de éste sin una relación de mutua alimentación. Al desarrollarse como fruto de variadas presiones en el ámbito sociopolítico lo

hizo de manera más rápida en los niveles más altos que en los más bajos, dejando los contenidos científico-técnicos en situación desmedrada

frente a los clásico-humanistas.

Hoy en día se ha producido una caída tremenda en la calidad de la educación: la tasa de repitencia de América Latina se encuentra entre las

más altas del mundo, concentrándose en los primeros grados y la mitad de los niños escolarizados abandona la escuela antes de finalizar la

educación primaria. Las heterogeneidades tienden a hacerse más profundas como asimismo los desequilibrios urbano-rural.

Todo ello hace que el sistema educativo pase a ser hoy más segmentador que integrador, que se aleje cada vez más de los requerimientos

productivos de los países y se vuelva cada vez más inadecuado frente a las demandas del mercado de trabajo.

En lo que se refiere a la investigación y al desarrollo científico-tecnológico, los actuales niveles son claramente insuficientes y heterogéneos. El

divorcio entre investigación académica y actividad productiva es muy acentuada y se encuentra concentrada en muy pocas áreas, que no


156

siempre son portadoras de futuro. La capacitación y la educación de adultos se realiza sin una sintonía con las perspectivas ocupacionales. Los

institutos de capacitación que acompañaron los procesos de industrialización de las primeras décadas de posguerra han perdido pertinencia

frente a las transformaciones productivas en curso, se han vuelto rígidos, y en algunos casos obsoletos y burocratizados.

Como lo han señalado de manera conjunta la CEPAL y la ONUDI (Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial), el mayor

"cuello de botella" a nivel de la capacitación lo representan sin duda las carencias de habilidades de orden general, y las carencias de actitudes

generales y específicas que se dan por supuestas, y que impiden o, al menos, frenan la capacidad de adaptación de los trabajadores y el uso

más eficiente de las tecnologías introducidas. La capacidad de comprensión y transmisión de mensajes verbales y escritos, el raciocinio

matemático y lógico, las competencias para el trabajo en equipo, y en general los códigos de la modernidad parecen ser las mayores

deficiencias para responder a las demandas del mercado (3).

La administración del conjunto del sistema educativo se caracteriza en general por un tipo de gestión extremadamente centralizada,

burocratizada que marcha rutinariamente sin ser evaluada y sin tener responsabilidad por los resultados, sin capacidad de respuesta frente a

los requerimientos de la sociedad tanto en el plano de la productividad como en el de la equidad.

Si se proyectan las tendencias actuales hacia el futuro, para el año 2000 la región contaría todavía con un 11% de analfabetos, un 40% de los

jóvenes no habrá terminado la enseñanza primaria, el trabajador promedio, sin escolaridad primaria completa podrá esperar un mes de

capacitación en su vida laboral, la industria de toda la región por su parte sólo podrá contar para el desarrollo de nuevos procesos productivos

con unos 35.000 ingenieros y científicos en investigación experimental.

2. NECESIDAD DE UNA PROFUNDA REFORMA EDUCATIVA Y DE CAPACITACION

Es claro entonces la necesidad de cambiar las actuales tendencias, no se trata ni de hacer lo mismo que se ha venido haciendo, ni de hacer

más de lo mismo incluso con más recursos. Se requiere una profunda transformación en las orientaciones, una nueva aproximación que

conjugue conocimiento con productividad y un cambio institucional.

Para llevar a cabo dicha transformación, es necesario tener en cuenta algunos desplazamientos de enfoque conceptual que se desprenden

tanto de la experiencia de la región, como de los países desarrollados.

Es necesario dejar de ver la educación, la capacitación y la investigación como compartimentos estancos y avanzar a un enfoque sistémico que

integre esas tres dimensiones entre sí y todas ellas con el sistema productivo.

Replantearse el rol del estado, abandonando el enfoque de administración burocrática dirigista y centralizadora, más generadora de rutinas que

de innovaciones por una visión que potencie la orientación estratégica, la regulación a distancia, el impulso de las autonomías y la evaluación

de los resultados.

Desplazarse de una educación segmentadora a una educación que destinando sus mejores recursos a las mayores necesidades haga jugar

plenamente al Estado su rol compensador.

De un financiamiento sólo estatal a la movilización de diversas fuentes de financiamiento que incluyan de manera creciente los recursos

privados.

De sistemas y funciones educativos cerrados que no son evaluados a una visión abierta que los define y evalúa en función de los beneficios

que aportan a la economía, la sociedad y la cultura.

De la prioridad asignada a la oferta educativa, a la preeminencia de las demandas que permita dar respuesta a los desafíos reales.

Del énfasis puesto en la cantidad (aún cuando dicha tarea en algunos países mantiene toda su vigencia) a la primacía de la calidad, la

efectividad y los resultados.

De la subvaloración económica y social de los maestros a una profesión docente prestigiosa y donde el mérito cuente de manera fundamental.

De una capacitación entregada al margen de los requerimientos productivos a una nueva relación entre educación, capacitación y empresa en

la que ésta última asuma el papel líder en la formación de recursos humanos.

De la consideración de la ciencia y la tecnología como áreas indiferentes al desarrollo, a un esfuerzo conjunto de universidades, empresas y

gobiernos para incorporar el conocimiento a la competitividad.

Para lograr estos desplazamientos, se requerirá -por la envergadura y los plazos de la tarea- un consenso educativo amplio y permanente que

abarque a los diversos actores económicos, políticos y sociales y genere acuerdos básicos en torno a lo que se debe hacer.

3. PROPUESTA ESTRATEGICA

Teniendo como base el consenso educativo y una nueva aproximación por parte del Estado, aparece viable una propuesta estratégica que

ilustra en el terreno educativo el concepto de complementariedad en el cual pone el acento el reciente documento de CEPAL "Equidad y

Transformación: Un enfoque integrado" (4).

La propuesta estratégica se articula en torno a los objetivos de ciudadanía que se refieren a la equidad, la responsabilidad social, la transmisión


157

de valores y la formación democrática y de competitividad que apunta a la adquisición de las habilidades y destrezas, para desempeñarse

productivamente en el mundo moderno.

Como criterios inspiradores de las políticas que de ella se derivarán se consideran la equidad que se refiere a la igualdad de oportunidades y la

compensación de las diferencias y el desempeño referido a la evaluación de los rendimientos y al incentivo a la innovación.

Como lineamientos de reforma institucional se plantea la integración dirigida a fortalecer la capacidad institucional de los países y la

descentralización orientada a favorecer la mayor autonomía de la acción educativa para asegurar los rendimientos y la responsabilización en

relación con los resultados.

De manera esquemática se podría señalar que históricamente en la región, en la expansión de la educación y el conocimiento primaron los

conceptos de ciudadanía, equidad e integración como valores de la acción educativa.

Como reacción a lo anterior cuando en los años 80 se produce la crisis y se busca una nueva inspiración paradigmática aparecen primando los

conceptos de competitividad, desempeño y descentralización como criterios rectores alternativos a los tradicionales.

La estrategia que presenta el documento considera necesario incluir ambas líneas de inspiración que no deben ser entendidas de manera

contradictoria sino complementaria para asegurar una respuesta a la vez moderna y equitativa a los actuales desafíos.

En definitiva las visiones unilaterales no pueden responder a dichos desafíos, para usar las palabras de Fernando Fajnzylber: "Imaginar que la

ciudadanía pueda tener plena vigencia en ausencia de un esfuerzo efectivo en materia de competitividad resulta en los noventa tan infundado

como suponer que esta última que tiene carácter sistémico, puede sostenerse con rezagos importantes en el ámbito de la ciudadanía".

Para poner en práctica la estrategia señalada se sugieren un conjunto de políticas cuyas modalidades de aplicación y jerarquización no es

posible reseñar en términos generales. Ellas deberán necesariamente responder a especificidades y prioridades nacionales que pueden variar

grandemente de un país a otro.

Tal como ha sido señalado anteriormente, los países de América Latina y el Caribe presentan fuertes heterogeneidades tanto en lo que se

refiere a sus niveles de desarrollo productivo, como en relación con su perfil educativo.

Existen países con mayor desarrollo productivo y con bajo perfil educativo, países con bajo desarrollo productivo y bajo perfil educativo y países

con menor desarrollo productivo y más alto perfil educativo pero también en el terreno de la educación y el conocimiento tenemos un "casillero

vacío", aquel capaz de conjugar un perfil educacional alto y un desarrollo productivo significativo.

Las políticas sugeridas sin embargo, más allá de las especificidades deberán tender a promover las relaciones entre los sistemas educativo, de

capacitación y de investigación científico y tecnológico entre sí y de ellos con el sistema productivo.

El primer ámbito de estas políticas se refiere a la generación de una institucionalidad del conocimiento abierta a los requerimientos de la

sociedad que supere el aislamiento del sistema de educación, capacitación y adquisición del conocimiento científico-tecnológico.

Para ello es necesario dar pasos en la autonomía de los establecimientos, generar mecanismos flexibles de regulación y dar lugar a las

instancias necesarias de coordinación y consenso.

Los dos ámbitos siguientes se refieren a los resultados buscados con esta apertura: Uno es el de asegurar el acceso universal a los códigos de

la modernidad, vale decir al conjunto de conocimientos y destrezas necesarias para participar en la vida pública y desenvolverse

productivamente en la sociedad moderna. Aquí conviene señalar la prioridad que tiene para todos los países de la región la universalidad de

una escolaridad básica de buena calidad, en la cual se reduzca drásticamente la deserción, la repitencia y otros fenómenos que impiden a

todos los niños la adquisición de tales destrezas.

Al mismo tiempo se debería asegurar que el conjunto de la población adulta maneje un nivel mínimo de esas destrezas a través de programas

de educación y capacitación.

El otro ámbito se refiere al impulso de la creatividad en el acceso, la difusión y la innovación en materia científico-tecnológica. Se trata en este

terreno de generar fuertes vínculos entre la actividad de investigación y la actividad productiva con vistas a desarrollar la adquisición eficiente

de tecnología extranjera para reducir la brecha entre la mejor práctica local y el nivel internacional, de usar y difundir la tecnología de manera

eficiente, especialmente para reducir la dispersión de la eficiencia económica entre empresas en diferentes sectores y entre sectores, de

mejorar las tecnologías para mantenerse al día con los avances más recientes y de formar los recursos humanos capaces de llevar a cabo lo

anterior.

Los siguientes cuatro ámbitos son instrumentales a los ámbitos anteriores, y se refieren a políticas dirigidas a la responsabilización de la gestión

educativa que permitan medir el desempeño, asignar recursos con eficiencia y evaluar los resultados. Políticas dirigidas a la profesionalización

y el protagonismo de los educadores que pase por una elevación de sus responsabilidades, incentivos, formación permanente y evaluación del

mérito. Políticas de compromiso financiero de la sociedad con la educación, la capacitación y el esfuerzo científico-tecnológico que incluya

financiamiento de diversas fuentes y que consideren la idea de una revitalización de la banca de desarrollo que jugara en América Latina un

papel importante en la expansión productiva en las pasadas décadas y que hoy pudiera retomar un rol importante dirigiendo su accionar a las

tareas de la formación de los recursos humanos y el desarrollo del potencial científico- tecnológico.


158

Finalmente, políticas dirigidas a la cooperación regional e internacional en el campo de la educación y el conocimiento que permitan utilizar más

eficientemente la capacidad instalada en las universidades y centros académicos de la región, la articulación de los sistemas de educación y

producción de conocimiento con el sistema productivo, y que en general puedan ayudar a la puesta en práctica de las políticas aquí

presentadas.

4. POLITICAS DE CAPACITACION

El área de capacitación enfrenta al menos tres grandes desafíos: i) mejorar la preparación de los jóvenes y de los adultos para tareas nuevas y

más complejas, y para el aprendizaje continuo a lo largo de toda la vida laboral; ii) reorganizar los procesos de formación de la fuerza de trabajo

para dar cuenta de la masificación y diversidad de los atendidos; y iii) ampliar los contenidos de los programas, de manera que no sólo se

prepare para un oficio o actividad, sino que a la vez se prepare para participar de manera activa en la familia y la sociedad civil (5). Entonces,

una estrategia para la capacitación en la región implica una redefinición de las relaciones que tienen los sistemas de formación de recursos

humanos con las unidades productivas, y con el sistema educativo formal (6).

Al sector público le corresponde un papel articulador insustituíble en mejorar el diagnóstico sobre las necesidades de capacitación por sectores,

regiones y tamaños de empresa, procesando y difundiendo esa información, estimulando y subsidiando la formación de empresas de

capacitación, avanzando en indicadores que permitan evaluar resultados y calidad de la capacitación. Junto a ese rol articulador que busca

armonizar oferta y demanda de capacitación, cabe también regular contenido, calidad y pertinencia de tales actividades y mejorar los incentivos

para fomentar la capacitación en empresarios y trabajadores. Estas tareas se realizarán con menor costo y mejores resultados, si se actúa en

instancias tripartitas, con organizaciones empresariales y de trabajadores (7).

En síntesis, dada la magnitud de las tareas vinculadas al mejoramiento de la calidad de la mano de obra en la región, parece prioritario dar

comienzo a debates nacionales que aborden temas tales como:

• Definir los "objetivos de formación" (generales, de actitudes, tecnológicos y técnicos) para el país o región, incluyendo en ellos las

habilidades para el buen desempeño en el trabajo y la vida ciudadana.

• Otorgar incentivos a las empresas que capaciten a su personal, para compensar la externalidad negativa para las empresas que suele

derivarse de tal capacitación, enfatizar el concepto de capacitación permanente, y apoyar las demandas diversificadas.

• Tomar medidas de promoción, información y sensibilización para acelerar el uso de los incentivos a la capacitación y para introducir

prácticas más eficientes de gestión de recursos humanos y relaciones industriales más cooperativas. Para fortalecer el sistema de

capacitación es preciso contar con investigaciones que apunten a dos objetivos principales: conocer y sistematizar las experiencias que

han dado prueba efectiva en la región y fuera de ella, y detectar las necesidades de capacitación que genera la innovación tecnológica,

sugiriendo y experimentando soluciones apropiadas en el plano de los contenidos, los métodos y la organización de las acciones de

formación de recursos humanos. Es importante hacer un uso intensivo del conocimiento acumulado dentro y fuera de la región, generar

redes de apoyo y reforzar los sistemas de almacenamiento y difusión de la información sobre diversas experiencias (8).

• Reordenar la oferta de capacitación, impulsando la oferta privada, y concentrando el esfuerzo público en lograr que la capacitación y los

oferentes de ella se vinculen más estrechamente con el sistema productivo y sus necesidades futuras; asimismo, asegurar tanto la calidad

como la relevancia de los cursos ofrecidos, estableciendo mecanismos de certificación de la formación impartida; e impulsar y financiar la

oferta de capacitación hacia grupos de trabajadores marginales, cesantes, o de pequeñas empresas, normalmente desatendidos por los

programas de capacitación. El no aprovechamiento de los recursos disponibles en capacitación, incluyendo entre estos al conocimiento, es

uno de los frenos importantes para mejorar los niveles de formación de la fuerza de trabajo.

• Fomentar programas especiales de formación básica para el amplio segmento de la fuerza de trabajo (40% en la región) que no ha

completado su educación primaria, así como subvencionar programas regulares de capacitación que contribuyan a mejorar el potencial

productivo de este vasto grupo de trabajadores que no podrá beneficiarse de las reformas educacionales que se pongan en marcha.

Una propuesta específica para reducir la amplia diferencia entre la productividad de numerosas empresas de la región y la de los países

desarrollados, consiste en poner en marcha masivos programas de extensión, que cofinancien visitas a firmas en el extranjero donde se

encuentre la "mejor práctica" internacional. Se propone organizar y contribuir a financiar visitas de gerentes, ingenieros, técnicos, supervisores,

operarios y sindicalistas, de diversos subsectores de la producción, a plantas de mejor práctica en el exterior. Cada uno de ellos difundiría los

resultados de las visitas en otras empresas, así como en las respectivas organizaciones empresariales y sindicales. El programa estaría abierto

a cualquier sector dispuesto a financiar su parte, sea exportador o sustituidor de importaciones.

5. REFORMA EDUCATIVA E INTEGRACION REGIONAL

La integración y cooperación regional son fundamentales para alcanzar los objetivos de desarrollo y equidad, a través de la facilitación de la

transformación productiva. Para ello, dicha integración debe ser entendida como una gestión de conjunto que además del área comercial, la

cambiaria y financiera, incluye políticas de desarrollo productivo, de fomento y difusión tecnológica, de formación de recursos humanos y, muy

especialmente, la interacción entre ellas (9).

Para ser funcional a la transformación productiva equitativa, la integración debe generar beneficios netos para todos los países involucrados y

basarse en los proyectos políticos nacionales, por lo que debe suscitar el apoyo de los distintos sectores de las sociedades.

La integración económica regional o subregional, puede generar importantes beneficios en términos de la incorporación del progreso técnico y

la articulación productiva, incluyendo el posible aumento del rendimiento de las actividades de innovación (o de adaptación y aprendizaje, que

son más progresivas en su efecto distributivo), al reducirse las barreras comerciales, al favorecer la estandarización de normas y regulaciones,

al fomentar lo centros de excelencia (imprescindibles en la incorporación del progreso técnico a los procesos productivos) y reducir los costos


159

de la investigación pura y aplicada.

Como parte de una transformación productiva con equidad hay que promover una liberalización comercial intrarregional (paso previo a la

integración), ya que esta favorece el proceso de especialización intraindustrial, tomando en cuenta que los bienes industriales comercializados

intrarregionalmente tienden a ser más intensivos en tecnologías (y por lo tanto en conocimiento) que los exportados al resto del mundo. Este

proceso de especialización puede generar beneficios adicionales al promover el empleo de fuerza de trabajo especializada (empleo productivo)

y el fortalecimiento empresarial basado en las diversas formas de vinculación y asociación con la inversión extranjera, lo que generaría -en el

actual proceso de globalización que incluye la desverticalización de las empresas-, un consecuente incremento de las relaciones entre

empresas, independientemente de su tamaño, facilitando la integración de las PYMEs a los sectores dinámicos.

La reforma educativa y del conocimiento puede constituir una dimensión importante de los procesos

integ racionistas en curso. Puede contribuir, por ejemplo, a la generación de metodologías y contenidos educativos que pueden tener validez a

nivel sub-regional y regional, y permitir extender las experiencias exitosas, reforzando los procesos educativos más débiles. Otra área

particularmente importante puede ser la cooperación para el establecimiento de masas críticas de conocimiento que permitan alcanzar niveles

de excelencia y de innovación que favorezcan la elevación de la competitividad de la región en su conjunto.

Como estas, muchas otras áreas pueden ser identificadas aprovechando el hecho que la base cultural y lingüística común de la región genera

una fortaleza muy privilegiada para el desarrollo supranacional de los recursos humanos. A nuestros países corresponde el saber aprovecharlas

con éxito.

NOTAS

1. Extracto de la exposición de Fernando Fajnzylber en el Seminario sobre Educación y Conocimiento: Eje de la Transformación Productiva

con Equidad, organizado por la CEPAL y la OREALC, Santiago de Chile, 5 de diciembre de 1991, publicada en el Informe No. 12 de la

Serie Industrialización y Desarrollo Tecnológico, de la División Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnología.

2. CEPAL/UNESCO, Educación y Conocimiento: Eje de la Transformación Productiva con Equidad, Santiago de Chile 1992.

3. Véase Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI de Desarrollo Industrial y Tecnológico, Capacitación en América Latina: Algunos desarrollos

recientes, comparaciones internacionales y sugerencias de política (LC/R.1495), Santiago de Chile, 1994, p. 18

4. CEPAL/UNESCO, op. cit.

5. Duran-Drouhin, M. (1993), "Recent developments and policy debate concerning post compulsory upper secondary education and training",

documento presentado al Seminario sobre Educación y Trabajo, Santiago de Chile, Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación

(CIDE), citado en Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI, op. cit., p. 18.

6. Véase Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI, op. cit., p. 36

7. Véase Lahera, E., Ottone, E., y Rosales, O., Una Síntesis de la propuesta de CEPAL, en Revista de la CEPAL, No. 55., abril 1995.

8. Este aspecto se desarrolla en Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI, op. cit.

9. Mendoza, G., Integración Subregional e Integración Social, ponencia presentada al Seminario Internacional: "Política Social y Desarrollo

Económico", de la Corporación S.O.S. Viva la Ciudadanía, la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Colombia y el Centro

de Investigaciones para el Desarrollo, Santafé de Bogotá, 1994.

COMENTARIOS SOBRE EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO Y LA FORMACION PERMANENTE

Jorge GRANDIDirector del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), Montevideo, URUGUAY

Como Centro de Formación para la Integración Regional que represento y para complementar y resumir las excelentes ponencias presentadas

sobre el tema, quisiera trasmitirles cómo percibimos el tema de la formación desde el punto de vista de la integración.

La formación para la integración regional es percibida por nosotros como el fortalecimiento de las capacidades de respuesta y esto, como lo han

dicho los dos ponentes que han abordado el tema y lo hemos analizado además durante toda la semana, tiene que ver con el grado de

internacionalización y globalización o como decía Ernesto Ottone con el grado de competitividad que aumenta y que varía a cada instante,

frente a lo cual tenemos que ir adaptándonos, reconociendo también por supuesto que el nivel de ambición de la integración regional que

nuestros gobiernos están decidiendo es variable y diferente.

No es lo mismo preparar nuestras capacidades de respuesta para una zona de libre comercio, que para una unión aduanera o un mercado

común o un mercado único o si vamos a niveles mucho más ambiciosos como es una unión monetaria, una unión económica o una unión

federada, creo que el grado de internacionalización, la globalización y el grado de ambición de la integración nos marca el grado o los niveles

de fortalecimiento de capacidades que nosotros necesitamos. Y por supuesto que en ese ambiente global como decía Dracker en su concepto

de sociedad poscapitalista estamos viviendo una sociedad del conocimiento en la que la información es el eje fundamental y central.

Evidentemente esto implica una exigencia a toda la sociedad en su conjunto, no solamente a la pequeña y la mediana empresa, a los cuadros

públicos, a los cuadros privados, sino a toda la sociedad. Ese movimiento irresistible de internacionalización y globalización nos pone a todos

en jaque y algunos países y regiones hace tiempo que vienen pensando en eso. Japón inició un proceso ultramoderno en información-

formación ya en los años '70. La administración Clinton se dió cuenta que era fundamental y básico para que la sociedad norteamericana se

adapte a los nuevos cambios desarrollar la llamada autopista de información porque vías de información serán los ejes, los canales centrales


160

donde van a circular la formación y la información para afrontar los nuevos desafíos.

En la Unión Europea el Informe Blanco, el Informe Delors formalmente llamado el Informe de la Competencia, la Competitividad y el Empleo,

tiene como base fundamental a las redes de información, de comunicación, y programas de formación común. Es básico: cuando uno ve un

poco el pasado de Delors, uno se da cuenta de por qué este señor que realmente ha creado prácticamente casi todos los programas de

formación en la Unión Europea o les ha dado un impulso que jamás tuvieron antes, fue el que creó a mediados de los '60 la formación

permanente y continua en Francia; que a mi modo de ver es el modelo más acabado que existe en el mundo y uno de los más antiguos en el

que todo empleado tiene el derecho a utilizar una parte del año en su formación permanente; creo que esto reafirma el interés de los programas

de formación de la Unión Europea.

Yo he mencionado antes los siete niveles de ambición que uno puede fijarse desde un nivel bajo de ambición como es el que representa una

zona de libre comercio hasta uno mucho más ambicioso como el de una unión federada. Cuando escuchaba a los dos colegas que me

precedieron en el uso de la palabra, enumeré una lista de tipos de respuesta que podrían diseñarse para cada tipo de ambición. Anoté también

siete, número bíblico y cabalístico, y resumiendo el ejercicio europeo y el ejercicio latinoamericano desarrollado por la CEPAL, siete niveles o

siete respuestas que por supuesto no son exhaustivas pero que podrían reflejar de alguna forma los siete niveles de respuesta para el

fortalecimiento de las capacidades de la integración.

Primero, creo que es fundamental insertar la dimensión integración o internacionalización y globalización a las escuelas primarias, secundarias

y al nivel terciario por supuesto a distintos niveles, pues insertarlas es fundamental para una carrera de administración de empresas, de

abogado o economista pero es distinto por ejemplo para carreras como ingeniería.

En segundo lugar, tenemos que potenciar "masters" y diplomas especializados en integración en la región.En tercer lugar, fortalecer los foros de intercambio, CEFIR es uno de ellos, es un foro de intercambio de ideas y experiencias. El Embajador

Somavía decía en su intervención que en este campo no hay lecciones pero sí hay experiencias y un poco el CEFIR hasta el momento se ha

centrado en este aspecto de la formación, en ser un foro de intercambio de experiencias e ideas entre expertos y funcionarios europeos y

latinoamericanos y lograr un valor agregado a todas esas experiencias y esas ideas acumuladas.

Cuarto. En el marco del punto número tres de foro de intercambio también es fundamental y central el intercambio de expertos, de profesores,

de alumnos, de trabajadores. Es un ejercicio que en la Unión Europea se ha utilizado muy eficazmente y se utiliza cada vez más

acentuadamente en cuestiones muy precisas.

En quinto lugar, en la integración es tan importante la educación como la información-sensibilización y ahí la cuestión del intercambio cultural,

que significa conocer al otro y además hacer conocer a través de la sensibilización lo que significa la integración regional, y dar a conocer al

público que la integración tiene sus beneficios y que estos son muy altos pero tiene también sus costos. Esto último pertenece más a la

información y sensibilización.

Sexto. Creo que es fundamental e importante para lograr un intercambio de expertos, profesores y alumnos el tema de la equivalencia y los

mutuos reconocimientos de diplomas. Eso es fundamental, un eje central para toda América Latina para una integración diríamos coherente.

Existen casos de países fronterizos cuyos profesionales no pueden ejercer ni realizar maestrados ni doctorados porque no se les reconocen los

diplomas, creo que tenemos que dedicar un esfuerzo especial al tema de las equivalencias y el mutuo reconocimiento de diplomas.

En séptimo lugar, la cooperación en red, la filosofía del "networking" como utilización de los escasos recursos disponibles, creo que esto es

fundamental porque parafraseando un poco a Alain Minc en su Nouveau Moyen Age dice él que estamos en la era de la información sin

fronteras donde no hay más centros. Tenemos que darnos cuenta que ya no hay más ombligo del mundo y eso nos obliga a repensar la

formación y la información y cómo vamos a utilizar los recursos. Quiero hacer hincapié en este último punto del "networking", creo que es

fundamental para utilizar los recursos y lograr efectos multiplicadores en los programas de formación sabiendo que vamos a tener cada vez más

escasos recursos.

DT 11 LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION REGIONAL.docx

Documents

Transcript of DT 11 LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION REGIONAL.docx