Documento del Banco Mundial - Documents & Reports
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Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL Informe n.º 67622-CO DOCUMENTO DEL PROGRAMA DE UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR LA CANTIDAD DE US$200 MILLONES A FAVOR DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA PARA UN SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL 11 de octubre de 2012 Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión de Colombia y México Oficina Regional de América Latina y el Caribe El presente documento es de distribución reservada y quienes lo reciban solo podrán utilizarlo en el desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización del Banco Mundial. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
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Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe n.º 67622-CO
DOCUMENTO DEL PROGRAMA
DE UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR LA CANTIDAD DE US$200 MILLONES
A FAVOR DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
PARA UN
SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN
FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL
11 de octubre de 2012
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
Unidad de Gestión de Colombia y México
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
El presente documento es de distribución reservada y quienes lo reciban solo podrán utilizarlo en el
desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización del
Banco Mundial.
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COLOMBIA: AÑO FISCAL DEL GOBIERNO
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 13 de octubre de 2012)
Unidad monetaria Pesos colombianos US$1,00 Col$1798
Pesos y medidas Sistema métrico
SIGLAS Y ABREVIATURAS
BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAT DDO Opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofes CNCA Comisión Nacional de Crédito Agrícola CONFIS Consejo Fiscal DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DNP Departamento Nacional de Planeación EAP Estrategia de alianza con los países FEDESARROLLO Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo
FMI Fondo Monetario Internacional FOSYGA Fondo de Solidaridad y Garantía MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PIB Producto interno bruto PPD Préstamos para políticas de desarrollo SPC Servicio Programáticos de Conocimientos
TES Títulos de deuda pública
Vicepresidente:
Directora a cargo de las operaciones en el país:
Director sectorial:
Gerente sectorial:
Economista principal/Jefa sectorial:
Jefe de equipo del proyecto:
Hasan A. Tuluy
Gloria M. Grandolini
Rodrigo A. Chaves
Auguste Tano Kouame
Paloma Anós Casero
Lars Christian Moller
SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO
Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL
ÍNDICE
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA i I. INTRODUCCIÓN 1 II. CONTEXTO DEL PAÍS 5
A. Acontecimientos económicos recientes 6 B. Pobreza y desigualdad 11 C. Panorama macroeconómico 12 D. Sostenibilidad de la deuda 13
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO 17 A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto 17 B. Gestión del pasivo de la seguridad social 19 C. Financiamiento frente a riesgos de desastres 19
IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO 20 A. Nexo con la estrategia de alianza con el país 20 B. Consultas 20 C. Colaboración con el FMI y otros asociados en la tarea del desarrollo 22 D. Relaciones con otras operaciones del Banco 22 E. Enseñanzas aprendidas 23 F. Fundamentos analíticos 24
V. EL PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO 26 A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto 27 B. Gestión del pasivo de la seguridad social 36 C. Financiamiento frente a riesgos de desastres 39
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN 50 A. Pobreza y aspectos sociales 50 B. Aspectos ambientales 52 C. Ejecución, seguimiento y evaluación 53 D. Aspectos fiduciarios 53 E. Desembolsos y auditorías 54 F. Riesgos y mitigación de riesgos 55
ANEXOS
ANEXO 1: CONSOLIDACIÓN FISCAL EN COLOMBIA: ............................................................... 58 ANEXO 2: CARTA SOBRE INTENCIONES DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO .............. 61 ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO................................................... 65 ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ...................................................... 67 ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS DE POLÍTICAS ....................................................................... 69 ANEXO 6: MARCO DE RESULTADOS ............................................................................................ 71 ANEXO 7: DATOS BÁSICOS DE COLOMBIA ................................................................................ 72 ANEXO 8: MAPA DEL PAÍS .............................................................................................................. 75
El Banco Mundial agradece profundamente la estrecha colaboración del Gobierno de Colombia en la elaboración del presente
préstamo para políticas de desarrollo (PPD). La operación fue preparada por un equipo dirigido por Lars Christian Moller (LCSPE)
que incluyó a los siguientes colaboradores: Fabiola Altimari (LEGLA), Diego Arias (LCSAR), Oscar Bernal (LCSHH), Diomedes
Berroa (LCSPT), Laura Boudreau (FCMNB), Eileen Browne (LCSPE), Ana Campos (LCSDU), Elizabeth Currie (BDM), Eric
Dickson (LCSDU), Jeanette Estupinan (LCSFM), Germán Galindo (LCSPE), Raúl Félix Junquera-Verela (PRMPS), Karina M.
Kashiwamoto (LCC1C), Irina I. Klytchnikova (LCSEN), Guillermo Le Fort Varella (LCSPE), Fernando Montenegro Torres
(LCSHH), Xiomara A. Morel (LCSFM), Víctor Ordóñez (CTRLN), Maye Rueda Gómez (LCCCO), Laura dos Reis (LCSAR) y
Anna María Torres (LCSDU). El equipo desea expresar su sincero agradecimiento por el apoyo y la orientación de Auguste Tano
Kouame (LCSPE) y Paloma Anós Casero (LCSPR). Los expertos evaluadores fueron los siguientes: Julio Revilla (AFTP1) y
Blanca Moreno-Dodson (CICTI).
i
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA
SOSTENIBILIDAD FISCAL DE COLOMBIA
Prestatario República de Colombia
Organismo de ejecución Ministerio de Hacienda y Crédito Público Datos de financiamiento Financiamiento total del Banco Mundial: US$200 millones. Condiciones:
préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF), denominado en dólares estadounidenses, vinculado al
compromiso, con margen fijo y reembolso en único pago el 15 de agosto
de 2030, con todas las opciones de conversión (divisas, tasa de interés y
sus respectivos topes y bandas). Las fechas de pago son el 15 de febrero y
el 15 de agosto. La comisión inicial se financiará con recursos propios. Tipo de operación Segundo de una serie de dos PPD programáticos. Principales esferas
de políticas
En consonancia con las prioridades establecidas por el Gobierno, este
Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo en favor de
la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal respalda la
implementación de reformas en tres esferas principales de reforma de
políticas: a) la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la
gestión del pasivo de la seguridad social, y c) el financiamiento frente a
riesgos de desastres. Principales indicadores
de resultados
a) Previsibilidad y estabilidad del presupuesto:
El saldo fiscal estructural del Gobierno central se reduce al -2,4% del
producto interno bruto (PIB) en 2013.
El Comité Consultivo concluye en su declaración anual que la
implementación de la regla fiscal es satisfactoria en 2013.
Los ingresos tributarios del Gobierno central correspondientes a
bienes distintos del petróleo aumentan al 13,2% del PIB en 2013.
b) Gestión del pasivo de la seguridad social:
Los reembolsos para las compañías de seguros de salud del Fondo de
Solidaridad y Garantía (FOSYGA) por bienes y servicios médicos no
incluidos en el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen
contributivo no superan los Col$2,4 billones en 2013 (gastos
recurrentes).
c) Financiamiento frente a riesgos de desastres:
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) ha
implementado tres instrumentos financieros para mitigar los riesgos
de desastres naturales en 2013, en consonancia con las
recomendaciones de la Estrategia Nacional de Financiamiento frente
a Riesgos de Desastres. Objetivo(s) de desarrollo
del programa y
contribución a la estrategia
de alianza con el país
(EAP)
Mejora de la sostenibilidad fiscal y el fortalecimiento de la adaptación al
crecimiento económico. Con la operación del PPD programático, se
respalda el objetivo a largo plazo de “mejora de la gestión fiscal,
financiera y del riesgo social” de la EAP del Grupo del Banco Mundial
en el marco del tema de “crecimiento inclusivo con mayor
productividad”. Riesgos y mitigación
de riesgos
La operación del PPD está sujeta a dos tipos de riesgos: 1) El deterioro
del entorno económico externo. Colombia está expuesta a tres tipos de
crisis externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados
Unidos, la caída de los precios del petróleo y la agitación del mercado
financiero mundial. A modo de mitigación, el país cuenta con una alta
capacidad de políticas de respuesta económica. 2) Riesgos relacionados
con la ejecución del programa de reformas. La ausencia de medidas
legislativas reduce el riesgo, ya que la ejecución del programa está
totalmente bajo el control del Ejecutivo. La calificación de riesgo general
se considera baja. Número de identificación
de la operación P129465
1
DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF
PARA UN SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO
PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓN
DEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DE COLOMBIA
I. INTRODUCCIÓN
1. El Gobierno de Colombia ha solicitado un Segundo Préstamo Programático para
Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad
Fiscal por un monto de US$200 millones. Con el primer PPD de US$300 millones,
aprobado por el Directorio Ejecutivo en julio de 2011, se respaldó la aprobación legislativa de
varias reformas fiscales importantes. Sobre la base de los avances logrados en el marco del
primer PPD, en este documento del programa, se propone un segundo PPD para respaldar la
implementación sostenida de estas reformas. La solicitud subraya el continuo interés del
Gobierno en contar con el apoyo del Banco Mundial para los esfuerzos tendientes a mejorar la
gestión fiscal.
2. El programa de reforma fiscal respaldado por la serie de préstamos procura
mejorar la sostenibilidad y fortalecer la adaptación al crecimiento. El programa incluye
un conjunto de medidas que pueden agruparse en tres esferas principales de reforma de
políticas: a) la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la gestión del pasivo de la
seguridad social, y c) el financiamiento frente a riesgos de desastres. En la primera esfera, se
incluye la implementación de una regla fiscal y una reforma tributaria. En la segunda esfera,
se incluyen importantes cambios jurídicos y normativos en el sistema de seguros de salud, por
ejemplo, la actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios y la creación de un fondo
para imprevistos. En la última esfera, se incluye el desarrollo de una Estrategia Nacional de
Financiamiento frente a Desastres y de una serie de medidas tendientes a mejorar la cobertura
de los seguros agrícolas dentro de una estrategia holística de gestión de riesgos agrícolas.
3. El Gobierno de Colombia ha realizado progresos considerables en la ejecución de
su ambicioso programa de reforma fiscal. Durante la primera mitad del mandato
presidencial, el Congreso aprobó una serie de reformas fiscales importantes, incluidas las
siguientes: una regla fiscal, una reforma del sistema de regalías, una enmienda constitucional
relacionada con la sostenibilidad fiscal, reformas tributarias y una ley de salud. Como se
detalla en este documento, el Gobierno ha avanzado satisfactoriamente en la implementación
de este programa legislativo. Las reformas fiscales, combinadas con la fuerte gestión
macroeconómica y el sólido desempeño económico, llevaron a los tres principales organismos
de calificación a actualizar la calificación crediticia de bonos en moneda extranjera de
Colombia al grado de inversión en 2011. En agosto de 2012, Standard and Poor’s fue el
primer organismo de calificación que elevó su perspectiva de “estable” a “positiva” debido a
la efectiva implementación de las reformas fiscales y al fortalecimiento de la capacidad de
adaptación a las crisis.
4. El Banco tiene la firme determinación de respaldar a largo plazo el programa de
reforma fiscal del Gobierno. La operación propuesta es totalmente coherente con el modelo
de negocios del Banco en Colombia, el cual hace hincapié en la participación estratégica e
integrada del cliente para respaldar los resultados seleccionados en materia de desarrollo a
través de tres líneas principales de actividad, que incluyen servicios financieros, de
conocimientos y de convocatoria. A fin de complementar y mejorar el diálogo sobre políticas
2
en el programa de reforma fiscal, el Banco puso en marcha una nueva serie de Servicios
Programáticos de Conocimientos (SPC) de Política Fiscal en 2011. En el marco de estos SPC,
el Banco proporciona una gama de servicios analíticos y de convocatoria para respaldar la
formulación de las reformas de los sistemas tributario y de pensiones previstas por el
Gobierno. Durante el período 2012-13, el SPC continuará respaldando el programa de gestión
fiscal del Gobierno.
5. El PPD propuesto se encuadra en una participación estratégica más amplia del
Banco Mundial que tiene como objetivo respaldar la mejora de la gestión fiscal y de
riesgos en Colombia. Los siguientes ejemplos son ilustrativos e incluyen algunas de las
actividades más recientes y notables (véase la lista completa en el cuadro 1 y el cuadro 4):
a) Previsibilidad y estabilidad del presupuesto.
Estudio sobre el gasto tributario: En apoyo de la reforma tributaria prevista, el
Banco analizó el mayor uso de incentivos y beneficios tributarios en Colombia, y
brindó asesoría al Gobierno acerca de la forma de mejorar la gestión de este
instrumento de política.
Análisis de política fiscal y equidad: Debido al objetivo del Gobierno de reducir la
desigualdad de ingresos, el Banco elaboró un documento sobre la redistribución fiscal
a fin de ilustrar el posible uso del sistema de transferencias tributarias de Colombia
para lograr dicho objetivo.
Simulación de reforma tributaria ex ante: El Banco está realizando simulaciones
para estimar el impacto en los ingresos y la distribución de un conjunto de reformas
del impuesto sobre la renta personal.
b) Pasivo de la seguridad social.
Financiamiento de la atención de la salud: El Banco elaboró una propuesta para una
nueva fórmula de ajuste por riesgo de las primas en el Paquete de Beneficios de Salud
Obligatorios armonizado.
Análisis de las pensiones: En respaldo de la reforma de las pensiones propuesta, el
Banco preparó dos estudios a fin de analizar las opciones de reforma para aumentar la
cobertura y la equidad del sistema de pensiones de forma sostenible desde el punto de
vista fiscal. El Banco también convocó periódicamente a organismos gubernamentales
y multilaterales para analizar la reforma de las pensiones.
c) Financiamiento frente a riesgos de desastres.
Financiamiento frente a riesgos de desastres: Mediante el primer PPD con opción
de giro diferido ante el riesgo de catástrofes (CAT DDO), se proporcionó a Colombia
una fuente inmediata de liquidez (US$150 millones) durante el reciente fenómeno de
La Niña, en diciembre de 20101. El Directorio Ejecutivo aprobó una segunda
CAT DDO por un monto de US$250 millones el 10 de julio de 2012. El Banco
también ha brindado asesoría al Gobierno acerca de la Estrategia Nacional de
Financiamiento frente a Riesgos de Desastres.
1 El fenómeno La Niña, que se produjo en 2010-11, provocó fuertes y prolongadas precipitaciones en Colombia,
y se lo ha clasificado como uno de los desastres naturales más graves del país de los últimos tiempos. Véase la
sección V. C. para obtener más detalles.
3
Gestión de riesgos fiscales: El Banco organizó un viaje de estudio Sur-Sur para que el
Gobierno de Filipinas intercambie experiencias con Colombia y México.
Riesgos agrícolas: El Banco proporciona asistencia técnica relacionada con los
riesgos agrícolas, incluso con la nueva Dirección de Gestión y Financiamiento de
Riesgos Agrícolas.
6. Los factores de activación indicativos para la preparación de este segundo PPD se
han cumplido en gran medida. En la esfera de políticas de previsibilidad y estabilidad del
presupuesto, esto incluye el avance en la introducción de la regla fiscal y la emisión de las
normas reglamentarias de la Ley 1430 (reforma tributaria). En la esfera de la gestión del
pasivo de la seguridad social, el Gobierno actualizó el paquete de salud obligatorio. En la
esfera del financiamiento frente a riesgos de desastres, se publicó una nueva estrategia de
gestión de los riesgos fiscales relacionados con desastres naturales. Por otra parte, y si bien se
registraron avances, las reformas previstas de la gestión de la deuda y del efectivo llevaron
más tiempo de lo esperado y, por lo tanto, no se incluyeron como medidas previas. El
Gobierno mantiene su compromiso de lograr avances en esta esfera: se prevé que la nueva
estrategia de deuda, actualmente en preparación, se implemente en enero de 2013; además, la
emisión de un nuevo decreto para la implementación parcial de la Cuenta Única del Tesoro
era inminente al momento de la preparación del préstamo.
4
Cuadro 1. Compromiso del Banco Mundial con la gestión fiscal
y de riesgos en Colombia a) Previsibilidad y estabilidad del presupuesto
Servicio
del Banco Completado En curso Planificado
Servicios
financieros -Primer PPD en favor de la
Recuperación del Crecimiento
y la Sostenibilidad Fiscal
(P123267)
-Primer y Segundo Proyecto
de Gestión de las Finanzas
Públicas (P006989) (P040109)
-Conversión de interés fijo
-Consolidación de los
Sistemas Nacionales de
Información para la Gestión
Pública (P106628)
-Segundo PPD en favor de
la Recuperación del
Crecimiento y la
Sostenibilidad Fiscal
(P129465)
-Préstamo Sectorial para
Inversión en el
Fortalecimiento
Subnacional (P123879)
Servicios de
conocimientos -Estudio sobre el gasto
tributario
-Estudio sobre redistribución
fiscal
-Modelos de equilibrio general
computable
-Estrategia de gestión de la
deuda
-Simulación de reforma
tributaria
-Estimación de la evasión
tributaria
-Administración tributaria
Servicios de
convocatoria -Reforma del sistema de
regalías
-Mejora de la prestación de
servicios subnacionales
-Mejora de la coordinación de
políticas nacionales y
subnacionales
-Gestión del presupuesto
-Inestabilidad de los precios de
los productos básicos o
commodities
-Taller de política fiscal y
equidad
b) Pasivo contingente y de la seguridad social Servicio
del Banco Completado En curso Planificado
Servicios
financieros -Primer PPD en favor de la
Recuperación del Crecimiento
y la Sostenibilidad Fiscal
(P123267)
-Segundo PPD en favor de
la Recuperación del
Crecimiento y la
Sostenibilidad Fiscal
(P129465) Servicios de
conocimientos -Gestión del pasivo
contingente
-Modelos de pensiones
-Estudios sobre pensiones
-Paquete de Seguro de
Salud Obligatorio
-Diálogo sobre derechos de
salud
Servicios de
convocatoria -Reforma de las pensiones
- Comunidad de interés en
políticas farmacéuticas
c) Gestión de riesgos de desastres (incluido el financiamiento) Servicio
del Banco Completado En curso Planificado
Servicios
financieros -Primer PPD en favor de la
Recuperación del Crecimiento
y la Sostenibilidad Fiscal
(P123267)
-Proyecto de Recuperación tras
-Proyecto Nacional de
Reducción de la
Vulnerabilidad a los
Desastres Naturales
(P82429)
-Segundo PPD en favor de
la Recuperación del
Crecimiento y la
Sostenibilidad Fiscal
(P129465)
5
el Terremoto (P065263)
-Primer PPD con CAT DDO
(P113084)
-Transición agrícola
(P082167)
-Proyecto de Reducción de
la Vulnerabilidad a los
Desastres Naturales de
Bogotá (P85727)
-Segundo PPD con CAT
DDO (P126583)
-Protección contra las
inundaciones en
Barranquilla (P120159)
-Proyecto Nacional de
Reducción de la
Vulnerabilidad a los
Desastres Naturales (2.a
etapa) (P130456) Servicios de
conocimientos -Evaluación de riesgos de libre
acceso
-Modelos de riesgos (Bogotá)
-Libro de referencia sobre
evaluaciones de riesgos
(Bogotá)
-Fortalecimiento de la
capacidad en riesgo soberano
-Análisis de la gestión de
riesgos de desastres del país
-Protección contra
inundaciones
-Respaldo a la Dirección de
Riesgos del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo
Rural (MADR)
-Fortalecimiento del marco
de gestión de riesgos de
desastres
-Vulnerabilidad financiera -Riesgo relacionado con los
precios agrícolas
-Inventario nacional de
asentamientos de alto riesgo
Servicios de
convocatoria -Financiamiento frente a
riesgos de desastres
-Diálogo sobre seguros
agrícolas
-Diálogo entre los sectores
público y privado sobre los
mercados de seguros
agrícolas
-Análisis de la gestión de
riesgos de desastres del
país
7. A continuación, se resumen los resultados previstos en materia de desarrollo del
compromiso general del Banco en la esfera de gestión fiscal y de riesgos. En la esfera de la
mejora de la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto, las intervenciones del Banco
respaldan dos resultados a mediano plazo: la gestión mejorada de los ingresos provenientes de
los commodities para facilitar una modalidad eficiente y eficaz de gasto público a nivel
nacional y subnacional; y un sistema tributario más eficiente, equitativo y simple que recaude
recursos suficientes para financiar el desarrollo. En la esfera de la mejora de la gestión del
pasivo de la seguridad social, el Banco respalda el acceso adecuado y equitativo a los
servicios de salud y las prestaciones jubilatorias dentro del marco de sostenibilidad fiscal. Por
último, en cuanto al financiamiento frente a riesgos de desastres, el Banco respalda dos
procesos transitorios: la transición de políticas de gestión de riesgo ex post a ex ante (es decir,
de medidas reactivas a medidas preventivas); y la transferencia gradual de riesgos del sector
público al sector privado (por ejemplo, mediante el aumento del uso de instrumentos
de seguros).
II. CONTEXTO DEL PAÍS
8. Colombia ha vivido una transformación durante la última década. Poco a poco,
Colombia ha dejado atrás la violencia interna, el tráfico de drogas y la debilidad de las
instituciones que han asolado históricamente al país. En ese contexto, el Gobierno de Santos
inició recientemente las negociaciones de paz. En la actualidad, Colombia experimenta una
fuerte recuperación de la economía, con un panorama prometedor. Es un país más seguro y
estable que goza de popularidad entre los inversionistas extranjeros, y aspira a formar parte
del grupo de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE).
6
A. Acontecimientos económicos recientes
9. Colombia fue el país que se recuperó más rápidamente de la crisis económica
mundial de 2008-09 en toda la región. La economía se recuperó después de dos trimestres,
en comparación con el promedio regional de casi seis trimestres (Banco Mundial, 2012d). El
sólido marco macroeconómico de Colombia, junto con la capacidad de adaptación del sector
financiero y la respuesta adecuada en el plano normativo, ayudó a la economía a amortiguar la
crisis y a recuperarse de sus efectos.
10. La economía se expandió en un sólido 5,9% en 2011, uno de los mejores niveles
de crecimiento de la región. Con este ritmo de expansión, la tasa de crecimiento de
Colombia superó el promedio regional de 4,5% y se acercó al 6,2% de los mercados
emergentes. La demanda interna privada, respaldada por el alto nivel de confianza de
consumidores e inversionistas y el acceso al crédito barato, lideró el proceso de crecimiento.
Por el lado de la oferta, la expansión estuvo encabezada por los sectores del comercio, del
petróleo y la minería, y de servicios financieros.
11. El proceso de crecimiento estuvo acompañado de una importante creación de
empleos. El crecimiento económico demandó un uso intensivo de mano de obra que fue
suficiente para generar alrededor de 1 250 000 puestos de trabajo en 2011. Los sectores de
manufactura, comercio, agricultura y otros sectores de servicios concentraron la mayor parte
de la creación de empleos. Las mejores condiciones económicas y perspectivas demográficas
también aumentaron la participación en el mercado laboral en 1 millón de personas. En
efecto, el desempleo descendió en alrededor de 250 000 personas, y la tasa de desempleo se
redujo del 11,8% al 10,8% en 2011.
12. La actividad en el sector del petróleo ascendió a un nivel sin precedentes en 2011. El país se acercó al cumplimiento del objetivo de producir 1 millón de barriles por día. Esto,
junto con el alza sin precedentes de los precios, dio como resultado un incremento del 70% de
las exportaciones de petróleo y un aumento del 41% de las exportaciones totales. Las
inversiones extranjeras directas, la mayoría de las cuales se originaron en el sector del
petróleo y la minería, prácticamente se duplicaron en 2011 y ascendieron a la cifra bruta de
US$13 200 millones (4% del PIB), lo que llevó la proporción de inversiones extranjeras
directas globales de Colombia del 0,5% al 0,9%.
13. A pesar del auge de las exportaciones, el déficit de cuenta corriente permaneció
sin modificaciones debido al aumento igualmente importante de las importaciones. Colombia es uno de los pocos países exportadores de petróleo que tiene un déficit de cuenta
corriente externa (3,0% del PIB en 2011) en tiempos de precios internacionales muy
favorables. Si bien el superávit comercial aumentó del 0,8% al 1,7% del PIB en 2010-11, el
impacto se vio atenuado por el fuerte aumento del 35% de las importaciones que fue
impulsado, en parte, por la apreciación de la moneda. Al igual que muchos otros exportadores
de petróleo, Colombia tiene un déficit de cuenta corriente externa debido al déficit de la
balanza servicios y a la repatriación de utilidades por parte de las empresas extranjeras con
sede en el país. Ambos puntos se deterioraron en 2011, y el efecto más fuerte fue el
relacionado con las utilidades repatriadas. Ese año, la inversión extranjera directa neta
7
financió alrededor de la mitad del déficit de cuenta corriente, y la deuda externa aumentó en
medio punto porcentual del PIB y llegó al 23,2%.
14. Colombia mostró un desempeño fiscal relativamente sólido en 2011 gracias al
marcado crecimiento, los precios favorables del petróleo y las reformas tributarias. El
déficit del sector público consolidado se redujo del 3,3% en 2010 al 1,9% en 2011, mientras
que el saldo primario pasó a ser positivo, del -0,4% al 0,9% del PIB. Esto, a su vez,
contribuyó a la disminución del coeficiente de deuda pública del 36,9% al 34,2% del PIB. El
factor clave fue el fuerte aumento del coeficiente impuestos-PIB del Gobierno central, que se
incrementó en 1,3 puntos porcentuales (véase la sección III para obtener más detalles).
15. La apreciación gradual y los movimientos inestables del peso colombiano siguen
siendo un motivo importante de preocupación en términos de política macroeconómica.
El peso colombiano (tanto el tipo de cambio nominal como el efectivo real) se ha fortalecido
gradualmente en los últimos años debido a la importante afluencia de capital (principalmente,
la inversión extranjera directa) y a la mejora de la política fiscal (véase el anexo 1 para
obtener más detalles). Al mismo tiempo, el tipo de cambio flexible ha mostrado una
inestabilidad considerable y ha actuado como amortiguador en tiempos de incertidumbre y
crisis económicas mundiales (gráfico 1, panel d).
16. Recientemente, las autoridades redoblaron los esfuerzos por reducir el ritmo de
apreciación de la moneda. Durante los últimos años, el Banco Central ha implementado un
programa de compra de dólares (de aproximadamente US$20 millones por día) a fin de
reducir el exceso de inestabilidad en la senda de ajuste y, como resultado, las reservas
internacionales han aumentado gradualmente. El Gobierno también ha intervenido, incluso a
través de la repatriación demorada de los dividendos denominados en dólares de Ecopetrol (la
empresa petrolera parcialmente estatal). En agosto de 2012, tras una recuperación sostenida
del peso, el Banco Central aumentó las compras diarias promedio a US$28 millones, y el
Gobierno realizó operaciones en el mercado abierto por un valor de US$700 millones. En
términos generales, el Gobierno también está trabajando para fortalecer la competitividad a
través del aumento de las inversiones en infraestructura y de la reforma tributaria.
17. La economía se desaceleró en 2012, principalmente como resultado del deterioro
del entorno externo. Se prevé que el crecimiento económico disminuya al 4,3% en 2012 a
una tasa cercana al potencial. El permanente desempeño económico magro de Estados
Unidos, junto con los precios más bajos de las exportaciones de Colombia, está afectando
cada vez más la economía nacional. La adopción de una política monetaria restrictiva también
ayuda a explicar la desaceleración, aunque la política monetaria se flexibilizó en la segunda
mitad de 2012 (como se explica a continuación). El proceso actual de consolidación fiscal
también reduce la actividad económica. Por último, el mayor crecimiento de la producción de
petróleo se ha visto obstaculizado por el reciente aumento de los ataques contra los
oleoductos, lo que retrasa las aspiraciones del país de alcanzar el objetivo de producir
1 millón de barriles por día2.
2 Entre septiembre de 2011 y abril de 2012, hubo un promedio de 12,5 ataques por mes contra oleoductos en
Colombia. En comparación, en el período comprendido entre enero de 2009 y agosto de 2011, se registró un
promedio de 2,6 ataques por mes.
8
18. En respuesta a la desaceleración de la actividad económica nacional, el Banco
Central ha iniciado un proceso de flexibilización monetaria. Desde agosto de 2012, la tasa
de interés de la política se ha reducido en 50 puntos básicos, al 4,75%. Esto ocurrió después
de un período de rigidez durante el cual las autoridades monetarias habían elevado
gradualmente la tasa en 225 puntos básicos desde principios de 2011 a fin de reducir el riesgo
de recalentamiento de la economía. Cabe esperar otros recortes en las tasas de interés durante
el resto del año, especialmente en un contexto de inflación baja y en descenso (3,0% en julio
de 2012). Mediante tasas de interés más bajas también se reduciría la afluencia de capital de
cartera, lo cual aliviaría, en cierta forma, las presiones en favor de la apreciación.
19. El sector financiero sigue siendo sólido y el crecimiento del crédito se está
desacelerando. El sistema bancario está bien capitalizado con una relación de suficiencia de
capital declarada del 15,3% en marzo de 2012 y un coeficiente de nivel 1 del 12,5%. Los
bancos de Colombia se encuentran entre los más rentables de la región, con un rendimiento
del activo y un rendimiento del capital del 3,8% y 26,0%, respectivamente. Los préstamos
improductivos son manejables y representan el 2,8%. El crédito al sector privado ha
disminuido del 22% interanual en octubre de 2011 al 18% interanual en mayo de 2012. Los
préstamos de consumo no hipotecarios representaron casi el 30% del crédito total en mayo de
2012 (lo que significa un aumento respecto del 18% registrado en 2004), mientras que las
hipotecas solo representaron el 12,5% del total. El crecimiento del crédito en los últimos años
deriva principalmente de un aumento del tamaño promedio de los préstamos, y no de un
incremento de la cantidad de deudores.
20. En resumen, el desempeño económico de Colombia ha sido impresionante en los
últimos años, como resultado de una combinación de buena suerte y buenas políticas. Los precios internacionales favorables del petróleo desempeñaron un papel importante y
tuvieron efectos positivos en la inversión extranjera directa, las exportaciones, el crecimiento
y los resultados fiscales. Al mismo tiempo, las políticas adecuadas respaldaron resultados
positivos. La consolidación fiscal redujo la prima de riesgo soberano, fortaleció la capacidad
de adaptación de la economía a las crisis externas y aumentó el poder de la política fiscal y
monetaria para actuar de forma anticíclica (véase el anexo 1 para obtener más detalles). En la
actualidad, Colombia tiene el diferencial de tasas de interés del índice de bonos de mercados
emergentes más bajo de la región. El país también tiene una sólida gestión de la liquidez,
según lo demuestra la rápida acumulación de reservas, y ha aprovechado los mercados
internacionales para obtener financiamiento externo con condiciones favorables.
9
Gráfico 1. Colombia: Indicadores económicos seleccionados a) Crecimiento del PIB: Colombia, América Latina y
el Caribe, y mercados emergentes b) Tasa de desempleo (% promedio móvil de 3
meses) %) c)
d) Colombia: Inflación y tasas de interés de la
política e) Tipo de cambio: Nominal y efectivo real
f) Ingresos tributarios (brutos) g) Saldo total y estructural del sector público
consolidado, 2005-11
Fuente: Perspectivas de la economía mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI) (a), Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (b), Banco de la República y Banco Mundial (c y d), Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (e), Fondo Monetario Internacional (FMI) (f).
Mercados
emergente
s
América
Latina
y el Caribe
Colombia
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 9.0
10.0
11.0
12.0
13.0
14.0
15.0
16.0
17.0
Ene. Mar. Mayo Jul. Sept. Nov.
min-max 2001-2009 2010
2011 2012
10%
11%
12%
13%
14%
15%
0
20
40
60
80
100
120
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Porc
enta
je d
el P
IB (
lín
ea)
Mil
es d
e m
illo
nes
Col$
(b
arra
s)
90.0
95.0
100.0
105.0
110.0
115.0
120.0
125.0
130.0
135.0
140.01600
1700
1800
1900
2000
2100
2200
2300
2400
2500
2600
Jan. 0
5
Aug
. 05
Mar
. 0
6
Oct
. 06
May
. 07
Dec
. 07
Jul.
08
Feb
. 0
9
Sep
. 0
9
Apr.
10
Nov
. 10
Jun
. 11
Jan. 1
2
Aug
. 12
Tipo de
cambio
nominal por US$
(escala
izquierda invertida)
10%
11%
12%
13%
14%
15%
0
20
40
60
80
100
120
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Porc
enta
je d
el P
IB (
lín
ea)
Mil
es d
e m
illo
nes
Col$
(b
arra
s)
Saldo total
del sector
público consolidado
Saldo
estructural
del sector público
consolidado
-3.5
-3.0
-2.5
-2.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
10
Cuadro 2. Principales indicadores económicos y fiscales (porcentaje del PIB) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Crecimiento real del PIB (%) 6,7 6,9 3,5 1,7 4,0 5,9 4,3 4,4 4,4 4,5 Inflación del índice de precios al consumidor (% promedio)
4,3 5,6 7,0 4,2 2,3 3,4 3,2 2,8 3,0 3,0
Precio del petróleo, mezcla colombiana (US$/barril)
58,3 66,2 90,2 56,6 73,1 99,4 101,5 100,4 96,1 92,1
Ahorro nacional bruto 20,6 20,2 20,6 20,3 19,0 20,4 20,2 19,6 19,4 19,5
Inversión interna bruta 22,4 23,0 23,5 22,4 22,0 23,5 23,1 22,5 22,0 22,0
Crecimiento de las exportaciones (Franco a bordo, %) 15,9 21,4 26,0 -11,7 20,1 41,2 3,8 5,1 3,6 2,0
- Crecimiento de las exportaciones de petróleo (%) 13,8 15,6 66,8 -16,0 60,7 69,6 12,5 10,5 0,7 -1,9
Crecimiento de las importaciones (Franco a bordo, %)
23,5 25,4 20,5 -16,2 22,7 35,2 7,7 4,2 3,0 3,8
Saldo en cuenta corriente -1,8 -2,8 -2,9 -2,1 -3,1 -3,0 -2,9 -2,9 -2,6 -2,5
Inversión extranjera directa (neta) 4,1 3,9 3,5 1,7 0,1 1,7 3,0 2,6 2,4 2,3
Reservas brutas (meses) 4,8 5,5 7,4 6,4 5,5 5,8 6,3 6,7 6,8 6,7
Deuda externa total 25,0 21,2 19,7 22,7 22,2 23,2 22,6 22,2 21,7 21,0
Gobierno central
Ingresos totales 14,7 15,0 15,6 15,3 13,8 15,3 16,5 16,8 16,6 16,0
Ingresos tributarios 13,4 13,4 13,4 12,9 12,3 13,6 14,6 14,3 14,0 13,8
Ingresos no tributarios 1,3 1,6 2,2 2,4 1,5 1,7 1,9 2,5 2,5 2,2
Gastos totales 18,1 17,7 17,9 19,4 17,7 18,1 18,5 19,0 18,6 18,2
Gastos corrientes 15,2 14,5 14,4 15,6 14,3 13,8 14,4 14,6 14,7 14,8
- Sueldos y salarios 2,0 2,0 2,2 2,1 2,1 2,0 2,2 2,3 2,3 2,3
- Bienes y servicios 1,3 1,2 1,2 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
- Intereses 3,6 3,7 3,2 3,0 2,7 2,7 2,8 2,7 2,6 2,5
- Transferencias corrientes 8,2 7,6 8,0 9,4 8,4 8,1 8,5 8,6 8,8 9,0
Gastos de capital 2,8 3,1 3,5 3,7 3,3 4,3 4,1 4,3 3,9 3,4
Saldo total -3,4 -2,7 -2,3 -4,1 -3,9 -2,8 -2,0 -2,2 -2,0 -2,2
Saldo primario 0,2 1,0 0,9 -1,1 -1,1 -0,1 0,8 0,5 0,5 0,3
Saldo estructural total* -3,5 -3,3 -3,2 -3,4 -3,6 -3,4 -2,4 -2,2 -2,1 -2,3
Ingresos relacionados con el petróleo 0,9 1,2 1,2 1,6 0,8 1,7 2,7 3,1 3,3 2,8
Sector público consolidado
Ingresos totales 27,3 27,2 26,4 26,7 26,2 26,9 28,0 28,2 27,9 27,3
Ingresos tributarios 19,2 19,4 19,3 18,4 18,7 19,3 20,2 20,0 19,7 19,5
Ingresos no tributarios 8,1 7,8 7,1 8,3 7,4 7,6 7,7 8,3 8,2 7,8
Gastos totales 28,1 28,2 26,3 29,3 29,3 28,7 28,8 29,4 29,0 28,6
Gastos corrientes 22,6 21,8 21,3 23,1 22,4 20,6 21,0 21,2 21,2 21,3
- Sueldos y salarios 5,8 5,6 5,5 5,8 5,8 5,2 5,4 5,5 5,5 5,5
- Bienes y servicios 3,6 3,6 3,4 3,2 3,3 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9
- Intereses 3,9 4,1 3,5 3,4 2,9 2,8 2,8 2,8 2,6 2,6
- Transferencias corrientes 7,3 7,2 7,4 8,8 8,1 7,4 7,8 8,0 8,2 8,4
- Otros 2,0 1,3 1,5 2,0 2,4 2,2 2,1 2,0 2,0 2,0
Gastos de capital 5,5 6,4 5,0 6,2 6,8 8,1 7,7 8,2 7,7 7,2
Discrepancia estadística -0,2 0,2 -0,3 -0,2 -0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Saldo total del sector público no financiero -1,0 -0,8 -0,3 -2,8 -3,3 -1,8 -0,8 -1,2 -1,0 -1,2
Sector público consolidado, total -0,7 -0,7 -0,1 -2,7 -3,3 -1,9 -0,8 -1,1 -1,0 -1,1
Saldo estructural del sector público consolidado*
-1,1 -1,6 -1,8 -1,6 -2,8 -3,1 -1,4 -1,2 -1,1 -1,3
Ingresos relacionados con el petróleo
2,9 2,9 3,0 2,9 2,3 3,6 4,4 4,9 5,0 4,5
11
Deuda pública 36,8 32,7 30,9 36,7 36,9 34,2 32,2 30,9 30,0 29,3
- De la cual: externa 16,4 13,7 12,5 16,0 13,9 13,1 13,3 13,3 13,0 12,5
PIB (miles de millones de US$) 162,8 210,6 235,3 231,6 284,9 327,6 365,4 387,4 407,8 430,1 Fuente: Proyecciones del personal del Banco Mundial basadas en el DANE, el Banco Central, el MHCP y el FMI. Nota: El saldo del sector público no financiero para el período 2005-11 no tiene diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales debido a discrepancias estadísticas. Los
ingresos relacionados con el petróleo incluyen los pagos del impuesto sobre la renta y los dividendos de Ecopetrol correspondientes a los ingresos
del año anterior, pero excluyen los recibos del impuesto sobre la renta de otras empresas petroleras. *Definición de saldo estructural del FMI. Cabe señalar que las cifras incluidas en este cuadro pueden diferir de las cifras oficiales debido a las diferencias en la metodología y las definiciones.
B. Pobreza y desigualdad
21. El crecimiento económico ha ido acompañado de una reducción de la pobreza. Entre 2002 y 2011, el número de personas que vivían en la pobreza se redujo del 49,4% al
34,1%, y la proporción de la población que no podía satisfacer las necesidades nutricionales
básicas (los extremadamente pobres) disminuyó del 17,6% al 10,6% (cuadro 3). Si bien esto
representa un avance positivo, el progreso de Colombia en cuanto a la reducción de la
pobreza, dado su sólido desempeño económico, es inferior al de otros países de la región.
Entre 2005 y 2010, la reducción de la pobreza en Colombia se debió exclusivamente al
crecimiento económico, y no a la reducción de la desigualdad. Esta experiencia contrasta con
la de América Latina, donde la disminución de la desigualdad explica alrededor del 40% de la
reducción de la pobreza (Banco Mundial, 2012e).
Cuadro 3. Pobreza y desigualdad en Colombia, 2002-11
2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011
Número
de personas
que viven
en la pobreza
49,4
47,7
47,4
45,0 42,0 40,2 37,2
34,1
Pobreza extrema 17,6 15,6 14,8 13,8 16,4 14,4 12,3 10,6
Coeficiente de Gini 0,57 0,55 0,56 0,56 0,57 0,56 0,56 0,55
Fuente: Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad basada en las encuestas de
hogares de la Encuesta Continua de Hogares y la Gran Encuesta Integrada de Hogares. Nueva metodología. No
hay información disponible del período 2006-07.
22. Colombia tiene una de las distribuciones del ingreso más desiguales del mundo. El país tiene el séptimo coeficiente de Gini más alto del mundo y ocupa el segundo lugar tanto
en las comparaciones regionales como entre los países de ingreso mediano alto. Si bien otros
países latinoamericanos y de ingreso mediano experimentaron una reducción de la
desigualdad en los últimos 10 años, esto no ocurrió en Colombia. La desigualdad regional
disminuyó debido a la menor disparidad de los ingresos laborales, que puede explicarse por la
reducción de las primas por nivel de calificación a medida que se amplió el acceso a la
educación. También existen pruebas que indican que las políticas redistributivas fiscales
desempeñaron un papel positivo en la reducción de la desigualdad regional de los ingresos. En
Colombia, sin embargo, la ampliación de la educación a la totalidad de la población ha sido
inadecuada, y el actual sistema de transferencias tributarias es ineficaz como instrumento de
redistribución (Banco Mundial, 2012e; Moller, 2012).
23. A pesar de la pronunciada desigualdad de ingresos, el índice de igualdad de
oportunidades indica que existen mejoras. El Índice de Oportunidad Humana del Banco
Mundial, que mide el acceso a los servicios básicos para niños y la distribución justa de estos
servicios entre la población, coloca a Colombia por encima del promedio regional. Entre 1997
y 2008, se lograron importantes avances en la mejora de las oportunidades de los niños de
12
recibir atención de la salud, asistir a preescolar, completar el nivel escolar medio y tener
acceso a electricidad y teléfonos. Si bien todavía subsisten serias dificultades (en términos de
seguridad alimentaria, nutrición, calidad de la educación y la salud, acceso al agua y
victimización), las mejoras en la igualdad de oportunidades de los niños ofrecen ciertas
garantías de que esto podría, con el tiempo, traducirse en mejores resultados en materia de
reducción de la pobreza y la desigualdad para la próxima generación de colombianos (Vélez y
otros, 2010).
C. Panorama macroeconómico
24. Colombia tiene un sólido marco macroeconómico basado en tres pilares que se
refuerzan mutuamente: a) una política fiscal responsable basada en un marco fiscal creíble a
mediano plazo, sustentado en una regla de equilibrio estructural; b) una política monetaria
basada en un régimen de fijación de metas de inflación complementado con un tipo de cambio
flotante con intervenciones moderadas, y c) políticas macroeconómicas y microeconómicas
atinadas de carácter prudencial, combinadas con un sólido sistema financiero. Este marco
proporciona una base sólida para las perspectivas económicas futuras del país. En el corto y
mediano plazo, es probable que la confianza de consumidores e inversionistas, las inversiones
en infraestructura y la implementación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos
impulsen la demanda agregada. Por otra parte, se prevé que la prolongada crisis de la
eurozona continúe menoscabando la economía mundial en los próximos años, con efectos
secundarios negativos para Colombia.
25. Las proyecciones que se describen a continuación se centran en las perspectivas a
corto y mediano plazo. Incluyen las últimas perspectivas de la economía mundial y los
anuncios recientes del Banco Central relacionados con las políticas monetarias y cambiarias.
El escenario de referencia sigue la última actualización de la publicación Perspectivas de la
Economía Mundial 2012 del FMI, que supone lo siguiente: 1) una recuperación gradual, pero
lenta, de la actividad económica de Estados Unidos que refleja la continua debilidad en los
precios de las viviendas, las presiones para desendeudarse y la debilidad del mercado laboral;
2) una recesión efímera en la zona del euro como resultado de la consolidación fiscal y la
reducción del endeudamiento, sin perturbaciones importantes para la unión monetaria, y 3) la
persistencia de los elevados precios del petróleo a causa de los problemas de suministro y las
tensiones geopolíticas mundiales, con una tendencia descendente gradual. En este contexto
mundial, se prevé que la combinación de políticas económicas internas sea estricta en el
ámbito fiscal y flexible en el ámbito monetario. En este escenario de referencia, se prevé que
la economía de Colombia se desarrolle como se describe a continuación (véase el cuadro 2
para obtener más detalles):
Crecimiento e inflación. Luego del fuerte crecimiento económico del 5,9% en 2011, se
prevé que el PIB real se modere al 4,3% en 2012 y que se aproxime a su tasa potencial del
4,4% a mediano plazo. Se prevé que la inversión y el consumo privados sostengan el
crecimiento de la demanda interna. La inflación se mantendrá en un nivel de alrededor del
3% durante el período de las proyecciones, controlada por intervenciones oportunas del
Banco Central.
Cuentas fiscales. Se prevé que el déficit fiscal del Gobierno central disminuya del 2,8%
del PIB en 2011 al 2,2% en 2014, a medida que el crecimiento de los ingresos supere el
aumento gradual del gasto público. Se prevé que el Gobierno cumpla el objetivo
13
provisional de la regla fiscal para el déficit estructural del Gobierno central establecido en
el 2,3% del PIB para 2014. En vista de la sólida trayectoria de gestión fiscal de Colombia,
se espera que las autoridades tomen las medidas de política correctivas necesarias para
alcanzar este objetivo.
Cuentas externas. El déficit de cuenta corriente externa creció durante la recuperación
económica de 2010-11 debido a la aceleración de las importaciones y al aumento de las
salidas de ingresos de los factores. En el mediano plazo, el déficit externo volverá a
reducirse gradualmente, y se prevé que esté financiado por la afluencia intensa y continua
de inversiones extranjeras directas. Se prevé que el ritmo de crecimiento de las
exportaciones se desacelere debido a las limitaciones de capacidad del sector del petróleo
y la minería, mientras que las importaciones aumentarán más lentamente a causa del
crecimiento económico más moderado.
26. Colombia no es inmune a la crisis económica mundial, pero el país está bien
preparado para responder. Las principales vulnerabilidades de Colombia se relacionan con
tres tipos de crisis externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la
caída de los precios del petróleo y la agitación del mercado financiero mundial. A modo de
mitigación, el país tiene una gran capacidad y margen para responder a las crisis mediante
políticas fiscales y monetarias anticíclicas (recuadro 1). Por otra parte, no se prevé que el
reciente aumento de los precios mundiales de los alimentos constituya un riesgo importante
para el escenario de referencia (recuadro 2).
27. Si bien las cuentas fiscales y externas son vulnerables a la reducción de los precios
del petróleo, existen motivos para ser prudentemente optimistas. La dependencia de los
commodities agrega riesgos fiscales. Los ingresos provenientes del petróleo representan
alrededor del 16% de los ingresos públicos totales. Por cada reducción de US$10 en el precio
del petróleo por barril, los ingresos del Gobierno central disminuyen en un 0,4% del PIB (con
una demora de un año). Si se produjera otra crisis económica mundial, es probable que los
precios del petróleo disminuyan notablemente, lo que reduciría los ingresos del Gobierno y
aumentaría el déficit de cuenta corriente externa (que en 2011 era del 3,0% del PIB). Por otra
parte, Colombia es un país propicio para las inversiones que goza de una sólida confianza de
los inversionistas. Los niveles aceptables de inversión extranjera directa en los sectores
financiero y de hidrocarburos continuarán financiando la mayor parte del déficit de cuenta
corriente externa. Además, el Gobierno continúa esforzándose por reconstruir las reservas
fiscales que podrían amortiguar el impacto negativo de la reducción de los precios del
petróleo. En particular, la regla fiscal respalda la disminución constante del déficit fiscal a
mediano plazo.
D. Sostenibilidad de la deuda
28. En un análisis de sostenibilidad de la deuda, se indica que la trayectoria de la
deuda pública está disminuyendo en el escenario de referencia. Este análisis fue preparado
por personal del FMI en agosto de 2012 y está en consonancia con los supuestos
macroeconómicos descritos en el cuadro 2 (véase el anexo 4 para obtener más detalles). En el
escenario de referencia, se prevé que el coeficiente deuda pública-PIB disminuya del 34,2%
en 2011 al 30,7% en 2014 (del sector público consolidado, bruto). Debido a la gran
proporción de deuda por plazos fijos y en moneda nacional del Gobierno central, las
14
perturbaciones de las tasas de interés y los tipos de cambio tienen un impacto moderado en la
trayectoria de la deuda. Las perspectivas de la deuda tampoco se ven gravemente afectadas
por las perturbaciones en el crecimiento económico o el saldo primario. El pasivo fiscal
contingente representa el riesgo más importante para la sostenibilidad de la deuda, aunque la
perturbación simulada de un aumento del 10% del PIB no modifica la trayectoria descendente
de la deuda. En resumen, la sostenibilidad de la deuda pública no constituye un motivo de
preocupación importante en el mediano plazo.
29. El pasivo contingente más importante se relaciona con las reclamaciones de
naturaleza jurídica contra el Estado y los desastres naturales3. De acuerdo con el
documento Marco fiscal a mediano plazo 2012, el valor neto actualizado de las reclamaciones
de naturaleza jurídica contra el Estado representan el 69% del PIB en el período 2012-22, del
cual el 54% del PIB se relaciona con un solo caso (un litigio inmobiliario4)5. Se estima que el
pasivo contingente relacionado con los desastres naturales será del 11% al 18% del PIB para
el período 2011-50 (Banco Mundial, 2011). Otros pasivos contingentes, para los cuales
existen estimaciones, incluyen los siguientes (expresados en valores netos actualizados, 2012-
22): garantías de infraestructura (0,29% del PIB) y operaciones de crédito público (0,17% del
PIB). No existían estimaciones de los riesgos fiscales relacionados con las empresas estatales,
pero estas últimas generalmente están bien administradas e históricamente han producido
superávits fiscales en conjunto.
Recuadro 1. Los posibles impactos en Colombia de una crisis económica mundial
En la economía de Colombia, se prevé que las fuentes de contagio de una posible crisis
económica mundial sean similares a las experimentadas durante la crisis de 2008-09, es decir, los
canales comercial, financiero y de expectativas:
El canal comercial. Colombia es el cuarto productor de petróleo más importante de la región
y el cuarto exportador de carbón más importante del mundo. La disminución de la demanda
externa (principalmente de productos de petróleo y minería) combinada con la reducción de
los precios mundiales aumentaría el déficit de cuenta corriente de Colombia. El sector del
petróleo y la minería contribuyó en alrededor del 20% a la tasa de crecimiento de Colombia en
2011, lo que implica un efecto significativo de la demanda agregada.
El canal financiero. Si se produjera una crisis mundial, las condiciones de financiamiento
externas e internas serían más estrictas. La depreciación de la moneda se intensificaría ya que
el “escape a la seguridad” produciría una reversión de los flujos netos de capital. Las
alteraciones de los mercados financieros podrían causar dificultades a las casas de corretaje y
otros inversionistas movilizados.
El canal de expectativas. Dado que el crecimiento del PIB está impulsado principalmente por
3 Colombia es uno de los pioneros en América Latina en términos de divulgación y gestión del pasivo
contingente. Véase MHCP (2010) para obtener información detallada sobre el pasivo contingente en Colombia.
El Gobierno de Filipinas visitó recientemente Colombia en un viaje de estudio sobre este tema, organizado por el
Banco como parte del Programa de Intercambio de Conocimientos Sur-Sur. 4 El Gobierno creó recientemente una unidad dentro del Ministerio de Justicia para fortalecer la defensa legal del
Estado. La probabilidad de que el Gobierno pierda el litigio inmobiliario se considera baja, según el MHCP
(2012), habida cuenta de que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ya ganó un caso anterior, cuya
decisión posteriormente se apeló. 5 Los gastos presupuestarios anuales para resolver diferencias de naturaleza jurídica son relativamente bajos,
pero van en aumento: Col$800 000 millones en 2011 (0,12% del PIB), en comparación con
Col$300 000 millones en 2005. El Gobierno no proporciona fondos para estas pérdidas anuales, las que se han
financiado parcialmente mediante la emisión de títulos públicos.
15
la demanda interna privada, la confianza de consumidores e inversionistas es fundamental para
el futuro crecimiento de la demanda agregada. Una pérdida de la confianza también puede
reducir el crecimiento del crédito a medida que los bancos hagan más estrictas sus normas
de financiamiento. Colombia está en condiciones de responder ante una crisis, particularmente en los ámbitos
financiero y monetario/cambiario:
Es probable que la flexibilización monetaria sea la primera línea de defensa. El período
de alzas de las tasas de interés desde 2011 dejó un margen para la flexibilización monetaria,
que las autoridades están aprovechando actualmente. La tasa de política monetaria podría
reducirse aún más, mientras se sigue atentamente la inflación de los precios al consumidor y
los precios de activos, al igual que el crecimiento del crédito.
El tipo de cambio flexible es un eficaz amortiguador de las crisis. La flexibilidad del
régimen de tipo de cambio permite que la moneda se deprecie rápido, como sucedió durante el
período 2008-09. Junto con los relativamente cómodos colchones financieros, esto puede
ayudar a absorber el impacto de una posible reversión de los flujos netos de capital.
El sector financiero de Colombia es sólido y ha demostrado ser resistente a la crisis
financiera mundial y a la desaceleración económica relacionada. El sistema bancario de
Colombia es principalmente de propiedad nacional y tiene un contacto limitado con los
bancos europeos.
Las necesidades financieras externas son manejables. La línea de crédito flexible con el
FMI (véase el anexo 3 para obtener más detalles) y la intensa afluencia prevista de inversiones
extranjeras directas proporcionan una cobertura suficiente. Sin embargo, Colombia continúa siendo moderadamente vulnerable en los ámbitos fiscal
y social:
Vulnerabilidad fiscal. Colombia está muy expuesta a una reducción del precio internacional
del petróleo. Los ingresos provenientes del petróleo representan alrededor del 16% de los
ingresos públicos totales. Por cada reducción de US$10 en el precio del petróleo por barril, los
ingresos del Gobierno central disminuyen en un 0,4% del PIB (con una demora de un año). No
obstante, Colombia tiene instituciones fiscales fuertes y niveles moderados de deuda pública,
y podría, por lo tanto, aplicar ciertas medidas anticíclicas de reactivación dentro del marco de
la regla fiscal.
Vulnerabilidad social. La elasticidad relativamente alta de la pobreza con respecto al
crecimiento observada durante la crisis de 2008-09 implica que una desaceleración de la
economía tendría un impacto más grave en los pobres de Colombia que en otros lugares de la
región. La reciente caída de 1 punto porcentual de la tasa de desempleo también podría
revertirse parcialmente si se detiene el crecimiento. Por otra parte, Colombia tiene una base
relativamente fuerte para responder a una posible crisis mediante el uso de los actuales
programas de redes de seguridad social, de empleo temporal y de capacitación6.
Fuente: Banco Mundial (2012c).
6 Colombia tiene una red de seguridad social bien articulada que incluye, entre otros, un programa de
transferencias monetarias condicionadas (Familias en Acción) y un enfoque integral para brindar apoyo a las
familias pobres a través de la estrategia Unidos, además de seguros de salud subsidiados para los pobres. Los
programas sociales comparten un mecanismo único de selección, están relativamente bien institucionalizados
con sólidos sistemas de gestión e información, y cuentan con financiamiento adecuado, sin haber experimentado
recortes del gasto en tiempos de crisis.
16
Recuadro 2. El impacto del aumento de los precios mundiales de los alimentos
en Colombia
Los precios mundiales de muchos productos agrícolas básicos clave subieron abruptamente en
julio de 2012. Con estos aumentos, los precios del trigo y el maíz superaron en más del doble su nivel
de junio de 2010, mientras que el índice general de precios de alimentos del Banco Mundial ha
aumentado un 51%.
La inflación del precio de los alimentos en Colombia aún no se ha visto afectada debido a la
demora en la transmisión de los precios mundiales a los precios nacionales. La inflación del precio
de los alimentos en Colombia fue del 3,8% (interanual) en julio de 2012, en comparación con el 4,8%
en el año anterior. La inflación de los alimentos contribuyó en 1,1 puntos porcentuales a la tasa general
del 3,0% (el peso de los alimentos en el índice de inflación de precios al consumidor es del 28,2%).
En Colombia se produjo un aumento de los precios de los alimentos durante la crisis de los
precios mundiales de los alimentos de 2008. Como se muestra en el gráfico 2, la inflación de los
precios de los alimentos en Colombia alcanzó un nivel máximo de 14% en agosto de 2008, cuatro
meses después de que la inflación de los precios mundiales había alcanzado un nivel máximo de 70%.
Si esta demora se repite, la inflación de los precios de los alimentos en Colombia podría aumentar
hacia fines de 2012.
Es posible que los precios de los alimentos en Colombia no aumenten tanto como en otros
lugares de la región. Según el FMI (2011), Colombia tiene el traslado estimado más bajo de las
principales economías de América Latina (alrededor de 0,1), y esta estimación ni siquiera es
estadísticamente significativa.
Dado que los pobres destinan una mayor proporción de los presupuestos de sus hogares a los
alimentos, experimentan una tasa de inflación más alta que el resto de la población cuando los
precios de los alimentos aumentan. En julio de 2012, la inflación anual de los grupos de ingreso bajo
era 48% superior a la de los grupos de ingreso alto y 17% superior a la del grupo de ingreso mediano.
Todavía no se conocen las estimaciones específicas del país con respecto al posible impacto en la
pobreza en Colombia. Los resultados preliminares de una muestra no representativa de cinco países
latinoamericanos indican un impacto moderado, excepto en Guatemala, donde la pobreza podría
aumentar en 1,8 puntos porcentuales (Ivanic y Martin, 2012). Dado el bajo coeficiente de traslado de
Colombia, cabe prever que el impacto en la pobreza sea moderado.
Gráfico 2. Inflación de los precios de los alimentos (interanual, %)
Fuente: Monitor de la Economía Mundial del Banco Mundial y DANE.
Como exportador neto de alimentos, Colombia podría incluso obtener beneficios del aumento de
los precios de los productos agrícolas. En 2011, el país exportó alrededor de US$5000 millones (9%
del total de exportaciones de bienes) de productos agrícolas y café, y mostró un superávit comercial de
alimentos de US$2400 millones (0,7% del PIB). El principal producto de exportación es el café
Inflación mundial de
los alimentos (eje
izquierdo)
Inflación del precio de los alimentos en
Colombia (eje derecho)
-5
0
5
10
15
-40
-20
0
20
40
60
80
Jul.
06
Jan
. 07
Jul.
07
Jan
. 08
Jul.
08
Jan
. 09
Jul.
09
Jan
. 10
Jul.
10
Jan
. 11
Jul.
11
Jan
. 12
Jul.
12
17
(US$2600 millones), seguido por las flores (US$1200 millones) y las bananas (US$815 millones). A
pesar del auge de los commodities, las exportaciones agrícolas de Colombia han perdido participación
en el mercado mundial, con una disminución de un promedio de 0,68 en el período 1995-99 a 0,55 en
2000-09. No obstante, Colombia tiene grandes posibilidades de expandir la producción y las
exportaciones agrícolas, y el Gobierno está tomando medidas para aumentar la productividad.
30. En resumen, en el análisis presentado en esta sección (II), se concluye que el
marco de políticas macroeconómicas de Colombia es adecuado. La política fiscal de
mediano plazo sigue siendo prudente, en parte como resultado de las reformas de políticas
respaldadas por esta operación, y los ajustes fiscales propuestos ya están bien adelantados.
Las políticas monetarias y cambiarias también respaldan la estabilidad macroeconómica
y financiera.
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
31. Durante la primera mitad de su mandato de cuatro años, el Gobierno de Santos
ha realizado un conjunto completo de reformas fiscales. En general, el programa de
reformas ha mejorado la sostenibilidad fiscal y, a la vez, ha fortalecido la capacidad de
adaptación de la economía a las crisis económicas. El programa incluye un conjunto de
medidas que pueden agruparse en tres esferas principales de reforma de políticas: a) la
previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la gestión del pasivo de la seguridad social,
y c) la gestión del financiamiento frente a riesgos de desastres.
A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto
32. Una regla fiscal introducida recientemente reduce y limita el déficit fiscal
estructural. La regla establece una reducción gradual del déficit fiscal estructural del
Gobierno central (ajustado en función de los ciclos económicos y de los commodities) para
llegar a 1,0% en 2022. Los recursos fiscales excedentes se utilizarán principalmente para
reducir la carga de la deuda pública, aunque la acumulación de recursos en el Fondo de
Ahorro y Estabilización Macroeconómica también podría ser una opción a largo plazo. La
regla fiscal facilita el uso temporal de políticas anticíclicas en tiempos de crecimiento
económico lento. Un comité independiente supervisa la implementación de la regla. (Véase la
sección V para obtener más detalles).
33. La reforma del sistema de regalías mejora la equidad de los ingresos de los
Gobiernos subnacionales derivados de la producción de commodities. El nuevo Sistema
Nacional de Regalías se aparta en varios aspectos importantes de la forma en que estos
recursos se distribuían y se gestionaban hasta ahora. En vigor desde 2012, las regalías ahora
son recibidas por todos los departamentos y prácticamente todos los municipios, y no solo en
las jurisdicciones de producción como ocurría anteriormente. Una proporción de estos
recursos se ahorra en un fondo subnacional de ahorro y estabilización para regularizar los
ciclos de los commodities (véase a continuación). Además, se han definido con más claridad
las reglas para el gasto de las regalías a nivel subnacional, con especial énfasis en el
financiamiento de proyectos regionales de inversión. Se han creado varios fondos para fines
especiales, por ejemplo, para compensar a las regiones más pobres, financiar proyectos
regionales de innovación y cubrir las obligaciones en concepto de pensiones subnacionales. El
18
Sistema Nacional de Regalías es independiente del sistema de presupuesto general, y las
asignaciones se aprobarán cada dos años. Por último, la reforma introdujo mayor
transparencia y supervisión del Gobierno central para el uso de estos recursos, a la vez que
afirmó que tales recursos se gastarán, en definitiva, a nivel subnacional.
34. El nuevo marco institucional prevé dos mecanismos principales para absorber el
impacto macroeconómico de los ingresos inesperados provenientes de los commodities: la
reducción de la deuda y el ahorro subnacional. A nivel del Gobierno central, la estrategia
de la Administración actual es reducir gradualmente la carga de la deuda pública del Gobierno
central hasta llegar al 20% del PIB en 2023, desde aproximadamente el 35% en 2011. Se
prevé que esto reduzca los pagos de intereses en alrededor del 1% del PIB, con lo cual se
crearía nuevo espacio fiscal. No se prevé la acumulación de recursos en el Fondo de Ahorro y
Estabilización Macroeconómica hasta que se alcance este umbral de deuda. A nivel
subnacional, la estrategia consiste en acumular fondos gradualmente comenzando con el 0,2%
del PIB en 2012 del total de ingresos por regalías del 1,5% del PIB. Para 2020, las
proyecciones actuales del Gobierno indican una acumulación de recursos en el ahorro
subnacional y el fondo de estabilización de alrededor de US$12 000 millones.
35. La estrategia del Gobierno actual de reducir la carga de la deuda a través de la
consolidación fiscal refleja una importante decisión sobre políticas. Esto puede ilustrarse
mejor al considerar las alternativas. Por ejemplo, las autoridades podrían haber optado por
acumular los ahorros fiscales en un fondo de reserva. Esto tiene la ventaja de que los fondos
están disponibles en tiempos de menor acceso al mercado, por ejemplo, durante una crisis.
Desde una perspectiva financiera, una posible desventaja de la acumulación de ahorros sería
que el rendimiento de los activos financieros no cubre el costo de atender el servicio de la
deuda pública. De la misma manera, la decisión de emprender la consolidación fiscal refleja
la postura de que el rendimiento de largo plazo que surge de reducir la deuda pública
mediante los pagos de intereses menos cuantiosos (a medida que el saldo de la deuda
disminuye y la prima de riesgo de mercado se reduce) es superior al posible rendimiento de la
inversión pública.
36. La introducción de la “sostenibilidad fiscal” como un criterio constitucional
impulsa al sistema judicial a considerar las repercusiones fiscales de sus decisiones. La
Constitución enmendada destaca que dado que el Estado es responsable de la obtención de
derechos positivos (Estado Social de Derecho) de sus ciudadanos, debe avanzar
progresivamente hacia la consecución de tales derechos y utilizar un marco de sostenibilidad
fiscal como instrumento. La enmienda también permite un “examen de la sostenibilidad
fiscal” de las decisiones judiciales, que puede solicitar un procurador general o un ministro. El
examen, que analizará las consecuencias fiscales de la implementación de una decisión
judicial, puede dar como resultado una modificación de la decisión. Sin embargo, no se puede
invocar la sostenibilidad fiscal para afectar derechos fundamentales de los ciudadanos.
37. Se ha aprobado una reforma tributaria para incrementar la suficiencia de los
ingresos y mejorar la eficiencia del sistema tributario. La reforma respalda el objetivo de
previsibilidad y estabilidad del presupuesto al establecer un calendario claro a mediano plazo
para las tasas tributarias individuales. Entre los elementos clave de la reforma, se incluyen la
eliminación del descuento tributario por inversiones en activos fijos de las empresas, la
corrección de las deficiencias del impuesto sobre las transacciones financieras (junto con un
plan para su eliminación gradual), la reducción del recargo de energía gravado sobre las
19
empresas y el aumento temporal de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio para
financiar la respuesta fiscal al fenómeno de La Niña de 2010-11.
38. Sobre la base de estos logros, el Gobierno continúa elaborando otras medidas
legislativas y administrativas, entre las que se incluye una reforma tributaria
estructural. Esta última es una parte importante de una posible “segunda ola” de reformas
legislativas tendientes a mejorar la equidad, la eficiencia y la simplicidad del sistema
tributario. El Gobierno también procura incrementar la eficiencia de la gestión de la deuda y
del efectivo mediante la preparación de una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo
y del aumento de la cobertura de la Cuenta Única del Tesoro.
B. Gestión del pasivo de la seguridad social
39. Se han introducido cambios al marco jurídico y normativo del sistema de salud a
fin de fortalecer la sostenibilidad financiera y fiscal de la provisión de atención de la
salud. Esto incluye la introducción de una nueva ley de salud que hace hincapié en la atención
primaria de la salud y mejora la regulación del financiamiento del seguro médico. También se
tomaron importantes medidas administrativas para contener los gastos de salud que no se
incluyen en el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo, principalmente
para controlar los reembolsos relacionados con productos farmacéuticos costosos. El
Gobierno también actualizó el Paquete de Beneficios Obligatorios, tanto del régimen
contributivo como del subsidiado, y estableció un nuevo fondo para imprevistos.
40. Para el futuro, el Gobierno está considerando la posibilidad de realizar cambios
al sistema de pensiones, a fin de abordar los desafíos relacionados con la cobertura y la
equidad de forma sostenible desde el punto de vista fiscal. Esto incluye la emisión de las
normas reglamentarias relacionadas con un plan de ahorro voluntario con contribuciones de
contrapartida del Gobierno (Beneficios Económicos Periódicos) destinado a los trabajadores
que ganan aproximadamente el salario mínimo. También es posible que se presenten al
Congreso una reforma legislativa del sistema de pensiones y una ley de salud en los dos años
restantes del mandato del Gobierno.
C. Financiamiento frente a riesgos de desastres
41. Un componente importante de la mejora de la gestión del pasivo contingente se
relaciona con una nueva estrategia para gestionar los riesgos fiscales asociados con los
desastres naturales. Como parte de la respuesta a mediano plazo al fenómeno de La Niña en
2010-11, se promulgó la Ley Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para mejorar la
implementación de las iniciativas de gestión de riesgos y financiamiento. Además, el MHCP
publicó la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, cuyo objetivo
es identificar los instrumentos financieros adecuados para proteger al Estado, desde el punto
de vista financiero, contra los peligros naturales.
42. Dentro de este contexto, el Gobierno también está tomando medidas para
abordar los riesgos agrícolas de forma integral con reformas iniciales tendientes a
ampliar la cobertura de los seguros agrícolas. En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-14,
se establece un nuevo marco de gestión de riesgos agrícolas y se prevé una mayor función
institucional del MADR. El establecimiento en curso de la Dirección de Gestión y
20
Financiamiento de Riesgos Agrícolas dentro del ministerio respalda el enfoque integral hacia
la gestión de riesgos agrícolas.
IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
A. Nexo con la estrategia de alianza con el país
43. El Plan Nacional de Desarrollo (2010-14) tiene como objetivo aumentar el nivel
de empleo, reducir la pobreza y mejorar la seguridad. El plan, Prosperidad para Todos, se
basa en tres pilares: i) el crecimiento sostenible y la competitividad; ii) la igualdad de
oportunidades para la prosperidad social, y iii) la consolidación de la paz. Además, tiene
cuatro temas intersectoriales: a) la importancia internacional; b) la gestión ambiental y de
riesgos de desastre; c) la buena gestión, y d) el desarrollo y la integración regionales.
44. La operación para políticas de desarrollo propuesta respalda los objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo. Las medidas previas para esta operación contribuyen al pilar i)
del plan y al tema intersectorial b). El programa de gestión fiscal mejora la estabilidad y la
previsibilidad del presupuesto y facilita la consolidación fiscal, lo que a su vez respalda el
crecimiento económico. En el plan se hacen referencias explícitas al programa de reforma
fiscal del Gobierno, en un capítulo sobre coherencia macroeconómica. Además, se señala la
importancia de actualizar el paquete de beneficios obligatorios de los seguros de salud, de
diseñar una estrategia de financiamiento frente a riesgos de desastres naturales, de crear una
Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas dentro del MADR, y de ampliar
la cobertura de los seguros agrícolas.
45. La EAP del Grupo del Banco Mundial para los años fiscales 2012-16 también está
en consonancia con los principales temas del Plan Nacional de Desarrollo. La EAP
(informe n.º 60620-CO), analizada por los Directores Ejecutivos el 21 de julio de 2011, tiene
tres tremas: 1) la ampliación de oportunidades para la prosperidad social; 2) el crecimiento
sostenible con una mejor capacidad de adaptación al cambio climático, y 3) el crecimiento
inclusivo y mayor productividad. Cada uno de estos temas, a su vez, respalda tres resultados a
largo plazo. La operación del PPD respalda el resultado a largo plazo de “mejora de la gestión
fiscal, financiera y del riesgo social” en el marco del tema 3).
B. Consultas
46. El programa de reforma fiscal del Gobierno que se respalda mediante esta
operación era parte integral de la plataforma electoral del presidente Santos. Juan
Manual Santos, que ganó la segunda ronda de las elecciones presidenciales de modo
contundente en agosto de 2010, lidera la coalición de Unidad Nacional, la cual controla más
del 90% de los escaños del Congreso. Los elementos centrales del programa de gestión fiscal
implementado por el Gobierno se incluían en el manifiesto electoral del presidente titulado
Buen gobierno para la prosperidad democrática. Entre dichos elementos, se encuentran
propuestas para introducir una regla fiscal y los componentes clave de la reforma tributaria de
2010, como la eliminación del descuento tributario para las inversiones. En el manifiesto
electoral, también se incluían los principales elementos de las reformas de salud en curso
tendientes a mejorar la sostenibilidad financiera del sistema de seguros, por ejemplo, la
importancia de actualizar el paquete de salud obligatorio.
21
47. El Plan Nacional de Desarrollo, que incluye el programa de gestión fiscal, se
completó, y el Congreso lo aprobó, tras numerosas consultas en todo el país. El ejercicio
se realizó en 2010-11 con 16 departamentos administrativos y una amplia variedad de partes
interesadas de círculos académicos, organizaciones no gubernamentales, el sector privado,
sindicatos, pueblos indígenas y medios de comunicación. Como parte del proceso de la EAP,
el Banco participó de forma selectiva en las consultas pertinentes del Gobierno.
48. Las partes fundamentales del programa de gestión fiscal también se analizaron
en foros públicos. El centro de investigación Fedesarrollo de Colombia organizó una serie de
seminarios sobre las reformas fiscal y tributaria. El personal del Banco asistió a estos
seminarios, que fueron abiertos al público. El MHCP también presentó la Estrategia
económica y fiscal en los foros públicos en los que participó el Banco. Los participantes de
estos seminarios manifestaron su apoyo a la legislación de la regla fiscal y la reforma de las
regalías, además de proponer formas en las que se podrían fortalecer los mecanismos
institucionales. Las opiniones sobre la enmienda constitucional relacionada con la
sostenibilidad fiscal fueron diversas, ya que los participantes pusieron en duda la posible
eficiencia de la medida o expresaron su inquietud sobre la posibilidad de que dicha medida
limitara los derechos sociales protegidos por la Constitución. Estas inquietudes se abordaron
en el texto jurídico final, que establece que no puede invocarse el criterio de sostenibilidad
fiscal para afectar los derechos de los ciudadanos. Por último, el Gobierno ha mantenido un
diálogo activo y ha realizado consultas con asociaciones del sector privado respecto de otras
medidas de reforma, como la propuesta para eliminar el descuento tributario por inversiones
de capital y el recargo de energía. El sector privado respaldó ambas iniciativas.
22
C. Colaboración con el FMI y otros asociados en la tarea del desarrollo
49. El equipo del Banco en el país ha colaborado estrechamente con el FMI7. Esta
cooperación abarca el examen del desempeño macroeconómico, que incluye las proyecciones
fiscales y el análisis de la sostenibilidad de la deuda. El programa del PPD propuesto está en
consonancia con el asesoramiento sobre políticas del FMI. De hecho, el Departamento de
Finanzas Públicas del FMI asesoró al Gobierno de Colombia en el proceso de diseño y
ejecución de la regla fiscal. Las dos instituciones también han colaborado estrechamente en
otras esferas, como la mejora de la administración de los ingresos y la gestión de las finanzas
públicas (incluida la gestión de la deuda). El FMI y el Banco también han brindado asesoría al
Gobierno sobre la reforma de la política tributaria y la administración de aduanas.
50. El Banco también coordina con otros asociados en la tarea del desarrollo,
especialmente con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), respecto de los
principales temas relativos a la gestión fiscal. En la esfera de la reforma de las pensiones, el
Banco Mundial lidera los esfuerzos de coordinación entre los organismos multilaterales y
gubernamentales. En la esfera del diseño de la regla fiscal y la reforma tributaria, el BID ha
ofrecido respaldo y ha compartido sus conclusiones con el personal del Banco. Además, en lo
que respecta a la política tributaria, el Banco también ha colaborado estrechamente con la
OCDE. En el sector sanitario, el BID ayudó a evaluar diferentes tecnologías de la salud, en la
estructura institucional relacionada con la actualización periódica del Paquete de Beneficios
Obligatorios, y en el control de costos relacionado con los productos farmacéuticos. El Banco
interactúa periódicamente con el BID para tratar todos estos temas, a fin de evitar
superposiciones, asegurar la sinergia y coordinar los mensajes en materia de políticas.
51. La Corporación Financiera Internacional (IFC) tiene actividades que están
relacionadas con las tres esferas de políticas principales del programa de gestión fiscal.
En la esfera de estabilidad y previsibilidad del presupuesto, la IFC ha iniciado un programa
junto con la DIAN para simplificar la administración tributaria. En la esfera de gestión del
pasivo de la seguridad social, IFC respalda el crecimiento de los prestadores de servicios de
salud. En la esfera del financiamiento frente a riesgos de desastres y los seguros agrícolas,
IFC ha creado un programa piloto para facilitar el desarrollo de seguros agrícolas.
D. Relaciones con otras operaciones del Banco
52. El Banco tiene un compromiso a largo plazo con el Gobierno de Colombia en la
esfera de la gestión fiscal. La serie de PPD programáticos es solo uno de varios instrumentos
de compromiso. Como se mencionó en la sección I, y se ilustró en el cuadro 1, el Banco ha
implementado un paquete programático y multisectorial de servicios financieros, de
conocimientos y de convocatoria para respaldar este programa. Los Servicios Programáticos
de Conocimientos de Política Fiscal, en particular, han fortalecido notablemente el diálogo
sobre políticas acerca de este tema entre el Banco y el Gobierno.
53. La colaboración del Banco con Colombia en la gestión de riesgos de desastres es
muy importante. La cartera actual de financiamiento para proyectos de inversión en la
gestión de riesgos de desastres incluye el Primer Préstamo Adaptable para Programas
7 Colombia se encuentra en el ciclo de consultas estándar de 12 meses del Artículo IV. En mayo de 2012, el FMI
completó el examen del desempeño de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible de dos años (véase el
anexo 3 para obtener más detalles).
23
destinado al Proyecto Nacional de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales
(P082429), diseñado para fortalecer la capacidad del Gobierno nacional de coordinar la
gestión de riesgos de desastres, consolidar la capacidad a nivel municipal y reducir el riesgo
de desastres. El Segundo Préstamo Adaptable para Programas destinado al Proyecto de
Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales (P085727), por su parte, tiene como
objetivo reducir la exposición de Bogotá a las pérdidas económicas y humanas en caso de
desastres naturales. Luego del desembolso de 2010 del primer PPD con una CAT DDO
(P113084) del país, el Banco aprobó una segunda CAT DDO (P126583) en julio de 2012.
Actualmente se encuentran en preparación dos proyectos adicionales, incluido un Segundo
Proyecto Nacional de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales y el Proyecto
de Gestión de Inundaciones Urbanas de Barranquilla, ambos programados para 2013.
54. El segundo PPD con CAT-DDO, aprobado en julio de 2012, complementa este
PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal. Por ejemplo,
mediante este PPD fiscal programático se respalda el desarrollo de la Estrategia Nacional de
Financiamiento frente a Riesgos de Desastres. El PPD con una CAT-DDO, a su vez, es uno de
varios instrumentos financieros que el Gobierno ha implementado en el contexto de esta
estrategia. Cabe destacar que el alcance de cada operación difiere en el sentido de que la
CAT-DDO se centra en el desafío general de la gestión de riesgos de desastres, mientras que
el PPD se centra exclusivamente en el aspecto de la gestión de riesgos de desastres dentro del
financiamiento frente a riesgos de desastres.
55. El Banco ha realizado análisis y ofrecido asistencia técnica en la mayoría de las
medidas previas identificadas para el segundo PPD. Esto incluye la regla fiscal (medida
previa II-1), la reforma tributaria (medida previa II-2), el financiamiento frente a riesgos de
desastres (medidas previas II-5 y II-6) y la gestión de riesgos agrícolas (medida previa II-7)
(véase el anexo 5 para obtener la lista completa de medidas previas). Además, el Banco brinda
servicios de conocimientos y convocatoria para las esferas de reforma relacionadas, incluidas
la reforma de las pensiones y la gestión de la deuda.
E. Enseñanzas aprendidas
56. El diseño de la operación propuesta tiene en cuenta las enseñanzas aprendidas del
programa del Banco con Colombia y de la experiencia del Banco con otros países de
ingreso mediano. Entre las enseñanzas más importantes, se incluyen las siguientes:
Las operaciones deben ser focalizadas y se debe evitar el uso de matrices de políticas
grandes y complicadas. En lugar de tratar de abarcar una lista extensa de medidas, esta
serie de PPD programáticos ha intentado concentrarse en los elementos clave del
programa de gestión fiscal del Gobierno. Esto dio como resultado una matriz de políticas
con cinco a siete medidas de política por cada operación.
La necesidad de tener en cuenta la economía política de la reforma. Al diseñar una
operación en apoyo de reformas de políticas, los factores políticos y las necesidades
legislativas del país deben comprenderse bien e incluirse en el diálogo con el cliente. Las
enseñanzas aprendidas de la preparación del primer PPD sugieren tener precaución al
incluir medidas legislativas (en especial, reformas constitucionales) que, aunque estén
aprobadas por el Congreso, pudieran enfrentar dificultades jurídicas posteriormente. La
24
segunda operación propuesta se centra exclusivamente en medidas administrativas que
están bajo el control absoluto del Ejecutivo.
El respaldo del Banco a un programa de reformas en la primera etapa del mandato
de un Gobierno también aumenta las probabilidades de lograr una implementación
eficaz. Esta serie de PPD se prepara durante los primeros dos años del mandato
presidencial de cuatro años. Las medidas legislativas incluidas en el primer PPD se
aprobaron en el Congreso como resultado del alto capital político inicial, la sólida
coalición de Unidad Nacional y el compromiso del Gobierno con las reformas. La
implementación de las medidas legislativas ya aprobadas, que se respalda en el segundo
PPD, ha avanzado favorablemente.
El compromiso del Gobierno es fundamental para garantizar el éxito del programa. Todas las operaciones anteriores de inversión y apoyo de reformas de políticas pusieron
de manifiesto el importante papel que desempeña el fuerte liderazgo del Gobierno para
lograr el éxito. La operación propuesta responde efectivamente a las prioridades y el
compromiso del Gobierno que se reflejan en las medidas ya tomadas. Estas prioridades se
reflejan en el Plan Nacional de Desarrollo, el documento Estrategia económica y fiscal del
MHCP (2010), y el informe anual Marco fiscal a mediano plazo.
La coordinación con otras instituciones financieras internacionales, incluido el FMI,
es fundamental para garantizar un enfoque coherente de política hacia los
prestatarios. La operación propuesta se basa en la coordinación estrecha con el FMI en el
marco macroeconómico, particularmente en cuanto a la política y las proyecciones
fiscales, el análisis de la sostenibilidad de la deuda y la coherencia en el diálogo y los
mensajes sobre políticas.
F. Fundamentos analíticos
57. Las medidas respaldadas mediante el PPD se evaluaron mediante estudios
analíticos del Banco y el FMI. Este cúmulo de estudios analíticos proporcionó la base para el
diálogo sobre políticas con el Gobierno y respaldó el diseño del PPD. Debe hacerse hincapié
en el diálogo amplio sobre políticas tributarias (basado en el análisis del gasto tributario, la
progresividad del sistema tributario y las simulaciones de reformas ex ante). El Banco
también preparó estudios de opciones para ampliar la cobertura y mejorar la equidad del
sistema de pensiones, que deben mencionarse, aunque no se hayan incluido medidas previas
en la matriz de políticas. En el cuadro 4, se muestran los vínculos entre las medidas previas
incluidas en el PPD y las recomendaciones incluidas en los estudios analíticos recientes.
25
Cuadro 4. Vínculos entre el segundo PPD y los estudios analíticos anteriores Estudios analíticos Conclusiones y recomendaciones Medidas
previas
A. Mejora de la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto FMI (2012),
Colombia -
Implementing the
Structural Balance
Rule
Resulta adecuada una metodología simplificada de saldo estructural
agregado que elimine los impactos del ciclo económico derivados de
los ingresos de productos que no constituyen commodities y que estime
los ingresos estructurales provenientes de commodities después de
realizar ajustes según el precio cíclico de los commodities y la
evolución del producto. Con el tiempo, sin embargo, la metodología de
estimación del saldo estructural debería ser más sofisticada.
II-1
(implementa-
ción de la regla
fiscal)
Banco Mundial
(2012b), El gasto
tributario en
Colombia, Informe
n.º 65879.
El uso de gastos tributarios (incentivos y beneficios fiscales) aumentó
considerablemente durante la última década en Colombia. Existen más
de 200 gastos tributarios en la legislación tributaria de Colombia, que
se traducen en ingresos tributarios no percibidos por un total del 4,5%
del PIB (superior al presupuesto de defensa/seguridad). Para mejorar la
gestión de este instrumento de política, el Gobierno debería diseñar e
implementar una estrategia de gestión de gastos tributarios, que incluya
la introducción de evaluaciones sistemáticas y el uso más activo de
fechas de vigencia para los gastos tributarios individuales.
II-2 (reforma
tributaria)
Moller (2012),
Política fiscal en
Colombia,
Documento de
trabajo del Banco
Mundial 6092
Existe un considerable potencial no aprovechado en el sistema de
transferencias tributarias de Colombia para reducir la pronunciada
desigualdad de ingresos del país. Para aprovechar este potencial, los
responsables de políticas podrían considerar la posibilidad de
introducir impuestos sobre las utilidades más progresivos y aumentar
los gastos en favor de los pobres.
II-2 (reforma
tributaria)
B. Mejora de la gestión del pasivo de la seguridad social Banco Mundial
(2005), Spending
Wisely – Buying
Health Services for
the Poor, Informe
n.º 34425
Los responsables de políticas no utilizan ampliamente los resultados
de las evaluaciones económicas a fin de determinar las prioridades del
gasto público vinculado con la salud, aunque se los defiende como un
importante instrumento para la toma de decisiones. Los responsables
de políticas pueden mejorar progresivamente el establecimiento de
prioridades (paquetes de beneficios) utilizando la evaluación
económica y, a la vez, teniendo en cuenta la economía política y los
factores organizativos, institucionales y otros factores no económicos.
II-3 y II-4
(salud)
C. Mejora de la gestión del financiamiento frente a riesgos de desastres Ghesquiere y Mahul
(2010), Financial
Protection of the
State against
Natural Disasters –
A Primer,
Documento de
trabajo del Banco
Mundial 5429
Una estrategia de financiamiento del riesgo soberano tiene como
objetivo fortalecer la capacidad del Gobierno para responder después
de un desastre natural y, a la vez, proteger su saldo fiscal. Existen
varios instrumentos para desarrollar dicha estrategia, cada uno de los
cuales tiene su propia estructura de costos y otras características. Una
estrategia eficaz de financiamiento contra desastres naturales se basa
en una combinación de estos instrumentos, y tiene en cuenta el perfil
de riesgo fiscal del país, el costo de los instrumentos disponibles y el
perfil de desembolsos tras un desastre.
II-5 y II-6
(financiamiento
frente a riesgos
de desastres)
Banco Mundial
(2011), Fiscal Risk
Assessment of
Contingent
Liabilities
Associated with
Natural Disasters
Se ha logrado un gran avance en la contabilidad fiscal y la gestión del
pasivo contingente como parte integral de la política fiscal de
Colombia. En esta nota, se hace hincapié en la evaluación fiscal de los
desastres naturales, una fuente importante de pasivo contingente en
Colombia. En ella se describen los pasos principales para el diseño y
la implementación de una estrategia nacional de financiamiento frente
a riesgos de desastre.
II-5 y II-6
(financiamiento
frente a riesgos
de desastres)
Iturrioz y Arias
(2011) Agricultural
Insurance in Latin
America:
Developing the
Los Gobiernos de la región ya desempeñan una importante labor de
fomento del desarrollo de los mercados de seguros agrícolas, a través
del subsidio de las primas de seguros y la compra de seguros contra
catástrofes para proteger a los pequeños agricultores vulnerables. A
fin de seguir avanzando en el desarrollo de los mercados de seguros
II-7 (gestión de
riesgos
agrícolas)
26
Market, Informe
n.º 61963-LAC
agrícolas, los sectores público y privado deberían trabajar en
colaboración para superar los desafíos pendientes.
Recuadro 3. Principios de las prácticas recomendadas en materia de condicionalidad Principio 1: Identificación. La operación respalda los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de
Colombia, en particular, el primer pilar, “crecimiento sostenible y competitividad”, como también el
tema intersectorial de “gestión de riesgos de desastres”.
Principio 2: Marco de rendición de cuentas coordinado. En el documento del programa, se definen
las medidas acordadas con el Gobierno y se resumen los resultados previstos en una matriz del
programa. El contacto con otras instituciones multilaterales, especialmente el FMI, que también
respaldan medidas de política en las esferas clave del programa, ha sido periódico y fluido, incluso
durante la preparación de la operación.
Principio 3: Adaptación. El MHCP ha indicado que tiene la intención de cubrir parte de sus
necesidades de financiamiento fiscal multilateral a través de la operación del PPD programático, como
complemento del apoyo presupuestario y la cartera de préstamos de inversión del Banco y de otros
organismos multilaterales. Las esferas de políticas seleccionadas cubiertas por el programa del PPD
provienen del Plan Nacional de Desarrollo, el documento Estrategia económica y fiscal, y el informe
anual Marco fiscal a mediano plazo. En consecuencia, las medidas específicas y los resultados
previstos también cuentan con asistencia técnica y respaldo político en sus respectivos sectores. La
pertinencia y la solidez de tales medidas se han evaluado a través de estudios analíticos y actividades
de seguimiento del Banco.
Principio 4: Medidas de importancia crítica. Las medidas previas forman parte de un marco de
rendición de cuentas acordado que se centra en las medidas del Gobierno que son de importancia
crítica para lograr los objetivos del programa. Con la operación, se respaldan tres esferas de política
complementarias, y la matriz de políticas se ha limitado a una serie de medidas que se consideran
necesarias para mantener la coherencia del diálogo sobre políticas y obtener beneficios de las
complementariedades para el logro de los resultados previstos.
Principio 5: Transparencia y previsibilidad. El enfoque y los plazos del desembolso previsto
responden a las necesidades financieras declaradas del Gobierno. La matriz del programa establece
claramente los resultados y los indicadores previstos de modo transparente. El MHCP y el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) dirigirán en forma conjunta la coordinación de los
mecanismos de seguimiento y evaluación (véase la sección VI. C.).
V. EL PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO
58. El programa de gestión fiscal8, que es una parte fundamental de la estrategia
fiscal del Gobierno, tiene como objetivo abordar los desafíos fiscales de Colombia. Estos
desafíos pueden dividirse en tres esferas principales: a) la previsibilidad y la estabilidad del
presupuesto; b) la gestión del pasivo de la seguridad social, y c) el financiamiento frente a
riesgos de desastres9. En esta sección, se describen las medidas del Gobierno respaldadas con
8 El término “programa de gestión fiscal” hace referencia al programa que se respalda mediante esta operación
para políticas de desarrollo, como se resume en la matriz de políticas (anexo 5) y se describe en la Carta sobre
Intenciones de las Políticas de Desarrollo del prestatario (anexo 2). El programa es un subconjunto de la
estrategia de reforma fiscal del Gobierno. 9 Véase Banco Mundial (2011) para obtener un análisis detallado de estos desafíos.
27
este PPD en cada una de estas tres esferas, como se resume en la Matriz de medidas de
políticas (anexo 5).
A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto
59. El Gobierno está tomando medidas para mejorar la previsibilidad y la
estabilidad del presupuesto. La implementación de una nueva regla fiscal tiene como
objetivo reducir y limitar el déficit fiscal estructural, y abordar las inquietudes relativas a los
commodities. Entre tanto, se fortalecen la suficiencia de la recaudación de ingresos y la
eficiencia del sistema tributario a través de la implementación de importantes
reformas tributarias.
Regla fiscal
Medida previa para el segundo PPD: El Prestatario, a través del MHCP, ha tomado medidas
clave para implementar la Ley de la Regla Fiscal, entre las que se incluyen las siguientes:
a) la publicación del informe Marco fiscal a mediano plazo 2012, y b) la promulgación del
Decreto n.º 1790, con fecha 28 de agosto de 2012 (debidamente publicado en la gaceta
oficial del Prestatario el 28 de agosto de 2012), mediante el cual, entre otras cosas, se
estableció un comité consultivo para supervisar la implementación de la Ley de la Regla
Fiscal por parte del Poder Ejecutivo del Prestatario.
60. Los desafíos en materia de políticas relacionados con la producción de
commodities abordarse de manera eficaz a través de reglas fiscales, fondos de
estabilización y una política de tipo de cambio flexible10
. Estos instrumentos de políticas
ayudan a mejorar la estabilidad y la previsibilidad del presupuesto en países que dependen
desde el punto de vista económico y fiscal de la producción de recursos naturales. Se prevé
que los ingresos fiscales relacionados con la producción de commodities (principalmente,
petróleo) en Colombia lleguen al 4,6% del PIB en 201211
. Si bien la dependencia económica y
fiscal de los commodities de Colombia es moderada en una comparación regional, el
Gobierno está resuelto a gestionar estos recursos con prudencia.
61. Con el primer PPD, se respaldó la aprobación del Proyecto de Ley de la Regla
Fiscal 1473 por parte del Congreso en julio de 2011. La regla establece un objetivo para el
déficit fiscal estructural del Gobierno central del 1,0% del PIB en 2022. La regla fiscal
permite el estímulo fiscal anticíclico temporal en tiempos de crecimiento económico lento. El
nuevo fondo de estabilización permite la acumulación de ingresos inesperados, pero no se
prevé su uso a corto plazo. Un Comité Consultivo independiente supervisará la
implementación de la regla fiscal. La ley entró en vigor en 2012 (véase el recuadro 4 para
obtener más detalles sobre la Ley de la Regla Fiscal).
62. La implementación completa de la regla fiscal mejoraría la credibilidad, la
transparencia y la previsibilidad de la política fiscal. La regla fiscal hace explícitos los
objetivos y las metas de la política fiscal, en este caso, la sostenibilidad de la deuda y un
10
Véase Banco Mundial (2010). 11
Se incluyen los ingresos por concepto de regalías subnacionales (1,5% del PIB), los ingresos por concepto de
impuestos sobre la renta relacionados con el petróleo y la minería (2,0% del PIB) y los dividendos de Ecopetrol
(1,1% del PIB).
28
objetivo para el saldo estructural. La política fiscal ahora está sujeta a reglas operativas que
examina un comité de expertos independiente. Colombia ha logrado un gran avance en la
implementación de la regla fiscal, aunque el proceso todavía no se completó totalmente.
63. El Comité Consultivo se creó legalmente mediante el Decreto 1790, con fecha 28
de agosto de 2012. El comité de nueve miembros está formado por tres decanos de facultades
de Economía, dos consultores, dos investigadores y los dos Presidentes de las Comisiones
Económicas del Congreso. El MHCP selecciona los miembros del Comité Consultivo, a
excepción de los miembros del Congreso que los selecciona el Presidente del Congreso, por
un período de tres años. El Departamento de Política Macroeconómica del MHCP será la
Secretaría Técnica del comité. Por último, mediante el decreto también se establecen dos
grupos técnicos de trabajo: el Grupo de Trabajo del PIB es responsable de estimar el posible
producto, mientras que el Grupo de Trabajo de Precios de Commodities está a cargo de
presentar los pronósticos de precios de productos básicos. Entre los miembros que se
seleccionaron en 2012 para el comité y los grupos de trabajo, se incluyen economistas
prestigiosos e independientes de Colombia.
Recuadro 4. La Ley de la Regla Fiscal
La Ley de la Regla Fiscal de Colombia procura garantizar la disciplina fiscal, facilitar una
política fiscal anticíclica y mejorar la gestión de los ingresos provenientes de los commodities.
Tiene como objetivo un déficit estructural del Gobierno central del 1,0% del PIB para 2022, e incluye
objetivos provisionales del 2,3% del PIB para 2014 y del 1,9% del PIB para 2018, cada uno de ellos
alineado con el ciclo político. El déficit estructural (es decir, el déficit general ajustado en función de
los ciclos económicos y de los commodities, y los elementos extraordinarios) debe seguir una
tendencia descendente cada año. Como resultado, se prevé que el coeficiente deuda pública-PIB
disminuya a mediano plazo, aunque la ley no incluye un objetivo de deuda específico.
La ley se centra en el saldo estructural del Gobierno central, que contribuye en gran medida al
déficit y la acumulación de deuda del sector público no financiero de Colombia. El 87% de la
deuda total del sector público consolidado deriva del Gobierno central. De modo similar, el déficit del
sector público consolidado es, en esencia, el resultado de un déficit de las cuentas del Gobierno
central, ya que el resto del sector público ha tenido históricamente un superávit fiscal. Sin embargo, es
posible que un concepto más integral del sector público hubiera sido preferible desde una perspectiva
técnica, como señalaron el FMI (2011) y el Banco Mundial (2011). Si bien las entidades subnacionales
ya cuentan con un conjunto de reglas para limitar el exceso fiscal, esto no es así en el resto del sector
público no financiero, incluidos los organismos descentralizados y las empresas estatales. Por otra
parte, el Gobierno optó por una medida sobre la que tiene un control más estricto.
La regla fiscal facilita la política fiscal anticíclica. El Gobierno puede introducir el estímulo fiscal
cuando la tasa de crecimiento del PIB real anual prevista cae por debajo de la tasa de crecimiento
económico a largo plazo en, al menos, 2 puntos porcentuales y se proyecta simultáneamente una
brecha del producto. El gasto anticíclico no puede exceder el 20% de la brecha del producto, y el gasto
adicional debe eliminarse gradualmente después de un período de dos años.
Se ha establecido un Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica para estabilizar el
impacto de los ciclos económicos y de los commodities. Sin embargo, de acuerdo con el documento
Marco fiscal a mediano plazo (2012), el Gobierno no tiene intenciones de acumular recursos en dicho
fondo hasta que el coeficiente deuda pública-PIB llegue al 20%, excepto a través de posibles
contribuciones voluntarias. Los fondos pueden utilizarse para financiar el estímulo fiscal anticíclico
(hasta el 10% del saldo total en un año determinado). O bien, el Gobierno puede utilizar los fondos
acumulados para reducir la deuda pública. El Banco Central administrará dicho fondo.
29
Existe una cláusula de exención que establece que el Gobierno puede apartarse temporalmente
de la regla fiscal en circunstancias excepcionales. Eso sucedería si el Gobierno declarara un estado
de emergencia o si el Consejo Fiscal (CONFIS) considerara que dicho apartamiento es recomendable
en caso de una crisis de la estabilidad macroeconómica.
Un Comité Consultivo independiente, designado por el Gobierno, controlará la implementación
de la regla fiscal. El comité tiene dos grupos técnicos de trabajo que brindan asesoramiento sobre el
PIB potencial y los precios de los commodities, respectivamente. La función principal del comité es
evaluar el cumplimiento de la regla por parte del Gobierno, aunque sus declaraciones no
son vinculantes.
64. La función del comité es controlar la implementación de la regla fiscal por parte
del Gobierno. Puede hacerlo mediante la emisión de declaraciones públicas no vinculantes
sobre la metodología y las definiciones que utiliza el Gobierno. Sería de especial importancia
la emisión de una declaración sobre el informe de implementación anual que el Gobierno
debe presentar ante las Comisiones Económicas del Congreso junto con el informe anual
Marco fiscal a mediano plazo. Si bien el Gobierno no está obligado a seguir las
recomendaciones del comité, tiene un incentivo para hacerlo dado que las declaraciones del
comité son públicas y serán seguidas de cerca por los analistas y participantes del mercado.
65. El MHCP ha integrado la regla fiscal en su Marco fiscal a mediano plazo. El
informe anual Marco fiscal a mediano plazo, publicado en junio de 2012, contiene
proyecciones del saldo fiscal estructural para el período 2011-23, incluidos los objetivos
anuales (cuadro 5). Para calcular el saldo estructural, el ministerio utilizó estimaciones
preparadas de manera independiente por el Comité Consultivo y los ministerios pertinentes.
Específicamente, utilizó las proyecciones del PIB potencial y los pronósticos de precios del
petróleo, el carbón, el oro y el níquel preparados por los dos grupos de trabajo. Los
pronósticos de la producción de commodities fueron proporcionados por separado por
Ecopetrol, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería. El
ministerio, por su parte, definió de manera independiente la fórmula para calcular el saldo
estructural, incluidas las elasticidades de los ingresos.
66. Se prevé que el déficit fiscal estructural sea más grande que el observado, lo que
refleja la existencia de crisis favorables. En el cuadro 5, se resumen las variables y los
supuestos clave de la regla fiscal. La fuente más importante de ingresos fiscales transitorios es
el ciclo del petróleo y la minería, que contribuye anualmente con ingresos adicionales de
alrededor del 0,5% del PIB hasta 2014. El ciclo económico, por su parte, no afecta en gran
medida el saldo estructural, lo que refleja una trayectoria de crecimiento que no se desvía
significativamente del potencial. La única excepción a la regularidad de las crisis favorables
es el costo fiscal del fenómeno de La Niña de 2010-11, el cual representa gastos netos que se
traducen en un deterioro del saldo efectivo de alrededor del 0,5% del PIB por año.
30
Cuadro 5. Saldo estructural previsto del Gobierno central y supuestos seleccionados
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Gobierno central
Saldo fiscal
observado -2,9 -2,4 -2,2 -2,1 -1,9 -1,7 -1,6 -1,5 -1,4 -1,3 -1,1 -0,9 -0,7
Ajustes
estructurales: 0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,3 -0,4 -0,4 -0,3 -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0
- Ciclo del PIB 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0
- Ciclo del petróleo y
la minería -0,6 -0,2 -0,4 -0,5 -0,3 -0,4 -0,3 -0,2 -0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0
- La Niña (neto) 0,7 0,0 0,4 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Saldo fiscal
estructural -2,7 -2,6 -2,4 -2,3 -2,2 -2,1 -2,0 -1,9 -1,6 -1,4 -1,2 -1,0 -0,8
Supuestos
seleccionados:
Crecimiento del PIB
observado, % 5,9 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8
Crecimiento del PIB
potencial, % 4,4 4,3 4,4 4,6 4,8 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9
Precio del petróleo
(WTI), US$/barril 95 98 103 99 96 92 92 92 92 92 92 92 92
Producción de
petróleo y gas* 1140 1310 1341 1457 1533 1580 1632 1639 1654 1654 1654 1654 1654
Nota: Las proyecciones fiscales incluidas en este cuadro se basan en cifras de Gobierno que tal vez no coincidan
con las proyecciones del Banco presentadas en el cuadro 1. *En 1000 barriles de petróleo equivalente por día.
Debido al redondeo, los totales pueden no coincidir con la suma de las cifras consignadas.
Fuente: MHCP (2012).
67. El MHCP ha preparado un borrador de un documento metodológico en el que se
detalla cómo se debe implementar la regla fiscal. Un mérito clave de este documento es
que describe los diferentes aspectos de la implementación de la regla fiscal y forma la base
analítica para la redacción de los decretos pertinentes a la implementación de la Ley 1473 de
2011. En el documento, también se detalla la definición de los conceptos y las metodologías
clave. Se define lo que significa “cuentas del Gobierno central” y se explica cómo se integra
la regla de equilibrio fiscal estructural en el ciclo presupuestario. Por último, se enumeran los
miembros del Comité Consultivo y de los dos grupos técnicos de trabajo.
68. Actualmente se está preparando el borrador de un decreto para el gasto
anticíclico. En el borrador, que se basa en el documento metodológico, se especifica la
función de los distintos organismos del Gobierno con respecto a las disposiciones anticíclicas,
en particular, el Departamento de Política Macroeconómica del MHCP es responsable de
controlar periódicamente si se cumplen las condiciones para proponer el gasto anticíclico.
Para hacerlo, debe proyectar de manera independiente el crecimiento económico real anual y
tener en cuenta las estimaciones del producto potencial elaboradas por el grupo técnico de
trabajo pertinente. Si se cumplen las condiciones (véase el recuadro 4), el Departamento de
Política Macroeconómica solicita una reunión con el CONFIS, el cual autoriza el monto, la
naturaleza y el plazo del gasto público adicional. El CONFIS, a su vez, autoriza a la Dirección
de Presupuestos del MHCP a que prepare una enmienda del presupuesto para su aprobación
por el Congreso. El Gobierno determina el financiamiento del gasto adicional. En caso de que
se produzca una recesión prolongada, también existe la posibilidad de extender el período
durante el cual se implementa el gasto anticíclico.
31
69. Si bien el Gobierno ha logrado un gran avance en la implementación de la regla
fiscal, aún quedan desafíos importantes. En primer lugar, el proceso de implementación se
beneficiaría de una mayor transparencia. Esto incluye la publicación de los documentos de
referencia pertinentes elaborados por el Gobierno y el Comité Consultivo. Además, estos
documentos se beneficiarían con la inclusión de mayores detalles sobre la metodología y los
datos para facilitar la verificación independiente y la repetición por parte de terceros, incluido
el cálculo de escenarios alternativos (por ejemplo, los efectos en el saldo fiscal del uso de
pronósticos alternativos de precios del petróleo). En segundo lugar, la metodología que utiliza
el grupo de trabajo pertinente para proyectar los precios de los commodities podría
beneficiarse al ser más transparente, coherente y objetiva, con el uso más sistemático de
fuentes internacionales. En tercer lugar, el cálculo del saldo estructural podría ser más simple
y transparente si se utilizaran elasticidades de ingresos agregadas, en lugar de desglosadas. Si
bien el documento metodológico reconoce el punto de que ambos enfoques arrojan resultados
similares, el ministerio actualmente ha optado por el enfoque desglosado.
70. Se prevé que el proceso de implementación mejore gradualmente con el tiempo
como parte de un proceso de aprendizaje, especialmente en vista de las evaluaciones del
Comité Consultivo. Al reconocer el margen para introducir mejoras en algunas esferas, es
importante destacar que este es el primer año en que se implementó la regla y que el proceso
puede mejorarse con el tiempo. Además, el Comité Consultivo tiene la oportunidad de
formular comentarios sobre estas mejoras en la publicación del informe de evaluación anual
(a partir de mediados de 2013).
71. Próximos pasos: Entre los pasos restantes, se incluye la preparación de 1) un
documento metodológico del CONFIS que defina las cuentas del Gobierno central (artículo 2
de la Ley 1473); 2) un decreto que reglamente el funcionamiento, la administración, la
operación y las inversiones del Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica
(artículo 15 de la Ley 1473); 3) la emisión de las normas reglamentarias del Marco de Gastos
a Mediano Plazo (artículo 8 de la Ley 1473), y 5) un decreto que reglamente la operación del
ciclo presupuestario (artículos 4 y 9 de la Ley 1473). Si bien estos pasos se definieron en el
documento metodológico, aún no se han aprobado legalmente.
72. Desafíos pendientes: Además de completar las normas reglamentarias de la regla
fiscal, el MHCP debería tomar medidas para mejorar la planificación presupuestaria con la
nueva regla de equilibrio estructural. Entre los desafíos específicos, se incluyen los siguientes:
1) las aclaraciones relacionadas con el uso del saldo estructural como ancla fiscal; 2) la
gestión de incentivos para combatir la evasión y la contabilidad creativa; 3) la aclaración
acerca de si el saldo estructural debería procurarse solo ex ante o también ex post. Además,
existe un margen para el uso más eficaz de los instrumentos de gestión de las finanzas
públicas, como el Marco Fiscal a Mediano Plazo y el Marco de Gastos a Mediano Plazo. Esto
incluye una nueva determinación de las secuencias de ambos marcos que debe realizarse antes
del proceso presupuestario. De esta forma, el Consejo Nacional de Política Económica y
Social dispondría del tiempo necesario para tener un debate fundado sobre la dirección
estratégica del presupuesto y el establecimiento de topes máximos de gastos estrictos basados
en los niveles de referencia de los ministerios sectoriales y las nuevas iniciativas de gasto. Por
último, la adopción completa de la clasificación económica, y con el tiempo, la clasificación
de programas, para los gastos recurrentes y de inversión relativos a la formulación y la
implementación es un tema clave para el futuro. El SPC de Política Fiscal podría ser un
32
mecanismo útil para el respaldo permanente del Banco en la implementación de la regla
fiscal, en coordinación con el FMI.
Reformas tributarias
Medida previa para el segundo PPD: El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido las
normas reglamentarias de la Ley 1430 a fin de aumentar los ingresos tributarios del
Prestatario, mejorar la eficacia del sistema tributario del Prestatario y optimizar la
competitividad de su economía.
73. El sistema tributario de Colombia se caracteriza por una recaudación tributaria
relativamente baja y por ser desigual, ineficaz y complejo. Los ingresos tributarios parecen
ser insuficientes en vista del nivel de desarrollo económico y las presiones sobre el gasto
estructural de Colombia. El elevado coeficiente de Gini del ingreso de Colombia parece no
verse afectado por los impuestos. Es más, el tratamiento tributario de agentes económicos
similares generalmente no cumple con las normas de equidad horizontal. Por último, las
incongruencias en el código tributario, los gastos tributarios y el complicado sistema del
impuesto al valor agregado (IVA) incrementan la complejidad del sistema (Banco
Mundial, 2012b).
74. En 2010, el Gobierno introdujo dos reformas tributarias tendientes a elevar el
coeficiente ingresos-PIB y mejorar la eficacia del sistema tributario. Estas reformas se
respaldaron mediante el primer PPD. La Ley 1430 tenía como objetivo aumentar los ingresos
tributarios, mejorar la eficacia del sistema tributario y optimizar la competitividad, mientras
que el Decreto 4825 tenía como fin aumentar temporalmente los ingresos para financiar
parcialmente el costo fiscal de la emergencia de La Niña en 2010-11., Se esperaba que estas
reformas, promulgadas en diciembre de 2010, dieran como resultado un aumento de los
ingresos tributarios, en promedio, del 0,6% del PIB por año en el período 2011-14 con
relación al valor de referencia de 2010, según las estimaciones del Gobierno. Las reformas
tributarias respaldaban el objetivo de previsibilidad y estabilidad del presupuesto al establecer
un calendario claro a mediano plazo para las tasas tributarias individuales. Estos son los
principales cambios: a) la eliminación del descuento tributario por inversiones en activos fijos
de las empresas; b) la corrección de las deficiencias del impuesto sobre las transacciones
financieras; c) la eliminación gradual del impuesto sobre las transacciones financieras; d) la
reducción del recargo de energía gravado sobre las empresas, y e) un aumento de la base y la
tasa del impuesto sobre el patrimonio (véase el recuadro 5 para obtener más detalles).
75. Se han emitido completamente las normas reglamentarias de la Ley 1430. Tras la
promulgación de la Ley 1430 del 29 de diciembre de 2010, la DIAN emitió las normas
reglamentarias, como se resume en el cuadro 6.
33
Cuadro 6. Lista de decretos que implementan la Ley 1430 del 29 de diciembre de 2010
Normas reglamentarias Aspecto Decreto 493 del 23 de febrero de 2011 y Decreto 1919 del 1 de junio de 2011
Retención del impuesto sobre las ventas
Decreto 660 del 10 de marzo de 2011 Impuesto sobre las transacciones financieras Decreto 1505 del 9 de mayo de 2011 Retención en origen de ingresos tributarios de exportaciones
de commodities
Decreto 2245 del 28 de junio de 2011 Establecimiento de un nuevo régimen de sanciones para DIAN Decreto 2915 del 12 de agosto de 2011,
modificado por Decreto 4955 del 30 de diciembre de 2011
Recargo de energía
Decreto 1159 del 1 de junio de 2012 Flujo de fondos retenidos en origen directamente
hacia el Tesoro a través de instituciones financieras
76. La recaudación tributaria aumentó considerablemente en 2011. Los ingresos
tributarios aumentaron en 1,3 puntos porcentuales del PIB en 2011 (gráfico 1, panel e).
Alrededor de tres cuartas partes de este aumento se deben a las mayores recaudaciones de las
dos principales fuentes de ingresos: el impuesto sobre la renta (+0,6% del PIB) y el IVA
(+0,4% del PIB). El sólido crecimiento económico y los precios favorables del petróleo,
combinados con la reducción del 40% al 30% del descuento tributario por inversiones de
capital fijo para las empresas, que se introdujo mediante la Ley 1370 de 2009, explican el
rendimiento del impuesto sobre la renta. Los mayores ingresos por concepto de IVA, a su vez,
se relacionan con el mayor consumo, habida cuenta del entorno económico favorable. Las
recaudaciones tributarias también aumentaron debido a la mejora de la administración, que
incluye el fortalecimiento del cruce de información electrónica y la aplicación de la
recaudación forzosa.
77. Las reformas tributarias respaldadas mediante el primer PPD explican la mayor
parte de los sólidos ingresos observados en los impuestos sobre el patrimonio y sobre las
transacciones financieras. Estos dos impuestos explican alrededor de una cuarta parte del
aumento de los ingresos tributarios en 2011. La reducción de las deficiencias del impuesto
sobre las transacciones financieras (Ley 1430 de 2010) dio como resultado un aumento del
0,3% del PIB, comparado con una proyección del 0,1% (véase el recuadro 5). De modo
similar, el aumento de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio, introducido
mediante el Decreto 4825 de 2010, aumentó las recaudaciones en un 0,4% del PIB,
comparado con una proyección del 0,1% del PIB12
.
78. Próximos pasos y desafíos pendientes: El Gobierno está preparando una reforma
tributaria que, entre otras cosas, tiene como objetivo mejorar la equidad y la simplicidad del
sistema tributario. La reforma no trata explícitamente de aumentar los ingresos tributarios. Sin
embargo, es posible que se justifique tomar otras medidas tendientes a aumentar los ingresos a
mediano plazo para que la recaudación tributaria de Colombia se aproxime más a la de sus
pares y para cumplir el objetivo del saldo estructural. El Banco continuará siendo un asociado
importante que brindará respaldo al Gobierno para superar estos desafíos (recuadro 6).
79. Resultados previstos a mediano plazo del componente A), la mejora de la
previsibilidad y la estabilidad del presupuesto: Se prevé que la implementación de la regla
12
Las reducciones de los aranceles de alrededor del 12% a aproximadamente el 8% dieron lugar a una caída del
0,2% del PIB en las recaudaciones de los ingresos tributarios en 2011.
34
fiscal y las reformas tributarias den lugar a una gestión más previsible, estable y eficiente de
los recursos fiscales.
Recuadro 5. La reformas tributarias de diciembre de 2010 (Ley 1430 y Decreto 4825) Se eliminó el descuento tributario por inversiones de capital fijo para las empresas. Se prevé que
esta medida, que mejora la base tributaria, eleve el coeficiente ingresos tributarios-PIB en un 0,5% por
año (cuadro 6). Entre 2004 y 2010, se permitía a las empresas deducir de su renta imponible el 30% del
valor de sus inversiones de capital fijo (40% en 2008-09). La exención del impuesto para las
inversiones de capital se introdujo originalmente a fin de estimular la inversión, y benefició
especialmente a los sectores que operaban con gran intensidad de capital. El fuerte aumento de los
niveles de inversión y las dudas acerca de la eficiencia de los incentivos tributarios motivaron
esta medida.
Se corrigieron las deficiencias del impuesto sobre las transacciones financieras para aumentar la
eficacia de la recaudación tributaria. El impuesto sobre las transacciones financieras grava todas las
transacciones bancarias de empresas y personas físicas. El impuesto se introdujo por primera vez en
1998. Desde 2003, la tasa del impuesto ha sido del 0,4% del monto nominal de la transacción. La
eficiencia de la recaudación tributaria disminuyó notablemente en los últimos años debido al cambio
en el comportamiento de los agentes económicos, quienes recurrieron cada vez más a métodos de
transacción que no están sujetos a impuestos, como las transacciones en efectivo.
El impuesto a las transacciones financieras se eliminaría gradualmente entre 2014 y 2018. La tasa
actual del 0,4% se reducirá al 0,2% en 2014-15, al 0,1% en 2016-17 y a cero a partir de 2018. La
justificación de la eliminación del impuesto sobre las transacciones se relaciona con su impacto
distorsionador en la intermediación financiera y la expansión del crédito, con un efecto negativo
asociado en el crecimiento económico. Además, el impuesto tiende a castigar a las pequeñas empresas
y los hogares de ingresos bajos que tienen pocas formas de evitarlo.
Se eliminó el recargo de energía para el sector de manufactura. A fin de reducir los costos de
producción para el sector de manufactura, el Gobierno eliminó el recargo del 20% sobre los costos de
la electricidad para los establecimientos industriales. La medida tiene como objetivo mejorar la
competitividad de las empresas de manufactura en el contexto de la fuerte apreciación de la
moneda nacional.
Otros ajustes realizados al código tributario también tuvieron un impacto positivo a corto plazo
en los ingresos: a) la aplicación de impuestos a los pagos de intereses de la deuda externa privada para
armonizar con las reglas tributarias relativas a la deuda interna privada; b) la eliminación de la
exención de impuestos a los servicios intermedios en el sector del petróleo y la minería; c) la retención
del 1% de los ingresos del petróleo y la minería, y d) las medidas dirigidas a aumentar la eficiencia de
la recaudación del IVA.
Se aumentó la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio para empresas y personas físicas. Con esta medida, se amplió la base del impuesto sobre el patrimonio para incluir también los montos
inferiores a Col$3000 millones, y se introdujo un recargo temporal del 25% para los montos superiores
a Col$3000 millones durante el período 2011-14. Con los ingresos generados a partir de este cambio,
se financiaron los gastos recurrentes tras las fuertes precipitaciones de fines de 2010.
35
Cuadro 7. Impacto previsto de las reformas tributarias
en el coeficiente ingresos tributarios-PIB+ (ex ante)
2011 2012 2013 2014 Promedio 2011-14 Reforma tributaria (Ley 1430)
Eliminación del descuento tributario a los activos
fijos 0.0 0.5 0.5 0.5 0.4
Corrección de deficiencias del impuesto sobre las
transacciones financieras 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
Eliminación gradual del impuesto sobre las
transacciones financieras 0.0 0.0 0.0 -0.3 -0.1
Reducción del recargo de electricidad 0.0 0.0 -0.1 -0.1 -0.1
Otros 0.2 0.1 0.1 0.0 0.1
Impuesto sobre el patrimonio (Decreto 4825) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
Total 0.4 0.9 0.8 0.3 0.6
Fuente: MHCP (DIAN). Nota: Análisis estático. +Relativo al valor de referencia de 2010.
Recuadro 6. Compromiso del Banco Mundial con la política
y la administración tributarias en Colombia
El Banco tiene un firme compromiso con las autoridades de Colombia en lo que respecta a la
política tributaria. Sobre la base de los instrumentos del PPD y SPC de política fiscal, el Banco
preparó estudios acerca de los gastos tributarios y la progresividad del sistema de transferencias
tributarias. La labor actual incluye la simulación del impacto en los ingresos y la redistribución de la
reforma tributaria prevista, y estimaciones de las evasiones tributarias.
En el estudio sobre el gasto tributario, se estima que los ingresos no percibidos debido a los
incentivos y beneficios tributarios es equivalente al 4,5% del PIB, monto que supera el gasto
presupuestario actual en defensa y seguridad de Colombia. Los gastos tributarios se utilizan cada vez
más como un instrumento de política en Colombia, según lo refleja el aumento del 60% en la última
década. Esta tendencia es motivo de preocupación, dado que solo algunos de los 201 gastos tributarios
que existen actualmente han sido objeto de una evaluación de impacto sistemática. En otras palabras,
los beneficios netos para la sociedad de este gasto fiscal son, en gran medida, una incógnita. Además
de la pérdida de ingresos relacionada, los gastos tributarios podrían dar lugar a mayores costos
administrativos y asociados al cumplimiento, ineficiencias económicas, y desigualdad horizontal y
vertical, a la vez que podrían abrir la puerta al fraude y la evasión. Los gastos tributarios en Colombia
generalmente no tienen fechas de vencimiento, lo que implica que permanecerán en el código
tributario a perpetuidad, a menos que se los derogue mediante medidas legislativas discrecionales.
Para abordar estos desafíos, en el estudio se propone la implementación de una estrategia tendiente a
mejorar la gestión de los gastos tributarios. Entre los elementos clave de la estrategia, se incluyen un
método más sistemático de evaluación de costos y beneficios, y un uso más activo de las fechas de
vigencia. Por último, en el estudio se propone un marco analítico para evaluar los gastos tributarios y
su aplicación a tres estudios de casos preponderantes: exenciones y exclusiones del IVA, el régimen
especial para entidades sin fines de lucro y el régimen de la zona de libre comercio.
En el análisis de la redistribución fiscal, se señala que Colombia tiene el séptimo coeficiente de Gini
de desigualdad de los ingresos más alto del mundo. El Gobierno actual aspira a formar parte de la
OCDE, que tiene disparidades de ingreso mucho menores, principalmente como resultado de las
eficaces políticas de redistribución fiscal. En Colombia, por su parte, los impuestos directos, los
impuestos indirectos y las transferencias monetarias apenas influyen en el elevado coeficiente de Gini.
A fin de reducir la desigualdad de los ingresos, los responsables de políticas de Colombia podrían
considerar la posibilidad de introducir un sistema de transferencias tributarias más progresivo. En el
documento, se consideran diversas opciones de políticas fiscales de reducción de la desigualdad, y se
las clasifica según su eficacia. Se aduce que se podrían obtener importantes ganancias redistributivas a
36
partir de las reformas tributarias, si se las combina con buenas decisiones en relación con los gastos.
Un paquete de reformas ilustrativo sugiere que Colombia podría alcanzar niveles de desigualdad
similares a los de Chile o Costa Rica, prácticamente sin repercusiones fiscales.
Simulación de reforma tributaria ex ante. A fin de orientar el diseño de una nueva reforma
tributaria en Colombia, el Banco está realizando una serie de simulaciones para estimar el impacto en
los ingresos y la distribución de los cambios propuestos para el impuesto sobre la renta personal.
Estimaciones de la evasión tributaria. A fin de mejorar la estimación de la evasión tributaria en
Colombia, el Banco está evaluando las estimaciones de evasión tributaria existentes del impuesto
sobre la renta personal, con el objetivo de sugerir mejoras de la metodología y proporcionar
estimaciones revisadas.
Administración tributaria. El Banco Mundial aplicó, en forma experimental, un nuevo modelo en
Colombia para medir el desempeño de la administración tributaria en el tiempo (Modelo de evaluación
integral de administración tributaria). El modelo se basa en un sistema de referencia de
14 dimensiones estratégicas centrales que se consideran, en general, como las características deseadas
de un sistema tributario moderno. Un atributo clave es la identificación de las deficiencias en el
desempeño en comparación con un conjunto de indicadores de referencia deseables y prácticas
recomendadas. Los indicadores pueden adaptarse a las características específicas de cada país y
utilizarse para realizar el seguimiento del desempeño en el tiempo. Por último, el modelo puede
constituir la base de una hoja de ruta para la estrategia de reforma de la administración tributaria.
Fuente: Banco Mundial (2012b) y Moller (2012).
B. Gestión del pasivo de la seguridad social
80. Las obligaciones relacionadas con la provisión de seguridad social constituyen los
desafíos fiscales a largo plazo más importantes en Colombia. El valor neto actualizado de
las futuras obligaciones de atención de la salud se calculó en el 97% del producto interno
bruto (PIB) (2006-50), mientras que los pasivos de las pensiones del sector público alcanzan
al menos el 110% del PIB en términos del valor neto actualizado (2011-60)13
. Para mejorar la
sostenibilidad fiscal a largo plazo, el Gobierno ha tomado medidas para mejorar la gestión de
los pasivos del seguro de salud, según se analiza a continuación y, al mismo tiempo, continúa
con los planes de reforma del sistema de pensiones14
.
Medidas previas para el segundo PPD:
- El Prestatario, a través de la Comisión de Regulación en Salud, emitió el Acuerdo n.º 29,
con fecha 28 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del
Prestatario el 30 de diciembre de 2011) a través del cual, entre otros puntos, a) se actualizó
el Paquete de Beneficios Obligatorios de los regímenes contributivo y subsidiado, con el fin
de ampliar la cobertura de los bienes y servicios de salud en virtud de estos regímenes, y b)
se introdujo una lista de bienes para la atención de la salud y servicios médicos para que se
los excluyera de este Paquete de Beneficios Obligatorios.
13
Fuente: Pasivos de salud, según Clavijo (2009) y pasivos de pensiones, según el DNP. Ambos utilizan una tasa
de descuento del 4%. En esta sección se considera exclusivamente la salud, dado que se describen medidas que
el Gobierno ya tomó en esta área. Véase Banco Mundial (2011) para obtener un análisis de las pensiones. 14
El Gobierno se encuentra en la etapa final de la elaboración de normas reglamentarias para a un plan de ahorro
individual destinado a personas con ingresos bajos (Beneficios Económicos Periódicos). También está
trabajando en una reforma legislativa. El Banco proporciona respaldo analítico para el diseño de la reforma de
pensiones a través de diferentes actividades de servicios de conocimientos y de convocatoria.
37
- El Prestatario, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, dictó el Decreto n.º
4107, con fecha 2 de noviembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del
Prestatario el 2 de noviembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se estableció un
fondo para imprevistos para el sistema de seguro de salud del Prestatario, con el fin de
garantizar la disponibilidad de fondos suficientes para imprevistos, incluidas emergencias de
salud derivadas de diferentes tipos de epidemias o desastres naturales y biológicos.
81. Entre los factores clave que explican las presiones fiscales que han surgido del
sistema de seguro de salud en los últimos años se incluyen los siguientes: a) debilidades en
el marco reglamentario para promover una mejor calidad y eficiencia en la prestación de
bienes y servicios de salud dentro de un marco de medicina basada en las evidencias, b) una
expansión rápida de la inscripción en el seguro de salud en el régimen subsidiado15
, c) un
diseño del beneficio de seguro de salud que promueve incentivos para la demanda de atención
de la salud provocada por la oferta de bienes y servicios que no están incluidos en el Paquete
de Beneficios Obligatorios, y d) la ampliación del Paquete de Beneficios Obligatorios para
que todos los individuos cubiertos por el régimen subsidiado tengan derecho a recibir los
mismos beneficios que reciben los individuos cubiertos por el régimen contributivo16
.
82. El Gobierno ha adoptado un enfoque múltiple para mejorar la gestión de los
pasivos del seguro de salud. El objetivo general de las intervenciones se centró en detener el
crecimiento rápido de los gastos relacionados con el suministro de bienes y servicios de salud
no incluidos en el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo. Estos
reembolsos aumentaron del 0,9% al 17,0% del gasto total de salud en 2003-10, hasta alcanzar
un total de Col$2,345 billones. Para abordar este desafío fiscal, el Gobierno implementó una
serie de medidas respaldadas por el primer PPD. Estas medidas incluyeron la promulgación
de la Ley 1438 de 2011, así como varias medidas administrativas y regulatorias tendientes a
reducir el gasto relacionado con los medicamentos de alto costo (Resoluciones 4370 de 2010,
1020 de 2011 y 1083 de 2011). Con buenos resultados, el Ministerio de Salud y Protección
Social supervisa atentamente y hace cumplir los requisitos para el reembolso de
medicamentos con el objeto de controlar estos gastos. Los reembolsos por la prestación de
servicios no incluidos en el Paquete Obligatorio de Atención de la Salud disminuyeron
alrededor del 10% en 2011 (de Col$2,345 billones a Col$2,103 billones) y, actualmente,
permanecen por debajo del objetivo del Gobierno de mantener los costos nominales
constantes en Col$2,4 billones en 2013 (véase el anexo 6). Como se explica a continuación, el
Gobierno ha tomado medidas adicionales para reducir los costos y mejorar la previsibilidad
del presupuesto.
83. El Gobierno actualizó el Paquete de Beneficios Obligatorios de los regímenes
contributivo y subsidiado. El Acuerdo 29, con fecha 28 de diciembre de 2011, exige la
actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios y forma parte de la aplicación de la Ley
1438 de 2011. Esta ley estipula que dichas actualizaciones se deben realizar cada dos años y
que se debe efectuar un análisis de la inclusión de medicamentos y procedimientos, mediante
15
El seguro social de salud de Colombia cuenta con dos regímenes principales: a) el régimen contributivo,
financiado a través del impuesto sobre la nómina de los trabajadores formales y b) el régimen subsidiado,
financiado a través de los presupuestos y las transferencias nacionales y subnacionales provenientes del régimen
contributivo. El 96% de los colombianos están cubiertos por este sistema. 16
Refleja la plena implementación del artículo 162 de la Ley 100 de 1993, según lo exigido por las resoluciones
subsiguientes del Tribunal Constitucional.
38
un enfoque de medicamentos basado en las evidencias que incluya un análisis de la eficacia
en función del costo. El acuerdo también facilita la introducción a futuro de una herramienta
para contener los costos, a saber, la utilización de una lista de exclusiones (una lista negativa).
Actualmente, existen muy pocas exclusiones (por ejemplo, cirugía estética), pero esta nueva
herramienta, si se la utiliza de manera más proactiva, tiene el potencial de gestionar mejor el
riesgo de la demanda provocada por la oferta.
84. La actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios mejora la previsibilidad
del presupuesto del sistema de seguro de salud y aumenta la capacidad del sistema para
gestionar los riesgos financieros. Un Paquete de Beneficios Obligatorios constituye una
herramienta de planificación para estimar los recursos financieros necesarios en un sistema de
seguro de salud determinado. Esta herramienta se utiliza para determinar prioridades mediante
la vinculación de las necesidades de salud de la población (sobre la base de perfiles
epidemiológicos o demográficos) con la asignación de los recursos disponibles. Existen varios
enfoques para determinar prioridades y diseñar un paquete de beneficios. Con frecuencia, se
trata de una combinación de una lista positiva y una lista negativa de condiciones o
intervenciones. Las anteriores actualizaciones del Paquete de Beneficios Obligatorios en
Colombia habían sido irregulares y poco integrales, con un uso muy limitado de los enfoques
estándar y las herramientas analíticas para el establecimiento de prioridades.
85. La previsibilidad del presupuesto también puede mejorar, en la medida en que la
actualización del paquete reduzca las dificultades jurídicas relacionadas con la salud. Con frecuencia, la insatisfacción con respecto a la prestación de los servicios de salud en el
régimen contributivo lleva a los pacientes a buscar una mejor atención de la salud a través de
un proceso jurídico establecido constitucionalmente que se denomina tutela. El sistema
jurídico a menudo falla a favor de los pacientes, y el sistema de seguro de salud debe pagar
esos servicios, aun si no forman parte del Paquete de Beneficios Obligatorios. Esta situación
provoca que los costos de atención de la salud sean altamente impredecibles y que no siempre
estén basados en evidencia científica o normas internacionales de atención de la salud. Se
espera que una mayor claridad respecto de los tipos de bienes y servicios de salud que están
incluidos en el paquete de beneficios reduzca en alguna medida estos procesos jurídicos.
86. El paquete de beneficios actualizado facilita la planificación financiera y la
eficiencia en la adquisición de bienes y servicios de salud dentro de las empresas de
seguros de salud. A modo de ejemplo, si un medicamento no forma parte del Paquete de
Beneficios Obligatorios, las empresas de seguros tienen menos incentivos para desarrollar
mecanismos de compras eficientes, lo que provoca costos más altos en sus adquisiciones
discrecionales. Por otra parte, si el medicamento forma parte del paquete, las empresas tienen
incentivos positivos que promueven la eficiencia dentro del marco de un modelo mejorado de
atención de la salud. Además, la inclusión de bienes y servicios de salud también les permite a
las entidades reguladoras supervisar atentamente la evolución del uso y los precios, lo que
resulta especialmente pertinente para artículos tales como medicamentos costosos que el
Gobierno observa de cerca.
87. El Gobierno ha establecido y financiado un Fondo para Imprevistos para el
sistema de seguro de salud. En el artículo 41 del Decreto 4107, con fecha 4 de noviembre de
2011, se establece un Fondo para Imprevistos, conocido como Cuenta de Garantía del
FOSYGA, con el fin de garantizar la disponibilidad de fondos suficientes para imprevistos.
En el decreto se establece un nivel de reservas de al menos el 5% del fondo de seguro de salud
39
general (Cuenta de Compensación del FOSYGA). El fondo de reserva ya goza de una
contribución inicial del Gobierno central, derivada en parte de los fondos provenientes de las
medidas destinadas a limitar los costos, respaldadas por el primer PPD. Un flujo estable de
recursos de una proporción de las contribuciones de las aseguradoras garantiza la viabilidad
financiera a largo plazo del fondo.
88. El Fondo para Imprevistos procura mejorar la gestión de riesgos del sistema de
seguro de salud. Su creación representa un paso muy importante hacia una política acertada
que busca mejorar el conjunto de instrumentos para gestionar los riesgos financieros
derivados de los reembolsos originados fuera del Paquete de Beneficios Obligatorios. Este
fondo para imprevistos también sirve para garantizar que existan reservas para otros
imprevistos, lo que incluye emergencias de salud que derivan de diferentes tipos de epidemias
o desastres naturales y biológicos.
89. Por último, el Gobierno también dictó el Decreto-Ley 19-2012 del 10 de enero de
2012 (Ley de Anti-trámites). En este decreto-ley se revisan profundamente y se simplifican
varios procedimientos administrativos y burocráticos (trámites excesivos) y se facilita la
resolución de una gran cantidad de reclamaciones y pasivos del sistema de salud en el corto
plazo. Estas disposiciones son complementarias a la actualización del Paquete de Beneficios
Obligatorios, dado que brindan normas más claras acerca de qué se financiará como parte del
Paquete de Beneficios Obligatorios y cuáles constituyen reclamaciones legítimas para el
reembolso de beneficios no incluidos en la cobertura de seguro de salud de ambos regímenes.
90. Desafíos pendientes: Entre las prioridades para el sector de la salud que aún se deben
abordar, se incluyen las siguientes: a) desarrollar políticas e intervenciones para reducir el
riesgo de corrupción en el sistema de seguro de salud y promover el buen gobierno y la
rendición de cuentas; b) desarrollar y ejecutar una política más integral para mejorar los
sistemas de información, tanto del lado de la oferta como de la demanda, con el objetivo de
promover la transparencia, la rendición de cuentas y la supervisión oportuna del desempeño
del sistema de salud y la asignación eficiente de los recursos humanos y financieros;
c) desarrollar un sistema de información para mejorar el análisis sistemático y continuo de los
tipos de información pública que se envían al Tribunal Constitucional, como parte del proceso
judicial de las reclamaciones de naturaleza jurídica (tutelas) y su impacto en la administración
de los pasivos del seguro de salud17
. Se espera que el Gobierno aborde algunos de estos
desafíos a través de una nueva ley de salud.
91. Resultados previstos a mediano plazo del componente B), la mejora de la gestión
del pasivo de la seguridad social. Se espera que el apoyo para la actualización del Paquete
de Beneficios Obligatorios y la creación del Fondo para Imprevistos mejoren la gestión de las
finanzas del seguro médico, lo que reduciría el riesgo fiscal del Gobierno.
C. Financiamiento frente a riesgos de desastres
17
La resolución del Tribunal Constitucional T-760 de 2008 incluye un mandato para que el Poder Ejecutivo
informe cualquier cambio en las tendencias de las tutelas derivadas de las políticas de salud desarrolladas para
abordar las cuestiones planteadas en esta resolución. El Ministerio de Salud, a través de la Universidad de los
Andes, está estudiando una muestra nacional de tutelas enviadas para la revisión del Tribunal Constitucional. La
identificación de una herramienta sistemática de recopilación de datos para realizar un seguimiento de las
tendencias en las tutelas constituye un importante desafío. El Banco le brinda apoyo al Gobierno en relación con
esta cuestión mediante asesoramiento técnico.
40
92. El Gobierno ha adoptado medidas para mejorar la gestión de los riesgos fiscales
asociados con los peligros naturales. Estas medidas procuran el cambio gradual de una
gestión del riesgo fiscal ex post a una gestión ex ante, y transferir el riesgo del sector público
al sector privado. A fin de orientar estos esfuerzos, el Gobierno ha publicado una Estrategia
de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres y ha tomado medidas para mejorar la
cobertura de seguro contra terremotos y en el sector agrícola.
Medidas previas para el segundo PPD:
- El Prestatario, a través del MHCP, ha aprobado y publicado una Estrategia de
Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, con fecha mayo de 2012, para reducir la
vulnerabilidad fiscal del Prestatario ante el acaecimiento de desastres naturales.
- El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido el Decreto n.º 4865, con fecha 22 de
diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de
diciembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se modificó el requisito de reserva
que exigía a las empresas de seguros privadas ofrecer un seguro contra terremotos.
93. Colombia se ha posicionado como un líder en América Latina en lo que respecta
al desarrollo de un enfoque integrado para la gestión de riesgos de desastres, que incluye
el financiamiento de estos riesgos. Los avances logrados en el seguimiento, los sistemas de
alerta temprana y la organización de una respuesta ante emergencias han dado como resultado
una reducción en la pérdida de vidas a causa de fenómenos naturales. A pesar de estos
avances, Colombia experimenta actualmente un aumento en los costos económicos y fiscales
de los desastres naturales, como lo ejemplifican los US$4500 millones de pérdidas
económicas a causa de las graves inundaciones provocadas por el fenómeno de La Niña, en
2010-11. Esta situación es el resultado de una mayor vulnerabilidad del país a los riesgos de
desastres naturales en comparación con otros países en desarrollo. Los procesos inadecuados
de urbanización, la degradación del medio ambiente y, posiblemente, el cambio climático
aumentan esta vulnerabilidad. Por lo tanto, los peligros naturales representan un pasivo
contingente importante para el Gobierno, estimado entre el 11% y el 18% del PIB para el
período 2011-50 (Banco Mundial, 2011).
94. Después del fenómeno de La Niña en 2010-11, la gestión y el financiamiento de
riesgos de desastres se ubicó en un lugar prioritario del programa político. Afortunadamente, las iniciativas de reforma del Gobierno continuaron después de este
episodio de desastre, como lo demuestra la aplicación de una nueva Ley Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012). La ley respalda una política nacional de gestión
de riesgos de desastres y un Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y
constituye un componente importante para mejorar la aplicación de la gestión y el
financiamiento de riesgos. Esta estrategia le ofrece a Colombia políticas nacionales
coordinadas en materia de prevención desastres naturales y respuesta a ellos. Además, la Ley
1523 establece un nuevo Fondo de Gestión del Riesgo de Desastres para remplazar el actual
Fondo Nacional de Calamidades. El Fondo de Gestión del Riesgo de Desastres contiene, entre
otros elementos, subcuentas específicas para respaldar las actividades relacionadas con el
financiamiento de los riesgos y la respuesta posterior al desastre.
95. El MHCP ha aprobado y publicado una Estrategia Nacional de Financiamiento
frente a Riesgos de Desastres. Esta estrategia constituye un paso importante que pocos
países en desarrollo han podido igualar. Entre los principales componentes de la estrategia se
41
encuentran los siguientes: 1) mejora de la evaluación de los riesgos de catástrofes financieras
y de las aplicaciones para la toma de decisiones financieras; 2) desarrollo de un enfoque de
estratificación de riesgos para el financiamiento de los riesgos de desastres, basado en el
Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y 3) mejora del seguro contra catástrofes
para obras de infraestructura y edificios públicos.
96. En la estrategia se establecen el contexto y el marco para la participación de
Colombia en el financiamiento frente a riesgos de desastres e identifica los próximos
pasos para lograr una protección financiera más integral por parte del Estado. Esta
estrategia incluye una serie de pasos analíticos, procesales y legales con el objeto de realizar
las siguientes tareas: 1) elaborar directrices de políticas para el financiamiento de riesgos;
2) desarrollar una estrategia de seguros para el Gobierno central, incluidos los requisitos para
futuras inversiones en activos públicos; 3) calcular las pérdidas máximas probables del sector,
y 4) aplicar instrumentos de protección financiera para la cartera del Gobierno.
97. La ejecución de la Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres
requeriría una serie de pasos específicos. Estos pasos son, entre otros: 1) evaluaciones
posteriores del pasivo contingente del Gobierno a través de modelos de riesgos de catástrofes
y herramientas dinámicas de análisis financiero; 2) aumento del uso de la retención del riesgo
y la transferencia del riesgo para proteger el presupuesto contra los desastres naturales;
3) desarrollo de un programa de seguro contra riesgos de catástrofes para los activos públicos,
y 4) fomento del desarrollo a largo plazo del seguro contra riesgos de catástrofes para la
propiedad, destinado a viviendas privadas. El Gobierno ya está planificando realizar algunas
de estas actividades, como se detalla a continuación.
98. El seguro para edificios públicos se transferirá gradualmente de la cobertura
individual a la cobertura colectiva. En la actualidad, la ley exige que cada entidad
individual del Gobierno central contrate pólizas de seguro para sus edificios. Sin embargo, la
falta de información completa y exacta sobre la exposición relativa de los edificios resulta
problemática y hace que la cobertura y la fijación de precios de las pólizas sean inadecuadas.
Una estrategia de seguros más efectiva mejora la información sobre los activos que han de
asegurarse y explota el uso de riesgos en común, a través de la contratación de un seguro
colectivo para todos los edificios del Gobierno central. Actualmente, el Banco presta
asistencia técnica para respaldar esta área de la estrategia de financiamiento frente a riesgos
de desastres. Se prevé la puesta en marcha de un programa piloto en 2012-13 para evaluar el
nivel de ahorros de costos que se podría lograr a partir de una mejora de la información, con
el objetivo a mediano plazo de llevar a cabo la transición hacia un enfoque colectivo.
99. El MHCP está preparando modificaciones en la Ley 1523 que permitirían al
Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres acumular reservas y utilizarlas para
ejecutar la transferencia de riesgos de catástrofes. Si bien el fondo incluye una subcuenta
específica para la ejecución de una estrategia de protección financiera contra desastres, las
limitaciones de su diseño actual lo hacen inviable para la ejecución de una estrategia integrada
de financiamiento frente a riesgos de desastres. El ministerio ha identificado las limitaciones
del diseño actual y está elaborando un decreto para proponer modificaciones en el fondo.
100. Para respaldar la ejecución de la Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos
de Desastres, el Gobierno también ha realizado importantes avances en el proceso de
desarrollo del marco jurídico y normativo. La nueva Ley de Asociaciones Público-Privadas
42
(1508, con fecha enero de 2012) reduce los pasivos contingentes futuros asociados con las
inversiones en infraestructura, en parte, a través de la transferencia del riesgo a los
concesionarios. Como se explica a continuación, se han realizado importantes modificaciones
en los requisitos de reservas de las empresas privadas que ofrecen seguros contra terremotos,
con el objetivo de aumentar gradualmente la cobertura de seguro privada.
101. Un nuevo decreto establece que las reservas para terremotos en las empresas de
seguros privadas deben tener en cuenta la exposición real, según lo cuantificado a través
de modelos basados en los riesgos. El Decreto n.º 4865 de diciembre de 2011, emitido por el
Ministerio de Hacienda, exige que las empresas de seguros usen modelos cuantitativos
autorizados por la Superintendencia Financiera. Además, la Superintendencia Financiera debe
desarrollar su propio modelo de referencia. El decreto aporta dos ventajas. En primer lugar,
reduce el pasivo contingente del Gobierno. Con el nuevo decreto, las reservas se definirán en
función de la exposición al riesgo. En segundo lugar, el decreto instituye la práctica técnica de
establecer reservas para terremotos en el mercado de los seguros, que tiene en cuenta la
exposición real de los riesgos asegurados. Al reflejar el verdadero costo del riesgo (en lugar
de tasas basadas en el mercado), los precios ofrecerán señales sobre su exposición a los
tenedores de pólizas. Esta situación puede promover la inversión en la mitigación de riesgos y
desalentar el emplazamiento en áreas de alto riesgo. El Banco ofrecerá respaldo analítico a la
Superintendencia Financiera para la aplicación de este decreto.
102. A medida que Colombia comience a ejecutar su nueva Estrategia de
Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, se espera que recurra en mayor medida a
sus nuevos instrumentos financieros. En el cuadro 7 se presenta un resumen de los
instrumentos financieros ex ante actualmente vigentes en Colombia. Esto incluye
asignaciones presupuestarias anuales, fondos de reservas y crédito contingente (como el PPD
con CAT DDO). Existe la posibilidad de que en el futuro se utilice un seguro paramétrico o
bonos de catástrofes como parte de la transferencia del riesgo soberano de desastres. Por
último, se observa que el Gobierno utilizó activamente el financiamiento ex post a mediante
un aumento de los impuestos después del fenómeno de La Niña, como se analizó en la sección
previa sobre la reforma tributaria.
Cuadro 7. Instrumentos relevantes de financiamiento frente a riesgos de desastres
actualmente vigentes en Colombia Instrumento ¿En
uso? Comentarios
Fondo Nacional de Reserva Sí Se están realizando esfuerzos
por mejorar. Presupuesto contingente específico No
Crédito contingente Sí PPD con CAT DDO II. Transferencia paramétrica del riesgo soberano
de desastres No
(Rea)seguro paramétrico No
Transferencia alternativa de riesgos
- Bono de catástrofe
- Canje de riesgos frente a catástrofes
- Instrumento derivado sobre
catástrofes
No
Seguro de activos públicos contra catástrofes
(basado en la indemnización) Parcial Se están realizando esfuerzos
por mejorar.
43
103. La mejora en el financiamiento frente a riesgos de desastres forma parte de la
estrategia holística para mejorar la gestión del pasivo contingente del Gobierno. Otras
iniciativas importantes que el Gobierno ha emprendido en los últimos años incluyen, entre
otras, la Ley de Asociaciones Público-Privadas mencionada anteriormente, la creación de una
unidad de defensa jurídica del Estado, la mejora de las herramientas para evaluar los riesgos
fiscales asociados con las reclamaciones de naturaleza jurídica y una mejora en las directrices
relacionadas con la gestión de riesgos en el proceso de contratación en el sector público.
104. Próximos pasos y desafíos pendientes: Para ejecutar plenamente la Estrategia
Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, se deberían concluir varios
estudios técnicos que se encuentran en curso a fin de garantizar una evaluación apropiada de
los riesgos financieros. Particularmente, se debe concluir la recopilación de información sobre
la exposición de los activos públicos. Se deberían ejecutar instrumentos financieros en forma
gradual. Si bien es posible que esto se pueda concretar en los próximos años, la ejecución de
la estrategia constituye un esfuerzo a largo plazo y un proceso iterativo. Es necesario realizar
una labor adicional para diseñar los mecanismos institucionales e implementar las
aclaraciones jurídicas. Los roles y las responsabilidades relativos del MHCP y la
recientemente creada Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en la
ejecución de la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres también
siguen siendo ambiguos en el texto jurídico.
Gestión de riesgos agrícolas
Medida previa para el segundo PPD: El Prestatario ha mejorado el marco institucional para
su mercado privado de seguros agrícolas, a través de las siguientes medidas: a) la
promulgación de la Ley n.º 1450, con fecha 16 de junio de 2011 (debidamente publicada en
la gaceta oficial del Prestatario el 16 de junio de 2011) a través de la cual, entre otros
puntos, se estableció un marco de gestión de riesgos para integrar estrategias de adaptación
y mitigación con el objetivo de mejorar los riesgos de producción; b) la emisión por parte de
la Comisión Nacional de Crédito Agrícola de las siguientes resoluciones: i) Resolución n.º 1,
con fecha 23 de agosto de 2011 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el
2 de septiembre de 2011), a través de la cual, entre otros puntos, se ampliaron los tipos de
riesgos que pueden recibir subsidios públicos para la contratación de primas de seguros
agrícolas, y ii) Resolución n.º 1, con fecha 16 de mayo de 2012 (debidamente publicada en la
gaceta oficial del Prestatario el 16 de mayo de 2012), a través de la cual, entre otros puntos,
se preservó el acceso voluntario al seguro.
105. El sector agrícola es particularmente vulnerable a los peligros naturales. Para
ejemplificar, durante el fenómeno de La Niña en 2010-11, 1 086 000 hectáreas de tierra se
vieron gravemente afectadas, murieron 160 000 cabezas de ganado, 13 millones de metros
cuadrados de infraestructura rural sufrieron daños permanentes y 140 000 viviendas en las
áreas rurales fueron afectadas por las inundaciones. En general, las pérdidas acumuladas en el
sector agrícola van en aumento en Colombia, del 1,5% del PIB en 1971-80 al 5,6% del PIB en
1991-2000 (Evaluación de riesgos naturales, 2004).
106. En los últimos años, la falta de una estrategia integral ex ante para gestionar los
riesgos fiscales en el sector agrícola ha derivado en desembolsos fiscales más elevados de
lo previsto. En general, los fondos de reserva creados para brindar cobertura financiera en
44
caso de desastres naturales fueron insuficientes. En consecuencia, el Gobierno debió asignar
fondos adicionales de alrededor de US$48 millones para brindar respaldo a
179 450 productores por los daños que ocasionaron los patrones meteorológicos sumamente
irregulares en el período 2007-09. Además, después del fenómeno de La Niña en 2010, el
Gobierno anunció un ambicioso plan para enfrentar la situación, destinado al sector agrícola,
de alrededor de US$1000 millones, cuyo componente principal era el crédito rural, pero que
también incluía infraestructura de irrigación, infraestructura sanitaria y viviendas rurales.
107. El anuncio de una operación de rescate financiero por parte del Gobierno reduce
la demanda de seguros de los agricultores. El sector agrícola de Colombia cuenta con
acceso limitado a instrumentos de seguros y los agricultores dependen cada vez más del
apoyo del Gobierno. Durante los últimos fenómenos meteorológicos, los agricultores debieron
recurrir a instrumentos financieros informales, recursos individuales y todo tipo de apoyo
brindado por el Gobierno o los asociados en la tarea del desarrollo. La percepción de la
probabilidad de recibir respaldo del Gobierno disminuye la demanda de instrumentos tales
como los seguros. Esto no contribuye a los esfuerzos del Gobierno y el sector privado por
incrementar la penetración limitada de los seguros agrícolas (actualmente, inferior al 1% del
área cultivada). Esta situación pone de manifiesto la importancia de fomentar herramientas
integrales y coordinadas de gestión de riesgos para los agricultores, incluida la facilitación de
una transferencia gradual del riesgo del sector público al sector privado, a través de una
mejora en el marco institucional para hacer frente a los desastres.
108. El Gobierno ha mejorado el marco institucional para la gestión de los riesgos
agrícolas18
. La Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo, establece un nuevo marco de
gestión de riesgos que integra estrategias de adaptación y mitigación con el fin de mejorar los
riesgos de producción. En el marco del plan también se fomenta una reducción en los riesgos
del mercado a través de la mejora y el desarrollo de instrumentos de seguros y protección. Por
último, este plan prevé una mejora en la función institucional del MADR.
109. Un nuevo marco jurídico y normativo busca promover el desarrollo del mercado
privado de seguros agrícolas. La Ley 1450 de 2011 (en sus artículos 72 al 77) refuerza el
respaldo para los instrumentos de gestión de riesgos agrícolas; en particular, los seguros
agrícolas. La ley establece un aumento en los fondos públicos destinados a subsidios de
primas de seguros agrícolas y una ampliación de los tipos de riesgos cubiertos por los
subsidios públicos. Además, delega en el MADR la gestión y la regulación de los subsidios
públicos para los seguros agrícolas.
110. Como parte del nuevo marco, la Comisión Nacional de Crédito Agrícola (CNCA)
y el MADR han dictado varias resoluciones19
. La Resolución n.º 1 con fecha 1 de agosto de
2011, dictada por la CNCA, amplía los tipos de riesgos que pueden recibir subsidios públicos
para la contratación de primas de seguros agrícolas, a fin de incluir también los peligros
18
Aparte de los peligros naturales, el desempeño agrícola también se ve afectado por una serie de riesgos de
diferente índole relacionados con lo siguiente: 1) riesgos fitosanitarios (todos los productos agrícolas); 2) riesgos
cambiarios (comerciantes de flores, café, arroz, bananas y plátanos), y 3) inestabilidad de los precios de los
commodities (carne bovina, aves de corral, flores y café). 19
La Comisión Nacional de Crédito Agrícola, entidad responsable de gestionar el sistema nacional de créditos
agrícolas, incluye el MADR (Presidente), el Director General del DNP y el Presidente (a través de dos
representantes). El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario cumple funciones de
secretaría técnica.
45
naturales y biológicos. La Resolución n.º 1, con fecha 16 de mayo de 2012, también dictada
por la CNCA, preserva el acceso voluntario a los seguros (véase la explicación a
continuación). Por último, la Resolución n.º 53 del año 2012, dictada por el MADR, regula
los tipos específicos de peligros, cultivos y actividades que pueden cubrirse mediante un
subsidio, y establece las cantidades máximas cubiertas (por hectárea o actividad agrícola)
sobre la base del plan anual de seguros de 2012.
111. A pesar de que los seguros obligatorios pueden parecer una opción atractiva para
reducir los riesgos de los créditos agrícolas, un esquema voluntario constituye una
opción más sostenible. Si el seguro es obligatorio, los agricultores perciben la contratación
del seguro como un requisito para obtener crédito, en lugar de percibirla como una solución
racional basada en una evaluación del riesgo. De igual modo, los oficiales de créditos pueden
percibir que los seguros representan “un elemento más en su lista de comprobación”, en lugar
de realizar primero una evaluación del perfil de riesgo para determinar si es necesario el
seguro. Si el seguro es voluntario, cabría esperar que los bancos exijan un seguro si el cliente
realmente lo necesita (lo cual evitaría costos innecesarios en caso de que no lo necesite).
Además, si el agricultor tiene un seguro, se podrían mejorar los términos y las condiciones del
préstamo. Sin embargo, para que el acceso voluntario genere como resultado una cobertura de
seguros adecuada, es indispensable fortalecer la capacidad de los agricultores y los oficiales
de créditos en lo que respecta a los tipos de seguros agrícolas y sus beneficios.
112. El nuevo marco fue bien recibido por la industria de los seguros privados. Como
ejemplo, antes de su introducción, solo una empresa de seguros privada (Mapfre) ofrecía
cobertura de seguros en el sector agrícola de Colombia. En 2012, dos nuevas empresas (Sura
y La Previsora) comenzaron a ofrecer cobertura en el sector, en respuesta a una mejora del
entorno institucional.
113. Sobre la base de su nueva función relacionada con la gestión de riesgos, el MADR
también ha adoptado medidas para crear una Dirección de Gestión y Financiamiento de
Riesgos Agrícolas. La creación de esta dirección se ha convertido en parte de un proceso más
integral de reorganización institucional dentro del MADR. En parte, esto explica la razón por
la cual la constitución legal de esta dirección ha llevado más tiempo de lo previsto. El Banco
ha asesorado al ministerio en el diseño institucional de la dirección, como parte de sus
servicios de conocimientos sobre gestión de riesgos agrícolas.
114. Como resultado del proceso de reforma en curso, se espera que se comprenda
mejor la exposición fiscal a los riesgos del sector agrícola. El objetivo general de la nueva
Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas es identificar, evaluar y
cuantificar los riesgos agrícolas, así como aumentar la capacidad de los sectores público y
privado para desarrollar las herramientas y los instrumentos necesarios para reducir, transferir
y gestionar los riesgos del mercado y la producción agrícola. Se espera que la dirección brinde
información importante y análisis de riesgos a los responsables de la toma de decisiones del
sector público, así como a las instituciones financieras, a fin de diseñar y coordinar los
mecanismos e instrumentos de riesgos agrícolas para estabilizar los ingresos de los
agricultores y reducir la necesidad de un socorro ex post del Gobierno en casos de desastres.
La disponibilidad de datos agrometeorológicos y herramientas de predicción oportunos y de
alta calidad permitirá mejorar la toma de decisiones en materia de producción agrícola.
Asimismo, es probable que esta disponibilidad permita que se celebren contratos de seguros
agrícolas más baratos y de mayor calidad, a medida que las empresas de seguros entiendan
46
mejor la magnitud de los riesgos que están cubriendo. La mayor disponibilidad de datos
también podría movilizar fondos del sector privado para cubrir los riesgos agrícolas. Todos
estos efectos reducirían en última instancia la necesidad de que el Gobierno brinde asistencia
y asignaciones de emergencia no planificadas.
115. Entre los desafíos pendientes se encuentran el análisis y la cuantificación de los
riesgos agrícolas que podrían servir como un aporte a la Estrategia Nacional de
Financiamiento frente a Riesgos de Desastres. La experiencia internacional demuestra que
el desarrollo de una capacidad básica del sector público para realizar evaluaciones de riesgos
agrícolas constituye un paso importante en el proceso de transición de una gestión de riesgos
fiscales ex post a una ex ante. Otros países de América Latina ya han creado estas unidades de
gestión de riesgos agrícolas, a través de las cuales ofrecen preparación de mapas de riesgo,
cuantificación de riesgos, capacitación y fortalecimiento de la capacidad para incorporar la
gestión de riesgos agrícolas en los programas del sector público y en los instrumentos
financieros del sector privado20
. En el mediano plazo, se requieren inversiones públicas
adicionales en infraestructura agrícola para aumentar la capacidad de adaptación a los peligros
naturales y sentar las bases para la mitigación del cambio climático.
116. Resultados previstos a mediano plazo del componente C, la mejora de la gestión
del financiamiento frente a riesgos de desastres. Se prevé que el respaldo en el área de
financiamiento frente a riesgos de desastres ayude en la identificación de las fuentes de
riesgos de desastres naturales, la cuantificación de su posible impacto fiscal y la incorporación
de instrumentos financieros pertinentes para mitigar los riesgos.
Diseño operativo
117. Esta operación consiste en una serie programática de dos Préstamos para
Políticas de Desarrollo diseñada para respaldar el programa de gestión fiscal del
Gobierno de Colombia. El programa abarca tres esferas de política: la previsibilidad y la
estabilidad del presupuesto, la gestión del pasivo de la seguridad social y el financiamiento
frente a riesgos de desastres. Dada la naturaleza de mediano plazo de las iniciativas de
reforma, el compromiso del Banco se presta naturalmente a ser un compromiso programático.
El primer préstamo se diseñó para respaldar los cambios legislativos pertinentes y necesarios
para fortalecer el marco fiscal. El segundo préstamo respalda la implementación de la
legislación sobre gestión fiscal y otras medidas fiscales administrativas pertinentes. El diseño
operativo se resume en la matriz de políticas (anexo 5).
118. Las medidas previas para el segundo PPD difieren en varios aspectos del
conjunto de factores de activación indicativos identificados en el primer PPD, lo que
refleja una velocidad variable en la ejecución de la reforma. De un conjunto de siete
factores de activación indicativos, cuatro se convirtieron en medidas previas, mientras que a
los otros tres se los reemplazó por medidas previas alternativas. La calidad del programa que
se respalda en el segundo PPD es comparable con la propuesta original del primer PPD.
Además, el Gobierno mantiene su compromiso en todas las esferas, tal como lo evidencia la
continuidad de las políticas (en contraste con cambios de rumbo de las políticas). Sin
embargo, es inevitable que varíe la velocidad de la ejecución de la reforma dado que el
20
La Oficina de Riesgo Agropecuario de Argentina fue una de las primeras oficinas creadas en la región. Entre
otros países que cuentan con este tipo de oficina se encuentran los siguientes: Brasil, Honduras, Nicaragua,
Uruguay y República Dominicana.
47
Gobierno puede enfrentar prioridades políticas contradictorias o restricciones en la capacidad
de ejecución.
119. Las reformas previstas en el marco de objetivo de política A) de gestión de la
deuda y del efectivo llevaron más tiempo de lo previsto y, por lo tanto, no se las incluyó
como medidas previas. Si bien se registraron avances en el desarrollo de un nuevo diseño de
la Cuenta Única del Tesoro, la emisión de normas reglamentarias clave aún se encontraba en
desarrollo al momento de la preparación del préstamo. De modo similar, la ambición de
desarrollar una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo de vanguardia hizo que la
trayectoria para completar este importante documento fuera más lenta de lo previsto.
Actualmente, se dispone de un borrador del documento y su ejecución está prevista para enero
de 201321
.
120. Por otra parte, se lograron avances más considerables de lo previsto inicialmente
en las siguientes áreas: B) gestión del pasivo de la seguridad social y C) financiamiento
frente a riesgos de desastres. Como resultado, se incluyeron medidas previas para reconocer
la creación de un fondo para imprevistos del sistema de salud y los esfuerzos por reducir los
pasivos fiscales contingentes relacionados con terremotos. El avance en la ejecución en las
esferas de políticas B) y C) compensan el avance más lento en la reforma relativa a la gestión
de la deuda y del efectivo en el marco de la esfera de política A).
121. Por último, las medidas para ampliar la cobertura de los seguros agrícolas
reemplazan la creación de la Dirección de Gestión y Financiamiento de los Riesgos
Agrícolas. Si bien la constitución legal de la dirección se encuentra bastante avanzada, no
había finalizado al momento de la preparación del préstamo. Esta medida está llevando más
tiempo de lo previsto, ya que se la incluyó en un proceso más integral de restructuración
institucional emprendido por el MADR. A la vez, el Gobierno logró avances en el marco
jurídico y normativo para los seguros agrícolas, que se reconocieron en la matriz de políticas.
El seguro agrícola es un componente importante de la estrategia de gestión de riesgos del
sector, y la creación eventual de la Dirección de Riesgos garantiza que el Gobierno está
abordando el tema del seguro contra riesgos agrícolas de manera integral.
Cuadro 8. Segundo PPD: Comparación de factores de activación indicativos
y medidas previas Objetivos
a mediano plazo MEDIDAS DE POLÍTICAS
Segundo PPD
(factores de activación indicativos) Segundo PPD
(medidas previas)
A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto Mejora de la gestión
de los ingresos
provenientes de
los commodities
El MHCP del Prestatario ha emitido las
normas reglamentarias de la regla fiscal.
I-1. El Prestatario, a través del MHCP, ha tomado
medidas clave para implementar la Ley de la Regla
Fiscal, entre las que se incluyen las siguientes: a) la
publicación del informe Marco fiscal a mediano
plazo 2012, y b) la promulgación del Decreto
n.º 1790, con fecha 28 de agosto de 2012
(debidamente publicado en la gaceta oficial del
Prestatario el 28 de agosto de 2012), mediante el
cual, entre otras cosas, se estableció un comité
consultivo para supervisar la implementación de la
Ley de la Regla Fiscal por parte del Poder
Ejecutivo del Prestatario. Mayor eficiencia El MHCP del Prestatario ha emitido las II-2. El MHCP del Prestatario ha emitido las
21
El Banco ha prestado asistencia técnica al Gobierno para el desarrollo de la estrategia de la deuda.
48
de la recaudación
de ingresos normas reglamentarias de la Ley 1430. normas reglamentarias de la Ley 1430 a fin de
aumentar los ingresos tributarios del Prestatario,
mejorar la eficiencia del sistema tributario del
Prestatario y optimizar la competitividad de su
economía. Mayor eficiencia
de la gestión
de la deuda
y del efectivo
El MHCP del Prestatario ha publicado una
estrategia de gestión de la deuda a mediano
plazo.
El MHCP del Prestatario ha tomado medidas
para aumentar la cobertura de la Cuenta Única
del Tesoro, entre las que se incluyen las
siguientes: i) la emisión de las normas
reglamentarias del artículo n.º 225 de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, y ii) el diseño
y la ejecución del sistema de información
asociado.
Los factores de activación indicativos en virtud del
objetivo a mediano plazo no se convirtieron en
medidas previas. (Véanse los párrafos 114 a 117
para obtener una explicación).
B. Gestión del pasivo de la seguridad social Reducción
de las presiones
relacionadas
con los gastos
y los imprevistos
que surgen
del sistema
de seguro médico.
El Prestatario, a través de la Comisión de
Regulación en Salud, ha actualizado el
Paquete de Beneficios Obligatorios tanto del
régimen contributivo como del subsidiado.
II-3. El Prestatario, a través de la Comisión de
Regulación en Salud, emitió el Acuerdo n.º 29, con
fecha 28 de diciembre de 2011 (debidamente
publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 30
de diciembre de 2011) a través del cual, entre otros
puntos, a) se actualizó el Paquete de Beneficios
Obligatorios de los regímenes contributivo y
subsidiado, con el fin de ampliar la cobertura de los
bienes y servicios de salud en virtud de estos
regímenes, y b) se introdujo una lista de bienes para
la atención de la salud y servicios médicos para que
se los excluyera de este Paquete de Beneficios
Obligatorios.
49
Cuadro 8. Segundo PPD: Comparación de factores de activación indicativos
y medidas previas (continuación) Objetivos
a mediano plazo MEDIDAS DE POLÍTICAS
Segundo PPD
(factores de activación indicativos) Segundo PPD
(medidas previas) II-4. El Prestatario, a través del Ministerio de Salud
y Protección Social, dictó el Decreto n.º 4107, con
fecha 2 de noviembre de 2011 (debidamente
publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de
noviembre de 2011), a través del cual, entre otros
puntos, se estableció un fondo para imprevistos
para el sistema de seguro de salud del Prestatario,
con el fin de garantizar la disponibilidad de fondos
suficientes para imprevistos, incluidas emergencias
de salud derivadas de diferentes tipos de epidemias
o desastres naturales y biológicos. C. Financiamiento frente a riesgos de desastres
Fortalecimiento
de la capacidad
para responder
a los fenómenos
naturales adversos
y, a la vez, proteger
el saldo fiscal.
El MHCP del Prestatario ha publicado una
estrategia nacional de financiamiento para
reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante
el acaecimiento de desastres naturales.
II-5. El Prestatario, a través del MHCP, ha
aprobado y publicado una Estrategia de
Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, con
fecha mayo de 2012, para reducir la vulnerabilidad
fiscal del Prestatario ante el acaecimiento de
desastres naturales.
II-6. El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido
el Decreto n.º 4865, con fecha 22 de diciembre de
2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial
del Prestatario el 2 de diciembre de 2011), a través
del cual, entre otros puntos, se modificó el requisito
de reserva que exigía a las empresas de seguros
privadas ofrecer un seguro contra terremotos. Reducción
de los riesgos
fiscales que surgen
del sector agrícola.
El Prestatario ha creado una Dirección
de Gestión y Financiamiento de Riesgos
Agrícolas dentro del MADR.
II.7. El Prestatario ha mejorado el marco
institucional para su mercado privado de seguros
agrícolas, a través de las siguientes medidas: a) la
promulgación de la Ley n.º 1450, con fecha 16 de
junio de 2011 (debidamente publicada en la gaceta
oficial del Prestatario el 16 de junio de 2011) a
través de la cual, entre otros puntos, se estableció
un marco de gestión de riesgos para integrar
estrategias de adaptación y mitigación con el
objetivo de mejorar los riesgos de producción; b) la
emisión por parte de la Comisión Nacional de
Crédito Agrícola de las siguientes resoluciones:
i) Resolución n.º 1, con fecha 23 de agosto de 2011
(debidamente publicada en la gaceta oficial del
Prestatario el 2 de septiembre de 2011), a través de
la cual, entre otros puntos, se ampliaron los tipos de
riesgos que pueden recibir subsidios públicos para
la contratación de primas de seguros agrícolas, y
ii) Resolución n.º 1, con fecha 16 de mayo de 2012
(debidamente publicada en la gaceta oficial del
Prestatario el 16 de mayo de 2012), a través de la
cual, entre otros puntos, se preservó el acceso
voluntario al seguro. Nota: Factores de activación indicativos como se identificaron en el primer PPD.
Marco de resultados
122. El Gobierno ha logrado un muy buen desempeño con respecto a los objetivos
identificados en la operación del primer PPD. El déficit fiscal del Gobierno central se
redujo del 3,9% al 2,8% del PIB entre los años 2010 y 2011, muy por debajo del objetivo del
50
primer PPD de 2013 del 3,2% del PIB. Esto, a su vez, obedece al sólido desempeño de los
ingresos. Los ingresos tributarios no petroleros del Gobierno central aumentaron del 12,0%
del PIB en 2010 al 12,9% del PIB en 2011 (objetivo del primer PPD: 12,5% del PIB en 2013).
El Gobierno también realizó gestiones para lograr una reducción de los costos del sistema de
seguro de salud más pronunciada de lo previsto. Específicamente, los reembolsos para la
prestación de servicios no incluidos en el Paquete Obligatorio de Atención de la Salud del
régimen contributivo disminuyeron alrededor del 10% en 2011 (de Col$2,345 billones a
Col$2,103 billones) y, actualmente, permanecen por debajo del objetivo de mantener los
costos nominales constantes en Col$2,4 billones en 2013 (véase el anexo 6).
123. Se modificó el marco de resultados para el segundo PPD a fin de reflejar los
cambios en la matriz de políticas y el desempeño más sólido de lo previsto con respecto a
los objetivos originales. Para medir el desempeño de las reglas fiscales, se ha incorporado un
indicador del saldo fiscal estructural sobre la base de la definición y los objetivos del
Gobierno, el cual reemplaza el indicador del saldo global del Gobierno central mencionado
anteriormente. Se incorporó un indicador complementario para realizar un seguimiento de la
evaluación que lleva a cabo el Comité Consultivo de los esfuerzos de implementación de la
regla fiscal por parte del Gobierno. El indicador para medir los esfuerzos de recaudación de
ingresos tributarios continúa sin cambios, y se han ajustado los objetivos al alza a fin de
reflejar los objetivos actuales del Gobierno. El indicador para medir los costos del sistema de
salud también continúa sin cambios, al igual que el objetivo (equivalente al objetivo oficial).
Finalmente, se incorporó un nuevo indicador para medir la ampliación del seguro agrícola.
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN
A. Pobreza y aspectos sociales
124. Se prevé que las medidas del Gobierno respaldadas en el marco de este PPD
tengan un impacto positivo en la pobreza y la situación social. Existen motivos para
esperar un impacto positivo o neutro de cada una de las reformas respaldadas, como se
explica a continuación.
125. La regla fiscal contribuye a la mejora del desempeño fiscal y la estabilidad
macroeconómica, que son bases importantes para el crecimiento económico sostenido y
la reducción de la pobreza. Además, la regla fiscal fortalece la capacidad del Gobierno de
aplicar una política fiscal anticíclica, incluida la ejecución de programas sociales que puedan
proteger a los pobres y los vulnerables en tiempos de desaceleración del crecimiento. El ajuste
fiscal estructural aplicado hasta ahora se ha efectuado principalmente a través del aumento de
los ingresos tributarios, y no existen evidencias que sugieran que los nuevos ajustes se
realizarán mediante una reducción de los gastos en favor de los pobres. Por el contrario, el
Gobierno ha ampliado el principal programa de transferencias monetarias condicionadas
(Familias en Acción) y ha puesto en marcha la construcción de viviendas de bajo costo para
los extremadamente pobres. Las redes de protección social existentes son asequibles y
sostenibles desde el punto de vista fiscal.
126. Se estima que la reforma tributaria de 2010 ha tenido un impacto positivo
reducido en los hogares de bajos ingresos. La reforma tiende a afectar principalmente a las
personas de ingresos altos y a las empresas del sector privado. No se prevé que la eliminación
del descuento tributario por inversiones de capital de las empresas, la reducción del recargo de
51
energía de las empresas ni la corrección de las deficiencias de las transacciones financieras
tengan un impacto directo en los pobres. La eliminación gradual del impuesto a las
transacciones financieras tendrá un impacto positivo en los hogares de bajos ingresos que
utilizan el sistema bancario. El aumento de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio
no tendrá un efecto negativo directo en los pobres. Por el contrario, los fondos provenientes
de este impuesto se utilizaron para financiar la ayuda humanitaria después del fenómeno de
La Niña, en 2010-11.
127. La actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios conlleva importantes
beneficios para los pobres, los grupos vulnerables y las mujeres22
. El Paquete de
Beneficios de Colombia no es un “paquete básico”, sino un paquete muy completo; además,
mediante la reciente actualización, se amplió la cobertura de bienes y servicios de salud. La
carga que entraña la morbilidad de los pobres requiere las intervenciones de promoción de la
salud, prevención y atención de la salud que ya estaban incluidas en el paquete anterior, y la
actualización contiene mejoras en la atención primaria de la salud. Por ejemplo, se mejoraron
los nuevos medicamentos y otros bienes necesarios para tratar tanto enfermedades agudas y
contagiosas como afecciones crónicas (por ejemplo, diabetes e hipertensión), que afectan a los
pobres en forma desproporcionada. Además, la introducción de un conjunto de servicios de
atención de la salud mental facilita el tratamiento de grupos vulnerables, como la población
desplazada dentro del país y las víctimas de violencia doméstica. La expansión de nuevas
alternativas farmacéuticas para la atención de la salud de las personas que viven con el
VIH/sida mejorará la calidad de vida de los pacientes. La introducción de procedimientos para
mejorar el diagnóstico y el tratamiento de las afecciones ginecológicas y obstétricas
representa una mejora importante para la calidad de salud de las mujeres. Por último, la
actualización no cambiará las disposiciones especiales para las comunidades indígenas, dado
que no regula los beneficios mediante los cuales cada comunidad también puede incluir su
propia medicina tradicional.
128. Estar preparados desde el punto de vista financiero para los peligros naturales,
reduce la necesidad de los Gobiernos de desviar los recursos fiscales destinados a los
objetivos de desarrollo a largo plazo cuando se produce un desastre. Los instrumentos de
financiamiento de riesgos de desastres ex ante facilitan la respuesta fiscal adecuada a los
peligros naturales, lo cual reduce la magnitud y la duración de los efectos negativos en la
población afectada, que generalmente incluye a los segmentos más pobres y vulnerables.
Además, estos instrumentos transfieren gradualmente el riesgo del sector público al sector
privado, lo cual reduce la emergencia fiscal del estado. El aumento de la cobertura de seguros,
ya sea de edificios públicos o tierras agrícolas privadas, reduce la carga fiscal del Gobierno
relacionada con la respuesta en caso de desastres naturales y le permite al Gobierno
concentrar los limitados recursos en las poblaciones más vulnerables. Esto, a su vez,
disminuye la necesidad del Gobierno de reducir el gasto público destinado al desarrollo a
largo plazo (incluidos los gastos sociales) para responder a una crisis.
129. Las redes de protección social existentes de Colombia están bien preparadas para
enfrentar desastres naturales. El programa básico de protección social, Familias en Acción,
tiene reglas operativas para casos de desastres y ha demostrado su capacidad de continuar
brindando atención a las víctimas de desastres que no tienen suficientes medios económicos
22
En este párrafo se resumen las conclusiones de un análisis del impacto social de la actualización del Paquete
de Beneficios Obligatorios, desarrollada en el contexto de la preparación del préstamo.
52
en varios desastres ocurridos recientemente. De modo similar, la estrategia Unidos desempeñó
una función importante durante el fenómeno de La Niña, en 2010-11, ya que los trabajadores
sociales del programa y el personal municipal contribuyeron notablemente a la elaboración de
un censo de las familias afectadas que luego se utilizó para dirigir las intervenciones del
Gobierno y coordinar intervenciones a nivel local. Por último, se diseñó un programa de
desempleo temporal (Programa de Empleo de Emergencia) para responder al fenómeno de La
Niña, y actualmente el Gobierno se encuentra institucionalizando el programa, que se pondrá
en marcha en casos de crisis en el futuro.
130. El respaldo a la gestión de riesgos agrícolas tendrá efectos positivos en la
población rural, particularmente en los pequeños agricultores. Con el aumento de la
previsibilidad de los desembolsos fiscales para la gestión de riesgos agrícolas, el suministro
de información agrometeorológica para las predicciones y el desarrollo del mercado de
seguros agrícolas, se prevé que los pequeños agricultores obtengan acceso fácilmente al
respaldo necesario para prevenir y responder a las pérdidas de la producción debidas a
desastres naturales. La nivelación de los ingresos agrícolas, en particular para los pobres de
zonas rurales, pueden tener importantes repercusiones sociales y económicas positivas para la
inversión y el consumo.
B. Aspectos ambientales
131. Es poco probable que la operación propuesta tenga efectos significativos en el
medio ambiente. De acuerdo con la Política Operacional 8.60, se examinó la operación para
detectar los posibles efectos relacionados con el medio ambiente, los bosques y los recursos
naturales. Como esta operación se concentra en la ejecución de un programa de gestión fiscal,
no se prevé que tenga impacto alguno en el medio ambiente.
132. El Gobierno de Colombia está bien preparado para abordar los posibles impactos
ambientales. El Plan Nacional de Desarrollo (2010-14) se centra en un crecimiento
sostenible, con la gestión de riesgos de desastres y ambientales como tema multisectorial, y
promueve el fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental. El nuevo Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible23
ha priorizado la ejecución de medidas para fortalecer la
sostenibilidad de algunos de los sectores económicos prioritarios, también conocidos como
motores de crecimiento (agricultura, minería y construcción). El Banco ha estado
acompañando al Gobierno en este proceso a través de un paquete de servicios, que incluye la
serie de Préstamos para Políticas de Desarrollo Ambiental, el Préstamo para la Inversión en
Desarrollo Sostenible y la prestación de asistencia técnica y respaldo analítico específicos en
la esfera de gestión ambiental.
133. Por último, cabe destacar que los esfuerzos de reconstrucción posteriores al
desastre se llevan a cabo en un marco ambiental sólido en Colombia. La Ley Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012) en su artículo 6 establece que los
procesos de recuperación posteriores al desastre se deben realizar dentro del contexto de
seguridad territorial y marcos ambientales con respecto a las condiciones físicas y
socioeconómicas. La ley también ratifica que el proceso de recuperación debe evitar la
23
El Ministerio de Medio Ambiente se creó después de la división del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial en dos ministerios, como parte de las reformas institucionales más abarcativas del
actual Gobierno.
53
generación de nuevas condiciones de riesgo de desastres mediante la rehabilitación de la
infraestructura existente (por ejemplo, caminos o drenajes) o la construcción de una nueva.
C. Ejecución, seguimiento y evaluación
134. El MHCP y el DNP son responsables de coordinar las acciones entre los
organismos interesados. El Departamento de Crédito Público dependiente del MHCP
recopilará los datos necesarios para evaluar el avance en la ejecución, que está a cargo del
MHCP, y los enviará al Banco. De manera similar, la Subdirección de Crédito Público,
dependiente del DNP, recopilará la información necesaria relacionada con el avance en la
ejecución, que está a cargo del Ministerio de Salud y el MADR, y la enviará al Banco (véanse
los anexos 5 y 6 para obtener detalles).
D. Aspectos fiduciarios
Gestión de las finanzas públicas
135. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas son adecuados para respaldar el
financiamiento para políticas de desarrollo. De acuerdo con el último Informe de
adquisiciones y gestión de las finanzas públicas a nivel nacional (2009), los sistemas de
gestión de las finanzas públicas a nivel nacional muestran niveles avanzados de desempeño,
que están próximos a las prácticas recomendadas internacionales. Además, Colombia cuenta
con una trayectoria eficaz en cuanto a la ejecución de reformas de la gestión de las finanzas
públicas, las cuales el Banco ha respaldado a través de un paquete de instrumentos financieros
y servicios de conocimientos. A continuación, se resumen las principales características de los
sistemas de gestión de las finanzas públicas.
136. El presupuesto es integral, está bien documentado y se ejecuta según lo
planificado, con solo un leve desvío de los gastos actuales respecto de los niveles
planeados. La planificación presupuestaria se realiza sobre la base de una perspectiva
plurianual, y la formulación anual refleja un sistema basado en políticas que funciona
adecuadamente. La ejecución de los gastos presupuestados sugiere que el presupuesto goza de
una gran credibilidad, a pesar de que pueden existir algunos atrasos. El Prestatario ha
publicado su presupuesto anual oportunamente (Decreto 4970 del 30 de diciembre de 2011).
137. Los controles de ingresos y gastos son integrales, aunque surgen algunas
inquietudes con respecto a la calidad de la información sobre ingresos. Revisten especial
importancia las medidas sólidas para salvaguardar la integridad global y la exactitud de la
información sobre ingresos, mediante la integración o la conciliación de los diferentes
sistemas contables utilizados por el administrador tributario, lo cual asegurará la coherencia
entre la información de sus registros contables y estadísticos, y garantizará el registro
oportuno de las transacciones. Los registros y los controles de los flujos de fondos, los saldos
y la deuda pública respaldan una gestión fiscal sólida y brindan a las instituciones públicas las
herramientas para prever el financiamiento a fin de ejecutar sus presupuestos en
forma ordenada.
138. Las cuentas públicas consolidadas se preparan dentro de los seis meses
posteriores al final del año fiscal. Estas cuentas incluyen información completa sobre los
54
ingresos, los gastos y los activos y pasivos financieros. La Contaduría General de la Nación
emite los estados financieros de final de ejercicio basados en valores devengados; luego, estos
se presentan dentro de los seis meses posteriores, antes del 15 de mayo del siguiente año, a la
Contraloría General de la República a los efectos de la auditoría. Las políticas y los
procedimientos de auditoría de la Contraloría General de la República prevén la aplicación
de procedimientos financieros, de cumplimiento y de desempeño en consonancia con las
nomas de auditoría del Gobierno nacional. Los informes de auditoría se presentan al Congreso
y al Presidente de la República antes del 1 de julio del siguiente ejercicio.
Adquisiciones
139. Según una evaluación del sistema de adquisiciones públicas, Colombia ha logrado
avanzar en los últimos cinco años, aunque se requieren nuevos avances. Se han logrado
grandes avances en la modernización del sistema de adquisiciones; no obstante, aún queda
mucho por hacer en lo que respecta a la consolidación de los logros y el aseguramiento de la
sostenibilidad. Uno de los pasos hacia adelante más importantes ha sido la reciente creación
(noviembre de 2011) de la Agencia Nacional de Contratación Pública “Colombia Compra
Eficiente”, para supervisar y liderar las reformas en materia de adquisiciones, en reemplazo de
la Comisión Intersectorial de Contratación Pública. Sin embargo, entre los principales
desafíos pendientes se encuentran los siguientes: 1) el marco jurídico no solo debe regular los
procesos sino también las normas y alinear las adquisiciones con las política de gastos. 2) El
sistema electrónico de adquisiciones se debe actualizar y transformar en una plataforma
transaccional de adquisiciones para mejorar la transparencia, generar competencia y
simplificar los procesos. 3) Se debe desarrollar una fuerza de trabajo profesional. El personal
de adquisiciones no cuenta con los conocimientos ni con el profesionalismo necesarios para
lograr los mejores resultados, incluidas las estrategias de ahorro de costos. Por último, la
Agencia Nacional de Contratación Pública “Colombia Compra Eficiente”, debe disponer de
los recursos y la capacidad suficientes para promover de manera eficaz nuevas iniciativas de
modernización. En síntesis, los marcos jurídico, institucional y operativo deben ser dinámicos
y adaptables para responder a los desafíos del mercado, a medida que las nuevas tecnologías y
las formas de hacer negocios se desarrollan en Colombia y en el mundo.
E. Desembolsos y auditorías
140. Mecanismos de desembolso. En el momento de entrada en vigor y en cumplimiento
de las condiciones para la liberación del tramo de retiro, y luego del pedido del Prestatario, el
Banco depositaría los fondos en una cuenta denominada en dólares estadounidenses del
Banco de la República para que luego se acrediten en la Cuenta Única del Tesoro del MHCP,
lo que permitiría utilizarlos para financiar los gastos presupuestados. El MHCP enviará al
Banco una confirmación escrita de la transacción descrita después de que el Banco
desembolse los fondos.
141. No existen pruebas de que el entorno de control bancario en el cual tendría lugar
el flujo de fondos del PPD no sea el adecuado. Esta evaluación se realiza sobre la base de
una revisión del informe de auditoría externa de 2010 y 2011 del Banco Central, la última
evaluación de las salvaguardas del Banco Central por parte del FMI (2010) y la consulta del
Artículo IV correspondiente a 2011 del FMI. Sobre la base de la evaluación de los sistemas
gestión de las finanzas públicas existentes del Prestatario y la conclusión de que los
mecanismos fiduciarios para este financiamiento son los adecuados, el Banco no exigirá una
55
auditoría de la cuenta designada y tampoco requerirá mecanismos fiduciarios adicionales en
esta instancia.
F. Riesgos y mitigación de riesgos
142. La operación de PPD está sujeta a riesgos relacionados con el deterioro del
entorno económico externo y la ejecución del programa de reformas. A pesar de la base
sólida, el panorama macroeconómico a corto plazo de Colombia podría verse afectado
negativamente si se produjeran crisis externas. Este riesgo se mitiga mediante una alta
capacidad de respuesta normativa. También existen riesgos de problemas normativos
relacionados con la ejecución del programa de gestión fiscal. A modo de mitigación, este PPD
se diseñó para respaldar exclusivamente medidas administrativas que no dependen de
procesos legislativos. Por lo tanto, la calificación de riesgo general se considera baja.
143. A pesar del alto nivel de exposición a crisis externas, Colombia presenta un nivel
bajo de vulnerabilidad debido a la alta capacidad de respuesta normativa. Colombia está
expuesta a tres tipos diferentes de crisis externas: la desaceleración de la actividad económica
en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la agitación del mercado financiero
mundial (Banco Mundial, 2012a). Mitigación. La capacidad de adaptación general del país se
basa en las sólidas condiciones iniciales y en las reservas políticas para responder. El
crecimiento económico es sólido y la ausencia de desequilibrios internos o externos
importantes ayuda a reforzar la estabilidad. Los considerables flujos de inversión extranjera
directa, la amplia acumulación de reservas de divisas y la línea de crédito flexible con el FMI
protegen la posición externa. Además, Colombia tiene un tipo de cambio flexible y dispone de
margen para la liberalización de la política monetaria y fiscal.
144. El énfasis en las medidas administrativas (y no legislativas) en el segundo PPD
reduce el riesgo de problemas normativos del programa. El programa de PPD respaldó,
fundamentalmente, dos etapas de reforma diferentes. El primer PPD respaldó la etapa de
diseño de la reforma, que se basó primordialmente en las principales reformas legislativas que
el Gobierno logró llevar al Congreso durante un período de alto capital político durante el
primer año de Gobierno. El segundo PPD respaldó la etapa de ejecución de la reforma, la que,
por su propia naturaleza, se centra principalmente en las medidas administrativas sobre las
cuales el Poder Ejecutivo tiene absoluto control. Esto efectivamente reduce el riesgo del
programa asociado con el proceso legislativo. Sin embargo, el proceso legislativo podría
afectar los resultados del programa respaldado, por ejemplo, si el Congreso no aprueba las
reformas tributarias necesarias para alcanzar los objetivos de la regla fiscal. Fuera del ámbito
del programa del PPD, el programa general de reforma fiscal del Gobierno, incluidas las
reformas tributarias y de pensiones previstas, continuaría sujeto a la capacidad del Ejecutivo
de lograr que el Congreso apruebe las reformas legislativas.
145. No se prevé que la reciente reorganización del gabinete afecte de manera negativa
la ejecución del programa. A mediados de agosto de 2012, el presidente Santos solicitó la
renuncia de sus ministros con el fin de reorientar y fortalecer su Gobierno para la negociación
de un acuerdo de paz con los grupos guerrilleros. La decisión también se generó a partir de
una disminución del apoyo popular al Gobierno debido a un aumento de la inseguridad y el
revés asociado con la reforma judicial. Entre algunos de los ministros que cambiaron se
encuentran el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Salud y Protección
56
Social. No se prevé que estos cambios afecten el programa del PPD, dado que gran parte de
las medidas de reforma ya se ha tomado. Además, no se espera que la reorganización del
gabinete afecte el objetivo de desarrollo respaldado por el PPD, ya que el Gobierno de
Colombia es conocido por la continuidad de sus políticas y su fuerte compromiso con la
prudencia fiscal.
146. Los riesgos de ejecución difieren por esfera del programa, pero, en general,
son bajos:
147. A) Previsibilidad y estabilidad del presupuesto. La credibilidad respecto de la
prudencia fiscal que Colombia ha conseguido con tanto esfuerzo será objeto de un escrutinio
adicional en el marco del proceso de evaluación de la ejecución de la regla fiscal y a medida
que el proceso de consolidación fiscal restrinja gradualmente el margen de maniobra del
Gobierno en los años venideros. Mitigación. El Gobierno actual ya ha realizado gran parte de
los ajustes fiscales necesarios para el período 2010-14. Además, el Gobierno tiene la
capacidad suficiente para garantizar la ejecución satisfactoria de la regla fiscal. De ser
necesario, el Banco está en condiciones de respaldar al Gobierno en esta esfera mediante
servicios de conocimientos y de convocatoria.
148. B) Gestión del pasivo de la seguridad social. Es posible que los riesgos sean
ligeramente superiores en el sector de la salud, en donde el éxito depende, en parte, del
progreso en la ejecución de los nuevos instrumentos fiscales y financieros. Por lo general, las
finanzas de los seguros de salud son vulnerables y pueden estar sujetas a otras perturbaciones
inesperadas en el futuro. Mitigación. En los últimos años, el Gobierno ha demostrado su
determinación ante los desafíos fiscales y financieros en el sector de la salud a través de
medidas administrativas eficaces, lo que sugiere que cuenta con la capacidad de responder en
forma adecuada. La futura creación de un instituto para la evaluación de las tecnologías y un
nuevo sistema de examen por los pares también constituyen importantes factores
de mitigación.
149. C) Financiamiento frente a riesgos de desastres. Finalmente, el riesgo más
importante en esta esfera está relacionado con la capacidad administrativa para ejecutar el
programa. En el caso del MHCP, este desafío está fundamentalmente relacionado con la
complejidad técnica de analizar el impacto fiscal del riesgo de desastres, y de diseñar y
ejecutar los instrumentos financieros para mitigarlos. En el caso del MADR, el prolongado
proceso de constitución legal de la Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos
Agrícolas puede indicar que su efectividad total también puede llevar algún tiempo.
Mitigación. El Banco, a través de los servicios de conocimientos en esta esfera, puede ofrecer
respaldo al Gobierno para mitigar este riesgo.
57
REFERENCIAS
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de trabajo del FMI 09/58. Washington, DC.
Ghesquiere y Mahul. 2010. Financial Protection of the State against Natural Disasters – A Primer. Documento
de trabajo del Banco Mundial n.º 5429. Washington, DC.
FMI. 2011. Staff Report for the 2011 Article IV Consultation. Washington, DC.
FMI. 2012. Colombia – Implementing the Structural Balance Rule under GFSM 2001 with improved budget
planning tools. Washington, DC.
Iturrioz y Arias. 2011. Agriculture Insurance in Latin America: Developing the Market. Banco Mundial,
Washington, DC.
Ivanic, M. y W. Martin. 2012. Impact of recent changes in food prices on global poverty. Banco Mundial,
multicopiado.
MHCP. 2010. Estrategia económica y fiscal 2010-14. Bogotá.
MHCP, 2010. Obligaciones contingentes: la experiencia colombiana. Bogotá.
MHCP, 2012. Marco fiscal a mediano plazo 2012. Bogotá.
Moller, L. 2012. La Política Fiscal en Colombia: Aprovechamiento de su potencial para lograr una sociedad
más equitativa. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo 6092. Banco
Mundial, Washington, DC.
Vargas, H., A. González, I. Lozano. 2012. Macroeconomic Effects of Structural Fiscal Policy Changes in
Colombia. Borradores de Economía 69, Banco de la República.
Vélez, C., J. P. Azevedo y C. Posso. 2010. Oportunidades Para los Niños Colombianos: Tendencia y
Diferencias Regionales, 19997-2008. Banco Mundial, Washington DC.
Banco Mundial. 2005. Spending Wisely: Buying Health Services for the Poor. Washington DC.
Banco Mundial. 2010. Los recursos naturales en América Latina y el Caribe: ¿Más allá de bonanzas y crisis?
Washington DC.
Banco Mundial. 2011. República de Colombia: Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo en
favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal. Informe n.º 59297, Washington DC.
Banco Mundial. 2012a. Latinoamérica hace frente a la volatilidad, el lado oscuro de la globalización.
Washington DC.
Banco Mundial. 2012b. El gasto tributario en Colombia: Una propuesta de evaluación integral y sistemática de
este instrumento de política pública. Multicopiado. Washington DC.
Banco Mundial. 2012c. How prepared is Colombia for another Global Economic Crisis? Multicopiado.
Washington, DC.
Banco Mundial. 2012d. Latin America and the Caribbean: Risk and Resilience in Uncertain Times.
Multicopiado. Washington, DC.
Banco Mundial. 2012e. Growth without Reductions in Inequality. Multicopiado. Washington DC.
58
ANEXO 1: CONSOLIDACIÓN FISCAL EN COLOMBIA:
UNA VISIÓN A LARGO PLAZO24
La adopción de una nueva constitución en el año 1991 implicó una gran ampliación de la
estructura del Gobierno de Colombia. El aumento en la demanda del gasto público en salud,
educación y justicia hizo aumentar el gasto primario del Gobierno central del 7,2% del PIB en 1990 al
12,4% del PIB en 2000. A finales de la década de 1990, la sostenibilidad fiscal en Colombia era
incierta: la relación entre la deuda y el PIB del Gobierno central aumentaba rápidamente y varios
gobiernos locales estaban excesivamente endeudados.
A principios de la década de 2000, se ejecutó un ajuste que incluyó varias reformas tributarias. Entre ellas, reformas al sistema subnacional de transferencias y otras medidas que redujeron
sustancialmente el déficit del Gobierno central del 6,0% del PIB en 1999 al 2,3% del PIB en 2008. En
consecuencia, la relación entre la deuda y el PIB del Gobierno central disminuyó durante la década de
2000 y se ha mantenido estable en los últimos años (gráfico A.1, panel a). Las reformas fiscales
ejecutadas desde 2010 y respaldadas mediante este PPD programático representan, por lo tanto, una
continuación de este ajuste fiscal estructural a largo plazo.
Se mejoró la composición de la deuda pública para reducir la fragilidad financiera del Gobierno
y fomentar el desarrollo del mercado de capital. Esto incluyó lo siguiente:
Se tomaron medidas para disminuir la disparidad monetaria del sector público, mediante el
cambio de la composición de su deuda de bonos denominados en moneda extranjera
(principalmente deuda externa) a bonos denominados en moneda local (principalmente emitidos
internamente). En consecuencia, se logró una reducción sustancial del indicador de disparidad
monetaria (gráfico A.1, panel b).
También se realizaron esfuerzos por cambiar la composición de la deuda interna de bonos
indexados en dólares o según la inflación a bonos denominados en peso a tasa fija. En
setiembre de 2011, el saldo de los bonos locales denominados en pesos y con tasa de interés fija
representaba el 51,4% del total de la deuda del Gobierno central y el 18,3% del PIB (gráfico A.1,
panel c).
Se aumentó el plazo de vencimiento de las emisiones de nuevos bonos durante la última
década, como una señal de credibilidad tanto en la política fiscal como monetaria (gráfico
A.1, panel d). La proporción del saldo de la deuda pendiente en bonos con un plazo de vencimiento
residual de menos de un año ha disminuido en los últimos diez años en favor de las emisiones con
plazos de vencimiento superiores a los cinco años, mientras que la proporción de las emisiones con
plazos de vencimiento residual de entre tres y cinco años se ha mantenido estable (gráfico A.1,
panel e). En la actualidad, el plazo de vencimiento más largo en el mercado de títulos de deuda
pública (TES) es de quince años.
El análisis empírico sugiere que las mejoras en la política fiscal y en la gestión de la deuda
pública redujo de manera permanente la prima de riesgo soberano en Colombia, lo que trajo
aparejado importantes efectos positivos:
El nivel a largo plazo de la tasa de interés real disminuyó, como lo demuestra la reducción del
60% en el índice de bonos de mercados emergentes para Colombia, a la vez que se controlaron
otros factores. Una prima de riesgo más baja, a su vez, reduce de manera permanente el tipo de
cambio real a largo plazo. Por lo tanto, parte de la apreciación real observada en la última década se
puede atribuir a una mejora en la política fiscal.
La economía se ha vuelto menos vulnerable a las crisis globales de aversión al riesgo debido
una menor sensibilidad de la prima de riesgo a tales crisis. Esto implica una menor respuesta
24
Fuente: Vargas y otros (2012).
59
del tipo de cambio y los flujos de capital a las crisis y, en consecuencia, una menor presión sobre la
inflación, el producto y la política monetaria.
Aumentó la eficacia de la política fiscal. Una posición fiscal sólida mejoró el poder de la política
fiscal (gastos) para afectar el producto. Las respuestas al comienzo de la década fueron pequeñas y
efímeras (y a veces, negativas). Como la postura fiscal mejoró a lo largo de la década, las
respuestas del producto se tornaron positivas y significativas durante varios períodos.
De modo similar, es posible que los cambios estructurales en la política fiscal hayan
fortalecido la respuesta de las tasas de interés del mercado a las crisis (no anticipadas) de las
tasas de interés de la política monetaria. La transmisión de las tasas oficiales a las tasas de
interés de los TES (y a los plazos de vencimiento promedio), por ejemplo, indican claramente la
existencia de dos regímenes diferentes: antes y después de 2004.
Gráfico A.1 Indicadores fiscales y de deuda seleccionados
a) Deuda del Gobierno central (% del PIB) b) Indicador de disparidad monetaria
c) Composición de la deuda pública interna d) Plazo de vencimiento promedio de los TES de nueva
emisión
e) Composición del plazo de vencimiento del saldo de
TES de tasa fija f) Diferencia entre el superávit primario real y el
superávit primario destinado a estabilizar la deuda.
60
Fuente: Vargas y otros (2012). Nota: El indicador de disparidad monetaria intenta captar la capacidad del
Gobierno central de atender el servicio de la deuda vinculada a moneda extranjera sobre la base de sus ingresos
vinculados a moneda extranjera.
61
ANEXO 2: CARTA SOBRE INTENCIONES
DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO
62
63
64
65
ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO
El Directorio Ejecutivo del FMI concluye el examen del desempeño de
Colombia en el marco de la línea de crédito flexible Comunicado de prensa n.° 12/159
4 de mayo de 2012
El Directorio Ejecutivo del FMI concluyó hoy el examen para determinar que Colombia reúne
los requisitos para el acuerdo en el marco de la línea de crédito flexible y reafirmó que el país
continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la línea de crédito flexible. Las
autoridades de Colombia han manifestado su intención de seguir asignando al acuerdo
carácter precautorio.
El acuerdo de dos años a favor de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible por un
monto equivalente a DEG 3870 millones (alrededor de US$5980 millones) fue aprobado por
el Directorio Ejecutivo del FMI el 6 de mayo de 2011 (véase el Comunicado de prensa n.°
11/165). El primer acuerdo a favor de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible se
aprobó el 11 de mayo de 2009 (véase el Comunicado de prensa n.° 09/161), y luego se aprobó
un segundo acuerdo por un año el 7 de mayo de 2010 (véase el Comunicado de prensa n.°
10/186).
Al finalizar las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre Colombia, David Lipton, primer
subdirector gerente y presidente interino del Directorio, formuló la siguiente declaración:
“La continua capacidad de resistencia de Colombia frente a la turbulencia financiera mundial
y su vigoroso crecimiento durante el último año son pruebas de la solidez de sus fundamentos
y de la hábil gestión de las políticas. La solidez de la trayectoria de sus políticas y de sus
instituciones, incluidos la regla de equilibrio fiscal estructural, un régimen creíble de metas de
inflación y una supervisión financiera eficaz, han sustentado robustos balances públicos y
privados.
El acuerdo a favor de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible, aprobado hace un
año en un contexto de agudización de los riesgos externos, ha respaldado la estrategia
macroeconómica de las autoridades, brindando protección frente los riesgos extremos
mundiales y contribuyendo a afianzar la confianza de los mercados. El Directorio Ejecutivo
confirma que Colombia continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la línea
de crédito flexible.
Las autoridades están comprometidas a continuar recomponiendo paulatinamente las reservas
políticas que brindan protección contra los riesgos internacionales. La consolidación fiscal ha
superado las expectativas y el endurecimiento gradual de la política monetaria ha sido
adecuado en vista de la fuerte demanda interna. El régimen de tipo de cambio flotante
continúa desempeñando un papel clave en la absorción de las perturbaciones externas, en
tanto que la ampliación de las reservas externas se ve complementada por el acuerdo en el
marco de la línea de crédito flexible.
La persistente incertidumbre mundial encierra significativos riesgos de que se deteriore la
situación, particularmente en lo relacionado con las perspectivas del comercio internacional,
66
el financiamiento externo y los precios de los commodities. Colombia ha mantenido un
amplio espacio en sus políticas para mitigar las secuelas que podrían derivar de esas
perturbaciones, y las autoridades siguen comprometidas a mantener el marco basado en reglas
y a incorporar los ajustes necesarios en las políticas”.
67
Proyecciones del personal
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Saldo primario
destinado a
estabilizar la deuda
1 Referencia: Deuda del sector público 1/ 36,7 36,9 34,2 32,2 30,9 30,0 29,3 28,3 27,3 10/0,6
de la cual: denominada en moneda extranjera 16,0 13,9 13,1 13,3 13,3 13,0 12,5 12,1 11,7
2 Cambio en la deuda del sector público 5,8 0,2 -2,6 -2,0 -1,3 -0,9 -0,7 -0,9 -1,0
3 Flujos generadores de deuda identificados (4+7+12) -0,3 0,0 -2,8 -1,5 -1,6 -1,5 -0,7 -0,8 -0,7
4 Déficit primario -0,8 0,2 -1,0 -2,1 -1,6 -1,6 -1,4 -1,3 -1,2
5 Ingresos y donaciones 26,7 26,2 26,9 28,0 28,2 27,9 27,3 27,0 26,8
6 Gasto primario (sin intereses) 25,9 26,4 26,0 25,9 26,6 26,3 26,0 25,8 25,7
7 Dinámica de la deuda automática 2/ 0,7 -0,2 -1,8 0,6 0,5 0,7 0,6 0,5 0,5
8 Contribución proveniente de tasas de interés/diferencial de crecimiento 3/ 1,9 0,2 -1,5 0,6 0,5 0,7 0,6 0,5 0,5
9 De la cual: contribución proveniente de la tasa de interés real 2,3 1,6 0,4 2,0 1,9 1,9 1,9 1,7 1,7
10 De la cual: contribución proveniente del crecimiento real del PIB -0,5 -1,4 -1,9 -1,4 -1,3 -1,3 -1,3 -1,2 -1,2
11 Contribución proveniente de la depreciación del tipo de cambio 4/ -1,1 -0,4 -0,3 ... ... ... ... ... ...
12 Otros flujos generadores de deuda identificados -0,2 -0,1 0,0 -0,1 -0,5 -0,6 0,0 0,0 0,0
13 Recibos de privatización (negativo) -0,2 -0,1 0,0 -0,1 -0,5 -0,6 0,0 0,0 0,0
14 Reconocimiento de pasivo contingente o implícito 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
15 Otro (especificar, por ejemplo, recapitalización de bancos) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
16 Residual, incluidos cambios de activos (2-3) 5/ 6,0 0,2 0,1 -0,5 0,4 0,6 0,0 -0,2 -0,3
Coeficiente deuda del sector público-ingresos 1/ 137,2 140,9 127,2 115,1 109,6 107,5 107,2 104,8 101,9
Necesidad financiera bruta 6/ 7,9 7,4 6,1 4,6 5,4 4,6 4,7 3,9 4,3
en miles de millones de US$ 18,3 21,0 19,9 16,9 21,1 18,8 20,2 17,7 20,7
Escenario con variables clave en sus promedios históricos 7/ 32,2 30,0 28,0 26,0 23,8 21,5 0,0
Scenario with no policy change (constant primary balance) in 2012-2017 32,2 30,5 29,1 27,6 25,9 23,9 0,5
Supuestos fiscales y macroeconómicos clave en que se basa la referencia
Crecimiento real del PIB (en porcentaje) 1,7 4,0 5,9 4,3 4,4 4,4 4,5 4,5 4,5
Tasa de interés nominal promedio sobre la deuda pública (en porcentaje) 8/ 11,4 8,5 8,6 8,9 9,3 9,1 9,2 8,8 8,9
Tasa de interés real promedio (tasa nominal menos cambio en deflactor del PIB, en porcentaje)8,0 4,8 1,7 6,4 6,3 6,8 6,8 6,5 6,4
Apreciación nominal (aumento en valor en US$ de la moneda local, en porcentaje) 9,8 2,7 2,4 ... ... ... ... ... ...
Tasa de inflación (deflactor del PIB, en porcentaje) 3,4 3,6 6,9 2,5 3,0 2,3 2,4 2,3 2,5
Crecimiento del gasto primario real (deflactado por el deflactor del PIB, en porcentaje) 15,1 5,9 4,2 4,0 7,2 3,4 3,0 3,7 4,0
Déficit primario 9/ -0,8 0,2 -1,0 -2,1 -1,6 -1,6 -1,4 -1,3 -1,2
Fuente: Estimaciones del personal del FMI.
1/ Deuda bruta del sector público consolidado, incluida la deuda externa pendiente de Ecopetrol y del Banco de la República. No se incluyen en los supuestos sumas giradas en virtud del acuerdo de la línea de crédito flexible
ni pasivos contingentes.
2/ Deducidos como [(r - p(1+g) - g + ae(1+r)]/(1+g+p+gp)) por el coeficiente de deuda del período anterior, con r = tasa de interés; p = tasa de crecimiento del deflactor del PIB; g = tasa de crecimiento real del PIB;
a = proporción de deuda denominada en moneda extranjera; y e = depreciación del tipo de cambio nominal (medida según el aumento en el valor en moneda nacional del dólar estadounidense).
3/ La contribución de la tasa de interés real se deduce del denominador en la nota al pie de pagina 2/ como r - π (1+g) y la contribución del crecimiento real como -g.
4/ La contribución del tipo de cambio se deduce del numerador en la nota al pie de pagina 2/ como ae(1+r).
5/ Para las proyecciones, esta línea incluye los cambios del tipo de cambio.
6/ Definida como déficit del sector público, más amortización de la deuda del sector público a mediano y largo plazo, más la deuda a corto plazo al final del período anterior.
7/ Las variables clave incluyen el crecimiento del PIB real, la tasa de interés real y el saldo primario en porcentaje del PIB.
8/ Deducida como gasto de interés nominal dividido por la deuda total del período anterior.
9/ Excluye la discrepancia estadística.
10/ Se supone que las variables clave (crecimiento real del PIB, tasa de interés real y otros flujos generadores de deuda identificados) permanecen en el mismo nivel del último año de proyecciones.
Colombia: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2009-2017
(En porcentaje del PIB, salvo indicación en contrario)
Actual
ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Fuente: Cálculos del personal del FMI (septiembre de 2012).
68
Fuente: Cálculos del personal del FMI (septiembre de 2012).
Gráfico 6. Colombia: Sostenibilidad de la deuda pública: Bound Tests 1/
(Deuda pública en porcentaje del PIB)
Fuentes: Fondo Monetario Internacional, documentación del país y estimaciones del personal.
1/ Las áreas sombreadas representan datos reales. Las perturbaciones individuales son perturbaciones permanentes de media
desviación estándar. Las cifras en los recuadros representan las proyecciones promedio para las variables respectivas en el
punto de referencia y el escenario presentados. También se muestra el promedio histórico de la variable correspondiente a los
últimos diez años.
2/ Perturbaciones permanentes de un cuarto de desviación estándar aplicadas a la tasa de interés real, a la tasa de crecimiento
y el saldo primario.
3/ En 2013 se produce una perturbación del pasivo contingente, con una depreciación real del 30% y del 10% del PIB; se define
depreciación real como la depreciación nominal (medida en función de la caída porcentual del valor en dólares de la moneda
local) menos la inflación nacional (en función del deflactor del PIB).
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Necesidades financieras brutas
según referencia (derecha)
Escenario histórico
Punto de referencia
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturbaciones de las tasas de interés
Punto de referencia
32,1
27,3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturbaciones del crecimiento
Punto de referencia 23,9
30,9
27,3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Escenario de mantenimiento de la política
PB shock
Punto de referencia
30,6
27,3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturbaciones combinadas
Punto de referencia
38,3
34,3
27,3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturbaciones combinadas del pasivo
Depreciación del 30%
Punto de referencia
Escenarios históricos y de referencia Perturbaciones de las tasas de interés (en porcentaje)
Perturbaciones del crecimiento
(en porcentaje, por año)
Perturbaciones del saldo primario (en porcentaje del PIB) y
escenario de mantenimiento de la política (saldo primario constante)
Perturbaciones de la depreciación real
y del pasivo contingente 3/
Perturbaciones combinadas 2/
Punto de referencia: 6,6
Escenario: 7,6
Histórico: 4,4
Punto de referencia: 4,5
Escenario: 3,6
Histórico: 4,5
Punto de referencia: 1,4
Escenario: 0,7
Histórico: 1,9
69
ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS DE POLÍTICAS
Objetivos
a mediano plazo MEDIDAS DE POLÍTICAS
Primer PPD
(medidas previas) Segundo PPD
(medidas previas)
A. Mejora de la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto Mejora
de la gestión
de los ingresos
provenientes
de los
commodities
I-1. El Prestatario ha presentado el
Proyecto de Ley de la Regla Fiscal ante el
Congreso para que este lo apruebe.
II-1. El Prestatario, a través del MHCP, ha tomado
medidas clave para implementar la Ley de la Regla
Fiscal, entre las que se incluyen las siguientes: a) la
publicación del informe Marco fiscal a mediano
plazo 2012, y b) la promulgación del Decreto
n.º 1790, con fecha 28 de agosto de 2012
(debidamente publicado en la gaceta oficial del
Prestatario el 28 de agosto de 2012), mediante el
cual, entre otras cosas, se estableció un comité
consultivo para supervisar la implementación de la
Ley de la Regla Fiscal por parte del Poder
Ejecutivo del Prestatario. Mayor eficiencia
de la recaudación
de ingresos
I-2. El Prestatario i) promulgó la Ley
n.º 1430, con fecha 29 de diciembre de
2010, a través de la cual, entre otros
puntos, se redujeron las exenciones
tributarias, se subsanaron las lagunas
fiscales y se eliminó el impuesto sobre las
transacciones financieras del Prestatario, y
ii) promulgó el Decreto Presidencial n.º
4825, con fecha 29 de diciembre de 2010,
a través del cual, entre otros puntos, se
aumentó la tasa y la base del impuesto
sobre el patrimonio.
II-2. El MHCP del Prestatario ha emitido las
normas reglamentarias de la Ley 1430 a fin de
aumentar los ingresos tributarios del Prestatario,
mejorar la eficiencia del sistema tributario del
Prestatario y optimizar la competitividad de su
economía.
B. Gestión del pasivo de la seguridad social Reducción
de las presiones
relacionadas
con los gastos
y los imprevistos
que surgen
del sistema
de seguro médico.
I-3. El prestatario ha promulgado la Ley
n.º 1438, con fecha 19 de enero de 2011, a
través de la cual, entre otros puntos, se
fortaleció la atención primaria de la salud
y se establecieron los criterios para la
actualización del Paquete de Beneficios
Obligatorios.
I-4. El Ministerio de Protección Social del
Prestatario ha emitido las siguientes
resoluciones: i) Resolución n.º. 4377, con
fecha 29 de octubre de 2010, a través de la
cual, entre otros puntos, se estableció un
sistema de reembolso que permite una
mayor previsibilidad en las tasas de
reembolso para los medicamentos de alto
costo seleccionados, y ii) Resolución
n.º 1020, con fecha 31 de marzo de 2011, a
través de la cual, ente otros puntos, se
estableció un límite máximo para la tasa de
reembolso aplicable a cuarenta y siete
ingredientes farmacéuticos activos que no
están cubiertos por el Paquete de
Beneficios Obligatorios del régimen
contributivo.
II-3. El Prestatario, a través de la Comisión de
Regulación en Salud, emitió el Acuerdo n.º 29, con
fecha 28 de diciembre de 2011 (debidamente
publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 30
de diciembre de 2011) a través del cual, entre otros
puntos, a) se actualizó el Paquete de Beneficios
Obligatorios de los regímenes contributivo y
subsidiado, con el fin de ampliar la cobertura de los
bienes y servicios de salud en virtud de estos
regímenes, y b) se introdujo una lista de bienes para
la atención de la salud y servicios médicos para que
se los excluyera de este Paquete de Beneficios
Obligatorios.
II-4. El Prestatario, a través del Ministerio de Salud
y Protección Social, dictó el Decreto n.º 4107, con
fecha 2 de noviembre de 2011 (debidamente
publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de
noviembre de 2011), a través del cual, entre otros
puntos, se estableció un fondo para imprevistos
para el sistema de seguro de salud del Prestatario,
con el fin de garantizar la disponibilidad de fondos
suficientes para imprevistos, incluidas emergencias
de salud derivadas de diferentes tipos de epidemias
o desastres naturales y biológicos.
70
ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS DE POLÍTICAS
Objetivos
a mediano plazo MEDIDAS DE POLÍTICAS
Primer PPD
(medidas previas) Segundo PPD
(medidas previas) B. Gestión del pasivo de la seguridad social
I-5. El Ministerio de Protección Social
del Prestatario ha emitido la
Resolución n.º 1083, con fecha 5 de
abril de 2011, a través de la cual se
estableció un comité para supervisar y
analizar la tendencia de los
reembolsos pagados por el FOSYGA
por los bienes de atención de la salud
(incluidos los productos
farmacéuticos) y los servicios de salud
que no están cubiertos por el Paquete
de Beneficios Obligatorios del
régimen contributivo.
C. Financiamiento frente a riesgos de desastres Fortalecimiento
de la capacidad
para responder
a los fenómenos
naturales adversos
y, a la vez,
proteger
el saldo fiscal.
II-5. El Prestatario, a través del MHCP, ha aprobado
y publicado una Estrategia de Financiamiento frente
a Riesgos de Desastres, con fecha mayo de 2012,
para reducir la vulnerabilidad fiscal del Prestatario
ante el acaecimiento de desastres naturales.
II-6. El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido el
Decreto n.º 4865, con fecha 22 de diciembre de 2011
(debidamente publicado en la gaceta oficial del
Prestatario el 2 de diciembre de 2011), a través del
cual, entre otros puntos, se modificó el requisito de
reserva que exigía a las empresas de seguros
privadas ofrecer un seguro contra terremotos. Reducción
de los riesgos
fiscales
que surgen
del sector agrícola.
II.7. El Prestatario ha mejorado el marco
institucional para su mercado privado de seguros
agrícolas, a través de las siguientes medidas: a) la
promulgación de la Ley n.º 1450, con fecha 16 de
junio de 2011 (debidamente publicada en la gaceta
oficial del Prestatario el 16 de junio de 2011) a través
de la cual, entre otros puntos, se estableció un marco
de gestión de riesgos para integrar estrategias de
adaptación y mitigación con el objetivo de mejorar
los riesgos de producción; b) la emisión por parte de
la Comisión Nacional de Crédito Agrícola de las
siguientes resoluciones: i) Resolución n.º 1, con
fecha 23 de agosto de 2011 (debidamente publicada
en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de septiembre
de 2011), a través de la cual, entre otros puntos, se
ampliaron los tipos de riesgos que pueden recibir
subsidios públicos para la contratación de primas de
seguros agrícolas, y ii) Resolución n.º 1, con fecha
16 de mayo de 2012 (debidamente publicada en la
gaceta oficial del Prestatario el 16 de mayo de 2012),
a través de la cual, entre otros puntos, se preservó el
acceso voluntario al seguro.
71
ANEXO 6: MARCO DE RESULTADOS
Indicadores Punto de referencia+
Resultados esperados+ Entidad
responsable 2010 2011 2012 2013
A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto Resultado a mediano plazo: Una gestión más previsible, estable y eficiente de los recursos fiscales.
El saldo fiscal estructural del
Gobierno central (% del PIB)* N. D. -2,7 -2,6 -2,4 MHCP
El Comité Consultivo emite una
declaración sobre el informe
anual de implementación de la
regla fiscal preparado por el
MHCP.
- - No se emitió
declaración
(según lo
previsto).
La declaración
concluye que la
implementación
de la regla fiscal
es satisfactoria.
MHCP
Ingreso tributario,
correspondiente a bienes
distintos del petróleo del
Gobierno central (% del PIB).
12,0 12,9 13,0 13,2 MHCP
B. Gestión del pasivo de la seguridad social Resultado a mediano plazo: Mejora de la gestión de las vulnerabilidades fiscales del sistema de salud.
Los reembolsos para las
compañías de seguros de salud
del FOSYGA por bienes
y servicios médicos no incluidos
en el Paquete de Beneficios
Obligatorios del régimen
contributivo
(gastos recurrentes).
Col$2345
mil millones
Col$2103
mil
millones
Col$2400
mil
millones
o menos
Col$2400 mil
millones
o menos
Ministerio
de Protección
Social
C. Financiamiento frente a riesgos de desastres Resultado a mediano plazo: Se han identificado las fuentes de riesgos de desastres naturales,
se ha cuantificado el posible impacto fiscal y se han incorporado los instrumentos financieros pertinentes. Cantidad de instrumentos
financieros existentes
para mitigar los riesgos
nacionales de desastres.+++
2 1 2 3 MHCP
Cobertura del seguro agrícola
(% de área cultivada) 1,0%
1,0%
1,1%
1,2%
MADR+++
Nota: El marco de resultados se actualizó en relación con el marco presentado en el primer PPD. *Definición del
Gobierno. +Referencias y objetivos al final del año (31 de diciembre). ++ Fondo para el Financiamiento del
Sector Agropecuario. +++ Coherente con la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres. El término
instrumentos financieros hace referencia a “la herramienta presupuestaria o basada en el mercado ex ante que
contribuye a aumentar la protección financiera del Estado frente a los desastres”. Los dos instrumentos contados
en 2010 incluyen el Fondo Nacional de Calamidades y el primer PPD con CAT DDO. El segundo PPD con CAT
DDO entró en vigencia en 2012.
72
ANEXO 7: DATOS BÁSICOS DE COLOMBIA
Datos básicos de Colombia 12/11/12
América ingreso
P rincipales indicado res de desarro llo Latina y el mediano
Colombia Caribe alto
-2011
Población, mediados de año (millones) 0,00 583 2 452
Superficie (miles de km2) 1142 20 394 59 328
Crecimiento de la población (%) 14 1,1 0,7
Población urbana (% de la población to tal) 75 79 57
INB (método Atlas, miles de millones de US$) 284,92 4 505 14 429
INB per cápita (método Atlas, US$) 6 070 7 733 5 884
INB per cápita (PPA, $ internacional) 9 060 10 926 9 970
Crecimiento del PIB (%) 5,9 6,2 7,8
Crecimiento del PIB per cápita (%) 2,6 5,0 7,1
(est imació n más reciente, 2005-11)
Índice de recuento de la pobreza en la línea de $1,25 al día (PPA, %) 8 6 ..
Índice de recuento de la pobreza en la línea de $2,00 al día (PPA, %) 18 12 ..
Esperanza de vida al nacer (años) 73 74 73
M ortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 17 18 17
M alnutrición infantil (% de niños menores de 5 años) 5 3 3
Alfabetismo de adultos, hombres (% de personas de 15 años en adelante) 93 92 96
Alfabetismo de adultos, mujeres (% de personas de 15 años en adelante) 93 90 91
Tasa bruta de matrícula en la primaria, varones (% de la población en edad escolar) 116 119 111
Tasa bruta de matrícula en la primaria, mujeres (% de la población en edad escolar) 114 115 111
Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 92 94 93
Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población) 74 79 73
F lujo s neto s de ayuda 1980 1990 2000 2011 a
(millones de US$)
AOD neta y asistencia oficial 90 89 186 910
Tres principales donantes (en 2010):
Estados Unidos -14 -19 105 424
Francia 1 18 9 160
España 0 7 13 56
Asistencia (% del INB) 0,3 0.2 0.2 0.3
Asistencia per cápita (US$) 3 3 5 20
T endencias eco nó micas a largo plazo
Precios al consumidor (variación porcentual anual) 26,5 29,1 9,2 4,8
Deflactor implícito del PIB (variación porcentual anual) 27,6 26,1 32,4 6,9
Tipo de cambio (promedio anual, moneda local por US$) 47,3 502,3 2 087,4 1 847,0
Índice de la relación de intercambio (2000 = 100) .. .. 100 118
1980-90 1990-2000 2000-11
Población, mediados de año (millones) 26,9 33,2 39,8 .. .. .. ..
PIB (en millones de US$) 33401 40274 100364 327 600 .. .. ..
Agricultura 19,9 16,7 8,9 6,4 2,9 -2,7 2,0
Industria 32,5 37,9 29,5 34,3 5,0 1,4 4,4
M anufacturas 23,9 20,6 15,5 12,7 3,5 -2,5 3,6
Servicios 47,6 45,4 61,6 59,3 2,9 4,1 4,7
Gasto de consumo final de los hogares 70,2 66,4 68,6 61,7 5,1 1,1 4,4
Gasto general de consumo final del Gobierno 10,1 9,4 16,7 16,0 4,2 10,9 4,0
Formación bruta de capital 19,1 18,5 15,0 23,5 1,4 2,1 9,0
Exportaciones de bienes y servicios 16,2 20,6 16,4 19,0 7,5 5,0 5,2
Importaciones de bienes y servicios 15,6 14,8 16,7 20,1 0,4 9,3 9,6
Ahorro bruto .. .. .. ..
Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares. .. La marca ".." indica que no existen datos disponibles.
a. A id data are for 2010.
Economía del Desarro llo , Grupo de gestión de datos sobre el desarro llo (DECDG).
(crecimiento medio anual, %)
(% del PIB)
10 5 0 5 10
0-4
15-19
30-34
45-49
60-64
75-79
Porcentaje de población total
Mujeres
Hombres
Distribución por edades, 2010
0
10
20
30
40
50
60
1990 1995 2000 2010
Colombia (..) América Latina y el Caribe
Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000)
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
95 05
PBI (..) PBI per capita (..)
GDP GDP per capita
Crecimiento del PIB y PIB per cápita (%)
73
Colombia
B alanza de pago s y co mercio 2000 2011
(millones de US$)
Exportaciones to tales de mercaderías (fob) 13 158 57 721
Importaciones to tales de mercaderías (cif) 11 786 52 225
Comercio neto de bienes y servicios 1141 5 496
Saldo en cuenta corriente 770 -9 978
como porcentaje del PIB 0,8 -3,0
Remesas de trabajadores y
remuneraciones de empleados (entradas) 1 610 4 168
Reservas, incluido el oro 9006 31 912
F inanciamiento del Go bierno central
(% del PIB)
Ingresos corrientes (incluidas las donaciones) 23,8 15,3
Ingresos tributarios 14,4 13,6
Gastos corrientes 20,6 13,8
T ecno lo gí a e infraestructura 2000 2010
Superávit/déficit general -2,9 -2,8
Caminos pavimentados (% del to tal) 14,4 ..
Tasa máxima de impuesto marginal (%) Abonados de teléfonos fijos y móviles
Personas 35 33 (cada 100 personas) 24 112
Empresas 35 33 Exportaciones de alta tecnología
(% de las exportaciones manufacturadas) 7,7 5,1
D euda externa y f lujo s de recurso s
M edio ambiente
(millones de US$)
Total de la deuda pendiente y desembolsada 33 937 58 931 Tierras agríco las (% de la superficie de tierra) 40 38
Servicio to tal de la deuda 5 104 18 288 Zonas forestales (% de la superficie terrestre) 55,4 54,5
Alivio de la deuda (PPM E, IADM ) – – Zonas terrestres protegidas (% de la superficie terrestre)19,4 20,9
Deuda to tal (% del PIB) 33,8 18,3 Recursos de agua dulce per cápita (m3) 51 414 46 261
Servicio to tal de la deuda (% de las exportaciones) 28,7 32,1 Extracción de agua dulce (miles de millones de m3) .. ..
Inversión extranjera directa (entradas netas) 2 436 5 447 Emisiones de CO2 per cápita (t) 1,5 1,5
Inversiones de cartera (entradas netas) 17 67
PIB por unidad de utilización de energía
(PPA en $ de 2005 por kg de equivalente en petró leo)9,8 11,8
Uso de energía per cápita 674 697
(kg de equivalente en petró leo)
C artera del Grupo del B anco M undial 2000 2010
(millones de US$)
BIRF
Total de la deuda pendiente y desembolsada 1 920 7 504
Desembolsos 266 1 279
Reembolsos del principal 242 342
Pagos de intereses 126 249
AIF
Total de la deuda pendiente y desembolsada 7 0
Desembolsos 0 0
D esarro llo del secto r privado 2000 2011 Servicio to tal de la deuda 1 1
Tiempo necesario para iniciar un negocio (días) – 14 IFC (año fiscal)
Costos de iniciar un negocio (% del INB per cápita) – 14,7 Total de la cartera desembolsada y pendiente, 107 972
Tiempo necesario para inscribir una propiedad (días) – 20 del cual son por cuenta propia de la IFC 84 833
Desembolsos por cuenta propia de la IFC 26 191
Considerado un obstáculo serio a la realización de negocios2000 2010 Ventas, pagos anticipados y
(% de gerentes entrevistados que estuvieron de acuerdo) reembolsos de cartera por cuenta propia de la IFC 20 63
Prácticas informales o anticompetitivas .. 34,5
Crímen .. 13,0 M IGA
Exposición bruta 97 3
Capitalización en el mercado de valores (% del PIB) 9.5 72,2 Nuevas garantías 0 3
Proporción entre capital y activos bancarios (%) 11,2 14,3
Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares. 12/11/12
La marca ".." indica que no existen datos disponibles. La marca "–" indica que no corresponde una observación.
Economía del Desarro llo , Grupo de gestión de datos sobre el desarro llo (DECDG).
0 25 50 75 100
Control de la corrupción
Imperio de la ley
Calidad normativa
Estabilidad política
Representación y rendición de cuentas
Percentil del país (0-100)
Los valores más elevados implican mejores calificaciones.2010
2000
Indicadores de buen gobierno, 2000 y 2010
Fuente: Indicadores mundiales de buen gobierno (www.govindicators.org)
BIRF, 7504
AIF, 0FMI, 0
Otras fuentes multilaterales,
8282
Bilateral, 432
Privados, 38 637
A corto plazo, 8209
Composición de la deuda externa total, 2010
US$ millions
74
Objetivos de desarrollo del milenio Colombia
Con metas seleccionadas que deben alcanzarse entre 1990 y 2015(estimación más próxima a la fecha mostrada, +/- 2 años)
Objet ivo 1: reducir a la mitad la po breza extrema y la malnutric ió n 1990 1995 2000 2010
Índice de recuento de la pobreza en la línea de $1,25 al día (PPA, % de la población) 8,2 13,0 17,9 8,2
Índice de recuento de la pobreza en la línea nacional de pobreza (% de la población) .. .. 49,4 37,2
Proporción del ingreso o consumo para el quintil más pobre (%) 3,6 2,4 1,9 3,0
Prevalencia de la malnutrición (% de niños menores de 5 años) 8,8 6,3 4,9 5,1
Objet ivo 2: garant izar que lo s niño s puedan co mpletar la educació n primaria
M atriculación en la escuela primaria (neta, %) 71 83 94 88
Tasa de culminación de la enseñanza primaria (% de la población en edad escolar) 74 87 95 114
M atriculación en la escuela secundaria (bruta, %) 53 64 72 96
Tasa de alfabetismo de jóvenes (% de personas de 15 a 24 años) .. 97 .. 98
Objet ivo 3: e liminar las diferencias de género en la educació n y po tenciar el papel de la mujer
Proporción entre niñas y niños en la educación primaria y secundaria (%) 108 105 104 104
M ujeres empleadas en sectores no agríco las (% de empleos no agríco las) 42 45 49 48
Proporción de mujeres que integran el parlamento nacional (%) 5 12 12 13
Objet ivo 4: reducir en do s tercio s la mo rtalidad de niño s meno res de 5 año s
Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000) 37 32 27 19
Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 30 26 23 17
Inmunización contra el sarampión (% de niños de un año vacunados) 82 82 80 88
Objet ivo 5: reducir en tres cuarto s la mo rtalidad materna
Tasa de mortalidad materna (estimación modelada, cada 100 000 nacidos vivos) 140 120 110 85
Partos asistidos por personal de salud calificado (% del to tal) 82 86 86 96
Prevalencia de métodos anticonceptivos (% de mujeres de 15 a 49 años) 66 72 77 78
Objet ivo 6: detener y co menzar a reducir la pro pagació n del VIH / sida y o tras enfermedades graves
Prevalencia del VIH/sida (% de la población de 15 a 49 años) 0,2 0,6 0,9 0,5
Incidencia de la tuberculosis (cada 100 000 personas) 54 48 43 34
Tasa de detección de casos de tuberculosis (% de todas las formas) 70 57 68 72
Objet ivo 7: reducir a la mitad la pro po rció n de perso nas que carecen de acceso so stenible a servicio s básico s
Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 88 90 91 92
Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población) 68 70 72 74
Zonas forestales (% de la superficie terrestre) 56,3 .. 55,4 54,5
Zonas terrestres protegidas (% de la superficie terrestre) 19,3 19,3 19,4 20,9
Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) 1,7 1,6 1,5 1,5
PIB por unidad de utilización de energía (PPA en $ constantes de 2005 por kg de equivalente de petró leo) 8,4 8,7 9,8 11,8
Objet ivo 8: fo mentar una aso ciació n mundial para el desarro llo
Líneas de teléfono fijas (cada 100 personas) 7,3 10,6 18,1 15,5
Abonados al servicio de celulares (cada 100 personas) 0,0 0,8 5,7 96,1
Usuarios de Internet (cada 100 personas) 0,0 0,2 2,2 36,5
Usuarios de computadoras (cada 100 personas) .. .. .. 43,1
Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. .. La marca ".." indica que no existen datos disponibles. 12/11/12
Economía del Desarro llo , Grupo de gestión de datos sobre el desarro llo (DECDG).
C o lo mbia
0
20
40
60
80
100
120
2000 2005 2010
Abonados a teléfonos fijos + móviles
Usuarios de Internet
Indicadores de TIC (cada 100 personas)
0
25
50
75
100
1990 1995 2000 2010
Colombia (..) América Latina y el Caribe
Inmunización contra el sarampión (% de niños de un año)
0
25
50
75
100
125
2000 2005 2010
Matriculación neta de la escuela primaria
Proporción entre niños y niñas en la educación primaria y secundaria
Indicadores de educación (%)
75
ANEXO 8: MAPA DEL PAÍS
