DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA · ciones graves a derechos humanos y secrecía de los nombres. 3....

DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA

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Anuario de Derechos Humanos del Instituto de la Judicatura FederalI-2017

LA TUTELA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL SISTEMA JUDICIAL MEXICANO

THE PROTECTION OF THE RIGHT OF ACCESS TO INFORMATION IN THE MEXICAN JUDICIAL SYSTEM

Felipe Alfredo Fuentes Barrera*

Resumen: El artículo aborda el estudio del derecho de acceso a la información desde la perspectiva judicial, su conceptualización y una alternativa de enfoque para su mejora e implementación en todos los órganos que integran la judicatura federal. Asimismo, hace referencia a la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en cuanto a su adecuada implementación y garantía; y se señalan las principales líneas jurisprudenciales sustentadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación con relación a los valores constitucionales tute-lados en la democracia mexicana para fortalecer el marco del derecho a la información pública. Finalmente, se aborda el tema de la justicia abierta y sus implicaciones para el Poder Judicial, planteando retos en materia de transparencia proactiva y protección de datos personales desde la perspectiva del concepto de Estado abierto.

PalabRas clave: Derecho de acceso a la información; transparencia; derechos humanos; interpretación jurisprudencial; justicia abierta.

abstRact: The article addresses the study of the right of access to information from the judicial perspective, its conceptualization, as well as an alternative approach for its improvement and implementation in all organs that integrate the federal judiciary. It also refers to the in-terpretation of the Inter-American Court of Human Rights regarding its proper implementation and guarantee; and the main jurisprudential lines supported by the Supreme Court of Justice of the Nation in rela-tion to the constitutional values protected in Mexican democracy to strengthen the framework of the right to public information. Finally, the issue of open justice and its implications for the Judiciary is addressed, raising challenges in terms of proactive transparency and protection of personal data from the perspective of the concept of open State.

KeywoRds: Right of access to information; transparency; human rights; jurispru-dential interpretation; open justice.

* Doctor en derecho y magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

La tutela del derecho de acceso a la información en el sistema judicial mexicanoFelipe Alfredo Fuentes Barrera

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sumaRio: I. Introducción. II. Distinciones conceptuales. 1. Transpa-rencia. 2. Derecho de acceso a la información. 3. Rendición de cuentas. III. El derecho de acceso a la información (DAI) como derecho huma-no. IV. Principios rectores del derecho de acceso a la información. V. El derecho de acceso a la información (DAI) en el ámbito de la judicatu-ra federal. VI. Interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. VII. Precedentes relevantes del Poder Judicial Federal. 1. Dimensiones del derecho de acceso a la información (DAI). 2. Viola-ciones graves a derechos humanos y secrecía de los nombres. 3. Efectos de las resoluciones del órgano garante. 4. Interpretación del derecho de acceso a la información. 5. Flujo de información en internet. 6. Liber-tad de expresión y derecho a la información y su importancia en una democracia constitucional. 7. El DAI en materia política y asuntos de interés público. VIII. Política judicial en México sobre transparencia. IX. Retos para la justicia abierta. 1. En materia de transparencia proac-tiva. 2. En materia de protección de datos personales. X. Conclusiones. XI. Referencias.

I. Introducción

E n el presente artículo de investigación dirigido al Anuario de Derechos Humanos que coordina el Instituto de la Judicatura Federal, pretendo abordar el estudio del derecho de acceso a la información desde la pers-

pectiva judicial, su conceptualización, la distinción terminológica entre transparen-cia, acceso a la información y rendición de cuentas; así como una alternativa de enfoque para su mejora e implementación en todos los órganos que integran la judi-catura federal, atento a que se trata de un poder del Estado mexicano garante de los derechos fundamentales que la Constitución establece.

Desde luego, es importante partir del señalamiento de su fundamentación como derecho humano y la manera en que ha sido protegido en sede judicial, los alcances y efectos que se le han impreso, a efecto de establecer algunas rutas hermenéuticas que sirvan a los operadores de la norma jurídica para logar una mayor eficacia en su tratamiento.

En principio, hay que resaltar que la política internacional da cuenta de múlti-ples circunstancias que detonaron en la necesidad de transparentar tanto el ejercicio gubernamental como el ámbito privado, objetivo este que tuvo como herramienta para alcanzarlo precisamente el acceso a la información y la protección de datos

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personales, previa articulación de convenios internacionales y reformas constitu-cionales. Todo ello, con el antecedente primigenio del open government en 2011, a iniciativa del entonces presidente estadounidense Barack Obama.

El derecho a la información se construyó desde el ámbito internacional y per-meó hacia Latinoamérica desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969. México lo incorporó a su texto fundamental en 1977, siendo su desarrollo muy incipiente hasta los años 1997 y 2002, en los que por vía judicial se investigó el derecho a la informa-ción, los trágicos acontecimientos de Aguas Blancas, Guerrero,1 y en el marco de la alternancia política se formularon las primeras leyes de acceso a la información con notables asimetrías y temas disímbolos; sin embargo, la semilla estaba sembrada.

Así, el epicentro de la transparencia se replicaría en los siguientes lustros: 2007 y 2014 son años clave para la transparencia en general, atento al contenido legislativo emitido, el cual permitió articular una política pública, que tendría como reto princi-pal la salvaguarda del equilibrio de la vida privada, la intimidad y los datos persona-les, en el marco de la rendición de cuentas de los gobiernos y de la judicatura federal.

La expedición de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, de 26 de enero de 2017, es un logro importante de la demo-cracia mexicana, porque establece bases, principios y procedimientos en el ejercicio del derecho de protección de datos personales, lo cual trae aparejado facultades concurrentes de la federación, las entidades federativas y los municipios. Es, en síntesis, la contraparte para cerrar el sistema de acceso a la información y que este trabaje de forma armónica.

Ahora bien, los estudios sobre el derecho de acceso a la información o transpa-rencia judicial son escasos. La literatura aún no se especializa lo suficiente en este

1 En la masacre de El Vado, en Aguas Blancas; por ejemplo, a partir de su legítima investigación con fun-damento en la facultad que entonces se establecía en el artículo 97 de la Constitución, señaló la res-ponsabilidad del Gobernador, Procurador de Justicia y Secretario General de Gobierno en Guerrero, por las graves violaciones cometidas. En ese caso, la Corte concluyó que la información manipulada, incompleta y condicionada que difundieron diversas autoridades sobre los hechos, constituía en sí una grave violación al derecho a la información. La imposibilidad de conocer la verdad de los hechos fomenta “la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación” y viola gravemente diversas garantías de la Constitución mexicana, recalcó el Pleno de la Suprema Corte. garantías individuales (derecho a la información). violación grave prevista en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional. la configura el intento de lograr la impunidad de las autoridades que actúan dentro de una cultura del engaño, de la maquinación y del ocultamiento, por infringir el artí-culo 6o.


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tema y, en el debate contemporáneo, subsiste aún de manera muy acendrada en el poder ejecutivo y legislativo, en los municipios, los fideicomisos, los sindicatos, pero no se ha comprendido la naturaleza jurídica y la importancia de este derecho en el marco de las funciones de un Poder Judicial.

II. Distinciones conceptuales

La transparencia, el derecho de acceso a la información y la rendición de cuentas son elementos de un Estado constitucional y democrático de derecho cuya presencia en México ha sido gradual. Por lo común, se asocian en términos generales a “gobier-no”, sin realizar la precisión adecuada, por lo que es necesario distinguirlos.

1. Transparencia

En una primera interpretación jurídica del término, transparencia significaría única-mente aquella información que, por ley, los entes de gobierno deben colocar en la vitrina pública, es decir, en espacios de acceso público como el internet. Transparen-cia es también un término polisémico que significa ver a través de los objetos; en este caso, mediante una resolución cifrada en lenguaje técnico y reformulada en párrafos sencillos y con lenguaje claro para el usuario del servicio de justicia:

La transparencia y el acceso a la información son mecanismos institucionales que permiten a la ciudadanía obtener más información clara y precisa sobre la estructura y el funcionamiento del gobierno, en este caso de los Tribunales, para medir su eficacia y eficiencia, su apertura al escrutinio público.2

2. Derecho de acceso a la información

Es un derecho fundamental en cuanto que cualquier persona puede ejercerlo, sin im-portar su edad, nacionalidad, sexo o condición socioeconómica. En otras palabras, cualquier persona, sin importar sus características o ubicación, puede solicitar a una autoridad mexicana el acceso a la información que maneja.

El acceso a la información no es un derecho político y por ello su ejercicio debe desvincularse a la condición de “ciudadano”. Reiteramos, cualquier per-sona, sin importar su edad, género o nacionalidad puede hacer uso del dere-

2 Guerrero, Eduardo, “Transparencia y seguridad nacional”, Cuadernos de transparencia, INAI.

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cho, pues la información en posesión de las autoridades o partidos políticos tiene carácter público.3

El artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sobre li-bertad de pensamiento y de expresión, establece que dicha libertad comprende el buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, interpretación que se reiteró en la Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985, así como en la sentencia dictada en Claude Reyes y Otros vs. Chile en cuanto se estableció:

Que la libertad de expresión y pensamiento comprende […] el derecho a recibir información e ideas de toda índole […] La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeta a un sistema restringido de excepciones.4

3. Rendición de cuentas

Para Schedler, la rendición de cuentas consiste en que:

En un sentido radial, “A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a infor-marle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a recibir la sanción correspondiente en caso de mala conducta. La rendición de cuentas en política usualmente abarca las tres dimensiones: información, justificación y sanción.5

Las tres variables reseñadas, en una democracia, pueden presentarse con inten-sidades y énfasis variadas, de ahí la pertinencia de investigar la materia y su relación con el Poder Judicial, atento a que se ha articulado un andamiaje legal e institucio-nal para dependencias del ejecutivo y del legislativo que no terminan de encuadrar en el Poder Judicial, y, en la misma tesitura, la eficacia y eficiencia es menor.

Así, para aplicar este paradigma y articular lo que se comienza a dilucidar como justicia abierta, se debe, a mi consideración, realizar una serie de reflexiones inter-nas y externas para lograr los objetivos de la transparencia en general y que al final sea el usuario del servicio de la justicia el único beneficiado.

3 López Ayllón, Sergio, “El acceso a la información como un derecho fundamental”, Cuadernos de Trans-parencia, INAI.

4 Sentencia de 19 de septiembre de 2006, serie C, núm. 151, párrafos 76, 84 y 92.5 Véase Schedler, Andreas, “¿Qué es la rendición de cuentas?”, Cuadernos de Transparencia, INAI.


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Hasta aquí la pregunta no es menor: en el Poder Judicial, ¿cómo se miden estas variables?; ¿los jueces estamos garantizando este derecho al interior del propio Po-der Judicial y cómo estamos tutelando el DAIP en contra de resoluciones dictadas por el Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Perso-nales (INAI)?

La respuesta es compleja y es justamente donde el legislador debió ser muy pre-ciso para diferenciar la actividad propia de cada poder u órgano del Estado a fin de entender, al menos en el caso del Poder Judicial de la Federación, la dificultad que reviste en términos procesales, los cúmulos de información y los mecanismos de comunicación entre los órganos cúspide, la forma de funcionamiento, a efecto de que en esa misma tesitura la legislación o regla habilitante pudiera exigir el cumpli-miento de la entrega de información en los plazos brevísimos que se requieren en la satisfacción de este derecho, el cual pudiera llegar a colisionar en materia de tiempo con los órganos que administra el Consejo de la Judicatura Federal.

El propio artículo 6o. constitucional excepciona del conocimiento de los asuntos jurisdiccionales al INAI y le remite la facultad a un comité de tres ministros, así como también dota al alto tribunal de la nación de resolver un recurso de revisión en materia de seguridad nacional que interponga el consejero jurídico del ejecutivo federal.

La primera de las hipótesis es entendible. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es el máximo órgano jurisdiccional del país y órgano de cierre del sistema jurídico. Sin embargo, el legislador pasó inadvertido que el Poder Judicial es tam-bién una unidad integrada por diferentes órganos, todos ellos encargados de tutelar derechos, entre estos, el de acceso a la información, lo que nos lleva a exponer un punto sensible que pone en riesgo la correcta implementación de la transparencia en el Poder Judicial: cada órgano del Poder Judicial tiene particularidades distintas para rendir cuentas. Somos sujeto obligado y a su vez obligamos a los otros poderes y órganos del Estado a su cumplimiento.

III. El derecho de acceso a la información (DAI) como derecho humano

La naturaleza del derecho de acceso a la información se cuestiona porque a menudo se confunde con una dimensión de la libertad de expresión, siendo que como ha que-dado asentado, este goza de un núcleo duro en su confección, consistente en la po-sibilidad de buscar y recibir cualquier tipo de información que requiera la persona.

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Tal aserto cobra una especial importancia al tratarse de un derecho que debe ser tutelado en la era digital en la que la información es fundamental para realizar las actividades cotidianas de las personas físicas y morales, públicas y privadas, pero so-bre todo por tratarse del Poder Judicial, el cual, en términos constitucionales, tiene la facultad de definir los alcances y contornos del perímetro de este derecho, lo que implica una doble responsabilidad: “garantizar de manera óptima el DAI y a su vez, dar ejemplo de cómo un Poder Judicial rinde cuentas”.

En mi opinión, es un derecho humano por lo siguiente:

• Le son aplicables las normas desarrolladas en el mundo de los derechos humanos, en particular los criterios de interpretación, los instrumentos específicos de protección y el acceso a sistemas internacionales de tutela.

• Constituye una categoría dentro de los derechos humanos, lo cual significa características propias, entre ellas, causales distintas y más numerosas en materia de limitaciones, así como la necesidad de mecanismos, procedi-mientos e instituciones que traduzcan los principios generales en derecho que pueden efectivamente ejercerse.

Cabe destacar que los derechos humanos son un campo jurídico en plena evolu-ción. Así, el DAI estuvo muy limitado en décadas pasadas: el acceso a la información no siempre le fue reconocido a la persona, se circunscribía a la materia política, pero tampoco los poderes judiciales realizaron grandes desarrollos jurisprudenciales.

En este orden de ideas, el acceso a la información buscó su universalización más acorde con su pertenencia al campo de los derechos humanos, no obstante su con-dición de categoría especial.

El acceso a la información es una herramienta particularmente útil para el ejer-cicio informado de los derechos, esto es, un instrumento para la realización de otros derechos humanos: el DAI permite conocer qué derechos se tienen y cómo defen-derlos. Esto último es particularmente urgente para los sectores sociales marginados o excluidos que no suelen tener a su disposición mecanismos de información siste-máticos y seguros que les permitan conocer el alcance de sus derechos y la forma de hacerlos efectivos.

A nivel interamericano, podemos incardinar el DAI en algunos casos contencio-sos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por ejemplo, cuando Marcel Claude Reyes solicitó información al Comité de Inversiones Extranjeras de Chile sobre un proyecto de deforestación que se realizaría en el sur de ese país y que po-


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dría afectar el medio ambiente, la respuesta fue escasa y deficiente: gran parte de la información que había pedido no le fue entregada.

El Estado no ofreció razones o fundamentos para sustraer esa información del conocimiento público. Reyes llevó su pedido ante distintos tribunales de Chile sin éxito. Finalmente decidió recurrir al sistema interamericano, junto a un variado conglomerado de organizaciones de derechos humanos de América Latina decidi-das a avanzar la causa del acceso y la transparencia.

A través de la sentencia recaída en el caso Claude Reyes vs. Chile, la Corte Intera-mericana de Derechos Humanos se convirtió en el primer tribunal internacional en reconocer que el derecho de acceso a la información pública es un derecho humano fundamental, protegido por tratados de derechos humanos que obligan a los países a respetarlo.

Por su parte, la Asamblea General de la OEA reconoce al derecho de acceso a la información como un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia. En este sentido, todos los Estados miembro de la OEA tienen la obligación de respetar y hacer respetar el acceso a la información pública a todas las personas y promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva.

La Corte Interamericana ha establecido que el artículo 13 de la Convención Americana, al estipular expresamente los derechos a buscar y a recibir informacio-nes, protege el derecho que tiene toda persona a acceder a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el estricto régimen de restric-ciones establecido en dicho instrumento.

El derecho de acceso a la información es un requisito fundamental para garanti-zar la transparencia y la buena gestión pública del gobierno y de las restantes auto-ridades estatales. El pleno ejercicio del derecho de acceso a la información “es una garantía indispensable para evitar abusos de los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión estatal y prevenir la corrupción y el autoritarismo”. Por otra parte, el libre acceso a la información es un medio para que, en un sistema democrático representativo y participativo, la ciudadanía pueda ejercer adecuadamente sus derechos políticos.

Los derechos políticos tienen como presupuesto la existencia de un debate am-plio y vigoroso, para el cual es indispensable contar con la información pública que permita evaluar con seriedad los avances y las dificultades de los logros de las distintas autoridades. Solo a través del acceso a la información bajo el control del

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Estado es posible que los ciudadanos puedan saber si se está dando cumplimiento adecuado a las funciones públicas.

Finalmente, el acceso a la información tiene una función instrumental esencial. Solamente a través de una adecuada implementación de este derecho, las personas pueden saber con exactitud cuáles son sus derechos y qué mecanismos existen para protegerlos.

En particular, la implementación adecuada del derecho de acceso a la infor-mación, en todas sus dimensiones, es condición esencial para la realización de los derechos sociales de los sectores excluidos o marginados. En efecto, estos sectores no suelen tener formas alternativas sistemáticas y seguras para conocer el alcance de los derechos que el Estado ha reconocido y los mecanismos para exigirlos y hacerlos efectivos.

El derecho de acceso a la información recae sobre la información que está bajo custodia, administración o tenencia del Estado; la información que el Estado produ-ce o que está obligado a producir; la información que está bajo poder de quienes ad-ministran los servicios y los fondos públicos, únicamente respecto de dichos servicios o fondos; y la información que el Estado capta, y la que está obligado a recolectar en cumplimiento de sus funciones.

IV. Principios rectores del derecho de acceso a la información

Para garantizar el ejercicio pleno y efectivo del derecho de acceso a la informa-ción, la gestión estatal debe regirse por “los principios de máxima divulgación y de buena fe”.

El principio de máxima divulgación ha sido reconocido en el sistema interame-ricano como un principio rector del derecho a buscar, recibir y difundir informacio-nes, contenido en el artículo 13 de la Convención Americana.

En este sentido, tanto la Corte Interamericana como la CIDH han establecido que el derecho de acceso a la información debe estar regido por el principio de máxima divulgación o publicidad.

Asimismo, el numeral 1 de la resolución CJI/RES.147 (LXXIII-O/08), en la que se establecieron los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información” del Comité Jurídico Interamericano, ha establecido que: “Toda información es ac-


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cesible en principio. El acceso a la información es un derecho humano fundamental que establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujeto solo a un régimen limitado de excepciones”.

El principio de máxima divulgación ordena diseñar un régimen jurídico en el cual, la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la regla general sometida a estrictas y limitadas excepciones.

De este principio se derivan las siguientes consecuencias:

• El derecho de acceso a la información debe estar sometido a un régimen limitado de excepciones, el cual debe ser interpretado de manera restricti-va, de forma tal que se favorezca el derecho de acceso a la información.

• Toda decisión negativa debe ser motivada y, en este sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la información solicitada no puede ser revelada.

• Ante una duda o un vacío legal, debe primar el derecho de acceso a la información.

Para garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información, re-sulta menester que los sujetos obligados por este derecho actuemos de buena fe, es decir, que se interpreten la ley de manera tal que sirva para cumplir los fines per-seguidos por el derecho de acceso, que aseguren la estricta aplicación del derecho, brinden los medios de asistencia necesarios a los solicitantes, promuevan una cul-tura de transparencia, coadyuven a transparentar la gestión pública, y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional. Esto es, que realicen las acciones necesarias con el fin de que sus actuaciones aseguren la satisfacción del interés gene-ral y no defrauden la confianza de los individuos en la gestión estatal.

V. El derecho de acceso a la información (DAI) en el ámbito de la judicatura federal

En México, la transición política y jurídica de un régimen constitucional autoritario a un Estado constitucional y democrático de derecho pasó necesariamente, de mane-ra transversal, por la construcción de un sistema político transparente en los poderes públicos del Estado y de todo ente que reciba recursos públicos.

Por ello, la judicatura federal no puede ser omisa y mucho menos indiferente ante la reforma constitucional y legal que ha sido impulsada en las últimas déca-

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das. Dicha reforma se articuló y gestó desde la sociedad civil organizada mediante procedimientos en las instituciones democráticas, ya que su objetivo es brindar a la ciudadanía una adecuada rendición de cuentas.

El derecho de acceso a la información (DAI) en el Poder Judicial debe conjugarse mediante un ejercicio de proporcionalidad cuando colisione frente a otros derechos fundamentales, principalmente las restricciones evidentes que deben existir ante la privacidad y los datos personales que se vierten en las sentencias de las y los jueces federales. Piénsese, por ejemplo, en casos de derecho penal (delincuencia organiza-da), competencia económica (declaraciones de preponderancia), derecho laboral, derecho familiar (estado de interdicción), justicia para adolescentes. Mención aparte merece el Tribunal Electoral, por la especificidad de la materia y el interés público (como concepto jurídico) que reviste.

El derecho de acceso a la información en el Poder Judicial no implica solo acep-tar la observación del público o la sociedad civil en asuntos jurisdiccionales, sino que conlleva el desarrollo de mecanismos de compilación e información judicial que trasciendan a la ciudadanía:

minería de datos y explotación de información. Debemos caminar en la ruta de la georeferenciación de la información jurisdiccional: explotar las bases del Consejo de la Judicatura Federal y del Tribunal Electoral para articular y dise-ñar por Estados variables como: actividad económica, participación política, índice delictivo, ingreso, vivienda, nivel de escolaridad, índices de litigiosidad por circuito y su relación con las variables mencionadas.

El resultado puede ser muy afortunado si logramos combinar la ecuación, ya que permitiría construir documentos para los tomadores de decisiones y de políticas pú-blicas judiciales. La apuesta gira en torno a generar cubos de información y mapas interactivos, mediante los cuales sepamos la información jurisdiccional que se tiene de un estado, municipio o localidad.

Ello generaría un mejor desarrollo del derecho de acceso a la información en un poder clave del Estado mexicano, más allá de solamente ser reactivo a las solicitudes o a una carga de información a un portal de obligaciones de transparencia. El valor per se de la información es muy alto, pero cuando este se explota genera otro tipo de valor.

Si bien, hoy nadie cuestiona la implementación de la reforma constitucional y legal en materia de transparencia y acceso a la información en el Poder Judicial de la Federación, no menos cierto es que esta puede optimizarse con políticas públicas


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judiciales diferenciadas y con criterios de vanguardia que permitan a la sociedad confiar en que el Poder Judicial les garantiza su DAI, y que este mismo, en sus me-canismos internos, es un poder transparente.

Originalmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo interpretó como una garantía social que tenía como fines la libertad de opinión y manifestación de las ideas, pero solo de los partidos políticos y, por tanto, no era imputable su cumpli-miento al Estado. Con el asunto de Aguas Blancas cambió el criterio y se determinó que este derecho le asiste a cualquier persona con independencia de que tenga interés jurídico o no.

La Corte, mediante el sistema de jurisprudencia y en sus propias resoluciones, ha construido judicialmente el derecho de acceso a la información; la importancia de otras acciones, como la transmisión televisiva de las sesiones en tiempo real; la publicidad de proyectos de sentencia antes de ser sesionados, sobre todo en los casos que versan sobre el control de la constitucionalidad de leyes en el país; así como la adopción de mecanismos para proteger los datos sensibles de las partes.

La materia y el procedimiento del derecho de acceso a la información es de características muy técnicas, por lo que su interpretación requiere de una reflexión conjunta entre la academia, el Poder Judicial de la Federación y los órganos garan-tes en transparencia. Requerimos diálogo, partiendo de la base de que, como se dijo, somos autoridad pero también sujeto obligado y, en esa tesitura, debemos apoyar al órgano garante de la transparencia; olvidar aquellos resabios del pasado cuando funcionarios afirmaban que en caso de duda para la entrega de una información había que censurar o declarar la inexistencia. Por el contrario, se requieren opera-dores jurídicos que puedan dotar de significado al contenido del derecho en toda su expresión, ponderando los bienes jurídicos que converjan.

En igual sentido, si las resoluciones del INAI son inatacables, debe decirse que solo para los sujetos obligados, pero no para los particulares, pues a estos les asiste el derecho de solicitar la protección de la justicia federal vía juicio de amparo in-directo.

En ese sentido, existe el riesgo de que se emitan decisiones contradictorias entre los fallos dictados, por un lado, por los Tribunales Colegiados de Circuito en el jui-cio de amparo indirecto en revisión, y por otro, aquellos emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al conocer sobre el recurso de revisión que interpon-ga el consejero jurídico del Poder Ejecutivo, respecto de un mismo asunto que verse sobre seguridad nacional.

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Al efecto, los órganos cúspide del Poder Judicial de la Federación: Suprema Corte, Consejo de la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral podemos trabajar en lineamientos conjuntos que garanticen un procedimiento adecuado, expedito y atendiendo las particularidades de cada uno de los órganos para satisfacer el acceso a la información.

Debe enfatizarse que el acceso a la información pública es una premisa funda-mental para el óptimo funcionamiento y fortalecimiento del sistema democrático. A través de una amplia circulación de la información, los ciudadanos pueden ejercer sus derechos, y se permite una adecuada rendición de cuentas de los gobiernos lato sensu y el control de la corrupción. Ello es el sustento de lo que se conoce como go-bierno abierto.6 El tema será adecuarlo a las necesidades del ciudadano y la forma en que debe organizarse al interior de cada Poder Judicial para que sea útil y eficaz en un contexto de flujos de información amplios y variados.

El debate es intenso. Incluso, para definir la rendición de cuentas podemos afir-mar que es la obligación de políticos y servidores públicos de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público. Por otro lado, incluye la capacidad de san-cionar a los funcionarios que hayan violado sus deberes públicos.

José Antonio Caballero Juárez plantea la discusión de la rendición de cuentas en sede contemporánea en los siguientes términos: “¿cómo rinden cuentas los poderes judiciales, de qué rinden cuentas y cuáles deben ser los parámetros para estructurar una política integral de rendición de cuentas?”7

El planteamiento que subyace es que los ciudadanos conozcan que el poder judi-cial realiza su trabajo de forma adecuada, que genere confianza y la forma como se equilibra la arquitectura constitucional al momento de actuar de manera conjunta con los otros poderes del Estado.

Es muy común escuchar planteamientos como que los jueces “hablan” a través de sus sentencias y que, en la medida en que no tengan atrasos considerables en la emisión de sus sentencias, esto es, que se emitan con eficacia y eficiencia, es decir,

6 Aún no existe claridad conceptual en este término, pues si bien el entonces presidente Barack Obama firmó un memorando para constituir estrategias de gobierno abierto, este se extrapoló a la justicia abierta, parlamento abierto, etcétera. Incluso hoy, se plantea que el término debería ser Estado abier-to. Véase Diálogos para la Justicia Abierta, foro desarrollado en la Facultad de Derecho de la UNAM, coorganizado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el pasado 28 de agosto de 2017.

7 Caballero Juárez, José Antonio, “La estructura de la rendición de cuentas en México: Los poderes judiciales”, Cuaderno de Trabajo, núm. 41, diciembre de 2009.


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con prontitud en el dictado de la resolución y que esta finalice un conflicto, cumplen con su misión constitucional.

Para ello, se han construido en el derecho comparado una serie de indicadores de gestión y productividad, asuntos complejos, lista por secretario, cantidad, cali-dad, transparencia, lenguaje ciudadano, índice de revocación. Lo cual nos genera una primera aproximación al tema de la rendición de cuentas en el ámbito judicial. Sin embargo, estos indicadores no son suficientes para medir la rendición de cuen-tas, por lo que tenemos que observar su tarea interna y externa bajo otra óptica:

• Aspecto jurisdiccional.

• Carrera judicial.

• Aspectos administrativos: contraloría interna, disciplina y vigilancia; cul-tura archivística institucionalizada, es decir, información plenamente cla-sificada para ser procesada de manera útil.

Como juzgadores, quizá nos preguntemos ¿por qué deben rendir cuentas los poderes judiciales?

La cuestión está resuelta, no hay lugar a dudas. Un Poder Judicial debe rendir cuentas por un principio democrático, precisamente porque no es electo en las ur-nas. En los contextos latinoamericanos y, por supuesto, en el mexicano, la rendición de cuentas es un elemento sine qua non para legitimar al sistema político y al Poder Judicial, amén de convertirse en el brazo ejecutor para combatir los actos de corrup-ción que se presenten.

El gobierno abierto promueve la rendición de cuentas, lo cual mejora el desem-peño de cualquier órgano del Estado al verse inmerso en aquella caja de cristal que nos explicó el politólogo italiano Norberto Bobbio.

En palabras del juez de la Suprema Corte de los Estados Unidos, Louis Bran-deis: “La luz del sol es el mejor desinfectante”. Es decir, dejar entrar la luz solar a los rincones oscuros de las operaciones gubernamentales ayuda a desinfectar al gobierno de la corrupción y ayuda a mantener al propio gobierno en situaciones de transparencia reales y no simulaciones.

La transparencia, el acceso a la información, la protección de datos, la cultura archivística, así como la transición a la justicia abierta, coadyuvan a la legitimidad de la actuación del Poder Judicial, porque se trata de proteger derechos fundamen-tales, de equilibrar las facultades constitucionales de los poderes, lo cual se realiza a

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través de los mecanismos de derecho procesal constitucional instaurados en nuestro país en 1996. Un tema altamente sensible en una democracia es la protección de datos personales del ciudadano y la consecuente exposición pública de los datos de funcionarios públicos; es menester conocer la salud, los ingresos, patrimonio de todos aquellos que nos gobiernan en sentido amplio.

Por tanto, deben implementarse con eficacia y eficiencia controles intrainstitu-cionales en lo administrativo y la carrera judicial: exámenes de oposición, adscrip-ción, ratificación, responsabilidad y disciplina; visitaduría y contraloría. En este tema, el Consejo de la Judicatura Federal tiene importantes avances y es un refe-rente latinoamericano. El reto es para los poderes judiciales locales en los cuales los ejecutivos estatales, en algunos casos, mantienen un férreo control sobre el judicial.

VI. Interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

El derecho de acceso a la información contempla una serie de condiciones normati-vas para su adecuada implementación y garantía. En efecto, como lo han establecido la Corte Interamericana y la CIDH, para que se entienda que dicho derecho se en-cuentra realmente garantizado es necesario, entre otros:

• Que las leyes que lo regulan aseguren la garantía de este derecho para to-das las personas, sin discriminación y sin necesidad de manifestar interés alguno.

• Que todos los órganos estatales de todas las ramas del poder y de todos los niveles de gobierno, así como quienes ejecuten recursos públicos o presten servicios públicos esenciales para la comunidad, se encuentren obligados; y finalmente.

• El objeto del derecho debe ser regulado de manera adecuada de forma tal que no existan exclusiones arbitrarias o desproporcionadas.

El derecho de acceso a la información es un derecho humano universal. En consecuencia, toda persona, sin consideración de fronteras, tiene derecho a solici-tar acceso a la información tal y como lo establece el artículo 13 de la Convención Americana.8

8 CIDH, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano, OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 1/09, 30 de diciembre de 2009, párrafo 16. Disponible en http://www.cidh.org/pdf%20files/RELEacceso.pdf


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En este sentido, la Corte Interamericana ha precisado que no es necesario acre-ditar un interés directo ni una afectación personal para obtener la información en poder del Estado, excepto en los casos en que se aplique una legítima restricción per-mitida por la Convención Americana, en los términos que se explican más adelante.9

La Ley Modelo adoptada por la Asamblea General se rige por el principio de universalidad en el acceso al derecho y, en virtud de este, prescribe que “Toda per-sona que solicite información a cualquier autoridad pública tendrá el derecho a realizar solicitudes de información en forma anónima y a solicitar información sin tener que justificar las razones por las cuales se solicita la información”.10

Por otra parte, quien accede a información bajo control del Estado tiene, a su vez, derecho a divulgar la información en forma tal que circule en la sociedad para que esta pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. El derecho de acceso a la in-formación comparte así las dimensiones individual y social del derecho a la libertad de expresión, las cuales deben ser garantizadas simultáneamente por el Estado.11

La mayoría de ordenamientos jurídicos estudiados establecen que todas las per-sonas son titulares del derecho al acceso a la información. En algunos países esta definición no comporta más detalles acerca del derecho, mientras que en otros va acompañada de precisiones sobre su ejercicio.

Por otro lado, en ninguno de los países sujetos a la jurisdicción interamericana se prohíbe a los particulares que divulguen la información pública, lo cual sería un retroceso respecto de la protección del ámbito colectivo del derecho al acceso a la información. Asimismo, se encuentran desarrollos jurisprudenciales orientados en este sentido, como la decisión en la cual el Tribunal Constitucional peruano reco-noció que el derecho al acceso a la información tiene una dimensión colectiva que permite la fiscalización de la función pública.12

El derecho de acceso a la información genera obligaciones para todas las auto-ridades públicas de todas las ramas del poder y de los órganos autónomos, de todos los niveles de gobierno. Este derecho también vincula a quienes cumplen funciones

9 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, Serie C, núm. 151, pá-rrafo 77.

10 OEA, Asamblea General, AG/RES. 2607 (XL-O/10), a través de la cual acoge una “Ley modelo interamericana sobre acceso a la información”, 8 de junio de 2010, Artículo 5. Disponible en http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2607-2010.pdf

11 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros, cit.12 República del Perú. Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú. Expediente No. 04912-2008-

PHD/TC. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/04912-2008-HD.html

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públicas, prestan servicios públicos o ejecutan, en nombre del Estado, recursos pú-blicos. Respecto de estos últimos, el derecho de acceso obliga a suministrar informa-ción exclusivamente respecto al manejo de los recursos públicos, la satisfacción de los servicios a su cargo y el cumplimiento de las funciones públicas mencionadas.13

En este sentido, reiterando la jurisprudencia existente, la resolución del Comité Jurídico Interamericano de los Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información pre-cisa que:

el derecho de acceso a la información se extiende a todos los órganos pú-blicos en todos los niveles de gobierno, incluyendo a los pertenecientes al poder ejecutivo, al legislativo y al poder judicial, a los órganos creados por las constituciones o por otras leyes, órganos de propiedad o controlados por el gobierno, y organizaciones que operan con fondos públicos o que desarrollan funciones públicas.14

De la misma manera, la Ley Modelo sobre Acceso a la Información adoptada por la Asamblea General de la OEA recomienda a los Estados que la ley se aplique a:

toda autoridad pública perteneciente a todas las ramas del gobierno (poderes ejecutivo, legislativo y judicial) y en todos los niveles de la estructura guber-namental interna (central o federal, regional, provincial o municipal)…; a los órganos, organismos o entidades independientes o autónomos de propiedad del gobierno o controlados por el mismo, bien actuando por facultades otor-gadas por la Constitución o por otras leyes y … a las organizaciones privadas que reciben fondos o beneficios públicos sustanciales (directa o indirecta-mente), o que desempeñan funciones y servicios públicos, pero solamente con respecto a los fondos o beneficios públicos recibidos o a las funciones y servicios públicos desempeñados.15

VII. Precedentes relevantes del Poder Judicial Federal

Para efectos de este artículo de investigación, es indispensable resaltar algunas líneas jurisprudenciales sustentadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como órgano de cierre del sistema, a fin de reconocer cuáles son los valores constitucionales 13 CIDH. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión… cit., p. 19.14 Comité Jurídico Interamericano, Resolución 147 del 73° Periodo Ordinario de Sesiones, Principios

sobre el Derecho de Acceso a la Información, 7 de agosto de 2008, punto resolutivo 2. Disponible en: http://www.oas.org/cji/CJI-RES_147_LXXII-O-08_esp.pdf

15 OEA. Asamblea General… cit., artículo 3.


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que se están tutelando en nuestra democracia, con la idea fundamental de fortalecer-la en el marco del derecho de acceso a la información pública.

Así, encontramos líneas jurisprudenciales como:

• Dimensiones del derecho de acceso a la información.

• Violaciones graves a los derechos humanos.

• Efectos de las resoluciones de los órganos garantes.

• Interpretación del derecho de acceso a la información.

• Flujo de información en internet.

• Libertad de expresión y derecho a la información y su importancia en una democracia constitucional.

• El derecho de acceso a la información en materia política y asuntos de interés público.

1. Dimensiones del derecho de acceso a la información (DAI)

La dimensión colectiva del derecho a la información constituye el pilar esencial sobre el cual se erige todo Estado democrático, así como la condición fundamental para el progreso social e individual. En ese sentido, no solo permite y garantiza la difusión de información e ideas que son recibidas favorablemente o consideradas inofensivas e indiferentes, sino también aquellas que pueden llegar a criticar o per-turbar al Estado o a ciertos individuos, fomentando el ejercicio de la tolerancia y permitiendo la creación de un verdadero pluralismo social, en tanto que privilegia la transparencia, la buena gestión pública y el ejercicio de los derechos constitucio-nales en un sistema participativo, sin las cuales no podrían funcionar las sociedades modernas y democráticas.16

2. Violaciones graves a derechos humanos y secrecía de los nombres

Parte de la premisa que la función social derivada de la publicidad de los nombres de las víctimas en esos casos radica en despertar la conciencia, tanto de la autoridad como de las personas en general, sobre la necesidad de evitar la repetición de hechos lesivos como los ocurridos en esos casos y conservar viva la memoria de la víctima; 16 Tesis 2a. LXXXIV/2016, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. I, septiembre

de 2016, p. 838.

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así, trasladar una mera cifra estadística o número de expediente por un nombre o rostro implica adquirir verdadera conciencia del problema en cuestión y dignifica al ser humano, dando un lugar decoroso a la memoria de quienes fueron lesionados por conductas especialmente gravosas y permite que la sociedad interpele ante el Estado para conocer la verdad de los hechos acontecidos, y vigile que las autoridades cum-plan su deber de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar y reparar las violaciones graves de derechos fundamentales.17

3. Efectos de las resoluciones del órgano garante

Las resoluciones del (entonces) Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, al resolver los recursos de revisión, serán definitivas para las dependencias y entida-des, mientras que los particulares podrán impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federación de facto, como la simple negativa de entregar información, para eludir dicho cumplimiento.18

4. Interpretación del derecho de acceso a la información

Los órganos del Poder Judicial de la Federación cuando ejercen control de constitu-cionalidad, no están constreñidos a guardar deferencia respecto a las interpretacio-nes del Instituto Nacional de Transparencia Acceso a la Información y Protección de Datos Personales en relación con los derechos al acceso a la información pública y a la protección de datos personales, pues su parámetro de análisis lo constituye el marco constitucional general en materia de derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales aplicables.

Lo anterior no implica que el tribunal de amparo se sustituya en las funciones del órgano garante del derecho de acceso a la información y protección de datos personales; simplemente denota el pleno ejercicio de la facultad de efectuar el con-trol de regularidad constitucional sobre las interpretaciones realizadas por parte de una autoridad del Estado mexicano, en términos de las atribuciones conferidas a los órganos del Poder Judicial de la Federación en los artículos 103 y 107 de la Constitu-ción federal. Consecuentemente, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación resuelvan juicios de amparo relacionados con los derechos de acceso a la información y protección

17 Tesis 2a. LIII/2017, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. I, abril de 2017, p. 1070.

18 Tesis 1a. XIV/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. I, febrero de 2012, p. 657.


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de datos personales, no están obligados a limitar su análisis a la interpretación del Instituto respecto a los alcances de tales derechos.19

5. Flujo de información en internet

Atento a la importancia de las nuevas tecnologías de la información y la comunica-ción que permiten la existencia de una red mundial en la que pueden intercambiarse ideas y opiniones, conforme a lo sostenido por el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, el Estado debe tomar todas las medi-das necesarias para fomentar la independencia de esos nuevos medios y asegurar a los particulares el acceso a estos, pues precisamente el intercambio instantáneo de información e ideas a bajo costo, a través del internet, facilita el acceso a informa-ción y conocimientos que antes no podían obtenerse, lo cual, a su vez, contribuye al descubrimiento de la verdad y al progreso de la sociedad en su conjunto, a lo que se debe que el marco del derecho internacional de los derechos humanos siga siendo pertinente y aplicable a las nuevas tecnologías de la comunicación; de hecho, puede afirmarse que el internet ha pasado a ser un medio fundamental para que las perso-nas ejerzan su derecho a la libertad de opinión y de expresión, atento a sus caracterís-ticas singulares, como su velocidad, alcance mundial y relativo anonimato. Por tanto, en atención a ese derecho humano, se reconoce que en el orden jurídico nacional y en el derecho internacional de los derechos humanos, existe el principio relativo a que el flujo de información por internet debe restringirse lo mínimo posible, esto es, en circunstancias excepcionales y limitadas, previstas en la ley, para proteger otros derechos humanos.20

6. Libertad de expresión y derecho a la información y su importancia en una democracia constitucional

La libertad de expresión y el derecho a la información son derechos funcionalmente centrales en un Estado constitucional y tienen una doble faceta: por un lado, ase-guran a las personas espacios esenciales para el despliegue de su autonomía y, por otro, gozan de una vertiente pública, colectiva o institucional que los convierte en piezas básicas para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. Como señaló la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa, se trata de libertades que tienen tanto una dimensión individual como una dimensión social, y exigen no

19 Tesis 2a. XIX/2016, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. II, mayo de 2016, p. 1371.

20 Tesis 2a. CII/2017, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. II, junio de 2017, p. 1433.

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solo que los individuos no vean impedida la posibilidad de manifestarse libremente, sino también que se respete su derecho como miembros de un colectivo a recibir in-formación y a conocer la expresión del pensamiento ajeno. Así, tener plena libertad para expresar, recolectar, difundir y publicar informaciones e ideas es imprescindi-ble no solamente como instancia esencial de autoexpresión y desarrollo individual, sino como condición para ejercer plenamente otros derechos fundamentales -el de asociarse y reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito, el derecho de petición o el derecho a votar y ser votado- y como elemento determinante de la calidad de la vida democrática en un país, pues si los ciudadanos no tienen plena seguridad de que el derecho los protege en su posibilidad de expresar y publicar libremente ideas y hechos, será imposible avanzar en la obtención de un cuerpo extenso de ciudadanos activos, críticos, comprometidos con los asuntos públicos, atentos al comportamiento y a las decisiones de los gobernantes, capaces de cumplir la función que les corres-ponde en un régimen democrático.

Por consiguiente, cuando un tribunal decide un caso de libertad de expresión, imprenta o información no solo afecta las pretensiones de las partes en un litigio concreto, sino también el grado al que en un país quedará asegurada la libre circu-lación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto, condiciones todas ellas indispensables para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa.21

7. El DAI en materia política y asuntos de interés público

El discurso político está más directamente relacionado que otros con la dimensión social y con las funciones institucionales de las libertades de expresión e información. Por tanto, proteger su libre difusión resulta especialmente relevante para que estas libertades desempeñen cabalmente sus funciones estratégicas de cara a la formación de la opinión pública, dentro del esquema estructural propio de la democracia re-presentativa. Una opinión pública bien informada es un instrumento imprescindible para conocer y juzgar las ideas y acciones de los dirigentes políticos; el control ciu-dadano sobre las personas que ocupan o han ocupado en el pasado cargos públicos (servidores públicos, cargos electos, miembros de partidos políticos, diplomáticos, particulares que desempeñan funciones públicas o de interés público, etcétera) fo-menta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de todos los involucrados en la gestión de los asuntos públicos, lo cual justifica que exista

21 Tesis 1a. CCXV/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, diciembre de 2009, p. 287.


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un margen especialmente amplio de protección para la difusión de información y opiniones en el debate político o sobre asuntos de interés público.

Como subraya el Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos del año 2008, las personas con res-ponsabilidades públicas tienen un umbral distinto de protección que les expone en mayor grado al escrutinio y a la crítica del público, lo cual se justifica por el carácter de interés público de las actividades que realizan, porque se han expuesto volun-tariamente a un escrutinio colectivo más exigente y porque su posición les da una gran capacidad de reaccionar a la información y las opiniones que se vierten sobre los mismos (Informe 2008, Capítulo III, párrafo 39).22

En esta misma tesitura, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como ustedes advierten, es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia electo-ral, con excepción de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II de la Constitución Federal relativa a la acción de inconstitucionalidad, razón por la cual, también está investido de facultades para inaplicar normas contrarias a la Constitución y gene-rar así una doctrina jurisprudencial en materia de derechos político–electorales del ciudadano: votar, ser votado, afiliación y asociación, y aquellos como la libertad de expresión y el acceso a la información que son necesarios para el ejercicio de los primeros.

Esta doctrina judicial del Tribunal se ha caracterizado desde 1996, fecha en la que se incorpora el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación, por ser de corte garantista. El garantismo como modelo normativo se caracteriza como un sistema de poder mínimo, que concibe a los derechos fundamentales como límites al poder, a tra-vés del cual se maximiza la libertad y se minimiza la arbitrariedad del Estado.

Se erige en un conjunto de límites y vínculos impuestos a todos los poderes, pú-blicos y privados, políticos y económicos, en el plano estatal e internacional, por lo que el garantismo como metodología de análisis forma un binomio muy importante con la supremacía constitucional, que se entiende como un principio en virtud del cual la Constitución es la norma fundamental de todo el sistema jurídico y político, a cuyo amparo deben armonizarse los tratados internacionales y la legislación se-cundaria del Estado.

De esta forma, de las tres integraciones que, de 1996 a la fecha, ha desarrollado el Tribunal se destaca de forma importante aquella que tiene relación directa con

22 Tesis 1a. CCXVII/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, diciem-bre de 2009, p 287.

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el acceso a la información y la libertad de expresión, el control convencional y la maximización de derechos fundamentales, y en la mayoría de los casos sometidos a su competencia, se tomaron decisiones en favor del acceso a la información.

El Tribunal tiene una línea jurisprudencial trazada de forma muy nítida que lo convierte en lo que se conoce en el common law, como una open court.

Algunos elementos que constituyen esta línea de jurisprudencia son los siguientes:

• A favor del acceso a la información en el sentido de que los representantes de los partidos políticos y los consejeros del Poder Legislativo, integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral deben tener acceso a la información en poder del instituto, incluyendo aquella que esté calificada como reservada y confidencial, por ser necesaria para el desempeño de sus atribuciones. 23

• La transparencia y el acceso a la información con el contrapeso de la tu-tela de derechos inherentes a los datos personales y se ha definido como el derecho que se concede a su titular para resguardar el ámbito privado, garantizándoles el poder de decidir sobre la publicidad de los datos de su persona, lo que supone la facultad de elegir cuáles pueden ser conocidos y cuáles deben permanecer en reserva, además de designar quién y bajo qué modalidades pueden utilizarlos, dado que la protección de datos per-sonales incluye el derecho de autodeterminación informativa como uno de los fines para propiciar la confiabilidad en el manejo y cuidado de las re-ferencias concernientes a las personas en el ámbito de su vida privada, así el Estado a través de sus órganos adoptará las medidas tendentes a hacer efectiva la tutela del referido derecho.24

VIII. Política judicial en México sobre transparencia

La transparencia y la rendición de cuentas se encuentran enmarcadas por las tenden-cias internacionales y los propios contextos de alta tensión política en el hemisferio entre los gobiernos y la sociedad civil. Es plausible la configuración de este tipo de herramientas; sin embargo, el tema central radica en cómo enfocarlo correctamente hacia un Poder Judicial y aun más al Tribunal Electoral, porque la añeja discusión sobre el origen, monto y destino de los recursos públicos, así como su auditoría, al 23 Información reservada y confidencial. Debe estar disponible para todos los integrantes del Consejo

general del Instituto Nacional Electoral.24 Datos personales. Los titulares están facultados para decidir su difusión.


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menos, en el Tribunal se encuentra superada. Esta es observada y revisada cons-tantemente por la sociedad civil, la Auditoría Superior de la Federación y el INAI mediante revisiones constantes al Portal de Obligaciones de Transparencia (POT) o, en su caso, vía periodismo especializado a través de solicitudes de información sobre temas muy particulares, todos ellos administrativos, porque las sentencias y la activi-dad jurisdiccional está a disposición de manera permanente en internet, por lo que el usuario del servicio solo tiene que acceder a la página y consultar las sentencias por sala, jurisprudencia, series académicas y de comunicación social sobre temas electo-rales relevantes, así como aplicaciones tecnológicas para su mayor difusión.

Ahora bien, a nivel doctrinal y administrativo, se ha dicho poco sobre los con-ceptos de justicia y tribunal abierto, no existe un constructo como tal ni una meto-dología clara para definirlo, por lo que las instituciones de justicia debemos consen-suar términos y alcances, atendiendo nuestra especificidad y función dentro de la judicatura federal mexicana.

Jorge Cerdio del departamento de derecho del ITAM, mapea el origen de estos conceptos tanto en la tradición del common law como en el memorando de Barack Obama sobre open government, concluyendo que existen confusiones en la terminolo-gía a punto tal que los países que integran la OCDE estiman que es mejor plantear el concepto de Estado abierto.25

En síntesis, se trata de construir una política judicial al respecto, con visión de Estado desde el Poder Judicial. Los esfuerzos que se han presentado al interior del Poder Judicial de la Federación son evidentemente derivaciones del gobierno abierto, solo que debemos enfatizar que nuestra naturaleza de judicatura federal debe tener una connotación y un tratamiento específico, para que se denomine abierto, dada la pluralidad, complejidad y características especiales de este poder integrado en términos del artículo 94 de la Constitución federal: Suprema Corte, Tribunal Electoral, Tribunales de Circuito, Juzgados de Distrito y el órgano técnico–administrativo, denominado Con-sejo de la Judicatura Federal. Cada uno tiene una misión constitucional específica, por lo que debemos diferenciar cómo y bajo qué indicadores deben rendir cuentas.

Me explico, no es lo mismo medir la eficiencia y eficacia de un órgano como un juzgado de distrito mixto a uno especializado bajo el indicador de productividad (cuántas sentencias dicta), porque los problemas que resuelven son distintos, por consiguiente, el tiempo de resolución será también diferente; pero en ninguno de los dos supuestos puede perderse de vista la calidad de la sentencia. En otros términos,

25 Panel de discusión celebrado el 28 de agosto de 2017 en la Facultad de Derecho de la UNAM durante las Jornadas de Justicia Abierta.

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para que se pueda comparar una institución, los estándares y objetos de medición deben ser similares.

En esta tesitura, el Tribunal Electoral es una jurisdicción especializada, resuelve controversias sobre los procedimientos políticos. En términos del artículo 41 y 99 de la Constitución es la máxima autoridad en la materia (con excepción del cono-cimiento de la acción de inconstitucionalidad), lo que implica una responsabilidad fundamental para el estudio y resolución de los problemas jurídicos que se plantean bajo su tutela, para lo cual, la transparencia se convierte en el mejor aliado de este tribunal, pues el justiciable tendrá la certeza de que su resolución está apegada a derecho y con particularidades propias de la materia que garantizan la legitimidad de un proceso. En otras palabras, el actuar transparente del Tribunal Electoral, constituye la mejor forma de iniciar un gobierno local o federal, así como de los órganos deliberativos y representativos.

El problema que subyace es que, de conformidad al andamiaje legal, existe un cúmulo de obligaciones comunes y otras específicas en materia de transparencia para el Poder Judicial, lo cual no necesariamente refleja la realidad de este poder, menos aún, el de una jurisdicción altamente especializada como esta.

Para sustentar lo anterior, examinemos la porción normativa de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública que sustenta la afirmación anterior.

Artículo 73. Además de lo señalado en el artículo 70 de la presente Ley, los su-jetos obligados de los Poderes Judiciales Federal y de las Entidades Federativas deberán poner a disposición del público y actualizar la siguiente información:

I. Las tesis y ejecutorias publicadas en el Semanario Judicial de la Federación o en la Gaceta respectiva de cada tribunal administrativo, incluyendo, tesis jurisprudenciales y aisladas;

II. Las versiones públicas de las sentencias que sean de interés público;

III. Las versiones estenográficas de las sesiones públicas;

IV. La relacionada con los procesos por medio de los cuales fueron designados los jueces y magistrados, y

V. La lista de acuerdos que diariamente se publiquen.

Los problemas que evidencia esta disposición jurídica son:


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1. El equiparamiento del Poder Judicial de la Federación con los diversos de las entidades federativas y de cierta forma con la administración pública.

2. No se diferencia la teleología constitucional de cada órgano que integra al Poder Judicial. Si bien somos parte del mismo Poder Judicial, también es cierto que con funciones distintas: Suprema Corte, Tribunal Electoral y Tri-bunales de Circuito, así como los Juzgados de Distrito, sumándose los Centros de Justicia Penal del nuevo sistema acusatorio.

3. El catálogo está referido a información que desde sus inicios se cumple por la Suprema Corte, el Tribunal Electoral y el Consejo de la Judicatura Federal. Es un mínimo que en opinión del suscrito no lleva a transparentar la actividad cotidiana del Poder Judicial en sus distintos órganos, mucho menos permite apreciar una rendición de cuentas en estricto sentido. Solamente se circunscribe a aspectos informativos o descriptivos; la medición que realizó el Centro de Investigación y Docencia Económica, presenta malas notas sobre el Poder Judicial.

4. La información consultable, por ejemplo, el rubro de la jurisprudencia y actividad jurisdiccional, el Tribunal Electoral la tiene preparada para explo-rarse mediante una aplicación tecnológica en un teléfono celular, pero ello no lo hace menos o más transparente; sin duda es un elemento que abona, pero que no entra al fondo de su naturaleza.

En este sentido, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, desde su incorporación al Poder Judicial en 1996, se caracterizó, porque así lo demandó la sociedad, por emprender un conjunto de acciones que legitimaran su ejercicio juris-diccional, tales como líneas argumentativas y jurisprudenciales de corte garantista: control de la convencionalidad, nulidad de elección, transparencia en los partidos políticos, suplencia de la queja, dejar fuera formalismos enervantes y, por supuesto, una tutela irrestricta a personas en situación de vulnerabilidad política y electoral (género y comunidades indígenas), así como el ejercicio de otros derechos necesarios para garantizar los derechos políticos entre ellos, y la libertad de expresión; dere-chos ambos sobre los cuales, la diversa reforma constitucional de 2014 habría de de-tallarlos, por una simple razón: la era digital y lo que Sartori llamó el homo videns en clara referencia hacia el poder de los medios masivos de comunicación, pero tam-bién como una introspección a la deconstrucción del paradigma de la racionalidad.

Para el Tribunal Electoral no ha sido problema la implementación de la trans-parencia, su propio diseño legal y constitucional lo permiten, al contrario de los órganos que integran al Poder Judicial de la Federación, es la justicia electoral la que

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tiene mejores condiciones para ser difundida bajo esquemas funcionales y útiles y, consecuentemente, transparentar su quehacer institucional.

En esta investigación nos planteamos la necesidad de reflexionar sobre el con-cepto de justicia abierta, sus implicaciones en general para el Poder Judicial, así como para el Tribunal Electoral; cuáles son los principales derroteros por los que deberá transitar este Tribunal para consolidar su vocación de tribunal abierto que permita a la sociedad realizar un estudio adecuado y focalizado sobre la función sustantiva del mismo.

IX. Retos para la justicia abierta

1. En materia de transparencia proactiva

• Transitar de la transparencia legal al paradigma de la transparencia proac-tiva.

• No solo cumplir con los mínimos de ley, con ese catálogo numerus clausus de obligaciones cerradas en una plataforma electrónica, sino aplicar el principio de máxima publicidad a nuestras actuaciones administrativas y judiciales. Por ejemplo, la certificación de procesos administrativos inter-nos y la práctica común de los observatorios judiciales.

• La consolidación del paradigma de justicia abierta.

• Un Poder Judicial administrativamente eficiente y jurisdiccionalmente ac-tivo y garante de los derechos fundamentales: procedimientos expeditos y medición de resultados a través de indicadores de gestión en materia admi-nistrativa. Un tribunal abierto no solo significa transmitir nuestras sesiones en televisión o en internet, sino que la ciudadanía se acerque a este órgano jurisdiccional a través de una coparticipación crítica de nuestras tareas.

• El ejercicio constante de sentencias ciudadanas.

• La construcción de nuevos modelos de sentencia que comuniquen al ciu-dadano las decisiones judiciales, mediante el uso de un lenguaje claro y preciso: ya se ha expresado previamente en estos diálogos, la necesidad de reformular el modelo de sentencia judicial, con lo cual estoy de acuerdo: es menester resolver el problema con la técnica jurídica necesaria, y reformu-lar en lenguaje ciudadano las decisiones del caso. La Cumbre Iberoame-ricana Judicial de 2016, prohibió el uso de latinazgos o bien su traducción


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para hacer asequible el lenguaje. Las Reglas de Heredia de 2003, también dan cuenta de cómo debe ser tratada la información judicial en Internet, a efecto de no conculcar el derecho a la información ni la protección de datos personales.

• La incorporación de la figura de testigo social para las licitaciones públicas.

• La transparencia se construye con la participación social, o como se ha mencionado, la coparticipación. Qué mejor que invitar a la sociedad civil y al órgano garante a certificar y dar fe de la legalidad en la actividad ad-ministrativa del Tribunal, como en los procedimientos de licitación.

• La creación de un Portal Único de Justicia Electoral.26

• La justicia electoral mexicana requiere de puentes y vasos comunicantes desde el punto de vista jurisdiccional, por ello con las tecnologías a nuestro alcance debemos diseñar un modelo que nos permita conjuntar y compen-diar doctrina, jurisprudencia, sentencias e insumos para la resolución de casos de frente al proceso electoral de 2018.

• Rendir cuentas de los viajes y comisiones oficiales de los servidores públi-cos del Tribunal Electoral. Se trata de una plataforma virtual en la que el ciudadano sabe a dónde, cómo y cuándo se desarrolló la Comisión Oficial del Servidor Público, cuánto gastó y sobre todo qué beneficios le generó a la Institución. La sociedad mexicana requiere de cuentas claras y resulta-dos palmarios.

• El acompañamiento y asesoría constante del órgano garante de la infor-mación en estos procesos. Las políticas públicas hoy día se construyen des-de distintos enfoques, en el Tribunal invitamos de manera constante al INAI, como órgano garante, para que observe nuestra actuación en el marco de la transparencia.

• Medición de la rendición de cuentas en un órgano jurisdiccional.

• La articulación de indicadores de gestión relativos a la calidad, cantidad, productividad, transparencia, litigiosidad, tasa de revocación que permi-tan evaluar la rendición de cuentas del Tribunal Electoral a la sociedad, todo ello acompañado, como se ha mencionado, de sentencias cifradas en lenguaje ciudadano sin que escapen detalles de técnica procesal.

26 Solo para el caso del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, porque el Consejo de la Judicatura Federal ya interconectó sistemas tecnológicos con los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas mediante la suscripción de convenios de colaboración.

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2. En materia de protección de datos personales

• Tutelar la vida privada, la intimidad y la dignidad misma de los seres hu-manos, en su faceta de electores y candidatos.

• Los principios rectores en el tratamiento de datos personales deben ase-gurarse al interior del Tribunal, como la licitud, lealtad, consentimiento, calidad y responsabilidad en su manejo. Aplicar los avisos de privacidad y la señalética de zonas videograbadas.

• La tutela de los datos personales en materia electoral tiene un contexto especial. Por ejemplo: Es un dato sensible el origen étnico de una persona, sin embargo, para resolver un conflicto de comunidades indígenas, dicha información es fundamental para resolver el asunto.

• El reto también es articular la normatividad interna adecuada que permi-ta el equilibrio entre la transparencia y la protección de datos personales.

• Incentivar la capacitación en materia de protección de datos personales, a efecto de homologar criterios, protocolos e intercambio de experiencias.

• Implementar procesos tecnológicos que permitan custodiar adecuada-mente los datos personales en posesión del Tribunal, esto es, generar un sistema informático que cruce transversalmente los flujos de información administrativa y jurisdiccional, en el que podamos advertir qué partes del proceso son públicas y cuáles se tienen que reservar.

• Adopción de las mejores prácticas internacionales.

• Adoptar las mejores prácticas internacionales en la materia para la tutela de los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición de datos.

• La Organización de Estados Americanos recomienda a los países miem-bros las siguientes prácticas:

- Creación de unidades reguladoras de datos personales.

- Redes de cooperación.

- Estudios en la materia, de lo que se puede desprender, realizar el estudio de la ley de protección de datos personales, comentada por expertos y concordada jurisprudencialmente.

- Contar con una regulación de avanzada en la materia en la que se cum-plan los principios de legalidad y licitud en el tratamiento de datos.


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- Regular el procedimiento de habeas data en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, porque la SCJN y el CJF tienen expresamen-te regulado ese procedimiento.

X. Conclusiones

primera. El derecho de acceso a la información es un derecho humano, al ser una herramienta fundamental para la construcción de ciudadanía. A través de él, en las últimas décadas, distintas sociedades del hemisferio han consolidado sistemas demo-cráticos cada vez más asentados y robustos, gracias a la activa participación de sus ciudadanos y ciudadanas en asuntos de interés público.

segunda. Este activismo ciudadano es justamente uno de los ideales que subyacen a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y a la Carta Democrática Intera-mericana. El acceso a la información es una herramienta que se ajusta perfectamente a lo que se espera de los miembros de una sociedad democrática. A través del acceso a la información pública se pueden proteger derechos y prevenir abusos de parte del Estado, así como luchar contra males como la corrupción y el autoritarismo.

tercera. El acceso a la información es también una herramienta particularmente útil para el ejercicio informado de otros derechos, como los derechos políticos o los derechos sociales y económicos. Esta situación es especialmente relevante para la protección de sectores sociales marginados o excluidos, que no suelen tener a su disposición mecanismos de información sistemáticos y seguros, que les permitan co-nocer el alcance de sus derechos y la forma de hacerlos efectivos.

cuarta. El Poder Judicial de la Federación es autoridad en la materia, pero también sujeto obligado, por lo que debe dialogar con el órgano garante (INAI) para facilitar la transición al modelo de transparencia y justicia abierta.

quinta. La interpretación de los jueces no necesariamente tiene que favorecer al INAI en una controversia, sino a los derechos en juego.

sexta. El Poder Judicial de la Federación es una unidad, por lo que los órganos cús-pide: Suprema Corte, Consejo de la Judicatura y Tribunal Electoral debemos diseñar una política pública judicial que cumpla con las expectativas de la reforma constitu-cional y nos lleve a rendir cuentas bajo el nuevo paradigma.

séptima. La justicia abierta es el derrotero al que hay que arribar, se conseguirá con una política de apertura y consenso, con voluntad y compromiso.

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octava. El diseño de un formato de sentencia judicial es fundamental para una época en la que las redes sociales juegan un papel de suma importancia en la comu-nicación de las decisiones.

novena. Es palmario que el Poder Judicial de la Federación, en su conjunto, debe de-dicar estudios completos para desarrollar literatura especializada sobre el derecho de acceso a la información judicial, especificar sus reglamentos o acuerdos y maximizar los flujos de información con la reserva de la protección de datos personales, previo ejercicio de la prueba de daño o de interés público.

XI. Referencias

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DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA · ciones graves a derechos humanos y secrecía de los nombres. 3....

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