Diagnóstico que permita evaluar la regulación actual en materia de consumidor de Costa Rica

Informe 2015.

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P R O G R A M A C O M P A L

Proyecto para Costa Rica

Diagnóstico que permita evaluar la regulación actual en

materia de consumidor de Costa Rica

José Ernesto Bertolini M.

Consultor Nacional

Contenido I. MARCO DE REFERENCIA .............................................................................................. 3 II. CUMPLIMIENTO DE ACTIVIDADES ............................................................................... 3 III. APROXIMACIÓN AL TEMA ........................................................................................... 6 IV. RAZONES DE JUSTIFICACIÓN ................................................................................. 12 V. “GRANDES” TEMAS POR CONSIDERAR .................................................................. 12 VI. TEMAS PARTICULARES POR DESARROLLAR ....................................................... 14

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I. MARCO DE REFERENCIA 1. Informe de avance. De conformidad con lo establecido en el cronograma de

actividades, se procede a presentar el informe de las labores realizadas en el período comprendido entre el 12 de setiembre del 2005 y el 22 de octubre del 2005, relativas al cumplimiento del Plan de Trabajo para la “Preparación de un diagnóstico que permita evaluar la regulación actual en materia de consumidor de Costa Rica y otras regulaciones de países en vías de desarrollo e incluir propuestas de reformas y una evaluación de la conveniencia de la adopción de una normativa que regule la protección del consumidor y realizar un taller de divulgación”. (Actividad CR.2.5).

II. CUMPLIMIENTO DE ACTIVIDADES 2. Recolección y valoración de antecedentes. A efectos de lo anterior, durante las

primeras cuatro semanas de la consultoría se procedió a la recolección de datos y a la valoración de los antecedentes técnicos y jurídicos en que se sustenta la normativa nacional de protección del consumidor.

3. Expedientes legislativos. Con ese propósito, se revisaron y estudiaron los

expedientes legislativos de las siguientes leyes:

a) Ley N° 7472 (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor).

b) Ley No. 7607 (Reforma al artículo 46 de la Constitución Política, mediante la cual

se adiciona el párrafo final, en que se establecen los derechos del consumidor como un “derecho fundamental”).

c) Leyes No. 75061, No. 7623 (Ley de Defensa del Idioma Español)2, No. 7854, No.

8279 (Sistema Nacional de Calidad)3 y No. 8343 (Contingencia Fiscal)4, mediante las cuales se introdujo algún tipo de modificación a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

1 En virtud de esta ley se adiciona el Transitorio V de la Ley No. 7472, conforme al cual se dispone la forma

y plazo en que comenzarían a funcionar las Comisiones de Promoción de la Competencia y del Consumidor, creadas en la ley.

2 Mediante esta ley se reforma el inciso b) del artículo 31 de la Ley No. 7472 (actual artículo 34), relativo a

la obligación del comerciante de informar suficientemente en español. 3 Mediante el inciso b) del artículo 50 de esta ley se derogó el artículo 8 de la Ley No. 7472. En dicho

artículo se regulaba la acreditación de los organismos de certificación y laboratorios de prueba o ensayo, en los campos de la salud humana, animal y vegetal, el medio ambiente, la seguridad y los estándares de calidad.

4 Mediante lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de esta ley, se reforman los artículos 3 y 4 de la Ley No.

7472. Asimismo, se inserta una sección I dentro del capítulo IV, en la que se dispone la creación de una Comisión de Mejora Regulatoria y se norma su integración y competencias.

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4. Jurisprudencia. Asimismo se revisó y estudió la principal jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional en materia de protección al consumidor, para efectos de establecer los alcances y el contenido asignado a ciertos temas específicos, particularmente en lo relativo a reparación de daños y tutela de intereses colectivos y difusos, que son dos grandes áreas en las que se considera existen importantes vacíos de aplicación y/o interpretación, y que adquieren especial relevancia en materia del consumidor a partir de los procesos de globalización de la economía y creación de grandes áreas de libre comercio (ALCA, CAFTA).

5. Legislación extranjera. Adicionalmente, según lo programado se procedió a realizar

una recopilación de normativa extranjera en materia de consumidor.

6. Países en vías de desarrollo. En virtud de que uno de los objetivos propuestos por COMPAL como marco de la consultoría es el análisis de la legislación nacional, en forma comparativa con las regulaciones de otros países en vías de desarrollo, se procedió a la obtención y análisis preliminar de la normativa vigente, específica y complementaria, de los países de América Latina que se identifican en los puntos siguientes, de acuerdo con los criterios de selección que se dirán.

7. Referente normativo. Por el carácter de ser referente normativo en la materia:

a) Argentina:

▪ Ley de Defensa del Consumidor, No. 24.240.

▪ Ley de Procedimiento Administrativo para la Defensa de los Derechos del

Consumidor y del Usuario de la Provincia de Buenos Aires. (Ley de la Provincia de Buenos Aires, No. 757).

▪ Código Provincial de Implementación de los Derechos de los Consumidores y

Usuarios. (Ley de la Provincia de Buenos Aires, No. 13.133).

▪ Decreto No. 276/1998. Creación del Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo.

b) Brasil:

▪ Código de Protección y Defensa del Consumidor.

c) México:

▪ Ley Federal de Protección al Consumidor.

8. Aprobación reciente. Por su muy reciente promulgación.

a) El Salvador:

▪ Ley de Protección al Consumidor. (Decreto Legislativo No. 776).

b) Guatemala:

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▪ Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. (Decreto Legislativo No. 06-

2003).

c) República Dominicana:

▪ Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario. 9. Innovación. Por que contienen el tratamiento de algún aspecto novedoso, que

interesa estudiar :

a) Panamá:

▪ Ley sobre la Defensa de la Competencia y Protección del Consumidor, No. 29.

▪ Ley que regula el servicio de información sobre el historial crediticio de los consumidores o usuarios, No. 24.

b) Perú:

▪ Ley de Protección al Consumidor c) Chile:

▪ Ley que regula las relaciones entre proveedores y consumidores. (Ley No. 19.496).

10. Otra normativa. Igualmente se ha revisado y recopilado la normativa extranjera que

se indica en los puntos siguientes, conforme a dos criterios de selección: por su relevancia orientadora (general o particular) y por el desarrollo de ciertos aspectos o institutos específicos del Derecho de Consumo.

11. Orientación. En relación con el primero de los criterios (relevancia orientadora), se

señalan las siguientes normativas:

a) Naciones Unidas:

▪ Directrices sobre la Protección del Consumidor (versión ampliada de 1999). b) Unión Europea:

▪ Libro Verde sobre la Protección de los Consumidores en la Unión Europea.

▪ Directiva relativa a la protección de los adquirentes en los contratos de adquisición de un derecho de utilización de inmuebles en régimen de tiempo compartido (No. 94/47/CE).

▪ Directiva sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores (No.

2001/95/CE).

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▪ Directiva sobre comercio electrónico (No. 2000/31/CE).

▪ Recomendación de la Comisión relativa a la información precontractual que debe suministrarse a los consumidores por prestamistas de crédito de vivienda.

c) Otros:

▪ Ley modelo de Consumers International para la protección de los derechos del

consumidor en América Latina y el Caribe (versión Bruselas).

▪ Código marco referencial de defensa del usuario y el consumidor del Parlamento Latinoamericano (PARLATINO).

12. Especificidades. En relación con el segundo punto (desarrollo de ciertos aspectos

institutos específicos del Derecho de Consumo), se señala la siguiente normativa vigente en España:

a) Ley de Garantías en la Venta de Bienes de Consumo, No. 23/2003.

b) Ley de aprovechamiento por turno de bienes inmuebles

c) Protocolo para la ejecución del "Plan de Actuación en materia de cláusulas

abusivas en los contratos celebrados con los consumidores".

d) Código de Conducta de los Servicios de Tarificación Adicional, y clasificación de los servicios.

III. APROXIMACIÓN AL TEMA 13. Marco constitucional. En el ordenamiento jurídico nacional la protección del

consumidor se encuentra consagrada a nivel constitucional desde 1996, en virtud de la reforma operada al artículo 46 de la Constitución Política,5 mediante la cual se adicionó un párrafo final que dispone que los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a un trato equitativo. Por su parte, y en lo que atañe al Estado, como una verdadera obligación de “acción positiva”, se le impone a éste el deber de apoyar los organismos que constituyan los consumidores para la defensa de sus derechos.

14. Desarrollo normativo. El desarrollo normativo básico de los derechos enlistados en el

texto constitucional, se encuentra en la Ley No. 7472 y sus reformas, del 20 de diciembre de 1994, denominada “Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor”, que (entre otras) se complementa con la Ley Reguladora de

5 Ley No. 7607, del 29 de mayo de 1996 (publicada en La Gaceta No. 115, del 18 de junio de 1996).

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los Servicios Públicos6, la Ley Reguladora del Mercado de Valores7, la Ley General de Salud8, la Ley Orgánica del Ambiente9, etc.

6 Ley No. 7593 y sus reformas, del 9 de agosto de 1996. Mediante esta ley se transformó el Servicio

Nacional de Electricidad en una institución autónoma, denominada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), con personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía técnica y administrativa. De acuerdo con lo que se dispone en el inciso a) del artículo 4 de este cuerpo normativo, uno de los objetivos fundamentales de la ARESEP es “armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestatarios de los servicios públicos”, para lo cual se le atribuye la competencia para velar por “cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima” de los servicios públicos. Para efectos de la ley, quedan calificados como servicios públicos los siguientes: a) el suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización; b) los servicios de telecomunicaciones cuya regulación esté autorizada por ley; c) el suministro de servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales; d) el suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución, y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final; e) el riego y avenamiento, cuando el servicio se preste por medio de una empresa pública o por concesión o permiso; f) cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo; g) los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales; h) el transporte de carga por ferrocarril; i) la recolección y el tratamiento de desechos sólidos e industriales.

7 Ley No. 7732 y sus reformas, del 17 de diciembre de 1997. Mediante esta ley se crea la

Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), que tiene como fin velar por la transparencia de los mercados de valores, la formación correcta de los precios en ellos, la protección de los inversionistas y la difusión de la información necesaria para alcanzar tales propósitos. Al efecto, se atribuye a la SUGEVAL competencia para regular, supervisar y fiscalizar los mercados de valores, la actividad de las personas físicas o jurídicas que intervienen directa o indirectamente en ellos y los actos o contratos relacionados con ellos. Dentro de las facultades de fiscalización, se incluye las relativas a la adopción de medidas precautorias y la imposición de sanciones. [Cfr. Artículo 5, inciso ñ)].

8 Ley No. 5395 y sus reformas, del 30 de octubre de 1993. De conformidad con lo estipulado en los

artículos 4 y 258 de la Ley General de Salud, corresponde al Ministerio de Salud la autorización de la publicidad de los productos alimenticios. Mediante Decreto Ejecutivo No. 30094-S, del 18 de diciembre del 2001, se dictó el Reglamento para el Control de la Publicidad de Alimentos, que asigna el control de esta materia a la Dirección de Registros y Controles del Ministerio de Salud. Entre las facultades que se atribuyen a este órgano, se encuentra la de ordenar la suspensión y el retiro inmediato de la publicidad de alimentos que violente las disposiciones legales o reglamentarias vigentes en la materia (art. 7). Sin perjuicio de lo anterior, es relevante señalar que la misma norma autoriza a la Dirección en cuestión para “presentar la denuncia ante la Comisión de Defensa Efectiva (sic) del Consumidor”, lo que permite establecer que si bien la Comisión Nacional del Consumidor pareciera carecer de competencia para suspender u ordenar el retiro de la publicidad, sí la tiene para sancionar la infracción a la normativa pertinente, que debe entenderse integrada por la Ley No. 7472, así como para ordenar medidas de contrapublicidad.

9 Ley No. 7554 y sus reformas, del 4 de octubre de 1995. Entre los fines principales que persigue esta ley,

para efectos de lo que aquí interesa, se encuentran: a) fomentar y lograr la armonía entre el ser humano y su medio; b) satisfacer las necesidades humanas básicas, sin limitar las opciones de las generaciones futuras, y c) regular la conducta humana, individual o colectiva, y la actividad pública o privada respecto del ambiente, así como las relaciones y las acciones que surjan del aprovechamiento y la conservación del ambiente. En este cuerpo normativo se crea el Tribunal Ambiental Administrativo, como órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía, con competencia exclusiva e independencia funcional, para conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales. También se le reconoce competencia para conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisivos que violen o amenacen violar las normas de la legislación ambiental y los recursos naturales. Asimismo, para establecer las

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15. Génesis. Si se revisar el expediente legislativo de la Ley No. 7472, con el propósito de establecer la génesis y el ánimo de esta ley de la República, es posible establecer la urgencia que en ese entonces sentía el país por ajustar su normativa interna a un modelo de libre comercio.

16. Equilibrio de intereses. Así pues, para tales efectos, se pretendía contar con una

legislación que combinara en forma armónica y equilibrada los requerimientos de apertura comercial del país, fomentándose la participación del mayor número de agentes económicos en el mercado (mediante la inclusión de principios de desregulación económica), con la introducción de instrumentos jurídicos modernos de protección de los derechos del consumidor, frente a las prácticas y estrategias empresariales a que se vería cada vez más expuesto, en virtud de la política de apertura comercial que se venía consolidando.

17. Directrices. Es relevante señalar que en Costa Rica, al igual que sucedió en la mayor

parte de América Latina, la normativa existente en materia del consumidor (Ley No. 7472) se impulsó dentro del marco de las Directrices de Naciones Unidas para la Protección del Consumidor (Resolución 39/248 del 9 de abril de 1985).

18. Protección mínima. De acuerdo con lo que se indica en dicha resolución, las

Directrices representan el consenso de la opinión internacional sobre lo que deberían ser las buenas prácticas y leyes de protección del consumidor, habiéndose recomendado al efecto la adopción internacional de un conjunto de principios básicos o estándares mínimos que los consumidores de todo el mundo esperarían que fueran adoptados y aplicados en sus respectivos países (de acuerdo con las circunstancias económicas y sociales propias de cada uno), en orden a asegurarles un nivel de protección mínima en su interacción con los mercados y el establecimiento de relaciones de consumo.

19. Lectura analítica. Un estudio analítico permite establecer que en la Ley No. 7472 el

legislador nacional recogió bien el espíritu de las Directrices, habiendo positivado en nuestro ordenamiento jurídico, incluso de forma mucho más amplia que en las legislaciones que se tuvo de referencia10, todos los principios11 contenidos en el documento de Naciones Unidas a esa fecha (1994).12

indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos al ambiente. Las resoluciones que dicta este Tribunal son irrecurribles, dando por agotada la vía administrativa.

10 Nos referimos aquí a las legislaciones argentina, española y mexicana. 11 Téngase aquí presente que cuando hablamos de “principios” únicamente lo hacemos en referencia al

contenido dogmático de las Directrices, que no a su desarrollo ni mucho menos aplicación, donde la legislación costarricense tiene importantes deficiencias y/o limitaciones, según se expondrá más adelante.

12 Esta acotación se considera importante, por cuanto con posterioridad a la aprobación y promulgación de

la Ley No. 7472, Naciones Unidas (1999) aprobó la extensión de las Directrices e incluyó en su texto elementos de consumo sostenible. A los efectos, en el documento ampliado se dispone que “todo país debe procurar el fomento de modalidades de consumo sostenible”, teniendo en cuenta como objetivos “la erradicación de la pobreza, la satisfacción de las necesidades básicas de todos los miembros de la sociedad y la reducción de la desigualdad, tanto en el plano nacional como en las relaciones entre países”. El consumo sostenible implica que las necesidades de bienes y servicios de las generaciones presentes y futuras se satisfacen de modo tal que puedan sustentarse desde el punto de vista

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20. Repaso. A efectos de acreditar nuestra afirmación, resulta entonces oportuno realizar

un breve repaso de cuales son esos principios (o estándares mínimos) y la forma en que están contemplados en nuestra legislación. Veamos:

21. Principio de seguridad.13 Está contemplado en su doble vertiente: como derecho del

consumidor, en el inciso a) artículo 32, y como obligación a cargo del comerciante, en el inciso d) del artículo 34, en relación con el párrafo primero, in fine, del artículo 37, que opera en combinación con el principio de información.14

22. Principio de protección de los intereses económicos.15 En este punto la legislación

costarricense va más allá del contenido mínimo de las Directrices, estableciendo como un derecho fundamental de los consumidores la protección de sus intereses económicos y sociales, lo que introduce un matiz de carácter relevante respecto del contenido y los alcances de la tutela que puede (y debe) ejercer el Estado,16 ya sea en beneficio de la colectividad en general o de ciertos sectores en particular.17 El

económico, social y ambiental. Se considera importante que una futura reforma a la Ley contemple este aspecto.

13 Conlleva la protección del consumidor frente a riesgos en la salud y la seguridad física, que implica que

los productos que se introduzcan al mercado deben ser inocuos para el uso al que se destinan y para el normalmente previsible.

14 El texto de las normas citadas en este párrafo es el siguiente: “Artículo 32. Derechos de consumidor. (…)

son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud, su seguridad y el medio ambiente”. / Artículo 34. Obligaciones del comerciante. Son obligaciones del comerciante y el productor, con el consumidor, las siguientes: (…) d) Suministrar, a los consumidores, las instrucciones para utilizar adecuadamente los artículos e informar sobre los riesgos que entrañe el uso al que se destinan o el normalmente previsible para su salud, seguridad y el medio ambiente”. / “Artículo 37.- Oferta, Promoción y Publicidad. La oferta, la promoción y la publicad de los bienes y servicios debe realizarse de acuerdo con la naturaleza de ellos, (…). No puede omitirse tales informaciones, si de ello puede derivarse daño o peligro para la salud o la seguridad del consumidor”.

15 Conforme a este principio se busca hacer posible que los consumidores obtengan el máximo beneficio de

sus recursos económicos, lo que se logra fundamentalmente a través de: (i) producción, distribución y/o provisión suficiente, adecuada y oportuna de bienes o servicios; (ii) introducción al mercado de bienes y/o prestación de servicios aptos, seguros y confiables para el fin al que se destinan; (iii) prácticas leales de comercio; y (iv) comercialización informativa de los productos.

16 La Ley N° 7472 parte de un enfoque tutelar, basado en el premisa de que el consumidor se encuentra en

una posición de inferioridad en relación a los grupos de poder dominantes, que lo convierten en sujeto a proteger para preservar los intereses colectivos de carácter económico-social en las naciones. En ese contexto específico, no está demás recordar que los derechos del consumidor se encuadran como derechos de carácter social, tutelados por los Estados a través de normas de orden público. No obstante, y como oportunamente lo ha señalado Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no se trata de limitar la libertad sino, por el contrario, de hacerla efectiva para el mayor número de miembros de la colectividad, evitando que la inferioridad económica de grandes grupos sociales los lleven a aceptar relaciones de consumo injustas (entre otras, consúltese la Resolución No. 1391-2001).

17 Una manifestación concreta de lo que aquí se señala la encontramos en el inciso e) del artículo 33 de la

Ley No. 7472, donde se establece como obligación esencial del Estado “estructurar una canasta básica que satisfaga, por lo menos, las necesidades de los costarricenses cuyo ingreso sea igual o inferior al salario mínimo establecido por ley y regular, cuando lo considere necesario, los bienes y servicios que la componen”.

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principio, como tal, está también contemplado como derecho del consumidor, en los incisos b) y f) del artículo 32, y como deber a cargo del Estado, en el inciso d) del artículo 33.18

23. Principio de acceso a información adecuada.19 También se encuentra recogido en

una doble vertiente: como derecho del consumidor, en los incisos c) y e) del artículo 32, y como obligación a cargo del comerciante, en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 34, en relación con el párrafo primero, in fine, del artículo 37, que operan en combinación con el principio de seguridad, según fue señalado supra.20

24. Principio de educación al consumidor.21 Se encuentra establecido como un derecho

fundamental del consumidor, en el inciso d) del artículo 32, y como deber a cargo del Estado, en el inciso b) del artículo 33.22

18 El texto de las normas citadas en este párrafo es el siguiente: “Artículo 32. Derechos de consumidor. (…)

son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: (…) b) La protección de sus legítimos intereses económicos y sociales. (…) f) Mecanismos efectivos de acceso para la tutela administrativa y judicial de sus derechos intereses legítimos, que conduzcan a prevenir adecuadamente, sancionar y reparar con prontitud la lesión de estos, según corresponda”. / Artículo 33.- Funciones del Poder Ejecutivo. En los términos establecidos en la presente ley, son funciones esenciales del Estado las siguientes: (…) d) Garantizar el acceso a mecanismos efectivos y ágiles de tutela administrativa y judicial, para defender los derechos y los intereses legítimos de los consumidores”.

19 Mediante este principio se pretende garantizar que el consumidor adopte su decisión de consumo

conforme a sus deseos y necesidades, realizando una elección bien fundada. Como una derivación de este principio se encuentra el derecho del consumidor a la protección contra la publicidad engañosa, como práctica abusiva del comerciante que incide en su libertad de elección.

20 El texto de las normas citadas en este párrafo es el siguiente: “Artículo 32. Derechos de consumidor. (…)

son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: (…) c) El acceso a una información, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios, con especificación correcta de cantidad, características, composición, calidad y precio. (…) e) La protección administrativa y judicial contra la publicidad engañosa, las prácticas y las cláusulas abusivas, así como los métodos comerciales desleales o que restrinjan la libre elección”. / Artículo 34. Obligaciones del comerciante. Son obligaciones del comerciante y el productor, con el consumidor, las siguientes: (…) b) Informar suficientemente al consumidor, en español, de manera clara y veraz, acerca de los elementos que incidan en forma directa sobre su decisión de consumo. Debe enterarlo de la naturaleza, la composición, el contenido, el peso, cuando corresponda, las características de los bienes y servicios, el precio de contado en el empaque, el recipiente, el envase o la etiqueta del producto, la góndola o el anaquel del establecimiento comercial y de cualquier otro dato determinante. c) Ofrecer, promocionar o publicitar los bienes y servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de esta ley. d) Suministrar, a los consumidores, las instrucciones para utilizar adecuadamente los artículos e informar sobre los riesgos que entrañe el uso al que se destinan o el normalmente previsible para su salud, seguridad y el medio ambiente. e) Informar al consumidor si las partes o los repuestos utilizados en reparaciones son usados. Si no existiere advertencia sobre el particular, tales bienes se considerarán nuevos. f) Informar cuando no exista en el país servicios técnicos de reparación o repuestos para un bien determinado”. / “Artículo 37.- Oferta, Promoción y Publicidad. La oferta, la promoción y la publicad de los bienes y servicios debe realizarse de acuerdo con la naturaleza de ellos, (…). No puede omitirse tales informaciones, si de ello puede derivarse daño o peligro para la salud o la seguridad del consumidor”.

21 Este principio postula por la formulación de programas generales de educación e información del

consumidor, a partir de las tradiciones culturales del pueblo de que se trate. Su objetivo debe ser la capacitación de los consumidores para que sepan discernir y puedan hacer elecciones bien fundadas de bienes y servicios, teniendo conciencia de sus derechos y obligaciones. Entre los principales aspectos que deben abarcar estos programas se encuentran los siguientes: (a) sanidad, nutrición, prevención de las enfermedades transmitidas por los alimentos y adulteración de alimentos; (b) peligros de los productos; (c) rotulado de productos; (d) legislación pertinente, forma de obtener compensación y

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25. Principio de compensación efectiva de daños.23 Está contemplado en una triple

dimensión: como derecho del consumidor, en el inciso f) del artículo 32; como un deber de tutela por parte del Estado, en el inciso d) del artículo 33; y como una obligación del comerciante, en el inciso l) del artículo 34, en relación con el artículo 35, donde se establece el régimen de responsabilidad objetiva por daños al consumidor.24

26. Principio de libertad para constituir asociaciones de consumidores y se oídos en

los proceso de toma de decisiones.25 Al igual que otros derechos del consumidor que contemplan una acción positiva por parte del Estado, se encuentra previsto en una doble vertiente: como derecho del consumidor, en el inciso g) del artículo 32, y como deber por parte del Estado, en el inciso c) del artículo 33.26

organismos y organizaciones de protección del consumidor; (e) información sobre pesas y medidas, precios, calidad, condiciones para la concesión de créditos y disponibilidad de los artículos de primera necesidad; y (f) contaminación y medio ambiente.

22 El texto de las normas citadas en este párrafo es el siguiente: “Artículo 32. Derechos de consumidor. (…)

son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: (…) d) La educación y la divulgación sobre el consumo adecuado de bienes o servicios, que aseguren la libertad de escogencia y la igualdad en la contratación”. / Artículo 33.- Funciones del Poder Ejecutivo. En los términos establecidos en la presente ley, son funciones esenciales del Estado las siguientes: (…) b) Formular programas de educación e información para el consumidor, con el propósito de capacitarlo para que pueda discernir y tomar decisiones fundadas acerca del consumo de bienes y servicios, con conocimiento de sus derechos”. Aquí es interesante advertir que la previsión de la norma se quedó corta en sus alcances, al no disponer en igual medida el extremo del deber de formación sobre las “obligaciones” del consumidor.

23 Este principio opera directamente vinculado con el deber del Estado de dotar a los consumidor de

herramientas ágiles, eficientes y efectivas de acceso a la justicia para el ejercicio de sus derechos, tanto individuales como colectivos y/o difusos.

24 El texto de las normas citadas en este párrafo es el siguiente: “Artículo 32. Derechos de consumidor. (…)

son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: (…) f) Mecanismos efectivos de acceso para la tutela administrativa y judicial de sus derechos e intereses legítimos, que conduzcan a prevenir adecuadamente, sancionar y reparar con prontitud la lesión de éstos, según corresponda”. / Artículo 33.- Funciones del Poder Ejecutivo. En los términos establecidos en la presente ley, son funciones esenciales del Estado las siguientes: (…) d) Garantizar el acceso a mecanismos efectivos y ágiles de tutela administrativa y judicial, para defender los derechos y los intereses legítimos de los consumidores”.

25 Su aplicación está estrechamente vinculado con la protección de los intereses colectivos y difusos de los

consumidores. 26 El texto de las normas citadas en este párrafo es el siguiente: “Artículo 32. Derechos de consumidor. (…)

son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: (…) g) Recibir el apoyo del Estado para formar grupos y organizaciones de consumidores y la oportunidad de que sus opiniones sean escuchadas en los procesos de decisión que les afecten”. / Artículo 33.- Funciones del Poder Ejecutivo. En los términos establecidos en la presente ley, son funciones esenciales del Estado las siguientes: (…) c) Fomentar y promover las organizaciones de consumidores y garantizar su participación en los procesos de decisión y reclamo en torno a cuestiones que afectan sus intereses”.

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IV. RAZONES DE JUSTIFICACIÓN 27. Evolución. Ahora bien, lo dicho en el aparte anterior, en el sentido de que la Ley No.

7472 cumple razonablemente con la tutela de los derechos esenciales del consumidor, no es obstáculo para reconocer con igual propiedad que a partir de la promulgación de la ley, ocurrida a finales del año de 1994, en el nivel del derecho comparado, la materia ha experimentado una importante evolución que, unida a la dinámica de los mercados, obliga ahora al país a revisar y actualizar su normativa específica y mecanismos de aplicación.

28. Soluciones sustanciales. En ese contexto, no basta entonces con que nuestro

sistema reconozca expresamente los derechos referidos, sino que, además, es necesario también que establezca y/o posibilite soluciones sustanciales para las cuestiones básicas emergentes derivadas de las nuevas complejidades de las relaciones modernas de consumo, entendiendo que una inadecuada, insuficiente o inexistente regulación (o desarrollo normativo) igualmente vulneran la protección efectiva de los derechos del consumidor.

29. Razón adicional. Una consideración adicional que justifica la revisión integral de la

legislación que tutela los derechos del consumidor, así como de sus mecanismos de implementación, es la experiencia acumulada en su aplicación diaria y concreta durante el transcurso de los casi once años desde su aprobación, pues ciertamente ello permite, desde la comodidad que otorga la visión en retrospectiva, establecer los aciertos, limitaciones y omisiones que tiene la normativa.

30. Propósito. El propósito de este documento es establecer preliminarmente aquellas

áreas en las que se considera que la legislación nacional debe ser revisada y/o adecuada a los nuevos tiempos, buscando su armonización con legislaciones más avanzadas, al tiempo que se fortalezca el sistema institucional de protección al consumidor, brindándose mayor seguridad jurídica, mediante una adecuación de los procedimientos.

V. “GRANDES” TEMAS POR CONSIDERAR 31. Enfoque. La Ley N° 7472 está basada en una enfoque tutelar que, aunque no

desconoce la necesidad de actuaciones en los ámbitos de lo preventivo y correctivo, potencia la intervención estatal en el ámbito de lo sancionatorio. Teniendo en cuenta la rapidez del cambio tecnológico, la competencia y la globalización, donde cada vez existe una mayor diversidad de proveedores y productos, así como estrategias de venta más sofisticadas, hoy día la tendencia de las leyes de protección al consumidor se orientan más a la prevención y la información (medidas preactivas y no reactivas).

32. Institucionalidad. En ese contexto específico, uno de los primeros grandes temas por

considerar pasa por la necesaria revisión de la institucionalidad establecida en la ley para la protección del consumidor, debiendo considerarse así la conveniencia y oportunidad de mantener la estructuración vigente en la materia o, en su defecto, pasar a la creación de un verdadero sistema nacional protección al consumidor, con

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amplias facultades de intervención y recursos propios, en el que participen e interactúen todos los actores (Estado,27 sector empresarial y grupos organizados de consumidores). Aquí es importante señalar que aunque la ley lo prevé como un derecho esencial del consumidor, en nuestro país no están desarrollados los mecanismos de participación de los consumidores en la toma de las decisiones que los afectan, lo que indudablemente contribuiría a la implementación de una política más autogestiva y menos asistencialista.

33. Labores preventivas. Específicamente en el ámbito de las facultades de intervención,

e independientemente de la decisión que se adopte respecto de la organización jurídica, se considera conveniente fortalecer aquellas que permitan el ejercicio de labores preventivas, de modo que únicamente se active el órgano de sanción en los casos en que sea el último (o único) remedio para la protección de los derechos del consumidor, e incluso (excepcionalmente) se permita el decaimiento del “ius puniendi” del Estado cuando exista buena fe del comerciante o, bien, éste proceda voluntariamente a ajustar su conducta. Este tema en particular debe combinarse con la revisión de los tipos de sanción que permite la normativa, así como de los criterios y parámetros para su graduación

34. Acceso a la justicia. Otro de los grandes temas, tiene que ver con los mecanismos de

acceso a la justicia. En nuestro país, al igual que ocurre en muchos otros ordenamientos jurídicos, las regulaciones sobre protección y defensa del consumidor se encuentra sumergida en un mar de formalidades y restricciones, que lejos de favorecer o beneficiar al consumidor, obstaculizan la reparación de los daños y perjuicios de que ha sido objeto por parte del proveedor de bienes y servicios.

35. Desarrollo de un Sistema Arbitral de Consumo. Como una derivación de lo

establecido en el artículo 43 de la Constitución Política, en el que se establece como un derecho básico de toda persona la posibilidad de terminar sus “diferencias patrimoniales por medio de árbitros”, en el artículo 58 de la Ley No. 7472 se contempla la vía del arbitraje para la solución de las diferencias surgidas en el marco de una relación de consumo y se establece la obligación de la Comisión del Consumidor de llevar una lista-registro de árbitros.

36. Particularidades. Si bien debe entenderse que la con la entrada en vigor de la Ley

sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social,28 las reglas previstas en este cuerpo normativa aplican a cualquier clase de arbitraje, lo cierto es que la materia de consumo (por la situación no paritaria de las partes) obliga al establecimiento y regulación de particularidades específicas, que no están contempladas (ni mucho menos desarrolladas) en la ley general. A nivel de la legislación comparada (casos de España y Argentina), existe un rica experiencia en la materia que se sugiere tomar como marco de referencia, teniendo en cuenta dos características esenciales: rapidez, que se tramite en un plazo muy corto, no mayor cuatro meses contados a partir de la designación del árbitro (o tribunal arbitral, según corresponda) y gratuidad, porque las partes únicamente deberían de costear en determinados supuestos, como en el caso de prácticas de peritajes.

27 Entendido aquí el “Estado” en su sentido lato, por lo que involucra las distintas entidades y órganos

públicos ejercen competencia en temas relacionados con el consumidor. 28 Ley No. 7727, del 9 de diciembre de 1997.

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37. Procedimiento especial. Igualmente, el tema de acceso a la justicia va aparejado con

el necesario desarrollo de un procedimiento administrativo especial que, partiendo de las particularidades propias de una relación de consumo, y dentro del respeto a los principios básicos del debido proceso, permita soluciones rápidas y de ejecución inmediata.

38. Modificación reglamentaria. En ese contexto, el Reglamento a la Ley No. 7472 debe

ser modificado, pues a partir de una lectura incorrecta de la ley, se dispone la instrucción de la causa según el procedimiento ordinario previsto en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, siendo que la voluntad del legislador fue únicamente la de someter las acciones que se siguieran ante la Comisión Nacional del Consumidor a los “principios” de aquella, no así a sus procedimientos (Cfr. artículo 56).

39. Tribunal permanente. El tema del procedimiento debe de enfocarse también a partir

de la constitución de la Comisión Nacional del Consumidor en un Tribunal Administrativo de carácter permanente.

40. Legitimación. Otro tema que requiere un desarrollo específico es el de las acciones

de consumidores individuales o grupos organizados en casos de intereses colectivos y difusos, debiendo adecuarse el procedimiento ante la Comisión Nacional del Consumidor que está diseñado para afectaciones individuales.

41. Daños. Otro tema importante, que deriva del anterior, tiene que ver con la revisión de

los procedimientos judiciales y normativa aplicable en materia de reclamaciones por grandes daños al consumidor, cuando se ven involucradas empresas domiciliadas en países extranjeros y el procedimiento judicial se radica en Costa Rica. La tendencia mundial en este campo es el de permitir la aplicación de las normas indemnizatorias más favorables para el sujeto o sujetos perjudicados, permitiendo una reparación del daño más allá de lo patrimonial (daños puntivos), conforme a la legislación de donde es la empresa que genera la situación dañosa.

VI. TEMAS PARTICULARES POR DESARROLLAR 42. Desglose. Sin perjuicio de la consideración y el tratamiento que pudieran llegar a

recibir los temas antes mencionados, en virtud de la definición política que adopten las autoridades superiores del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, se realiza a continuación un desglose de los temas particulares que se recomienda revisar y/o desarrollar, en orden a armonizar la legislación costarricense con la tendencias más modernas del Derecho del Consumidor y la legislación comparada.

i. Concepto de consumidor. Con el propósito de revisar el concepto de

“pequeño industrial” que tiene la ley y ajustarlo a las políticas de incentivo a las micro, pequeñas y medianas empresas que prevé el ordenamiento jurídico nacional.

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ii. Inclusión de las modalidades sostenibles de consumo dentro del elenco de derechos del consumidor.

iii. Conceptualización y desarrollo del contenido mínimo de la publicidad

engañosa y abusiva. iv. Introducción y regulación del principio de las cargas dinámicas probatorias en

los procedimientos de tutela de los derechos del consumidor. v. Introducción y regulación del instituto de la prescripción en los procedimientos

administrativos sancionatorios, tanto de la acción como de la sanción. vi. Ampliación del plazo de caducidad para la interposición de las acciones

reclamatorias ante la Comisión Nacional del Consumidor. vii. Modificación del plazo para el reclamo de la garantía y desarrollo normativo

de su regulación. viii. Regulación de la figura de la mora a cargo del proveedor.

ix. Revisión de los supuestos de aplicación de la figura del retracto y desarrollo

de los contenidos mínimos de regulación.

x. Regulación mínima del comercio electrónico.

xi. Introducción y regulación del manejo y utilización de los datos crediticios del consumidor.

xii. Creación y desarrollo de una instancia consultiva de contratos de adhesión.

Registro de contratos.

xiii. Revisión y ajuste de las disposiciones relativas a las cláusulas abusivas. Desarrollo de la figura de las prácticas abusivas.

xiv. Introducción y desarrollo de normativa básica en materia de vivienda.

xv. Revisión, modificación y/o desarrollo de aspectos procesales:

▪ Inicio de procedimientos de oficio. ▪ Ampliación de los mecanismos de notificación al proveedor

(establecimiento mercantil / carta certificada). ▪ Adopción y levantamiento de medidas cautelares (afianzamiento). ▪ Desistimiento del interesado expreso y tácito (no asistencia a conciliación

o audiencia), cuando no medie justificación.

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▪ Aceptación tácita de la reclamación presentada por el consumidor, en casos de no presentación del proveedor a la conciliación o audiencia, cuando no medie justificación.

▪ Establecimiento de plazos perentorios para las actuaciones

administrativas. ----------------------------------------------------ÚLTIMA LÍNEA-----------------------------------------------