Documento de El Banco Mundial

PARA USO OFICIAL SOLAMENTE

Informe No. 64652-MX

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN FINANCIAMIENTO PROPUESTO

POR EL MONTO DE US$300,751,879.70 A

LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

PARA UN

PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

SOBRE GESTIÓN DEL RIESGO FISCAL

FEBRERO 9, 2012

Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaUnidad Directiva de México y ColombiaRegión de América Latina y el Caribe

Este documento se pone a disposición del público previo a la deliberación del Directorio Ejecutivo. Esto no implica que se da un resultado por sentado. Este documento puede ser actualizado luego de su consideración por el Directorio Ejecutivo y el documento actualizado se haría disponible al público en cumplimiento con la política de Acceso a la Información del Banco.

i

EQUIVALENCIAS MONETARIAS(Tipo de cambio vigente el 6 de febrero de 2012)

Unidad monetaria = Peso mexicanoMX$1.00 = US$0.07885

US$1 = MX$12.6426AÑO FISCAL

1 de enero – 31 de diciembre

ABBREVIATURAS Y SIGLAS

BANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios FinancierosBID Banco Interamericano de DesarrolloCAT CatastróficoCFE Comisión Federal de ElectricidadCGPE Criterios General de Política EconómicaCNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria CPS Country Partnership Strategy (Estrategia de asociación país)CY Calendar Year (Año civil)DB Development Bank (Banca de desarrollo)DPL Development Policy Loan (Préstamo para políticas de desarrollo)FCL Flexible Credit Line (Línea de crédito flexible)FONDEN Fondo de Desastres Naturales (National Fund for Natural Disasters)FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (National Fund for

the Prevention of Natural Disasters)FRL Fiscal Responsibility Law (Ley de Responsabilidad Fiscal)FSAP Financial Sector Assessment Program (Programa de Evaluación del

Sector Financiero)FMI Fondo Monetario InternacionalFY Fiscal Year (Año fiscal)IBRD International Bank of Reconstruction and Development (Banco

Internacional de Reconstrucción y Fomento)IFMIS Integrated Financial Management Information System (Sistemas

Integrados de Información sobre Gestión Financiera)IMSS Instituto Mexicano del Seguro SocialISO International Organization for Standardization (Organización

Internacional de Normalización)ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad HacendariaMX MéxicoOECD Organization for Economic Co-operation and Development

(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico)PEF Presupuesto de Egresos FederalesPEMEX Petróleos MexicanosPFM Public Financial Management (Gestión de las Finanzas Públicas)

ii

PIBPSBR

Producto Interno BrutoPublic Sector Borrowing Requirements (Requisitos de Préstamos del Sector Público)

PSIA Poverty and Social Impact Analysis (Análisis de la Pobreza e Impacto Social)

SEP Secretaría de Educación PublicaSGDP Subnational Gross Domestic Product (Producto Interno Bruto

Subnacional)SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SOFOLESSTA

Sociedades Financieras de Objeto Limitado Single Treasury Account (Cuenta Única de Tesorería)

SPEI Sistema de Pagos Electrónicos Interbancarios TA Technical Assistance (Asistencia técnica)TESOFE Tesorería de la Federación USD United States Dollar (Dólar estadounidense)WGBI World Government Bond Index (Índice Mundial de Bonos del

Gobierno)

Vicepresidente: Hasan A. TuluyDirector para el País: Gloria M. Grandolini

Director para el Sector: Rodrigo ChavesGerente del Sector: Auguste Tano Kouame

Líder del Sector: Paloma Anós CaseroLíderes de los equipos de trabajo: Jozef Draaisma y Andrea Coppola

iii

MÉXICO PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE GESTIÓN DEL RIESGO

FISCAL

ÍNDICERESUMEN DEL PRÉSTAMO Y PROGRAMA................................................................................................VI. INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................................1

DESARROLLOS ECONÓMICOS RECIENTES.................................................................................................................5PERSPECTIVA MACROECONÓMICA Y SUSTENTABILIDAD DE LA DEUDA......................................................................8

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO............................................................................................................13PROCESO DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS DE MÉXICO.............15

IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO............................................................16LIGA A LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN PAÍS........................................................................................................16COMPROMISO DEL BANCO MUNDIAL....................................................................................................................16LIGAS ENTRE EL DPL Y EL TRABAJO ANALÍTICO PREVIO........................................................................................17LECCIONES APRENDIDAS.......................................................................................................................................19COLABORACIÓN CON OTROS SOCIOS PARA EL DESARROLLO...................................................................................20

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA....................................................................................................................21DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN...........................................................................................................................21ÁREA DE POLÍTICA I: ESTABILIDAD Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA.........................................................21ÁREA DE POLÍTICA II: GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES NATURALES...........................................................25ÁREA DE POLÍTICA III: GESTIÓN DE DEUDA SUBNACIONAL................................................................................28

VI. PUESTA EN MARCHA DE LA OPERACIÓN..........................................................................................32MITIGACIÓN DEL RIESGO......................................................................................................................................32POBREZA, IMPACTOS SOCIALES Y AMBIENTALES.....................................................................................................32

VIII. ANEXOS.......................................................................................................................................................37ANEXO 1: CARTA DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO......................................................................................37ANEXO 2: MATRIZ OPERATIVA............................................................................................................................42ANEXO 3: NOTA DE LAS RELACIONES DEL FONDO..............................................................................................44ANEXO 4.A.: ESTABILIDAD Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA......................................................................46ANEXO 4.B. LA CUENTA ÚNICA DEL TESORO.....................................................................................................50ANEXO 4.C.: GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES NATURALES........................................................................54ANEXO 4.D. GESTIÓN DE DEUDA SUBNACIONAL.................................................................................................59ANEXO 5: EVALUACIÓN DE LA POBREZA E IMPACTO SOCIAL.............................................................................65ANEXO 6: MÉXICO EN CIFRAS.............................................................................................................................83ANEXO 7: MAPA..................................................................................................................................................86

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RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y PROGRAMA

Los Estados Unidos MexicanosPréstamo para Política de Desarrollo

Gestión del Riesgo Fiscal

Prestatario Los Estados Unidos Mexicanos

Organismo de Ejecución Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Datos del Financiamiento

US$300,751,879.70 Préstamo flexible del BIRF con margen variable (variable spread), ligado al compromiso de repago al vencimiento con fecha 15 de agosto de 2029, con todas las opciones de conversión (moneda en curso, tasa de interés y Caps/Collars), y siendo las fechas de pago los días 15 de febrero y 15 de agosto.

Tipo de operación Préstamo para Política de Desarrollo en una sola exhibición

Principales Áreas de Política

Gestión fiscal y de deuda federal y subnacional, estabilidad presupuestaria y transparencia y gestión de riesgo de desastres naturales.

Indicadores de resultados básicos(para diciembre de 2012)

Estabilidad y transparencia presupuestaria

Incremento en número de cuentas activas de Cetes Directo Incremento en el monto de recursos invertidos mediante Cetes

Directo Incremento en el número anual de pagos hechos desde la

Cuenta Única de Tesorería

Gestión del riesgo de desastres naturales

Reducir el lapso promedio que va de la solicitud a la asignación de los fondos de reconstrucción FONDEN (Fondo de Desastres Naturales )

Incremento en el número de programas de reconstrucción concluidos en cada año fiscal como porcentaje del total de programas abiertos.

Gestión de deuda subnacional

Incremento de la deuda registrada como porcentaje de la deuda total

v

Objetivo(s) de desarrollo del Programa y contribución a la CPS

El objetivo general de desarrollo del Programa es respaldar las políticas de gestión de riesgo fiscal de México, de manera que fomenten la implementación eficiente y efectiva de los programas de gasto público. Esto se logrará:

(i) Dando respaldo al enfoque integral de gestión de riesgo de México;

(ii) Promoviendo la institucionalización de las políticas de mitigación del riesgo, y

(iii) Destacando elementos críticos del marco de gestión de riesgo de México.

La Estrategia de Asociación País (CPS) y el Informe de Avance de la CPS fueron presentados ante el Directorio Ejecutivo en el mes de marzo de 2008 (Report No. 42846-MX) y febrero de 2010 (Report No. 52776-MX), respectivamente. La propuesta de Préstamo para Política de Desarrollo (DPL) va en línea con el Informe de Avance de la CPS, que anticipaba un programa activo de servicios financieros durante el año fiscal 2012 en respuesta a la solicitud del gobierno de México. La mitigación del riesgo fiscal es un tema básico del programa de gobierno y la CPS al tiempo que el Banco Mundial ha conducido amplio trabajo analítico para asistir el diálogo en esta área. Asimismo, la operación propuesta forma parte de un compromiso programático más amplio con la gestión del riesgo fiscal, que incluye servicios de conocimiento, servicios de convocatoria, desarrollo de políticas de préstamo, préstamos de inversión (investment lending).

Riesgo y mitigación del riesgo

Un fuerte debilitamiento en la recuperación económica de los Estados Unidos implicaría un riesgo para el crecimiento de México, debido al alto grado de integración, y podría afectar el progreso de algunos programas. Asimismo, la deuda soberana y problemas en el sector bancario en Europa podrían incrementar adversión mundial hacia el riesgo y llevar a elevada volatilidad en los mercados financieros de México. Sin embargo, sus sólidos marcos fiscal y monetario y registro de seguimiento refuerzan la estabilidad económica y mejoran la resiliencia de la economía ante las sacudidas externas. La estructura de la deuda pública de México y la acumulación de reservas internacionales limitan el impacto de la elevadísima adversión al riesgo global, si bien la creciente participación de inversionistas extranjeros en los

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mercados de bonos internos garantiza el monitoreo cercano de los flujos de capital internacional. Este DPL ayuda a fortalecer más la capacidad del gobierno para enfrentar el riesgo fiscal, aunque, en particular, busca mitigar el impacto del riesgo fiscal de corto plazo en el presupuesto.

Control limitado sobre la agenda legislativa y las próximas elecciones presidenciales ―julio de 2012― podrían desacelerar el progreso en el avance de las reformas estructurales. El gobierno ha comenzado a apoyarse en acciones que no requieren de la aprobación del legislativo, como varias de las que respalda esta operación.

Un deterioro en la situación de seguridad de México podría llevar a cierto retroceso en los resultados del programa e impactar la consolidación fiscal, inversión y crecimiento económico. Creciente competencia en el control de los flujos de estupefacientes ha llevado a un incremento de la violencia en los últimos años. El gobierno se encuentra fortaleciendo y reestructurando sus fuerzas de seguridad para contener y reducir el impacto del crimen organizado en México.

ID de la Operación P123505

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MÉXICO GESTIÓN DEL RIESGO FISCALPRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

I. INTRODUCCIÓN

1. El Gobierno de México ha solicitado al Banco Mundial respaldo para fortalecer su Estrategia de Gestión del Riesgo Fiscal mediante un Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) por un monto de US$300,751,879.70. Este documento detalla medidas de política que el Gobierno ha aplicado recientemente para reforzar el marco de gestión de riesgo, así como el respaldo que el Banco ha proporcionado a lo largo de las distintas etapas del diseño de la estrategia.

2. Espacio fiscal limitado y pérdida significativa de ingresos potenciales o gastos inesperados requieren de cuidadosa identificación y categorización del riesgo fiscal en México. Identificar riesgos fiscales soberanos facilita instrumentar las correspondientes medidas de gestión de riesgo, resguardando así los programas de gasto público programados. La mitigación de la volatilidad del ingreso y el gasto es importante debido a los efectos que las fluctuaciones del presupuesto y déficit no planeados pueden tener sobre el ambiente macroeconómico, confianza del mercado y, en última instancia, la capacidad crediticia (creditworthiness) del país.

3. Este DPL apoya los esfuerzos que realiza el Gobierno para reducir al máximo los riesgos fiscales de corto plazo y por tanto reducir ajustes que disloquen la implementación del presupuesto. En los recientemente publicados Criterios Generales de Política Económica, el Gobierno distingue entre riesgos fiscales de corto plazo (en gran medida asociados con sacudidas macroeconómicas, aunque también con gastos inesperados a causa de desastres naturales y crisis en el sector financiero) y presiones fiscales de largo plazo (envejecimiento de la población y sus relativos costos de pensión y salud que son mayores). Los riesgos fiscales de corto plazo generados por presiones de gastos inesperados o pérdida de ingresos pueden ocasionar ajustes ad hoc altamente perturbadores y costosos durante la implementación del presupuesto anual. El DPL presenta y evalúa el progreso en la estrategia para la gestión del riesgo fiscal de México en tres áreas de política básica y sugiere formas para mejorar e institucionalizar algunas de las medidas. Las primeras áreas de política se enfocan en estabilidad y transparencia presupuestaria, que es un elemento esencial para cualquier estrategia de gestión del riesgo fiscal. Las restantes áreas de política incluidas en el DPL abordan dos fuentes principales de riesgos fiscales de corto plazo: la gestión de riesgo de desastres naturales y gestión de deuda subnacional. El préstamo destaca los avances recientes en cada una de las áreas de política y apunta a fortalecer la totalidad del marco desde el cual se enfoca el riesgo.

4. Las políticas de gestión del riesgo fiscal han mejorado la capacidad de resiliencia de México ante las sacudidas, han reducido la volatilidad de las finanzas públicas y han permitido que el Gobierno mantenga los programas planeados para responder a las prioridades económicas y sociales. El marco integral de México, desde el cual busca mitigar el riesgo fiscal, ha evolucionado a lo largo de los años e incluye mecanismos para retener, mitigar y

1

transferir los riesgos vinculados con contingencias así como con pasivos gubernamentales directos. Un enfoque integral permite establecer una barrera natural entre activos y pasivos gubernamentales, determinar prioridades de riesgo fiscal en el conjunto de la economía y mejorar la capacidad institucional y técnica. El marco de mitigación del riesgo fiscal de México es un diálogo de política en evolución que aún no está plasmado en un documento específico.

5. El DPL propuesto forma parte de un paquete complementario de servicios de conocimiento y financiamiento del Banco para respaldar la gestión del riesgo fiscal en México. La operación resulta totalmente consistente con el nuevo modelo de negocio del Banco en México, que pone énfasis en un compromiso estratégico e integral del cliente para que respalde resultados de desarrollo seleccionados, mediante tres líneas de negocio, que incluyen servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria.

6. La participación del Banco Mundial en México, en relación con los objetivos de gestión del riesgo fiscal que reciben respaldo de esta operación, ha sido fuerte durante estos últimos años. La tabla 1, Participación del Banco en la Gestión del Riesgo Fiscal, muestra varios servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria que el Banco ha apoyado a lo largo del último decenio en las tres áreas de política. El siguiente ejemplo describe algunos aspectos sobresalientes de la participación del Banco en las áreas de política (véase sección IV para un panorama general):

(a) Estabilidad y transparencia presupuestaria Gestión basada en resultados: El Banco colaboró con el Gobierno para mejorar la

gestión de la Administración Pública Federal, poniendo en marcha un nuevo marco para definir el presupuesto basado en resultados y producir información de alta calidad sobre desempeño.

Sistemas Integrados de Información sobre Gestión Financiera: El Banco proporciona servicios de cooperación técnica (fee-based services) para fortalecer los sistemas integrados de información sobre gestión financiera (IFMIS).

(b) Gestión del Riesgo de Desastres Naturales Bonos para catástrofes: México fue el primer país en utilizar el programa MultiCat,

una serie de bonos flexibles para catástrofes que desarrolló el Banco que permite conjuntar múltiples riesgos, regiones y países.

El DPL sobre Resiliencia Social al Cambio Climático: El Gobierno solicitó un DPL para Fortalecimiento de la Resiliencia al Cambio Climático que busca reducir el impacto que tiene en los pobres el cambio climático y, a su vez, los desastres naturales.

(c) Gestión de Deuda Subnacional Armonización contable: El Banco ha proporcionado servicios flexibles según la

demanda para respaldar la reforma contable del Gobierno. Asimismo, en 2010, se preparó un informe sobre armonización de la contabilidad del Gobierno en México.

Federalismo fiscal: A la fecha se está haciendo el seguimiento de un análisis previo que realizó el Banco sobre federalismo fiscal en México y está en proceso de actualización mediante un estudio sobre federalismo fiscal en América Latina.

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7. El DPL queda enmarcado en la Estrategia de Asociación País (CPS), la presidencia de México del G20 y la solicitud de servicios financieros que hiciera el Gobierno para el año fiscal 2012. La agenda del G20 para el 2012 seguirá profundamente influida por el actual ambiente de incertidumbre económica y financiera, en particular la relacionada con la crisis de deuda europea. La gestión del riesgo fiscal, particularmente relacionada con los riesgos macroeconómicos, el sistema monetario internacional y la regulación del sector financiero, mantendrá un perfil alto en la agenda.

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Tabla 1: Participación del Banco en la Gestión del Riesgo Fiscal en México, 2000-2012

International Conference on Results Based

Budgeting

Regional Treasury

Conference

Integration of the Regional

Treasury Network

Mexico State Level Fiscal Policy Review

State Level -Improving Fiscal Transparency and Administrative

Performance

IDF –Fiscal Transparency (Aguascalientes)

MexicoState-Level PER

VeracruzSouthern States Dvlpt Strategy

Mexico Southern States Sustainable Development 

Convening and Coordinat. Services

Technical Coop. Mx-Canada Performance Informed BudgetingSupport to improve pub. sector efficiency and performance mgt

Tech. coop. Mx-Spain Tax administration at subnational level

Performance informed budgeting and

management at the subnational level

CAT bond Multi CAT Bond

FSAP Update FSAP Update

Broadening Access to Financial Services for the Urban Unbanked

TA to strenghten financial crsis preparedness

KnowledgeServices

Policy Notes: Creating the Foundations for Equitable Growth

Policy Notes

MX Public Expenditure Review MX Treasury's Office

Reform Royalties Reform for

Mining Sector 

Accounting harmonization and advisory work on

accounting standards

Strengthening Cash Management and Control System

IDF on Strengthening of Internal controls and Cash Management

Programmatic Knowledge Advisory Services in Public Sector

Rapid Diagnostic Tool for budgeting and performance management

Global Catastrophe Mutual Bond Risk Modeling For

Mexico TA

Mexico Subnational Water and Sanitation

and Disaster Risk Management in Oaxaca

Fiscal Federalism Study

FSAP

Financial Services

Finance and Growth DPL

Economic Policies in response to the crisis DPL

Strengthening Business Environment DPL

MX Fiscal Risk Management DPL **

Results Based Management and Budgeting TAL

Natural Disaster Management Program

Building Social Resiliency to Climate

Change DPL

Weather Derivative for Drought Insurance

2000 2006 2012

4

II. CONTEXTO DEL PAÍS

Desarrollos económicos recientes

8. La economía mexicana se recuperó rápidamente del impacto que tuvo la crisis económica mundial. Después de una severa contracción a finales de 2008 y comienzos de 2009, el resurgimiento en la demanda de exportación de manufacturas mexicanas llevó a un fuerte repunte de la actividad económica. Para finales de 2010 el producto regresó a su nivel previo a la crisis con una recuperación de crecimiento sostenido de la demanda interna de 5.4 por ciento para ese año, y apoyando la convergencia del producto potencial del país.

9. Fuertes vínculos entre la industria manufacturera mexicana y de los Estados Unidos contribuyeron a un repunte en el comercio exterior. Con casi 80 por ciento del comercio dirigido hacia los Estados Unidos, una recuperación de la actividad económica y, en particular, de la producción industrial en los Estados Unidos llevó a un fuerte repunte de las exportaciones mexicanas. Las manufacturas exportadas se incrementaron 30 por ciento en 2010, sobrepasando su nivel previo a la crisis y continuaron su crecimiento con una saludable tasa anual de 14 por ciento en 2011. El rápido crecimiento de las exportaciones llevaron a una creciente participación de México en el mercado de los Estados Unidos, por encima de 12 por ciento, superando el 10.5 por ciento previo a la crisis. Los avances en la competitividad exterior son resultado de un crecimiento moderado del salario, una debilidad relativa del peso y costos de transporte mundial elevados.

10. La recuperación estimuló un incremento moderado en el empleo. Aun cuando el mercado laboral mexicano se está recuperando, el desempleo se encuentra por arriba de los niveles previos a la crisis. La tasa de desempleo, que alcanzó una cifra record de 6.4 por ciento en septiembre de 2009, se ha mantenido por encima de 5 por ciento en los dos últimos años, dos puntos porcentuales por encima del nivel promedio previo a la crisis. Después de la destrucción neta de puestos de trabajo en 2009, se han creado anualmente aproximadamente 500 mil puestos de trabajo en el sector formal dejando un número igual neto de personas en edad de laboral buscando otras opciones de autoempleo o empleo en el sector informal. En los últimos cuatro años, los salarios reales en el sector formal han languidecido, cuando se los compara con el incremento promedio anual de 1 por ciento previo a la crisis.

11. Después de más de un decenio de rápido crecimiento, la emigración y el envío de remesas se han estancado. Datos recientes del censo de población muestran que el número de emigrantes mexicanos en los Estados Unidos permaneció en 12 millones entre 2007 y 2010, en comparación con un promedio de emigración anual neta estimada de 500 mil personas en los años previos. Es muy probable que esto se deba a controles migratorios más estrictos y la desaceleración de la actividad económica de los Estados Unidos, particularmente en el sector de la construcción. Como consecuencia, el flujo anual de envío de remesas de US$22.7 mil millones en 2011 sigue 13 puntos porcentuales por debajo de su punto más alto a finales de 2007. El impacto que tuvo el retroceso del envío de remesas, en términos de poder de compra, en el alivio a la pobreza y consumo interno de alguna forma quedó mitigado por la depreciación de la moneda en 2008-2009 y más recientemente en el segundo semestre de 2011.

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Gráfico 1: Graficas macroeconómicas de México selectasFig.1-Demanda agregada (2008:II=100) Fig.2- Indicadores del mercado laboral

GDPExports

Priv. Cons.

Pub. Exp.

Priv. Inv.

75

80

85

90

95

100

105

110

115

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08:II

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I

10:IV 11

:I

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I

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13.5

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14.5

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15.5

3.0

3.5

4.0

4.5

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Sep

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Sep

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Jan

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Sep

-11

Unemployment rate (s.a.)

Insured workers (million) RHS

Fig.3- Tasa de inflación (%) Fig.4- Reservas internacionales (US$ miles de millones)

Food

Headline

Core

0123456789

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Jun

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Mar

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Jun

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Jun

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-08

Mar

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Dec

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Mar

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Dec

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Fig.5- Tasa de cambio (junio 2008=100) Fig.6 Cuentas con el exterior (US$ miles de millones)

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8No

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1M

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I

10:IV 11

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11:II

I

CABFDIPortfolio inv.

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12. El crecimiento del crédito se ha recuperado y ahora se encuentra en línea con el crecimiento del producto interno bruto (PIB). El crédito al consumidor y a las empresas se ha ampliado con una tasa nominal anual de cerca de 12 por ciento. El financiamiento para vivienda se ha quedado a la zaga, con un crecimiento nominal anual de 10 por ciento, en parte atribuido a que dejaron de operar los intermediarios financieros no bancarios especializados en vivienda (Sociedades Financieras de Objeto Limitado - SOFOLES). La tasa de préstamos que ha dejado de ejercer la banca comercial permanece en 2.7 por ciento y se han hecho provisiones adecuadas para el caso. Los niveles de previsión (180 por ciento) son significativamente altos en comparación con el resto de la región.

13. Gradualmente, las autoridades están eliminando los estímulos fiscales para reasegurar los mercados de la sustentabilidad fiscal de México. La disciplina fiscal y marcos estrictos de política fiscal, que incluye el establecimiento de fondos de estabilización y coberturas para el precio del petróleo, dieron cierto espacio a las autoridades para que condujeran políticas anti cíclicas durante el punto más alto de la crisis, sin poner en riesgo la sustentabilidad de largo plazo. El estímulo fiscal en 2009 fue financiado principalmente por ingreso no recurrente del que ya no se dispuso en 2010, cuando las autoridades iniciaron un programa de consolidación fiscal mediante el incremento de impuestos y contención del gasto público. Para moderar el abandono del apoyo fiscal se permitió un déficit moderado de presupuesto en 2010, 2011 y 2012, regresando a un presupuesto equilibrado como se estipula en la legislación de responsabilidad fiscal de México considerado para 2013.1

14. La política monetaria mantiene una postura acomodaticia después de una relajación sustancial en 2009. La fuerte contracción de la actividad económica en 2009 creó una brecha de producto particularmente grande, sugiriendo que la economía podría crecer, para el mediano plazo, moderadamente por encima de su potencial sin generar presiones inflacionarias. La inflación en los precios al consumidor ha tendido a disminuir durante la mayor parte de 2011, y a la fecha se encuentra en 3.8 por ciento, dentro del intervalo de 3 más/menos uno por ciento al que apuntaron las autoridades.

15. La acumulación de reservas internacionales y la nueva línea de crédito (FCL) del Fondo Monetario Internacional (FMI) fortalece el seguro de México contra las sacudidas externas. La creación de reservas internacionales parte de los ingresos netos de divisas que recibió el sector público debido a los altos precios del petróleo y la introducción de un mecanismo basado en reglas que permite a los participantes en el mercado vender divisas al Banco Central. A la fecha, las reservas internacionales brutas se encuentran en el orden de los US$142 mil millones, un incremento de US$29 mil millones en los últimos doce meses. En el mes de enero de 2011 se contrató una nueva FLC con el FMI por un periodo de dos años, que comprende un monto aproximado de US$73 mil millones.

16. En los últimos dos años México ha experimentado entrada sustancial de capital, principalmente dirigido al mercado de bonos nacionales del gobierno. Condiciones 1 El equilibrio fiscal al que apuntó la Ley de responsabilidad fiscal excluye inversiones en el sector petrolero en montos de cerca de 2 por ciento del PIB anual a lo largo de los dos últimos años. Una medida de déficit más amplia como los requisitos de préstamos del sector público (PSBR) sí incluye estas erogaciones así como ajustes adicionales por conceptos como los de deuda indexada a la inflación e intermediación financiera por parte de la banca de desarrollo.

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monetarias laxas mundiales y la inclusión de bonos públicos en moneda nacional mexicana en el World Government Bond Index (WGBI) de Citibank en el mes de octubre de 2010, llevó a un incremento de entrada de capital de cerca de US$16 mil millones en el segundo semestre de 2010 y el primer semestre de 2011, respectivamente. Sin embargo, la creciente aversión al riesgo global recientemente ha puesto presiones sobre activos y mercados cambiarios. La tasa de cambio flexible de México y el creciente colchón financiero (reservas y la FCL) deberán ayudar a mitigar los efectos de una pérdida repentina y severa de entradas de capital.

17. Recientemente las autoridades mexicanas ajustaron su mecanismo de intervención de divisas en respuesta a un fuerte incremento en la volatilidad del mercado. El alto grado de aversión al riesgo que se presenta con la deuda soberana europea y los problemas del sector bancario dispararon una fuerte depreciación del peso, e incrementaron la volatilidad de la tasa de cambio del peso mexicano/dólar estadounidense. Para reducir la volatilidad del mercado, a finales de noviembre de 2011 las autoridades reintrodujeron un mecanismo de intervención de divisas basado en reglas que anunció la subasta de US$400 millones en días que el peso mexicano se había depreciado 2 por ciento o más en comparación con el día anterior. Al mismo tiempo, las autoridades suspendieron la venta mensual de dólares mediante la cual el Banco Central acumulaba reservas internacionales adicionales. La medida buscaba mejorar las condiciones de liquidez en el mercado de divisas y por tanto reducir la volatilidad MXN/USD.

18. La inflación en los precios de los alimentos y la crisis económica ha incrementado la pobreza en los últimos años. La pobreza total se incrementó al pasar aproximadamente de 44.5 por ciento a 46.2 por ciento entre 2008 y 2010, de acuerdo con una nueva medición oficial de la pobreza. Aproximadamente una cuarta parte de los pobres, 10.4 por ciento del total de la población en 2010, vive en condiciones de extrema pobreza. Estas cifras son resultado de una nueva medida de pobreza basada en un concepto multidimensional de pobreza. Aunque no existen series históricas de la nueva medida, la medida previa de pobreza basada en el ingreso observaba un retroceso en la tendencia de reducción de la pobreza para 2008. El incremento inicial se lo atribuía en gran medida al aumento en el precio de los alimentos, mientras que el incremento reciente de la pobreza se debe principalmente a la crisis económica y la depresión del mercado laboral.

Perspectiva macroeconómica y sustentabilidad de la deuda

19. El crecimiento económico ha sido moderado y se anticipa que se mantendrá saludable en 2012. El crecimiento económico ha moderado a un 3.8 por ciento en 2011. Se anticipa que el crecimiento en 2012 se reduzca a 3.3 por ciento y se estabilice en 3.5 por ciento en el mediano plazo (véase el escenario del caso base en la tabla 2).2 Aun si el crecimiento de los Estados Unidos experimenta una desaceleración, es posible que la demanda externa la siga impulsando el crecimiento de la producción industrial de los Estados Unidos y la mejora en la competitividad exterior mexicana. Se espera que la demanda interna siga creciendo impulsada por la mejora en el mercado laboral, crecimiento del crédito e inversión en infraestructura. No

2 También véase IMF Selected Issues (2011).

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obstante, sigue siendo un riesgo significativo para el crecimiento de México la desaceleración de los Estados Unidos y los actuales problemas en Europa.

20. Podría materializarse un escenario de lento crecimiento si el principal socio comercial de México recae en recesión en el corto plazo (véase cuadro 1). Un debilitamiento en la demanda de exportaciones mexicanas y una desaceleración en la inversión podría desembocar en una tasa de crecimiento por debajo de su potencial en el corto plazo, 2012, de apenas 2.0 por ciento. Tal escenario de poco crecimiento incluye un regreso al límite inferior del rango de crecimiento del producto potencial de México en el mediano plazo, de 3.0 por ciento, e impacte las proyecciones fiscales y de deuda del gobierno. Resulta crucial para México un mayor énfasis en las reformas estructurales orientadas al crecimiento, para mejorar su potencial de crecimiento en el mediano plazo, que está impulsado por el crecimiento de la fuerza de trabajo y la acumulación de capital, pero que permanece constreñido por la ausencia de cualquier mejoramiento significativo de productividad.

21. La situación de seguridad en México sigue impactando el crecimiento e implica desafíos para las autoridades. La creciente violencia, particularmente en el norte de México, surge del conflicto entre los cárteles de la droga y entre los cárteles y las fuerzas de seguridad de México. La amenaza a la seguridad interna mina el crecimiento económico y la inversión, en particular en las áreas donde más impacta el crimen violento. Como resultado, mejorar la seguridad pública sigue siendo una de las prioridades del gobierno. Los crecientes recursos que se requieren para responder a la violencia podrían distraer el gasto en necesidades sociales y en inversión pública.

22. La incertidumbre con respecto a las perspectivas mundiales y las perspectivas de un crecimiento interno moderado seguirán constriñendo las presiones sobre los precios. La inflación general anual medida por el índice de precios al consumidor, 3.8 por ciento para finales de 2011, mantiene una tendencia a la baja acercándose al objetivo de mediano plazo del Banco de México. Una desaceleración en la recuperación económica está desacelerando el cierre de la brecha del producto, lo cual sugiere que las condiciones monetarias pueden permanecer relativamente amoldables.

23. El presente déficit en cuenta corriente se ha ampliado moderadamente con la recuperación de la demanda interna. El presente déficit de la cuenta corriente de México es muy probable que se amplíe a cerca de 0.9 por ciento del PIB en 2011 y sea financiado vía inversión del FDI, proyectado en US$20 mil millones. Es probable que el crecimiento de las exportaciones, proyectado en aproximadamente 18 por ciento en 2011, sea moderado en el mediano plazo, y en un promedio aproximado de 9 por ciento anualmente. Si bien es posible que el presente déficit en cuenta corriente se amplíe, permanecerá financiado por la inversión extranjera directa (FDI). Está proyectado que el envío de remesas se encuentre en un monto de $22 mil millones de pesos en 2011 y podría incrementarse ligeramente si mejora el ambiente económico en los Estados Unidos.

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Cuadro 1

Debilitamiento de las perspectivas de crecimiento mundial e incremento de la volatilidad financiera: Impacto en México

En los últimos meses se han observado ajustes extraordinarios con tendencia a la baja en las perspectivas de la actividad económica mundial y extremadamente alta volatilidad en el mercado financiero mundial. Desde finales del mes de julio de 2011, los mercados mundiales han sufrido una turbulencia financiera importante y una fuga ante activos en riesgo, vinculada con la debilidad de la actividad económica y los problemas fiscales en los Estados Unidos, la crisis de deuda soberana de varios países europeos y la concomitante debilidad en el sistema bancario europeo. La ausencia percibida de resolución política en ambas regiones incrementa significativamente los riesgos para la economía mundial.

El debilitamiento de las perspectivas de crecimiento en las economías avanzadas, particularmente en los Estados Unidos, y la volatilidad en el mercado financiero mundial lleva a un rápido ajuste en las perspectivas de crecimiento de México y valoración de la moneda. El análisis de crecimiento promedio del sector privado estimado para 2011 y 2012 descendió al pasar de 4.2 por ciento y 4.1 por ciento, respectivamente, a 3.8 por ciento y 3.4 por ciento en un periodo de dos meses (julio-septiembre). Las perspectivas de deterioro y fuga a la calidad llevaron a una depreciación del peso en 16 por ciento entre finales de julio e inicios de diciembre, invirtiendo la tendencia de apreciación gradual que siguió al colapso de la moneda durante la crisis financiera de 2008-2009.

El rápido deterioro de las perspectivas de crecimiento interno se debe a los lazos tan fuertes de la industria mexicana con la economía de los Estados Unidos, el mercado para casi 80 por ciento de las exportaciones manufactureras mexicanas. El debilitamiento de la demanda externa también tiene un impacto importante en el sector de servicios en cuanto que la participación de los servicios directamente vinculados a la manufactura en México es alta para los estándares internacionales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-OCDE 2011). Una sacudida de la demanda externa generada por la caída de los Estados Unidos en recesión podría crear un impacto sustancial de corto plazo en el crecimiento económico de México.

Una caída abrupta en los precios de los bienes y del petróleo en particular, tendría un impacto negativo en la actividad económica y el equilibrio comercial, aunque un descenso en la producción de petróleo ha reducido las exportaciones netas de hidrocarburo a menos de uno por ciento del PIB, reduciendo significativamente los términos del efecto comercial que tienen las fluctuaciones del precio del petróleo. En términos de finanzas públicas, una reducción en el precio del petróleo en el orden de US$10 por barril reduce el ingreso del sector público en 0.3 por ciento del PIB.

La reciente y fuerte depreciación de la moneda sugiere un giro en los flujos de capital. En el año previo a la presente inestabilidad (julio 2010-junio 2011), la inversión que residentes extranjeros hicieron en bonos públicos denominados en pesos fue del orden de US$32 mil millones, mientras que las reservas internacionales se incrementaron en US$28 mil millones. La respuesta de política ante lo que ha sido percibido como una depreciación desordenada y exceso de volatilidad de la tasa de cambio peso-dólar, ha sido intervenir en el mercado de divisas a través de un mecanismo basado en reglas que ha sido aplicado previamente con éxito (véase párrafo 17). La debilidad del peso ha llevado a cierto relajamiento de las condiciones monetarias, sin embargo, las preocupaciones con respecto a una transferencia a los precios internos han cambiado relativamente en el actual ambiente de baja inflación y debilitamiento de la actividad económica.

De acuerdo con la encuesta mensual que el Banco de México aplica para análisis entre el sector privado.

24. El Gobierno sigue en marcha con su plan de consolidación fiscal. El déficit fiscal, en términos de los requisitos de préstamo del sector público (PSBR), se espera que se reduzca a 2.9 por ciento del PIB en 2011 y el Gobierno desarrolla planes considerando una siguiente reducción del déficit de 2.8 por ciento en 2012. Los ingresos fuertemente relacionados con el petróleo compensan la ligera debilidad de los ingresos fiscales. De forma similar a 2010 y 2011, el Gobierno ha eliminado los topes en los fondos de estabilización para 2012.

25. Mejoras en la estructura de deuda de México mitigan el impacto de las sacudidas en las finanzas públicas. La estrategia de gestión de deuda que aplica el Gobierno continúa favoreciendo el mercado de deuda local y utiliza financiamiento externo de una forma complementaria. Debido a la presente incertidumbre y volatilidad en los mercados financieros internacionales, México seguirá satisfaciendo las necesidades de financiamiento del Gobierno con el costo más bajo y combinación de riesgo de deuda interna y externa, al mismo tiempo que fortalece los mercados de deuda local y mantiene un acceso diverso a crédito.

26. El regreso a un presupuesto3 equilibrado para 2013 podría asegurar una vía de deuda pública sostenible. La relación deuda del sector público-PIB se incrementó a lo largo de los últimos años debido sobre todo a la inclusión parcial en 2008 de los pasivos de las pensiones de los trabajadores del sector público en la deuda pública, después de la reforma a las pensiones del ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), el programa de estímulos fiscales y una fuerte caída en la actividad económica en 2009. No obstante, México mantiene una relación de deuda pública neta-PIB moderada de cerca de 37 por ciento y el marco fiscal de mediano plazo del Gobierno anticipa una reducción de 2 por ciento en la relación deuda-PIB en los próximos cinco años.

27. El principal riesgo para la relación deuda pública-PIB es la incertidumbre en torno a la tasa de crecimiento del PIB. Las proyecciones fiscales de mediano plazo que hace el Gobierno muestran un descenso de la relación deuda-PIB basad en una disminución de PSBR de 2.3 por ciento del PIB en 2013 a 2.0 por ciento en 2017 y un crecimiento económico anual de 3.9 por ciento. La deuda neta-PIB decrece bajo estos supuestos al pasar de 36.3 por ciento en 2013 a 34.6 por ciento en 2017. Este escenario que se presenta en la tabla 2 proyecta un crecimiento anual a mediano plazo de 3.5 por ciento, que mantiene una tendencia a la baja de deuda-PIB hacia una relación de 35.4 por ciento para 2017, mientras que en el peor de los casos de un crecimiento anual de 3 por ciento apenas estabilizaría la relación deuda-PIB en el mediano plazo.

3 Como lo estipula la Ley de responsabilidad fiscal (véase la nota 1 a pie de página).

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Tabla 2: Principales indicadores macroeconómicos (2007-2014), escenario base

          Est. ProyecciónIndicador 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cuentas nacionalesCambio del porcentaje anual real, a menos que se indique lo contrario      

PIB real 3.3% 1.2% -6.1% 5.4% 3.8% 3.3% 3.5% 3.5%Consumo 3.9% 1.6% -5.7% 4.7% 4.2% 3.2% 3.7% 3.4%Inversión interna bruta 3.3% 3.0% -15.9% 6.8% 6.7% 4.9% 4.8% 4.9%Inversión interna bruta ( % del PIB) 26.5% 26.9% 23.5% 25.0% 25.7% 25.9% 25.9% 26.2%

Cuentas en el exterioren US$ miles de millones, a menos que se indique lo contrario        

Balanza de cuenta corriente -8.9 -16.3 -6.4 -5.6 -10.2 -15.2 -18.7 -19.5Balanza de cuenta corriente (% del PIB) -0.9% -1.5% -0.7% -0.5% -0.9% -1.4% -1.5% -1.5%

Balanza comercial -10.1 -17.3 -4.7 -3.0 -3.1 -6.2 -8.3 -9.2Exportación de mercancías corriente 271.9 291.3 229.7 298.5 353.7 384.9 416.5 444.8Exportación de mercancías corriente(crecimiento anual) 8.8% 7.2% -21.2% 29.9% 18.5% 8.8% 8.2% 6.8%

Exportaciones petroleras 43.0 50.6 30.8 41.7 55.0 52.7 51.4 49.7Exportaciones no petroleras 228.9 240.7 198.9 256.8 298.7 332.2 365.0 395.1

Importación de mercancías corriente 281.9 308.6 234.4 301.5 356.8 391.1 424.7 454.0Importación de mercancías corriente(crecimiento anual) 10.1% 9.5% -24.0% 28.6% 18.3% 9.6% 8.6% 6.9%

Transferencias, netas 26.4 25.5 21.5 21.5 22.7 24.4 25.6 26.9Servicios atribuibles a factores yno atribuibles a factores, neto -25.2 -24.5 -23.2 -24.1 -29.8 -33.4 -36.1 -37.2

Inversión directa 29.7 26.3 15.3 18.7 19.0 20.5 21.3 22.2Inversión en portfolio 7.3 2.4 7.6 23.8 28.0 18.0 15.0 15.0Reservas brutas 87.2 95.3 99.9 120.6 142.5 149.3 156.3 163.3

Sector público en porcentaje de PIB, a menos que se indique lo contrario        

Total de ingresos 22.0% 23.5% 23.7% 22.7% 21.7% 21.6% 21.3% 21.2%Ingresos petroleros 7.8% 8.7% 7.4% 7.4% 7.4% 7.6% 7.4% 7.3%Ingresos no petroleros 14.2% 14.8% 16.4% 15.3% 14.3% 14.1% 13.9% 13.9%

Fiscales 9.3% 9.9% 9.5% 10.1% 9.9% 9.8% 9.7% 9.7%No fiscales 1.4% 1.2% 3.2% 1.4% 0.7% 0.5% 0.5% 0.5%Empresas públicas 3.5% 3.7% 3.7% 3.8% 3.7% 3.7% 3.7% 3.7%

Gasto público (%) 23.0% 25.1% 26.3% 26.1% 24.6% 24.4% 23.6% 23.4%Gasto corriente 18.7% 19.7% 21.2% 21.1% 20.0% 20.3% 19.8% 19.6%Gastos de capital 4.3% 5.4% 5.1% 5.1% 4.6% 4.1% 3.8% 3.8%

Balanza de PSBR (% PIB) -1.0% -1.6% -2.6% -3.5% -2.9% -2.8% -2.3% -2.2%Deuda neta del sector público (% PIB) 29.3% 33.4% 36.9% 36.8% 36.7% 36.7% 36.7% 36.4%Precios                Inflación (e.o.p.) (%) 3.8% 6.5% 3.6% 4.4% 3.8% 3.1% 3.0% 3.0%Tasa de cambio nominal (promedio-pesos/dll) 10.9 11.1 13.5 12.6 12.4 13.5 13.0 13.2Precio del petróleo (US$ por barril) 61.6 84.4 57.4 72.3 100 97.7 95.5 92.2

Fuente: INEGI, Banxico, SHCP y estimados del BM.

28. No obstante la significativa participación extranjera, el sector financiero de México permanece relativamente aislado de los problemas en Europa. Fuertes niveles de

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capitalización y políticas de prudencia aplicadas a lo largo de los últimos años han fortalecido al sector disminuyendo su vulnerabilidad ante las sacudidas. Aun cuando la participación extranjera es significativa en el sector bancario y resulta difícil aplicar medidas protectoras, las políticas recientes que incluyen restringir los límites sobre la distribución de dividendos y el préstamo vinculado a las partes deben limitar el contagio proveniente del sector bancario europeo. Sin embargo, un incumplimiento soberano y/o continua inestabilidad en los mercados de deuda europeos podrían reforzar la aversión al riesgo global, intensificando la volatilidad del mercado accionario, incrementando la salida de capitales y restringiendo el crecimiento del crédito interno. Además, los inversionistas institucionales mexicanos (pensiones, fondos de inversión y fondos de seguro) pueden experimentar pérdida de activos, lo que a su vez puede generar inestabilidad del mercado interno.

29. No obstante los desafíos significativos que trae consigo el actual clima económico mundial, el marco de política macroeconómico de México es considerablemente adecuado para los propósitos de la propuesta de Préstamo para Política de Desarrollo.

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

30. El fortalecimiento de la sustentabilidad fiscal mediante mitigación de la volatilidad del ingreso y del gasto, y fortalecimiento del ingreso fiscal ha sido desde hace mucho un objetivo en México. No obstante el esfuerzo sostenido del Gobierno de fortalecer el ingreso fiscal no petrolero, México mantiene un nivel bajo de ingreso fiscal con respecto al PIB, lo que constriñe el espacio fiscal. La baja recaudación de impuestos, necesidades sociales significativas y las limitaciones que impone adherirse a la regla de presupuesto equilibrado, han llevado al Gobierno a implantar una serie de medidas que mitiguen la volatilidad de las finanzas públicas.

31. Uno de los objetivos de esta administración es modernizar todos los niveles de preparación y ejecución del presupuesto público, al mismo tiempo que busca mejorar la eficiencia y transparencia de las cuentas del sector público. Mayor transparencia facilita la identificación apropiada de riesgos fiscales y es el primer paso hacia su retención, transferencia o mitigación. Mientras la administración se ha enfocado sustancialmente en el acceso público a la información, también busca promover la rendición de cuentas y reducir la corrupción. La atención que el Gobierno pone a la transparencia implica mejorar la eficiencia del gasto público mediante presupuesto basado en resultados, armonización de estándares de contabilidad entre los tres niveles de gobierno y la modernización ya en marcha de la hacienda mexicana, mediante la implementación de una Cuenta Única de Tesorería (STA). Si bien adoptar una STA permite mejorar la estabilidad presupuestaria y transparencia, también respalda el programa gubernamental de hacer accesible las finanzas a un segmento más grande de la población mexicana. El pago electrónico de la nómina del sector público a través de la STA, así como las pensiones y los programas de transferencias, apoya el acceso de grandes segmentos de la población a productos y servicios del sector financiero formal.

32. En un esfuerzo por mejorar la transparencia fiscal, el Gobierno incluyó por primera vez una amplia presentación sobre riesgo fiscal en los Criterios Generales de Política

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Económica (CGPE) para el presupuesto 2012. De acuerdo con la sección, las finanzas públicas presentan vulnerabilidad ante los siguientes riesgos fiscales: riesgos macroeconómicos de corto plazo (crecimiento del PIB, precio del petróleo, producción petrolera y tasas de intereses, y fluctuaciones en la tasa de cambio), costos de salud y pensiones de largo plazo, portafolios de la banca de desarrollo, riesgos asociados con la Institución para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB, que es el sistema que asegura los depósitos en México), pasivos de entidades públicas y costos de desastres naturales. De acuerdo con una gráfica de sensibilidad sobre los flujos de ingresos y egresos de 2012, variables macroeconómicas, particularmente producción petrolera, precio del petróleo y variabilidad del crecimiento del PIB, tienen los impactos más fuertes en las variables fiscales. Egresos inesperados, relacionados con desastres naturales o epidemias también pueden significar una carga pesada para el presupuesto. La sección incluye una discusión sobre medidas de mitigación tomadas en cada una de las áreas así como información sobre los restantes desafíos.

33. El Gobierno sigue trabajando para fortalecer la sustentabilidad fiscal y la transparencia en los ámbitos nacional y subnacional. Desde el inicio de la presente administración el Gobierno ha promovido la armonización de los estándares y prácticas de contabilidad pública en todos los niveles de gobierno. Para 2012, la plena implementación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental adoptada en 2007 debe mejorar la recopilación y difusión de estadísticas de las finanzas públicas, especialmente para las entidades federativas y los municipios. El Gobierno también modernizó y racionalizó el sistema de transferencia federal proporcionando incentivos adicionales para la generación de ingresos locales. Más recientemente, el Gobierno actualizó las disposiciones bancarias para otorgar préstamos subnacionales con el fin de mejorar prácticas fiscales y financieras acordes, tanto para los prestadores como para los prestatarios.

34. Después de la crisis mundial, se ha restablecido el progreso en la estrategia de gestión de deuda del Gobierno, dirigida a profundizar los mercados de deuda local, reducir costos y ampliar la base inversora. Los administradores de la deuda han cubierto la mayor parte de las necesidades financieras del gobierno federal en el mercado de deuda local, respaldando la profundización y extensión de la curva de rendimiento, al mismo tiempo que aseguran exitosamente financiamiento para los vencimientos de deuda externa en 2012. El uso de sindicación en la estrategia del Gobierno para la deuda ha promovido liquidez en el mercado de bonos, acelerado el establecimiento de bonos de referencia internos, ampliado la base de inversores e impulsado la elegibilidad en varios índices de ingreso fijo. Como resultado, en 2010 México se convirtió en el primer país latinoamericano en incorporarse al World Government Bond Index (WGBI) de Citigroup, que con el lanzamiento reciente de Cetes Directo ―un sistema de electrónico de distribución al menudeo― ha ampliado la base inversora y fomentado el desarrollo del sistema financiero mexicano.

35. En 2010 el Gobierno anunció el seguir avanzando en una estrategia integral a partir del marco existente para responder a los desastres naturales. La estrategia incluye una serie de reformas en gran medida iniciadas a partir de los elevados costos de los desastres naturales incurridos en 2010, y continuó haciendo seguimiento y mejoramiento de las estrategias de mitigación de riesgos con el fin de reducir el impacto de los desastres naturales. Para responder a la destrucción atípica en 2010, el Gobierno destinó 20 mil millones de pesos adicionales al

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Fondo de Desastres Naturales (FONDES) y mejoró las reglas de desembolso. Para ayudar con financiamiento para desastres a las entidades federativas, el Gobierno creó un fondo de reconstrucción para aportar financiamiento privilegiado y recursos complementarios del FONDEN. Finalmente, el Gobierno adquirió un seguro contra desastres naturales y formuló un plan específico al sector para asegurar la infraestructura pública.

Proceso de consulta y participación en la formulación de políticas económicas de México

36. La división de poderes del Gobierno mexicano y su sistema político competitivo proporcionan el marco para amplia discusión de las propuestas gubernamentales. Las medidas comprendidas en el paquete presupuestario están sujetas a un calendario de preparación (abril-agosto), presentación (principios de septiembre) y aprobación por parte del Congreso (mediados de noviembre) lo que permite que haya amplia deliberación sobre las propuestas; que el Congreso haga contrapropuestas, y que haya discusión entre las cámaras de comercio, sindicatos, sociedad civil, grupos de interés especial y el público en general.

37. Los avances en la transparencia en el sector público y el presupuesto respaldan el intercambio de información y mejoran la discusión de la política fiscal. Recientemente el gobierno lanzó un portal electrónico que reúne la información presupuestaria más importante publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).4 El portal electrónico sobre transparencia presupuestaria proporciona las herramientas necesarias para entender las tendencias y objetivos del gasto público de una forma clara y concisa. Proporciona datos históricos y presentes, y, por tanto, también busca servir como fuente de datos para los analistas.

38. Se consultó ampliamente con las partes interesadas pertinentes para la elaboración de las reglas de operación del FONDEN. Se realizaron más de 180 reuniones con representantes de los sectores pertinentes, incluyendo entre otros el sector de la vivienda, el de infraestructura urbana, el de agua y saneamiento, y el de educación. Además, las entidades federativas participaron en el proceso de consulta enviando propuestas que fueron tomadas en consideración en la versión final de las reglas de operación.

39. Otro nivel de consulta pública ocurrió mediante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Esta agencia es responsable de la promoción del desarrollo y aplicación transparente de políticas destinadas a la reforma regulatoria. Las propuestas de cambio a la regulación son sometidas a una evaluación de impacto regulatorio y están disponibles en el portal electrónico de COFEMER, dando oportunidad a que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil externen comentarios. Por ejemplo, el cambio reciente en las reglas de las disposiciones bancarias para préstamos sustanciales quedó incluida para consulta pública en el portal electrónico de la COFEMER.

4 www.transparenciapresupuestaria.gob.mx

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IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO

Liga a la Alianza Estratégica con México

40. La Alianza Estratégica con México (CPS) y los avances fueron presentados al Directorio Ejecutivo en marzo de 2008 (Informe número 42846-MX) y febrero de 2010 (Informe número 52776-MX). La operación propuesta va en línea con el avance de la CPS que avizora un programa activo de servicios financieros durante el año fiscal 2012 en respuesta a la solicitud del Gobierno. Además, la operación propuesta forma parte de una agenda programática más amplia en el área de estabilidad y transparencia presupuestaria, gestión del riesgo de desastres naturales y financiamiento público subnacional.

Compromiso del Banco Mundial

41. El compromiso y apoyo del Banco Mundial en México con respecto a los objetivos de gestión de riesgo fiscal ha sido fuerte. El banco ha respaldado el marco integral para la gestión del riesgo fiscal de México, mediante una gama de servicios financieros y de conocimiento. Los siguientes ejemplos son ilustrativos (véase tabla 1 para una panorámica general):

(d) Estabilidad y transparencia presupuestaria Gestión basada en resultados: El Banco colaboró con el Gobierno para mejorar la

gestión de la administración pública federal, poniendo en marcha un nuevo marco para presupuestar basado en resultados y producir información de alta calidad sobre desempeño. Se alentó que los funcionarios del sector público y los responsables de formular políticas en el poder legislativo hicieran uso de esta información al momento de tomar decisiones, lo cual mejoró significativamente la eficiencia y eficacia del gasto público.

Sistemas integrados de información sobre gestión financiera: El banco proporciono servicios de cooperación técnica (fee-based services) para fortalecer los sistemas integrados de información sobre gestión financiera (IFMIS). Un IFIMIS robusto es esencial para todas las etapas del proceso de presupuesto con el fin de ayudar a promover un presupuestar informado, consistente con la gestión fiscal y el desempeño.

(e) Gestión del Riesgo de Desastres Naturales Bonos para catástrofes: México fue el primer país en recurrir al programa MultiCat,

una serie de bonos flexibles para catástrofes que desarrolló el Banco Mundial y que permite conjuntar múltiples riesgos, regiones y países. México emitió un bono por US$290 mil millones en octubre de 2009, que proporciona una cobertura trianual para tres riesgos específicos: terremotos (tres áreas que circundan la ciudad de México), huracanes en el Pacífico (dos áreas) y huracanes en el Atlántico (a saber, el área que circunda Cancún).  

La propuesta de DPL sobre Resiliencia Social al Cambio Climático: El Gobierno solicitó un DPL en el orden de US$300,751,879.70 para fortalecer la resiliencia social al cambio climático, y que se presentaría para su aprobación ante el Directorio Ejecutivo en el mes de marzo de 2012. El proyecto busca ayudar al Gobierno a

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reducir el impacto que el cambio climático tiene en los pobres; esto mediante desarrollo territorial sustentable, creciente previsión y reducir la vulnerabilidad ante los desastres naturales.

(f) Gestión de la deuda subnacional Armonización de la contabilidad: El Banco ha proporcionado servicios flexibles de

acuerdo con la demanda para respaldar la reforma contable del Gobierno, mediante asistencia en la diseño de la legislación contable y apoyando su aplicación. Además, en 2010 se preparó un informe sobre armonización de la contabilidad del Gobierno en México.

Federalismo fiscal: Mediante un estudio del federalismo en América Latina5 se está haciendo seguimiento y actualizando un análisis que el Banco había realizado previamente sobre federalismo fiscal en México. El análisis proporciona investigación detallada sobre el estado del tema y los nuevos avances con respecto al federalismo fiscal y la descentralización en México.

Ligas entre el DPL y el trabajo analítico previo

42. El trabajo de análisis que desarrolló el Banco ha contribuido al mejoramiento de la estabilidad y transparencia presupuestaria así como al diseño de la gestión del riesgo de desastres naturales y deuda subnacional. Un cuerpo amplio de trabajo analítico ha sentado las bases para un diálogo político con el Gobierno y ha respaldado el diseño del DPL. La tabla que se presenta enseguida muestra los vínculos entre las acciones previas incluidas en el DPL y las recomendaciones incluidas en el trabajo analítico reciente.

Tabla 3: Aspectos analíticos

Trabajo analítico Hallazgos y recomendacionesAcciones previas

A. Estabilidad y transparencia presupuestaria

Lora (2006), “The State of State Reform in Latin America”.

Las reglas de transparencia han adquirido importancia desde mediados de la década de 1990 con la aprobación de leyes que establecen el libre acceso a la información y difusión de resultados fiscales. La adopción de una sola cuenta de tesorería mejora el control de caja sobre los recursos fiscales. La cuenta única también afecta las relaciones intra-ejecutivas en la medida que permite, mediante el fortalecimiento de controles de caja y gestión presupuestaria, la supervisión y control oportuno de las transacciones y gastos, y extiende a todas las entidades un sentido de disciplina fiscal que antes sólo existía en la secretaría de finanzas.

A-1(Cuenta Única de Tesorería)

Glaessner and Kantur (2004), “Two Case Studies on Electronic Distribution of Government

El análisis se centra en dos estudios de caso: Filipinas y los Estados Unidos. En Las Filipinas el programa de expansión de pequeños inversionistas (Expanded Small Investors Program) tenía por objetivo ampliar el acceso a los efectos públicos y distribuirlos más ampliamente, desarrollar mejores productos para el ahorro y mejorar la competencia en los mercados primarios para estos valores. De acuerdo con los autores de este análisis el programa fue exitoso aunque requería de

A-2(Cetes Directo)

5 Achievement and Challenges of Fiscal Decentralization: the case of Mexico, ed. Marcelo M. Guigale and Steven B. Webb (Washington D.C., World Bank, 2000).

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Securities”.evaluación periódica así como ajustes conforme se iba desarrollando el programa.En los Estados Unidos, el sistema de distribución electrónica (Treasury Direct) consiguió ahorro importante en costos para el departamento de deuda pública (Bureau of Public Debt).

World Bank (2007), “Developing the Domestic Government Debt Market”.

Promover una base de inversión más diversificada con diferente horizonte de tiempo y preferencias de riesgo es importante para estimular el desarrollo del mercado primario y permitir que los gobiernos emitan un conjunto amplio de instrumentos a través de la curva de rendimiento. Los inversionistas al por menor desempeñan un papel importante en varios países. Tienen fuerte presencia en Paquistán, Sri Lanka y Túnez, con fuerte potencial para expandirse en todos los países. Los planes de acción enfatizan la importancia del desarrollo de la distribución electrónica y sistemas de seguimiento para asegurar que el costo de llegar a los inversionistas al por menor no exceda el de la emisión a través de los mercados al por mayor. El uso creciente de servicios electrónicos es una vía prometedora.

A-2(Cetes Directo)

B. Gestión del riesgo de desastres naturales

Ghesquiere y Mahul (2010), “Financial Protection of the State against Natural Disasters”

Una estrategia de financiamiento de riesgo soberano busca fortalecer la capacidad del Gobierno para responder después de un desastre natural al mismo tiempo que protege su equilibrio fiscal. Se dispone de varios instrumentos para elaborar dicha estrategia, cada uno con sus propias estructuras y características de costos. Una estrategia financiera eficaz contra desastres naturales descansa en una combinación de estos instrumentos, tomando en consideración el perfil de riesgo fiscal del país, el costo de los instrumentos disponibles y el perfil de desembolso después de un desastre.

B-1(Reforma del FONDEN)

Hofman y Brukoff (2006), “Insuring Public Finances Against Natural Disasters"

Los desastres naturales pueden significar severas presiones para las finanzas públicas, particularmente en países en desarrollo y países pequeños. Los mercados de seguros contra catástrofes ofrecen crecientes oportunidades para la transferencia de dichos riesgos. Hasta ahora, los países en desarrollo apenas han comenzado experimentar con estas oportunidades. El uso más frecuente e intensivo de los mercados de seguros sería deseable ya que ayudaría a introducir un elemento importante de anticipación en las finanzas públicas después de un desastre en países en desarrollo postrados precisamente por un desastre.Las IFI y otras instituciones de la comunidad donante deben trabajar hacia un modelo sustentable de colaboración entre donantes y beneficiarios que facilite un cambio en la ayuda ad hoc posterior a un evento hacia una base de previsión ex ante más confiable y predecible sobre la base de un seguro comercial. Un cambio como éste puede ayudar a reducir los efectos fiscales derivados del evento, con lo cual se limitaría la desorganización económica y facilitaría una recuperación más acelerada.

B-2(Seguro de exceso de pérdida [stop-loss insurance])

C. Gestión de la deuda subnacional

Guigale y Webb, ed. (2000), “Achievement and Challenge of Fiscal Decentralization: the case of Mexico”.

La descentralización en México de la toma de decisiones, redistribuyéndola a través de los tres niveles de gobierno (federal, entidades federativas y municipios) y hacerla más responsable de rendir cuentas ante el ciudadano promedio. También da a los gobiernos subnacionales un papel renovado como agentes económicos. La recaudación fiscal, el gasto, el préstamo y las instituciones de las entidades federativas mexicanas las coloca crecientemente bajo el rigor de la disciplina del mercado (si bien de forma desigual).

D-1 (Préstamos a los SNG)

Canuto y Liu (2010), “Subnational debt finance: make it sustainable”.

Reglas fiscales ex ante para el financiamiento de la deuda de los gobiernos subnacionales (SNG) también pueden ser respaldadas mediante la regulación de los prestamistas. Para mejorar la transparencia fiscal, México introdujo un sistema de calificación de solvencia para los SNG. Aún cuando la calificación de solvencia es voluntaria, la ponderación del riesgo del préstamo bancario introducida en 2000 y la previsión de pérdidas introducida en 2004 buscan imponer disciplina fiscal subnacional mediante asignación de precio del mercado de los créditos

D-1(Préstamos a los SNG)

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subnacionales.

Liu (2010), “Strengthening Subnational Debt Financing and Managing Risks”.

Dos aspectos clave tienen que ver con cómo seleccionar indicadores fiscales para regular el financiamiento de deuda pública subnacional y cómo estos indicadores fiscales se vinculan con la sustentabilidad fiscal subnacional. Primero, ¿cuál es la relación (ratio) más crítica para evaluar la sustentabilidad fiscal de las entidades subnacionales? Los candidatos más comunes son: la relación stock de deuda-SGDP (PIB subnacional); relación stock de deuda-ingresos totales; relación servicio de la deuda-ingresos totales, y relación déficit presupuestal-SGDP.Segundo, ¿cuáles son los umbrales estándar para cada una de estas relaciones que normalmente se utilizan para evaluar si el marco fiscal de la entidad subnacional es sustentable o no? Es una pregunta empírica y el umbral es específico al periodo del país, y depende de su tasa de crecimiento, balanza primaria, tasas de interés y capacidad crediticia (creditworthiness). Tasas de crecimiento más altas, tasas de interés más bajas y políticas fiscales conservadoras frecuentemente están correlacionadas con límites de deuda más altos.

D-1(Préstamos a los SNG)

Lecciones aprendidas

43. El diseño de la operación propuesta toma en consideración las lecciones aprendidas a partir del programa general con México, DPL previos y particularmente el DPL reciente en apoyo a Políticas Económicas en Respuesta a la Crisis Global,6 así como la Development Policy Lending Retrospective (2009).7 Entre las lecciones más importantes se incluyen las siguientes:

Las operaciones deben enfocarse en acciones que son críticas para alcanzar los objetivos del programa y evitar tratar de cubrir muchas áreas de política. La matriz de del DPL propuesta ha buscado concentrarse en las medidas de política más recientes que mejoran el marco de gestión del riesgo fiscal de México. A la selección de las áreas de política y medidas previas siguieron amplias consultas con el Gobierno y, con base en experiencias previas de DPL, se limitó el número de medidas previas.

Fuerte participación del país, construcción de coaliciones y consideraciones de economía política son críticas para el éxito. La operación propuesta responde a la solicitud que hizo el Gobierno para recibir apoyo en áreas de política que son centrales para su estrategia de gestión del riesgo, que fue seguida de consultas con las partes interesadas de acuerdo con el marco institucional del país, como se describe en los párrafos 36-39. La experiencia ha mostrado que sin una participación fuerte del país el riesgo de que se presente un retroceso en la reforma de la política es muy alto.

Fuerte trabajo analítico previo y compromiso continuo son precondiciones necesarias. El Banco Mundial ha mantenido un diálogo fructífero con el Gobierno en relación con todas las áreas de política que apoya la operación propuesta. Si bien una fuerte participación del Gobierno y del país subyace a las medidas previas contenidas en la operación propuesta, el conocimiento global del banco Mundial y el trabajo analítico ha aportado al diseño y discusión relativa a estas políticas.

Compromiso y apoyo estratégico necesitan complementar el financiamiento en apoyo a reformas de políticas. El Gobierno ha solicitado el apoyo del Banco en las áreas de gestión del riesgo de desastres naturales y estabilidad y transparencia presupuestaria. La experiencia con el desarrollo y entrega de análisis integral y paquetes de asesoría en otros temas previos, en tanto que complemento, han servido para asegurar que el desarrollo de

6 Informe número 51219-MX, e Informe Final de Ejecución número: ICR000019397 2009 Development Policy Lending Retrospective, agosto, 2009.

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la política se haga sobre la base de una estrategia sólida y analítica. Sobre gestión de riesgos de desastre, el banco ha proporcionado asistencia técnica al Gobierno para renovación de bonos MultiCat e inició servicios de asesoría sobre conocimiento sobre su estrategia de protección financiera integral, y su sistema de seguimiento y evaluación de reducción de riesgo ante desastres.

Necesidad de un sistema de seguimiento sólido y bien estructurado y de una revisión transparente del progreso. Medir el impacto requiere indicadores que estén estrechamente vinculados a las medidas previas respaldadas por la operación. Con el Gobierno se han acordado indicadores de resultado como lo refleja la Matriz de Política. El banco supervisará estrechamente el impacto que tengan las medidas aplicadas de política respaldadas por el DPL y el avance hacia los indicadores de impacto acordados. Se desarrollará un marco con la SHCP y otras agencias involucradas en el programa, de manera que proporcionen información periódica sobre los indicadores de resultados. El seguimiento de los indicadores de resultados también estará respaldado por misiones de supervisión. Tal coordinación evitará los problemas identificados en algunos DPL previos, donde no se establecieron claramente responsabilidades de aplicación desde un inicio.

Colaboración con otros socios para el desarrollo

44. El Banco Mundial y el FMI llevan a cabo consultas periódicas sobre la situación macroeconómica de México. Las reuniones implican el intercambio de informes analíticos realizados por las respectivas instituciones. Los temas estructurales generalmente se discuten durante estas reuniones, especialmente temas del sector financiero dado que ambas instituciones participan en asesoría para políticas en estas áreas. El Banco Mundial y el FMI recientemente completaron de forma conjunta la actualización del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP).

45. En julio de 2011, el FMI publicó el Informe Artículo IV para México. El informe atribuye recuperación robusta de la economía después de la crisis a las bases sólidas de México y la hábil formulación de políticas. México firmó una nueva línea de crédito flexible (FCL) por aproximadamente US$37 mil millones en enero de 2011, incrementando el acceso que tenía el país a recursos frescos y proporcionando un amortiguador significativo contra posibles riesgos colaterales (potential tail risks).8 México fue el primer país en solicitar este instrumento, que el Gobierno trata como una prevención. El FMI proporcionó asistencia técnica al Gobierno con respecto a política fiscal, gestión del riesgo fiscal, cuentas nacionales y marco fiscal en los dos últimos años.

46. El Banco Mundial mantiene una colaboración estrecha con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El intercambio de puntos de vista y de documentos mejora la calidad de la puesta en marcha del proyecto, la supervisión y el logro de los objetivos de desarrollo de la operación. El BID ha apoyado numerosos proyectos en México y ha publicado varios informes y

8 Se contrató un primer FCL en abril de 2009, un segundo en marzo de 2010 y el presente FCL en enero de 2011 por un periodo de dos años. La revisión anual de calificaciones para el FCL quedó finalizada en diciembre de 2011.

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documentos de trabajo relativos a la pobreza, política fiscal9 y cambio climático.10 El BID ha apoyado mucho los programas climáticos de México relativos a la prevención y capacidad de respuesta de emergencia ante desastres naturales. Asimismo, recientemente el BID arregló una reunión de trabajo con especialistas, académicos, agencias clasificadoras, analistas y funcionarios de la banca pública y comercial para analizar la deuda de las entidades subnacionales de México y sugerir medidas para mejorar la supervisión y regulación.

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

Descripción de la operación

47. El objetivo de desarrollo del programa es respaldar las políticas para la gestión del riesgo fiscal de México de manera que fomente la aplicación eficiente y eficaz de los programas de gasto en el sector público. Esto se logrará mediante: i) respaldando el enfoque integral que tiene México hacia la gestión del riesgo, ii) promover la institucionalización de las políticas para la mitigación del riesgo y iii) destacar elementos críticos del marco de la gestión del riesgo de México.

48. La operación abarca tres áreas de política: estabilidad y transparencia presupuestaria, gestión de riesgo de desastres naturales y gestión de la deuda subnacional. El resumen de cada área de política se divide en cuatro secciones: antecedentes, medidas gubernamentales, resultados esperados y agenda de reforma de mediano plazo del Gobierno. Se incluye un análisis más completo de cada una de las áreas de política en la sección de anexos de este documento.

Área de política I: Estabilidad y transparencia presupuestaria

Antecedentes

49. Políticas fiscales prudentes y mejorar la gestión de los pasivos públicos ha reducido la volatilidad de los gastos en México. Desde 2006, la política fiscal ha estado guiada por la regla del presupuesto equilibrado y un marco de presupuesto de mediano plazo inserto en la Ley de Responsabilidad Fiscal (FRL). La FRL institucionaliza los esfuerzos del gobierno para contener los déficits fiscales y estabilizar los niveles de deuda, al mismo tiempo que respalda la rendición de cuentas y la transparencia en el proceso de presupuesto anual. Además de establecer una regla de presupuesto equilibrado, la ley también introduce una fórmula para calcular los precios del petróleo en proyecciones presupuestarias y establece cuatro fondos de estabilización para ingresos excedentes provenientes del petróleo. A la fecha, la regla de presupuesto equilibrado ha servido muy bien para generar credibilidad.

9 Como el documento Fiscal Policy Reform in Latin America y el Programa de US$1 mil millones para respaldar la consolidación del préstamo de sustentabilidad fiscal (septiembre, 2010), que complementaron los objetivos de las Economic Policies in Response to the Global Crisis DPL del Banco y apoyó estabilidad macroeconómica y financiera, a reducir la vulnerabilidad fiscal y mejorar la calidad de la gestión fiscal y financiera. 10 Technical notes on Natural Disasters on Financial Risk Management: Technical and Policy Underpinning for the Use of Disaster-Linked Financial Instruments in Latin America and the Caribbean, Disaster Risk Management Policy Guidelines, and From Disaster Response to Prevention.

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50. La optimización de la gestión de caja impulsó la estabilidad y transparencia presupuestaria. La mejora en la gestión de las finanzas públicas y en particular el establecimiento de una cuenta única de tesorería (STA) en 2007 ha incrementado la ejecución eficiente y transparente del presupuesto. La centralización de la balanza de caja en una sola cuenta optimiza la gestión de caja al hacer un seguimiento eficiente del flujo de caja, mejorando la inversión de los fondos líquidos y permitiendo una mejor planificación de la deuda. La recepción directa de los ingresos públicos y el pago directo a las cuentas bancarias de los beneficiarios reducen los costos financieros, fortalecen la inclusión financiera y promueven la transparencia en las cuentas públicas.

51. Un perfil fortalecido de deuda pública reduce la vulnerabilidad de las finanzas públicas ante los riesgos fiscales macroeconómicos de corto plazo. Esta sustitución de deuda interna del sector público por deuda externa y la eliminación progresiva de vinculación a la moneda, y el incremento en los instrumentos de deuda de tasa fija quedaron integrados al programa de gestión de deuda de México y han reducido las vulnerabilidades asociadas con movimientos en la tasa de cambio y tasa de interés. Haber ampliado el vencimiento promedio de los bonos del Gobierno local a más de siete años en 2011, al pasar de 1.5 en 2000, ha reducido el riesgo financiero y ampliado la base de inversores.11 Un vencimiento promedio más grande para deuda pública, además de reservas internacionales considerables, resguardan la economía en caso que la crisis de la deuda europea o la desaceleración de los Estados Unidos inciten un retroceso abrupto de flujos de capital.

Medidas gubernamentales

52. El gobierno ha mantenido su compromiso de promover la estabilidad y transparencia presupuestaria y mejorar su estrategia de gestión de deuda. La estabilidad y transparencia presupuestaria son cruciales para impulsar la aplicación eficiente y efectiva de los programas de gasto público y evitar perturbadores ajustes ad hoc durante la aplicación del presupuesto anual. Optimizar la estrategia de gestión de la deuda resulta crucial para incrementar la resiliencia ante los choques y reducir al máximo los riesgos. Para alcanzar estos objetivos, el Gobierno lanzó Cetes Directo y avanzó hacia la agenda de una cuenta única de tesorería.

53. El lanzamiento de Cetes Directo, un portal en internet que promueve la compra directa de valores gubernamentales por pequeños inversionistas, el Gobierno avanzó en sus esfuerzos por ampliar la base de inversionistas y desarrollar mercados de deuda pública profundos y líquidos. La plataforma Cetes Directo constituye un nuevo canal de distribución de servicios financieros capaz de satisfacer la demanda de pequeños y medianos inversionistas interesados en inversiones de bajo valor. El método tradicional para emitir deuda pública es mediante subastas abiertas únicamente a inversionistas mayores e intermediarios financieros. Un programa de deuda pública al por menor da oportunidad a que los pequeños inversionistas compren valores gubernamentales con un costo bajo y sin intermediarios. Un esquema similar ya se utiliza en países como los Estados Unidos (Treasury Direct), Brasil (Tesouro Direto) y España (Tesoro Público) entre otros. Modificaciones recientes al programa, que permiten la 11 El empujar la salida de vencimientos de deuda locales también mejora el punto de referencia para las empresas vendedoras de bonos.

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inversión por vía expedita (fast track) en Cetes por montos de poco valor y la posibilidad de invertir a través de dispositivos inalámbricos (como los teléfonos celulares) amplían el alcance y mecanismo para la inversión al por menor en instrumentos públicos.

54. La modernización del tesoro mexicano a través de la mejora de sus procesos y modernización del flujo de ingresos y pagos a través de la STA apoya la estabilidad y transparencia presupuestaria. Mientras los pagos que hace el gobierno federal al poder judicial, legislativo y otras agencias autónomas, por deuda pública y aportaciones federales a las entidades federativas ya son canalizados mediante la STA, el pago a proveedores y para contratos, fondos revolventes, nómina, subsidios, anticipos presupuestales y fondos fiduciarios gradualmente se han ido haciendo a través de la STA en 2011 y 2012. Recientemente el Gobierno emitió regulaciones que avanzan a través de la STA el pago de pensiones para aquellos asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). A la fecha aproximadamente 70 por ciento del presupuesto público se canaliza a través de la STA. La certificación que recientemente hizo la Organización Internacional para la Normalización (ISO) de los procesos de la TESOFE (Tesorería de la Federación) proporciona un conjunto de requisitos de estandarización para sistemas de gestión de calidad y va en línea con las mejores prácticas internacionales.

Área de política 1: Estabilidad y transparencia presupuestariaObjetivo: i) Mejorar las prácticas de gestión de deuda fiscal y deuda pública ii) Mejorar la estabilidad y transparencia presupuestaria

Medidas previas:El Gobierno lanzó Cetes Directo, para promover la compra directa de valores gubernamentales entre pequeños inversionistas.

El Gobierno obtuvo una certificación ISO 900:2008 de 27 procesos operativos de la TESOFE que gobiernan la administración de los fondos federales.

El Gobierno emitió un Decreto que, entre otras cosas, fomenta la implementación de los pagos electrónicos a través de la cuenta única de tesorería, incluyendo el pago de pensiones bajo responsabilidad del gobierno federal.

Indicadores de resultados:Número de cuentas activas de Cetes Directo.

Cantidad de recursos invertidos a través de Cetes Directo.

Número de pagos anuales hechos a través de la cuenta única de tesorería.

Resultados esperados

55. La operación de Cetes Directo impulsará los esfuerzos que el Gobierno hace para ampliar la base de pequeños inversionistas en México y promover el ahorro interno. La incorporación de una base amplia, diversificada y en gran medida no tomada en cuenta puede con el tiempo reducir los costos de los préstamos del sector público, reducir la volatilidad de las necesidades financieras y sostener el crecimiento interno. Además, el programa promueve la transparencia y rendición de cuentas de las políticas de gestión de deuda del Gobierno. A nivel micro, un incremento en los ahorros internos de México da a los individuos un instrumento

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contra las sacudidas temporales del ingreso, apoyando un consumo sin sobresaltos. El resultado de la operación está siendo medido observando el número de clientes registrados y el monto de lo invertido a través del portal. El progreso puede ser evaluado utilizando criterios internacionales correspondientes a programas similares que han sido lanzados en otros países como Brasil (Tesouro Direto). En su primer año de operaciones, Cetes Directo logró registrar 34,000 clientes, mientras que 7,000 cuentas han adquirido formalmente aproximadamente 478 millones de pesos de instrumentos gubernamentales mediante la plataforma en internet. Se espera que Cetes Directo alcance los 15,000 clientes para finales de 2012, con el monto de inversión incrementándose a 1 mil millones de pesos. En el mediano plazo, se espera que el número de clientes se incremente a 100,000 y que el monto de lo invertido llegue a los 10 mil millones de pesos.

56. La certificación ISO garantiza transparencia, rendición de cuentas y mejora continúa de los servicios que ofrece la TESOFE. Son veintisiete los procesos sustantivos que han sido certificados en 2011 relacionados con operaciones del tesoro, contabilidad, seguimiento y unidades jurídicas. La certificación respalda los procesos de la hacienda mexicana y estándares de calidad, y asegura que estos últimos sean reconocidos en todo el mundo. La acreditación también mejorará la imagen profesional del personal y apoyará la capacitación educativa.

57. La incorporación de ítems de ingreso y gasto adicionales a la cuenta única de tesorería consolidará los recursos de caja, incrementará la transparencia presupuestaria y generará ahorros para el Gobierno Federal. A lo largo de los últimos cuatro años el ahorro conseguido por el Gobierno a partir de la recaudación fiscal a través de la STA ascienden a US$139 millones. La incorporación del pago de pensiones canalizará un 25 por ciento adicional del presupuesto a través de la STA, mientras que el número anual de pagos hecho a través del sistema es muy probable que también se incremente al pasar de 15 millones a 25 millones para finales de 2012. El proyecto de modernización continua mejorando la calidad del gasto público, refuerza la rendición de cuentas y va en línea con las mejores prácticas internacionales.

Agenda gubernamental de la reforma a mediano plazo

58. La adopción de una nueva ley del tesoro respaldará el progreso conseguido en estabilidad y transparencia presupuestaria. La ley, a la fecha en una versión preliminar, habrá de actualizar las regulaciones relacionadas con operación ya puesta en marcha y los cambios jurídicos, y abordará las lagunas legales y los cambios tecnológicos en el sistema de pagos de la TESOFE. El trabajo sigue avanzando en mejorar la redacción final de la ley del tesoro, al mismo tiempo que participa en consultas con actores externos. La versión preliminar de la ley del tesoro designa a la STA como la columna vertebral de las operaciones del tesoro, estando la TESOFE a cargo de toda la administración de caja. Finalmente, la versión preliminar de la ley del tesoro buscará ser más concisa y más consistente con las mejores prácticas internacionales.

59. La estabilidad y transparencia presupuestaria se beneficiará de la institucionalización de la cobertura del precio del petróleo y elevar el techo de los fondos de estabilización. Tal medida de política mitigará el riesgo de retroceso y reforzará el establecimiento de varios elementos esenciales para el marco de gestión del riesgo fiscal en

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México. Eliminar los techos creará un regulador fiscal más efectivo al promover mayores ahorros durante alzas económicas y periodos de precios altos del petróleo y poder responder a sacudidas negativas más fuertes. De igual manera, la institucionalización en México de los programas de cobertura de los precios del petróleo reducirá las presiones para utilizar estos fondos para otras necesidades, como cubrir déficit presupuestario. La adopción de una regla fiscal estructural permitirá que con el tiempo los patrones de gasto tengan menos sobresaltos y reduzcan el aspecto pro cíclico del gasto observado en el marco de la presente regla.

Área de política II: Gestión del riesgo de desastres naturales

Antecedentes

60. El riesgo de desastres naturales es alto en México. México es muy vulnerable ante una serie de amenazas naturales, con aproximadamente 41 por ciento de su territorio y 31 por ciento de su población expuestos a huracanes, tormentas, inundaciones, terremotos y erupciones volcánicas. En términos económicos esto se traduce en 30 por ciento del PIB en riesgo a causa de de tres o más peligros y 71 por ciento en riesgo a causa de dos o más peligros. El crecimiento de la población y creciente concentración de activos físicos en áreas altamente expuestas ha llevado a una alta vulnerabilidad ante eventos adversos, al mismo tiempo que la falta de planificación y uso no regulado de la tierra, la carencia de controles ambientales y mala aplicación de normatividad para la construcción exacerban la pérdida de activos.

61. El gobierno ha ido en pos de un enfoque integrado hacia la gestión del riesgo ocasionado por desastres naturales, que abarca evaluación, prevención y transferencia del riesgo fiscal. La actual estrategia de financiamiento del riesgo incluye una diversidad de componentes de financiamiento que va de fondos de reserva presupuestarios y prevención, pasando por mejores esquemas de reconstrucción a instrumentos de transferencia de riesgo privados como pólizas de seguro específicas a un sector, reaseguramiento y bonos para catástrofes. La evaluación de infraestructura del Gobierno Federal que se encuentra en riesgo ha facilitado que mediante varios productos de seguro se transfieran algunos riesgos ocasionados por desastres naturales de poca frecuencia y con alto costo.

62. El Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), una pieza clave en la estrategia de gestión de riesgo ocasionado por desastres naturales, fue creado en 1996 para responder a las emergencias ocasionadas por desastres nacionales y la reconstrucción. El FONDEN protege a la población mexicana (mediante respuesta de alivio inmediata), sus activos públicos (mediante financiamiento para la reconstrucción) y vivienda (no asegurada) de bajo ingreso de desastres que sobrepasan la capacidad de respuesta del Gobierno Federal y el de las entidades federativas y de las agencias federales. Lo manejan conjuntamente la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y utiliza varios instrumentos para respaldar al Gobiernos Federal y los gobiernos de las entidades federativas, así como a las agencias federales, para que respondan ante desastres naturales. Entre dichos instrumentos deben incluirse fondos de reserva y soluciones de transferencia de riesgo. El FONDEN, un fondo fiduciario multi anual, recibe una asignación presupuestal anual que asegure que dispone por lo menos de 0.4 por ciento del total de gasto público programable al inicio de

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cada año fiscal. En 2006, el FONDEN emitió un bono para catástrofe de US$160 millones (CatMex) para transferir algunos de los riesgos ocasionados por terremotos en México a los mercados internacionales de capital. En octubre de 2009, emitió un bono de catástrofe multi riesgo de tres años (2009-2012) recurriendo al Programa MultiCat, un nuevo programa del Banco Mundial, que permite conjuntar peligros a través de múltiples regiones para reducir costos de seguro.

Medidas gubernamentales

63. En 2011, el Gobierno reformó las reglas de operación del FONDEN para una asignación más eficiente de recursos. Las nuevas reglas permiten que el Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas financien y gestionen independientemente actividades de reconstrucción. Antes, las aportaciones hechas por la federación y las entidades federativas se reunían en un vehículo financiero común de donde se pagaban todos los gastos una vez que todas las partes habían comprometido los fondos necesarios. En el marco del nuevo esquema, el Gobierno Federal es responsable de la reconstrucción de infraestructura federal dañada y de cincuenta por ciento de la infraestructura afectada de las entidades federativas, siendo éstas las responsables de la segunda porción restante.

64. En junio de 2011, el Gobierno Federal concluyó exitosamente la compra en el mercado de reaseguros de un seguro de exceso de pérdida (stop-loss insurance) contra eventos catastróficos. El producto de reaseguro indemnizatorio (indemnity-based reinsurance) por 4.8 mil millones de pesos (aproximadamente US$390 millones) en excedente de 12.5 mil millones (US$ 1 mil millones) fortalecen los recursos presupuestarios del Gobierno a través de la transferencia de algunos riesgos por catástrofe. Los desembolsos del reaseguro comienzan cuando los recursos asignados al FONDEN resultan insuficientes para pagar los costos asociados con la reconstrucción. El seguro proporcionará hasta 4.8 mil millones de pesos para financiar la reconstrucción sin necesidad de asignar recursos extraordinarios del presupuesto o cortar fondos asignados a otros programas importantes. El seguro es válido por un año, si bien se encuentra en proceso de ser renovado tanto por razones financieras como de gobernanza. Además de contribuir a la integración de la estrategia mexicana de gestión de riesgo a causa de desastres, el seguro optimiza el proceso de evaluación de daños y reduce las presiones políticas. La presencia de un tercero (la empresa de seguros) fomenta adherirse a las mejores prácticas de evaluación de daño.

Área de política 2: Gestión del riesgo de desastres naturalesObjetivo: Mejorar la capacidad del Gobierno para responder ante desastres naturales y mitigar el impacto que los costos del desastre natural tienen en el presupuesto

Medidas previas:El Gobierno emitió un Acuerdo y reglas de operación del FONDEN que permite a los gobiernos de las entidades federativas y al Gobierno Federal financiar y gestionar independientemente la reconstrucción de infraestructura a nivel de las entidades federativas.

Indicadores de resultados: Tiempo promedio entre la declaración de desastre natural y acceso a los recursos del FONDEN para reconstrucción de infraestructura.

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El Gobierno adquirió un seguro indemnizatorio (indemnity-based insurance) para cubrir el exceso de pérdidas del FONDEN ocasionadas por los eventos de desastres naturales.

Número de programas de reconstrucción concluidos en cada año fiscal como porcentaje del total de programas abiertos.

Resultados esperados

65. Las nuevas reglas de operación del FONDEN mejorarán significativamente la eficiencia en la reconstrucción y mejorarán la gestión local del riesgo. Las reglas previas ocasionaban retrasos en la reconstrucción ya que la ejecución de los trabajos de reconstrucción iniciaban sólo en sitios tanto federales como de las entidades federativas que hubieran hecho su aportación total y con frecuencia las entidades federativas tenían dificultades para aportar fondos. El nuevo esquema busca reducir al máximo estos retrasos y acelerar la recuperación. Esto debe reflejarse en la reducción del tiempo de reconstrucción. Un indicador que utiliza la Dirección General del FONDEN para medir el avance de los programas de reconstrucción es el porcentaje de programas concluidos durante un año fiscal dado con respecto al número de programas abiertos al inicio del mismo año fiscal. En 2010 esta cifra fue de 26 por ciento. Como resultado del nuevo esquema de co-participación, se espera que esta cifra se incremente a 35 por ciento para diciembre de 2012. Es muy probable que las nuevas reglas también mejoren la gestión del riesgo en manos de los gobiernos locales al fomentar la reducción de la vulnerabilidad y mecanismos para financiamiento del riesgo en el ámbito local, ya que hay incentivos para que las entidades federativas aseguren de forma independiente la infraestructura local y la mejoren.

66. Además, las nuevas reglas de operación respaldan la reducción del tiempo promedio entre la solicitud y la asignación de fondos de reconstrucción del FONDEN. De acuerdo con indicadores del FONDEN, el tiempo promedio en 2010 entre la solicitud y asignación de fondos fue de 45 días.12 El tiempo entre la solicitud y asignación de fondos de reconstrucción está en función del tipo y magnitud del evento natural. Grandes inundaciones, como las ocurridas en 2010, retrasan la evaluación de daños y hacen que el proceso de asignación sea lento. La reforma de las reglas de operación del FONDEN simplifican procedimientos y aceleran el proceso de asignación de fondos de reconstrucción. De acuerdo con el FONDEN, el tiempo entre una solicitud y asignación de fondos debe reducirse a 28 días para diciembre de 2012.

Agenda del gobierno para el mediano plazo

67. En un esfuerzo por proteger recursos presupuestarios y promover compartir el riesgo, la normatividad del FONDEN fomenta que los gobiernos locales desarrollen una estrategia integral para la gestión del riesgo. La transferencia del riesgo de desastre natural mediante sector específico y/o políticas de seguro del gobierno local reducirán para el Gobierno Federal los costos de desastre natural. Un seguro a nivel subordinado asegurará una capa más de

12 Plan Sexenal 2009-2012 de la Dirección General del FONDEN. Evaluación, Control y Seguimiento Institucional 2008-2012. Anexo I. Cuaderno de Resultados e Indicadores 2008, 2009, 2010, 2011.

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protección antes de liberar los recursos del FONDEN para la reconstrucción. Varias agencias federales como la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA, responsable de recursos hídricos, saneamiento e infraestructura hidráulica a escala federal), la Secretaría de Educación Pública (SEP, responsable de las escuelas públicas e instituciones educativas) y la Secretaría de Salud ya han contratado seguros como primera instancia de protección contra desastres. Asimismo, el FONDEM promueve el establecimiento de fondos locales para desastres, con el objetivo de avanzar en la descentralización de la respuesta de emergencia ante desastres naturales y el financiamiento para la reconstrucción. Esta es una medida fundamental para fomentar que las entidades federativas tomen mayor responsabilidad sobre su infraestructura. En última instancia, el FONDEN apunta a la descentralización del sistema de gestión de riesgos a causa de desastres, mediante la cual los gobiernos locales tienen fuertes incentivos para invertir en la reducción del riesgo, dejando atrás el sistema actual donde el Gobierno Federal financia la mayor parte de la reconstrucción.

68. Se requiere de mayor esfuerzo en la prevención en los tres niveles de gobierno para reducir los costos fiscales y humanos que implican los desastres naturales. Son limitados los recursos que se han aplicado a través del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), con la gran mayoría de asignación del presupuesto utilizado en la reconstrucción después de un desastre. Sin embargo, se ha puesto más atención a asegurar que las actividades de reconstrucción “reconstruyan mejor”, reduciendo así la exposición de los activos públicos al riesgo de desastres naturales. Una mejor planeación urbana y normatividad para asentamientos, códigos de construcción mejorados y que se cumplan, y creciente educación pública y conciencia también contribuirán a reducir los costos de los desastres naturales.

Área de política III: Gestión de deuda subnacional

Antecedentes

69. El federalismo de México se caracteriza por altos desequilibrios fiscales verticales. Creciente centralización de los ingresos a nivel del Gobierno Federal, junto con la descentralización del gasto a nivel subnacional ha resultado en una alta dependencia de las transferencias federales y pocos esfuerzos fiscales por parte de los gobiernos de las entidades federativas. Las transferencias del Gobierno Federal representan la principal fuente de fondos para los gobiernos subnacionales siendo aproximadamente 82 por ciento de los ingresos totales, integrados por participaciones de ingresos fiscales que representan cerca de 32 por ciento de los ingresos y gastos específicos o aportaciones que representan 50 por ciento de los ingresos.

70. Los ingresos de los gobiernos subnacionales se vieron seriamente afectados por la crisis de 2008. Las participaciones experimentaron una caída de 16 por ciento en 2009, en línea con el desplome de la actividad económica. Ante la pérdida, el Gobierno Federal respondió mediante la transferencia de recursos del FEIEF (Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas) hacia las entidades federativas y los municipios mediante un

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reaseguramiento de flujos futuros al FEIEF.13,14 Como lo refleja el gráfico 2, el pico en préstamos para 2009, llevó a un incremento significativo en la deuda subnacional. Aun cuando el monto de deuda subnacional en México es de sólo 2.5 por ciento del PIB, significa 72 por ciento de las participaciones anuales.

Gráfico 2. Deuda subnacional como porcentaje del PIB y Participaciones

1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100

10

20

30

40

50

60

70

80

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

64.5

50.3 52.9 54.7 54.551.3 48.7

56.150.7

59.9

72.0

1.61.5

1.7 1.7 1.6 1.6 1.51.6 1.7

2.1

2.5

as a % of Participaciones as a % of GDP

71. En 2009, el Gobierno modificó las normas bancarias de prudencia, que facilitan acceso al financiamiento para entidades federativas. Relajar las normas bancarias de prudencia para préstamos de corto plazo alentaron los préstamos de corto plazo. En particular, la deuda de corto plazo quedó exenta de calificación de alto riesgo y de la necesidad de establecer reservas de prudencia.15 Como consecuencia, la deuda de corto plazo se incrementó significativamente durante los dos últimos años. La rápida acumulación de pasivos de corto plazo resultó en niveles de deuda insostenibles y problemas fiscales en algunas entidades federativas.

72. El crédito de corto plazo no siempre quedo incluido en el registro de deuda federal, lo que resultó en crecientes discrepancias entre la deuda subnacional reportada y la real.16 13 El Gobierno Federal estableció el FEIEF en 2005. En la medida que los recursos en el Fondo (22 mil millones de pesos) eran insuficientes para enfrentar la pérdida de participaciones en 2009 (de cerca de 70 mil millones de pesos), el Gobierno diseñó un esquema de financiamiento para asegurar flujos futuros del FEIEF, llevando a que la banca comercial y la banca de desarrollo prestaran 40 mil millones de pesos en garantía FEIEF a gobiernos subnacionales. Los recursos adicionales fueron un colchón ante la caída de ingresos, con un monto de participaciones que apenas llegó a 2 puntos porcentuales por debajo del presupuesto esperado. Los recursos del FEIEF no están incluidos en el stock de deuda subnacional que se muestra en el gráfico 2.14 La Constitución Mexicana permite que los gobiernos de las entidades federativas soliciten préstamos en moneda nacional y sólo de residentes mexicanos, y restringe el uso de fondos obtenidos mediante préstamos para inversión productiva.15 Las legislaturas de las entidades federativas tienen el derecho de definir qué constituye una deuda y por tanto qué necesita ser aprobado por el Congreso local. La mayor parte de las entidades federativas no consideran pasivos cuyo vencimiento es menor a un año como deuda, lo que tiene como resultado que los préstamos de corto plazo no requieren de la aprobación del Congreso local. 16 La definición de deuda de corto plazo en términos de vencimiento ―menos de 180 días― se basa en normas bancarias de prudencia. La legislación sobre deuda pública de las entidades federativas tiene distintas definiciones para los créditos de corto plazo provenientes de intermediarios financieros como créditos que tienen que ser pagados antes del fin del año fiscal o antes que finalice el mandato de la administración que solicito el crédito.

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De acuerdo con la Secretaría de Hacienda, las entidades federativas tienen 336 millones de pesos en deuda, de los cuales sólo 314 millones de pesos quedaron registrados con el Gobierno Federal.17 La diferencia entre estas cifras sugiere la presencia de una cantidad importante de deuda de corto plazo acumulada y que no aparece en el registro de deuda subnacional. Las entidades federativas con la mayor discrepancia, en términos de porcentaje de deuda no registrada son: Coahuila, Chihuahua, Michoacán, Tabasco y Zacatecas. La zozobra financiera del estado de Coahuila en 2011 tomó a las autoridades y al mercado por sorpresa, en parte debido a que había error y ausencia de informe de la deuda del estado e incluso la posibilidad de fraude, y también porque dichos préstamos no quedaron considerados al momento de supervisar la concentración de préstamos.

73. Una imagen incompleta de la situación de pasivos de las entidades federativas puso de relieve el riesgo fiscal y la pregunta sobre el marco existente para regular los préstamos. Los reguladores bancarios utilizaban una calificación de solvencia para ponderar la asignación de riesgo y reservas de prudencia para los préstamos bancarios a los gobiernos de las entidades federativas. Este marco regulatorio alentó que las entidades federativas y municipalidades grandes obtuvieran calificaciones de solvencia de una de las cuatro agencias calificadoras aprobadas en México ―Standard and Poor’s, Fitch, Moody’s y HR Ratings―. Sin embargo, la sobre dependencia en las agencias calificadoras y el relajamiento de las regulaciones referentes a la deuda de corto plazo redujeron la diligencia debida para algunas instituciones financieras, lo que llevó a alta concentración de préstamos, e a incrementar el riesgo fiscal.

Medidas del Gobierno

74. En septiembre de 2011, el Gobierno modificó la normatividad bancaria ligando los requisitos de reserva prudencial de préstamos a entidades subnacionales con un conjunto integral de indicadores. Como resultado, la provisión de reserva debe supervisar más estrechamente la calidad del portafolio de cada institución. La estructura del nuevo enfoque se basa en gran medida en los modelos de riesgo Basel II, e incorpora múltiples indicadores para evaluar la disposición y capacidad de pago con base en la relación de gestión fiscal y gestión de deuda y en tendencias de desempeño económico. La nueva evaluación del riesgo crediticio desplazó la responsabilidad de la evaluación del riesgo a las instituciones financieras que proporcionan el crédito. La nueva regulación introducirá requisitos de reserva prudencial en la deuda de corto plazo y aplicar penalizaciones muy altas a los bancos que no se adhieran a las nuevas reglas. Los préstamos sin registrar serán tasados automáticamente con 150 por ciento de riesgo.

Área de política 3: Gestión de deuda subnacionalObjetivo: Mejorar la sustentabilidad fiscal y de deuda de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios

Medidas previas:El Gobierno emitió una resolución que liga los requisitos de reserva prudencial para los préstamos a entidades federativas con un conjunto integral de indicadores.

Indicadores de resultados:Registrar las deudas como porcentaje de la deuda total.

17 Para marzo de 2011.

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Resultados esperados75. La nueva regulación reducirá la demanda y existencia de deuda de corto plazo, gradualmente eliminará el nivel de deuda no registrada y fortalecerá en la banca la diligencia debida. La reintroducción de requisitos de reserva prudencial para la deuda de corto plazo reducirá sustancialmente la deuda subnacional de corto plazo a niveles más razonables. La nueva evaluación de solvencia requerirá de una participación más estrecha de los bancos en el proceso de diligencia debida y, a su vez, exigir mayor transparencia de parte de los gobiernos de las entidades federativas. Las autoridades anticipan que el nuevo sistema proporcionará una mejor estimación de probabilidades de incumplimiento, pérdida debido al incumplimiento y exposición a incumplimiento, que deberá vincular más estrechamente los requisitos de reserva con la calidad del portafolio de los bancos. Asimismo, es muy probable que la nueva regulación incremente la transparencia y la participación de deuda registrada con respecto a la deuda real, que pasaría de 86.5 por ciento a 93 por ciento para finales de diciembre de 2012. En el mediano plazo, esperamos que la participación de deuda registrada se encuentre muy cercana al monto de la deuda subnacional (>95 por ciento).

76. La nueva regulación reducirá el riesgo fiscal al disminuir la asimetría de la información entre prestatarios y prestadores, y al incrementar la transparencia. La nueva regulación promoverá transparencia y rendición de cuentas con respecto a la gestión de la deuda pública y las políticas de finanzas públicas. Datos mejorados sobre los pasivos subnacionales permitirá una evaluación crediticia basada en hechos y más confiable en relación con las entidades federativas y los municipios de que se trate. El nuevo marco también habrá de promover una mayor cultura del pago entre las entidades federativas y los municipios, al incluir la información que recabe el buró de crédito entre los criterios para determinar los requisitos de reserva.

Agenda del gobierno para el mediano plazo

77. Una contabilidad más transparente y un marco regulatorio fortalecerán la disciplina fiscal en las entidades federativas y mejorarán la supervisión y evaluación de los flujos intergubernamentales. Una internalización de los costos que implican las decisiones sobre gasto y recaudación de ingresos, y el afianzamiento de la confiabilidad de los datos mejorarán la disciplina fiscal subnacional. Establecer un sistema compartido de clasificación de presupuesto de manera paralela a la armonización contable también mejorará la transparencia fiscal y apoyará la estandarización en los distintos niveles de gobierno. La transparencia fiscal en las entidades federativas, incluyendo la preparación de proyecciones de presupuesto a mediano y largo plazo, facilitará poder identificar los riesgos fiscales de largo plazo vinculados con el envejecimiento de la población y respaldará el establecimiento de una estrategia nacional integral de gestión del riesgo fiscal.

78. El Gobierno definirá con mayor claridad responsabilidades para el gasto. Salud y educación son dos de las principales áreas que presentan una situación de traslape en lo que a responsabilidades se refiere. Debilidades en los sistemas de información y presentación de

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informes dificulta separar claramente responsabilidades federales y de las entidades federativas y evaluar si los fondos federales han sido usados efectivamente. Además, aún existe la necesidad de mejorar la capacidad de recaudación local y fortalecer la predictibilidad de reglas de transferencia intergubernamental.

VI. PUESTA EN MARCHA DE LA OPERACIÓN

Mitigación del riesgo

79. Viendo hacia adelante, el resultado de desarrollo del programa está sujeto al riesgo, aun cuando sea moderado y haya sido mitigado por el continuo compromiso del Gobierno y fuerte sentido de participación en las reformas apoyadas. Una seria debilidad en la recuperación económica de los Estados Unidos implica un riesgo inconveniente para el crecimiento de México debido al alto grado de integración, y puede afectar el progreso de algunos programas. De igual forma, la deuda soberana y problemas en el sector bancario europeo pueden incrementar la aversión al riesgo global y conducir a una alta volatilidad en los mercados financieros de México. No obstante, el record que mantiene el Gobierno en cuanto a una sólida y predecible gestión macroeconómica, reflejada en su exitosa respuesta a la crisis global de 2009, y el creciente seguro que proporciona la acumulación de reservas internacionales junto con una línea de crédito flexible otorgada por el FMI ayudan a mitigar parte de estos riesgos. Aunque el Gobierno tiene una menor flexibilidad fiscal en comparación con la que tenía al inicio de la crisis de 2008-2009, puede permitirse una relajación fiscal limitada. La sólida trayectoria del Gobierno es un testamento de su fuerte compromiso con políticas fiscales prudentes, lo que, por ende, reduce las posibilidades de retroceso.

80. Un control limitado sobre la agenda legislativa y las próximas elecciones presidenciales ―en el mes de julio de 2012― podrían llevar a un menor y lento progreso en el avance de las reformas estructurales. Para obtener la aprobación del Congreso a las reformas legislativas, el presidente Felipe Calderón necesitará la cooperación de los principales partidos de oposición en la cámara baja. Siendo que esto ha sido un desafío a lo largo de la presente administración, conforme las elecciones presidenciales se aproximen se reducirán las posibilidades de lograr una mayoría legislativa que respalde las propuestas de reforma. Como resultado, el Gobierno ha comenzado a apoyarse en medidas que no requieren la aprobación del legislativo, como varias de las medidas respaldadas por esta operación.

81. El deterioro de la situación de seguridad en México podría llevar a ciertos retrocesos en los resultados del programa. Si la situación de seguridad degenera más podría impactar la consolidación fiscal, la inversión y el crecimiento económico. La creciente competencia entre las bandas en su lucha por el control del flujo de estupefacientes ha llevado a un incremento de la violencia en los últimos años. El Gobierno está empeñado en fortalecer y reorganizar sus fuerzas de seguridad para contener y reducir el impacto del crimen organizado en México.

Pobreza, impactos sociales y ambientales

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82. Es de esperar que el programa tenga un impacto social positivo y en la pobreza, que llegue a los pobres y vulnerables. Un análisis de la pobreza e impacto social (PSIA) que realizó el Banco Mundial (Anexo 5) evalúa con cierto detalle los impactos en la pobreza y social que tienen las políticas incluidas en las áreas de política de estabilidad y transparencia presupuestaria, de gestión del riesgo ocasionado por desastres naturales y de gestión de la deuda subnacional. Es de esperar que las principales políticas respaldadas por esta operación protegerán los presupuestos de los programas a favor de los pobres, que contribuyan a la inclusión financiera y a mejorar la eficiencia gubernamental en su respuesta ante los desastres naturales.

83. Después de un decenio de continuo descenso, la pobreza revirtió su tendencia en 2006. México fue testigo de una fuerte reducción de la pobreza entre 1996 y 2004, con una caída de cerca de 22 puntos porcentuales. El ingreso de la población pobre se desplomó a su nivel más bajo en 2006, a 42.7 por ciento, antes de revertir la tendencia de los diez años previos. En la medida que el efecto de los precios de los alimentos y los combustibles se hiciera sentir junto con el de la crisis financiera de 2008, se incrementó la incidencia de la pobreza. Entre 2006 y 2008 la pobreza se incrementó en cinco puntos porcentuales, y en los dos años siguientes se incrementó 3.6 puntos porcentuales más.

84. Las políticas en el área de estabilidad y transparencia presupuestaria probablemente tendrán un impacto social positivo mediante una creciente transparencia presupuestaria, una mayor capacidad para proteger los programas públicos y mediante la promoción de la inclusión financiera. El establecimiento de una cuenta única de tesorería incrementará la estabilidad y transparencia presupuestaria y permitirá realizar una mejor planeación presupuestaria. El pago electrónico de beneficios a la población no bancarizada promoverá el acceso a productos y servicios formales del sector financiero a un segmento más amplio de la población. El acceso a instrumentos del sector financiero, y en particular el acceso al ahorro, tiene el potencial de incrementar el bienestar social. El establecimiento de un sistema electrónico (Cetes Directo) para inversión en deuda pública está dirigido a pequeños inversionistas con poca experiencia. A partir de la información más reciente, parece ser que los inversionistas tienen participación limitada. Aunque es muy poco probable que el crecimiento en el número de inversores tenga un impacto significativo en los niveles de pobreza nacional, sí está proporcionando acceso a instrumentos de ahorro confiable y de alto rendimiento para un gran segmento de la población.

85. Es muy probable que las políticas en el área de política de gestión del riesgo ocasionados por desastres naturales mejorarán la capacidad que tenga el Gobierno para responder y mitigar el impacto de los desastres. Con ello, el DPL ayudará a que el Gobierno mejore su capacidad para proteger a todos sus ciudadanos ―incluyendo los más vulnerables― ante las amenazas naturales. La exposición de México a desastres naturales tiene amplias implicaciones tanto para el costo de infraestructura como para la vulnerabilidad económica y la pobreza. Generalmente las comunidades pobres enfrentan mayor exposición a los desastres naturales, al mismo tiempo son las que recienten por mayor tiempo su impacto. Si bien la pérdida de activos en términos de valor monetario para los hogares pobres podría ser menor en comparación con hogares con mayor riqueza, la perdida de una fracción de aquellos activos podría implicar una mayor pérdida en términos de bienestar social. La combinación de vulnerabilidad con riesgo y pobreza se traduce en un impacto mayor y más duradero de los

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desastres en las comunidades pobres. Se llevará a cabo un análisis diferenciado del tipo de gasto social/programas que normalmente se ven afectados por la contracción/re-asignación de fondos después de un desastre, partiendo de una revisión de trabajos que se hayan escrito sobre otros casos que resulten pertinentes.

86. Aspectos ambientales. Es muy probable que las medidas previas relacionadas con desastres naturales que son respaldadas por esta operación tengan un efecto positivo en el medio ambiente. En particular las nuevas reglas de operación del FONDEN ayudarán a que el Gobierno apoye y fortalezca las siguientes áreas: a) marcos institucionales, jurídicos y de política para la gestión del riesgo ocasionado por desastres; b) capacidades para identificar, evaluar y monitorear riesgos mediante el mejoramiento del marco institucional; c) reducción de factores de riesgo subyacentes mediante el desarrollo de nuevos proyectos en áreas de seguridad, y d) mejorar medidas de anticipación para una respuesta y recuperación efectivas. Estas áreas de apoyo contribuirán a fortalecer instituciones vinculadas a la protección ambiental y gestión del riesgo ocasionado por desastres. Además, la operación apoya los empeños del Gobierno para colocar la gestión del riesgo ocasionado por desastres como tema central en varias áreas de política fundamentales, como la gestión del medio ambiente. Las medidas incluidas en el Programa Nacional de Desarrollo 2007-2012 buscan promover la sustentabilidad ambiental, reducir la vulnerabilidad ante el cambio climático y mejorar la administración del fondo para desastres naturales (FONDEN).

87. Aspectos fiduciarios. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas en el ámbito federal resultan adecuados para apoyar el préstamo para políticas de desarrollo en el país. Esto ha quedado documentado en varios trabajos de análisis del Banco Mundial como el de evaluación de rendición de cuentas financieras del país (Country Financial Accountability Assessment, CFAA), el informe de evaluación de adquisiciones para el país (Country Procurement Assessment Report, CPAR) y otros documentos de análisis, incluyendo los productos de servicios de conocimiento y otros DPL aprobados en años recientes. Como se observa en la alianza estratégica con México (CPS), el Banco ha venido colaborando con el Gobierno en los ámbitos central y de entidades federativas en áreas estratégicas cuyo objetivo es la modernización y reforma de las finanzas públicas, así como a una creciente transparencia. Esto se ha apoyado en un conjunto de instrumentos financieros y servicios de conocimiento que ofrece el Banco.

88. En el último decenio, el Gobierno ha hecho diversas reformas de leyes y políticas en las finanzas públicas destinadas a mejorar la responsabilidad fiscal y la transparencia mediante la modernización de los procesos de presupuesto y mediante la creación de un marco fiscal más eficiente y transparente acorde con las mejores prácticas internacionales. El financiamiento de este DPL apoyará el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) por lo que, en consecuencia, quedará sujeto a las disposiciones del la ley anual del PEF, el presupuesto federal y la ley de responsabilidad fiscal, la ley de contabilidad del Gobierno y el manual de procedimientos presupuestales, entre otros. El PEF se público en tiempo y forma y está disponible en portal electrónico de la SHCP para el año en curso y los años previos.18 Este conjunto de acuerdos jurídicos y regulatorios, junto con el sistema de administración financiera

18 El PEF para 2012 fue publicad el 12 de diciembre de 2011 en el Diario Oficial de la Federación. http://www.dof.gob.mx/avisos/2095/SHCP_121211_04/SHCP_121211_04.htm

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del país que está en operación, permite sólidos arreglos para la formulación, ejecución y control de los gastos públicos. Otros aspectos de control interno están regidos por los criterios de control interno de la Administración Pública Federal.

89. Aun cuando las reglas y procedimientos que gobiernan las leyes sobre presupuesto, contabilidad y gasto público son claras e integrales, y que los sistemas de supervisión y control tienen buen desempeño, sigue habiendo áreas en las finanzas públicas donde se pueden buscar avances. Desarrollar una atención de largo plazo en el presupuesto, incluyendo el desempeño por resultados en el proceso de formulación del presupuesto y conseguir que el sector público se comprometa a poner atención a los resultados son prioridades fundamentales. A la fecha el Gobierno trabaja para alcanzar la prevista reforma a la gestión de las finanzas públicas (PFM), que incluyen armonización presupuestaria y los informes financieros y contables, modernización de las operaciones hacendarias, así como el diseño e implementación de un sistema integrado de información sobre gestión financiera para el ámbito federal, el cual se espera poner en marcha durante 2012.

90. Por cuanto a la vigilancia externa, la Auditoria Superior de la Federación realiza periódicamente varias auditorias (esto es, auditorias financieras, de desempeño y de cumplimiento) de los programas federales. Se preparan las cuentas públicas anuales que son enviadas al Congreso en los cuatro meses previos a finalizar el año fiscal. La auditoría externa de estas cuentas se realizan desde la Oficina del Auditor Superior y la presenta a la legislatura catorce meses antes de que finalice cada año fiscal en cumplimiento con la legislación nacional. Los informes de auditoría son abarcadores y está en operación un sistema para hacer seguimiento de los hallazgos y recomendaciones de la auditoría, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública (SFP). La Oficina del Auditor Superior hace público el Informe de Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública que es anual. Enmiendas recientes a la Constitución Federal y una nueva Ley sobre auditoria superior y rendición de cuentas han contribuid al fortalecimiento general de la transparencia fiscal y rendición de cuentas en el país.

91. El Gobierno actual tiene el objetivo de alinear las adquisiciones públicas y vincularlas estrechamente con la política de gastos, con miras a producir valor para el dinero, asegurando transparencia, economía y eficiencia, al mismo tiempo que mejora la calidad general de los bienes y servicios. Además, se realizaron cambios operativos así como enmiendas en los marcos jurídicos y normativos en 2009 y 2010, que han dado varios pasos importantes para abordar temas que el Banco Mundial identificó en evaluaciones previas con respecto al sistema de adquisiciones en México (2007,19 201020 y 201121). Como se anticipa en la Alianza Estratégica con México, el Banco Mundial se encuentra colaborando con el Gobierno en la modernización de sus adquisiciones públicas y otros aspectos de PFM. Este apoyo se proporciona mediante varios servicios de conocimiento, lo mismo que con instrumentos de préstamo.

19 The World Bank Country Procurement Assessment Review (CPAR) de 2007 (preparado conjuntamente con el BID), identificó aspectos a mejorar en el sistema de adquisiciones públicas incluyendo exceso de complejidad normativa y la necesidad de una gobernanza más efectiva y coordinación.20 Se revisaron aspectos importantes de la estructura jurídica, operativa e institucional del sistema federal de adquisiciones de México, esto como parte del Préstamo para desarrollo de políticas para fortalecer el ambiente de negocios y promover el crecimiento económico, noviembre, 2010. 21 World Bank Knowledge Services, noviembre, 2011.

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92. Desembolso y auditoría. Los arreglos para el flujo de los fondos para esta operación serán los observados en los DPL para México, según acuerdos previamente establecidos con el Gobierno. La SHCP informó al Banco que el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) será el agente financiero del Prestatario en lo que se refiere al DPL.22 En el marco de este acuerdo, en vigencia y cumplimiento de las condiciones de liberación de fondos, el Banco hará un desembolso en una sola exhibición y lo depositará a una cuenta designada por el agente financiero en dólares estadounidenses para subsecuente crédito en una cuenta del tesoro nacional (SHCP/Tesorería de la Federación, TESOFE) en el Banco de México (BANXICO) que se utilice para gastos presupuestados. Con base en la revisión de los informes de auditoría 2010 sobre la agenda financiera y la amplia experiencia entre el Banco y el agente financiero, en lo que respecta al flujo de fondos del Banco a los proyectos financiados, no hay evidencia de que el ambiente de control bancario en el cual los fondos del DPL fluirán no sea el adecuado. Si así lo solicita el Banco, la SHCP proporcionará por escrito al Banco confirmación de la transacción descrita.

93. Con base en la evaluación de la actual PFM del prestatario y habiendo concluido que los arreglos fiduciarios para este financiamiento son adecuados, el Banco no requerirá una auditoría de la cuenta designada del agente financiero y no considera necesario hacer arreglos fiduciarios adicionales en este momento.

22 El uso de un agente financiero y designar una cuenta es un procedimiento estándar del Gobierno de México, para sus propósitos de control, y no un requisito adicional del Banco.

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VIII. ANEXOS

Anexo 1: Carta de Política para el Desarrollo

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TRANSLATION OF THE LETTER OF DEVELOPMENT POLICY

ROBERT ZOELLICKPresidentWorld Bank

Dear Mr. Zoellick:

In the current global economic environment, characterized by negative shocks to output and employment caused by the international financial crisis, commodity price volatility and increased frequency and intensity of natural disasters, there is a need to adequately tackle uncertainty and macroeconomic risks affecting public finances. As a result, the Government of Mexico has implemented a strategy to confront various sources of fiscal risk.

Comprehensive Fiscal Risk Management Strategy Mexico’s fiscal risk management strategy is based on a comprehensive approach. On the one hand, fiscal and budgetary discipline has been maintained over the past few years, increasing the country’s resistance to macroeconomic shocks. On the other hand, the Government has continued with a prudent monetary policy, supporting price stability and generating investment confidence. Prudent fiscal and monetary policy management has been enhanced through proactive public debt management, Treasury management, natural disaster risk management and subnational debt management, among others. Public Debt Management Over the last few years, the Government has aimed to deepen the domestic debt market, while extending maturities. As a result, the current financing needs of the Federal Government are largely met in the local debt market, while the average maturity of public debt has been successfully lengthened. An improved public debt profile has reduced public finance vulnerability to international capital market volatility. At the same time, and as part of an ambitious financial inclusion strategy, the Government launched Cetes Directo, a program encouraging saving for retail investors through the direct purchase of government securities via an internet portal. Due to the significant role of oil income in public revenue and oil price volatility, the Government continues using price hedging instruments, as well as accumulating resources in the oil stabilization funds.

Treasury management In recent years, the Government has put in place measures aimed at improving the efficiency of the Federal Treasury (TESOFE). Among the recently implemented measures are the improvement of TESOFE’s internal processes, as well as the coordination and centralization of electronic payments between TESOFE and the various Federal Government agencies. Greater cash management efficiency strengthens public finances as a whole. The implemented measures also promote access to formal financial sector products and services to a larger segment of the

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population through the electronic payment of government payroll, pensions, and cash-transfer programs. Natural Disaster Risk Management The Government has recently made significant progress in the design and adoption of an institutional framework to deal with the fiscal implications of natural disasters. In addition to allocating budget resources in a natural disaster management fund, the Government recently strengthened its natural disaster risk management strategy through the categorization of risks and the use of more adequate risk management instruments. In particular, the Government has purchased an insurance to cover high frequency-low cost events (stop-loss insurance) and issued a parametric bond to cover low frequency-high costs events (CAT-Bond). Furthermore, the National Fund for Natural Disasters (FONDEN) recently issued new rules of operation, which promote risk prevention and efficient reconstruction. Subnational Debt Management

Even if subnational debt is at an adequate level and does not represent a systemic risk, the Government has enhanced the financial system’s regulatory framework to prevent subnational financing risks and maintain the soundness of the system. In particular, prudential regulations regarding commercial bank financing to States and municipalities were strengthened, by discouraging excessive subnational borrowing through greater market discipline. Relationship Mexico-World Bank The Government and the World Bank maintain a close working relationship. Mexico values the World Bank’s financial and knowledge services. As a result, we welcome the Bank’s recognition of the actions we have undertaken to strengthen fiscal risk management, a set of actions framed in two axes of the National Development Plan 2007-2012:"Competitive Economy and Job Creation” and "Equal Opportunities". Pursuant to the above, let me express the Ministry of Finance and Public Credit’s support of this loan, which recognizes implemented fiscal risk management policy actions, such as those described above. We hope that this new operation between the World Bank and the Government of Mexico will strengthen our bilateral relationship, facilitate the exchange of experiences related to fiscal risk management, and improve our institutional capacity to address these risks. Thank you in advance for your attention, and for the opportunity to reiterate my highest consideration.

Yours Sincerely,

Gerardo Rodriguez RegordosaUndersecretary of Finance and Public Credit

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Anexo 2: Matriz operativa

Avance en las reformas de política e institucionales para alcanzar los objetivos de las áreas de política

Área de política 1: Estabilidad y transparencia presupuestaria

Objetivo Aspectos esenciales Medidas previas Indicador de resultado(diciembre 2012)

Programa de reforma de mediano plazo del Gobierno

Mejorar las prácticas de gestión fiscal y de deuda y mejorar la estabilidad y transparencia presupuestaria.

Ahorro en los hogares de bajo ingreso en segmentos significativos de la población.

Falta de acceso directo de inversionistas pequeños a instrumentos de deuda pública.

Las múltiples cuentas del Gobierno y pagos descentralizados son un obstáculo para la transparencia y eficiencia en la administración de caja.

El Gobierno lanzó Cetes Directo, para promover la compra directa de valores gubernamentales entre pequeños inversionistas.

El Gobierno obtuvo una certificación ISO 9001:2008 para 27 procesos operativos de la TESOFE que gobiernan la administración de los fondos federales.

El Gobierno emitió un decreto que, entre otras cosas, fomenta la instrumentación de pagos electrónicos a través de la cuenta única de tesorería, incluido el pago de pensiones bajo responsabilidad del Gobierno Federal.

Número de cuentas activas en Cetes Directo. Base 2010: 0Programa 2012: 15,000

Monto invertido en Cetes DirectoBase 2010: 0Programa 2012: 1 mil millones de pesos

Número anual de pagos hechos desde la cuenta única de tesorería.Base 2010: 15 millonesPrograma 2012: 25 millones

Adopción de una regla fiscal estructural que permita un gasto sin sobresaltos y promueva el ahorro durante los picos cíclicos con el fin de reducir la pro-ciclicidad de la regla actual.

Adopción de una ley revisada que permanentemente elimina los topes sobre la acumulación de recursos en los fondos de estabilización.

Institucionalización de la estrategia del Gobierno de cobertura del petróleo.

Adopción de una nueva ley hacendaria.

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Área de política 2: Gestión del riesgo de desastres naturales

Objetivo Aspectos esenciales Medidas previas Indicador de resultado(diciembre 2012)

Programa de reforma de mediano plazo del Gobierno

Mejorar la capacidad del Gobierno para responder ante los desastres naturales y mitigar el impacto que los costos de los desastres naturales tienen en el presupuesto.

Frecuentemente la actividad de reconstrucción es muy lenta, mientras el Estado no asuma la parte de responsabilidad que le corresponde en relación con el trabajo.

El Gobierno emitió un Acuerdo y reglas de operación del FONDEN que permiten que los gobiernos de las entidades federativas y el gobierno federal independientemente financien y administren la reconstrucción de la infraestructura a nivel de las entidades federativas.

El Gobierno adquirió un seguro indemnizatorio (indemnity-based insurance) para cubrir las pérdidas en exceso del FONDEN ocasionadas por eventos de desastres naturales.

Tiempo promedio entre la declaración de un desastre natural y el acceso a recursos del FONDEN para reconstrucción de infraestructura.Base: 45 díasPrograma 2012: 28 días

Número de programas de reconstrucción concluidos para cada año fiscal como porcentaje del total de programas abiertos.Base 2010: 26%Programa 2012: 35%

Desarrollo y adopción de una estrategia integrada para gestión del riesgo vinculado con desastres naturales.

Área de política 3: Gestión de deuda subnacional

Mejorar la sustentabilidad fiscal y de la deuda de los gobiernos de las entidades federativas y municipales.

Un incremento acelerado de deuda subnacional, particularmente deuda de corto plazo, y falta de transparencia en datos de la deuda ocultan el monto del pasivo contingente.

El Gobierno emitió una resolución que liga el requisito de reservas prudenciales con un conjunto de indicadores amplios, para hacer préstamos a las entidades federativas.

Porcentaje de deuda registrada como porcentaje de la deuda total.Base 2010: 86.5%Programa 2012: 93%

Mejora de los ingresos locales y reforma.

Terminar la implementación de la armonización contable entre el poder ejecutivo de los tres niveles: la federación, las entidades federativas y los municipios. Y mejoramiento de la transparencia en las cuentas subnacionales.

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Anexo 3: Nota de las relaciones del fondo

El Directorio Ejecutivo del FMI culmina revisión del desempeño de México en el marco de la Línea de Crédito FlexibleComunicado de prensa núm. 11/48022 de diciembre, 2011

El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) culminó el 21 de diciembre de 2011 la revisión de la calificación de México para los arreglos en el marco de la Línea de Crédito Flexible (FCL) y reafirmó que México está calificado para seguir accediendo a los recursos del FCL. Las autoridades mexicanas han señalado que seguirán dando un trato precautorio a los arreglos.El arreglo con México por dos años y por un monto de SDR 47,292 mil millones (unos US$73 millones), aprobado el 10 de enero de 2011 (véase comunicado de prensa núm. 11/4), fue el primero bajo las reformas al FCL aprobadas el 30 de agosto de 2010 (véase comunicado de prensa núm. 10/321).Enseguida de la discusión del Directorio Ejecutivo sobre México, el Sr. David Lipton, Primer Subdirector Gerente y Presidente del Directorio Ejecutivo hizo el siguiente señalamiento:“La Línea de Crédito Flexible (FCL) para México, aprobada hace un año en el contexto de un riesgo elevado para la perspectiva económica mundial, ha desempeñado un papel importante para respaldar la estrategia macroeconómica de las autoridades, proporcionando un seguro contra los riesgos de cola y reforzando la confianza del mercado. Hoy, el Directorio Ejecutivo reafirma que México sigue cumpliendo los criterios que lo califican para seguir teniendo acceso a los recursos del FCL.“La rápida recuperación que México tuvo de la crisis global y la resiliencia de la actividad económica en meses recientes atestiguan sus bases sólidas y hábil gestión de políticas. El sólido seguimiento de políticas y marcos de política, incluyendo una regla de presupuesto equilibrado, un régimen de inflación creíble y una prudente vigilancia financiera han apuntalado balanzas pública y privada sólidas.“Las autoridades están comprometidas con la reconstrucción gradual de políticas de amortiguamiento a la luz de crecientes riesgos globales. La consolidación fiscal y política monetaria sustentadora se mantendrán, mientras que los crecientes amortiguadores externos se ven complementados con el convenio del FCL. El régimen de tasa de cambio flotante seguirá desempeñando un papel esencial para amortiguar las sacudidas externas.“Los riesgos inconvenientes para las perspectivas de corto plazo para México surgen de las perspectivas perturbadoras para el crecimiento global y la turbulencia en los mercados financieros internacionales. Sin embargo, México mantiene espacio político para contener las posibles repercusiones provenientes de las sacudidas externas, con el apoyo del convenio del FCL, y las autoridades siguen comprometidas con un marco macroeconómico basado en reglas y ajuste de las políticas según se necesite.”

IMF EXTERNAL RELATIONS DEPARTMENTPublic Affairs

  Media Relations

E-mail: publicaffairs@imf.org Phone: 202-623-7100

Fax: 202-623-6278 Fax: 202-623-6772

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The IMF Staff Report for Mexico on the Review Under the Flexible Credit LineArrangement is available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2011/cr11367.pdf

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Anexo 4.a.: Estabilidad y transparencia presupuestaria

94. Políticas fiscales prudentes y una gestión mejorada de los pasivos públicos han reducido la volatilidad del gasto. A partir de 2006, la política fiscal ha estado bajo la guía de la regla de presupuesto equilibrado y un marco presupuestario de mediano plazo inserto en la Ley de responsabilidad fiscal (FRL). La FRL institucionaliza los empeños del gobierno por contener los déficits fiscales y estabilizar los niveles de deuda, al mismo tiempo que respalda la rendición de cuentas y la transparencia en la definición del presupuesto anual. Además de establecer una regla de presupuesto equilibrado, la ley también introduce una fórmula para calcular el precio del petróleo en las proyecciones presupuestarias y establece cuatro fondos estabilizadores para exceso de ingresos provenientes del petróleo. Los fondos de estabilización en combinación con el programa gubernamental de cobertura,23 atempera la desviación del presupuesto anual ocasionada por los vaivenes drásticos en los precios del petróleo y/u otras sacudidas externas. La actual regla de presupuesto equilibrado ha servido muy bien para construir credibilidad.

95. Las medidas para la gestión del riesgo son esenciales para reducir al máximo el impacto que tienen las sacudidas en los ingresos y gastos. Los ingresos son vulnerables ante las depresiones y los vaivenes drásticos en los precios del petróleo, en la medida que los ingresos por petróleo equivalen aproximadamente a un tercio del ingreso federal. Los desembolsos que hace el Gobierno son sensibles ante riesgos fiscales macroeconómicos inesperados que surgen del incremento en el servicio de la deuda, debido a las tasas de interés y/o movimiento en la tasa de cambio, así como otros riesgos fiscales como los generados por desastres naturales y crisis en el sector bancario. En la medida que la FRL no permite una desviación en el equilibrio presupuestal general, la reducción en los ingresos o el incremento en el gasto correspondiente a programas específicos tienen que ser compensados reduciendo en otros lados o bien se tiene pérdida de credibilidad asociada con la enmienda del presupuesto. Como resultado, durante la reciente crisis financiera el Gobierno ha tenido que balancear los objetivos de apoyar la actividad económica y mantener la credibilidad fiscal. México demostró compromiso con un indicador importante para los mercados financieros y para las agencias calificadoras internacionales.

96. Los fondos de estabilización de los ingresos provenientes del petróleo en México y el programa de cobertura del Gobierno protegen el gasto público mediante el establecimiento de amortiguamiento fiscal. El ingreso excedente en relación con los montos presupuestados se va acumulando en cuatro fondos estabilizadores: un fondo estabilizador para petróleo (40 por ciento), un Fondo de Inversión para PEMEX (25 por ciento), un Fondo de Estabilización del Estado (25 por ciento) y un Fondo de Infraestructura del Estado (10 por ciento). Si en cualquier año dado los ingresos totales son menores a lo presupuestado como resultado de los bajos precios del petróleo o por efectos de la tasa de cambio, los fondos de estabilización petroleros pueden transferir recursos al presupuesto o a PEMEX para cubrir el faltante. Sin embargo, los topes de 1.5 por ciento del PIB en la acumulación de recursos en los fondos de estabilización debilitan su capacidad para actuar como amortiguante fiscal y contrarrestar la pro-ciclicidad de la regla del

23 Ante la volatilidad de los precios del petróleo, las autoridades recurren a la cobertura del precio utilizando recursos provenientes de los fondos de estabilización para comprar opciones de venta (put options). El precio preestablecido (strike price) de las opciones se acerca al precio que asegure el monto de ingresos presupuestados por concepto de petróleo necesarios para financiar el gasto público (para 2011 US$63 por barril). Esto evita la necesidad de reducir el gasto planeado si el precio del petróleo exportado cae por debajo del precio presupuestado.

47

presupuesto equilibrado.24 En el periodo 2010-2012, el Gobierno removió temporalmente los topes en la acumulación para promover el ahorro. Eliminar permanentemente estos topes sería una medida apropiada.

97. Un perfil fortalecido de deuda pública reduce la vulnerabilidad de las finanzas públicas ante los riesgos fiscales macroeconómicos de corto plazo. Esta sustitución de deuda interna del sector público por deuda externa y la eliminación progresiva de vinculación a la moneda, y el incremento en los instrumentos de deuda de tasa fija quedaron integrados al programa de gestión de deuda de México y han reducido las vulnerabilidades asociadas con movimientos en la tasa de cambio y tasa de interés. Haber ampliado el vencimiento promedio de los bonos del Gobierno local a más de siete años en 2011, al pasar de 1.5 en 2000, ha reducido el riesgo financiero y ampliado la base de inversores. En octubre de 2010, el Gobierno vendió US$1 mil millones en bonos con un vencimiento a 100 años, el primero de su tipo en América Latina.

Deuda del sector público: vencimiento promedio

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

64%

67%

64%

62%

61%

66%

71%

74%

74%

73%

74%

36%

33%

36%

38%

39%

34%

29%

26%

26%

27%

26%

Deuda del sector público: com-ponente interno vs componente

externo

Internal Component External Component

98. En 2010 el Gobierno comenzó a usar bonos sindicados para intensificar el mercado de deuda interna y como una alternativa de crecimiento al financiamiento bancario y los mercados internacionales de capital. La sindicación no es una subasta convencional en tanto que no se emplea a los bancos para que suscriban la emisión ni alienten la demanda entre los inversores. Esta estrategia garantiza la venta por adelantado de una gran cantidad de bonos denominados en pesos, lo cual promueve liquidez en el mercado de bonos, acelera el establecimiento de bonos internos de referencia, acrecienta la base de inversores e incrementa la elegibilidad a varios índices de ingreso fijo. En 2010 México se convirtió en el primer país de

24 El auge de ingresos petroleros durante el periodo 2003-2008 aseguró el crecimiento promedio anual en gasto real primario de 7 por ciento, ya que el ahorro en los fondos de estabilización petroleros generó excedente.

48

América Latina en quedar incorporado al World Government Bond Index (WGBI) de Citigroup.25 Que el país fuera admitido refleja el éxito en las políticas macroeconómicas y los avances en el desempeño del mercado de deuda local. Cinco meses después que México fuera aceptado, la inversión extranjera en bonos del gobierno se incrementó en más de 11 por ciento.

99. El lanzamiento de Cetes Directo, un programa para promover la compra directa de valores gubernamentales por parte de pequeños inversionistas, avanza el empeño del Gobierno por ampliar la base de inversores e incrementar el ahorro interno. El método tradicional para emitir deuda del gobierno es mediante subasta abierta sólo a grandes inversionistas e intermediarios financieros. La venta de deuda al menudeo abre la oportunidad a que pequeños inversionistas compren valores gubernamentales a un costo menor y sin intermediarios, al mismo tiempo que diversifica la fuente de financiamiento público. La incorporación de una gran base de inversores, diversificada y en gran medida intocada, puede, con el tiempo, reducir los costos de los préstamos del sector público, reducir la volatilidad de los flujos de capital y estimular el crecimiento interno. Asimismo, el programa promueve transparencia y rendición de cuentas con respecto a las políticas del Gobierno para administrar la deuda.

100. Los programas de venta de deuda al menudeo y su aportación en tanto que porcentaje del total de la deuda pública varía ampliamente en el mundo. Varios países han instituido programas de venta de deuda al menudeo, en los cuales se vende los valores públicos directamente a inversionistas individuales. El objetivo de estos programas es ofrecer a los inversores opciones de bajo costo al mismo tiempo que diversifica la base de inversores en el país. Sin embargo, los programas de venta de deuda al menudeo frecuentemente varían en cuanto a sus objetivos secundarios, definición organizacional, productos que ofrecen y canales de distribución. No obstante el crecimiento impresionante de pequeños inversionistas en varios países, el valor de la deuda al menudeo en tanto que porcentaje del total de la deuda pública varía significativamente dependiendo del país. Mientras en varios países europeos el porcentaje es bastante alto, como en Irlanda (14.9), Italia (20.2), Portugal (15.9) y el R.U. (13.10), en otros la participación de la deuda al menudeo es significativamente menor como en Canadá (4.1), Hungría (4.5), Sudáfrica (.55), Brasil (.17) y los Estados Unidos (2.45). Para que Cetes Directo alcance el mismo nivel que en Brasil, la plataforma de pequeños inversionistas tendría que incrementarse en aproximadamente 5.6 mil millones de pesos (US$ 400 millones).26

101. El programa brasileño de venta de deuda pública al menudeo, Tesouro Direto, desvela el potencial de Cetes Directo. El programa Tesouro Direto contaba con aproximadamente 5,900 inversionistas durante el primer año (para finales de diciembre de 2002), número que se incrementó impresionantemente a 21,000 inversionistas en el segundo año. No obstante en los años subsecuentes el crecimiento no ha sido notable aunque permanece fuerte, hasta llegar a 145,000 inversionistas para finales de 2008 (Tesouro do Brasil, 2011). El crecimiento se desacelero después de la crisis financiera, aunque seguía en el rango de 20 por

25 Los mercados mexicanos locales también quedaron incorporados a los índices de renta fija mundiales más importantes: JP Morgan Broad Index (enero, 2003), Merrill Lynch Global Broad Market Plus Index (junio, 2003) y Lehman Global Aggregate Index (enero, 2005). 26 Después de un año de operar con una inversión de aproximadamente 478 millones de pesos.

49

ciento en 2009 y 2010. Evidencia preliminar de 2011 muestra un ligero incremento en el crecimiento, con un número apenas por debajo de los 264,000 inversionistas.

102. Un creciente ahorro interno en México proporciona a los individuos un instrumento contra sacudidas temporales que afectan el ingreso, al ayudar a un consumo con menos sobresaltos. Uno de los objetivos de Cetes Directo es fomentar la cultura del ahorro y proporcionar una inversión segura a los individuos, con poca capacidad para administrar riesgos. Recientemente el Gobierno redujo barreras de ingreso, instituyendo un nuevo método más sencillo para abrir una cuenta de Cetes para transacciones de cuentas de poco valor con la esperanza de impulsar un acceso democrático.

103. En el Anexo 4b se proporciona una descripción y análisis detallado de la Cuenta Única de Tesorería.

50

Anexo 4.b. La Cuenta Única de Tesorería

104. La Cuenta Única de Tesorería (STA) es una estructura unificada de las cuentas bancarias del gobierno que proporciona una visión consolidada de los recursos públicos en caja. La administración de la STA es responsabilidad de la Tesorería de la Federación (TESOFE), una unidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). El establecimiento de una STA mejora la administración y control de caja, reduce los costos de los préstamos y facilita la coordinación de políticas fiscales y monetarias. Cómo se muestra en el esquema de flujo infra el objetivo general de la STA es alcanzar eficiencia operativa en la administración de los fondos del Gobierno Federal mediante un sistema centralizado de administración de caja.

105. Antes de establecer la STA, los fondos del Gobierno Federal se manejaban a través de cuentas bancarias separadas. Durante 2007, la TESOFE inició un plan estratégico para la modernización de los arreglos bancarios del Gobierno, que incluyó la preparación de un análisis de referencia que abarcaría las mejores prácticas en todo el país y un diagnóstico de las funciones, procesos y sistemas que utilizaba la TESOFE durante sus operaciones. Como resultado de esta evaluación, se determinó que el plan estratégico de modernización de la TESOFE abarcaría cuatro áreas: i) desarrollo de un sistema STA, ii) creación de un sistema contable para la administración de los fondos del Gobierno Federal, iii) certificación de los procesos de la TESOFE, de acuerdo con la metodología de la ISO-900:2008, y iv) publicación de un nuevo marco regulatorio para la TESOFE.

106. El marco jurídico de la TESOFE fue modificado como parte del proceso de modernización. Las principales modificaciones regulatorias incluyen:

Modificación del artículo 15 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) el 1 de octubre de 2007, para establecer: i) la responsabilidad de la TESOFE para la recaudación y efectuar pagos a todas las dependencias que conforman la administración pública federal, ii) una Cuenta Única de Tesorería obligatoria, obligatoria para las dependencias y entidades paraestatales públicas del Gobierno Federal.27

27 Para los propósitos de este documento, las “dependencias” y las “entidades” las identificaremos como Entidades Públicas.

51

STA Collection of Federal

Government Taxes

Payments to final beneficiaries

Operational Efficiency

Centralized management of Federal Government’s funds

La SHCP publicó lineamientos para la operación de la STA28 el 24 de diciembre de 2009 que incluye procedimientos para la apertura de cuentas bancarias a nombre de la TESOFE y, en casos excepcionales, a nombre de las Entidades Públicas.29

Una regulación estableciendo que todas las Entidades Públicas adopten programas de pagos electrónicos a través de la STA, para diciembre de 2012, según lo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de 2010 e incluido en la Ley del Presupuesto de Egresos de la Federación, LPEF).

Flujo de fondos: El siguiente esquema describe el flujo de fondos de la STA:

Federal Taxes

TESOFE’s Commercial Bank Accounts

Final payment’s beneficiaries

Payments through the SPEI system

TESOFE’s Bank Account in Central Bank

Bank accounts of Ministries and Entities (Exceptionally)

1 2 3

4

1) Los impuestos que recibe el Gobierno Federal quedan depositados en 18 cuentas bancarias a nombre de la TESOFE.

2) La TESOFE transfiere los fondos a sus cuentas en el Banco Central (Banco de México).3) Por instrucciones de las Entidades Públicas, la TESOFE efectúa todos los pagos a los

beneficiarios finales a través del sistema SPEI (Sistema de Pagos Electrónicos Interbancarios) del Banco Central.

4) En casos excepcionales la TESOFE permite a las Entidades Públicas mantener sus propias cuentas bancarias para hacer pagos a beneficiarios finales.

107. Desde el establecimiento de la STA, se han registrado varios avances: A la fecha, 68 por ciento de los fondos son recolectados a través de la STA. Casi todas las

dependencias están integradas al sistema STA, mientras que las transacciones que efectúan las Entidades Públicas, esto es 29 por ciento del total de fondos, aún no están incluidas.

En el caso de los pagos, la situación es similar, con las Entidades aún no incluidas en el sistema de la STA, si bien su monto equivale a 25 por ciento del total de gastos.

108. Los avances en la implementación del sistema de la STA han tenido impacto considerable en la capacidad operativa de la TESOFE. Para 2010, más de 70 por ciento del presupuesto público fue canalizado a través del sistema STA. En lo correspondiente a recaudación el número de operaciones se ha incrementado de 4.6 millones en 2007 a 29 millones 28 Publicado en el Diario Oficial de la Federación.29 Cuando hay una clara justificación y con la autorización de la TESOFE.

52

en 2010, mientas que en lo que se refiere a pagos pasó de 1.6 millones a 15 millones de transacciones en el mismo periodo. Desde su aplicación inicial, el nuevo esquema ha generado ahorros para el Gobierno Federal de US$139 millones. Para fortalecer sus capacidad operativa, la TESOFE tomó las siguientes medidas:

Estableció 4 nuevos sistemas para control de la recaudación. Incluyó 6 nuevos módulos en el sistema SIAFF (Sistema Integral de Información

Financiera) que se utiliza para procesar pagos. Mejoró los sistemas de contabilidad de la TESOFE,30 incluyendo facilitar: i) conciliación

automatizada de operaciones con las instituciones de la banca comercial; ii) registro automático en línea de las operaciones contables de acuerdo con una tabla predefinida de cuentas; iii) control de operaciones incluidos varios niveles de subcuentas; iv) emisión automática de informes financieros y v) supervisión de las actividades desarrolladas en el sistema.

109. Aspectos adicionales en el plan de modernización de la TESOFE incluyen certificación de sus procesos de acuerdo con los siguientes estándares emitidos por la Organización Internacional de Normalización (ISO): ISO-9001:2008, que proporciona un conjunto de requisitos de estandarización para sistemas administrativos de calidad.31 En 2011 la TESOFE certifico 27 procesos, de los cuales 12 pertenecen a la Subtesorería de Operación, 7 a la Subtesorería de Contabilidad y Control Operativo, 4 a la Unidad de Vigilancia de Fondos y Valores, 3 a la Dirección General de Procedimientos Legales, y a la Coordinación Administrativa. En el conjunto, el programa de certificación ha mejorado la transparencia de los procesos operativos, los procesos de automatización, continuidad de operaciones y seguridad de la información.

110. Como ya se mencionó con anterioridad, la TESOFE seguirá con la aplicación del sistema de STA a lo largo de 2012. En la LPEF de 2011 el Gobierno estableció que todas las dependencias y entidades debían articularse con la SHCP para preparar e instrumentar programas de trabajo para completar la aplicación del sistema de STA para agosto de 2012, mediante la inclusión de las siguientes operaciones:

La recaudación que realicen las entidades y otras contribuciones directamente recaudadas por entidades y dependencias, como las contribuciones provenientes del comercio exterior (3 por ciento del total de fondos), debería quedar incorporada al sistema STA.

Los gastos en que incurran las entidades y las dependencias, como la nómina de la planta de servidores públicos,32 pagos de beneficiarios de los programas públicos, fondos de pensión, fondos de fideicomisos públicos, y acuerdos de ministración33 tendrán que seguir su incorporación al sistema STA. El presupuesto de 2012 también agrega el pago de pensiones del gobierno federal a IMSS e ISSSTE a la STA.

30 SICOFE (Sistema Integral de Contabilidad de Fondos Federales).31 El 27 de octubre de 2011, la empresa SGS determinó que la TESOFE cumplía con los lineamientos de calidad de la ISO 9001-2008.32 Para julio de 2011 los empleados de 895 entidades del sector público (incluyendo dependencias y Entidades) ya estaban incluidos en el sistema STA (esto es, recibiendo su pago de nómina a través de la STA), de un total de 1,109 entidades. Las restantes 214 entidades se irán incorporando gradualmente hasta agosto de 2012, como quedó establecido en la ley.33 Los acuerdos de ministración son un mecanismo establecido en el artículo 46 de la LFPRH que permite que las dependencias y entidades, que requieran recursos extraordinarios, soliciten un adelanto de fondos a la SHCP; fondos por encima de su presupuesto aprobado que se supone quedarán regularizados en su presupuesto ordinario del siguiente año fiscal.

53

111. Entre los beneficios esperados del sistema STA se incluyen: Reducir costos financieros asociados con la administración de múltiples cuentas

bancarias. Aprovechar al máximo de los costos de oportunidad de la administración de caja. Promover la penetración del sector financiero incorporando al sector bancario todos los

pagos de los beneficiarios del Gobierno Federal, como proveedores de bienes y servicios, beneficiarios de programas públicos y empleados públicos, entre otros.

Supervisar el mejoramiento de los beneficiarios de los programas del Gobierno Federal (como los programas Oportunidades y Procampo, entre otros).

Facilitar mecanismos eficientes para hacer pagos. Mejorar la transparencia en el flujo de recursos. Mejorar el control de operación durante el ejercicio del presupuesto. Fortalecer la posición de negociación con la banca comercial.

112. Un elemento esencial en el plan de modernización de la TESOFE es la publicación de una versión preliminar de Ley del Servicio de Tesorería que refleje los cambios operativos, técnicos e institucionales.34 Ya está elaborada la versión preliminar, sin embargo, no es seguro que durante esta administración se finalice con la tarea ya que depende de factores políticos que escapan al control de la TESOFE. Esta versión preliminar tiene las siguientes características:

Está basada en las mejores prácticas internacionales y busca mejorar la transparencia y eficiencia en la gestión financiera de los fondos públicos. Es más concisa que la ley anterior, con 64 artículos en lugar de 134.

Es consistente con todos los requisitos jurídicos relativos a las funciones del tesoro que han sido emitidos en diferentes legislaciones (por ejemplo, LPEF, LFPRH y el Diario Oficial de la Federación, entre otros) después de su última modificación en 2007.

34 La última versión de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación fue emitida en el mes de diciembre de 1985, y fue modificada en cuatro ocasiones: 1995, 1998, 2000 y 2007.

54

Anexo 4.c.: Gestión del Riesgo de Desastres Naturales

113. El riesgo de desastre natural es muy alto en México. México es muy vulnerable ante varios riesgos naturales, con aproximadamente 41 por ciento de su territorio y 31 por ciento de su población expuesta a huracanes, tormentas, inundaciones, terremotos y erupciones volcánicas. En términos económicos esto se traduce en 30 por ciento del PIB que queda en riesgo ante tres o más amenazas y 71 por ciento en riesgo ante dos o más amenazas. El crecimiento poblacional y creciente concentración de los activos físicos en áreas altamente expuestas ha llevado a una creciente vulnerabilidad ante eventos adversos, al mismo tiempo que un uso de la tierra no planificado y no regulado, ausencia de controles ambientales y mala aplicación de estándares de construcción exacerba la pérdida de activos. Es muy probable que el cambio climático incremente el número y frecuencia de amenazas hidro-metereológicas en México.

114. Los desastres naturales frecuentemente llevan a repentinas presiones fiscales, en su gran mayoría no presupuestadas, para alivio de emergencia y actividades de reconstrucción. En particular, grandes riesgos catastróficos implican un desafío mayor para las finanzas públicas y sustentabilidad de la deuda. Los desastres naturales impactan los gastos presupuestados y el flujo de ingresos. Los primeros debido a las presiones de corto plazo a causa de las actividades inmediatas de alivio ante el desastre, y en el mediano y largo plazo con las actividades de reconstrucción y mejoramiento financiadas por el Gobierno. El impacto sobre los ingresos depende de las dinámicas macroeconómicas posteriores a la sacudida y la estructura de las fuentes de ingreso público (esto es, impuesto sobre la renta, impuesto inmobiliario, ingresos del petróleo, etc.).

115. El 2011 Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (ERN) estimó pasivos contingentes de las amenazas naturales en México. El valor en riesgo se calcula multiplicando el valor de los activos expuestos (infraestructura bajo responsabilidad del Gobierno) a las probabilidades de un evento de desastre. De acuerdo con el informe, la pérdida anual esperada debido a terremotos es de US$157 millones y US$646 millones a causa de huracanes. En general, la pérdida anual esperada a causa de desastres es de US$803 millones.

Gráfico 1. Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) Gastos anuales (millones de US dólares)

Gráfico 2. Desastres naturales en México (1960–2009)

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

USD

Mill

ions

55

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2

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6

8

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12

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1979

1982

1985

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1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

Even

tos

Fuente: FONDEN Fuente: Centro de Investigación sobre Epidemiología de los Desastres, Universidad Católica de Lovaina

116. El financiamiento para desastres naturales se consigue mediante varias medidas ex ante y ex post. Las contingencias y reservas presupuestarias son las fuentes ex ante de financiamiento para riesgos menos caras y generalmente se las utiliza para cubrir eventos que se presentan con alta frecuencia pero cuyos costos son bajos. Los recursos para financiamiento de pérdidas, como líneas de crédito contingentes, préstamos de emergencia y productos de seguros proporcionan financiamiento ex post. Desastres que se presentan con poca frecuencia pero cuyos costos son altos pueden ser mejor enfrentados mediante instrumentos de transferencia del riesgo como los bonos CAT y los seguros de riesgos catastróficos. Una evaluación integral de la exposición fiscal de un país a desastres naturales puede identificar la combinación óptima para reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas. Gradualmente, México va desplazándose de las respuestas ex post ante los desastres naturales a un enfoque de anticipación ex ante.

117. El gobierno ha ido en pos de un enfoque integrado hacia la gestión del riesgo ocasionado por desastres naturales, que abarca evaluación, prevención y transferencia del riesgo fiscal. La actual estrategia de financiamiento del riesgo incluye una diversidad de componentes de financiamiento que va de fondos de reserva presupuestarios y prevención, pasando por mejores esquemas de reconstrucción a instrumentos de transferencia de riesgo privados como pólizas de seguro específicas a un sector, reaseguramiento y bonos para catástrofes (véase gráfico 4). La evaluación de infraestructura del Gobierno Federal que se encuentra en riesgo ha facilitado que mediante varios productos de seguro se transfieran algunos riesgos ocasionados por desastres naturales de poca frecuencia y con alto costo mediante varios productos de seguro como los que se describen enseguida.

118. El Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), una pieza clave en la estrategia de gestión de riesgo ocasionado por desastres naturales, fue creado en 1996 para responder a las emergencias ocasionadas por desastres nacionales y la reconstrucción. El FONDEN protege a la población mexicana (mediante respuesta de alivio inmediata), los activos públicos (mediante financiamiento para la reconstrucción) y vivienda (no asegurada) de bajo ingreso de desastres que sobrepasan la capacidad de respuesta del Gobierno Federal y de los gobiernos de las entidades federativas y de las agencias federales. Lo manejan conjuntamente la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y utiliza varios instrumentos para respaldar al Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas, así como a las agencias federales, para que respondan ante desastres naturales. Entre dichos instrumentos deben incluirse fondos de reserva y soluciones de transferencia de riesgo.

119. El FONDEN, un fondo fiduciario multi anual, recibe una asignación presupuestal anual que garantiza que dispondrá por lo menos de 0.4 por ciento del total de gasto público programable al inicio de cada año fiscal. Dado que hay variación en la intensidad y ocurrencia de los desastres de un año a otro, el FONDEN administra sus recursos mediante un Fondo Fiduciario multianual, que elimina la necesidad de gastar toda la asignación cada año, con lo que se crea un mecanismo de estabilización. Aun cuando esto incrementa la flexibilidad de los recursos del FONDEN, el monto disponible para la recuperación ha probado ser inadecuado para cubrir crecientes necesidades financieras, ya que la asignación anual de presupuesto incrementando la disponibilidad de recursos en el fondo a 0.4 por ciento del gasto público total

56

programable al inicio de cada año presupuestal en realidad se ha convertido de facto en un tope para la acumulación de recursos. Si los recursos asignados al FONDEN se agotan o resultan insuficientes durante periodos de alta actividad en términos de desastres (como en 2010), el artículo 9 de la ley de presupuesto permite financiamiento excepcional proveniente del presupuesto.

120. En 2006, el Gobierno emitió un instrumento de transferencia de riesgo por US$450 millones (CatMex) para transferir algunos de los riesgos ocasionados por terremotos en México a los mercados internacionales de capital. CatMex proporciona protección por tres años contra terremotos en zonas específicas del territorio mexicano mediante combinación de pólizas de reaseguro paramétricas (US$290 millones) y cobertura de bonos de catástrofe (US$160 millones). Después que CatMex venciera en 2009, México diversificó aún más su cobertura agrupando múltiples riesgos en múltiples zonas. En octubre de 2009, emitió un bono de catástrofe multi riesgo de tres años (2009-2012) recurriendo al Programa MultiCat, un nuevo programa del Banco Mundial que permite agrupar peligros a través de múltiples regiones para reducir costos de seguro. El bono MultiCat cubre una protección contra huracanes y terremotos de una magnitud predeterminada y cubre a dos de las zonas más expuestas en la costa del Pacífico y una en la costa del Atlántico.

121. En 2011, el FONDEN reformó sus reglas de operación para una asignación más eficiente de recursos, permitiendo que el Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas financien y gestionen independientemente actividades de reconstrucción. Antes, las aportaciones hechas por la federación y las entidades federativas se reunían en un vehículo financiero común de donde se pagaban todos los gastos una vez que todas las partes habían comprometido los fondos necesarios. Esto ocasionaba retrasos en la reconstrucción ya que frecuentemente las entidades federativas tenían dificultades para proporcionar los fondos. En el marco del nuevo esquema, el Gobierno Federal es responsable de la reconstrucción de infraestructura federal dañada y de cincuenta por ciento de la infraestructura afectada de las entidades federativas, siendo éstas responsables de la segunda porción restante. Se espera que las nuevas reglas mejorarán la gestión del riesgo en el ámbito del gobierno local fomentando la reducción de la vulnerabilidad y mecanismos de financiamiento del riesgo en el ámbito local, ya que hay incentivos para que las entidades federativas aseguren y mejoren independientemente su infraestructura local. Mejoras adicionales en las reglas incluyen un incremento en la asignación de fondos para actividades y medidas de prevención, mediante la fusión de los fondos de prevención de desastres (FIPREDEN y FOPREDEN). Esto incrementará el apoyo financiero a los proyectos de prevención en el ámbito de las entidades federativas así como al desarrollo del financiamiento para enfrentar riesgos y mecanismos de transferencia en el ámbito local. Las nuevas reglas y directrices también fortalecen la transparencia, eficiencia y efectividad del gasto federal.

122. Las nuevas reglas de operación permiten que el FONDEN reduzca el tiempo entre la solicitud y la asignación de fondos de reconstrucción. De acuerdo con indicadores del FONDEN, el tiempo promedio en 2010 entre la solicitud y asignación de fondos fue de 45 días.35

Sin embargo, es importante destacar que el tiempo entre la solicitud y asignación de fondos de

35 Plan Sexenal 2009-2012 de la Dirección General del FONDEN. Evaluación, Control y Seguimiento Institucional 2008-2012. Anexo I. Cuaderno de Resultados e Indicadores 2008, 2009, 2010, 2011.

57

reconstrucción está en función del tipo y magnitud del evento natural. Grandes inundaciones, como las ocurridas en 2010, retrasan la evaluación de daños y hacen que el proceso de asignación sea lento. La reforma de las reglas de operación del FONDEN simplifican procedimientos y aceleran el proceso de asignación de fondos de reconstrucción. De acuerdo con el FONDEN, el tiempo entre una solicitud y asignación de fondos debe reducirse a 28 días para diciembre de 2012.

123. La separación de responsabilidades entre el Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas, en lo relativo a la reconstrucción de la infraestructura en el ámbito de dichas entidades permitirá una mejor administración de los procesos de reconstrucción. En el marco del nuevo esquema, las entidades federativas serán responsables de la reconstrucción de su propia infraestructura. Además, la reconstrucción del cincuenta por ciento de la infraestructura de la entidad federativa que depende de la administración del Gobierno Federal enfrentará menos retraso. Ante todo, el nuevo esquema mejorará la eficiencia de la reconstrucción. Una mayor eficiencia deberá reflejarse en una reducción del periodo de reconstrucción. Un indicador que utiliza la Dirección General del FONDEN para medir el avance de los programas de reconstrucción es el porcentaje de programas concluidos durante un año fiscal dado con respecto al número de programas abiertos al inicio del mismo año fiscal. En 2010 esta cifra fue de 26 por ciento. Como resultado del nuevo esquema de co-participación, se espera que esta cifra se incremente a 35 por ciento para diciembre de 2012.

124. En junio de 2011, el Gobierno Federal concluyó exitosamente el colocarse en el mercado de reaseguros con un seguro de exceso de pérdida (stop-loss insurance) contra eventos catastróficos. El seguro se activa cuando los recursos asignados al FONDEN (12.5 mil millones de pesos o US$ 1 mil millones) resultan insuficientes para cubrir los costos asociados con la reconstrucción. El seguro proporcionará hasta 4.8 mil millones de pesos (US$390 millones) para financiar la reconstrucción sin necesidad de asignar recursos extraordinarios del presupuesto o cortar fondos asignados a otros programas importantes.

Gráfico 3. Brecha de financiamiento: Diferencia entre presupuesto asignado a FONDEN y el total de gastos (en millones de dólares de EE.UU.)

Gráfico 4. Estrategia de Protección Financiera de México contra desastres (en dólares de EE.UU.)

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1999

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2005

2006

2007

2008

2009

2010

-$2,000,000,000

-$1,500,000,000

-$1,000,000,000

-$500,000,000

$0

$500,000,000

$1,000,000,000

$1,500,000,000

125. En un esfuerzo por proteger recursos presupuestarios y promover compartir el riesgo, la normatividad del FONDEN fomenta que los gobiernos locales desarrollen una estrategia integral para la gestión del riesgo. La transferencia del riesgo de desastre natural mediante sector específico y/o políticas de seguro del gobierno local reducirán para el Gobierno Federal los costos de desastre natural. Un seguro a nivel subordinado asegurará una capa más de protección antes de liberar los recursos del FONDEN para la reconstrucción. Varias agencias federales como la CONAGUA36 (responsable de recursos hídricos, saneamiento e infraestructura hidráulica a escala federal), la SEP37 (responsable de las escuelas públicas e instituciones educativas) y la Secretaría de Salud ya han contratado seguros como primera instancia de protección contra desastres. Asimismo, el FONDEN promueve el establecimiento de fondos locales para desastres, con el objetivo de avanzar en la descentralización de la respuesta de emergencia ante desastres naturales y el financiamiento para la reconstrucción. Esta es una medida fundamental para fomentar que las entidades federativas tomen mayor responsabilidad sobre su infraestructura. En última instancia, el FONDEN apunta a la descentralización del sistema de gestión de riesgos ocasionados por desastres, mediante la cual los gobiernos locales tienen fuertes incentivos para invertir en la reducción del riesgo, dejando atrás el sistema actual donde el Gobierno Federal financia la mayor parte de la reconstrucción.

126. Para avanzar se requiere de mayor esfuerzo de prevención en los tres niveles de gobierno para reducir los costos fiscales y humanos que implican los desastres naturales. Hasta ahora, han sido limitados los recursos que se han aplicado a través del FOPREDEN, con la gran mayoría de asignación del presupuesto utilizado en la reconstrucción después de un desastre. Sin embargo, se ha puesto más atención a asegurar que las actividades de reconstrucción “reconstruyan mejor”, reduciendo así la exposición de los activos públicos al riesgo de desastres naturales. Una mejor planeación urbana y normatividad para asentamientos, códigos de construcción mejorados y que se cumplan, y creciente educación pública y conciencia también contribuirán a reducir los costos de los desastres naturales.

36 Comisión Nacional del Agua37 Secretaría de Educación Pública

59

FONDEN Annual Budget Allocation

US$810m (0.4% Total Federal Budget)

Exceptional Budget AllocationUS$ 200m

Indemnity-based reinsuranceUS$390m

FONDEN & Exceptional Budget allocations

Mexico Multi-Cat BondUS$280m

Anexo 4.d. Gestión de deuda subnacional

127. El federalismo de México se caracteriza por altos desequilibrios fiscales verticales. Creciente centralización de los ingresos a nivel del Gobierno Federal, junto con la descentralización del gasto a nivel subnacional ha resultado en una alta dependencia de las transferencias federales y pocos esfuerzos fiscales por parte de los gobiernos de las entidades federativas. Las transferencias del Gobierno Federal representan la principal fuente de fondos para los gobiernos subnacionales siendo aproximadamente 82 por ciento de los ingresos totales, integrados por participaciones38 de ingresos fiscales que representan cerca de 32 por ciento de los ingresos y gastos específicos o aportaciones que representan 50 por ciento de los ingresos. Los gobiernos de las entidades federativas incrementaron aproximadamente 10 por ciento de sus fuentes internas, 4.4 por ciento del financiamiento y el restante de otras fuentes.39 Aun cuando el desarrollo efectivo y el alivio a la pobreza dependen de mejorar el crecimiento subnacional y la prestación de servicios, la descentralización fiscal puede pesar en la balanza presupuestaria del Gobierno y crea pasivos contingentes significativos para el Gobierno Federal, impacta el crecimiento y compromete la calificación soberana.

128. Los ingresos de los gobiernos subnacionales se vieron seriamente afectados por la crisis de 2008. Las participaciones experimentaron una caída de 16 por ciento en 2009, debido al desplome de la actividad económica y una caída significativa de los precios del petróleo. Ante la pérdida, el Gobierno Federal respondió mediante la transferencia de recursos del FEIEF (Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas) hacia las entidades federativas y los municipios mediante un reaseguramiento de flujos futuros al FEIEF.40,41 Como lo refleja el gráfico 1, el pico en préstamos para 2009 llevó a un incremento significativo en la deuda subnacional. Aun cuando el monto de deuda subnacional en México es de sólo 2.5 por ciento del PIB, significa 72 por ciento de las participaciones anuales.

129. En 2009, el Gobierno modificó las normas bancarias de prudencia, que facilitan acceso al financiamiento para entidades federativas. La modificación de las normas bancarias de prudencia alentaron los préstamos de corto plazo. Aunque los préstamos de largo plazo siguieron regulados por un mecanismo de cuasi-mercado, que requería la aprobación de los legisladores de las entidades federativas, registro en el Gobierno Federal y frecuentemente contaba con las participaciones como garantía, las reglas sobre préstamos a corto plazo fueron sustancialmente relajadas. En particular, la deuda de corto plazo quedó exenta de calificación de alto riesgo y de la necesidad de establecer reservas de prudencia.42 Como consecuencia, la deuda 38 Transferencias generales.39 Las cifras fueron tomadas del INEGI, que reúne información de las entidades federativas y los municipios. Incluye flujos de ingresos para 2009 y 2010. 40 El Gobierno Federal estableció el FEIEF en 2005. En la medida que los recursos en el Fondo (22 mil millones de pesos) eran insuficientes para enfrentar la pérdida de participaciones en 2009 (de cerca de 70 mil millones de pesos), el Gobierno diseñó un esquema de financiamiento para asegurar flujos futuros del FEIEF, llevando a que la banca comercial y la banca de desarrollo prestara 40 mil millones de pesos en garantía FEIEF a gobiernos subnacionales. Los recursos adicionales fueron un colchón ante la caída de ingresos, con un monto de participaciones que apenas llegó a 2 puntos porcentuales por debajo del presupuesto esperado. Los recursos del FEIEF no están incluidos en el stock de deuda subnacional que se muestra en el gráfico 1.41 La Constitución Mexicana permite que los gobiernos de las entidades federativas soliciten préstamos en moneda nacional y sólo de residentes mexicanos, y restringe el uso de fondos obtenidos mediante préstamos para inversión productiva.42 Las legislaturas de las entidades federativas tienen el derecho de definir qué constituye una deuda y por tanto qué necesita ser aprobado por el Congreso local. La mayor parte de las entidades federativas no consideran pasivos cuyo vencimiento es menor a

60

de corto plazo se incrementó significativamente durante los dos últimos años. La rápida acumulación de pasivos de corto plazo resultó en niveles de deuda insostenibles y problemas fiscales en algunas entidades federativas.

Gráfico 1. Deuda subnacional como porcentaje del PIB y participaciones

1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

64.5

50.3 52.9 54.7 54.551.3 48.7

56.150.7

59.9

72.0

1.61.5

1.7 1.7 1.6 1.6 1.5 1.6 1.7

2.1

2.5

as a % of Participaciones as a % of GDP

Gráfico 2. Evolución de la deuda subnacional de corto plazo

July 09 Oct 09 Jan 10 Apr 10 July 10 Oct 10 Jan 1120

21

22

23

24

25

26

27

25

27

29

31

33

35

37

39

41

43

ST debt/Total banking credit ST debt

%

mile

s de

mill

ones

de

peso

s

130. El crédito de corto plazo no siempre quedó incluido en el registro de deuda federal, lo que resultó en crecientes discrepancias entre la deuda subnacional reportada y la real.43 De acuerdo con la Secretaría de Hacienda, las entidades federativas tienen 336 millones de pesos

un año como deuda. 43 La definición de deuda de corto plazo en términos de vencimiento ―menos de 180 días― se basa en normas bancarias de prudencia. La legislación sobre deuda pública de las entidades federativas tiene distintas definiciones para los créditos de corto plazo provenientes de intermediarios financieros como créditos que tienen que ser pagados antes del fin del año fiscal o antes que finalice el mandato de la presente administración.

61

en deuda, de los cuales sólo 314 millones de pesos quedaron registrados con el Gobierno Federal.44 La diferencia entre estas cifras sugiere la presencia de una cantidad importante de deuda de corto plazo acumulada y que no aparece en el registro de deuda subnacional. Las entidades federativas con la mayor discrepancia, en términos de porcentaje de deuda no registrada son: Coahuila, Chihuahua, Michoacán, Tabasco y Zacatecas (véase tabla 2). La zozobra financiera del estado de Coahuila en 2011 tomó a las autoridades y al mercado por sorpresa, en parte debido a que había error y ausencia de informe de la deuda de dicha entidad federativa e incluso la posibilidad de fraude, y también porque dichos préstamos no quedaron considerados al momento de supervisar la concentración de préstamos.

131. Una imagen incompleta de la situación de pasivos de las entidades federativas puso de relieve el riesgo fiscal y la pregunta sobre el marco existente para regular los préstamos. Los reguladores bancarios utilizaban una calificación de solvencia para ponderar la asignación de riesgo y reservas de prudencia para los préstamos bancarios a los gobiernos de las entidades federativas. Este marco regulatorio alentó que las entidades federativas y los municipios grandes obtuvieran calificaciones de solvencia de una de las cuatro agencias calificadoras aprobadas en México ―Standard and Poor’s, Fitch, Moody’s y HR Ratings―. Sin embargo, la sobre dependencia de las agencias calificadoras y el relajamiento de las regulaciones referentes a la deuda de corto plazo redujeron la diligencia debida para algunas instituciones financieras, lo que llevó a alta concentración de préstamos, e incrementar el riesgo fiscal.

132. En septiembre de 2011, el Gobierno modificó la normatividad bancaria ligando los requisitos de reserva prudencial de préstamos a entidades subnacionales con un conjunto integral de indicadores. Como resultado, la provisión de reserva debe supervisar más estrechamente la calidad del portafolio de cada institución. La estructura del nuevo enfoque se basa en gran medida en los modelos de riesgo Basel II, e incorpora múltiples indicadores para evaluar la disposición y capacidad de pago con base en la relación de gestión fiscal y gestión de deuda y en tendencias de desempeño económico (véase tabla 1). La nueva evaluación del riesgo crediticio desplazó la responsabilidad de la evaluación del riesgo a las instituciones financieras que proporcionan el crédito. La nueva regulación introducirá requisitos de reserva prudencial en la deuda de corto plazo y aplicar penalizaciones muy altas a los bancos que no se adhieran a las nuevas reglas. Los préstamos sin registrar serán tasados automáticamente con 150 por ciento de riesgo.

44 Para marzo de 2011.

62

Tabla 1 – Propuesta de marco calificador para entidades federativas y municipios

Scorecard Cuantitativo

(80%)

Buro de Crédito (29.4%)

Días de mora promedio con Bancos Porcentaje de pagos en tiempo con Bancos

Razones Financieras

(50.6%)

Numero de Agencias Calificadoras Deuda a Participaciones Elegibles Servicio de deuda a ingreso total ajustado Deuda corto plazo a deuda total Ingresos totales a gasto corriente Inversión a ingreso total Ingresos propios a ingresos total

Scorecard Cualitativo

(20%)

Contexto local (9%)

Obligaciones contingentes/deuda total Tasa de desempleo local Presencia de servicios financieros de entidades reguladas

Marco Institucional (4.4%)

Aprobación y ejecución de presupuesto Aprobación e imposición de impuestos locales Nivel de fiscalización y auditoria

Eficiencia Operativa (6.5%)

Emisión de deuda (mercado) Inversión en bienes informáticos Nivel y eficiencia en recaudación

133. La nueva regulación reducirá la demanda y existencia de deuda de corto plazo, gradualmente eliminará el nivel de deuda no registrada y fortalecerá en la banca la diligencia debida. La reintroducción de requisitos de reserva prudencial para la deuda de corto plazo reducirá sustancialmente la deuda subnacional de corto plazo a niveles más razonables. La nueva evaluación de solvencia requerirá de una participación más estrecha de los bancos en el proceso de diligencia debida y, a su vez, exigir mayor transparencia de parte de los gobiernos de las entidades federativas. Las autoridades anticipan que el nuevo sistema proporcionará una mejor estimación de probabilidades de incumplimiento, pérdida debido al incumplimiento y exposición a incumplimiento, que deberá vincular más estrechamente los requisitos de reserva con la calidad del portafolio de los bancos. Asimismo, es muy probable que la nueva regulación incremente la transparencia y la participación de deuda registrada con respecto a la deuda real, que pasaría de 86.5 por ciento a 93 por ciento para finales de diciembre de 2012. En el mediano plazo, esperamos que la participación de deuda registrada se encuentre muy cercana al monto de la deuda subnacional (>95 por ciento).

134. La nueva regulación reducirá el riesgo fiscal al disminuir la asimetría de la información entre prestatarios y prestadores, y a incrementar la transparencia. La nueva regulación promoverá transparencia y rendición de cuentas con respecto a la gestión de la deuda pública y las políticas de finanzas públicas. Datos mejorados sobre los pasivos subnacionales permitirá una evaluación crediticia basada en hechos y más confiable en relación con las entidades federativas y los municipios de que se trate. El nuevo marco también habrá de promover una mayor cultura del pago entre las entidades federativas y los municipios al incluir la información recabada por el buró de crédito como parte de los criterios para determinar la exigencia de reserva.

63

Los retos que quedan

135. Una contabilidad más transparente y un marco regulatorio fortalecerán la disciplina fiscal en las entidades federativas y mejorarán la supervisión y evaluación de los flujos intergubernamentales. Una internalización de los costos que implican las decisiones sobre gasto y recaudación de ingresos, y el afianzamiento de la confiabilidad de los datos mejorarán la disciplina fiscal subnacional. Establecer un sistema compartido de clasificación de presupuesto de manera paralela a la armonización contable también mejorará la transparencia fiscal y apoyará la estandarización en los distintos niveles de gobierno. La transparencia fiscal en las entidades federativas, incluyendo la preparación de proyecciones de presupuesto a mediano y largo plazo, facilitará poder identificar los riesgos fiscales de largo plazo vinculados con el envejecimiento de la población y respaldará el establecimiento de una estrategia nacional integral de gestión del riesgo fiscal.

136. Endurecer las restricciones presupuestarias en el ámbito subnacional mitiga los riesgos fiscales contingentes para la soberanía. El Gobierno debe definir con mayor claridad responsabilidades para el gasto, siendo salud y educación dos de las principales áreas que presentan una situación de traslape en lo que a responsabilidades se refiere. Debilidades en los sistemas de información y presentación de informes dificulta separar claramente responsabilidades federales y responsabilidades de las entidades federativas, y evaluar si los fondos federales han sido usados efectivamente. Además, aún existe la necesidad de mejorar la capacidad de recaudación local y fortalecer la predictibilidad de reglas de transferencia intergubernamental.

64

Tabla 2: Deuda subnacional sobresalienteMillones de pesos

  TotalRegistrada en

la SHCP*Aguascalientes 2,305.9 2,550.5Baja California 10,669.6 9,601.4Baja California Sur 1,632.9 1,870.3Campeche 443.7 438.1Chiapas 10,631.1 8,035.5Chihuahua 18,273.8 13,105.4Coahuila 31,973.1 8,329.3Colima 1,759.0 1,434.9Distrito Federal 55,200.0 52,258.7Durango 4,158.8 3,663.5Estado de México 40,738.3 37,731.2Guanajuato 7,741.1 7,608.4Guerrero 4,193.1 4,093.0Hidalgo 4,108.5 3,928.1Jalisco 22,068.4 21,969.4Michoacán 15,037.4 13,381.6Morelos 1,497.3 1,436.1Nayarit 3,637.9 4,127.6Nuevo León 36,903.5 34,634.4Oaxaca 5,939.3 4,608.7Puebla 9,746.3 9,119.5Querétaro 2,190.3 2,187.3Quintana Roo 10,950.6 10,268.5San Luis Potosí 4,178.6 4,787.5Sinaloa 4,126.1 4,542.1Sonora 12,607.4 13,160.2Tabasco 4,392.8 2,332.6Tamaulipas 9,988.8 9,087.7Tlaxcala 0.0 0.0Veracruz 22,566.8 21,655.8Yucatán 2,015.7 1,829.1Zacatecas 1,745.8 651.6* La deuda registrada en la SHCP podría ser mayor con respecto a la reportada por los intermediarios financieros debido a la falta de actualización en el registro de las amortizaciones.Fuente: SHCP. *A marzo de 2011. 

65

Anexo 5: Evaluación de la pobreza e impacto socialIntroducción

137. Se espera que las políticas que apoya esta operación tengan un impacto social positivo, contribuyendo a proteger los presupuestos destinados a los programas de protección a los pobres, incrementar la inclusión financiera y mejorar la respuesta del Gobierno ante los desastres naturales. Este Análisis de la Pobreza e Impacto Social (PISA) explora cómo las políticas aplicadas pueden traducirse en bienestar social mejorado. Aun cuando hay una falta de datos para medir con alguna precisión el impacto de estas políticas ex ante, la continua promoción de estabilidad y transparencia presupuestal así como aplicación de políticas mejoradas para la gestión de riesgo de desastre pueden mejorar el bienestar social de los pobres. La tercera área de política, vinculada con la deuda subnacional, puede llevar a una caída en el bienestar social en tanto que las entidades federativas más endeudadas también son aquellas que tienen mayores probabilidades de verse afectadas por desastres naturales. En esta PISA describimos los impactos potenciales y canales de transmisión que resultan de la puesta en marcha de las políticas que apoya este DPL.

A. Pobreza en México

138. No obstante el avance conseguido en reducción de la pobreza, esta revirtió su tendencia declinante a partir de 2008. México observó una reducción de la pobreza significativa entre 1996 y 2006, cuando cayó en casi 22 puntos porcentuales (gráfico1). La pobreza medida según los ingresos descendió a su punto más bajo en 2006, en 42.7 por ciento, antes de revertir la tendencia de 10 años. La sacudida de los precios de los alimentos y los combustibles, y la crisis financiera de 2008 llevaron a un incremento en la incidencia de la pobreza. Entre 2006 y 2008 y entre 2008 y 2010, la pobreza se incrementó en 5 y 3.6 puntos porcentuales respectivamente.

Gráfico 1: Pobreza de acuerdo con los ingresos en México, 1999-2010 (%)45

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 20100

10

20

30

40

50

60

70

80AlimentariaCapacidadesPatrimonio

Fuente: CONEVAL

45 Pobreza alimentaria: El ingreso no es suficiente para comprar una canasta básica. Pobreza de capacidades: El ingreso no es suficiente para comprar una canasta básica y hacer los gastos necesarios en salud y educación. Pobreza patrimonial: El ingreso no es suficiente para comprar una canasta básica y hacer los gastos necesarios en salud, educación, vestido, vivienda y transporte.

66

139. La pobreza rural sigue superando a la pobreza urbana. Como lo refleja el gráfico 2, la reducción reciente de la brecha entre pobreza rural y pobreza urbana es resultado de un incremento en la pobreza urbana y no de una declinación en la pobreza rural. Aun cuando la brecha se ha cerrado permanece en 15.2 por ciento. A diferencia del periodo 2006-2008, cuando crecieron ambos tipos de pobreza, en el periodo 2008-2010 el incremento de la pobreza lo impulsó el crecimiento de la pobreza urbana.

Gráfico 2: Pobreza de acuerdo con los ingresos, urbana y rural, 1992-2010 (%)

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 201020

30

40

50

60

70

80

90

UrbanRural

Fuente: CONEVAL

140. La naturaleza multidimensional de la pobreza ha llevado a que México se aleje de lo que sería una medida únicamente monetaria de bienestar social. En 2008, el país introdujo una medida multidimensional de pobreza (MDI) que es un índice que comprende una medición monetaria (ingreso) junto con mediciones de brechas en escolaridad, acceso (o falta de acceso) a atención a la salud, seguridad social, alimento y servicios básicos en la vivienda, así como calidad de la vivienda y hacinamiento (véase CONEVAL 2010 para mayores detalles sobre cómo se construye este índice). Datos provenientes de este nuevo índice muestran que entre 2008 y 2010 el incremento en la pobreza multidimensional fue ligeramente más lento (pasó de 44.5 por ciento a 46.2 por ciento), en comparación con el incremento de la pobreza de acuerdo con los ingresos (de 47.7 por ciento a 51.3 por ciento) (véase gráfico 3). Esto se debió a los cambios positivos en los aspectos de bienestar social que son distintos al ingreso en el país, con el incremento en el seguro para la salud (Seguro Popular) desempeñando un papel muy importante. Además, hubo un mejoramiento en los indicadores sociales al tiempo que la vulnerabilidad a la pobreza con respecto a los ingresos se incrementó ligeramente.

67

Gráfico 3: Índice multidimensional de pobreza, 2008-2010 (% de la población)

2008 20100%

10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Non PoorVulnerable Inc.Vulnerable Soc.Poor Mod.Poor Ext.

Fuente: CONEVAL

141. La variación en la pobreza multidimensional es particularmente impactante entre entidades federativas.46 Las tasas de pobreza en términos multidimensionales varía de 21.1 por ciento en el caso de Nuevo León hasta 78.4 por ciento en el caso de Chiapas, si bien las recientes sacudidas económicas han afectado de distinta forma a las entidades federativas (gráfico 4). Diez de ellas experimentaron una caída en la pobreza entre 2008 y 2010: En Coahuila el declive fue de casi 15 por ciento y en Morelos casi 11 por ciento. En contraste, en cinco entidades federativas, Baja California, Baja California Sur, Colima, Chihuahua y Sonora la pobreza se incrementó en más de 20 por ciento. 142. El incremento de las tasas de pobreza en general indica la necesidad atender a las políticas que efectivamente la ataquen. Esto es particularmente relevante para las áreas urbanas, donde la pobreza se ha incrementado más en los años recientes. No hay que perder de vista el impacto desigual de la crisis en los niveles de pobreza de las entidades federativas, especialmente cuando están vinculados con desastres naturales.

46 Al observar únicamente la pobreza con respecto a los ingresos, esta muestra una situación muy similar con la variación de la pobreza entre las entidades federativas, indicando el alto grado de correlación entre ambas medidas.

68

Gráfico 4: Pobreza multidimensional por entidades federativas, 2008-2010 (%)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

902008 2010

Fuente: CONEVAL

B. Áreas de política

1. Presupuesto y estabilidad

143. Adoptar una Cuenta Única de Tesorería tiene posibilidades de afectar positivamente en los hogares pobres en el país. Por su parte, es muy probable que la introducción de Cetes Directo más bien tenga incidencia en los hogares de ingreso bajo-medio e ingreso medio.

1.1 Cuenta Única de Tesorería:

144. Como se describió en el anexo 4.b la adopción de la Cuenta Única de Tesorería llevó a la centralización de los flujos de ingresos y gastos, así como cambios hacia el pago bancario electrónico. Al promover el uso del sistema financiero para individuos que reciben sueldos, pensiones y transferencias de programas sociales, la STA puede desempeñar un papel importante para incrementar la inclusión financiera. Aun cuando una gran proporción de pensionados del sector formal y empleados públicos tienen relaciones con el sector financiero, muchos de los beneficiarios de los programas de protección social del Gobierno no han tenido cuentas bancarias con anterioridad.

145. Los principales programas de protección social, como Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario, están dirigidos a hogares y personas que en su gran mayoría son población no bancarizada.47 Así, para un segmento importante de la población pobre en el país, la STA tiene potencial para incrementar la inclusión financiera y bienestar social. Desde 2007, el

47 Oportunidades da fondos directamente a mujeres en la mayoría de los casos.

69

número de hogares beneficiarios de Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario que han recibido pagos a través de sistema financiero formal se incrementó al pasar de 1.2 millones a 2.3 millones. Experimentando un crecimiento de más de un millón de hogares en el sector financiero formal (véase gráfico 5).

Gráfico 5: Formas de pago a beneficiarios de Oportunidades y del Programa de Apoyo Alimentario (participación de los pagos)

Cash Deposit Bank Card Debit Card0

102030405060708090

2007 2008 2009 2010

Fuente: SEDESOL

146. Los nuevos clientes del sistema financiero son sustancialmente diferentes de los cuentahabientes previos. La encuesta de 2010 referente a los nuevos clientes del sistema financiero (DAI, 2010) muestra que los beneficiarios de Oportunidades con cuentas son en su mayoría mujeres (los cuentahabientes en BANSEFI beneficiarios de Oportunidades son 97 por ciento mujeres en comparación con sólo 68 por ciento de no beneficiarios) y cuentan con muy pocos años de escolaridad (38 por ciento tienen poco menos que estudios de primaria en comparación con 14 por ciento de los no beneficiarios de Oportunidades). Asimismo, es muy probable que los beneficiarios sean relativamente nuevos cuentahabientes ya que 63 por ciento obtuvo una cuenta en los últimos tres años. En resumen, el pago electrónico a beneficiarios de los programas sociales parece haber atraído un nuevo segmento de la población desfavorecida hacia el sector financiero.

147. Estudios señalan que la inclusión trae consigo importantes beneficios para el desarrollo en general y el bienestar social de los hogares. Aun cuando el impacto que tiene la STA en la inclusión financiera todavía no ha sido medido, hay evidencia que creciente acceso financiero entre los hogares está asociado con la reducción de la desigualdad (Honahan, 2007), mientras que mayores niveles de penetración financiera (número de cuentas de depósito y préstamos lo mismo que acceso físico a servicios bancarios) ha mostrado estar positivamente asociado con mediciones de infraestructura para desarrollo (Kendal, Mylenko y Ponce, 2010). En una revisión recientemente hecha por Kendal (2010) de la evidencia experimental sobre el impacto que tiene el ahorro, mostró que creciente acceso a mecanismos formales de ahorro facilita el ahorro para inversión productiva, protege la capacidad de consumo de los hogares y

70

sus actividades económicas ante sacudidas inesperadas, lo que lleva a un ingreso más alto, ganancias e inversión para los hogares participantes.

148. En México el acceso a servicios financieros está correlacionado con avances en el bienestar social. La expansión que Banco Azteca experimentó en 2012 mediante la apertura de nuevas sucursales integradas a sus tiendas llevó a un incremento en el empleo, ingreso y nuevas actividades económicas en las áreas donde se establecieron dichas oficinas (Bruhn y Love, 2009). Aportela (1999) encontró que la expansión del Patronato del Ahorro Nacional (ahora BANSEFI) llevó a un incremento de 3-5 por ciento promedio en ahorros formales y de 6-8 por ciento entre ahorradores de bajo ingreso. De forma similar, Djankov (2008) encuentra que el consumo y riqueza per cápita es mayor entre los hogares bancarizados (32 por ciento y 88 por ciento más respectivamente) manteniendo características ocupacionales y demográficas constantes. Finalmente, para las empresas, la falta de crédito ha mostrado ser una restricción. En un experimento donde a pequeñas empresas se les dio dinero en efectivo y capital social, el rendimiento del capital invertido fue de 20-33 por ciento mensual, muy por encima de la tasa de interés (Cull, McKenzie y Woodruff, 2007). El efecto fue más marcado entre las empresas con mayores restricciones financieras.

149. Incluso los extremadamente pobres demandan ahorro. Investigación ha mostrado que hay una actividad ahorradora sustancial entre los grupos más pobres en el mundo. En Bangladesh y en Sudáfrica la población en condiciones de mucha pobreza ahorra de varias formas, utilizando de 4 a 10 instrumentos de ahorro al año (Collins et al., 2009). Hay demanda por productos para el ahorro que permita a los ahorradores proteger sus fondos de las exigencias del hogar o del “impulso” a gastar. Un estudio reciente de BANSEFI desveló que 76.5 por ciento de los clientes o clientes potenciales de los servicios del sector de ahorros y crédito en México concuerda en que “es mejor no ahorrar en casa para evitar la tentación de gastar el dinero” (DAI, 2010). De hecho, en muchos lugares la gente valora suficientemente el ahorrar fuera de casa que incluso paga para ahorrar (véase el ejemplo de Ghana en Aryeetey y Gockel (1991)).

150. A pesar de la transición hacia el pago electrónico, la mayoría de beneficiarios de Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario se les sigue pagando en efectivo. Dos tercios (por debajo de 76 por ciento en 2008) de los beneficiarios, 4.2 millones de 6.4 millones de hogares, recibieron pagos en efectivo en 2010 (véase gráfico 5). Esta cantidad refleja que 40 por ciento de los hogares inscritos en Oportunidades vive en áreas con menos de 500 habitantes (SEDESOL) y con pocos servicios. Aun cuando México cuenta con un alto nivel de cuentas bancarias y sucursales bancarias por población adulta, en comparación con el promedio en América Latina, el número de sucursales por kilómetro cuadrado está apenas por debajo del promedio regional (CGAP y BM, 2010). Esto indica un alto nivel de concentración geográfica de bancos y sucursales bancarias que deja segmentos de la población sin cobertura adecuada (véase gráficos 6 y 7).

71

Gráfico 6: Acceso a la Banca comercial en América Latina, 2010, número de cuentas por cada 1,000 adultos

Argenti

na

Bolivia

Brazil

Chile

Colombia

Costa

Rica

Ecuad

or

El Salv

ador

Guatem

ala

Hondu

ras

Mexico

Panam

a

Paragu

ayPeru

Urugua

y

Venezu

ela

LAC Ave

rage

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Fuentes: CGAP y Banco Mundial (2010)

Gráfico 7: Sucursales de la banca comercial por población y área, 2010

Bolivia

Brazil

Chile

Colombia

Costa

Rica

Domini

can R

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lic

Ecuad

or

El Salv

ador

Guatem

ala

Hondu

ras

Mexico

Panam

a

Paragu

ay Peru

Urugua

y

LAC Ave

rage

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Branches per 100,000 adultsBranches per 1000 Km2

Fuente: CGAP y Banco Mundial (2010)

C. Impacto del DPL propuesto

151. La centralización de ingreso y pago está mejorando la coordinación entre las entidades del Gobierno Federal y es muy probable que incremente el número de pagos que se hacen a beneficiarios a través del sector financiero. No existen estimados en cuanto a cómo afectará esto en el número de pagos vinculados con cuentas de ahorro de beneficiarios de los programas sociales. Sin embargo, si el crecimiento en los pagos electrónicos sigue la misma trayectoria que se presento hasta 2007, un millón más de hogares o mujeres de bajo ingreso con

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muy pocos años de escolaridad podrían tener acceso al sector financiero por primera vez: un cambio muy importante en la inclusión financiera en general y particularmente entre los pobres. A la fecha, SEDESOL ya trabaja en propuestas que podrían ampliar este acceso incluso en áreas tradicionalmente no atendidas por los servicios bancarios tradicionales.

152. Aún no se sabe cuál será el impacto que tendrá incorporar más hogares al sector financiero. Cuentas abiertas con el único propósito de recibir sueldos o pagos de beneficios podrían ser únicamente un punto de paso para los dineros depositados por el Gobierno y que el cuentahabiente retirará en su totalidad. Investigación reciente en México muestra que era muy probable que los hogares que reciben remesas tuvieran una cuenta bancaria (como medio para recibir los fondos), usar estas cuentas para ahorro era muy limitado y que no era típico que se las utilizara para iniciar una relación crediticia con la institución (Demirguc-Kunt et al., 2008). No resulta claro si ello se debe a que los hogares que reciben remesas tienen menos necesidades de crédito en comparación con otros hogares o simplemente porque aquellos hogares no están aprovechando el hecho de que tienen una afiliación institucional. En el caso de los beneficiarios de SEDESOL, hay reglas que indican que los beneficiarios deben hacer uso de parte de los fondos que reciben cada dos meses o la cuenta será declarada inactiva. Si bien esto nos significa que hay que retirar o gastar los fondos hay cierta evidencia anecdótica que indica que los hogares creen que éste es el caso. Desafortunadamente, hay pocos datos disponibles en cuanto a cómo es que los beneficiarios utilizan sus cuentas. El estudio que realizó BANSEFI en 2010 (DAI 2010) muestra que aun cuando 61 por ciento de las personas que reciben Oportunidades le gustaría contar con una cuenta, entre de los beneficiarios que tienen ese tipo de cuenta era más probable que estuvieran dispuestos a ahorrar en casa (54 por ciento) que los no-beneficiarios (35 por ciento). Además, información agregada muestra que mientras México tiene sustancialmente más cuentas bancarias per cápita en comparación con otros países de la región, el monto de fondos que se mantienen en esas cuentas es muy pequeño (sea como participación del PIB o como ingreso per cápita) (véase gráfico 8). En parte, esto podría reflejar las otras opciones de ahorro que existen en México (bonos gubernamentales por ejemplo como examinamos enseguida), aunque también en parte podría reflejar que los beneficiarios del pago directo no aprovechan el acceso que tienen a la institución financiera.

73

Gráfico 8: Valor de las cuentas bancarias como participación del PIB e ingreso per cápita en América Latina, 2010

Argenti

na

Bolivia

Brazil

Chile

Colombia

Costa

Rica

Ecuad

or

El Salv

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Guatem

ala

Hondu

ras

Mexico

Nicarag

ua

Panam

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Paragu

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Urugua

y

Venezu

ela

LAC Ave

rage

0

100

200

300

400

500

600

Value as % GDPAverage account value as % PC Income

Fuente: CGAP y Banco Mundial (2010)

153. Dada la potencial expansión del acceso al sector financiero formal, es importante comprender mejor su impacto en los individuos y en los hogares. Los programas de SEDESOL que fomentan el ahorro y uso de crédito entre los beneficiarios puede mejorar el beneficio que tiene la STA para los hogares pobres. Haciendo un seguimiento de la apertura (nuevas cuentas) y el uso de las cuentas ya existentes (como una participación mínima de las transferencias ahorradas) es de importancia crítica para entender los impactos potencialmente grandes que la STA podría tener en el bienestar social.

Cetes Directo

154. La segunda área de política que apoyaría esta propuesta en el área de presupuesto y estabilidad abarca la compra electrónica al menudeo de bonos del tesoro. Se espera que el programa amplíe el grupo de inversores en valores gubernamentales, para lo cual se introducirían nuevas opciones de ahorro para inversores no experimentados o que están invirtiendo por primera vez. Se espera que al mantener un nivel muy bajo de inversión los individuos en la escala más baja de nivel de ingreso puedan utilizar y aprovechar esta herramienta de inversión y ahorro.

155. El programa de Cetes Directo en México inició a finales de 2010 y en menos de un año contaba con el mismo número de inversionistas que el Tesouro Direto del programa brasileño en su primer año de operación. Sin embargo, no es muy probable que las tasas de crecimiento sustancial que se observaron en los primeros años del Tesouro Direto se den en México dada la presente situación de crisis económica. Los bajos números de crecimiento observados en Tesouro Direto después de la crisis podría mostrar una tendencia más plausible de crecimiento. El impacto en el ahorro que tenga el crecimiento de cuentas de Cetes Directo para una porción significativa de la población podría ser un esfuerzo de largo plazo.

74

156. La mitad de los actuales inversionistas en Cetes Directo mantienen menos de 100 pesos (US$9) (gráfico 9). Dado que no hay información disponible con respecto al empleo de los inversionistas u otras características que permitieran hacer una clasificación por ingreso u otras medidas socioeconómicas, el hecho de que una proporción tan grande de inversionistas invierta cantidades tan pequeñas podría ser un indicio de que el sistema bien podría estar llegando al inversionista objetivo.48 No obstante el incremento de inversionistas en Cetes Directo, no es probable que ampliar la base de aquellos vaya a tener un impacto significativo en los niveles nacionales de pobreza o el bienestar social sino en un pequeño porcentaje de hogares.

157. Hay datos que sugieren que el sistema está atrayendo a nuevos inversores. Primero, 49 por ciento de los clientes de Cetes Directo comentan que ésta es la primera vez que han invertido, con una participación de nuevos inversores que es muy alta entre quienes invierten en un valor mínimo (gráfico 10). Segundo, 61 por ciento de clientes afirma tener un conocimiento limitado o incluso ningún conocimiento de términos financieros. De hecho, el conocimiento de términos financieros es incluso muy poco entre grandes inversionistas, lo que sugiere bien la necesidad de mayor educación financiera en el país o cierta incomodidad entre los inversores en lo que se refiere a su propio conocimiento. Esto sugiere el beneficio potencial de desarrollar campañas públicas de información así como formación financiera más dirigida.

Gráfico 9: Número de cliente en Cetes Directo por nivel de inversión (en MXN)Agosto 2011

up to 100 101-1000 1001-5,000

5,001-15,000

15,001-50,000

50,001-100,000

100,001-300,000

300,001-600,000

Above 600,000

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

Number of Clients

48 Es posible que esto refleje, más bien, que los inversionistas están invirtiendo deliberadamente cantidades pequeñas en un inicio para probar el sistema y saber cómo opera. Sin embargo, parece poco probable que este inversionista precavido sea plenamente responsable de la distribución observada.

75

Gráfico 10: Características de los clientes de Cetes Directo49

up to 100

101-1000

1001-5,000

5,001-15,000

15,001-50,000

50,001-100,000

100,001-300,000

300,001-600,000

Over 600,000

010203040506070

% Clientes de Cetes Directo(Inversionista de 1a. vez)

1st Time Investor

up to 100

101-1000

1001-5,000

5,001-15,000

15,001-50,000

50,001-100,000

100,001-

300,000

300,001-

600,000

Over 600,000

ALL0

20

40

60

80% Clientes de Cetes Directo

(Desconoce términos financieros)Doesn’t Know Financial Terms

Fuente: Personal de Cetes Directo.

Área de política 2: Gestión de riesgo de desastres naturales

A. Vulnerabilidad de México ante desastres

158. México es un país muy vulnerable ante amenazas naturales, particularmente terremotos y huracanes, lo cual ha llevado a realizar esfuerzos amplios en gestión de riesgos ocasionados por desastres. En 1985, un terremoto de 8.1 grados de magnitud devastó la ciudad de México, causando la muerte de más de 10,000 personas y ocasionando un daño a gran escala.50 El terremoto no sólo vino a poner de manifiesto la vulnerabilidad del país ante desastres naturales intensos sino que vino a desvelar las implicaciones fiscales de este tipo de eventos. El terremoto sucedió un poco después que México tuviera que cumplir con sus compromisos de deuda con sus acreedores externos, agravándose la situación pues era difícil suspender pagos sobre deudas recientemente reestructuradas para ayudar con la recuperación.

49 Para agosto de 2011.50 La ciudad no se encuentra en o incluso cercana a una falla geológica ―el epicentro se ubicó a 400 kilómetros de distancia―, sin embargo, se encuentra asentada en la base de un lago desecado en un antiguo cráter volcánico cuyo terreno es una mezcla de barro y cenizas que amplifica los movimientos de la tierra.

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Gráfico 11: Desastres “naturales” en México (2002-2011)

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5

10

15

20

25

30

1 2 14

21

7

28

1

Fuente: "EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database, www.emdat.be - Université catholique de Louvain - Brussels - Belgium"

159. La ubicación de México, en el eje volcánico y sus extensas costas tanto en el Océano Pacífico como en el Océano Atlántico coloca a más de dos terceras partes de la población y del PIB en riesgo a causa de desastres naturales (De la Fuente, 2010). La vastedad de la exposición a desastres naturales tiene amplias implicaciones tanto para la infraestructura costera como vulnerabilidad socioeconómica y pobreza. Creciente conocimiento sobre la exposición del capital físico ha ayudado a incrementar la consciencia sobre la importancia y la necesidad de observar la gestión de riesgo de desastres. El gráfico 12 refleja el gasto previo y posterior a los desastres en México.

Gráfico 12: Gasto previo y posterior a desastres en México (1998-2008)

Nota: Gasto previo a desastres: línea azul; gasto posterior a desastres: línea punteada en rojo(Gasto en millones de pesos)

Fuente: (World Bank, 2010); (De La Fuente, 2010)

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Gráfico 13: Modelo de impacto de desastres

Fuente: Lindell & Prater, 2003; Rodríguez-Oriegga, De la Fuente, De la Torre, Moreno y Rodríguez, 2010.

160. Hogares con pocos recursos ubicados en áreas de riesgo se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad ante desastres naturales. No obstante, hay dos limitaciones para identificar el impacto que ocasionan los desastres naturales en los indicadores sociales de bienestar social. La primera refleja el hecho de que si bien la ocurrencia de amenazas naturales podrían ser consideradas exógenas, su transformación a desastre no lo es. En otras palabras, la exposición al riesgo combinada con características de los hogares y comunidades (ambientales, humanas y económicas) es lo que determina el alcance del desastre. Estimar el impacto de los desastres sobre la pobreza requiere información que abarque diversas categorías y técnicas para abordar la existencia de una doble causalidad (Rodríguez-Oriegga, De la Fuente, De la Torre, Moreno y Rodríguez, 2010). La segunda limitación está relacionada con la información. Es típico que las bases de datos no incluyan información adecuada sobre la ocurrencia de desastres poco frecuentes con consecuencias altas, ya que la ventana de oportunidad que abarca los desastres ocurridos es muy pequeña. Esto quiere decir que aun cuando es posible evaluar el impacto de los desastres, dicha evaluación se limita a los efectos de desastres con efectos intensivos (intensive disasters). Comparativamente, los desastres con efectos ampliados (extensive disasters) reciben menos atención, no obstante su potencial destructivo para las comunidades vulnerables, particularmente en entidades federativas con poca capacidad institucional. Además, al igual que con los desastres con efectos intensivos, los desastres con efectos ampliados han incrementado su número en México (gráfico 14). Por ejemplo, el promedio anual de número de reportes de pérdidas extensas asociadas con inundaciones, lluvias e inundaciones intempestivas se ha incrementado por ocho veces desde 1980. Estas situaciones de riesgo constituyen 31 por ciento de todas las pérdidas extensas reportadas en el decenio de 1980 y que estaban vinculadas con el clima, pero han alcanzado 40 por ciento en el últimos decenio (UNISDR, 2009).

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Gráfico 14: Número de reportes de riesgos de efecto ampliado, México (1980-1989, 1990-1999 y 2000-2006)

Fuente: UNISDR, 2009.

161. Vulnerabilidad ante amenazas naturales y pobreza están fuertemente correlacionadas en México. Generalmente las comunidades muy pobres enfrentan una mayor exposición a desastres naturales y experimentan impactos de mayor duración. Si bien el valor monetario de la pérdida de activos que experimentan los hogares pobres podría ser menor en comparación con la de hogares con mayor riqueza, la pérdida de una fracción de dichos activos podría implicar una mayor pérdida en términos de bienestar social. A los efectos negativos del desastre hay que agregar que es muy probable que dichas pérdidas no inicien de inmediato ayuda oficial en forma de compensación o reconstrucción. En México hay una fuerte correlación entre los municipios más pobres51 y exposición a desastres de medio-alto riesgo (sísmicos e hidrológicos, como inundaciones y huracanes). Por ejemplo, Mansilla (2008) encuentra que municipalidades con el mayor número de reporte de pérdidas también tienen el mayor porcentaje de población con altos o muy altos niveles de marginación: Acapulco (54.4 por ciento), Coatzocoalcos (54.1 por ciento), Juárez (45 por ciento), Tapachula (54.1 por ciento), Tijuana (31.3 por ciento) o Veracruz (31 por ciento).52 En contraste, sólo 8 por ciento de las viviendas resultó afectado en municipios con bajo o muy bajo nivel de marginación. La combinación de vulnerabilidad ante el riesgo y pobreza se traduce en impactos más grandes y prolongados ocasionados por desastres en las comunidades pobres. En el caso de México, Rodríguez-Oriegga et al., (2010) muestran que los desastres naturales reducen el desarrollo humano e incrementan la

51 Recurriendo al Índice de Marginación Municipal que desarrolló el Consejo Nacional de Población CONAPO. 52 Los municipios con altos o muy altos niveles de marginación presentan mayores proporciones de daño y destrucción de vivienda. En un tercio de estos municipios, entre 10 y 25 por ciento de las viviendas quedaron dañadas y destruidas, mientras que en el otro tercio esta proporción fue más de 25 por ciento. Más de 20 por ciento tuvo más de 50 por ciento de su vivienda afectada.

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pobreza, y que este efecto puede ser cuantificable: el impacto promedio sobre el desarrollo humano en las áreas afectadas es similar a dos años de retroceso en el desarrollo humano alcanzado en un periodo de cinco años revisados. El impacto de los desastres naturales también es más alto para los municipios con niveles más bajos de desarrollo humano mientras que no se encontraron efectos para los municipios con mayor riqueza (véase gráfico 14).53

B. Impacto del DPL propuesto

162. Es muy probable que las políticas aplicadas en el área de políticas de gestión de riesgo de desastres naturales tengan un impacto positivo y contribuyan a mejorar la gestión del riesgo de desastres en el mediano plazo. El DPL propuesto mejorará la capacidad del gobierno para responder a los desastres y mitigar su impacto, ya que permitirá que los fondos federales hagan desembolsos inmediatos, sin tener que aguardar por los fondos de contrapartida de las entidades federativas. Con ello, el DPL ayudará a que el Gobierno mejore su capacidad para proteger a todos los ciudadanos ―incluidos lo más vulnerables― de los peligros naturales que amenazan a México. Los cambios en las normas del FONDEN mejorarán la capacidad del Gobierno para prevenir y administrar la respuesta ante los desastres, un mejoramiento mucho más importante en el marco más amplio del cambio climático y en el contexto de incertidumbre económica internacional.

163. Se espera que mejore la capacidad del Gobierno Federal para independientemente financiar y administrar las actividades de reconstrucción, particularmente la velocidad de asignación de fondos y de la reconstrucción, especialmente en las entidades federativas con capacidad institucional débil, que a la vez tienden a ser las más pobres. Esta reforma permitirá que el FONDEN se comprometa a desembolsar de manera más expedita fondos para la reconstrucción. En combinación con la emisión de un producto con obligación de indemnización para cubrir eventos ocasionados por desastres naturales, adicionales a los recursos disponibles a través del FONDEN, esta reforma incrementa la capacidad de respuesta del Gobierno ante desastres con efectos intensos en todo el país, independientemente de la capacidad de la entidad federativa afectada. Dado que varias entidades federativas con capacidad institucional débil también se encuentran entre aquellas con altas tasas de pobreza y vulnerabilidad ante amenazas naturales, es de esperarse que las reformas propuestas beneficien a las entidades federativas más

53 Entre otros estudios que investigan el impacto de los desastres naturales en la vivienda se encuentran Carter, Little y Mogues, 2007; Baez y Santos, 2007; De Janvry, Sadoulet, Salomo y Vakis, 2006, y Alpizar, 2007. Carter, Little y Mogues (2007) observaron el impacto de la sequía en Etiopia y del huracán Mitch en Honduras, particularmente sobre el crecimiento de los activos a nivel de la vivienda. En el caso de Etiopia, encontraron un patrón de atenuamiento de activos, esto es, los hogares mantienen sus activos incluso en periodos cuando el ingreso y el consumo decrecen, como la sequía en cuestión. Para los hogares en Honduras encontraron que las familias relativamente ricas se recuperaron más rápido de la sacudida en comparación con la familias de bajo ingreso, y que hay una trampa de pobreza cuando se encuentran por debajo de un cierto nivel de ingreso. Baez y Santos (2007) analizaron los efectos de Mitch en los indicadores para los hogares y encontraron que no hubo efecto en la inscripción de los niños a la escuela aunque sí un incremento significativo de su participación en el trabajo. Otros analizaron cómo algunos mecanismos de respuesta en los hogares afectan la recuperación de una sacudida ocasionada por un desastre natural. De Janvry et al. (2006) muestran que la disponibilidad de transferencia de efectivo condicionado previo a un desastre funciona como una red de seguridad para quienes quedan expuestos al desastre, mientras que quienes no tienen seguro y quienes se encuentran en una situación vulnerable de pobreza recurren a un incremento del trabajo infantil y ahorrar en alimentación y costos escolares como un mecanismo de respuesta. Alpizar (2007) encuentra que el acceso a servicios financieros formales mitigan los efectos negativos de las sacudidas probocadas por los desastres naturales para los agricultores en El Salvador, en la medida que los lleva a una producción más eficiente.

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pobres que presentan mayor vulnerabilidad a amenazas naturales y por tanto proteger mejor a sus ciudadanos más vulnerables que habitan en áreas de riesgo.

164. Es muy probable que las políticas que respalda el DPL protejan el presupuesto federal de las presiones fiscales y por tanto se reduzca la necesidad de reasignaciones presupuestarias ad hoc y reducciones en respuesta a desastres. La predictibilidad y estabilidad del presupuesto federal es importante: afecta la confianza de los inversores así como la continuidad de los programas sociales e inversiones en capital humano. Estas políticas quedan aun más reforzadas por varias agencias esenciales (CONAGUA, SEP y Secretaría de Salud) que atienden desastres naturales. Estas medidas benefician particularmente a los más vulnerables, que quedarían más expuestos a la incapacidad que tendrían las agencias para proveer servicios y apoyo de emergencia.

165. Además, las nuevas políticas se dan en el contexto más amplio de los empeños del Gobierno ―a través del FONDEN― para mejorar la gestión del riesgo de desastres, tanto en términos de prevención como de reconstrucción. Las nuevas políticas modernizarán el financiamiento para la gestión del riesgo de desastre, en particular el seguimiento de la asignación de fondos para la reconstrucción. Para promover una reconstrucción efectiva, el FONDEN está aplicando un nuevo sistema, respaldado por una base de datos centralizada de impacto de desastres, activos y asignación de recursos para la reconstrucción. El nuevo sistema mejorará el financiamiento para la reconstrucción después del desastre, permitiendo identificar casos problemáticos (esto es, no sólo los casos sobresalientes debido a que no se completó el proceso administrativo/de papeleo) y por tanto incrementar el control del gasto. Esto resultará en un uso más eficiente de recursos para supervisión e identificación más expedita de problemas, beneficiando directa e indirectamente a las poblaciones vulnerables.

166. Las entidades federativas con débil capacidad institucional o pocos recursos podrían encontrar difícil cumplir con las nuevas reglas de reconstrucción del FONDEN, que exigen que las entidades federativas se inscriban en un mecanismo de seguro para proteger su infraestructura y activos. El no cumplir con el requisito del seguro llevará a creciente penalización, es decir, el Gobierno Federal irá reduciendo gradualmente la cobertura de los costos de reconstrucción. Dado el enorme traslape que se da en las entidades federativas, entre vulnerabilidad a los desastres y pobreza, esta nueva regla presenta un riesgo para las comunidades más pobres. Si una entidad federativa no puede cumplir el requisito en los periodos indicados podría abrirse un vacío de recursos necesarios para la reconstrucción. Si bien es posible que se pongan en marcha mecanismos de asistencia para las entidades federativas menos afluentes durante la transición, existe el riesgo de que algunas entidades federativas con débil capacidad institucional o recursos limitados se encuentren imposibilitadas de cumplir con el requisito. Se requiere de un monitoreo cuidadoso de esta situación para asegurar que las áreas más pobres no se ven afectadas negativamente en el corto plazo. También será necesario supervisar a dónde va a parar el financiamiento. En una entidad federativa con múltiples necesidades de reconstrucción, el hecho de que se puedan desembolsar fondos federales previos a los fondos de contrapartida, puede llevar a un sesgo en cuanto qué infraestructura se reconstruye primero. Esto es: ¿el dinero irá primero a las escuelas secundarias a las que se puede acceder con mayor rapidez o se dirigirá a la escuela primaria más remota que atiende a niños pobres?

81

167. Hay una desigualdad sustancial con respecto a la distribución de infraestructura federal. Esto tiene implicaciones importantes en términos de gestión de desastres, notablemente en lo que se refiere a prevención a través del componente “reconstruir mejor”. El Gobierno ha iniciado un cambio hacia una estrategia preventiva más proactiva en relación con la gestión del desastre. En el caso del FONDEN, esta estrategia está representada en los requisitos para “reconstruir mejor”, en la cual la infraestructura reconstruida o rehabilitada o la vivienda de hogares de bajo ingreso elegida sea construida con un código de construcción más alto. La meta de esto es incrementar la resiliencia ante futuras amenazas naturales. Sin embargo, la política puede tener ramificaciones negativas. La política de “reconstruir mejor” incrementa el costo de reconstrucción. Por un lado inclinará que el gasto federal total para desastres se vaya hacia las entidades federativas más ricas con más infraestructura. Por el otro, como se observó en 2010, cortar el “reconstruir mejor” ―o elemento preventivo― puede verse como una forma de ahorro de dinero cuando ocurre un número extraordinario de desastres.54 Si bien 2010 está considerado como un año particularmente excepcional en términos de desastres, de repetirse esta situación podría afectar negativamente a las entidades federativas y municipios más pobres y con infraestructura más vieja. Existe el riesgo de que alguna de la infraestructura que haya que reconstruir resulte demasiado cara al ajustarla a la nueva normatividad de construcción y que por tanto no se cumpla con ella.

168. El Gobierno necesita incorporar medidas adicionales con respecto al impacto socioeconómico de los desastres, particularmente sobre la pobreza, en su estrategia de gestión del riesgo de desastre. Aun cuando el mandato del FONDEN es centrarse en el capital físico, un conjunto de aspectos de bienestar social están directamente vinculados con la infraestructura, especialmente en un país que muestra un nivel tan alto de desigualdad espacial. Esta desigualdad resalta aún más en el caso de desastres debido a la respectiva capacidad institucional de las entidades federativas, así como por el número de desastres. En efecto, es muy probable que los desastres con efectos intensivos disparen una respuesta automática y reciban mayor atención por parte de la federación, mientras que desastres con efectos ampliados de menor nivel podrían ocasionar daños repetidos con consecuencias socioeconómicas sustanciales aunque menos visibles. Otras agencias federales también han tomado medidas proactivas de gestión del riesgo de desastres como ya hemos mencionado. En consultas con funcionarios del FONDEN y dichas secretarias y agencias indican una colaboración estrecha. No obstante, desde un punto de vista de supervisión y análisis, el enfoque del FONDEN en el capital físico omite información básica de hecho disponible (por ejemplo, de SEDESOL y otras agencias) que podrían ayudar a entender el impacto diferenciado de los desastres en las comunidades. Integrar estas fuentes de información podría ayudar a definir prioridades de intervenciones de reconstrucción, así como en promover un enfoque integrado a la prevención del desastre y mejoramiento de la reconstrucción.

169. Además de examinar el impacto directo que podrían tener las políticas, el análisis futuro en las áreas de política de gestión del riesgo de desastres también deben considerar:

54 Para poner de relieve que los recursos se gastaron en actividades preventivas lo mismo que en actividades “curativas”, el presupuesto del FONDEN fue dividido para que los fondos para “reconstruir mejor” tuviera su propia línea de presupuesto. Esto fue contraproducente, ya que hizo aparecer que los fondos eran optativos (cosa que no son, uno no puede construir ahora un edificio que sólo cumpla con los códigos de construcción de 1960, por ejemplo) lo que llevó a su recorte.

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a) políticas y programas para reubicación de personas que viven en áreas declaradas de alto riesgo; b) si hay o no en operación medidas de adaptación sociocultural que lleguen a las comunidades indígenas tanto en actividades de prevención como de respuesta, y c) hasta qué punto el sistema mexicano de respuesta a desastres se compara con los estándares internacionales de derechos humanos para poblaciones desplazadas internamente.

Área de política 3: Gestión de deuda subnacional

170. El reciente y sustancial incremento de la deuda subnacional tiene implicaciones para la gestión del riesgo de desastre y reducción de la pobreza. En un ambiente con restricciones financieras, es muy probable que un incremento significativo en los niveles de deuda tenga consecuencias sustanciales para las capacidades financieras de las entidades federativas así como sobre su gasto social. Varias de las entidades federativas fuertemente endeudadas como Quintana Roo, Veracruz, Nuevo León, Nayarit y Michoacán, están altamente expuestas a desastres naturales, colocándolas en una situación más vulnerable ante las sacudidas de los desastres naturales. Esta situación genera un reto financiero para las entidades federativas con espacio fiscal reducido al momento de enfrentar un desastre con efectos intensivos, y también implica una carga para el Gobierno Federal que debe entrar a las acciones de mitigación del impacto en las poblaciones locales. El caso de los desastres con efectos ampliados es incluso más problemático para las entidades federativas endeudadas, para las cuales sus condiciones financieras limitan su capacidad para responder y mitigar las consecuencias de ese tipo de desastres. Es muy probable que esta situación afecte a las comunidades más vulnerables incluso con un nivel más alto de impacto y consecuencias socioeconómicas de mayor duración.

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Anexo 6: México en cifras

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Anexo 7: Mapa

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