Documento del Banco Mundial - mop.cl · Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo...
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i Documento del Banco Mundial USO OFICIAL INFORME No. 39306 - CL Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo DOCUMENTO PROGRAMA SOBRE PROPUESTA DE PRESTAMO POR EL MONTO DE US$ 30 MILLONES PARA LA REPÚBLICA DE CHILE PARA EL FORTALECIMIENTO INSTITUTCIONAL DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Préstamo para el Desarrollo de Política 15 de mayo, 2007 Departamento de Desarrollo Sostenible Unidad de Transporte Región de América Latina y el Caribe Este documento es de distribución restringida y puede ser usado solamente por sus receptores dentro de su desempeño oficial de trabajo. Sus contenidos no pueden ser divulgados sin la expresa autorización del Banco Mundial.
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Documento del Banco Mundial
USO OFICIAL
INFORME No. 39306 - CL
Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo
DOCUMENTO PROGRAMA
SOBRE
PROPUESTA DE PRESTAMO
POR EL MONTO DE US$ 30 MILLONES
PARA
LA REPÚBLICA DE CHILE
PARA
EL FORTALECIMIENTO INSTITUTCIONAL
DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
Préstamo para el Desarrollo de Política
15 de mayo, 2007
Departamento de Desarrollo Sostenible
Unidad de Transporte
Región de América Latina y el Caribe
Este documento es de distribución restringida y puede ser usado solamente por sus receptores dentro de su
desempeño oficial de trabajo. Sus contenidos no pueden ser divulgados sin la expresa autorización del Banco
Mundial.
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CHILE - AÑO FISCAL
ENERO 1 – DICIEMBRE 31
EQUIVALENTE DE MONEDA
(Tasa de cambio efectiva desde noviembre 30, 2006)
CLP 530.84=US$1.00
PESOS Y MEDIDAS
Sistema métrico
ABREVIACIONES Y SIGLAS
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRD Banco Internacional para la Reconstrucción y Desarrollo
CFAA Evaluación de Capacidad Financiera del País
CFI Corporación de Financiamiento Internacional
CPI Índice del Precios al Consumidor
CPS Estrategia de Asistencia al País
DCF Unidad de Contabilidad y Finanzas
DPL Préstamo para el Desarrollo de Políticas
FDI Inversión Extranjera Directa
FM Gestión Financiera
FMI Fondo Monetario Internacional
GDP Producto Interno Bruto
GEF Servicio Global del Ambiente
GIS Sistema de Información Geográfica
GNP Producto Nacional Bruto
HH Índice de Herfindahl-Hirschman
IDA Asociación Internacional de Desarrollo
IT Tecnologías de Información
IUFR Informes Financieros Intermedios No auditados
JSAN Nota Evaluativa del Staff Conjunto
LDP Carta de Política de Desarrollo
M&E Monitoreo y Evaluación
MDGs Metas de Desarrollo de Milenio
MIF Fondo de Inversión Multilateral
MOF Ministerio de Hacienda
MOP Ministerio de Obras Públicas
MOT Ministerio de Transporte
OECD Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
OP Procedimiento Operacional
PAD Documento de Evaluación de Proyecto
PDO Objetivo de Desarrollo de Proyecto
PIU Unidad de Implementación de Proyecto
PMS Sistema de Gestión de Proyecto
R&D Investigación y Desarrollo
SEE Evaluación Estratégica de Ambiente
SOE Informe de Costos
TAL Préstamo de Asistencia Técnica
TPM Tasa de Política Monetaria
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Vicepresidente: Pamela Cox
Director del país: Axel van Trotsenburg
Director del sector: Laura Tuck
Gerente del sector: José Luis Irigoyen
Supervisor del Sector: Juan Gaviria
Líder del equipo de tarea: Jordan Schwartz
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REPÚBLICA DE CHILE
PRÉSTAMO PARA EL DESARROLLO DE POLÍTICAS PARA EL FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
TABLA DE CONTENIDOS
I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................... 8
Desarrollo de la Infraestructura en Chile .................................................. 8
II. CONTEXTO DEL PAIS ........................................................................................... 10
Desarrollo económico reciente de Chile .................................................. 10 Perspectiva macroeconómica y sustentabilidad de la deuda ...................... 10
III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS . 13
El último programa del Gobierno para el crecimiento................................ 13 El vínculo a la operación de desarrollo propuesta ..................................... 14 Participación ....................................................................................... 19
IV. APOYO DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DE GOBIERNO .................... 19
Vínculo a la Estrategia de Asistencia al País ............................................ 19 Cooperación con FMI y otros donantes ................................................... 20 Relación con otras operaciones bancarias ............................................... 22 Lecciones aprendidas ........................................................................... 23 Soporte analítico ................................................................................. 24
V. LA OPERACION PROPUESTA ............................................................................. 26
Descripción de la operación .................................................................. 27 Áreas de política .................................................................................. 30 Área de política 1: Planificación integrada ............................................... 30 Área de política 2: Estándares, contratos y competencia.......................... 31 Área de política 3: Gestión de proyectos ................................................. 32 Área de política 4: Fortalecimiento de la regulación o supervisión
(“Fiscalización”) .................................................................................. 32 Área de política 5: Reforma Organizacional ............................................. 33 Resumen de Acciones Previas ............................................................... 35
VI. IMPLEMENTACION DE LA OPERACION ....................................................... 38
Impacto en pobreza, social, ambiental ................................................... 38 Implementación, monitoreo y evaluación ................................................ 39 Aspectos Fiduciarios ............................................................................. 39 Pagos y auditorías ............................................................................... 40 Riesgos y sus medidas de mitigación...................................................... 41
ANEXO 1: Carta de Política de Desarrollo .................................................................. 43
ANEXO 2: Matriz de Política Operacional .................................................................. 52
v
ANEXO 3: EVALUACIÓN DEL PERSONAL DEl IMF SOBRE EL
DESARROLLO Y LAS POLITICAS ........................................................................... 55
ANEXO 4: Actividades de apoyo del Préstamo de Asistencia Técnica. .................... 58
ANEXO 5: EL PAIS – UNA MIRADA BREVE A CRÉDITOS Y PRÉSTAMOS .. 62
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1: CRECIMIENTO DE FINANCIAMIENTO PRIVADO DE OBRAS PÚBLICAS Y
TRANSPORTE EN CHILE, 1995 A 2005 ........................................................................................... 9 GRÁFICO 2: INVERSIÓN PRIVADA EN EL MOP-SECTOR CONCESIONES ......................................18 FIGURA 3: RELACIÓN ENTRE LAS REFORMAS PROPUESTAS POR EL MOP ................................28
LISTA DE TABLAS
TABLA 1: RESUMEN MACROECONOMICO DE CHILE Y PERSPECTIVAS A FUTURO 2003-2009
.............................................................................................................................................................12 TABLA 2: RESUMEN DE LOS COSTOS DEL PROGRAMA DE CONESIONES DEL MOP, ENERO
2007 .....................................................................................................................................................16
LISTA DE INSERTOS
INSERTO 1: PRINCIPIOS DE BUENAS PRÁCTICAS SOBRE CONDICIONALIDAD ........................29
El Préstamo para el Desarrollo de Política para el Fortalecimiento del Ministerio de Obras
Publicas fue preparado por el equipo del BIRD compuesto por Jordan Schwartz, José Luis
Guasch, Andrés Pizarro, Tomás Serebrisky, Julieta Abad, Emily Sinnot, Carter Brandon, Nicolas
Serrie, Marta Molares-Halberg, Ana María Grofsmacht, Efraim Jiménez, Alexandre Arrobbio,
Alejandro Solanot y Xiomara Morel.
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RESUMEN DEL PRESTAMO Y PROGRAMA
REPUBLICA DE CHILE
PRÉSTAMO PARA EL DESARROLLO DE POLÍTICAS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL
MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
Prestatario
La República de Chile
Agencia
implementadora
Ministerio de Hacienda
Monto
US $30 millones
Tramos
Un solo tramo
Descripción
Como factor clave en los esfuerzos del Gobierno de reformar el sector público y
de apoyar la competitividad de los sectores productivos, la Presidencia, el
Ministerio de Hacienda, y el Ministro de Obras Públicas han iniciado un
importante proceso de fortalecimiento del Ministerio de Obras Públicas. Este
préstamo se centra en los componentes clave de este programa de reforma, a
saber, el mejoramiento de las capacidades de planeamiento de infraestructura del
Ministerio; la reorientación de las actividades de contratación y de concesión
hacia estándares de servicio y a una mayor competencia en los procesos de
licitación; una visión integrada de la gestión de proyectos; un fortalecimiento de
la capacidad regulatoria del Ministerio; y el desarrollo de una adecuada estructura
legal y organizacional para el Ministerio. El préstamo es apoyado por otro
préstamo de asistencia técnica (TAL) con el cual el Banco ayudará a financiar la
construcción de capacidades y consultorías técnicas en cada una de las áreas clave
en un periodo de 5 años. El monto del DPL será desembolsado en un solo tramo
por efectividad. El Gobierno se propone preparar un segundo DPL en
aproximadamente cuatro a cinco años que se corresponderán con el logro de los
componentes clave del Programa de Fortalecimiento Institucional.
Beneficios
El objetivo total del desarrollo es apoyar al Gobierno en la reforma del Ministerio
de Obras Públicas fortaleciendo sus funciones de planificación; desarrollando
estándares de funcionamiento para las contrataciones y concesiones; mejorando
la gestión de proyectos; consolidando la fiscalización tanto de obras públicas
como de contratos privados; e implementando los cambios organizacionales en
una adecuada estructura legal y normativa. Lo anterior, a su vez, es necesario
para contribuir a los objetivos del Gobierno de lograr una mayor eficiencia en el
uso de los recursos públicos; una mayor transparencia, competitividad y
participación ciudadana en los contratos y concesiones de obras públicas.
Los objetivos específicos de desarrollo de cada una de las medidas de
fortalecimiento son los siguientes:
Planificación Integrada: Llegar a un uso racional de los recursos y obtener el
máximo valor por el dinero invertido.
Estándares, Contratos, y competitividad: desarrollar estándares de servicio,
modelos de contratos y procedimientos de licitación que promuevan la
competencia y que distribuyan riesgos en forma racional.
Gestión Integrada de Proyectos: diseñar y poner en práctica un procedimiento
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de Gestión Integrada de Proyectos y realizar la transición entre la Gestión de
Proyectos existente y tradicional y la gestión acorde a los nuevos estándares.
Fortalecimiento Regulatorio: desarrollar un marco regulatorio independiente
para contratos de Obras Públicas y Concesiones.
Reforma Organizacional: Crear un sistema de controles y balances separando
legalmente el rol planificador, contratante, ejecutor y regulador.
Riesgos
Los riesgos asociados con el pago del DPL se consideran mínimos ya que las
Acciones Previas han sido todas emprendidas con anterioridad. Mientras estas
Acciones Previas dan inicio en forma eficaz a cada Área de Política de la
reforma, existen aún riesgos moderados de sustentabilidad :
Pérdida del líder (champion) ministerial para la reforma;
Ampliación de la visión de planificación hace que el flujo de proyectos se
ralentice y dificulta los flujos de inversión;
La redistribución de los riesgos en el diseño de las concesiones y el
fortalecimiento de la regulación hacen que el interés del sector privado en la
inversión disminuya;
Las leyes que crean la Superintendencia de Obras Públicas y enmiendan la
Ley de Concesiones no son aprobados por el Congreso;
El Congreso no está de acuerdo con transformar en ley una nueva estructura
organizacional para MOP.
Por favor refiérase a la Sección 5.6 para los detalles de Medidas de Mitigación.
Número
identificador de la
operación
P100854
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DOCUMENTO PROGRAMA DEL BIRD PARA
UNA PROPUESTA DE PRÉSTAMO PARA
EL DESARROLLO DE POLÍTICA PARA LA REPÚBLICA DE CHILE
I. INTRODUCCIÓN
Desarrollo de la Infraestructura en Chile
1. A principios de los años 1990, el Gobierno de Chile exploró sus necesidades de
infraestructura y evaluó su déficit de infraestructura en US$ 11 mil millones, con
pérdidas adicionales que se debían a la falta de competitividad que bordeaban los US$
1.7 mil millones cada año. Para determinar como responder a esta necesidad de
inversiones masivas y mejoras significativas de la entrega de servicio, el Gobierno
también reconoció que el sector público no tenía los recursos necesarios para realizar los
trabajos requeridos, y tampoco disponía de un presupuesto exclusivo que se podría
asignar al sector de la infraestructura según las necesidades sociales del país.
2. Para poder afrontar este desafío, el Gobierno llamó al sector privado a participar
en la construcción, mantención y operación de las principales obras viales. De esta
manera nació el Sistema Chileno de Concesiones, permitiendo al sector privado financiar
proyectos económicamente viables y recuperar su inversión principalmente por la vía un
cargo directo a los usuarios. En todos los años desde su inicio, el programa de
concesiones ha crecido tanto en términos de sectores como de diseño. Sectorialmente,
Chile tiene ahora lo que podría ser el programa de concesiones más importante del
mundo, el cual incorpora caminos, puertos, ferrocarriles, puentes, túneles, embalses,
cárceles y canales. Además, la lista actual de proyectos de futuras concesiones incluye
hospitales y plazas públicas y hasta estadios deportivos. El programa de concesiones de
Chile usa una variedad de estructuras para asignar el riesgo y llegar a un equilibrio
financiero y económico, incluyendo transferencias explícitas por parte del Gobierno,
garantías de ingresos y de volumen, Para reflejar estos diferentes arreglos para la
repartición de riesgos, el Gobierno ha experimentado con procesos de licitación bajo
variables de costo más bajo, valor presente neto más bajo y costo de subsidio requerido
más bajo.
3. Como se puede apreciar del diagrama abajo, el portafolio de concesiones del
Ministerio de Obras Públicas - incluyendo caminos y carreteras, puentes, aeropuertos,
represas, canales, prisiones, y otros edificios públicos - se ha incrementado de
aproximadamente 450 mil millones de pesos en 1995 a más de 1 billón de pesos en 2005
en términos reales. Más sorprendentemente, la parte que corresponde a la participación
del sector privado ha aumentado del 9 por ciento al 65 por ciento durante la última
década.
9
Gráfico 1: Crecimiento de Financiamiento Privado de Obras Públicas y Transporte en
Chile, 1995 A 2005
Fuente: Cuenta de Gestión MOPWTT 2005
4. Los gastos públicos y privados en la infraestructura ilustrados más arriba
representan aproximadamente el 2 por ciento del PIB de Chile por año1. Aquellos niveles
de inversión - en conjunto con la liberalización de los sectores de electricidad y de
telecomunicaciones, la privatización de las aguas municipales y las de las aguas servidas,
y un programa separado de la concesión de puertos - representan un compromiso
financiero hacia la provisión de servicios de infraestructura más allá de cualquier otro
país en América Latina. Los niveles de inversión total de infraestructura de Chile – entre
el 5 y el 7 por ciento del PIP anual – incluyendo tanto los sectores públicos como los
privados - son similares a los niveles de gasto de las economías más pujantes de Asia
Oriental. El nivel promedio de crecimiento de Chile durante los últimos 15 años también
ha dejado atrás a la mayoría de los otros países latinoamericanos debido a una
convergencia de políticas económicas robustas, incluyendo un compromiso estable de
inversión en infraestructura.
5. Hay un amplio acuerdo en que, sin el sistema de concesiones y otros acuerdos
público-privados, no habría sido posible reducir una parte importante del déficit de
infraestructura de Chile durante la última década, consolidando al mismo tiempo las
finanzas públicas. El programa de concesiones en particular ha llamado la atención global
debido a su profundidad –mayor que el componente de obras publicas fiscales en años
recientes y cubriendo ampliamente sectores tan variados como las carreteras, aeropuertos
y cárceles.
1 Los sectores cubiertos por el Ministerio de Obras Públicas incluyen activos de transporte tales
como caminos interurbanos, caminos urbanos, carreteras, puentes, y aeropuertos; infraestructura
de recursos hidráulicos como represas, sistemas de evacuación de aguas lluvias y canales;
infraestructura rural como pequeños sistemas de agua, lugares de abordaje de transbordadores y
puertos pesqueros; y edificios públicos tales como cárceles, hospitales, y escuelas.
0
200
400
600
800
1000
1200
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
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2004
2005
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2005) Private
Public
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6. Además del creciente programa de concesiones, durante los dos últimos años el
Gobierno de Chile ha anunciado un importante incremento en el financiamiento público
de infraestructura. La intención es facilitar a las regiones de Chile y los productos de
exportación un mayor acceso a mercados y mejorar los niveles de servicios básicos para
los consumidores chilenos. La administración reconoce que tanto su inversión pública
creciente como también los programas de concesiones requerirán de una mayor atención
en términos de planificación, diseño de contratos, gestión de proyectos y fiscalización
para maximizar su potencial como contribuyente a un nivel de crecimiento mayor.
II. CONTEXTO DEL PAIS
Desarrollo económico reciente de Chile
7. Durante los últimos cuatro años, la economía chilena ha restablecido un solidó
crecimiento económico, impulsado por una robusta demanda interna y precios de cobre
en niveles récord. El crecimiento del PIB aceleró de 2 - 3 % en 2001 y 2002 al 5.7 % en
el año 2005. El crecimiento en el año 2006 se desaceleró a un 4.0%. Los indicadores
macroeconómicos también demuestran un sólido desempeño global con niveles
decrecientes de la deuda en relación al PIB, niveles de ingresos promedios creciendo de
una manera muy rápida y una inflación baja y estable.
8. La última revisión del Artículo IV del Fondo Monetario Internacional, publicada
en septiembre del 2006, elogió a las autoridades chilenas por su continuada
implementación de robustas políticas basadas en una regulación fiscal cautelosa, un
marco inflacionario acertado, y la liberalización comercial. El Fondo Monetario
Internacional notó que estas políticas, combinadas con un sólido sistema financiero, han
conducido al sostenido crecimiento económico y han contribuido a la reducción de la
pobreza. Con una política fiscal disciplinada, una política monetaria ampliamente neutral
y acertadas políticas de divisas extranjeras creciendo como el resultado de los precios de
commodities en niveles record, la principal preocupación del Gobierno ha sido como
llegar a mayores niveles de crecimiento económico. En una evaluación actualizada del
desarrollo y las políticas en Chile, realizada en abril del 2007, el personal del Fondo
Monetario Internacional reitera que las políticas macroeconómicas del país se asemejan o
se conforman a las mejores prácticas internacionales en muchas áreas. El descenso
económico en el año 2006 se explica en parte por las interrupciones en la producción del
cobre que ocurrieron una sola vez, altos gastos de energía e inversiones más
concentradas, mientras se espera este año que la economía crezca de acuerdo con su
pleno potencial (ver Anexo 3). Chile se basa en el estándar del Artículo IV, de 12 meses
de ciclo de consulta.
Perspectiva macroeconómica y sustentabilidad de la deuda
9. El 11 de marzo del 2006, Michelle Bachelet reemplazó a Ricardo Lagos como
Presidenta electa de la nación — siendo ella la cuarta representante sucesiva de la
11
coalición conocida como la Concertación, que ha gobernado en forma ininterrumpida
desde el año 1990. El nuevo Gobierno reafirmó su compromiso con la dirección
macroeconómica prudente y con una economía orientada hacia las exportaciones, al
igual que las administraciones anteriores, siempre con miras hacia un importante
incremento del acceso a los servicios públicos que ayudarán a más chilenos a ofrecer su
aporte al crecimiento y desarrollo del país. El Presupuesto 2007, presentado al Congreso
el 30 de septiembre del 2006, concuerda ampliamente con estas prioridades. Los gastos
del Gobierno se incrementarán en un 8.9 por ciento en términos reales, con más de dos
tercios de este aumento destinados a programas sociales. El aumento de gastos se
financiará en parte por los altos ingresos del cobre
10. El Gobierno central llegó a ser un acreedor neto, con acreencias equivalentes al 7
por ciento del PIB a fines del 2006. La deuda bruta del gobierno central ha caído de un
38.8 por ciento del PIB en 1991 a menos de 5.3 por ciento del PIB en el final del 2006.
La deuda bruta del Banco Central disminuyó de un 52.8 por ciento del PIB en 1991 a
16.6 por ciento al final del 2006. Estos bajos niveles de deuda permiten que aislar la
economía de los efectos adversos de los shocks externos y ayuda al Gobierno a seguir
políticas de estabilización. El sólido desempeño económico de Chile y las favorables
condiciones globales que aún siguen en pie, permitieron una mejoría en la evaluación de
crédito a largo plazo en moneda extranjera por parte de Moody´s en julio del 2006,
cambiando de "Baa1" a "A2", niveles similares a los que ocupan los nuevos miembros de
la Unión Europea tales como Polonia y la República Eslovaca.
11. Con miras al futuro, las proyecciones macroeconómicas de las autoridades
chilenas en términos medios son de un crecimiento real del PIB del orden de un 5 por
ciento anual, lo que se considera como una tasa de crecimiento sostenible del país (Tabla
1). El robusto marco macroeconómico proporciona una base sólida para estas
proyecciones de crecimiento, con políticas de estabilización que han mejorado las
perspectivas de crecimiento del país. Los ahorros públicos han crecido al punto donde el
país es un acreedor neto y la credibilidad del Gobierno como un emisor de deudas en
mercados internacionales se ha incrementado. Los conflictos adversos se podrían
compensar gracias a la capacidad del Gobierno de seguir políticas fiscales contra-cíclicas,
reduciendo de esta manera la inestabilidad macroeconómica y promoviendo la
sustentabilidad del gasto social. Por su parte, se espera que el país coseche las ventajas
socioeconómicas del aumento del gasto social desde el principio de los años 1990, en
términos de un mejoramiento de capital humano y de la productividad.
12
TABLA 1: RESUMEN MACROECONOMICO DE CHILE Y PERSPECTIVAS A FUTURO
2003-2009
Nota: (est.) estimado (proy.) Proyecciones
Fuente: Banco Central de Chile, DIPRES, Banco Mundial y proyecciones del FMI
12. El crecimiento real de Chile de mediano plazo podría ser más alto de lo que la
autoridad ha proyectado en su escenario base, dependiendo de que tan efectivamente se
enfrente los desafíos. Chile goza de un ambiente de política macroeconómica envidiable,
un sector financiero sólido e instituciones encomiables. El desafío que el país enfrenta
ahora es generar políticas que fomenten la innovación; aumenten la calidad y el logro de
la educación para todos los chilenos, y al mismo tiempo que proporcionen la
infraestructura física adecuada al crecimiento. Un área de enfoque es el continuo
fortalecimiento del marco para la provisión de infraestructura y la provisión de servicios.
La reforma propuesta del Ministerio de Obras Públicas es una parte integral de este
objetivo, y está diseñada para mejorar las perspectivas de crecimiento mejorando la
eficiencia administrativa, la reducción de subsidios y pasivos contingentes, y
fortaleciendo el marco de competencia en el sector de infraestructura.
(en porcentaje, excepto si se indica otra cosa) -- real -- est. -- proy. -- 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Cuentas nacionales Crecimiento PGB 3.9 6.0 5.7 4.0 5.0 5.0 5.4 Demanda interna 4.9 7.5 11.0 6.0 6.3 5.3 5.3
Población (millones) 15.8 16.0 16.1 16.5 16.6 16.8 17.0
Balanza de pagos Cuenta corriente (% del PIB) -1.3 1.7 0.6 3.6 -0.1 3.2 1.9 Importaciones (% del PIB) 32.1 31.3 33.1 30.4 30.3 25.4 25.1 Exportaciones (% del PIB) 36.3 40.6 41.9 45.0 39.0 36.9 34.1
Indicadores externos Deuda externa total (% del PIB) 58.4 45.8 39.0 32.3 27.2 25.7 24.3 Tasa de cambio (pa) Ch$:US$ 691 610 560 530 … … …
Inflación Cambio anual del IPC (fin de c/año) 1.1 2.4 3.7 2.6 3.4 2.9 3.0
Fiscal (Gobierno central) Superávit c/r PGB 1/ -0.4 2.1 4.7 7.9 4.4 1.1 0.4
13
III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS
El último programa del Gobierno para el crecimiento
13. Para incrementar la generación de empleo y aumentar el crecimiento, la
presidenta Bachelet creó al inicio de su administración ―el Plan de Desarrollo de
Infraestructura para la Competitividad‖ para asegurarse que la infraestructura pública
ayude a los diferentes sectores productivos a ser más eficientes2. El Plan involucra un
aumento en gastos públicos de aproximadamente US$ 115 millones para gastos de
infraestructura en 2007, y marca el primer paso en un ambicioso programa de cuatro
años, del 2007 al 2010. El Plan depende considerablemente de la participación del sector
privado, por medio de una colaboración perfeccionada y por medio de incentivos
tributarios para estimular la inversión privada en caminos públicos. Cuando la Presidenta
anunció el Plan indicó que el Ministerio de Obras Públicas supervisaría concesiones de
infraestructura por un total de US$ 2.2 mil millones entre el 2007 y el 2010.
14. El 13 de marzo del 2007, el Gobierno anunció los pormenores de su Plan ―Chile
Invierte‖, que entregó detalles de contexto en el cual este mayor énfasis en la inversión de
infraestructura tendrá lugar3. El nuevo Plan incluye una iniciativa titulada ―Creando un
Gobierno más Ágil,‖ el cual directamente llama a la modernización del Ministerio de
Obras Públicas y describe los puntos clave del Programa de Fortalecimiento
Institucional. El Plan requiere de una nueva estructura legal para el Ministerio que
separaría las responsabilidades para los roles y funciones (Ej., planificación, diseño de
contratos, ejecución, fiscalización); el Plan también refuerza capacidades técnicas (Ej.,
por el medio de la gestión integrada de proyectos); y crea la Superintendencia de Obras
Públicas, para regular contratos y concesiones.
15. Varias otras iniciativas descritas en el nuevo plan de crecimiento también apoyan
los objetivos y componentes de la reforma. Bajo el acápite ―Acelerando las Inversiones,‖
la presidenta perfila un programa orientado a mejorar la ejecución y la calidad de
inversiones públicas. Este programa incluye una mejor coordinación de la planificación,
una mayor fiscalización de inversiones y maximizar la competitividad de los procesos de
licitación en la contratación de obras públicas — todos, elementos principales del
programa de Fortalecimiento Institucional. En la iniciativa ―Expandiendo el Capital
Humano y la Innovación,‖ la Presidencia se refiere a la necesidad de proyectos integrados
para el desarrollo de clusters clave o cadenas de suministro, tales como la pesca,
silvicultura, y las industrias mineras. Este concepto es central a la iniciativa de
Planificación Integrada de Infraestructura, ya puesta en marcha por el Ministerio de
Obras Públicas y el análisis específico mencionado en el Plan de Crecimiento servirá de
2 Ver : Anuncio del Gobierno -
http://www.chileangovernment.gov.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=1143&Itemid=2
3 Ver: ―Las 27 medidas que darán un nuevo impulso a la economía,‖ Noticia Destacada de la Presidencia
(13 marzo, 2007). Texto completo: http://www.Gobierno.cl/noticias/detalle.asp?idarticulo=5802
14
base para el primer conjunto de planes integrados de inversión emprendidos por el MOP.
Finalmente, ―Convirtiendo a Chile a un Destino Turístico‖ describe la importancia de
eficientes y efectivas redes de transporte que unan las regiones de Chile - una
preocupación principal del Ministerio de Obras Públicas al momento de embarcarse el
MOP en su Programa de Fortalecimiento Institucional.
El vínculo a la operación de desarrollo propuesta
16. La administración actual ha identificado problemas específicos para las operaciones y
la estructura institucional del MOP, y piensa que deben ser abordados para que Chile
alcance un nuevo nivel de eficiencia y accountability en la inversión en infraestructura.
Tales desafíos incluyen los siguientes:
Planificación:
Falta de planificación a medio y largo plazo con una perspectiva geográfica integrada
orientada a la competitividad de los sectores productivos de Chile.
Bajo nivel de interacción con otros stakeholders relevantes del sector infraestructura y
falta de expresión de la sociedad o de los consumidores en la planificación de proyectos.
Programas de Inversión orientados a cada contrato en vez de integrados en la cadena de
suministro, lo que lleva a dificultades de coordinación y a ineficiencia en el gasto.
Estándares, contratos y competencia:
Falta de estándares explícitos de servicio en las concesiones u obras públicas debido a un
enfoque histórico basado en contratos por insumos en lugar de contratos por desempaño.
Desiguales niveles de competencia durante las licitaciones de obras públicas,
concesionadas o no, exacerbados por la falta de información acerca de la correlación
entre los logros y variables como el tamaño del contrato, su estructura, el diseño de sus
elementos o los procedimientos de licitación.
Gestión de proyectos:
Bajos niveles de accountability por los resultados de los proyectos, debido a una visión
atomizada de la Gestión de los Proyectos, con diferentes personas a cargo de cada etapa
del desarrollo de un proyecto.
Baja disponibilidad de información referente a los gastos de un proyecto, la gestión de los
contratos o asuntos relacionados con la construcción y el diseño.
Regulación y supervisión:
Inhabilidad Institucional de aportar una fiscalización eficaz de los contratos y las
concesiones según los niveles de servicio acordados, ni siquiera los costos.
Falta de capacidad para considerar las preocupaciones del consumidor e incluso para
asegurar el acceso público a la información durante la fiscalización de los servicios.
15
Reforma Organizacional:
Una estructura organizacional que no asegura una separación clara de roles y
responsabilidades entre las cuatro principales áreas de actividad - planificación, diseño de
contratos, gestión de proyectos y regulación.
17. Los componentes principales del Programa de la Fortalecimiento Institucional del
Ministerio de Obras Públicas son medidas para enfrentar estos desafíos. El Gobierno de
Chile ha solicitado que esta iniciativa de reforma sea reflejada en los términos de un
Préstamo para el Desarrollo de Políticas (DPL) y apoyado con un Préstamo de Asistencia
Técnica (TAL) del Banco Mundial. Los dos préstamos se concentran en intervenciones
estratégicas que reflejan el programa de préstamo y asistencia técnica para infraestructura
del Banco en muchos Países de Ingreso Medio. La planificación integrada, la gestión
racional de proyectos, un adecuado diseño de contratos público- privados, y las
estructuras reguladoras que protegen tanto a consumidores como a inversionistas son las
áreas de competencia principal del Banco.
18. El Gobierno de Chile ha solicitado la participación del Banco en esta iniciativa a
fin de aprovechar su experiencia en el área de logística y planificación territorial, el
diseño de contratos público - privados, en la gestión de proyectos y en el desarrollo de
marcos regulatorios para infraestructura. Además, el Banco ofrece una ventaja relativa en
su capacidad de poder acceder al conocimiento global, sostener un diálogo de políticas, y
de explotar la sinergia con otras operaciones y apoyo técnico incluyendo, -pero no
limitándose a- el Proyecto de Desarrollo Territorial, el DPL y TAL de transporte urbano
TranSantiago, y la asistencia técnica para la evaluación de pasivos contingentes en la
infraestructura, sobre la base de honorarios. Finalmente, tanto el Ministerio de Hacienda
como el Ministerio de Obras Públicas fueron atraídos por la sinergia que se podría
aprovechar cuando se tiene tanto un DPL como un TAL para el financiamiento de varias
de las iniciativas clave explicadas detalladamente en la sección de objetivos de este
Documento de Proyecto. El vínculo temático y sustantivo de los dos proyectos
proporciona un marco eficaz para la supervisión y evaluación de la implementación del
programa de reforma.
19. Los imperativos presentados en el Programa del Gobierno están directamente
relacionados con el Plan de Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Obras
Públicas. En efecto, los Ministerios de Hacienda y de Obras Públicas esperan que la
reforma propuesta entregue beneficios requeridos expresamente por la Presidencia y que
compensarán los costos de la reforma — estimados en más o menos US$ 60 millones en
5 años — por entre uno y dos órdenes de magnitud. Estos beneficios incluyen eficiencia
administrativa, una disminución de subsidios y pasivos contingentes, contratación y
concesión más eficientes, una mayor competitividad por medio de menores gastos de
logística y una mayor confianza pública en el modelo de provisión de servicios chileno.
Todos estos beneficios están descritos en detalle a continuación.
Eficiencia administrativa del MOP:
El Ministerio de Obras Públicas gasta más o menos US$ 120 millones anuales en costos
administrativos. Si las reformas planificadas - particularmente aquellas relacionados con
16
la Gestión Integrada de Proyectos y la implementación de sistemas complementarios
propuestos por el Ministerio — pueden llevar a ganancias de eficiencia en el diseño,
contratación e implementación de trabajos equivalente al 15 por ciento de las
actividades administrativas, la reforma entera cubrirá sus costos en menos de cinco
años.
Reducción de costos de subsidios y renegociaciones:
Otra motivación para la reforma es la creciente frecuencia, el tamaño y la publicidad que
rodea las renegociaciones de las concesiones en Chile, y, en forma relacionada, el costo
potencial de los ingresos del MOP y las garantías de tráfico de las concesiones. Como se
presenta en la Tabla a continuación, el Ministerio de Hacienda y el Banco Mundial han
estimado el valor actual de los gastos potenciales en garantías en US$ 5.2 mil millones -
más o menos el 72 por ciento del gasto total de las concesiones existentes. Claramente, la
activación de todas las garantías es un escenario casi imposible de imaginar en la
condición económica y política actual de Chile. Sin embargo, el valor de las
subvenciones restantes y los pagos de los servicios equivale por si solo a US$ 2.4 mil
millones y el Gobierno ha gastado hasta ahora alrededor de US$ 777 millones en
compromisos de renegociación— aproximadamente el 11 por ciento del valor total del
programa de concesiones.
TABLA 2: RESUMEN DE LOS COSTOS DEL PROGRAMA DE CONESIONES DEL
MOP, ENERO 2007 Millones de US dólares
Inversión
estimada
Valor actual de
subsidios restantes
y pago de servicios
Gasto en
renegociaciones
hasta ahora
Garantías de ingreso:
Valor actual de
Gasto
potencial
futuro
máximo
Obligaciones
restantes
Total actual
concesiones MOP
7,175 2,358 777 5,221 264
Proyectos
bajo
licitación
561 93 n.a. 423 5
Fuente: Hacienda, World Bank Study of Contingent Liabilities. Notas: (1) n.a. significa no aplicable. (2) Inversión
estimada está basada en las ofertas técnicas de los licitantes ganadores.
Dadas estas obligaciones potencialmente grandes, el Ministerio de Hacienda ha decidido
establecer un proceso para supervisar estrechamente el programa de garantías del MOP y
sus renegociaciones relacionadas. El Gobierno está seguro que una mayor fiscalización
del desempeño de los concesionarios contra los estándares de servicios contratados y una
mejor información sobre los gastos reales unitarios de las inversiones originales ayudarán
a reducir los gastos unitarios y la frecuencia ―de convenios complementarios.”
17
Eficiencia Operacional & de Inversiones de las concesiones y los contratos
Actualmente, el Ministerio de Obras Públicas maneja un presupuesto anual de
aproximadamente US$1.2 mil millones para los gastos en obras públicas y dispone de
entre US$600 millones a US$1.10 mil millones adicionales para concesiones
financiadas por particulares. La parte de financiamiento de los concesionarios es un
reflejo de la contribución de las tatrifas de los usuarios a los costos de la
construcción, mantención y operación de los activos de infraestructura bajo la
jurisdicción del MOP. Una de las más importantes motivaciones, o los objetivos del
Programa de Fortalecimiento Institucional, es la búsqueda de una mayor eficiencia y
responsabilidad en la contracción de la inversión pública y privada para eliminar la
inversión repetida en activos no esenciales y la construcción ―de elefantes blancos‖
(es decir las inversiones en activos innecesarios). Esta acción se podrá conseguir por
el medio de una combinación de fortalecimiento de mecanismos de fiscalización y el
mejoramiento de los procesos de Planificación que explotan la demanda de servicios
de infraestructura a través de una región entera y cadenas logísticas.
El diseño contractual, los procedimientos de licitación y las reformas reguladoras
pretenden que el programa de concesiones del MOP sea más eficiente. Como se puede
apreciar en el Diagrama a continuación, este programa ha variado en cuanto a su valor
desde los US$600 millones hasta los US$1.1 mil millones anuales en los años más
recientes. Una ganancia del orden del 15 por ciento en el valor obtenido en estos
contratos podría significar un ahorro de aproximadamente US$100 millones anuales.
Además, eficiencias operacionales y de inversión en la rehabilitación y conservación de
obras son un objetivo principal de la iniciativa ―Estándares, Contratos y Competencias‖
del programa de reformas del MOP, la cual intenta establecer una contratación orientada
a resultados y una mayor competitividad en los procesos de licitación y de adjudicación
de Contratos. Una revisión por parte del Banco Mundial en el año 2005 de contratos de
mantención de caminos basados en el desempeño muestra que los contratos de
rehabilitación y conservación basados en el desempeño pueden llevar a un ahorro de
entre un 15 y un 30 por ciento en gastos totales en comparación con los contratos
estándar a corto plazo, cuando se considera los gastos contractuales y las contribuciones
de agencia. Mientras el MOP se encamina a una forma más profunda de conversión
desde contratos a corto plazo y orientados a insumos a contratos de largo plazo y
orientados a los resultados, y trata de aplicar la misma mirada a través de todos los
sectores, un ahorro del 15 por ciento en la porción del presupuesto correspondiente a
caminos y carreteras (el 70 por ciento del presupuesto) de los gastos públicos del MOP
significaría aproximadamente US$126 millones anuales.
18
2 1871
163
318
444
627
714
824
613
689
1,145
976
621
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Investment in
concessions, % of GDPInvestment in
concessions, US$ million
Gráfico 2: Inversión privada en el MOP-Sector Concesiones
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Reducción de los Costos de Logística en Chile
Uno de los vínculos más importantes entre la iniciativa de Fortalecimiento
Institucional y el programa de crecimiento del Gobierno es el deseo de aumentar la
competitividad de Chile. El mejor ejemplo de competitividad de los productos de
Chile, desde la perspectiva de los servicios proporcionados por el MOP, son los
gastos logísticos: la carga que tienen que asumir los transportistas por el transporte, el
almacenaje y la transferencia de bienes. El Banco Mundial ha estimado que los gastos
logísticos en Chile como parte de PIB son de más o menos del orden del 16 por
ciento, en comparación con sus competidores de la OCDE, que gastan en promedio
un 10 a 11 por ciento del PIB4 Si la mejora de los enlaces intermodales por medio de
una planificación e implementación de proyectos más eficaces, disminuyese la carga
logística de las empresas en del orden del 10 por ciento, esto ahooro sería de más o
menos US$ 2.3 mil millones. Indirectamente, pero de manera más importante, los
productores chilenos podrían reinvertir una gran parte de los ahorros derivados de la
baja en los costos de transporte, lo que contribuiría una mayor competitividad del
país, la generación de más empleo y mayor crecimiento.
Aumento de la Confianza del Público en el Modelo de Provisión de Servicios Básicos:
Aunque no es posible cuantificar el aumento de la confianza pública en la manera de
como Chile contrata y maneja la provisión de servicios básicos, sus beneficios
políticos y sociales son extremadamente importantes para la Administración actual.
Cuando se trata gobernar una nación con disparidades de ingresos muy pronunciadas,
un sentimiento creciente de derechos democráticos, y una frustración cada vez más
4 Estas estimaciones no consideran la contribución a la logística del transporte por mar y no explican las
diferencias entre las canastas de bienes producidos y consumidos de las naciones. Las economías que
dependen de los envíos de bienes de bajo valor, como materias primas, pueden tener gastos de logística
totales más altos que los países que principalmente mueven bienes con el valor agregado más alto.
Inversión en
Concesiones, % del
PIB
Inversión en
Concesiones, millones
de US$
19
pronunciada relacionada al alto costo de los servicios, el Gobierno ve la respuesta a
las preocupaciones de los consumidores en el diseño y la ejecución de trabajos y
contratos como un objetivo invaluable de las reformas propuestas.
Participación
20. Ampliar la participación en las inversiones en infraestructura pública es uno de
los principales factores de motivación para esta iniciativa. La administración actual ha
determinado que la falta de información sobre la fijación de precios y la calidad del
servicio proporcionado por los contratistas ha disminuido la confianza pública e
institucional en la eficiencia del conocido programa de concesiones de Chile.
21. A fin de hacer real el concepto de formulación y fiscalización participativa de
políticas de inversión pública, el Ministerio de Obras Públicas ha empezado a reformar su
mirada general sobre la regulación, creando una Unidad de Fiscalización de Obras
Públicas para la fiscalización de la calidad de los servicios y describiendo sus funciones
en un detallado borrador de ley. Las versiones preliminares de aquella ley ya han sido
expuestas a la evaluación de grupos de consumidores, asociaciones de empresas
constructoras, concesionarios y cámaras de comercio relevantes. El equipo del Banco ha
contribuido al desarrollo de este proyecto a través de una revisión y comentarios sobre
las propuestas interinas antes de que la ley final sea presentada al Gabinete para su
última revisión.
22. El diseño detallado de las reglas de implementación y las regulaciones para la
Unidad y potencial Superintendencia para la Fiscalización de Obras Públicas se
beneficiarán de consultas adicionales con grupos de usuarios — tanto internos como
industriales, así como inversionistas y operadores. Uno de los resultados esperados es una
nueva ventana para los consumidores a los contratos de infraestructura, que les permitiría
comentar y buscar la reparación por desempeño deficiente vis-à-vis compromisos de
calidad de servicio.
IV. APOYO DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DE GOBIERNO
Vínculo a la Estrategia de Asistencia al País
23. Magnitud del Programa Propuesto: La Estrategia de Asistencia al País Chile 2007
(CPS) propone una aproximación flexible al programa que definirá el programa del
Banco sobre el continuo de un rango de préstamo. Se espera que el monto total del
préstamo llegará a entre US$ 200 y US$ 250 millones. En el CAS del 2002, el Banco
aportó aproximadamente US$ 450 millones. Ya que la exposición al Banco Internacional
de Reconstrucción y Desarrollo y la deuda pública externa en general no son asuntos de
peso en Chile, el monto del nuevo préstamo depende de la demanda de cliente.
20
24. Objetivos: El objetivo de la Estrategia de Asistencia al País (CPS) la cual fue
preparada en conjunto entre el BIRD y la CFI es apoyar los esfuerzos de Chile para
converger con la OECD en niveles de ingresos y estándares de vida, por el medio de (i) la
aceleración de crecimiento (ii) la construcción de una sociedad más equitativa. La
estrategia de Grupo del Banco está basada en la mantención de un vínculo cercano con
las autoridades, el cual en los años recientes ha producido resultados importantes en
apoyo de programas claves del Gobierno a través de apoyo flexible y oportuno que haga
que la visión de desarrollo de Chile avance a paso firme y que apalanque las ventajas
comparativas del Banco en los sectores estratégicos y experiencias globales en el
desarrollo de desafíos difíciles.
25. El Banco ha trabajado estrechamente con las autoridades para identificar las áreas
donde el Banco podría estar mejor preparado para apoyar aquellos objetivos: la
innovación y el clima comercial; la educación; la protección social; el desarrollo regional;
la gestión ambiental; y, centralmente, la infraestructura y los servicios públicos.
26. El Gobierno de Chile ha solicitado la participación del Banco en esta iniciativa a fin
de aprovechar la experiencia del Banco en la planificación de transporte y de logística, el
diseño de contratos público- privados, marcos reguladores, y la reforma organizacional.
Además, el Banco ofrece una ventaja relativa en su capacidad de poder emplear
eficazmente el conocimiento global, sostener una política de diálogo, y explotar la
sinergia con otras operaciones y experiencias anteriores.
27. El Préstamo de Asistencia Técnica (TAL) para la Fortalecimiento Institucional del
Ministerio de Obras Públicas que corre en forma paralela con el propuesto DPL se
concentra en las actividades principales para las cuales el Banco Mundial proporciona
una ventaja comparativa en su capacidad técnica y alcance global. Mientras se estima que
el Programa total cueste más o menos US$ 63.4 millones - incluyendo actualizaciones a
los sistemas y otras iniciativas de modernización - el TAL del Banco Mundial financiará
US$11.7 millones en estudios, capacitación y apoyo técnico relacionado con las
reformas en las principales funciones comerciales y disposiciones legales/reguladores y
organizacionales.
Cooperación con FMI y otros donantes
28. El programa del Grupo del Banco esta siendo coordinado con los otros socios del
desarrollo de Chile, en particular con el FMI y el BID.
29. Fondo Monetario Internacional (FMI): el FASP preparado en conjunto por el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial fue completado en agosto del 2004.
El Fondo Monetario Internacional ha trabajado como un miembro más del equipo en el
Proyecto sobre Tarifas por Servicios para la Evaluación de Pasivos Contingentes en
Infraestructura.
30. Banco Interamericano del Desarrollo (BID): la Estrategia del País más reciente
del BID, que fue presentada al Consejo Ejecutivo del BID en enero del 2007, prevé el
21
compromiso continuo con el préstamo propuesto de aproximadamente US$350 millones.
El Banco está trabajando estrechamente en todos los productos fiduciarios, incluyendo el
CFAA, y en el desarrollo de nuevas opciones para los sistemas de abastecimiento de los
países. Además, el Fondo de Inversión Multilateral del BID (MIF) ha iniciado dos
programas de subvención en la infraestructura, los dos estrechamente relacionados con
las operaciones del Banco. El primero fue una subvención de US$1.25 millón para el
desarrollo del diseño del concepto de TranSantiago. Y más recientemente, el Consejo
Ejecutivo del MIF ha aprobado un programa de subvención por US$900,000 para ―el
Desarrollo de un Sistema Regulador Independiente para la Calidad de Servicios de Obras
Públicas.‖ Estos subsidios ayudarán a financiar el desarrollo de la Superintendencia de
Obras Públicas y las tareas cubiertas bajo al programa del MIF han sido coordinadas con
el Componente Regulador de Fortalecimiento del Proyecto de Asistencia Técnica de la
Fortalecimiento del MOP.
31. Corporación Financiera Internacional (CFI): la CFI ha proporcionado el apoyo
para que el Gobierno avance con los objetivos en el área de crecimiento y
competitividad, y ha hecho un mayor hincapié en los proyectos en los cuales la
participación de la CFI tendría un efecto demostrativo en los sectores identificados como
aquellos de alta prioridad para el Gobierno, incluyendo la infraestructura y, cada vez más,
la energía. En los años recientes, las intervenciones de la CFI se han concentrado en el
apoyo a PYMES y en la actividad especifica de los mercados financieros incluyendo el
financiamiento de la vivienda, la infraestructura, educación superior, y los sectores
sociales. Desde el año fiscal 2002 hasta el 2006, la CFI ha aportado US$364 millones,
incluyendo US$148 para sindicación por medio del programa de préstamo B. Los
compromisos financiaron nueve proyectos en cinco distintos sectores, incluyendo la
educación, las finanzas, la información, el transporte y los servicios. A partir del 31 de
diciembre del 2005, el portafolio de la CFI para Chile tenía comprometidos unos US$264
millones (incluyendo créditos sindicados), más o menos el doble del nivel de los
principios del período CAS del 2002.
32. Global Environmental Facility (GEF): un proyecto GEF de Calidad de Aire y
Transporte Sostenible para Santiago fue aprobado por el Consejo Ejecutivo en
noviembre del 2003. El objetivo de esta subvención de US$ 6.980 millones de ayudar a
reducir las cantidades de gases invernadero (GHG) del transporte terrestre por un cambio
a largo plazo a un medio de transporte más eficiente y menos contaminante, y la
implementación de medidas de transporte sostenible con bajos niveles de GHG. A tal
efecto, el proyecto GEF apoya la implementación entre los años 2000-2010 de un Plan
de Transporte Urbano para Santiago y complementará el propuesto DPL de dos modos:
en primer lugar, financiará la siguiente etapa de la Evaluación Ambiental Estratégica
(SEA) de TranSantiago, actualmente en marcha. En segundo lugar, ayudará a consolidar
el programa de las reformas a través del diseño de una estrategia de mitigación social
para los trabajadores del transporte que podrían tener que dejar el sector; el monitoreo de
la los impactos ambientales de la operación; y la eliminación de los autobuses obsoletos
que dejarán de circular en Santiago.
22
Relación con otras operaciones bancarias
33. Hay actualmente seis préstamos de inversión y una donación del GEF en el
portafolio de operaciones en Chile. Las operaciones de préstamo de primera categoría y
las operaciones consultivas más relevantes para el programa propuesto son la Asistencia
Técnica sobre Tarifas por Servicios para la Valoración de Pasivos Contingentes; la
Infraestructura para el Proyecto de Desarrollo Territorial; y los préstamos DPL y TA
para el Transporte Urbano TranSantiago. Todos son brevemente descritos a continuación:
34. Valoración de Pasivos Contingentes: El trabajo en curso sobre Tarifas por
Servicios en la valoración de pasivos contingentes que está siendo realizado por el
Banco junto con los Ministerios de Hacienda y de Obras Públicas es quizás el trabajo
más relevante para el proyecto en cuestión. Su objetivo es asistir a los Ministerios de
Hacienda y de Obras Públicas en las mediciones, valoración y mitigación de los pasivos
contingentes relacionados con las garantías explícitas e implícitas para la inversión de la
infraestructura. El objetivo de la asistencia técnica es desarrollar y facilitar la
implementación del modelo que estime los potenciales costos de estas responsabilidades
en el tiempo. La iniciativa modelo proviene del reconocimiento del crecimiento
considerable del grado y valor de re-negociaciones de concesiones en los últimos años.
35. Proyecto de Infraestructura para el Desarrollo Territorial: en 2005, el Banco
aprobó el Proyecto de Infraestructura para el Desarrollo Territorial, que apunta al
aumento del uso eficaz y productivo de servicios de infraestructura sostenibles por parte
de comunidades rurales pobres en territorios seleccionados. El proyecto está compuesto
por tres componentes: 1) asistencia a grupos de stakeholders locales y agencias de
Gobierno regional; 2) apoyo para la viabilidad y estudios de diseño de propuestas de sub-
proyectos para el financiamiento, la rehabilitación de caminos rurales y la construcción,
rehabilitación y extensión de aguas rurales, aguas servidas, electricidad e infraestructura
TIC, y supervisión de los trabajos anteriormente mencionados; y 3) el apoyo para el
proyecto de coordinación de unidades a niveles nacionales y regionales, la
implementación de estudios y la construcción de las capacidades para consolidar las
políticas e instituciones en áreas de planificación territorial y entrega de servicios de
infraestructura rural, y el monitoreo evaluación y aprendizaje de proyectos, como una
contribución a la expansión de nivel nacional del programa. El Proyecto de Desarrollo
Territorial captura la mirada geográfica a la planificación integrada donde varias áreas de
intervención— caminos, aguas, electricidad, telecomunicaciones desarrollo de los
mercados rurales — se planifican e implementan en forma simultánea dentro de un área
objetivo.
Este concepto multisectorial de planificación e inversión para incrementar la
productividad regional y los estándares de vida es un vital componente de la iniciativa de
planificación, la cual está siendo emprendida por el ministerio de Obras Públicas y
apoyada por el propuesto DPL. Mientras el alcance de los dos proyectos y los grados de
descentralización son diferentes, los desafíos de la puesta en práctica de este proyecto son
23
instructivos de todas formas – conceptual, administrativa y operacionalmente - para el
DPL y el TAL en el MOP.
36. DPL y TAL del Transporte Urbano de Santiago: TranSantiago - un plan de
transporte urbano diseñado para la integración del sistema de transporte de Santiago
Metropolitano — está enfocado a la reducción de la congestión y la contaminación
ambiental y al aumento de la seguridad por el medio de la construcción de pistas de
autobús exclusivas y el uso racional de los servicios de transporte urbano. El Banco ha
apoyado la implementación de TranSantiago con US$30 millones para el DPL de
transporte urbano de Santiago. Además, hay US$6 millones en préstamos de asistencia
técnica para apoyar la implementación, fiscalización y evaluación del sistema.
37. Otras actividades analíticas relevantes planificadas para el futuro incluyen una
Estrategia de Desarrollo Regional para dos regiones.
Lecciones aprendidas
38. El diseño del programa incorpora las experiencias aprendidas y los desafíos
experimentados por los tres más recientes proyectos de infraestructura (DPL de
Transporte Urbano de Santiago, el Préstamo de Asistencia Técnica del Transporte
Urbano de Santiago y la Infraestructura para el Préstamo de Desarrollo Territorial),
como también los DPL de la infraestructura implementada en otros países de América
Latina. Estas lecciones se pueden resumir de la siguiente manera:
El compromiso del Gobierno con las operaciones del Banco es crucial. Los proyectos
anteriores han conseguido el compromiso de las agencias que ponían en práctica el
diseño del proyecto desde el comienzo hasta su final. Sin embargo, aquello no
siempre describe los riesgos políticos asociados con las reformas. Ha habido
bastantes compromisos para lanzar el programa y para iniciar la reforma de los
procesos internos y de estructuras por parte del MOP, con la ayuda presupuestaria del
Ministerio de Hacienda El vínculo del DPL con el TAL ayuda a incrementar el perfil
político del proyecto y a distribuir la responsabilidad en el caso de éxito a otros
ministerios claves - particularmente el Ministerio de Hacienda. Además, una
declaración de la Presidenta a nivel político, quien explícitamente ha llamado a la
implementación de la Fortalecimiento Institucional del Ministerio, proporciona una
base para la búsqueda de los cimientos legislativos de la reforma. En el mediano
plazo, la reforma por sí misma tiene que hacerse parte de una discusión universal
sobre la eficacia, eficiencia y comprensión del Gobierno acerca de las demandas de
los consumidores domésticos e industriales.
La estabilidad del personal de la unidad de implementación es esencial. Algunas
operaciones recientes han sido retrasadas debido al hecho de que habían frecuentes
cambios en los equipos responsables por la implementación. El TAL que financiará
las reformas que forman la parte neurálgica del propuesto DPL usará y luego
capacitará al personal clave del MOP para la el abastecimiento y supervisión legal en
vez de crear Unidades de Implementación de Proyecto (PIU) separadas.
24
El MOP ya ha nombrado a los miembros claves del equipo de Gestión de Proyectos,
los cuales han iniciado su capacitación en el Banco en las áreas de adquisiciones y de
procedimientos de la Gestión de proyectos.
Aún cuando se tome en cuenta la merecida reputación de Chile en el área de
competencias técnicas, legales, financieras y económicas, todavía se necesita
generar capacidades en las instituciones públicas para poder implementar las
reformas de una manera correcta. El TAL expresamente se dirige al meollo de
este asunto, reforma por reforma, con proyectos detallados para la generación de
capacidades en las áreas de planificación, diseño de contratos, regulación y
Gestión de proyectos.
La creación del consenso entre varios grupos de stakeholders de un proyecto es
vital para su exitosa implementación. Esta lección es especialmente importante
para una iniciativa que implica diferentes puntos de vista sobre la planificación, y
mayor regulación y transparencia de contratos de trabajos y de concesiones.
Durante el último año el Gobierno ha comenzado el proceso de consultas con
grupos claves de stakeholders tanto dentro como fuera del mismo Gobierno - en
particular sobre temas relacionados con la creación de la Superintendencia para la
Supervisión (Fiscalización) y la preparación de las leyes que enmienden la Ley de
Concesiones y que crean la Superintendencia de Obras Públicas. Un consenso
adicional se logrará en reformas planificadas a través de la organización de
talleres y seminarios con grupos de consumidores, grupos de inversionistas,
asociaciones de constructoras, las relevantes cámaras de comercio y con la
introducción de mejores prácticas internacionales. El financiamiento para esta
capacidad y la construcción del consenso se incluye en el TAL.
Soporte analítico
39. Más allá del trabajo analítico sobre los pasivos contingentes descrito más arriba,
el Gobierno de Chile ha emprendido varios estudios importantes preparándose para el
programa detallado en este documento.
40. Programa General de Reforma: el diseño del DPL, y el TAL de apoyo, es
reforzado por varias iniciativas analíticas descritas a continuación. La reestructuración
institucional de MOP está siendo impulsada por un documento de programa de 100
páginas preparado en el interior del Ministerio, que fija todas las áreas de la reforma
proyectadas para el Ministerio. El Banco Mundial ha ofrecido consultorías para el
desarrollo de aquel documento y se ha asegurado que la estructura y los componentes
clave del Préstamo de Asistencia Técnica concuerden con los proyectos internos del
MOP. Para apoyar este esfuerzo, la Presidenta de Chile hizo una declaración pública el
12 de marzo del 2007 donde describió el Programa de Fortalecimiento Institucional del
Ministerio de Obras Públicas como una iniciativa central dentro de los esfuerzos del
Gobierno para reformar el sector público y llegar nuevamente a los niveles más altos de
crecimiento. El Ministerio de Hacienda directamente ha apoyado la iniciativa de la
25
reforma ofreciendo el monto de US$7. 5 millones del presupuesto del 2007,
explícitamente asignados para el Programa de Fortalecimiento Institucional del MOP.
41. Además, la reforma es apoyada por dos estudios enfocados en los elementos de
cambio regulador y organizacional. Estos estudios incluyen un estudio de Asuntos
Institucionales, y uno del Plan de Diseño de Consolidación. En forma adicional a estos
estudios, el equipo de Sistemas de Información del MOP ha trazado un mapa de los
sistemas de información requeridos para apoyar la reforma del Ministerio.
42. Disposiciones regulatorias: Durante la evolución de los estudios institucionales y
regulatorios, el Banco Mundial ha estado apoyando el proceso de la reforma regulatoria
proporcionando información sobre las buenas prácticas en entidades reguladoras en los
países de la OCDE, con alcances y objetivos similares a la naciente Unidad de
Fiscalización y la propuesta Superintendencia de Obras Públicas. La revisión inicial ha
encontrado que, mientras varios países industriales se han movido hacia contratos a por
desempeño en el sector de caminos y otras áreas de obras públicas, hay muy pocos casos
de regulación independiente para estos sub-sectores. A la inversa, la mayor parte de los
países de la OCDE que han puesto en práctica una responsabilidad regulatoria clara para
los servicios de infraestructura, lo han hecho para servicios tales como redes de
abastecimiento del agua, electricidad, gas, o telecomunicaciones. Eso es, los estados
Australianos de New South Wales, y, en particular, Victoria, han llegado más lejos en la
exploración del potencial de la regulación independiente de la calidad de servicio para los
servicios similares a aquellos puestos en práctica por el MOP. Utilizando los recursos
para la preparación de proyectos, el Banco Mundial preparó una descripción de las
disposiciones australianas. Nueva Zelanda también tiene diseños de contrato y
mecanismos reguladores específicos al sector de caminos los cuales podrían ser de
utilidad para la propuesta chilena.
43. Concesión de la Mantención de Caminos en base a Contratos de Desempeño: el
programa para cambiar desde contratos de mantención de corto plazo hacia concesiones
de mediano plazo basadas en el desempeño y sobre la conservación de una red de
caminos ha sido preparado por la Dirección de Vialidad del MOP. El principal Estudio de
3 volúmenes sobre el nuevo programa de caminos para concesiones no tradicionales está
listo y los proyectos pilotos están a punto de ser implementados en la Región IV en base
a este trabajo analítico. Una matriz resumen con las principales semejanzas y diferencias
entre este programa y el programa estándar de concesiones viales de Chile está incluido
en este Documento de Programa en el ANEXO 7.
44. Planificación: el Comité para la Innovación de Chile ha iniciado un estudio de los
Clusters clave, para identificar aquellos que más podrían beneficiarse con una mirada
integrada a la planificación e inversión de servicios de infraestructura. A consecuencia de
este análisis, el Departamento de Planificación del MOP primero pondrá en práctica su
mirada sobre la Planificación integrada para el Sector Pesquero. Además, el equipo de
Planificación de MOP ha contratado a un asesor independiente para proporcionar
capacitación básica en los conceptos de uso de la tierra y modelamiento territorial. Estas
iniciativas están en el centro de la reforma para la función planificadora que la
26
Administración considera que podría permitir al MOP planificar las inversiones en
armonía con otros proveedores de la infraestructura, minimizar la inversiones en
―elefantes blancos‖ (i.e., activos innecesarios) y coordinar vínculos multimodales en la
red de transporte, los que reducen los gastos de logística y a la vez ayudan a la
competitividad de Chile.
45. Riesgos ambientales y su mitigación: se ha implementado una serie de estudios
sobre las necesidades de Chile en el área de la gestión ambiental. Estos informes fueron
presentados en agosto en una conferencia en Chile organizada y patrocinada por el Banco
Mundial. La reciente nominación de una Ministra del Medio Ambiente por parte de la
presidenta reafirma las recomendaciones de aquel trabajo.
V. LA OPERACION PROPUESTA
46. El Ministerio de Obras Públicas representa, de muchas maneras, una pieza clave
de la economía chilena. Su presupuesto propio anual de US$1,250 millones para los
gastos en obras públicas lo hacen uno de los mayores financista de construcciones en el
país. Los entre US$600 millones a US$1.100 millones adicionales para concesiones que
consigue lo hacen el mayor gestor de asociaciones público – privadas en el país. Sus
programas de infraestructura rural aportan servicios directos para muchos ciudadanos
pobres del país. Sus esfuerzos en la supervisión de contratos y de concesiones
proporciona a los usuarios su principal fuente de protección. Quizás lo más importante es
que la red de la infraestructura que se está construyendo forma la base de competitividad
de la mayoría de las industrias importantes en Chile.
47. Objetivos del Programa de Desarrollo propuesto: el objetivo general del Préstamo
para el Desarrollo de Políticas (DPL) es apoyar la reforma gubernamental del Ministerio de
Obras Públicas, consolidando sus funciones de planificación; desarrollando los estándares
de desempeño para los contratos y las concesiones; mejorando la Gestión de proyectos;
reforzando la fiscalización reguladora de obras públicas y contratos privados; y
materializando los cambios organizacionales en una estructura legal y normativa
adecuada. Esto, por su parte, pretende contribuir a los objetivos del Gobierno de una
mayor eficiencia en el uso de recursos públicos; y una mayor transparencia,
competitividad y participación ciudadana en la contratación y concesión de obras
públicos.
48. El DPL apoyará cada una de las cinco áreas principales de la Fortalecimiento
Institucional del MOP con los siguientes objetivos específicos del desarrollo, incluyendo:
27
N° Área de
Fortalecimiento
Objetivo
1. Planificación
integrada
Establecer un planteamiento sustentable e integrado para la
planificación de la infraestructura que apalanca el potencial
productivo de cada territorio y mejora la calidad de vida de los
habitantes de aquellas regiones, a través del uso más eficiente
de recursos públicos.
2. Estándares,
contratos y
competencia
Desarrollar estándares de servicio, modelo de contrato y
procedimientos de licitación que promueven la competitividad
y asignan los riesgos de manera racional.
3. Gestión integrada de
proyectos
Diseñar y poner en práctica los procedimientos de la Gestión
integrada de proyectos e implementar la transición entre los
procedimientos de Gestión existentes y tradicionales hacia los
procedimientos nuevos.
4. Marco regulatorio Desarrollar un marco regulatorio independiente para contratos
de obras públicas y concesiones para obtener mayor
sensibilidad a las preocupaciones de los consumidores,
relacionadas con los niveles de servicio; y una mayor
supervisión del desempeño por parte de los proveedores de
servicios del sector público, como también de los
concesionarios.
5. Reforma
Organizacional
Crear un sistema de controles y equilibrios separando normativa
y organizacionalmente los roles de planificación, contratación,
ejecución y regulación.
Descripción de la operación
49. El DPL propuesto proporcionará apoyo a los elementos primarios de la reforma
del Ministerio de Obras Públicas – la fuente principal de Chile de inversión y
concesiones de la infraestructura. Desde la planificación de la infraestructura hasta la
regulación de los contratos, el Programa de Fortalecimiento Institucional cubre cada
etapa de las actividades en curso del Ministerio y procura sostener aquellos cambios en
una nueva estructura organizacional. El Diagrama que presentamos a continuación
describe las Áreas principales de políticas de apoyo reconocidas por el DPL y las
reformas paralelas apoyadas por el TAL.
28
Figura 3: Relación entre las Reformas propuestas por el MOP
Área de Política 1 Área de Política 2 Área de Política 3 Área de Política 4
Planificación
Integrada
Estándares, Contratos
& Competencia
Gestión Integrada
de Proyectos
Fortalecimiento de
la Regulación – Fiscalización
Desarrollo territorial & Cadenas
de Suministro integradas (Clustars
clave)
Contratos basados en estándares, máxima
competencia en las licitaciones
Gestión del ciclo de vida del proyecto para
accountability
Supervisión basada en estándares para responder al
consumidor
Contratos privados Definición de parámetros de la
concesión y de la licitación
Factibilidad – pre-diseño –
licitación - monitoreo
Calidad, logros y costos de las
concesiones.
son base para las renegociaciones.
Obras públicas Definición de los parámetros del
contrato Factibilidad –
diseño – construcción –
fiscalización
Calidad y logros de las Obras Públicas
Área de Política 5
Reforma Organizacional Establecimiento de un marco regulatorio y una estructura institucional para el MOP
50. Como una operación de un solo tramo, el DPL reconoce las importantes primeras
medidas tomadas por el Gobierno para lanzar cada área clave de la reforma. (descritos en
la sección siguiente sobre Acciones Previas.) Igualmente importante, el programa define
(i) una serie subsiguiente de tareas para ser acometidas en cada área de política que
requerirá varios años para completarse; y (ii) los medios para lograr los resultados de
más largo plazo que el Programa de Fortalecimiento Institucional intenta conseguir.
Además, el apoyo técnico – consultorías, consejo de expertos, creación de capacidades y
capacitación - requerido para poder emprender las tareas durante la duración de la
reforma está siendo apoyado por un Préstamo de Asistencia Técnica del Banco Mundial.
El monitoreo de los avances de los componentes del TAL permitirá evaluar el progreso
contra los objetivos del DPL. Finalmente, el Banco considera preparar un segundo DPL
con acciones previas o gatillos relativos a los resultados esperados para cada área de la
reforma, si el Gobierno requiriese este apoyo en una etapa posterior.
29
Inserto 1: Principios de Buenas prácticas sobre condicionalidad Principio 1: Fortalecimiento de Propiedad
El Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Obras Públicas forma parte del vocabulario político
de la Administración Bachelet, que ha proporcionado el nivel más alto de la propiedad a esta reforma
sectorial. La Presidenta y el Ministro de Hacienda han delineado expresamente los objetivos y
componentes del programa en una declaración pública y han comprometido los aportes de la
Administración a la presentación del paquete legal que sostiene la reforma propuesta para este año.
Hasta ahora, la Administración ha mostrado su buena voluntad de seguir adelante con las difíciles
reformas del sector público y sus primeros cambios de Gabinete demuestran la popularidad general del
Programa de Fortalecimiento Institucional propuesto. En particular, el Gobierno ha trabajado para
incorporar las preocupaciones de los principales grupos de stakeholders del sector privado, los
funcionarios gremiales del Ministerio, la emergente comunidad de defensa del consumidor y las
agencias públicas relacionadas.
Se ha emprendido un extenso trabajo analítico durante el último año, con la contribución del banco para
desarrollar un nuevo marco legal, y para evaluar mejores prácticas globales en las áreas de
planificación, diseño de contratos, concesiones, gestión de proyectos y regulación.
Principio 2: Determinar desde el principio - con el Gobierno y otros socios financieros - un marco
coordinado de responsabilidades
La matriz de la política representa el resultado de extensas conversaciones con el Ministerio de Obras
Públicas y el Ministerio de Hacienda sobre el curso de la evolución y la preparación del proyecto.
El Fondo Multilateral de Inversión del Banco Interamericano del Desarrollo contribuye fondos de
subvención a un componente principal de la Iniciativa de Fortalecimiento Institucional -
Fortalecimiento de la Regulación. Las tareas que deben ser financiadas por el Banco Mundial bajo el
TAL y que se mencionan en este Documento de Programa reflejan la armonización de objetivos de las
dos instituciones e intervenciones.
Principio 3: Personalizar el marco de responsabilidad y modalidades del apoyo del Banco a las
circunstancias de cada país
La liberación del tramo del DPL representa una señal del compromiso por parte del Gobierno hacia la
reforma y apunta al logro de los objetivos planificados para los próximos años. El TAL en cuestión
provee la continuidad que se necesita para asegurar la implementación de estas reformas técnicamente
complejas durante los próximos cinco años.
Las exigencias particulares de Chile incluyen el apoyo del Banco para la Asistencia Técnica en línea
con cada uno de los objetivos indicados en el DPL. Esto proporciona un claro vínculo con la
responsabilidad y permite que el Ministerio de Hacienda mantenga un rol activo en la fiscalización de
la reforma sectorial.
Principio 4: Elegir solamente las acciones críticas para el logro de resultados como condiciones de
desembolso
Las Acciones Previas han sido limitadas a cinco, cada una representando los primeros pasos críticos en
cada una de las áreas principales de la reforma. Además, hay una sola condición para la afectividad, la
presentación de una ley preliminar al Congreso, lo cual es visto como un punto clave del compromiso
del Ejecutivo hacia la reforma. Juntas, estas seis acciones representan los pasos más críticos de cada una
de las áreas de la reforma.
Principio 5: Llevar revisiones de progreso transparentes y conducentes al apoyo financiero previsible
y basado en desempeño
El Programa ha sido diseñado y calculado explícitamente de tal modo que el costo de la Fortalecimiento
Institucional sea incluido en el presupuesto 2007 del Ministerio de Obras Públicas.
Los mecanismos propuestos para la revisión están estrechamente relacionados con el progreso esperado
para cada área de la reforma y proporcionan un equilibrio entre los resultados alcanzables y los
objetivos deseables de los componentes.
30
Áreas de política
51. La descripción, las acciones del Gobierno, los desafíos, la evaluación del Banco y
los objetivos para cada área de la reforma están descritos a continuación. Las Acciones
Previas y las condiciones para el desembolso del préstamo están expuestas en las tablas
subsiguientes.
Área de política 1: Planificación integrada
52. Descripción: Actualmente, el MOP planifica sus inversiones a nivel de proyectos.
Cada dirección técnica – vialidad, obras portuarias, aeropuertos, recursos hidráulicos —
tienen a un gerente de planificación cuya responsabilidad primaria es asegurar que se
dispone de recursos necesarios para financiar los trabajos previstos. Este proceso
inductivo conduce a decisiones de inversión no económicas y dificulta la integración de
inversiones (Ej. entre sectores regionalmente y entre modos de transporte
interconectados). Además, la función de planificación está en el peligro de ser capturada
por incentivos presupuestarios estrechos, ya que cada dirección debe usar su personal de
planificación para presentar el caso si demanda mayores recursos.
53. Acciones del Gobierno: las acciones iniciales del Gobierno implican una
redefinición tanto del planteamiento de la planificación como también de la base de
habilidades para poder mejorar y consolidar el rol de planificación. El planteamiento que
se está diseñando actualmente y que está apoyado por el TAL, incluye las últimas buenas
prácticas internacionales en las áreas de integración de cadenas de suministro y desarrollo
territorial. Ambas escuelas de planificación ven el desarrollo regional más allá de las
fronteras políticas y a través de las intervenciones sectoriales y buscan ciertas sinergias en
la inversión.
54. Desafío: Técnicamente, ya que los planteamientos planificadores se incrementan,
se hace cada vez más difícil manejar el diseño de proyectos y la implementación ya que
incrementa el riesgo que tanto el proyecto como las inversiones necesarias reducirán su
marcha. Este desafío debe enfrentarse a través de importante capacitación y la
construcción de capacidades de modo que el personal a cargo del proyecto pueda
desarrollar un mayor entendimiento de los instrumentos de planificación en todos los
niveles de la organización. Además, el uso de los incentivos institucionales para la
planificación de funciones al nivel de dirección a fin de reunir financiamiento tendrá que
ser apoyado por ajustes organizacionales dentro del Ministerio.
55. La Evaluación del Banco: Esta es una iniciativa principal para el MOP la cual se
dirige tanto a la estructura de la organización interna y los incentivos como también a la
eficacia del uso de los recursos.
56. Objetivos de la Reforma: el objetivo de esta área de la reforma es asegurar el uso
racional de los recursos y la obtención del máximo valor por el dinero invertido. Esto se
31
pude conseguir consolidando el proceso de planificación del MOP en dos dimensiones:
(i) planificación Regional o geográfica para el desarrollo de plataformas de
infraestructura que incrementa los niveles tanto de la infraestructura productiva como la
social dentro de una macro zona ; y (ii) planificación integrada a lo largo de las cadenas
de suministro para identificar cuellos de botella de infraestructura y aumentar la
competitividad sectorial, incorporando toda la infraestructura, servicios y componentes
reguladores de los sistemas logísticos de un producto.
Área de política 2: Estándares, contratos y competencia
57. Descripción: En el área de concesiones de infraestructura, el Ministerio de Obras
Públicas ha determinado que requiere mejorar sus capacidades para fiscalizar los
contratos actuales o para negociar órdenes de cambio desde una posición de
conocimiento. Abogando para la creación de un ente regulador independiente (la
Superintendencia de Obras Públicas – ver a continuación), el MOP reconoce que una
nueva agencia fiscalizadora no es suficiente; se necesita más información en cada
concesión y contrato de obra, y, más fundamentalmente, los contratos mismos deben ser
más orientados hacia resultados o indicadores de desempeño en vez de ser relacionados
con insumos o mandatos de inversión detallados, a fin de satisfacer las expectativas de
los usuarios. De manera similar, para los contratos de Obras Públicas, el MOP planifica
cambiar los contratos individuales de mantención de caminos a corto plazo (3-5 años)
definidos por los insumos, por contratos de más largo plazo (13-17 años) de concesiones
"de conservación" de redes viales. El Anexo 7 proporciona una descripción detallada de
todos los elementos claves de estos nuevos tipos de concesiones de conservación y los
contrasta con el programa estándar del MOP de concesiones para caminos de volumen
más alto.
58. Evaluación del Banco: el Banco ha apoyado por mucho tiempo la adopción de
contratos a base de desempeño en todas partes de América Latina y en los países de
ingresos medios en otras regiones con la capacidad suficiente de supervisar y evaluar el
desempeño. Estos contratos generalmente proporcionan la oportunidad de una mayor
eficacia y redes viales de más altas calidad aunque puedan requerir una fiscalización más
cuidadosa.
59. Desafío: hay varios desafíos relacionados con el ajuste estándar, el rediseño de los
contratos y la revisión de los procesos de licitación competitivos que forma parte de esta
iniciativa. El mayor desafío está relacionado con los estándares de servicio que se esperan
de los nuevos contratos de modo que puedan ser tanto monitoreados como también
razonables. Es decir, el nuevo diseño no debe inyectar elementos del riesgo al contrato
que puede causar falta de interés por parte de los postulantes a los contratos, pero al
mismo tiempo debe proporcionar a los usuarios una infraestructura segura por un largo
plazo y al mismo tiempo una infraestructura razonablemente barata dado el nivel de
servicio. Un desafío adicional para la transformación de los contratos de Obras Públicas
a concesiones de más largo plazo es mantener cada año límites de presupuesto en el caso
de gastos imprevistos.
32
60. Objetivos de la Reforma: Desarrollar niveles de estándares de servicio para la
infraestructura y establecer el uso de contratos modelo y procedimientos para promover
la competitividad y una adecuada distribución de riesgos.
Área de política 3: Gestión de proyectos
61. Descripción: el planteamiento actual para la Gestión de Proyectos en el MOP se
puede describir como compartimentalizada. El Ministerio usa gerentes individuales,
según el área de micro-especialización para cada etapa del desarrollo de un proyecto:
factibilidad, diseño, construcción, monitoreo. Esto lleva a una implementación desunida,
tensión en la comunicación entre equipos, y falta de accountability. También inhibe la
recopilación de información precisa sobre la inversión, lo que hace la regulación difícil.
62. Acción del Gobierno: el MOP está comenzando el proceso de implementación de
un modelo de gestión de proyectos más moderno, donde administradores individuales de
proyectos retendrán la responsabilidad por los proyectos desde el inicio hasta el final y
utilizarán las habilidades necesarias para emprender cada etapa del desarrollo de una
manera consecuente. Se ha identificado un programa de doce proyectos piloto de distintos
tamaños, posición geográfica y sectores, mientras empleados seleccionados han
comenzado a asistir a capacitación en técnicas de gestión moderna. Los Directores han
firmado resoluciones nombrando Jefes de Proyecto y asignándoles responsabilidad por
todo el ciclo de vida en proyectos específicos.
63. Desafío: En esta área, el mayor desafío será desarrollar las habilidades al nivel
individual para supervisar los proyectos en todas partes de su ciclo de vida. Por ende, el
Ministerio tendrá que sacar un nuevo modelo de organización a nivel de Dirección que
apoye este enfoque.
64. Evaluación del Banco: el Banco reconoce que esta reforma, quizás más que otras,
está bien inserta en la cultura de operaciones que ha evolucionado por mucho tiempo en
el MOP. Evaluando del pragmatismo de la iniciativa, el Banco apoya el enfoque de
pilotos – llevado a cabo junto a extensa capacitación en las metodologías de gestión de
proyectos - planteado por el Ministerio.
65. Objetivo de la Reforma: Modernizar el proceso de diseño y construcción bajo un
planteamiento de gestión integrada que cubra el ciclo de vida completo de los proyectos.
Área de política 4: Fortalecimiento de la regulación o supervisión (“Fiscalización”)
66. Descripción: Aunque más de la mitad de todas las inversiones recientes en la
infraestructura de Chile corresponden a concesiones privadas, no hay actualmente ningún
ente regulador independiente que supervise las concesiones del MOP. El MOP ha
determinado que su propia capacidad de evaluar los verdaderos costos disminuye por la
falta de acceso a la información, adicionalmente exacerbada por la orientación actual del
diseño del contrato. Mientras el programa masivo de inversiones privadas ha contribuido
hasta ahora a la competitividad y el crecimiento de Chile, han surgido recientemente
33
preocupaciones sobre la asimetría de renegociaciones a favor del sector privado; la falta
de transparencia en los contratos; la falta de voz de los consumidores en el diseño y la
fiscalización de la calidad de los servicios de la infraestructura; y el potencial para la
búsqueda de rentas por parte de los proveedores de servicios tomando en cuenta la falta
de información y regulación.
67. Acción del Gobierno: la administración actual de Chile ha tomado la iniciativa
para enfrentar estos desequilibrios en el mercado redactando una nueva ley para crear
una Superintendencia de Obras Públicas y promoviendo un proceso orientado al rediseño
de nuevos contratos de Obras Públicas y concesiones según criterios de resultados o
desempeño. Por mientras, la Administración ha creado una Unidad de Fiscalización bajo
el alero del Ministerio de Obras Públicas, pero con su propia asignación presupuestaria,
una ex - Ministra de Vivienda como Directora, 40 personas e instalaciones separadas de
las oficinas principales del MOP. A la Unidad se ha dado el poder de proporcionar
consejos sobre políticas regulatorias, asistir en la redacción de la ley, y preparar
estándares de contratos y de concesión que serán revisados como parte de sus
responsabilidades al lo largo del tiempo.
68. Desafíos: los desafíos más inmediatos serán la propuesta de la ley al Congreso y
su aprobación. Luego, el Fortalecimiento de la Unidad de Superintendencia, de modo que
sea capaz de desempeñar el rol de un asesor justo, capacitado para evaluar el desempeño
en base de información conseguida en forma independiente, lo que se espera sea un
proceso complejo. El último desafío será involucrar a los usuarios en el proceso de
monitoreo a través de un eficiente programa de Consumidor y enfrentar sus
preocupaciones.
69. Evaluación del Banco: hay pocos países en el mundo - incluyendo la OCDE —
que hayan puesto en práctica con éxito un ente regulador independiente para la
infraestructura de transporte y otras formas de Obras Públicas. Esto es un tanto
innovador, desafiante y, para Chile, importante, considerando el papel de estos contratos
en el suministro de servicios en todo el país y el reciente deterioro de la confianza pública
relacionada a estos asuntos.
70. Objetivo de la Reforma: Desarrollar un marco regulador (fiscalización) para
todos los servicios de infraestructura, para ser puesto en práctica por una institución
independiente de los procesos de planificación y contratación.
Área de política 5: Reforma Organizacional
71. Descripción: el 19 de marzo del 2007, la Presidenta de Chile anunció la intención
de su Gobierno de preservar los cambios organizacionales en el MOP – tal como están
definidos en el TAL - en la nueva Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas. Esta
iniciativa incorporará la estructura y los procedimientos para cada paso del ciclo de vida
de las actividades del MOP. El Banco financiará, bajo el TAL, aproximadamente la mitad
del costo de este esfuerzo el cual incluirá el uso de expertos en leyes, y la coordinación
con el equipo de desarrollo institucional, para redactar y participar en el proceso de
34
consulta necesario para presentar al Congreso la ley modificada. Si una reforma legal
completa llegase a ser irrealizable, los recursos serán utilizados para el desarrollo de
normativa para separar los roles entre los planificación, contratación, gestión de
proyectos y fiscalización como función del Ministerio..
72. Acción del Gobierno: los funcionarios de MOP estiman que los paquetes legales
propuestos para su presentación en el Congreso requerirán importantes consultas y nueva
redacción durante el proceso legislativo. Dada la experiencia anterior, cada propuesta de
ley se revisa más o menos cinco veces.
73. Además, el MOP prevé la contratación de una firma internacional de renombre
con vasta experiencia en cambios organizacionales y los procesos de reingeniería la cual
trabajará en el principal desarrollo institucional asociado con la reforma del MOP.
74. Adicionalmente, el MOP ha solicitado que el Banco financie, bajo la modalidad
del TAL, una gran porción (aproximadamente el 50 por ciento) del costo que se requiere
para definir el alcance del trabajo y arreglos institucionales para una nueva Dirección
General de Aguas. sta tarea está totalmente aparte de los otros desarrollos
institucionales,ya que depende de conversaciones en curso con otras agencias
incumbentes con los recursos acuáticos, a saber agricultura, la pesca y las aguas
municipales y aguas servidas así como también el recién creado Ministerio del Medio
Ambiente. La parte financiada por el Banco se concentrará en la integración y
coordinación de aspectos de la unidad propuesta, cuyo resultado será una estrategia para
la institucionalización de un ente fiscalizador unificado. La definición final la financiará
el MOP.
75. Finalmente, el Ministerio de Obras Públicas ha identificado una serie de
iniciativas requeridas para proporcionar una serie de normas, implementación de reglas y
regulaciones que redefinirán las funciones detalladas del Ministerio según las nuevas
actividades de planificación, contratación, gestión de proyectos, ejecución de obras y
fiscalización. Los pasos de este proceso incluyen la creación de un catastro o registro de
normas ya existentes; la clarificación de los procedimientos que regulan la creación,
evaluación y aprobación de nuevos proyectos; la creación de sistemas y procedimientos
para el poblamiento, mantención, diseminación y actualización de sistemas de
información; la implementación de aquellos procedimientos; y la creación de una base de
datos en la Web de las nuevas normas y procedimientos. Se ha pedido al Banco que
financie, bajo el TAL, una pequeña parte de estos procesos, en particular aquellos
relacionados con los procedimientos necesarios para crear nuevas reglas de
implementación y con la regulación.
76. Desafíos: el mayor desafío para la reforma en general es la buena voluntad del
Congreso para pasar los subyacentes instrumentos legales – en particular la Ley para la
Creación de la Superintendencia de Obras Públicas, la Enmienda a la Ley de
Concesiones y la Enmienda a la Ley Orgánica - a fin de establecer firmemente las
reformas estructurales y operacionales propuestas.
35
77. Evaluación del banco: los desafíos legales permanecen como riesgos modestos a
medianos para el éxito de este programa, aunque la Presidenta de la República ha
confirmado en forma pública el compromiso del su Gobierno de impulsar la agenda
legislativa relacionada con la reforma del MOP. La Superintendencia y las Leyes de
Concesiones ya han sido presentadas al Gabinete y se espera su presentación al Congreso
antes del final de mayo del 2007. En el caso de que la reforma legal no sea practicable, el
MOP se concentrará en los cambios institucionales y procesales significativos que puedan
ser emprendidos sin un cambio de ley. Éstos incluyen el cambio de contratos hacia una
orientación por desempeño o resultados, nuevos procesos de licitación para minimizar la
corrupción, el fortalecimiento de la planificación integrada y de los procesos de gestión
de proyectos, y las responsabilidades de fiscalización de la Unidad de Fiscalización de
Obras Públicas.
78. Objetivo de la Reforma: separar institucional y legalmente las áreas de
planificación, contratación, ejecución y regulación de los sectores del MOP a fin de tener
un sistema de controles y balances según una asignación racional y transparente de roles
y responsabilidades.
Resumen de Acciones Previas
79. El propuesto DPL saca sus Acciones Previas de las primeras medidas claves
tomadas por el Gobierno de Chile bajo cada área de política enumerada con anterioridad
en este documento. En el Área de Política de Planificación Integrada, el Gobierno intenta
cambiarse de la planificación a nivel de inversión a una mirada a la planificación que
incorpora necesidades de desarrollo regional a través de los servicios de infraestructura
así como la competitividad de cadenas de suministro para productos de exportación de
mayor importancia para el país. Los dos primeros pasos clave que incorporan estos
elementos ya han sido lanzados. A nivel regional, se han firmados Acuerdos
Programáticos entre el MOP y las regiones en, por lo menos, dos de las regiones fuera de
la Región Metropolitana de Santiago lo cual define la manera como los Gobiernos
regionales y el ministerio central desarrollarán conjuntamente la planificación de la
infraestructura y los acuerdos de financiamiento. En la parte de logística, o la
contribución de la cadena de suministro a la planificación, el Ministro ha lanzado ―el Plan
de Infraestructura para la Competitividad,‖ iniciando de esta manera el proceso
implementación de cuatro planos integrados de infraestructura dirigidos a mejores
servicios para las industrias principales tales como la Minería, Agricultura, Turismo y
Productos Forestales.
80. En el Área de la Política de Estándares, Contratos y Competencia, el Ministerio
prevé el cambio de contratos y concesiones definidos por los insumos a aquellos que se
orientan a los estándares de servicio o resultados. El primer esfuerzo importante para
definir un set de estándares de desempeño para concesiones de conservación y
mantención vial a largo plazo ya ha sido terminado. El resultado de mediano plazo será
un conjunto de estándares y estructuras básicas de contrato para todos los sectores de
36
involucramiento del MOP, como también procedimientos de licitación mejorados que
maximicen la competencia entre inversionistas, operadores y contratistas.
81. En la Gestión de Proyectos, el esfuerzo del MOP por cambiar un planteamiento
fragmentado de la supervisión de tareas hacia la responsabilidad y accountability
integradas en la gestión de proyectos ya ha comenzado. Las Acciones Previas ya
emprendidas incluyen la emisión de dos Resoluciones Ministeriales que nombran a Jefes
de Proyecto con responsabilidad explícita por el ciclo de vida de proyectos específicos.
Hacia el final del período de la reforma, el Ministerio espera haber transformado el
modelo de gestión de proyectos en todos los sectores, introduciendo altos niveles de
accountability por los logros de los proyectos, sus impactos y la información sobre éstos.
82. En el área de la Fortalecimiento Regulatorio, el Gobierno ha emprendido quizás el
elemento más ambicioso de la reforma del MOP. Mientras ya ha establecido una Unidad
de Fiscalización y la ha provisto de personal, la transformación de aquella unidad en un
ente realmente independiente y capaz de regular el desempeño de las concesiones y los
contratos según estándares de servicio tomará varios años.
83. Finalmente, el área de política de la Reforma Organizacional procura crear un
sistema normativo y organizacional de controles y equilibrios el cual separará los roles de
planificación, contratación, ejecución de obras y fiscalización de servicios en el MOP. El
MOP ha redactado y ha presentado al Gabinete una Ley de Superintendencia que detalla
los objetivos institucionales claves del programa de fortalecimiento relacionado con las
funciones fiscalizadoras y el monitoreo de estándares de servicio en contratos y
concesiones. La única condición de eficacia de la reforma propuesta es la presentación al
Congreso de una ley preliminar que sea significativamente consistente con el borrador ya
examinado por el Banco, y que establece, inter alia, un nuevo mecanismo para la
fiscalización de contratos y concesiones de Obras Públicas, y nuevos criterios para la
aprobación de concesiones basadas en niveles del servicio.
84. El Anexo 2 contiene la Matriz detallada de Políticas de Operaciones mientras el
Inserto a continuación proporciona un resumen de las Acciones Previas, ya completadas,
que corresponden a cada Área de Política del Programa de Fortalecimiento Institucional.
Inserto 2: Acciones Previas y Condiciones para el DPL para el Fortalecimiento Institucional
del Ministerio de Obras Públicas de Chile
El Gobierno habrá acordado y puesto en práctica las siguientes Acciones Previas antes de la
presentación del préstamo a la Junta Directiva:
Planificación Integrada:
• ―Infraestructura para la Competitividad ‖ un plan lanzado por el Ministro
• Acuerdos programáticos con al menos 2 Gobiernos Regionales
Estándares, Contratos, y Competencia:
• El Desarrollo de una muestra de estándares de desempeño para nuevas concesiones de
conservación y mantención vial a largo plazo
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Gestión Integrada de Proyectos:
• Aprobación de al menos dos Resoluciones Ministeriales nombrando a Gerentes de Proyecto
explícitamente responsables por el ciclo de vida integrado de los proyectos específicos
La regulación/Fiscalización (Fiscalización):
• Emisión de una Resolución Ministerial que crea una unidad con poderes de aconsejar en los temas
de desarrollo de un nuevo marco regulador y fiscalizador de Obras Públicas, y de participar en la
preparación de una propuesta de ley preliminar para establecer una nueva función fiscalizadora
para contratos y concesiones de Obras Públicas
El Gobierno habrá puesto en práctica la siguiente acción antes de que el préstamo entre en vigencia:
Reforma Organizacional:
• Condición de Eficacia:Presentación al Congreso de una ley preliminar la cual establece , inter
alia, un nuevo mecanismo para el fiscalización de contratos y concesiones de Obras Públicas
38
VI. IMPLEMENTACION DE LA OPERACION
Impacto en pobreza, social, ambiental
85. En Chile, los impactos sociales de actividades de inversión tales como la
adquisición de tierras, migración o salud pública son clasificados como componentes de
impactos ambientales y por ende esta evaluación combina aspectos sociales y
ambientales bajo un mismo encabezado.
86. El Banco reconoce que el Ministerio de Obras Públicas, como cualquier agencia
involucrada en el financiamiento de proyectos de infraestructura, juega un papel central
en el desarrollo ambiental y socialmente sostenible de la economía chilena. Es la opinión
del Banco que este préstamo no causará impactos significativos negativos en la pobreza
ni en el ámbito social o ambiental. A fin de aprovechar la oportunidad de la reforma, el
Banco y el Ministerio han incorporado al Programa de Fortalecimiento Institucional -
apoyado por el Préstamo de Asistencia Técnica propuesto — varias tareas orientadas a la
disminución de los impactos sociales y ambientales de las Obras Públicas. La tarea
requiere de una evaluación y refuerzo de las áreas de evaluación de impacto, diseño de
contratos y fiscalización así como también de un mecanismo de retroalimentación para
los consumidores y terceros afectados por el desarrollo de proyecto. Además, el
Componente de Planificación Integrada del Programa de la reforma considera introducir
dos rondas de consultas públicas en las primeras etapas de la planificación de una
inversión, para minimizar los impactos sociales negativos y maximizar las ventajas para
el consumidor.
87. En general, el Banco ha determinado que Chile tiene un sistema robusto de
salvaguardas sociales y ambientales, en particular en términos del ambiente legal y de
política. Los proyectos se clasifican según el riesgo potencial, magnitud e importancia de
sus impactos sociales y ambientales, similares al enfoque del Banco Mundial.
Actualmente, se realizan dos diferentes tipos de evaluación ambiental, según la categoría
del proyecto. Se requiere un Estudio de Impacto Ambiental completo para proyectos que
pueden tener potenciales impactos adversos en la salud, recursos naturales, que implican
la migración de la población, que están ubicados cerca de áreas protegidas o que tienen
un alto potencial de afectar el valor escénico de un área o que potencialmente podrían
cambiar las áreas de alto valor cultural o histórico. Los proyectos que no tienen impactos
potencialmente adversos están sujetos a evaluaciones de Impacto Ambiental más
limitado. Además de la legislación de Evaluación de Impacto Ambiental, los proyectos
deben cumplir con la legislación específica de recursos ambientales y naturales. Esto
incluye:
Tala de árboles en o cerca de áreas arboladas;
Actividades de construcción en o cerca de humedales;
Actividades que implican impactos en la fauna local;
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Proyectos de uso de tierra implican restricciones adicionales relacionadas con la
locación del sub-proyecto;
Derechos de agua deben estar disponibles para todos los sistemas de abastecimiento
de agua;
Plantas de tratamiento de aguas servidas necesitan permisos adicionales de salud;
Proyectos cerca de sitios de propiedad cultural siguen legislaciones específicas; y
Actividades de construcción requieren permisos para canteras y extracción de
materiales del río.
Basado en el sólido ambiente legal y de políticas, y en relación al compromiso del
Gobierno para enfrentar los impactos ambientales y sociales, Chile es un serio candidato
para hacer el uso de los sistemas propios del país y gradualmente reducir el enfoque
prescriptivo de restricciones en operaciones financiadas por el Banco. Se espera que esto
cause un planteamiento más sostenible y consistente de salvaguardias a nivel del país,
con menores costos de transacción y una calidad y consistencia mejoradas en operaciones
individuales.
Implementación, monitoreo y evaluación
88. Dado que la sustentabilidad del programa definido en el DPL está directamente
relacionada con la adecuada implementación de los componentes del TAL, el Monitoreo
y la Evaluación de cada componente del Programa de Fortalecimiento Institucional será
una parte integral del seguimiento de la sustentabilidad de este DPL. En efecto, el TAL
incorpora las reformas la totalidad de las áreas de negocio centrales del Ministerio, así
como también el desarrollo de la estructura organizacional y normativa del MOP.
Aspectos Fiduciarios
89. Según las conclusiones de la Evaluación de Capacidad de Gestión Financiera (CFAA)
del país, el riesgo fiduciario PFM de Chile es bajo debido a las políticas y prácticas de
accountability existentes. El puntaje de Chile es alto en resultados de la gestión
financiera, en disciplina fiscal, transparencia y eficiencia del apoyo en operaciones, ya
que hay reglas claras tras todas las operaciones de gestión financiera, existe una estricta
adhesión a las reglas, hay personal dedicado y calificado y dirección que recompensa el
comportamiento ético y eficiente y hay una correspondencia entre responsabilidad y
accountability dada la descentralización de la gestión financiera a las agencias de
servicio. Tomando en cuenta las conclusiones CFAA como también la evaluación de
riesgo fiduciario PFM Chile, no hay ninguna condición adicional para la operación
propuesta.
90. El actual ambiente de control del Mercado de Divisas dentro del Banco Central es
satisfactorio5. El manejo del mercado de divisas y las políticas monetarias son
5 Ver Informe País IMF No.04/269, Chile Financial System Stability Assessment, IMF, 2004; y Chile
Article IV Consultation Report, IMF, octubre del 2006.
40
transparentes6. En particular el Banco Central revela públicamente la extensa
información sobre estos aspectos y auditorías independientes se llevan a cabo todos los
años. El informe de auditoría del 2006 del Banco Central fue examinado y no reveló
ningún asunto relacionado al control de Mercado de Divisas.
91. Prácticas de adquisición: el sistema de adquisición de Chile tiene la confianza del
público, la comunidad que participa en las licitaciones y la sociedad civil en general ya
que se considera generalmente como un sistema justo, transparente y bien manejado. El
Banco Mundial y el Banco Interamericano del Desarrollo actualmente asisten al Gobierno
en la implementación de una actualización de su último Informe de Evaluación de la
Adquisición del País (CPAR). La evaluación implica una amplia participación
transversal de agencias nacionales y los resultados se esperan para junio del 2007, cuando
el Gobierno y los Bancos los examinarán y validarán conjuntamente. Se espera que estos
resultados demuestren de una manera objetiva el grado de competitividad, transparencia,
economía y eficiencia del sistema de adquisición de Chile y que logre los mismos
principios indicados en las políticas de adquisición desarrolladas por los Bancos. Estas
conclusiones también harán posible que el Banco Mundial comience a desarrollar un
marco adecuado para avanzar hacia una mayor confianza en el sistema de adquisiciones
del país.
Pagos y auditorías
92. El préstamo seguirá los procedimientos de pago propuesto por el Banco para los
préstamos de políticas de desarrollo. La balanza de pagos / apoyo presupuestario no atado
se desembolsará contra la implementación satisfactoria del programa de política de
desarrollo y no será vinculado a alguna compra específica y no habrá ninguna exigencia
de adquisición. Una vez que el préstamo sea aprobado por el consejo Ejecutivo y entre
en vigor, el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo depositará los fondos
del préstamo en una cuenta designada por el Prestatario en el Banco Central de Chile a
petición del Prestatario y aceptable para el Banco.
93. El Prestatario debe asegurarse que cuando se deposite del Préstamo en dicha
cuenta, una cantidad equivalente se acredite en el sistema de gestión presupuestaria del
Prestatario, en una manera aceptable para el Banco. El Prestatario preparará un informe
para Banco sobre los montos depositados en la cuenta en moneda extranjera y acreditada
en el sistema de gestión presupuestaria. Si los montos del préstamo se usasen para
objetivos no relacionados con lo que está definido en el Acuerdo de Préstamo de
Desarrollo, el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo requerirá que el
Prestatario, una vez avisado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo
en este sentido, reembolse al Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo una
cantidad igual al total del dicho pago. Los montos reembolsadas al Banco sobre tal
petición deberán ser cancelados. La administración de este préstamo será de la
responsabilidad del Ministerio de Hacienda.
6 Management of Foreign Exchange Reserves at the Central Bank of Chile, Central Bank of Chile, 2006;
y el sitio web del Banco Central de Chile: www.bcentral.cl
41
Riesgos y sus medidas de mitigación
94. El primer riesgo identificado es la posible pérdida de un líder (champion)
ministerial de la reforma debido a cambios políticos, lo cual es evaluado como un riesgo
moderado. Se ha tomado tres medidas para mitigar este riesgo. Primero, el DPL es
reforzado por un Préstamo de Asistencia Técnica el cual proporciona recursos para la
ejecución de las reformas así como también los compromisos explícitos para el monitoreo
y la evaluación del progreso de cada una de las tareas subyacentes que forman parte del
Programa de Fortalecimiento Institucional. Segundo, muchas tareas importantes incluidas
en el DPL y el TAL no forman parte de la agenda política o no son sujetas a discusión
con los concesionarios, a saber la mejoras a la función de planificación, enfoque de
gestión integrada de proyectos y cambios en el diseño de mecanismos de contratación
vial. Tercero, la iniciativa de reforma más políticamente sensible – el rol aumentado de
la regulación independiente sobre la concesiones — ha sido directamente defendido por
la presidenta Bachelet. Las propuestas de ley para crear la Superintendencia de Obras
Públicas y para enmendar la Ley de Concesiones ya han sido preparadas y están
actualmente siendo revisadas por el Gabinete.
95. Hay un riesgo que el proceso de ampliar el enfoque de planeamiento del MOP
podría ralentizar el flujo de proyectos y dificultar los flujos de inversión. Este riesgo se
evalúa como "Moderado". Como una medida de mitigación, se proporcionará
capacitación y generación de capacidades significativas, de modo que el personal
involucrado en el proyecto pueda desarrollar un mayor entendimiento de los instrumentos
de planificación en todos los niveles de la organización. Además, la capacitación en el
área de planificación se unirá a la capacitación para los gerentes de proyectos integrados,
para profundizar de esta manera la aplicación de los nuevos instrumentos de
planificación. Finalmente, un período realista de transición debería permitir que un
conjunto de proyectos se desarrolle bajo los esquemas actuales, luego a través de planes
regionales de corto plazo y, finalmente, a través de planes de largo plazo y más
integrados.
96. Un tercer riesgo consiste en que el rebalanceo de riesgos en el diseño de
concesiones y el fortalecimiento de la regulación haga declinar el interés del sector
privado por invertir. Este riesgo se evalúa como "Moderado" y se han implementado tres
medidas de mitigación. Primero, el proyecto incluye un componente de diseño de
concesiones que busca la repartición adecuada de los riesgos tanto desde la perspectiva
económica como financiera. Segundo, el proyecto comprende un análisis detallado de
todos los resultados contractuales del MOP así como también un estudio de mercado que
informa al MOP de las características de los mercados locales e internacionales, por
sector. Esto permitirá el diseño de contratos que maximicen la competitividad y que
mantienen el equilibrio entre los riesgos y recompensas desde la perspectiva de
inversionistas / operadores. Finalmente, una serie paralela de diagnósticos se introducirá a
los procedimientos de licitación. Los resultados de este análisis se incorporarán en la
siguiente generación de diseños de contratos y los procesos de licitación del Ministerio
para asegurar que los contratos sean atractivos, que exista una distribución del riesgo
justa y una máxima competencia en el proceso de licitación.
42
97. El cuarto riesgo se refiere a la posibilidad de que los proyectos de ley que crean
la Superintendencia de Obras Públicas y que enmiendan la Ley de Concesiones no sean
aprobadas por el Congreso. Este riesgo se considera como "Moderado", ya que la
presidente de la República, el Ministro y la administración han participado en extensas
consultas con grupos de stakeholders para poder redactar un paquete legal que parece
ser atractivo para los grupos de consumidores, el público en general, los representantes de
la coalición de la mayoría y a muchos otros elementos clave del sector privado,
incluyendo la Cámara de la Construcción.
98. El último riesgo identificado es la posibilidad que el Congreso no apruebe la ley
de una nueva estructura organizacional del MOP, lo cual es considerado como
"Modesto". Mientras es muy difícil predecir el resultado de las iniciativas legislativas,
este riesgo es mitigado por el hecho que la presidenta de la República ha ofrecido un
compromiso público a la reforma y expresamente ha llamado a preparar una nueva Ley
Orgánica- es decir, una Ley sobre la Estructura Organizacional del MOP. Además, una
ley adicional propuesta para la Superintendencia de Obras Públicas realza la posibilidad
de una reforma fundamental que se concrete antes de un cambio legal completo en el
Ministerio. Finalmente, en el caso de que la reforma legal no sea practicable, el MOP se
concentrará en los importantes cambios institucionales y procesales que pueden ser
emprendidos sin un cambio de la ley (Ej. conversión de contratos hacia resultados,
nuevos procesos de licitación para minimizar la corrupción, fortalecimiento de la
planificación integrada y de los procesos de gestión de proyectos, y los derechos de
fiscalización de la Unidad de de Fiscalización.
99. Considerando los importantes esfuerzos de mitigación que forman parte de las
actividades de fortalecimiento institucionales en curso y el resultado de un compromiso
explícito con la reforma a nivel presidencial, la posición de riesgo total para el DPL se
considera como "Moderado".
43
ANEXO 1: Carta de Política de Desarrollo
(Preparada por el Gobierno de Chile)
44
45
46
47
48
49
50
51
52
ANEXO 2: Matriz de Política Operacional
Objetivos Acciones Previas
Resultados a corto
plazo (para DPL
ICR)
Resultados a
mediano plazo
Indicadores de
Monitoreo &
evaluación
Planificación
Integrada:
Uso racional e
integrado de
recursos escasos
Decisiones de
inversión para
apoyar la
competitividad de
cadenas claves de
suministro
(i) ―Infraestructura
para la
Competitividad‖ Plan
lanzado por el
Ministro.
(ii) Acuerdos
Programáticos con al
menos 2 Gobiernos
Regionales.
Finalización de 2
Proyectos de
competitividad
para clusters clave.
El programa de
inversión del
ministerio se
alineó con el
nuevo plan
estratégico
% de proyectos
aprobados
basado en la
metodología de
planificación
integrada
Estándares,
Contratos, y
Competencia:
Desarrollar
niveles de
estándares de
servicio para la
infraestructura y
establecer el uso
de contratos
modelo y
procedimientos
para promover la
competitividad y
adecuada
adjudicación de
riesgos.
Desarrollo de un
conjunto de ejemplos
de potenciales
estándares de
desempeño para
usarlos en las
concesiones de
conservación vial
(i) El desarrollo de
ejemplos de
estándares de
desempeño para
caminos de alto y
bajo tráfico, tanto
para las
concesiones como
para contratos de
obras públicas.
(ii) Revisión de
procesos de
licitación y
recomendaciones
sobre nuevos
procedimientos
completos.
(i) Mayor
competencia en
las licitaciones
apoyada por una
justa repartición
de riesgo
incorporada en
los contratos y
metas de servicio
sensibles a las
necesidades del
consumidor.
(ii) Reducción de
gastos de
mantención de la
red vial en al
menos 15 % para
contratos viales
basados en
desempaño
(i) Una parte de
los contratos de
obras y
concesiones
basados en
estándares
orientados a
resultados,
medibles.
Aumento de
competencia en
las licitaciones.
(ii) Datos MOP
sobre costo de
contratos: % de
contratos que se
basan en
insumos.
Gestión Integrada
de Proyectos:
Modernizar los
procesos de diseño
y construcción
bajo una mirada
integrada que
cubra el ciclo de
vida completo de
loa proyectos.
Emisión de al menos
dos Resoluciones
Ministeriales
nombrando a Gerentes
de Proyecto con
responsabilidades
explícitas por el ciclo
de vida integrado de un
proyecto específico.
12 Gerentes de
Proyecto en
operación, que
representan cada
sector de actividad
y 4 regiones.
Estimaciones más
precisas de costos
de proyectos y
duración de la
construcción.
Reducción de la
diferencia entre
el valor a la
firma del
contrato y el
valor al finalizar
la ejecución de
la obra (tiempo
y costo).
Fortalecimiento
Regulatorio:
Proveer a
consumidores de
un conjunto de
medidas más
receptiva para la
provisión de
Emisión de Resolución
Ministerial que crea
una unidad con
poderes para aconsejar
sobre el desarrollo de
un nuevo marco
regulatorio y de
fiscalización en
Finalización del
diseño para el
sistema de
contabilidad
regulatoria.
Definición de
estándares para la
Mayor
receptividad a las
preocupaciones
de los
consumidores en
relación a los
niveles de
servicio.
Auditoría de
receptividad a
las quejas y
reclamos de los
consumidores.
53
Objetivos Acciones Previas
Resultados a corto
plazo (para DPL
ICR)
Resultados a
mediano plazo
Indicadores de
Monitoreo &
evaluación
servicios básicos. relación a Obras
Públicas, y para
participar en la
preparación de un
borrador de una ley
para el establecimiento
de la nueva función
fiscalizadora de los
contratos y de proyecto
de concesiones de
Obras Públicas
regulación de
caminos y un
sector adicional.
Mayor
fiscalización del
desempeño de los
proveedores de
servicios del
sector público y
de los
concesionarios.
Reforma
Organizacional:
Crear un sistema
de controles y
balances
separando los
roles de
planificación,
contratación,
ejecución y
regulación.
Condición de
Efectividad:
Presentación al
Congreso de un
proyecto de ley el cual
establece, inter alia, un
nuevo mecanismo para
la fiscalización de
contratos y
concesiones de Obras
Públicas, y nuevos
criterios para la
aprobación de
concesiones, basados
en niveles de servicio.
Redacción
ministerial
completa y
presentación al
Gabinete de Ley
Orgánica del MOP
Presentación al
Congreso de la
Ley Orgánica o la
finalización de
arreglos
normativos que
subrgan la ley en
la separación de
las funciones del
MOP.
Ganancias de
eficacia mayores
que el costo de la
reforma antes del
final del año 5
Cálculo de
ahorro de costos
mayores que el
1 por ciento de
la inversión
total (pública y
privada)
Notas sobre la Metodología de Monitoreo y los Indicadores de Evaluación
Incremento de la Competencia en las Licitaciones: Se calcularán por medio del cambio
en el número promedio de postores antes y después de los cambios en el proceso de
licitación,por tipo de contrato y por sub-sector; y/o por análisis de la concentración de
participantes en los contratos y concesiones del MOP. El análisis de concentración de
contratistas calculará los cambios en el Índice HH para el MOP versus el Índice HH para
la industria de la construcción en Chile.
Precisión de las Estimaciones de Tiempo y Costos: Se calcularán considerando el
porcentaje de diferencia entre costo y tiempo originales y reales calculados para una
muestra de contratos pre - reforma vs. una muestra comparable post - reforma.
Valor obtenido por el dinero de la Reforma: El costo total del Programa de la Reforma
Institucional está estimado en este momento en US$12 millones por año durante los
próximos cinco años, lo que equivale aproximadamente al 0.70 por ciento de la cartera
total de inversiones del MOP en 2007, incluyendo las concesiones. Las actividades de los
procesos de negocio clave financiadas con el TAL del Banco y los fondos de la
contraparte totalizan aproximadamente US$6 millones por año durante los próximos
54
cinco años, o el 0.35 por ciento de la cartera total de inversiones del MOP. Las ganancias
de eficiencia se calcularan sobre la base de una ―canasta" de resultados clave medidos a
precios unitarios, ajustados según cambios en inflación, precio de combustibles y otros
insumos que no están bajo el control del MOP. Una canasta indicativa podría incluir 3
proyectos viales de distinta tipología; 1 aeropuerto; 1 edificio público; y 1 inversión en
obras hidráulicas.
55
ANEXO 3: EVALUACIÓN DEL PERSONAL DEl IMF SOBRE EL
DESARROLLO Y LAS POLITICAS
CHILE – CARTA DE EVALUACION PARA EL BANCO MUNDIAL
MAYO 1, 2007
Evaluación del personal sobre el desarrollo y las políticas
En los últimos 15 años, Chile ha disfrutado de los beneficios de ambiciosas reformas
económicas y de políticas macroeconómicas prudentes. En base a un marco político e
institucional usado frecuentemente como un modelo para otros países, estas políticas han
permitido a Chile a disfrutar de altos indicadores de crecimiento económico y de una baja
inflación. En consecuencia, el ingreso per capita en dólares norteamericanos se ha
triplicado desde el principio de los años 90 y la tasa de pobreza ha disminuido a casi la
mitad, a cerca de 18%.
Desarrollos recientes y perspectivas
Después de un importante decrecimiento en 2006, se espera que la economía crezca
este año en línea con su potencial. En 2006, el crecimiento del PIB disminuyó a 4% (de
5.25% el año anterior) en parte debido a problemas ocasionales en la producción del
cobre, altos costos de energía y disrupciones en la inversión. No obstante, el consumo
privado permanece sólido, apoyado por favorables condiciones del mercado laboral, y
se espera que las inversiones y exportaciones se recuperen pronto. El personal proyecta
la expansión económica en 5¼ % este año, lo que implicaría un gradual cierre de la
brecha de resultados, dado el potencial de crecimiento estimado en cerca de 5%.
Las políticas monetarias has sido exitosas en anclar las expectativas de inflación
firmemente en 3%, inflación meta de la política. El Banco Central de Chile (BCC) ha
bajado los intereses por primera vez en tres años en Enero, y desde entonces ha hecho
movimientos adicionales de la política condicionados a la información disponible. El
crecimiento de los créditos ha sido fuerte, pero la inflación de salarios se mantiene
moderada, y la proyección de inflación se estima que permanezca por debajo del 3% para
este año y el próximo
El sistema bancario sigue acumulando ganancias y capitalizaciones, y la reciente
turbulencia en los mercados financieros globales ha tenido un impacto limitado en
Chile. Las acciones chilenas se vieron un poco afectadas a la baja antes de la caída del
mercado global, principalmente en anticipación de la relajación de los límites de
inversión extranjera para los fondos de pensiones. Ni la tasa de cambio ni los spread
de interés has mostrado reacción alguna.
Políticas Macroeconómicas y Estructurales
Las políticas macroeconómicas de Chile corresponden a las mejores prácticas
internacionales en muchas áreas. Los pilares principales del marco de políticas son una
56
tasa de cambio flotante, una regla de superávit fiscal estructural y un marco de metas
inflacionarias exitosos y ampliamente reconocidos.
En un intento por incrementar la transparencia, el BCC ha ajustado sus metas de
inflación para focalizar la atención del mercado en el punto medio del anterior rango
meta. La meta inflacionaria ha cambiado de ―2% – 4%‖ a ―aproximadamente 3% con
una tolerancia de +/- 1%‖, y el horizonte meta se ha incrementado de 12 – 24 meses a
―aproximadamente 2 años‖. Los cambios reflejan una más adecuada descripción del
enfoque de política del BCC en los últimos años.
Ya que los precios de cobre han permanecido elevados, la economía de Chile
nuevamente se inclina hacia un superávit fiscal este año. Con el ―superávit estructural‖
(basado en los precios de cobre a largo plazo y estimaciones de un PIB potencial)
apuntando al 1% del PIB, el superávit real se proyecta en alrededor de 7% del PIB. Se
espera que el gasto fiscal real crezca en un 8½ % en 2007 y que se destinen a educación,
salud y vivienda. Con el Gobierno comprometido con el ahorro de la mayor parte del
superávit en el extranjero, los activos acumulados del Gobierno suman aproximadamente
$10 mil millones (7% del PIB) al fin del año 2006.
Las políticas estructurales del Gobierno se concentran en el incremento del
crecimiento y en la reducción de la desigualdad de ingresos. Una importante reforma
al sistema de pensiones fue presentada al Congreso a fines del 2006, incluyendo un
plan para la cobertura universal. El Gobierno también ha lanzado dos importantes
iniciativas de reforma en los meses recientes (Chile Compite y Chile Invierte), con el
propósito de mejorar el clima para el emprendimiento y la innovación, incluyendo a
través de subsitdios tributarios apoyar la inversión y promover el uso de tecnologías de
información. También se necesita poner atención para asegurar que los mercados laboral
y de productos sean más flexibles y que las incentivos a participar en el marcado laboral
sean más fuertes.
Las reformas del sector financiero podrían integrar a Chile más cercanamente al
mercado financiero global, mejorando el la trasferencia de precios e incrementando la
competitividad. A pesar de que se necesitará segmentar en el tiempo cuidadosamente las
medidas para mejorar la competencia entre los fondos de pensiones y liberalizar las
restricciones a las inversiones, las instituciones financieras disfrutan de sólidos balances
y parecen bien preparadas para la transición. Las prioridades para las medidas futuras
incluyen ampliar el numero de emisores en el mercado domestico y proveer acceso al
mercado a prestatarios más pequeños a través de la securitización.
Estatus de Relaciones del IMF
La misión del Artículo IV del 2007 está programada para fines de Mayo, con una
discusión en el Directorio programada para la mitad de Junio.
57
58
ANEXO 4: Actividades de apoyo del Préstamo de Asistencia Técnica.
COMPONENTE 1: PLANIFICACION INTEGRADA
ACTIVIDADES
Diseño de un proceso de planificación de largo plazo
Diseño y preparación de una metodología para el proceso de planificación de
inversiones de la infraestructura, a un nivel estratégico (nivel nacional y a largo
plazo) como también a un nivel táctico (nivel sub-nacional y a mediano plazo).
Análisis, planteamiento, adaptación, y validación de la Evaluación Estratégica
Ambiental (SEE, por sus siglas en inglés) para incorporarla al proceso de
planificación,. Estrategia de implementación para la incorporación de SEE en el
proceso de planificación.
Diseño de una ―estrategia de transición‖ para operacionalizar el uso de la nueva
metodología de planificación , incluyendo la centralización de todas las unidades
de planificación que se encuentran actualmente en cada Dirección técnica y
consideración de los cambios requeridos para la implementación de reglas y
regulaciones.
Implementación del proceso de planificación a largo plazo
Actualización del Plan Maestro de Infraestructura.
Estudio de logística y de clusters
Estudio de matriz de entrada / salida
Elaboración, actualización e incorporación de políticas (transporte, uso de suelo,
libro blanco del transporte interurbano)
Elaboración, actualización e incorporación de políticas (recursos hídricos, libro
blanco del agua)
Implementación del proceso de planificación a nivel táctico (planes regionales y
sectoriales para la inversión de infraestructura, mediano y largo plazo)
Experto técnico en temas de planificación
Experto técnico en temas de medioambiente
Experto técnico en temas legales
Facilitador (temas de gestión del cambio)
Plan de comunicación esexternas e internas (coordinar con el equipo de ―Gestión
del Cambio‖)
Creación de cpacidades y conocimiento / Capacitación (12 talleres, 30 misiones,
30 cursos específicos)
GIS (Sistema de Información Geográfico)
Sistemas de Información para la Planificación Territorial
59
COMPONENTE 2: ESTANDARES, CONTRATOS Y COMPETENCIA
ACTIVIDADES
Establecimiento de Estándares de servicio
Benchmarking internacional en el uso de contratos basados en desempeño (PBC)
Establecimiento de una metodología para la creación, evaluación y actualización
de estándares de servicio.
Establecimiento de un manual básico de estándares de servicio por tipo de obra
y por sector, que establezca los niveles mínimos contra estándares técnicos y de
costo, empezando por la interfaz operador-usuario.
Implementación de estándares de servicio en el proceso de planificación, diseño,
contratación, construcción y mantención.
Mejoramiento de contratos
Benchmarking internacional de buenas prácticas en la estandarización de
contratos.
Base de datos histórica y análisis de componentes contractuales y áreas de
estandarización correlacionadas a resultados, por sector y por tipo de contrato.
Análisis de una adecuada distribución de riesgos (políticos, financieros,
económicos, regulatorios y relacionados con la construcción) por sector y tipo de
contrato
Análisis de la estructura de la industria (mercado) en relación a la competencia
en las licitaciones y el proceso de convocatoria a licitación, para maximizar la
competitividad y minimizar la colusión, por sector y tipo de contrato
Diseño de contratos tipo y procesos incorporando estándares de servicio, por tipo
de contrato (ej. público-privado, concesión completa, financiamiento publico)
por sector (ej. vial, aeropuertos, infraestructura de recursos hidráulicos, drenaje,
edificios públicos, puertos para transbordadores y puertos pesqueros). Basado en
análisis de resultados, distribución de riesgos y competitividad.
Diseño, construcción e implementación de una base de datos interactiva para
facilitar el diseño de contratos por el medio de la utilización de estándares y
componentes variables.
60
COMPONENTE 3: GESTIÓN INTEGRADA DEL PROYECTO
ACTIVIDADES
Diseño de un sistema de Gestión integrada de Proyectos
Diseño de un sistema de Gestión integrada de Proyectos
Diseño e implementación de un modelo de manejo de recursos humanos basado
en el desempeño
Selección e implementación de herramientas de tecnología de información para
la gestión integrada de proyectos
Implementación de un nuevo Sistema de Gestión integrada de Proyectos
Experto técnico (PMS)
Facilitador (asuntos de gestión de cambio)
Plan de comunicación externa e interna (coordinar con el equipo de ―Gestión del
cambio‖)
Capacitación
COMPONENTE 4: FORTALECIMIENTO REGULADORA
(FISCALIZACIÓN)
ACTIVIDADES
Apoyo para el desarrollo organizacional de la Superintendencia de Obras
Públicas
Desarrollo de procesos regulatorios y de fiscalización
Sistemas de información
Desarrollo de mecanismos para la participación de los stakeholders (usuarios e
inversionistas) en la función fiscalizadora
Evaluación y diseminación de los resultados
Preparación de un Manual de Operaciones para la Superintendencia
Desarrollo de un modelo económico y financiero y de un manual de
responsabilidad reguladora para: aeropuertos, cárceles, edificios públicos,
transporte urbano, transporte interurbano, represas
Benchmarking internacional sobre la regulación y fiscalización de la calidad de
servicios en la las obras de infraestructura y talleres sobre los temas relacionados
61
COMPONENTE 5: FORTALECIMIENTO REGULADORA
(FISCALIZACIÓN)
ACTIVIDADES
Normas y regulaciones
Consultas y revisiones: Ley de Superintendencia de Obras Públicas
Enmienda a la Ley de Concesiones y de Leyes de Aguas Lluvia, Ley de Agua
Potable y Ley de Embalses
Preparación y presentación de la enmienda de la Ley Orgánica de Obras
Públicas
Catastro y auditoría de todas las normas aplicables a las actividades del MOP
Procesos para evaluar la generación, evaluación y aprobación de nuevas normas
Diseño y definición de sistemas y procesos de mantención, diseminación y
actualización de normas y regulaciones
Implementación y seguimiento de nuevos procesos de generación de normas
Diseño e implementación de una base de datos de las normas aplicables del
MOP
Desarrollo Institucional
Nuevo diseño institucional incluyendo la estructura y funciones.
Implementación de nuevos arreglos institucionales
Diseño e implementación de reglas y regulaciones necesarias para la
implementación de la Dirección General de Aguas
Recursos Humanos y sistemas de Información para el Apoyo a la Reforma
Organizacional Diseño de un sistema de gestión de recursos humanos basado en el desempeño
Diseño de un sistema de información para el apoyo a una nueva estructura
organizacional
Auditoría del proyecto y actividades adicionales
Auditoria del proyecto y actividades adicionales por determinar
62
ANEXO 5: EL PAIS – UNA MIRADA BREVE A CRÉDITOS Y PRÉSTAMOS
Project ID FY Purpose IBRD IDA SF GEF Cancel. Undisb. Orig. Frm. Rev'd
P086689 2006 CL-Santiago Urban Transport TAL 4.80 0.00 0.00 0.00 0.00 4.29 3.34 0.00
P088498 2006 CL-Tertiary Edu. Fin. for Results APL1 25.13 0.00 0.00 0.00 0.00 21.07 3.49 0.00
P076807 2005 CL-Infrastructure for Territorial Dvlmpt 50.26 0.00 0.00 0.00 0.00 46.81 16.75 0.00
P073985 2004 GEF CL Sus Trans & Air Quality Santiago 0.00 0.00 0.00 6.98 0.00 1.85 6.62 0.00
P082035 2004 CL-Social Protection TA Loan 10.71 0.00 0.00 0.00 0.00 2.90 1.59 0.00
P068271 2002 CL-Lifelong Learning and Training Proj 75.75 0.00 0.00 0.00 0.00 39.40 35.63 0.00
P069259 2002 CL Pub Expenditure Management 23.23 0.00 0.00 0.00 0.00 1.13 24.36 0.00
Total: 189.88 0.00 0.00 6.98 0.00 117.45 91.78 0.00
CHILE
Company Loan Equity Quasi Partic. Loan Equity Quasi Partic.
Aconcagua 0.00 6.00 0.00 0.00 0.00 6.00 0.00 0.00
Aconcagua 0.00 0.45 0.00 0.00 0.00 0.45 0.00 0.00
Escondida 0.00 7.48 0.00 0.00 0.00 7.48 0.00 0.00
Escondida 0.00 0.00 14.00 0.00 0.00 0.00 10.25 0.00
FEPASA 0.00 3.58 0.00 0.00 0.00 3.58 0.00 0.00
Factorline 5.00 0.00 0.00 0.00 5.00 0.00 0.00 0.00
La Higuera 35.00 0.00 10.00 115.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Lignum 0.00 6.50 0.00 0.00 0.00 0.17 0.00 0.00
Proa Fund 0.00 2.86 0.00 0.00 0.00 2.86 0.00 0.00
Proa II 0.00 11.00 0.00 0.00 0.00 2.36 0.00 0.00
San Antonio 0.00 3.70 0.00 0.00 0.00 3.70 0.00 0.00
San Vicente 14.10 0.00 0.00 0.00 14.10 0.00 0.00 0.00
Sonda 0.00 10.00 0.00 0.00 0.00 10.00 0.00 0.00
TFSA 0.00 1.55 0.00 0.00 0.00 1.55 0.00 0.00
U. Diego Portales 7.20 0.00 0.00 0.00 7.10 0.00 0.00 0.00
Total Portfolio: 61.30 53.12 24.00 115.00 26.20 38.15 10.25 0.00
FY Approval Company Loan Equity Quasi Partic.
2004 Gas Atacama 0.08 0 0.05 0.13
Total Pending Commitment: 0.08 0 0.05 0.13
Difference between expected
and actual disbursements
STATEMENT OF IFC's
Held and Disbursed Portfolio
2005
2005
2005
Original Amount in US$ Millions
In Million of US Dollars
1991
1993
1989
FY Approval
2004
2003
1996
2005
2000
2002
1999
1996
Approvals pending commitment
IFC IFC
Commited Disbursed
63
ANEXO 6: programa de preparacion PROPUESTO y composicion del equipo
Programa de preparación:
Reunión PCN: 10 agosto, 2006
Autorización PPF: Octubre 2006
Evaluación preliminar/ Evaluación: 12–23 marzo, 2007
Comienzo PPF (Chile): Abril 2007
Revisión de mejoramiento de Calidad: 26 marzo, 2007
ROC: 9 abril, 2007
Negociaciones: 3–4 mayo, 2007
Presentación al Directorio: Junio 14, 2007
Composición del equipo:
Nombre Rol
Jordan Schwartz TTL, Especialista Senior de Infraestructura, LCSTR
Jose Luis Guasch Asesor Senior, LCSSD
Andres Pizarro Especialista de Transporte Senior, LCSTR
Tomas Serebrisky Economista de Infraestructura Senior LCSTR
Julieta Abad Consultor – Transporte & Logística, LCSTR
Emily Sinnott Economista del País, LCSPE
Carter Brandon Líder del sector/Especialista Ambiental, LCSSD
Nicolas Serrie JPA - Transporte, LCSTR
Marta Molares-Halberg Consejero Líder, LEGLA
Ana Maria Grofsmacht Especialista en Adquisiciones, LCSPT
Alexandre Arrobbio Especialista Senior en Gestión financiera, LCSFM
Alejandro Solanot Especialista en Gestión financiera, LCCFM
Xiomara Morel Oficial de Finanzas Senior, LOAG1
Revisores pares :
Antonio Estache, Asesor Senior, INFVP
Russell Muir, Economista líder, CICAP
Daniel Benitez, Economista, IEF
64
ANEXO 7: EL PAÍS EN UNA MIRADA
Latin Upper-
POVERTY and SOCIAL America middle-
Chile & Carib. income
2005
Population, mid-year (millions) 16.3 551 599
GNI per capita (Atlas method, US$) 5,870 4,008 5,625
GNI (Atlas method, US$ billions) 95.7 2,210 3,368
Average annual growth, 1999-05
Population (%) 1.1 1.4 0.6
Labor force (%) 1.0 2.2 1.2
Most recent estimate (latest year available, 1999-06)
Poverty (% of population below national poverty line) 19 .. ..
Urban population (% of total population) 88 77 72
Life expectancy at birth (years) 78 72 69
Infant mortality (per 1,000 live births) 8 27 23
Child malnutrition (% of children under 5) 1 7 7
Access to an improved water source (% of population) 95 91 94
Literacy (% of population age 15+) 96 90 94
Gross primary enrollment (% of school-age population) 104 119 107
Male 106 121 108
Female 101 117 106
KEY ECONOMIC RATIOS and LONG-TERM TRENDS
1985 1995 2005 2006(e)
GDP (US$ billions) 16.5 71.3 119.0 145.8
Gross capital formation/GDP 17.2 26.2 22.4 22.5
Exports of goods and services/GDP 28.1 29.3 41.9 45.0
Gross domestic savings/GDP 19.6 28.4 30.9 34.9
Gross national savings/GDP 7.8 25.0 23.5 24.0
Current account balance/GDP .. -1.9 1.1 3.6
Interest payments/GDP 9.9 1.7 0.9 0.3
Total debt/GDP 123.6 30.9 37.8 33.1
Total debt service/exports .. 24.3 .. ..
Present value of debt/GDP .. .. .. ..
Present value of debt/exports .. .. .. ..
1985-95 1995-05 2005 2006(e) 2005-09
(average annual growth)
GDP 7.8 3.7 5.7 4.0 5.2
GDP per capita 5.9 2.4 4.5 3.1 ..
Exports of goods and services 10.7 6.7 3.5 4.2 ..
STRUCTURE of the ECONOMY
1985 1995 2005 2006(e)
(% of GDP)
Agriculture 7.6 9.2 4.1 3.9
Industry 37.6 35.3 40.0 45.0
Manufacturing 16.2 18.1 14.8 12.8
Services 54.8 55.5 55.9 51.1
Household final consumption expenditure 67.0 61.2 58.2 55.0
General gov't final consumption expenditure 13.4 10.4 10.9 10.1
Imports of goods and services 25.7 27.1 33.1 30.4
1985-95 1995-05 2005 2006(e)
(average annual growth) ..
Agriculture 5.4 4.7 5.7 3.5
Industry 6.6 4.9 5.2 2.6
Manufacturing 6.9 5.7 6.4 2.5
Services 7.7 1.9 6.0 4.8
..
Household final consumption expenditure 8.0 3.8 7.9 7.1
General gov't final consumption expenditure 2.8 3.4 5.3 3.6
Gross capital formation 14.2 3.5 23.0 4.4
Imports of goods and services 14.3 6.5 17.7 9.4
Gross national product 8.4 2.9 4.3 -3.3
Note: 2006 data are preliminary estimates.
This table was produced from the Development Economics LDB database, Central Bank of Chile and Chile's Budget Office.
* The diamonds show four key indicators in the country (in bold) compared with its income-group average. If data are missing, the diamond will
be incomplete.
0
20
40
00 01 02 03 04 05 06
GCF GDP
Growth of capital and GDP (%)
0
15
30
00 01 02 03 04 05 06
Exports Imports
Growth of exports and imports (%)
Chile
Upper-middle-income group
Development diamond*
Life expectancy
Access to improved water source
GNI
per
capita
Gross
primary
enrollment
Chile
Upper-middle-income group
Economic ratios*
Trade
Indebtedness
Domestic
savings
Capital
formation
65
PRICES and GOVERNMENT FINANCE
1985 1995 2005 2006(e)
Domestic prices
(% change)
Consumer prices 29.5 8.2 3.7 2.6
Implicit GDP deflator 30.7 10.4 7.9 11.7
Government finance
(% of GDP, includes current grants)
Current revenue .. 21.7 24.4 25.4
Current budget balance .. 5.9 7.9 10.8
Overall surplus/deficit .. 3.1 4.7 7.9
TRADE
1985 1995 2005 2006(e)
(US$ millions)
Total exports (fob) 3,804 16,024 41,297 58,116
Copper 1,789 6,487 18,873 32,332
Fruits 515 1,172 2,199 2,407
Manufactures 1,168 6,608 13,867 16,513
Total imports (cif) 3,229 15,900 32,735 38,409
Food 284 576 815 ..
Fuel and energy 545 1,420 6,035 7,852
Capital goods 642 4,187 5,763 6,065
Export price index (2000=100) 72 137 155 ..
Import price index (2000=100) 61 82 108 ..
Terms of trade (2000=100) 118 167 144 ..
BALANCE of PAYMENTS
1985 1995 2005 2006(e)
(US$ millions)
Exports of goods and services .. 19,359 48,828 66,247
Imports of goods and services .. 18,299 38,684 45,003
Resource balance .. 1,060 10,144 21,245
Net income .. -2,712 -10,645 -19,392
Net current transfers .. 306 1,791 3,356
Current account balance .. -1,346 1,291 5,210
Financing items (net) .. 2,407 425 -3,212
Changes in net reserves .. -1,061 -1,716 -1,997
Memo:
Reserves including gold (US$ millions) .. 15,224 16,963 19,429
Conversion rate (DEC, local/US$) 160.9 396.8 559.8 530.3
EXTERNAL DEBT and RESOURCE FLOWS
1985 1995 2005 2006(e)
(US$ millions)
Total debt outstanding and disbursed 20,384 22,038 45,014 48,239
IBRD 487 1,372 289 346
IDA 18 11 4 3
Total debt service 2,271 4,964 7,620 10,906
IBRD 37 841 222 22
IDA 1 1 1 1
Composition of net resource flows
Official grants 32 54 .. ..
Official creditors 436 -1,810 .. ..
Private creditors 684 2,262 .. ..
Foreign direct investment (net inflows) 144 2,957 .. ..
Portfolio equity (net inflows) 0 -249 .. ..
World Bank program
Commitments 541 155 ..
Disbursements 231 83 55 56
Principal repayments 20 705 207 6
Net flows 211 -622 -152 50
Interest payments 18 137 15 16
Net transfers 193 -759 -167 34
Source: LDB database, Central Bank of Chile, Budget Office Chile.
-5
0
5
10
99 00 01 02 03 04 05
Current account balance to GDP (%)
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
00 01 02 03 04 05 06
Exports Imports
Export and import levels (US$ mill.)
0
2
4
6
8
10
12
14
00 01 02 03 04 05 06
GDP deflator CPI
Inflation (%)
G: 9,411
A: 346
D: 770
B: 3
F: 38,284
E: 273
A - IBRD
B - IDA
C - IMF
D - Other multilateral
E - Bilateral
F - Private
G - Short-term
Composition of 2006 debt (US$ mill.)
66
ANEXO 8: MAPA DE CHILE
