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1 DESAFÍOS DEL ESTADO COLOMBIANO Y LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS FRENTE AL CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES DECRETADAS A FAVOR DEL PUEBLO INDÍGENA KANKUAMO LUZ ÁNGELA BOHÓRQUEZ OSPINA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FACULTAD DE POSTGRADOS ESPECIALIZACION EN DERECHOS HUMANOS BOGOTÁ D.C. 2008
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DESAFÍOS DEL ESTADO COLOMBIANO Y LA CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS FRENTE AL
CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES DECRETADAS A
FAVOR DEL PUEBLO INDÍGENA KANKUAMO
LUZ ÁNGELA BOHÓRQUEZ OSPINA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FACULTAD DE POSTGRADOS
ESPECIALIZACION EN DERECHOS HUMANOS
BOGOTÁ D.C.
2008
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DESAFÍOS DEL ESTADO COLOMBIANO Y LA CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS FRENTE AL CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS
PROVISIONALES DECRETADAS A FAVOR DEL PUEBLO INDÍGENA
KANKUAMO
LUZ ÁNGELA BOHÓRQUEZ OSPINA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FACULTAD DE POSTGRADOS
ESPECIALIZACION EN DERECHOS HUMANOS
BOGOTÁ D.C.
2008
3
“Desafíos del Estado colombiano y la Corte interamericana de Derechos Humanos
frente al cumplimiento de las medidas provisionales decretadas a favor del pueblo indígena
kankuamo”
Trabajo de Grado presentado
como requisito para optar al título de
Especialista en Derechos Humanos
Escuela Superior de Administración Pública – ESAP
Presentado por
Luz Ángela Bohórquez Ospina
Semestre I, 2008
4
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCION
1. LA SITUACIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL PUEBLO
INDÍGENA KANKUAMO DE LA SIERRA NEVADA
DE SANTA MARTA ENTRE LOS AÑOS 2000 Y 2003………….….……………….5
1.1 INFORMES ESTATALES .……………….……………………………………………5
1.1.1 INFORME GUBERNAMENTAL…………….…………………..….…..…………5
1.1.2 Informe del Ministerio Público…………......……………………………………….7
1.2 INFORMES NO GUBERNAMENTALES…………………………….…………….....9
1.2.1 Informe Fundación Hemera…………………………………………………………...9
1.2.2 Informe Pastoral Social……...……..………………………………………………...10
1.3. INFORMES INTERGUBERNAMENTALES………………………………………..11
1.3.1 Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos……………………11
1.3.2 Informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los indígenas………….…...13
2. POLÍTICA GUBERNAMENTAL DE DERECHOS HUMANOS
PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS: CONTENIDOS Y RESULTADOS………….14
2.1 POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS…………………………………………….14
2.1.1. Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas.….……………….........................16
5
2.1.2. Descentralización de la ejecución de la política pública de Derechos
Humanos y DIH…………………………………………………………………….22
2.1.3 Protección a sectores vulnerables…….………………………...……………….….24
2.2 POLÍTICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRÁTICA…………………….29
2.1.1 Protección de los derechos de todos los ciudadanos…………………….……........29
2.1.2 Respeto de los derechos humanos como fundamento de la política……………….30
3 LA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES Y PROVISIONALES
POR PARTE DE LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA INTERAMERICANO
DE DERECHOS HUMANOS: DINÁMICA DE LO ÓRGANOS FRENTE
AL CASO CONCRETO……………………………………………………………...33
3.1 ALCANCE Y LÍMITES DE LAS MEDIDAS….…………………………………....36
3.2 DIFERENCIAS ENTRE LAS MEDIDAS CAUTELARES
Y PROVISIONALES……………...............................................................................36
3.3 DINÁMICA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES………………………………….37
3.4 DINÁMICA DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES ……………………………...45
4. CONCLUSIONES...………………….…………………………………………………52
6
INTRODUCCIÓN
La violación de los derechos humanos de gran parte de los pueblos indígenas se presenta
como una consecuencia del conflicto armado interno colombiano. Sus dinámicas incluyen
la disputa por el control territorial entre los grupos armados ilegales, y el dominio de
corredores estratégicos que permiten el tráfico de armas, drogas y una fácil movilidad. Si
bien este fenómeno no se fundamenta en la afectación de la condición étnica de la
población indígena, ha vulnerado los derechos individuales de las comunidades, y en mayor
medida, los colectivos, siendo de especial relevancia el derecho a la identidad cultural, la
autonomía territorial, las formas de organización social y la especial relación con la
naturaleza, el cosmos.
Se convierten de esta forma en víctimas de masacres, desplazamientos, reclutamientos
forzados, ejecuciones extrajudiciales, detenciones arbitrarias, entre otros. “Dentro de las
zonas del territorio nacional donde se vive con mayor intensidad el enfrentamiento bélico,
la población indígena sigue padeciendo una intensa victimización por obra de todas las
partes en conflicto”1. La situación del pueblo indígena kankuamo es un claro ejemplo de la
manera como se han visto gravemente afectadas las comunidades indígenas en este
contexto.
Compartiendo territorio ancestral2 en la Sierra Nevada de Santa Marta con los pueblos
wiwa, kogui, arhuaco; los kankuamos vienen siendo afectados en su vida e integridad por
las dinámicas del conflicto armado interno – siendo crítica la situación en especial durante
el 2003-, como consecuencia del accionar de los actores armados, incluyendo la Fuerza
Pública. 1 Incalcaterra, Americo. Director (E) de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Intervención en el acto conmemorativo del Día Internacional de las poblaciones indígenas. Bogotá, 8 de agosto de 2003. 2 El Territorio ancestral está delimitado entre los cuatro pueblo indígenas por La Línea Negra o Zona Teológica, reconocida institucionalmente mediante la Resolución 02 del 4 de enero de 1973, modificada por la Resolución 837 de 1995 del Ministerio del Interior y Justicia.
7
A pesar de las estrategias y lineamientos de política establecidos por el actual Gobierno
Nacional en materia de derechos humanos, consignados en el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”; el diseño de los programas para su ejecución,
en especial en el ámbito de la prevención, al igual que la puesta en marcha de la Política de
Seguridad Democrática, el grado de vulnerabilidad del pueblo kankuamo aunque de manera
menos preocupante, se mantiene.
Tomando en consideración lo anterior, es posible afirmar que a pesar del diseño e
implementación de políticas persisten dificultades en materia de atención integral al pueblo
kankuamo; lo que se traduce en un evidente incumplimiento de las obligaciones del Estado
colombiano en materia de derechos humanos.
Esta situación ha llamado el interés de de la comunidad internacional, lo cual se refleja en
las solicitudes elevadas por organizaciones no gubernamentales internacionales y por
órganos internacionales de protección ante el Estado; con el propósito de requerir la
adopción de todas aquellas acciones necesarias para garantizar y proteger los derechos
humanos de individuos o colectivos en un determinado Estado.
Dentro de estas acciones se encuentran aquellas que se adelantan ante los órganos del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos: la Comisión y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos; que con base en los instrumentos respectivos y procedimientos
propios, poseen la facultad de solicitar y decretar las medidas cautelares, el primero, y
provisionales, el segundo.
No obstante, la implementación de estas medidas preventivas no implica la superación de
las condiciones que llevaron a su existencia, lo que genera el incumplimiento de los deberes
del Estado en materia de derechos humanos contenidos en la Constitución Política de 1991
y en los tratados internacionales. Para efectos de este trabajo, las obligaciones
8
internacionales se derivan de la Convención Americana sobre Derechos Humanos - CADH,
ratificada por el Estado colombiano en 1973.
El desarrollo de este trabajo pretende reconocer la necesidad de estudiar la respuesta del
Estado colombiano frente a la situación de un pueblo indígena: el kankuamo. Esto no
exclusivamente por el deber que les asiste a las autoridades del Estado constitucionalmente,
sino también por el deber de honrar de buena fe sus compromisos internacionales
adquiridos al ratificar instrumentos de carácter internacional como la CADH. Así mismo,
porque en medio del fenómeno del conflicto armado interno el pueblo kankuamo, como
muchos otros pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, merece especial atención
a pesar de los ingentes esfuerzos realizados por el Estado para la protección de sus
derechos.
El objetivo general de estudiar esta problemática es el de identificar los desafíos del Estado
colombiano frente al cumplimiento de las medidas provisionales decretadas a favor del
pueblo indígena kankuamo por parte del Corte Interamericana de Derechos humanos ó
CorteIDH; así como de este Tribunal en cuanto a las consideraciones que argumentan para
mantener la vigencia o levantamiento de las mismas.
Para tal fin, primero se analiza la política de derechos humanos implementada por el actual
Gobierno Nacional enfocada hacia los lineamientos establecidos para atender a pueblos
indígenas y obviamente, al kankuamo; segundo, mostrar que la Corte Interamericana puede
participar de manera proactiva en el seguimiento a estas medidas; tercero, estudiar la
dinámica de la Comisión y la Corte Interamericana en este caso en particular; cuarto,
mostrar que es necesaria el fortalecimiento de políticas públicas integrales y eficaces que
propendan por la protección de la identidad e integridad cultural y la relación del pueblo
kankuamo con su territorio; y quinto, determinar que estas acciones afectarán de manera
positiva al pueblo kankuamo y a la vez garantizarán el efectivo cumplimiento de las
obligaciones primarias del Estado en materia de derechos humanos.
9
El abordaje de esta temática se adelanta de tal manera que en el primer capítulo se analiza
la situación de derechos humanos de los kankuamo entre el 2000 y el 2003, desde diversos
ángulos: gubernamental, estatal, no gubernamental e intergubernamental; indicando las
dinámicas que se presentan en el marco del conflicto armado interno y su relación directa
con la vulneración de derechos del pueblo kankuamo.
Por su parte en el segundo, se presenta un análisis del contenido y los resultados de la
política diseñada e implementada por el Gobierno Nacional en perfecta relación con la
garantía y protección de los derechos humanos, con énfasis en el lineamiento de prevención
de ese tipo de violaciones en el entendido que es éste el que responde a la situación del
pueblo kankuamo.
Luego se analiza bajo sus formas teóricas el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, las dinámicas de los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos:
la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, específicamente a través de
la solicitud de medidas cautelares y provisionales en el caso del pueblo indígena kankuamo,
siendo estas un mecanismo preventivo tendientes a proteger al vida y la integridad física de
las personas beneficiarias. Así como las reacciones de las partes en el proceso: la Comisión,
los peticionarios y el Estado, frente a las observaciones presentadas con relación al
seguimiento y la implementación de las medidas provisionales ante la CorteIDH.
Finalmente en el último capítulo se presentan las conclusiones hacia la consolidación de la
respuesta integral del Estado colombiano frente a la implementación de las medidas
provisionales decretadas a favor del pueblo kankuamo y su relación con la naturaleza, con
fundamento en las obligaciones internacionales adquiridas; y no menos importante sobre
las consideraciones que deberá tener en cuenta la CorteIDH en sus decisión futuras frente al
caso kankuamo y en general, en otros del hemisferio que impliquen la prevención de
10
violaciones a los derechos humanos de pueblos o comunidades indígenas, sin perder de
vista las realidades de contexto de cada uno de los Estados.
11
1. LA SITUACIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL PUEBLO INDÍGENA
KANKUAMO DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA ENTRE LOS AÑOS
2000 y 2003. 1.1 INFORMES ESTATALES
1.1.1 Informe Gubernamental. La Sierra Nevada de Santa Marta se encuentra ubicada
en la zona norte de Colombia; constituye un sistema montañoso que cuenta con una de las
estrellas hídricas más importantes del país, de donde se surten los acueductos de las tres
ciudades capitales de los departamentos de Magdalena, Cesar y La Guajira (Santa Marta,
400.000 habitantes; Valledupar, 330.000 habitantes, y Riohacha, 110.000 habitantes,
respectivamente), que articulan la vida de un millón quinientos mil pobladores de los 17
municipios que abarcan la Sierra misma y la Serranía del Perijá, de los cuales
aproximadamente 400.000 son campesinos y 50.000, indígenas3.
La región comprende territorialmente el 35% del Departamento del Magdalena, el 39 % de
la Guajira y el 25% del Cesar, abarcando diecisiete municipios en total. En esta zona
geográfica habitan los pueblos indígenas Kogui (Kaggaba), Kankuamo, Arhuaco (Ika) y
Wiwa (Arsarios), además de una población campesina de colonos, que provienen
especialmente del interior del país (Santander, Boyacá, Tolima y Antioquia).
De las 1´700.000 hectáreas4 que componen la Sierra Nevada, 381.267 corresponden al
resguardo Kogui, 196.028 al Arhuaco y 383.879 al Wiwa. Por su parte, al resguardo
kankuamo corresponden 24.202 hectáreas, siendo sus principales asentamientos
Chemesquemena, Guatapurí, Mojao y Las Flores.
3 Ver Informe de la Comisión De Observación de la Crisis Humanitaria en la Sierra Nevada de Santa Marta. Defensoría del Pueblo; noviembre de 2003. 4 Diccionario Geográfico de Colombia. Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
12
Por sus características geográficas y ubicación estratégica, la Sierra Nevada constituye un
importante escenario de disputa territorial entre actores armados ilegales. Esta zona
abastece de agua a los quince municipios y a las industrias agroexportadoras de las zonas
planas de la Costa Atlántica; su proximidad al mar la convierte en un corredor estratégico
que facilita el contrabando, el narcotráfico y el aprovisionamiento de armas y municiones5.
En la parte alta de la Sierra Nevada -donde confluyen los tres departamentos-hacen
presencia el frente 19 y 59 de las FARC, así como un reducto del Frente Seis de Diciembre
del ELN, que se ha desplazado en gran parte hacia la Serranía del Perijá y el Frente
Francisco Javier Castaño, ubicado en cercanías al municipio de Santa Marta. Por su parte,
la incursión de los grupos ilegales de autodefensas se remonta a principios de la década de
los ochenta encabezados por Hernán Giraldo, que se establecen en la región del Mamey,
ubicado en el corregimiento de Potrerito, municipio de Fonseca; y el Bloque Norte dirigido
por Rodrigo Tovar, más conocido con el alias de Jorge 40, ubicado en los corregimientos
de Mina, El Campamento, la Tagua (jurisdicción de Santa Marta), San Pedro de la Sierra,
Palmar, San Javier (Ciénaga), Cerro Azul y Santa Clara (Fundación), a través de los Frentes
Mártires del Valle de Upar, Resistencia Tayrona y Jhon Jairo López.6
Expuestos estos antecedentes, el informe presentado por el Observatorio de Derechos
Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la República, denominado “Dinámica reciente de
la confrontación armada en la Sierra Nevada de Santa Marta”, destaca tres hipótesis que
explican la situación de violencia en esa región del país. A saber:
1. Los grupos de autodefensas utilizaron los homicidios como una manera de compensar su inferioridad militar ante la insurgencia y de minar los supuestos apoyos de su adversario.
2. Una vez equilibrada la relación de fuerzas entre los dos grupos armados irregulares, las autodefensas implementan la violencia como manera de crear lealtades y producir una ventaja.
5 www.prensamercosur.com.ar/apm/nota_completa.php 6 www.derechoshumanos.gov.co/observatorio/04_publicaciones/sierra_nevada.pdf
13
3. Una vez comprometido el dominio y el control por parte de la insurgencia en algunas zonas, ésta implementa la violencia contra los civiles como una manera de “castigar” el cambio de lealtades y de compensar las desventajas en el plano militar.7
Igualmente, se indica en el análisis presentado en el documento que el período de mayor
incidencia del accionar de las autodefensas ilegales se presentó entre el 2002 y 2003. A este
respecto se anota:
La incursión más fuerte de los grupos de autodefensas en la Sierra Nevada de Santa Marta se da a finales de 2001 y tiene su mayor intensidad durante los años 2002 y 2003, lo que se puede apreciar en la curva de la tasa de homicidio regional. Como se evidencia en la siguiente tabla, en el año 2002 once de los diecisiete municipios que componen la Sierra Nevada y su entorno presentaron ascensos en su tasa de homicidio.
Las siguientes cifras muestran la tendencia al alza de las tasas de homicidio en el
departamento del Cesar entre el 2001 y el 2003.
Tabla No. 1. Municipios del departamento del Cesar que registraron un ascenso en la tasa de homicidios.
Departamento Municipio Tasa 01 Tasa 02 Tasa 03 Valledupar 57.03 98.01 85.72 Bosconia 145.41 226.45 151.62
Cesar
El Copey 94.36 105.38 120.14 Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y DIH. Vicepresidencia de la República.
1.1.2 Informe del Ministerio Público. El 18 de septiembre de 2002, la Defensoría del
Pueblo emitió la Resolución Defensorial No.24 referente a la situación de derechos
humanos de los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta y la Serranía del
Perijá.
7 Ver Dinámica reciente de la confrontación armada en la Sierra Nevada de Santa Marta. Observatorio de Derechos Humanos y DIH, Vicepresidencia de la República. Febrero de 2006. pág. 42.
14
Esta Resolución menciona en su parte motiva que entre el período 2000-2001 y hasta la
fecha de emisión de la misma, los miembros del pueblo indígena kankuamo se han visto
afectados por el accionar de las FARC y de las autodefensas ilegales en su vida, identidad,
integridad, autonomía, cultura y desarrollo.
Sostiene en esta línea
Que el pueblo indígena Kankuamo de la Sierra Nevada es uno de los más afectados por las acciones de los grupos armados, dado que se han perpetrado numerosos delitos contra la vida e integridad de un buen número de indígenas pertenecientes a este grupo étnico.8
De esta forma, de acuerdo a las denuncias presentadas ante esa entidad se relacionan las
siguientes cifras de afectación al derecho a la vida de los miembros del pueblo indígena
entre el 18 de septiembre de 2000 y el 04 de agosto de 2002.
Tabla No. 2. Casos de homicidios de kankuamos reportados ante la Defensoría del Pueblo entre el 18 de septiembre de 2000 y el 04 de agosto de 2002, según presunto responsable.
8
18
5
0
4
8
12
16
20
Actor armado ilegal noidentif icado
Autodefensas FARC
Presuntos responsables
No.
de
Afe
ctad
os
Tabla elaborada por la autora de esta monografía. Datos tomados de: Observatorio de Derechos Humanos y DIH, Vicepresidencia de la República.
8 Ver Resolución Defensorial No.24 Situación de derechos humanos de los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta y la Serranía del Perijá. Defensoría del Pueblo, pág.10, p. http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/res/defensorial/defensorial24.pdf.
15
En cuanto a las denuncias recibidas por homicidios múltiples, entre el 14 de noviembre del
2000 y el 01 de febrero de 2001, la Resolución reporta como afectados a 14 indígenas del
pueblo kankuamo, y a las autodefensas como presuntos responsables en todos los casos.
Respecto a las quejas recibidas por violaciones al derecho a la integridad física y psíquica
se reportaron en la Defensoría del Pueblo 9 casos; en 5 de ellos se identificaron como
presuntos responsables a las FARC, en 3 a las Autodefensas y en el caso restante no se
estableció el autor armado. Esto en el período comprendido entre el 05 de mayo de 2000 y
el 23 de julio de 2002.
En la parte resolutiva, la Defensoría del Pueblo dispuso una serie de recomendaciones
respecto de las autoridades estatales, los afectados y de las organizaciones no
gubernamentales y organismos internacionales de apoyo a la defensa de los derechos
humanos de los pueblos indígenas de la región. Dentro de las recomendaciones al Gobierno
cabe destacar la dirigida al Ministerio de Defensa Nacional, referida a la instrucción de las
tropas en materia de protección de los derechos hunanos de los pueblos indígenas; y de otro
lado, al Ministerio del Interior y Justicia para que a través de la Dirección de Etnias se
concerten las medidas dirigidas a garantizar los derechos colectivos de los kankuamos.
Reconoce de esta manera la necesidad de una intervención institucional para evitar una
continua vulneración de los derechos humanos de este pueblo.
1.2 INFORMES NO GUBERNAMENTALES
1.2.1 Informe Fundación Hemera. El 11 de agosto de 2003, Andrés Ariza Mindiola fue
asesinado por las AUC en una incursión paramilitar a su finca; el 18 de agosto de 2003,
Alcides Arias Maestre y Robinson Villazón fueron asesinados por las AUC en una
incursión paramilitar al corregimiento Los Haticos; y el 29 de agosto de 2003, el cuerpo sin
vida de Ever de Jesús Montero fue encontrado con el rostro desfigurado, vestido con
16
prendas camufladas y presentado ante los medios de comunicación como miembro del ELN
dado de baja en combates con las AUC.9
Así lo indica el Informe presentado por la Fundación Hemera “Tensa calma en la Sierra:
Situación del Pueblo Kankuamo”, el cual muestra que las siguientes cifras fueron
reportadas al Observatorio de Derechos Humanos de esa Fundación durante el 2003:
84 víctimas de violaciones a los derechos humanos;
71 muertes violentas de indígenas kankuamos;
En 53 casos de violaciones el presunto responsable fue las AUC;
En 3 casos de violaciones el presunto responsable fue la Fuerza Pública;
En 5 casos de violaciones el presunto responsable fue las FARC;
En 7 casos de violaciones el presunto responsable fue el ELN;
En 15 casos de violaciones el presunto responsable no se logró identificar.
1.2.2 Informe Pastoral Social. Como resultado de la Comisión de Observación
adelantada en la Sierra Nevada de Santa Marta durante el mes de noviembre de 2003,
integrada por el Secretariado Nacional de Pastoral Social de la Conferencia Episcopal de
Colombia, la Defensoría del Pueblo y varias agencias del Sistema de Naciones Unidas, se
emitió el documento titulado “Informe de la Comisión de Observación de la crisis
humanitaria en la Sierra Nevada de Santa Marta”. En este se señala, respecto a la situación
de derechos humanos del pueblo indígena kankuamo, que:
Durante 2003, han sido denunciados ante la Defensoría del Pueblo 44 asesinatos de indígenas kankuamos, así como el bombardeo indiscriminado al caserío de Potrerito, municipio de San Juan del Cesar del resguardo indígena Wiwa, que ocasionó la destrucción de 50 viviendas y el desplazamiento forzado de 25 familias en hechos ocurridos los días 19 y 20 de enero. Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo tiene conocimiento de 13 asesinatos de indígenas arhuacos o miembros “blancos” de su organización en el período mayo – diciembre de 2003.
9 Ver Informe de situación de Derechos Humanos del pueblo Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, durante el período 2003-2006. Fundación Hemera: Comunicación, Vida y Desarrollo. Bogotá D.C. Septiembre de 2006. Pág. 15.
17
Otras infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario están relacionadas con la destrucción de poblaciones y de bienes civiles de uso comunitario, tales como escuelas, puestos de salud, tiendas comunitarias y jardines infantiles. También es frecuente la destrucción de bienes indispensables para la subsistencia de la población como cultivos y animales domésticos. Esto, unido a los controles militares sobre transporte de alimentos y medicinas, ha generado graves problemas de seguridad alimentaria, que ponen en alto riesgo derechos fundamentales de la población tales como la vida, la integridad personal, la salud y la supervivencia misma de los pueblos indígenas.10
1.3 INFORMES INTERGUBERNAMENTALES
1.3.1 Informe Comisión Interamericana de Derechos Humanos. De acuerdo con lo
establecido por su Reglamento en el artículo 57, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos debe rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización de
Estados Americanos. Este informe contiene las actividades llevadas acabo por el
mencionado órgano internacional, entre ellas, la solicitud de medidas cautelares, los
informes de admisibilidad, los informes de fondo, los informes de aprobación de soluciones
amistosas y las actuaciones ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En dicho informe la Comisión dedica un capítulo específico, el Capítulo IV, a la situación
de derechos humanos en un Estado miembro de la Organización de Estados Americanos. Es
de señalar que para tales efectos este órgano estableció desde 1997 cinco criterios
generales11 para determinar los Estados que serían objeto de este capítulo. Estos son:
1) El primer criterio corresponde a aquellos casos de Estados regidos por gobiernos que no han llegado al poder mediante elecciones populares, por el voto
10Ver Informe de la comisión de observación de la crisis humanitaria en la Sierra Nevada de Santa Marta. Pastoral Social noviembre de 2003 11 Ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Capítulo IV. Desarrollo de los derechos humanos en la región, p. www.cidh.org/annualrep/2003sp/indice.htm.A estos cinco criterios se refiere la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en todos sus Informes Anuales, desde 1997, en la parte introductoria del Capítulo IV. En este caso, los criterios fueron tomados del Informe Anual de la Comisión Interamericana correspondiente al año 2003. Las cursivas son de la autora.
18
secreto, genuino, periódico y libre, según normas y principios internacionalmente aceptados. (…). 2) El segundo criterio se relaciona con los Estados donde el libre ejercicio de los derechos consignados en la Convención Americana o la Declaración Americana ha sido en efecto suspendido, en su totalidad o en parte, en virtud de la imposición de medidas excepcionales, tales como el estado de emergencia, el estado de sitio, la suspensión de garantías o medidas excepcionales de seguridad, entre otras. 3) El tercer criterio, que podría justificar la inclusión en este capítulo de un Estado en particular, tiene aplicación cuando existen pruebas fehacientes de que un Estado comete violaciones masivas y graves a los derechos humanos garantizados en la Convención Americana, la Declaración Americana o los demás instrumentos de derechos humanos aplicables. (…). 4) El cuarto criterio se refiere a los Estados que se encuentran en un proceso de transición de cualquiera de las tres situaciones arriba mencionadas. 5) El quinto criterio se refiere a situaciones coyunturales o estructurales presentes en Estados que por diversas razones enfrenten situaciones que afecten seria y gravemente el goce y disfrute de los derechos fundamentales, consagrados en la Convención Americana o en la Declaración Americana. (…).
Es así como en su Informe Anual del 2003, la Comisión Interamericana decidió referirse,
además de Cuba, Guatemala, Haití y Venezuela, al Estado de Colombia. Respecto a la
situación de Colombia, cabe destacar los siguientes apartes12 del Informe:
12. Durante el año 2003 la Comisión ha recibido periódicamente acciones urgentes, denuncias e información de todo tipo sobre la violación del derecho a la vida en territorio colombiano. Los excesos cometidos en el curso del conflicto armado interno continúan traduciéndose en graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario en contra de la población civil y, en particular, de los sectores más vulnerables: los pueblos indígenas, las comunidades afro colombianas y los desplazados. Durante el año 2003 continuaron además los homicidios selectivos y desapariciones forzadas contra defensores de derechos humanos, sindicalistas, líderes sociales, periodistas y candidatos a cargos de elección popular --incluyendo a miembros de la Unión Patriótica-- entre otros. (...)
12 Ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos. “Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2003”, Capítulo IV Desarrollo de los Derechos humanos en la región, p. www.cidh.org/annualrep/2003sp/indice.htm. Los números de los párrafos corresponden a los asignados por la Comisión en su Informe.
19
15. (...) En su informe, el Estado hace referencia a incrementos del 120% y del 49% en el número de capturas y de miembros de las AUC dados de baja, respectivamente, durante los primeros diez meses del año 2003 y a una serie de directivas del Ministerio de Defensa. A pesar de estas estadísticas y de las directivas impartidas, lamentablemente no existen indicios de que la situación haya mejorado sustancialmente durante el año 2003. Corresponde igualmente condenar las masacres, ejecuciones extrajudiciales, atentados con explosivos, secuestros y amenazas perpetrados por grupos armados disidentes, principalmente las FARC, en violación de los principios más básicos del Derecho Internacional Humanitario, causando numerosas víctimas entre la población civil. 16.(...)En este sentido, la Comisión ha recibido información y continúa recabando elementos de juicio sobre repetidas instancias en las cuales se alega que se ha recurrido al empleo de los llamados “montajes judiciales” con el fin de perjudicar o acallar a defensores de derechos humanos que desarrollan, entre otras, tareas de documentación de la situación de derechos humanos, de defensa judicial de personas acusadas, de representación de víctimas ante los tribunales o de acompañamiento de comunidades que se encuentran en situación de alto riesgo13.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos concluye entonces que a pesar de los
esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional la situación de derechos humanos no mejora,
puesto que “el conflicto armado interno y sus consecuencias continúan afectando el goce de
los derechos humanos fundamentales en la República de Colombia”14.
De esta manera se deduce que la grave situación de derechos humanos en el territorio
nacional, para efectos de esta investigación, afecta a los pueblos indígenas, entre otros
grupos vulnerables.
1.3.2. Informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. En el apartado
tercero, denominado “Situación de los Derechos Humanos de los indígenas de Colombia:
13 Ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2003, Capítulo IV Desarrollo de los Derechos Humanos en la región”, párrafo 16. p. www.cidh.org/annualrep/2003sp/indice.htm. 14 Ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2003”, Capítulo IV Desarrollo de los Derechos Humanos en la región, párrafo 3, p. www.cidh.org/annualrep/2003sp/indice.htm.
20
Asuntos Prioritarios del Informe, el Relator Especial sobre la situación de los derechos
humanos y las libertades fundamentales de los indígenas”, el Sr. Rodolfo Stavenhagen se
refiere al impacto del conflicto armado en las zonas indígenas. Para el caso que ocupa a
este documento, el Relator informa que:
En 2003 se registraron, según informaciones de la oficina en Colombia del Alto Comisionado, un gran número de violaciones de derechos humanos contra los pueblos indígenas. Durante el periodo, más de 100 miembros y autoridades indígenas fueron víctimas de homicidios, siendo el pueblo kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta uno de los más azotados.
El Relator refuerza de esta manea la conclusión de la CIDH, siendo este documento el que
evidencia los efectos directos del conflicto armado, en la vida e integridad del pueblo
kankuamo.
2. POLÍTICA GUBERNAMENTAL DE DERECHOS HUMANOS PARA PUEBLOS
INDIGENAS: CONTENIDOS Y RESULTADOS.
2.1 POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS Con el fin de enfrentar la difícil situación de derechos humanos y Derecho Internacional
Humanitario en el país, consecuencia del escalamiento y la degradación del conflicto
armado interno, el actual Gobierno definió una serie de políticas públicas15 que quedaron
consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2002- 2006 “Hacia un Estado Comunitario”.
15 Una política pública es un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Es el conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos frente a un problema o un sector relevante de su competencia. Las políticas públicas se caracterizan por tener un contenido, un programa, una orientación normativa, un factor de coerción, y una competencia social. Por su parte, las autoridades públicas (ministerios, organismos, entes territoriales, etc.), desde una óptica jurídica, son aquellas que ejercen funciones de gobierno sobre administrados y territorios definidos, especialmente, establecen los autores, como depositaria de la legitimidad estatal, dotada de potestades públicas. Ver Meny y Thoenig, Las Políticas Públicas, p. 89 – 92.
21
Aprobado mediante la Ley 812 de 2003, el Plan Nacional recoge los siguientes
lineamientos16:
1) Prevención de violaciones a los derechos humanos y al DIH, la cual implica
informar y conscientizar a la sociedad sobre sus derechos y sobre las amenazas y
daños que pueden sufrir a causa del conflicto armado, y evitar que esas violaciones
ocurran.
2) Atención y prevención del desplazamiento forzado, enfoque bajo el cual se
propone avanzar en la generación de condiciones para prevenir y atender el
problema, en cumplimiento de los preceptos del Derecho Internacional
Humanitario, la observancia de los derechos humanos y los Principios Rectores de
las Naciones Unidas para los desplazamientos internos. En particular, a través de
cuatro componentes básicos: a) prevención y protección, b) atención de la
emergencia, c) generación de condiciones para el restablecimiento y d)
fortalecimiento del Sistema Nacional de Atención Integral.
3) Medidas particulares de impulso al DIH, cuyas estrategias son la
implementación de un Plan Nacional de Acción contra minas antipersonal y la
protección de Misión Médica.
4) Impulso a la administración de justicia en derechos humanos, lineamiento
que apunta a fortalecer el Comité Especial de Impulso a Investigaciones de
Violación de Derechos Humanos17 creado desde 1998 para mejorar la
coordinación entre las instituciones estatales encargadas de realizar las
investigaciones en casos de violación de los derechos humanos.
5) Fortalecimiento institucional, que radica en la definición de un Plan
Nacional de Acción, con base en lo establecido por la Conferencia Mundial de
16 Ver Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo “Capítulo 1. Brindar Seguridad Democrática”, p. 69-85. 17 El Comité está integrado por el Vicepresidente de la República, quien lo preside, el Ministro del Interior y de Justicia, el Fiscal General de la Nación y el Procurador General de la Nación, y a sus sesiones asisten en calidad de invitados especiales el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo y el Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
22
Derechos Humanos de 199318, que contenga acuerdos interinstitucionales y
consensos sociales en el establecimiento de áreas prioritarias de atención y que
oriente las acciones del Estado en el corto, mediano y largo plazo.
Es de señalar que de acuerdo con lo establecido en la Directiva Presidencial 10 del 2002 y
en las líneas de acción trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo, los diferentes
organismos encargados de la ejecución de la política pública en materia de derechos
humanos y DIH adelantan tareas para el cumplimiento de las metas específicas establecidas
por el Gobierno Nacional para el año 200619.
Señalados los lineamientos que desarrollan la política de Derechos Humanos y DIH, el
objetivo de los mismos, los proyectos, programas y estrategias previstas para su
implementación, es claro que el componente de prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH es el que responde a las necesidades de las comunidades,
incluyendo las indígenas. Por tal motivo, se aborda con más profundidad este lineamiento y
los proyectos que lo desarrollan.
La prevención de violaciones a los derechos humanos y al DIH implica informar y hacer consciente a la sociedad sobre sus derechos y sobre las amenazas y daños que pueden sufrir a causa del conflicto armado, y evitar que esas violaciones ocurran20.
En ese sentido, para prevenir violaciones de derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, el Gobierno centra sus esfuerzos en el fortalecimiento de
diversos programas y proyectos con el fin de hacer efectivos los derechos de los miembros
de las comunidades, a saber: 18 La Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena del 14 al 25 de junio de 1993, aprobó la Declaración y Programa de Acción de Viena. En este escenario, teniendo en cuenta que la promoción y protección de los derechos humanos es una cuestión prioritaria para la comunidad internacional, la Conferencia instó a los Estados para que adopten nuevas medidas encaminadas a dar plena realización a los derechos humanos. 19 Ver Presidencia de la República, “Informe Anual de Derechos Humanos y DIH 2003”, p. 18. 20 Ver Departamento Nacional de Planeación, “Plan Nacional de Desarrollo 2002- 2006 “Hacia un Estado Comunitario”, p. 69.
23
2.1.1 Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas –CIAT-. Como mecanismo
para dar una respuesta estatal ágil y oportuna a la posible ocurrencia de violaciones masivas
de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, tales como
masacres, asesinatos múltiples y desplazamientos, el Gobierno creó el Comité
Interinstitucional de Alertas Tempranas -C.I.A.T- el 18 de noviembre de 2002, con la
cooperación de la agencia norteamericana United States Agency for International
Development -USAID21.
Integrado por representantes del Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de
Defensa Nacional, la Vicepresidencia de la República, la Red de Solidaridad Social, la
Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad, el Comité es el ente
encargado de coordinar e impulsar respuestas efectivas e integrales a los informes de riesgo
de violaciones masivas de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario
que elabora el Sistema de Alertas Tempranas, a cargo de la Defensoría del Pueblo por
medio de una gran infraestructura implementada para tales efectos22.
Sus funciones se pueden definir de la siguiente manera:
21 Es de anotar que la creación del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas obedeció a las dificultades por las que atravesaba el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) establecido por el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada a finales del 2001, y como respuesta a la Recomendación No.1 de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en la cual “se exhorta al Gobierno colombiano a hacer efectivo el Sistema de Alertas Tempranas -SAT-, establecido en el seno de la Defensoría del Pueblo, con la activa participación, cooperación y respuesta de la Vicepresidencia de la República, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa”. 22 El Sistema de Alertas Tempranas cuenta con veintiún oficinas regionales así: Atlántico y Bolívar con sede en Barranquilla; Antioquia con sede en Medellín; Bogotá, Vichada, Vaupés, Guainía y Amazonas con sede en Bogotá, Cesar, Magdalena y Guajira con sede en Valledupar; Caquetá con sede en Florencia; Cauca con sede en Popayán; Córdoba y Sucre con sede en Montería; Chocó con sede en Quibdo; Urabá con sede en Apartadó; Norte de Santander con sede en Cúcuta; Santander con sede en Bucaramanga; Magdalena Medio con sede en Barrancabermeja; Arauca con sede en Arauca; Cundinamarca y Boyacá con sede en Bogotá; Eje Cafetero, Quindío, Caldas y Risaralda con sede en Armenia; Valle del Cauca con sede en Cali; Tolima con sede en Ibagué; Huila con sede en Neiva; Nariño con sede en Pasto, y Putumayo con sede en Mocoa. Adicionalmente, con el fin de realizar el monitoreo y proyectar y validar los Informes estructurales, el SAT cuenta con cinco analistas nacionales responsables a nivel macro-regional.
24
1) Servir de único destinatario de los Informes de Riesgo elaborados por el
SAT de la Defensoría del Pueblo;
2) Verificar la información expuesta en los Informes de Riesgo (u otros
documento elaborados por el SAT o cualquier otra entidad) con los organismos de
inteligencia del Ejército y la Policía Nacional, así como con las autoridades civiles
del ámbito regional o local y determinar, dependiendo de una evaluación previa, si
el Informe de Riesgo se convierte en Alerta Temprana o no;
3) Reunirse cada determinado período de tiempo para evaluar la información
recogida por cada uno de los integrantes del Comité y comunicar de manera
oportuna el riesgo que corre la población civil a las autoridades departamentales y
municipales, así como a la Fuerza Pública, y elaborar una serie de
recomendaciones y observaciones para que éstas tomen las medidas pertinentes en
pro de disminuir el nivel de riesgo de la población; y
4) Adelantar un seguimiento a la situación con el fin de establecer si las
recomendaciones y observaciones emanadas del Comité fueron tomadas en cuenta
por las diferentes autoridades y si el riesgo a una posible violación a los Derechos
Humanos o las infracciones al Derecho Internacional Humanitario logró ser
mitigado de manera exitosa, evitando la materialización de las violaciones e
infracciones.
El procedimiento que realiza el CIAT, luego de recibir un Informe de Riesgo, se lleva a
cabo en cuatro etapas: una de Recepción; otra de Verificación, Evaluación y Elaboración de
las Recomendaciones y observaciones; la siguiente de Remisión de las Recomendaciones y
Observaciones y una última de Seguimiento23.
En otras palabras, a partir de dichos informes de riesgo el Comité complementa la
información, con base en ella determina si expide o no una alerta temprana y, en caso
23 Este mismo procedimiento se aplica cuando el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas recibe una Nota de Seguimiento por medio de la cual, como su nombre lo indica, se realiza un seguimiento sobre un Informe de Riesgo emitido de manera previa.
25
afirmativo, la transmite con recomendaciones a las autoridades locales y regionales, civiles
y militares. Una vez dichas autoridades tienen conocimiento de la alerta, deben convocar un
Consejo de Seguridad con el propósito de que se adopten las medidas a que haya lugar. El
CIAT, por su parte, hace seguimiento a las acciones tomadas.
Respecto a los informes de riesgo que no se consideran alertas, estos se tramitan con las
autoridades locales para que asuman las acciones pertinentes.
Resultados de la implementación. Entre el 1 de enero y el 31 de diciembre
de 2003, el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas recibió, tramitó y atendió un
total de 84 informes de riesgo enviados por el Sistema de Alertas Tempranas de la
Defensoría del Pueblo sobre 132 municipios -distribuidos en los departamentos de
Antioquia, Bolívar, Cauca, Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Guaviare,
Huila, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Risaralda, Santander y Tolima- de los
cuales 36 fueron considerados como alertas tempranas.
Ahora bien, como responsables de las amenazas en este mismo año aparecen en 79
ocasiones las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC; en 59, las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia, FARC; y en 17 ocasiones, el Ejército de Liberación
Nacional, ELN.
Según el CIAT, en el Departamento del Cesar entre el 2002 y el 2004 se emitieron cinco
Informes de Riesgo por la Defensoría del Pueblo (Sistema de Alertas Tempranas – SAT),
como se describe a continuación.
No. De IR MES FECHA MUNICIPIO
075-02 Octubre Oct. 22-02 Valledupar
093-02 Diciembre Dic. 26-02 Pueblo Bello
028-03 Abril Abr. 11-03 Copey
26
025-04 Abril Abr. 23-04 Valledupar
027-04 Abril Abr. 29-04 Valledupar
De los Informes relacionados, el pueblo indígena kankuamo se focaliza como población
civil en riesgo en IR-075 y en el IR-025.
En el IR-075, se refiere a la factible ocurrencia de nuevas masacres, asesinatos selectivos y
desplazamientos forzados en las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta, en áreas
circunvecinas a los corregimientos de Río Seco y Atanquez, contra la comunidad indígena
kankuama y la población civil de los corregimientos Badillo y Patillal, como efecto de la
disputa territorial entre el ELN y las AUC. Adicionalmente, se advierte allí que se han
incrementando las amenazas contra las comunidades, ya que éstas se negaban a abandonar
los sitios de tránsito y acceso a la Sierra.
Posteriormente, se emitió sobre éste Nota de Seguimiento el 31 de diciembre de 2003 por la
Defensoría del Pueblo24 a través de la Defensoría Delegada para la Evaluación del Riesgo
de la Población Civil como consecuencia del conflicto armado. En el documento se expresa
que:
En la actualidad, el riesgo para la comunidad indígena kankuama tiene origen en la intensificación de los enfrentamientos entre grupos de las AUC y las FARC, a raíz del reciente ingreso de grupos de autodefensa al área plana de la Sierra Nevada de Santa Marta con el propósito de reducir aun más el control territorial que desde hace años han detentado las FARC.
24 En la comunicación del 31 de diciembre de 2003 dirigida al Comité de Alertas Tempranas del Ministerio del Interior y Justicia por parte de la Defensoría del Pueblo en la que se indica como asunto Nota de Seguimiento al IR 075, octubre 22 de 2002 Departamento del Cesar, municipio Valledupar, corregimientos de Río Seco, Badillo, Patilla, LA Mina, Atanquez, Guatapurí y Chemesquemena; se menciona que: el SAT emitió el Informe de Riesgo 075-02 relativo a la factible ocurrencia de nuevas masacres, asesinatos selectivos, desplazamientos forzados, en las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta, en áreas circunvecinas a los corregimientos Río Seco y Atanquez, contra la comunidad indígena kankuama y la población civil de los corregimientos Badillo y Patillal como efecto de la disputa territorial entre el ELN y las AUC. Adicionalmente se advertía que las amenazas habían arreciado ante la negativa por parte de las comunidades de abandonar algunos sitios del corredor de tránsito y acceso a la Sierra, ubicados en el Resguardo, y que resultaban importantes para el desarrollo de actividades de los actores armados.
27
Tal como se continúa exponiendo en la Nota, el riesgo para esa población persiste bajo las
siguientes consideraciones:
La vulnerabilidad del pueblo kankuamo se manifiesta si se tiene en cuenta que desde el mes de enero de 2003 al 30 de octubre de 2003 han sido asesinados 50 indígenas y desplazados aproximadamente 200 familias, causados en su mayoría por las autodefensas y otras por las FARC. Comunidades como La Mina y Atanquez han sufrido las consecuencias de los ataques aéreos del Ejército Nacional contra las FARC, los cuales dejaron en Atanquez como victima fatal a un niño de 13 años. Adicionalmente, las AUC han mantenido por más de un año un bloque y una restricción a la entrada de bienes para la supervivencia de la población civil que obliga a indígenas y colonos a entrar sólo una determinada cantidad de remesa, en días y horarios establecidos también por las AUC.
Y finaliza concluyendo que:
Es previsible la ocurrencia de nuevos homicidios selectivos, masacres, enfrentamientos con población civil interpuesta, desapariciones forzadazas, reclutamiento forzado y desplazamientos masivos de la población indígena y campesina.
En el marco de la caracterización del riesgo, el IR-025 de 2004, por su parte, considera que:
Es factible que en el territorio comprendido entre los corregimientos de Río Seco, Patillal, La Mina, Atanquez, Guatapurí, Chemesquemena, Los Haticos, Badillo y Patillal se presenten masacres, asesinatos selectivos y de configuración múltiple contra la población civil, especialmente contra las comunidades indígenas Kankuama y Wiwa, sus líderes y autoridades tradicionales. Además, es previsible un desplazamiento indígena hacia la parte alta de la Sierra Nevada de Santa Marta y las cabeceras de los corregimientos. También son previsibles ataques indiscriminados a los poblados situados sobre los corredores viales, siendo especialmente vulnerables La Mina, Guatapurí, Chemesquemena, Los Haticos, Badillo y la zona aledaña de Atanquez, y enfrentamientos con interposición de población civil.25
Igual importancia tiene resaltar uno de los elementos que forman parte de la valoración del
riesgo en el Informe elaborado por parte de la Defensoría, enunciando:
25 Ver Informe de Riesgo No. 025-04, Defensoría Delegada para la Evaluación del Riesgo de la Población civil como consecuencia del conflicto armado. Defensoría del Pueblo. Abril 23 de 2004.
28
Las AUC han establecido las denominadas “operaciones de taponamiento” de los accesos a la Sierra, con lo cual mantienen el control sobre la entrada de alimentos, medicamentos y combustibles, la comercialización del café –han establecido un tributo de 50 a 100 pesos por kilo de café que sale-, la entrada y salida de drogas ilícitas, la distribución de gasolina venezolana, traída desde La Guajira, el transporte de armas y demás actividades ilegales. Estas circunstancias conllevan a la implantación de medidas de control sobre la población civil, con las cuales pretenden conseguir o mantener lealtades sociales y políticas y el desarrollo de acciones contra la insurgencia y de retaliación contra los pueblos indígenas y demás población civil, en especial en sectores todavía no controlados o dominados. Por ejemplo, la zona de Murillo, parte del resguardo Kankuamo, en el corregimiento de Río Seco y una de las más productivas, está desocupada desde hace casi ocho meses y sólo con autorización del jefe de las autodefensas los indígenas pueden por algunos días laborar y atender sus cultivos.26
Resulta útil comparar las cifras presentadas por el CIAT en el año 2003 y 2004. En este
aspecto, de acuerdo con el Informe anual de derechos humanos y DIH 2004 de la
Vicepresidencia de la República, si bien el número de Informes de Riesgo emitidos por la
Defensoría del Pueblo aumentó para el año 2004 en un 7%, el número de estos informes
que se convirtieron en Alertas Tempranas disminuyó en un 43%. Adicionalmente, se debe
tener en cuenta que de los municipios objeto de los informes no se registró ninguno en la
jurisdicción del departamento del Cesar.27
2.1.2 Descentralización de la ejecución de la política pública de Derechos Humanos
y Derecho Internacional Humanitario. Como aparece en el Informe Anual de Derechos
Humanos y DIH del 200328, este proyecto tiene como objetivo general:
Fortalecer una cultura institucional participativa que garantice la aplicación de los derechos humanos y de respeto al Derecho Internacional Humanitario, a través de
26 Ver Informe de Riesgo No. 025-04, Defensoría Delegada para la Evaluación del Riesgo de la Población civil como consecuencia del conflicto armado. Defensoría del Pueblo. Abril 23 de 2004. el resaltado es de la autora. 27 Ver Informe Anual de Derechos Humanos y DIH 2004, Presidencia de la República, 2004. pág. 18. 28 Ver Informe Anual de Derechos Humanos y DIH 2003, Presidencia de la República, 2003. pág. 31.
29
la participación de las autoridades regionales y locales, así como de las organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de las mismas.
En cuanto a sus objetivos específicos, se tiene:
1) Fortalecer a la sociedad civil, potenciando en la ciudadanía el criterio de que
es mejor la forma de vida pacífica en derechos humanos.
2) Desarrollar procesos de fortalecimiento institucional, contando con
servidores públicos formados en el respeto de los derechos humanos desde una
perspectiva integral.
3) Incorporar las políticas públicas en derechos humanos y Derecho
Internacional Humanitario en los planes departamentales y municipales de
desarrollo.
4) Crear o utilizar los escenarios participativos conjuntos de trabajo en
derechos humanos, conformados entre la sociedad y el Estado local para generar
espacios de planeación que prioricen la acción en la seguridad humana, la
confianza mutua y la prevalencia de los derechos.
Este proyecto tiene en cuenta que la acción conjunta con la sociedad local permite mejorar
la situación de derechos humanos en el territorio, sin perjuicio de las responsabilidades que
tienen todas las autoridades en esta materia, y que el contexto de una política pública de
derechos humanos para el trabajo territorial debe responder a las condiciones específicas de
la situación de derechos humanos, a las formas como la cultura y la cotidianidad han
definido los modos de vida de la población, a las posibilidades de garantizar los derechos
en el marco de un estado local de escasos recursos y de un conflicto armado que condiciona
el ejercicio de los derechos humanos, y a los reconocimientos normativos de esos derechos
que los hacen exigibles por parte de la población.
Tres son los componentes que se viene desarrollando en el marco de la descentralización en
materia de derechos humanos: el componente de concertación y diseño de planes,
30
programas y proyectos en derechos humanos y DIH; el de profundización y
perfeccionamiento de saberes y formulación de políticas; y el de ejecución y seguimiento
de planes de acción y de políticas de inminente respuesta.
Resultados de la implementación. A partir de febrero de 2004, se inició el
proceso de ejecución de dicha estrategia mediante reuniones de carácter interinstitucional
del nivel nacional, regional y local, con el fin de socializar y analizar el tema de la
descentralización de la política de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario
para ser incluida en los planes de desarrollo local y departamental.
Considerando la necesidad de articular el componente étnico en la política de
derechos humanos, se identificaron los municipios del departamento con asentamientos
indígenas y comunidades negras:
Tabla No. 3 Municipios con población indígena y negra del departamento del Cesar focalizados para la implementación del componente étnico en los planes de acción de derechos humanos
MUNICIPIO ETNIAS Valledupar Kogui, Wiwa, Arhuaco y Kankuamo La Paz Yukpa Codazzi Yukpa Becerril Yukpa Copey Chimila El Paso Comunidades Negras
Una vez identificadas las localidades, se trabajó conjuntamente entre las Direcciones de
Derechos Humanos y de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia con las autoridades
departamentales y municipales para abordar la temática de protección de los grupos étnicos
y se incluyeron en las mesas de trabajo adelantadas a nivel local. Posteriormente, se elaboró
el Plan Departamental de Acción en Derechos Humanos del Cesar, en el cual se incorporó
el componente indígena.
31
En el Informe anual de derechos humanos presentado por la Vicepresidencia de la
República para el año 2004, se hace mención al avance de la estrategia de descentralización
en el departamento del Cesar, así:
Se realizó un taller para presentar la estrategia de descentralización de la ejecución de la política pública en el departamento y sus municipios y la elaboración del Plan de Acción Departamental. En el mismo, se determinaron las estrategias que serían consignadas en dicho plan de acción, a saber: capacitación, promoción y divulgación en derechos humanos, fortalecimiento institucional, respeto y conocimiento de la cultura indígena, atención a la población vulnerable, protección y seguridad y justicia e investigación.29
Sin perjuicio de los resultados de la implementación de esta estrategia a mediano, pero más
a largo plazo, a pesar de los esfuerzos realizados en materia de descentralización de los
derechos humanos por parte del Gobierno Nacional, los mecanismos de respuesta en
materia preventiva por parte de los entes territoriales siguen siendo débiles, lo cual se
evidencia, entre otras, en la falta de coordinación interinstitucional entre las autoridades
civiles, policiales y militares. Además, si bien se han habilitado espacios de interlocución
entre las autoridades locales y miembros del pueblo indígena kankuamo, éstos representan
para las comunidades un espacio en el cual, a pesar de abordarse las diferentes
problemáticas en materia de derechos humanos, quedan varias por resolver.
2.1.3 Protección a sectores vulnerables. El Programa de Protección a Personas en
Situación en Riesgo se encuentra bajo la responsabilidad de la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia. Fue creado en 1997 como resultado de un
esfuerzo conjunto entre el Gobierno y la sociedad civil para proteger a ciertos grupos de
población, especialmente vulnerables por el accionar de organizaciones armadas al margen
de la ley.
29 Ver Informe Anual de Derechos Humanos y DIH 2004, Presidencia de la República, 2004. pág. 38.
32
Su objetivo es proteger a personas, que se encuentren en situación de riesgo inminente
contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia
política o ideológica, o con el conflicto armado interno.
Las poblaciones objeto del Programa30 son dirigentes o activistas de grupos políticos y
especialmente de grupos de oposición; dirigentes o activistas de organizaciones sociales,
cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos; dirigentes y
activistas de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos; líderes y testigos de
casos de violación a los derechos humanos y de infracción al DIH31; dirigentes y miembros
de la Unión Patriótica y el Partido Comunista Colombiano32; periodistas y comunicadores
sociales33; alcaldes, ex–alcaldes, concejales, diputados y personeros34; y Misión Médica35.
El Programa de Protección brinda a las personas en riesgo medidas de orden político y de
seguridad. Entre las políticas se encuentran el reconocimiento público de la legitimidad de
las actividades relacionadas con la defensa de los derechos humanos y el acercamiento
entre el Estado y la sociedad civil mediante reuniones de coordinación interinstitucional en
los niveles central, departamental y local. Por su parte, los esquemas de seguridad pueden
ser blandos, como equipos de comunicación, ayudas humanitarias y de reubicación
temporal, tiquetes nacionales, transportes y trasteos; o duros, como blindajes, esquemas
móviles de protección, chalecos antibalas y tiquetes internacionales.
30 La atención a esta población se da en el marco de la situación descrita en el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2003. 31 El Programa de Protección dirigido hacia esta población y los tres anteriores, se encuentran reglamentados en la Ley 782 de 2002, artículo 28. 32 El Programa de Protección dirigido hacia esta población se encuentran reglamentado a través del Decreto 978 de 2000. 33 El Programa de Protección dirigido hacia esta población se encuentran reglamentado a través del Decreto 1592 de 2000. 34 El Programa de Protección dirigido hacia esta población se encuentran reglamentado a través de los Decretos 1386 y 2742 de 2002, y la Resolución Reglamentaria 587 del mismo año. 35 Incorporada con la Ley 782 de 2002, pero aún sin implementar.
33
Resultados de la implementación. En este sentido, el Gobierno estableció las
siguientes orientaciones:
Desarrollar una política de protección a estas comunidades, que tome en cuenta
las particularidades y especificidades de sus culturas. Para ello, se
institucionalizó un Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos para
pueblos indígenas -ETNOCRER-, en el cual tiene participación un delegado de
los pueblos indígenas como representante de la sociedad civil. Para el caso en
mención, el delegado de los indígenas es el cabildo gobernador Kankuamo.
Impulsar el cumplimiento de las medidas cautelares y provisionales decretadas
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación con las
comunidades indígenas.
Fortalecer la atención diferencial de los grupos étnicos en el caso de
desplazamiento o situación de riesgo.
Poner en marcha mecanismos permanentes de acompañamiento a comunidades
en riesgo, a cargo de la Red de Solidaridad Social y el Programa Presidencial
de Derechos Humanos y DIH.
De otra parte, con base en la información suministrada por el Grupo de Protección de la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, en sesión del
Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos llevada a cabo el 28 de noviembre de
2003, se analizaron los casos de protección de 9 líderes indígenas kankuamos en situación
de desplazamiento en la ciudad de Bogotá. En dicha sesión se acordó la implementación de
apoyos de reubicación temporal por tres meses para cada uno.
Igualmente, se analizó el caso del Cabildo Gobernador Kankuamo, para lo cual se
determinó que era necesario adelantar el estudio técnico del nivel de riesgo y grado de
amenaza y con base en el mismo adoptar las medidas pertinentes.
34
En lo que respecta a los líderes indígenas kankuamos que se encuentran en Valledupar y en
particular en el Resguardo Indígena, el Comité de Reglamentación y Evaluación del
Riesgos sesionó en la ciudad de Valledupar el 12 de febrero de 2004, constituyéndose así la
primera sesión institucional del ETNOCRER, donde se aprobaron medidas de protección
tales como medios de comunicación satelitales y avanteles, reevaluación del estudio técnico
de nivel de riesgo y grado de amenaza del Cabildo Gobernador Kankuamo, apoyos de
transporte como tiquetes aéreos mensuales y apoyo de transporte terrestre de carácter
colectivo.
Así mismo, para la atención del pueblo indígena Kankuamo, se realizaron otras actividades
como:
Participación del Cabildo Gobernador Kankuamo en los espacios de concertación con
los pueblos indígenas: Comisión Nacional de Derechos Humanos de los Pueblos
Indígenas –creada mediante Decreto 1396 de 1996-, Mesa Permanente de Concertación
con los Pueblos Indígenas y Organizaciones Indígenas y Comisión Nacional de
Territorios –creadas bajo el Decreto 1397 de 1996-.
Constitución del Resguardo Indígena Kankuamo, mediante Resolución No. 012 del 10
de Abril de 2003, correspondiente a 24.202 Has.
Realización de un Consejo de Seguridad Indígena en la ciudad de Valledupar en el mes
de septiembre de 2003, en coordinación con el Ministerio de Defensa y la concertación
de las autoridades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta. En dicha reunión se
elaboró un Plan de Acción que recoge, entre otras, las siguientes acciones:
- Construir confianza a partir de la interlocución directa entre autoridades de la
Fuerza Pública y dirigentes indígenas.
- Diseñar un sistema de recepción de quejas
- Prevenir y rechazar el reclutamiento forzado de indígenas por parte de los grupos
armados ilegales que operan en la Sierra.
35
- Organizar espacios en la emisora de la Policía para que los dirigentes indígenas
puedan rechazar el reclutamiento forzoso y hacer llamados para que cesen los
homicidios de Kankuamos.
- Adelantar planes de sensibilización de la Fuerza Pública.
- Ubicar y erradicar las bases de autodefensas que al parecer se han instalado en
territorio Kankuamo
- Garantizar las condiciones de seguridad para el retorno de la comunidad de Rioseco
y establecer un esquema para brindar seguridad permanente.
- Revisar el tema de restricción alimentaria y adelantar acciones para contrarrestar
esta acción de los grupos armados.
- Identificar y capturar a los responsables de los homicidios contra Kankuamos.
- Impulsar las investigaciones que involucren a funcionarios públicos por presunta
violación de derechos humanos de los indígenas.
Por otro lado, el 21 de abril de 2004 el Viceministro de Defensa se reunió con el Cabildo
Gobernador y otros líderes de la Comunidad Kankuama con el fin de discutir los avances
en el plan de acción elaborado en el Consejo de Seguridad y tratar temas relativos a la
situación de seguridad de la comunidad.
Así mismo, es de señalar que el 12 de junio de 2004 el Presidente de la República presidió
en Nabusímake el Consejo Comunal Indígena, en el que participaron los pueblos de la
Sierra Nevada.
Implementación de la “Directriz de Atención Especial a la Población Indígena
Desplazada o en Situación de Riesgo con enfoque diferencial”. Dicha directriz fue
concertada entre las autoridades y organizaciones indígenas, la Defensoría del Pueblo,
la Organización Internacional para las Migraciones -OIM- y la Oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados. En el 2003, se atendió a las
familias desplazadas en la ciudad de Valledupar y en Bogotá con enfoque diferencial.
36
Capacitación dirigida a las comunidades indígenas del resguardo Indígena Kankuamo,
con énfasis en el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones en el
marco de la Ley 715 de 2001 al cual tienen derecho, y que les permita participar en la
administración y ejecución de los proyectos, planes y programas financiados con los
recursos de la Nación.
A pesar de los esfuerzos del Gobierno Nacional en materia preventiva, la situación de
violencia contra el Pueblo Kankuamo continuó como consecuencia del accionar de los
actores armados en su territorio. Según el Informe de la Vicepresidencia de la República, el
Pueblo Indígena Kankuamo fue el más vulnerable durante el 2003.
Adicionalmente, para el año 2004 se diseñó el proyecto denominado Atención comunidades
en Riesgo, el cual tiene como objetivos:
Fortalecer las entidades estatales competentes del orden nacional, regional y local para que emprendan acciones articuladas, integrales y permanentes que propendan por la prevención y la protección de los derechos humanos de las comunidades; afianzar a las organizaciones sociales y a las comunidades para que desarrollen iniciativas, presenten propuestas y concierten con las autoridades las medidas de prevención y protección de los DH a implementar; y propiciar la creación o fortalecimiento de espacios públicos participativos como escenario de articulación entre las autoridades y la comunidad para la formulación del plan de acción en prevención y protección de los derechos humanos.36
Es de anotar que esta iniciativa se basa en la experiencia obtenida a través de la
intervención estatal que en materia preventiva se ha desarrollado en varias comunidades
afrocolombianas, campesinas e indígenas a lo largo del territorio colombiano y entre las
que se encuentra la etnia kankuamo.
2.2 POLÍTICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRÁTICA
36 Ver Informe Anual de Derechos Humanos y DIH 2004, Presidencia de la República, 2004. pág. 28.
37
La premisa de la que parte la Política de Defensa y Seguridad Democrática para garantizar
la vigencia de los derechos humanos, es que se requiere de la soberanía y presencia del
Estado y de su capacidad para hacer que prevalezca el orden jurídico en todo el territorio.
2.2.1 Protección de los derechos de todos los ciudadanos. En este sentido uno de los
pilares de la Política de Seguridad Democrática es:
La protección de los derechos de todos los ciudadanos, independientemente de su sexo, raza, origen, lengua, religión o ideología política. Todos los ciudadanos, tanto los que viven en el campo como los que viven en la ciudad, son iguales ante la ley y gozan de los mismos derechos. Los derechos del campesino, del empresario, del sacerdote, del sindicalista, del maestro, del defensor de derechos humanos, del profesor universitario, del periodista, del soldado o del policía, serán igualmente protegidos, sin discriminación37.
La anterior aspiración se desarrolla atendiendo el objetivo general de la política de
seguridad democrática, el cual consiste en reforzar y garantizar el Estado de Derecho en
todo el territorio mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática: del libre ejercicio
de la autoridad de las instituciones, del imperio de la ley y de la participación activa de los
ciudadanos en los asuntos de interés común38.
2.2.2 Respeto de los derechos humanos como fundamento de la Política. El respeto
a los derechos humanos es así mismo fundamento de la legitimidad de la Política de
Seguridad Democrática, ya que como lo establece
El fortalecimiento del Estado de Derecho requiere no solo de unas instituciones efectivas, una activa participación ciudadana y un orden jurídico fuerte que respalde el ejercicio de los derechos y las libertades. Supone, igualmente, que todas las acciones del Estado estarán sujetas a ese orden. La seguridad de los colombianos se restablecerá de acuerdo con la ley y dentro del marco democrático, que a su vez se fortalecerá en la medida en que haya mayor seguridad. Esta es la garantía de que prevalecerá el ordenamiento constitucional y el respeto de los derechos humanos sobre la
37 Ver Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, p.13. 38 Ver Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, p. 12.
38
arbitrariedad y los abusos de las organizaciones armadas ilegales. Sin un absoluto respeto a los derechos humanos nunca habrá reconciliación39.
Resultados de la implementación. Además de las acciones descritas en el
marco de la política de derechos humanos del Gobierno Nacional en las que participó la
Fuerza Pública –estos son: Consejo de Seguridad, diseño y puesta en marcha de una Plan de
Acción-; con el fin de fortalecer el control territorial en la Sierra Nevada de Santa Marta se
tiene las siguientes actividades:
Expedición de la Circular 2064 de 2003 por parte del Ministerio de
Defensa Nacional en la cual se expresa la difícil situación de las
comunidades indígenas que habitan en el territorio nacional por la dinámica
y escalonamiento del conflicto armado interno; contexto que lleva al
Ministerio a hacer explícita una política en materia de derechos humanos de
las comunidades indígenas, y de allí la exigencia mayor de la Fuerza
Pública para garantizar el disfrute de sus derechos. En esta Circular se
imparten órdenes precisas al Comando General de las Fuerzas Militares y la
Dirección de la Policía Nacional, en tal sentido.
Presencia permanente del Ejército Nacional en el resguardo
indígena, a partir de febrero del 2004.
Inauguración de la Brigada No.10, con sede en la ciudad de
Valledupar, que cubre el 50% del territorio de la Sierra Nevada Santa Marta.
La Alcaldía Municipal en coordinación con la Gobernación del
Cesar, esperan adquirir unos terrenos para construir una estación de Policía
en Atanquez. La inversión sería aproximadamente de $80 millones; sin
embargo, la Policía desde el 31 de Octubre empezó a hacer presencia en este
lugar.
39 Ver Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, p. 42.
39
En especial, en territorio kankuamo las acciones de la Fuerza Pública se generaron a partir
de la inauguración de la Brigada No.10, con sede en la ciudad de Valledupar, que cubre el
50% del territorio de la Sierra Nevada Santa Marta.40
Sobre la presencia del Ejército Nacional en el territorio kankuamo desde 2004, es menester
detenerse a las observaciones presentes en el informe de la Fundación Hemera sobre la
situación del pueblo kankuamo, entre esta que
Según la información suministrada por la Defensoría del Pueblo se han adelantado labores de capacitación con las tropas en materia de derechos de pueblos indígenas, sin embargo el inconveniente ha radicado en el cambio permanente de tropas, lo cual podría explicar la persistencia en las infracciones y el relativo aumento de la victimización de los indígenas kankuamos por cuenta de los organismos estatales. Sin embargo, algunos líderes indígenas consideran que más allá del desconocimiento de los derechos y las estructuras organizativas de las comunidades, por parte de los militares, existe una estrategia para desconocer el carácter indígena de los kankuamo con el objeto de facilitar la apropiación y explotación de los recursos naturales de la Sierra Nevada de Santa Marta.
De esta manera, la militarización del territorio kankuamo, aunque consentida y aceptada por algunas comunidades, aparece como un nuevo escenario en el que es evidente el cambio en las tendencias y modalidades de agresión contra los indígenas. Más allá de pretender la eliminación física de líderes y comuneros se busca la obstaculización del reciente proceso organizativo de los indígenas, mediante la suplantación de las autoridades y que tiende a la implantación de nuevos órdenes sociales, en donde los derechos a la autonomía y al autogobierno son descartados de plano.41
No obstante el diseño y la implementación de una política de derechos humanos y la
política de seguridad democrática por parte del Gobierno Nacional -en lo que respecta a
esta investigación- las cuales están dirigidas a superar la difícil situación de derechos
humanos que afecta al pueblo kankuamo como consecuencia del conflicto armado,
40 Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. 41 Ver Informe de situación de Derechos Humanos del pueblo Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, durante el período 2003-2006. Fundación Hemera: Comunicación, Vida y Desarrollo. Bogotá D.C. Septiembre de 2006. Pág. 22.
40
subsisten dificultades en materia de atención a esta colectividad, cuya situación en varios
casos sigue siendo crítica.
Es así como se hace necesaria la intervención de órganos internacionales de protección de
derechos humanos, tales como los del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: la
Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, específicamente a través de la
solicitud de medidas cautelares y provisionales, respectivamente.
41
3. LA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES Y PROVISIONALES POR
PARTE DE LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE
DERECHOS HUMANOS: DINÁMICA DE LOS ÓRGANOS
Antes de establecer la dinámica de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, órganos del Sistema Interamericano, se precisará brevemente en que consisten
las medidas cautelares y provisionales solicitadas respectivamente por estos órganos.
Para tales efectos, es necesario partir del derecho internacional de los derechos humanos,
rama del Derecho Internacional Público integrado por el conjunto de instrumentos
internacionales aprobados y suscritos por los Estados, en ejercicio de su soberanía, a través
de los cuales se reconocen y definen derechos humanos, se establecen obligaciones para su
promoción y protección, y se crean órganos para su observancia.
En la Opinión Consultiva OC-16/99, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
dicho que
El corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos está formado por un conjunto de instrumentos internacionales de contenido y efectos jurídicos variados (tratados, convenios, resoluciones y declaraciones). Su evolución dinámica ha ejercido un impacto positivo en el Derecho Internacional, en el sentido de afirmar y desarrollar la aptitud de este último para regular las relaciones entre los Estados y los seres humanos bajo sus respectivas jurisdicciones. Por lo tanto, esta Corte debe adoptar un criterio adecuado para considerar la cuestión sujeta a examen en el marco de la evolución de los derechos fundamentales de la persona humana en el derecho internacional contemporáneo42.
El Derecho Internacional de los derechos humanos –DIDH- introduce un cambio
significativo en el sentido de referirse a las relaciones entre el Estado y los individuos bajo
su jurisdicción, estableciendo un sistema normativo en su favor y limitando el ejercicio del
42 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-16/99 del 1 de octubre de 1999, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos sobre “El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal”. 1999.
42
poder estatal; y no a las relaciones entre Estados, entre sujetos jurídicos iguales como está
establecido en el Derecho Internacional Público.
Ese sistema normativo se encuentra conformado por más de 90 instrumentos de derecho
internacional de los derechos humanos, al igual que sobre derecho internacional
humanitario y más de 180 instrumentos relacionados con el derecho internacional del
trabajo43. Estos instrumentos son la base de los sistemas de promoción y protección de los
derechos humanos, los cuales se pueden dividir en dos grandes grupos: los sistemas
regionales44 y un sistema universal.
En relación con el tema, nuestra Corte Constitucional ha dicho que
No encuentra ninguna objeción a la existencia de esos mecanismos internacionales de protección de los derechos de la persona, pues son idénticos los valores de dignidad humana, libertad e igualdad protegidos por los instrumentos internacionales y por la Constitución45;
Considerando adicionalmente:
que los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos de ninguna manera desconocen la Constitución o vulneran la soberanía colombiana; por el contrario, son una proyección en el campo internacional de los mismos principios y valores defendidos por la Constitución.
Los sistemas que se ocupan del Estado colombiano son: el sistema universal y el sistema
interamericano de derechos humanos. En lo que respecta a este trabajo se entrará a estudiar
lo relativo a este último sistema.
El sistema regional tenía más de un siglo de desarrollo cuando se realiza la Conferencia
Interamericana sobre los problemas de la Guerra y la Paz, en Chapultepec, México 1945.
Tres años después se celebra en Bogotá, la Novena Conferencia Internacional Americana, 43 Ver Organización de las Naciones Unidas, “La positivización del derecho internacional de los derechos humanos”, Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e internacional, Volumen I, p. 46. 44 Los sistemas regionales que existen actualmente son: el europeo, el africano y el americano, los cuales tienen competencia sobre las regiones correspondientes. Igualmente existe un sistema universal con competencia sobre todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas. 45 Ver Colombia, Corte Constitucional Sentencia T-1319 de 2001.
43
en la cual se adoptan, entre otros acuerdos vitales para el Sistema Interamericano46, la Carta
de la Organización de Estados Americanos -OEA, que “proclama los derechos
fundamentales de la persona humana” y la Declaración Americana sobre Derechos y
Deberes del Hombre, que antecede la aprobación de la Declaración Universal de Derechos
Humanos y a pesar de que surgió como una declaración de principios, la práctica de los
Estados miembros la han reconocido como fuente de obligaciones internacionales.
Hasta 1959 sin embargo, se crea la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el
marco de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada
en Chile, e inicia sus funciones a partir de 1960. Sus funciones se amplían cinco años
después, durante la Segunda Conferencia Interamericana de Rió de Janeiro, y la facultan
para recibir comunicaciones y quejas individuales.
Finalmente, durante la Tercera Conferencia Interamericana llevada a cabo 1967, se aprueba
el Protocolo de Buenos Aires, refiriéndose a la ciudad donde se realizó. Se reforma
entonces la Carta de la OEA y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se
incluye como el órgano principal de la Organización. En el mismo escenario se instó a crear
una “Convención Interamericana de Derecho Humanos” para 1969, teniendo en cuenta el
proyecto elaborado anteriormente por el Consejo Interamericano de Jurisconsultos. Para ese
año se adopta la Convención Americana sobre Derechos Humanos, o CADH, durante la
Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos realizada en San José de
Costa Rica, entrando en vigor el 18 de julio de 1978.
Colombia es Estado Parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos desde el
31 de julio de 1973, reconociendo el 21 de junio de 1985 la jurisdicción y competencia de
la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por un tiempo indefinido,
bajo condición de estricta reciprocidad y para hechos posteriores a esta aceptación. 46 Como por ejemplo la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales; y la convención adoptada sobre la concesión de los derechos civiles y políticos de la mujer.
44
Para la supervisión y protección de los derechos humanos en este último sistema, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos – CADH, establece dos órganos: la
Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Según el Artículo 33 de la
Convención estos órganos son competentes para conocer los asuntos relacionados con el
cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados partes en dicho instrumento.
En este sentido, están facultados para solicitar medidas cautelares y provisionales en los
casos que se consideren pertinentes.
3.1 ALCANCE Y LÍMITES DE LAS MEDIDAS
Las medidas cautelares y provisionales van dirigidas, generalmente, a proteger la vida y la
integridad de las personas, así como a iniciar las investigaciones tendientes a esclarecer los
factores generadores del riesgo. Es de advertir que la Comisión insta al Estado y los
peticionarios para que inicien un proceso de concertación encaminado a lograr un acuerdo
con relación a la implementación de dichas medidas.
Entre los límites encontramos que la medida debe ser practicable y posible. Estos criterios
son relevantes para conciliar las medidas pertinentes, pues nadie está obligado a lo
imposible.
3.2 DIFERENCIAS ENTRE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y
PROVISIONALES
La primera diferencia es que las medidas provisionales tienen base convencional, pues se
encuentran consagradas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos; por su
parte, las medidas cautelares, emanan del Reglamento de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos adoptado por sus miembros.
Una segunda, radica en que las medidas cautelares pueden ser decretadas sobre todos los
países del hemisferio, hayan o no aceptado la competencia de la Comisión Interamericana,
45
en cambio las provisionales solo pueden ser decretadas por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos sobre aquellos países que han aceptado su jurisdicción.
Por último, las medidas cautelares se diferencian de las medidas provisionales, en que las
primeras aplican ante una actuación propia de la Comisión o a solicitud de una
organización no gubernamental reconocida, mientras que las segundas actúan solamente a
petición de la Comisión ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos o en el marco
de un caso que está siendo conocido por este último órgano.
A pesar de estas diferencias, la solicitud de medidas cautelares y provisionales al Estado
colombiano por parte de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
respectivamente, estas medidas obedecen a hechos extraordinarios que reúnen dos
preceptos básicos: urgencia y gravedad, que tiene por finalidad evitar un daño irreparable -
proteger la vida y la integridad física- e iniciar las investigaciones tendientes a esclarecer
los factores generadores del riesgo.
3.3 DINÁMICA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
El Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos47 –CIDH, en su
artículo 25(1)48 establece que
En caso de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidas cautelares para evitar daños irreparables a las personas.
47 Es un órgano autónomo de carácter convencional, cuya función principal es promover la observancia y la defensa de los derechos humanos. Además, como lo establecen su Estatuto y Reglamento, la CIDH ha sido creado como órgano consultivo de la Organización de Estados Americanos en esta materia. Este órgano tiene competencia sobre todos los Estados Miembros de la Organización de Estados Americanos ya que todos ellos han ratificado la Carta de la Organización. 48 Así mismo, en su numeral 2, el Reglamento establece “Si la comisión no está reunida el Presidente o a falta de este, uno de los vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría Ejecutiva con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en el párrafo anterior. Si no fuera posible hacer la consulta dentro de un plazo razonable de acuerdo a las circunstancias, el Presidente tomará la decisión en nombre de la Comisión y comunicará sus miembros”.
46
En la práctica, la solicitud de medidas cautelares tiene tres componentes básicos dirigidos a
proteger la vida y la integridad personal de los beneficiarios:
1) Adoptar medidas eficaces para investigar los hechos que dieron lugar a las
medidas.
2) Adoptar medidas eficaces para proteger la vida e integridad física de los
beneficiarios de las medidas y evitar que se produzcan daños irreparables.
3) Concertar las medidas a implementar con los beneficiarios de las mismas.
La nota suscrita por la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos en la cual se relacionan la solicitud de las medidas, es enviada al Estado
colombiano, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. En esta entidad, la Dirección
de Derechos Humanos y Derechos Internacional Humanitario es la encargada de remitir a
todas las entidades de Estado y de Gobierno competentes en el caso de que se trate, la
solicitud de medidas cautelares con el fin de que se adopten las acciones inmediatas
pertinentes. De estas acciones, cada una de las entidades deberá informar al Ministerio del
Relaciones Exteriores.
Posteriormente, esta misma Dirección, teniendo en cuenta que las medidas deben ser
concertadas con los beneficiarios habilita un espacio para tales efectos. Allí, generalmente,
se encuentran delegados del Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Defensa,
Policía Nacional, Vicepresidencia de la República, Red de Solidaridad Social, Defensoría
del Pueblo, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, los
beneficiarios, así como los peticionarios del caso ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, miembros de organizaciones no gubernamentales en materia de
derechos humanos.
De esta manera se acuerdan las acciones a desarrollar dirigidas a implementar las medidas,
las cuales no solo versan en los términos establecidos por el órgano internacional sino
también con relación a la adopción de medidas de carácter político.
47
Para hacer seguimiento a las medidas acordadas, la Dirección de Derechos Humanos de la
Cancillería, convoca estos espacios a consideración propia o a solicitud de los beneficiarios
o de los peticionarios.
Sobre el resultado de la concertación y el estado de implementación de las medidas
cautelares, el Estado colombiano debe informar periódicamente a la Comisión
Interamericana.
Por su parte, en el ámbito internacional, la Comisión está facultada para hacer seguimiento
al cumplimiento de las medidas cautelares, a través de audiencias49, que se realizan en
Washington D.C, en las que tanto el Estado como los peticionarios presentan sus
observaciones frente al caso en particular50.
Actualmente, sobre el Estado colombiano se han solicitado más de cien medidas cautelares,
cifras que ubican a Colombia en el primer puesto de los países del hemisferio, referente al
número de medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana51. Veinte de estas
medidas cautelares, corresponden a comunidades en riesgo, entre campesinas, afro
colombianas e indígenas.
Para el caso referido al Pueblo Kankuamo, las medidas específicas solicitadas consisten en:
1. Adoptar medidas con el fin de preservar la vida y la integridad personal de los miembros del pueblo Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta respetando su identidad cultural y protegiendo la especial relación que tiene con su territorio.
2. Adoptar las medidas necesarias para brindar atención de emergencia a las víctimas de desplazamiento forzado.
49 Dicha facultad se encuentra establecida en el Artículo 14(1) del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de la siguiente manera: “La Comisión celebrará al menos dos períodos ordinarios de sesiones al año durante el lapso previamente el lapso previamente determinado por ella y el número de sesiones extraordinarias que considere necesarios. Antes de la finalización del período de sesiones se determinará la fecha y el lugar del período de sesiones siguientes”. 50 Igualmente, de acuerdo a lo establecido en el artículo 25 del Reglamento de la CIDH, numeral 3 “La Comisión podrá solicitar información a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado con la adopción y vigencia de las medidas cautelares”. 51 Ver Anexos 1,2 y 3.
48
3. Concertar las medidas de protección colectiva, incluyendo la presencia de un defensor comunitario, con los beneficiarios, a través de sus organizaciones representativas Organización Indígena Kankuama y Organización Nacional Indígena, y los peticionarios.
4. Adoptar las medidas necesarias con el fin de investigar judicialmente los hechos de violencia y las amenazas proferidas en contra de la comunidad beneficiaria.52
Según la organización no gubernamental de derechos humanos Colectivo de Abogados
“José Alvear Restrepo” y la Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC –
peticionarios ante la Comisión Interamericana- la necesidad de adopción de las medidas se
basa en las siguientes situaciones:
1. Homicidios de miembros de la comunidad indígena por grupos armados al
margen de la ley. La mayoría fueron presuntamente cometidos por miembros de la
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC):
En el primer semestre de 2003 fueron asesinados 44 indígenas Kankuamo.
El 11 de agosto de 2003 Andrés Ariza Mendiola fue asesinado por las
AUC en una incursión paramilitar a su finca.
El 18 de agosto de 2003 Alcides Arias Maestre y Robinson Villazón fueron
asesinados por las AUC en una incursión paramilitar al corregimiento los
Haticos.
2. Presencia de escuadrones paramilitares en las localidades de Badillo, Río Seco,
Patillal, la Mesa, Los Corazones, Guacoche, Guacochito, Las Raíces, Alto de la Vuelta y el
Valledupar.
3. Presunta aquiescencia y colaboración del Batallón de Artillería la Popa con las
AUC.
4. Miembros del pueblo kankuamo que fueron presentados como presuntos
guerrilleros dados de baja por el Ejército Nacional:
52 “Solicitud de medidas cautelares al Estado colombiano a favor de los miembros del Pueblo Indígena Kankuamo en la Sierra Nevada de Santa Marta, República de Colombia”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 24 de septiembre de 2004.
49
El 29 de agosto de 2003 el cuerpo sin vida de Ever de Jesús Montero53 fue
encontrado con el rostro desfigurado, vestido con prendas camufladas y
presentado ante los medios de comunicación como miembro del Ejército de
Liberación Nacional, dado de baja en combates con las Autodefensas
Unidas de Colombia AUC.
5. Amenazas a los líderes que se encuentran en situación de desplazamiento en
Bogotá.
6. Desplazamientos de la población indígena como resultado de constantes actos de
violencia contra la comunidad.
También se señala en este documento frente a la situación de la Sierra Nevada de Santa
Marta y los rasgos particulares del conflicto social y armado que
la degradación del conflicto armado afecta severamente a los pueblos indígenas ancestrales de esa región, de los cuales los mas afectados han sido los pueblos Kankuamos, Wiwa y Arhuaco. Hacen presencia diversos actores armados: Estado, Paramilitares y Guerrillas, considerando que la situación se agravó en 1997 con la llegada de grupos paramilitares (AUC), que en la disputa por el control territorial de las zonas bajas de la Sierra Nevada y el control estratégico de la vertiente suroriental, pusieron en manifiesta vulnerabilidad al pueblo kankuamo. Masacres, crímenes selectivos, desplazamiento de mas de 120 familias, reclutamiento forzado, han marcado el diario vivir kankuamo.54
Para sustentar esta información se relacionan los asesinatos de que han sido víctimas el
pueblo kankuamo, como se muestra en la siguiente tabla.
53 Actualmente ante la Comisión Interamericana cursa una demanda contra el Estado colombiano por su presunta responsabilidad en este hecho. 54 Escrito de solicitud de medidas cautelares presentado por el Colectivo de abogados “José Alvear Restrepo” ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
50
Tabla No. 4 Asesinatos de miembros del pueblo kankuamo entre 1993-2003
AÑO No.
ASESINATOS
AUTORES
1993 3 2 ELN y 1 EJERCITO NACIONAL
1994 3 3 ELN
1995 4 1 FARC, 1 ERG y 2 AUC
1996 4 2 ELN, 1 AUC y 1 DESCONOCIDO
1997 6 3 AUC, 2 DAS y 1 ERG
1998 7 6 AUC y 1 FARC
1999 15 7 AUC, 4 FARC y 4 DESCONOCIDO
2000 24 15 AUC, 7 FARC, 1 ELN y 1 DESCONOCIDO
2001 18 8 AUC, 4 FARC, 1 ELN, 1 EJERCITO NACIONAL y
4 DESCONOCIDO
2002 38 27 AUC, 2 FARC, 1 ELN y 8 DESCONOCIDO
2003 44
(AL 31-08-03)
40 AUC, 2 FARC y 2 ELN
Como parte en el seguimiento de la implementación de las medidas cautelares, los
peticionarios presentaron sus observaciones en los meses de octubre y noviembre de 2003
indicando que a pesar de la intervención de la CIDH de habían cometido nuevos crímenes
en contra de los integrantes del pueblo kankuamo. Para los efectos, citan el caso del
asesinato de Maria Isabel Mindiola efectuado presuntamente por las AUC; y los
correspondientes a las ejecuciones extrajudiciales de Dixon Alfredo Arias Arias, Cristóbal
Montero, Pedro Arias, Nestor Montero, Carlos Martínez, Freider Caballero y Hob
Martinez.; actos que según los peticionarios habrían sido cometidos por miembros de las
AUC.
51
A través de estos escritos también se informó sobre la presencia de “escuadrones
paramilitares” en las localidades de Badillo, Rio Seco, Patillal, La Mesa, Los Corazones,
Guacoche, Guacochito, Las Raíces, Alto de la Vuelta, y en Valledupar.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó el 15 de diciembre de 2003,
sus observaciones al Estado colombiano. Entre ellas se destacan55
La profunda preocupación de la CIDH por la continuación de actos de violencia
perpetrado contra miembros del pueblo Kankuamo, a pesar de la vigencia de las
medidas cautelares. La Comisión tomó conocimiento de del asesinato de cuatro
miembros del pueblo kankuamo entre el 15 y el 20 de octubre de 2003
presuntamente por las AUC.
Según la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas los pueblos
indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta se encuentran sometidos a un
régimen de terror, intimidación y violencia por parte de los grupos armados al
margen de la ley. Los miembros de estos pueblos indígenas siguen padeciendo
ejecuciones extrajudiciales, detenciones arbitrarias, desapariciones forzadas,
restricciones ilegítimas a la libertad de circulación y de comercio, profanación
de objetos y lugares de culto y múltiples delitos contra su patrimonio
económico.
En el mes de febrero el Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” y la ONIC
informaban a la CIDH sobre la falta de implementación de las medidas cautelares,
apuntando que
el 6 de febrero de 2004 agentes del Comando Operativo No. 7 del Ejército de Colombia acompañados de una persona encapuchada habrían detenido al señor Juan Enenías Daza Carrillo, cuyo cuerpo sin vida fue encontrado con posterioridad. El 7 de febrero de 2004 el Comandante del Batallón del Ejército “La Popa” había
55 Ver Comunicación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Estado Colombiano del 15 de diciembre de 2003.
52
declarado que dicho señor había sido dado de baja en un combate con miembros del grupo armado Ejército de Liberación Nacional (ELN).
Posteriormente, la CIDH mediante nota del 5 de marzo de 2004 en la cual se refiere al
informe conjunto presentado por los beneficiarios y peticionarios sobre el avance en la
implementación de las medidas, transmite la información aportada por los peticionarios del
caso en la que se anota entre otros aspectos que
Se tiene conocimiento de la existencia de un plan para asesinar a los líderes
de la comunidad kankuama que se encuentran desplazados forzadamente en
la ciudad de Bogotá provenientes de grupos paramilitares que operan en la
ciudad de Valledupar; esto como resultado de las denuncias que se vienen
realizando a nivel nacional e internacional sobre la situación del pueblo
kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Las causas principales del riesgo de los integrantes de la comunidad
kankuama en Bogotá son señalamientos de paramilitares en su contra como
auxiliadores de la guerrilla y la ausencia de una respuesta estatal integral a
la problemática por la que atraviesa el pueblo kankuamo.
Nuevamente, después de estos informes, la Comisión Interamericana conoce de cuatro
ejecuciones más entre el 8 de marzo de 2004 y el 26 de junio de 2004.
Los escritos presentados ante la CIDH por los peticionarios daban cuenta de la grave crisis
humanitaria y de derechos humanos que afectaba al pueblo kankuamo, a pesar de la
solicitud de medidas cautelares al Estado colombiano. La gravedad, urgencia y la necesidad
de evitar un daño irreparable llevó a la CIDH a solicitar ante la Corte Interamericana el
decreto de medidas provisionales a favor de todo el pueblo kankuamo.
53
3.4 DINÁMICA DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES
La solicitud de medidas provisionales por parte de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos56 se encuentra consagrada en el artículo 63 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, el cual establece en su numeral 2 que
En caso de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte en los asuntos que este conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no están sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.
Debe anotarse que la Comisión, argumentando la ineficacia en la implementación de las
medidas cautelares solicitadas o una petición especial recibida, puede solicitar a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, órgano judicial del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, que decrete medidas provisionales respecto a un caso.
El procedimiento de las medidas provisionales y su contenido es básicamente el mismo de
las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana. No obstante, se
diferencian en los aspectos señalados anteriormente.
Actualmente, sobre el Estado colombiano se han decretado diez medidas provisionales, dos
de las cuales corresponden a comunidades étnicas: pueblo indígena Kankuamo (Sierra
Nevada de Santa Marta), y comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó (Bajo Atrato
chocoano).
En el caso del pueblo Kankuamo, como se mencionó antes, las medidas provisionales
fueron solicitadas por la CIDH a consideración propia, teniendo en cuenta los requisitos
establecidos por la Convención Americana para tales efectos y argumentando,
56 La Corte Interamericana de Derechos Humanos, tal como lo establece su Estatuto, es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sus decisiones son de carácter inapelable y por tal razón, obligatorias.
54
precisamente, la ineficacia en la implementación de las medidas cautelares solicitadas de
manera previa.
En esa solicitud la Comisión señaló, entre otros aspectos, que:
La extrema gravedad y urgencia de la situación y el peligro de daños irreparables para la vida de los miembros de la comunidad indígena y sus líderes así como su supervivencia como pueblo, se encuentra claramente reflejada por los hechos de violencia perpetrados en forma reiterada durante la vigencia de las medidas cautelares (...)57.
Concluyendo de esta manera que:
(...)A pesar de la vigencia de las medidas cautelares desde el 24 de septiembre de 2003, los miembros del pueblo se encuentran en una situación de extrema gravedad y peligro inminente que amenazan con provocar daños irreparables a la vida de sus miembros y a su supervivencia como pueblo58.
Las solicitudes elevadas por la CIDH consistieron en59 1. proteger la vida e integridad personal de los miembros del pueblo indígena
kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, respetar su identidad cultural y su especial relación el territorio ancestral;
2. investigar los hechos que motivan la solicitud de medidas provisionales, con el fin de identificar y juzgar a los responsables e imponerles las sanciones correspondientes;
3. asegurar que los beneficiarios puedan continuar habitando su territorio ancestral sin ningún tipo de coacción o amenaza y les brinde ayude humanitaria toda vez que resulte necesaria (y);
4. garantizar las condiciones de seguridad para el retorno al territorio ancestral de los miembros del pueblo indígena kankuamo que se hayan visto forzados a desplazarse.
57 “Solicitud de medidas provisionales a la Honorable Corte Interamericana de Derechos Humanos a favor de los miembros del Pueblo Indígena Kankuamo en la Sierra Nevada de Santa Marta, República de Colombia”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2 de julio de 2004, párrafo 23. 58 “Solicitud de medidas provisionales a la Honorable Corte Interamericana de Derechos Humanos a favor de los miembros del Pueblo Indígena Kankuamo en la Sierra Nevada de Santa Marta, República de Colombia”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2 de julio de 2004, párrafo 29. 59 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Colombia, caso Pueblo Indígena Kankuamo. 5 de julio de 2004.
55
La Corte consideró entonces que las situaciones descritas por la Comisión, y “las condiciones generales de conflicto armado”60, determinaban la existencia de una situación de extrema gravedad e urgencia. Por medio del decreto del 5 de julio de 2004 solicita al Estado la adopción de medidas
provisionales que consisten básicamente en
1. Requerir al Estado que adopte, sin dilación, las medidas que sean necesarias para proteger la vida e integridad personal de todos los miembros de las comunidades que integran el pueblo indígena Kankuamo. 2. Requerir al Estado que investigue los hechos que motivan la adopción de estas medidas provisionales, con el fin de identificar a los responsables e imponerles las sanciones correspondientes. 3. Requerir al Estado que garantice las condiciones de seguridad necesarias para que se respete el derecho a la libre circulación de las personas del pueblo indígena Kankuamo, así como que quienes se hayan visto forzadas a desplazarse a otras regiones, puedan regresar a sus hogares si lo desean. 4. Requerir al Estado que dé participación a los beneficiarios de estas medidas en la planificación e implementación de las mismas y que, en general, les mantenga informados sobre el avance de la ejecución de las medidas ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Adicionalmente, la Corte consideró que esta situación se predicaba de todos los miembros
del pueblo indígena Kankuamo. La Corte estableció que
todos los Kankuamos se encuentran en una situación de igual riesgo de sufrir actos de agresión contra la integridad personal y su vida, así como verse desplazados forzosamente de su territorio
Acogidas la mayoría de solicitudes de la Comisión Interamericana, la Corte considera como
derechos amenazados el derecho a la vida, a la integridad personal, a la libertad de
circulación y a la identidad cultural (en especial relación con el territorio ancestral).
60 La Corte manifestó que “…dadas las características especiales del presente caso, y las condiciones generales del conflicto armado en el Estado colombiano, es necesaria la protección, a través de medidas provisionales de todos los miembros del pueblo indígena kankuamo…” Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Resolución del 5 de julio de 2004, Medidas Provisionales respecto del Pueblo Indígena Kankuamo, párrafo 11.}
56
Es importante hacer especial énfasis en el concepto de la protección a la pluralidad de
personas, expuesta por la Corte en la parte considerativa de su decisión. Sobre el particular,
manifiesta el Tribunal
Que la Corte ha ordenado la protección de una pluralidad de personas que no han sido previamente nominadas pero que son identificables y determinables y se encuentran en una situación de grave peligro en razón de su pertenencia a una comunidad. En este caso, según lo indicado por la Comisión, se desprende que el pueblo indígena kankuamo integrado por aproximadamente 6000 personas, constituyen comunidades organizadas, ubicadas en un lugar geográfico determinado cuyos centros poblaciones son Atánquez, Chemesquemena, Guatupurí, Las Flores, Pontón, Mojadao, Ramalito, Rancho de la Goya, Los Háticos, La Mina, Murillo y Rioseco, en la vertiente suroriental de la Sierra Nevada de Santa Marta (…) cuyos miembros pueden ser identificados e individualizados.61
Lo anterior, por cuando Estados del hemisferio americano instados por la CorteIDH a
adoptar medidas a favor de grupos innominados, han argumentado dificultades e incluso la
no implementación de las mismas, como consecuencia de la indeterminación y no
especificidad de los beneficiarios de las decisiones del Tribunal.
A pesar de no ser esta la posición del Estado colombiano frente al cumplimiento de estas
medidas provisionales, si lo fue la de solicitar a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos el levantamiento de las mismas. Esta solicitud fue elevada en la audiencia pública
convocada por el órgano internacional en mención realizada en San José de Costa Rica el
26 de enero de 2007.
En este escenario internacional la delegación del Estado colombiano argumento su petición
básicamente en los siguientes elementos62:
1. No existen condiciones que evidencien el grave peligro y que ameriten la
permanencia de las medidas provisionales. Esta afirmación a su vez se sustentó
en factores como: el proceso de desmovilización de los grupos de autodefensas
61 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Resolución del 5 de julio de 2004, Medidas Provisionales respecto del Pueblo Indígena Kankuamo. 62 Programa Presidencial de Derechos Humanos, Presidencia de la República de Colombia.
57
ilegales que se adelanta en la zona; la situación favorable en materia de orden
público; los datos presentados por el Observatorio de Derechos Humanos del
Programa Presidencial que indican una mejoría en la situación del pueblo
kankuamo, por ejemplo en materia de homicidios a manera comparativa entre el
año 2003 y 2006; el compromiso del gobierno Nacional en el combate a las
denominadas “bandas emergentes”; la emisión de la Directiva Permanente Nº 16
de 2006 del Ministerio de Defensa Nacional denominada Política sectorial de
reconocimiento, prevención y protección a comunidades de los pueblos
indígenas; entre otras.
2. La situación que dio urgencia a la medida requerida no permanece en el tiempo
y es inexistente. El Gobierno sustentó que frente a la situación del pueblo
Kankuamo no existen pruebas de una amenaza inminente, y que por tal razón no
existe una situación de extrema gravedad. Por o que la situación actual de la
comunidad no justifica la toma la toma de medidas urgentes con el fin de evitar
daños irreparables.
3. No existen situaciones de las que se prevea un daño irreparable al pueblo
kankuamo. Respecto a este apartado se argumentó que la necesidad de evitar
daños irreparables a las personas, implica que las medidas que se solicitan deben
estar dirigidas a apartar el daño o el peligro, que no es otra cosa que la
contingencia de un mal o una lesión al derecho fundamental. Destacando que era
necesario tener en cuenta que la adopción de este tipo de medidas solo se
justifica si las garantías normales que el Estado debe ofrecer a toda la población
no son suficientes en el caso específico, y se hace necesario extremarlas. Esta
posición se justificó al igual en el hecho de que en ningún caso las medidas
provisionales pueden ser vistas como el substituto de la obligación de respecto y
garantía de los derechos humanos, contenida en el artículo 1 de la Convención
Americana. Así mismo señaló que:
58
En el caso específico de este pueblo indígena, la situación de gravedad y
urgencia por la que atravesaron sus miembros ya no existe. La situación
de la comunidad se ha normalizado. Por lo tanto, y dado la naturaleza de
las medidas provisionales, no es posible prolongar su vigencia. De
continuar, estas perderían su excepcionalidad convirtiéndose en algo
permanente, lo que va en contra de la esencia y función primordial de las
medidas provisionales.
Como era de esperarse los peticionarios y beneficiarios de las medidas rechazaron
fuertemente la posición del Estado colombiano y requirieron a la Corte IDH que
desestimara dicha petición. Su fundamento principal: persecuciones y hostigamientos
sistemáticos de la fuerza pública contra miembros del pueblo indígena.
En efecto lo que resolvió la Corte IDH en su Resolución, luego de haber escuchado a las
partes en audiencia, y como órgano encargado de velar por la observancia de los derechos
humanos en los países del hemisferio, fue a) mantener las medidas provisionales a favor del
pueblo kankuamo; y b) solicitar al Estado colombiano dos informes posteriores sobre las
medidas adoptadas para garantizar la vigencia de los derechos humanos del pueblo
indígena. Esta exigencia esta basada en el argumento que se expone a continuación
contenido en la Resolución de la Corte63
Al respecto, el Tribunal considera que, a pesar de los avances significativos en la implementación efectiva de las medidas ordenadas señalados anteriormente (supra Considerando 10), resulta preocupante que desde que se ordenaron las medidas provisionales se alega ocurrieron 20 asesinatos y 50 supuestas detenciones arbitrarias de integrantes del Pueblo Indígena Kankuamo, y se reportaron cuatro casos de desaparición forzada y varias amenazas contra líderes de la etnia (supra Vistos 4.a.iii., 7.a.i, 8.a.i, 8.a.iii y 8.c.ii). Asimismo, según lo ha admitido el propio Estado, continúa existiendo una situación de impunidad respecto de los hechos que motivaron la adopción de estas medidas, particularmente sobre las supuestas
63 Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Medidas Provisionales asunto del Pueblo Indígena Kankuamo. 30 de enero de 2007.
59
violaciones al derecho a la vida, integridad personal y libertad personal (supra Vistos 7.b.i, 8.b.i, 8.b.ii, 8.b.iv y 9.b.iii). Por último, resulta preocupante que tan sólo el diez por ciento de las 400 familias desplazadas del territorio hayan regresado a sus hogares, y que el resto continúe en situación de desplazamiento (…).
Como se observa, tanto las medidas cautelares como provisionales constituyen una garantía
de carácter preventivo, ya que buscan proteger efectivamente los derechos humanos, en los
casos en que se reúnen los requisitos de gravedad -extrema en los casos de medidas
provisionales- y urgencia. Además, imponen obligaciones claras y específicas a los
Estados, consistentes en asegurar la vigencia de los derechos consagrados en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos64.
Finalmente, es importante señalar que la dinámica de estos órganos consiste en la solicitud
de adopción de medidas materiales de protección complementadas con las medidas
investigativas que identifiquen, juzguen y sancionen los factores generadores del riesgo que
dieron origen a la solicitud de dichas medidas.
Sin duda alguna la implementación de las medidas cautelares y provisionales garantizaron
una disminución significativa de las violaciones a los derechos humanos del pueblo
kankuamo. Las obligaciones constitucionales de garantía y protección del Estado
colombiano se hicieron exigibles a través de este mecanismo interno preventivo dispuesto
por el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos.
64 Este argumento está en perfecta coherencia con el deber genérico de protección y garantía consagrado en el instrumento en mención, del cual el Estado colombiano es parte y está obligado a darle cumplimiento.
60
4. CONCLUSIONES
Tomando en consideración el análisis, la descripción y demás aspectos contenidos en esta
monografía, a continuación se indican una serie de reflexiones, más que conclusiones en sí
mismas, con las cuales se espera ofrecer puntos de partida para la discusión sobre el
cumplimiento de las medidas cautelares y provisionales por parte del Estado colombiano a
través del caso del pueblo kankuamo; y de la importancia de éstas como mecanismo
preventivo dirigido a evitar violaciones a los derechos humanos, por las cuales el Estado
podría verse enfrentando a procesos administrativos internos y de responsabilidad
internacional.
1. Los diferentes informes presentados por sectores de la sociedad civil referentes a la
situación de derechos humanos del pueblo indígena kankuamo expuestos en esta
investigación, dan cuenta que durante el año anterior a la intervención de los órganos del
Sistema Interamericano de protección de los Derechos Humanos –Comisión y Corte-
existía una alto nivel de violación de los derechos humanos de este pueblo indígena por
parte de los actores armados ilegales, esto es por el grupo de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia así como por las autodefensas con presencia en la zona; esta
última actuación agravada por la aquiescencia de las Fuerzas Militares del Estado.
Se demuestra entonces la gravedad de la situación de derechos humanos del pueblo
kankuamo, ante la cual el Estado colombiano se mostraba pasivo en su obligación de
garantía y protección de los derechos humanos derivada de la Constitución Política, que
establece en su artículo 2, que:
(...)Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares;
61
y de otro lado, las obligaciones internacionales contenidas en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, ratificada por el Estado colombiano el 31 de julio de 1973, la
cual establece un deber genérico, entre otros, en su artículo 1(1) el cual señala que:
Los Estados partes de esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. La solicitud de medidas cautelares a favor del pueblo indígena kankuamo asentado
en la Sierra Nevada de Santa Marta por parte de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, en usos de sus funciones convencionales y reglamentarias, definitivamente se
mostró eficiente como mecanismo preventivo. Obedeciendo a los criterios de urgencia,
gravedad y para evitar un daño irreparable se evitó el aumento de las violaciones graves a
los derechos humanos, fácil de prever con base en las estadísticas presentadas por las
diferentes organizaciones sociales; así como la profundización de la crisis humanitaria
existente. La intervención de la CIDH requiriendo al Estado colombiano la adopción de
todo tipo de medidas tendientes a mitigar los efectos del conflicto armado interno, se
realizó con base en la especial relación del pueblo kankuamo con el territorio ancestral;
elemento esencial que superpone este órgano internacional a la justificación de cualquier
medida implementada desde la institucionalidad y que pudiera resultar improcedente.
3. El componente preventivo efectivo y oportuno como elemento necesario para la
protección del pueblo kankuamo es pilar fundamental para que el Estado colombiano
demuestre su voluntad política, su compromiso, en la garantía de la observancia de los
derechos humano por parte de los agentes que lo representan en todo el territorio nacional.
Actitud que fortalece la respuesta del Estado frente a otros compromisos internacionales
que implican la protección de comunidades en riesgo como las afro colombianas y
campesinas.
62
4. Si bien las acciones del Estado colombiano se reflejaron en una sensible mejoría de
la situación de derechos humanos del pueblo kankuamo, la información que siguieron
recibiendo los órganos del Sistema Interamericano hacia referencia a las múltiples
denuncias sobre violaciones de derechos humanos y la crítica situación que se vive en el
país como consecuencia del conflicto armado interno. Lo anterior, a pesar del llamado
hecho por la Comisión y Corte Interamericana al Estado colombiano en el sentido de que
implementara medidas efectivas dirigidas a garantizar el pleno ejercicio de los derechos
fundamentales consagrados en la convención americana de derechos humanos,
especialmente a través de las medidas cautelares y provisionales decretadas por los órganos
del Sistema Interamericana de Derechos Humanos.
5. Con el fin de producir resultados eficaces y oportunos que a su vez proporcionen
legitimidad y sostenibilidad de las políticas existentes en materia preventiva a favor de las
comunidades en riesgo, es necesario que el Gobierno Nacional refuerce su estrategia de
descentralización en materia de derechos humanos, garantizando el acompañamiento de las
comunidades por un período determinado de tiempo o de manera permanente por parte de
funcionarios del gobierno central -además gestionar la presencia de funcionarios de
organismos de control como la Defensoría del Pueblo y/o la Procuraduría General de la
Nación-.
Es importante además, que establezca como estrategia la aplicación del proyecto de cultura
a otros sectores del Gobierno, del Estado y de las organizaciones sociales.
Adicionalmente, en materia de protección de grupos vulnerables se deben instituir
mecanismos rápidos de protección que garanticen la labor de los líderes de las comunidades
en riesgo y de las organizaciones no gubernamentales acompañantes de estos procesos.
Todo lo anterior permitirá un fortalecimiento institucional en lo local que permite crear
conciencia y sensibilizar a las autoridades sobre la situación que viven las comunidades en
63
riesgo y en este sentido diseñar y poner en marcha medidas adecuadas y eficaces. Así
mismo, una institucionalidad fortalecida en este sentido permite la adopción integral de las
recomendaciones elaboradas por el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas para
prevenir violaciones de derechos humanos. Por otro lado, también conlleva al
fortalecimiento organizativo de las comunidades, factor importante para el trabajo conjunto
con las autoridades locales.
6. Se requiere un análisis hacia el interior del Sistema de Protección Interamericano de
Derechos Humanos, hacia la definición y aplicación del propio concepto de naturaleza y
alcance de las medidas, y por demás de su límite en el tiempo.
Las medidas provisionales, por su naturaleza, no deben prolongarse más allá del tiempo que
duren las circunstancias que las generaron. Dado su carácter temporal, cuando dejan de
existir las tres condiciones de gravedad, urgencia y necesidad de evitar un daño irreparable,
es imperativo dejar estas medidas sin efecto porque, de perpetuarlas en el tiempo, se
desvirtuaría su naturaleza.
64
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66
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