DEMOCRATIC GOVERNANCE INSIGHTS - UNDP · 2020. 4. 20. · Member of Parliaments’ Local Area...

ISSUES 1-12 JANUARY 2011

Democratic Governance Practice Network (DGP-NET )

ENGLISH FRENCH SPANISH

DEMOCRATIC GOVERNANCE INSIGHTS

Democratic Governance Practice Network (DGP-NET )

ISSUES 1-12 JANUARY 2011

DEMOCRATIC GOVERNANCE INSIGHTS

Copyright © DGP-Net

4

ABO

UT

DG

INSI

GH

TS

DEMOCRATIC GOVERNANCE INSIGHTS - ABOUT DG INSIGHTS

ABOUT DEMOCRATIC GOVERNANCE INSIGHTS (DG INSIGHTS)

DG Insights, an online publication for the Democratic Governance community of Practice (DG CoP), seeks to promote a deeper understanding of democratic governance; and to highlight emerging trends and substantive issues UNDP and UN practitioners as well as the larger research community are grappling with. DG Insights articles were originally shared over the Democratic Gover-nance practice Network (DGP-Net).

The Democratic Governance Practice Network (DGP-net) is a global network of democratic governance practitioners on which UNDP and UN agencies draw to provide timely expertise and know-how to partners - helping them pursue the best possible development solutions. DGP-Net works as a forum to share experiences, good practices, lessons learned, and discussions on substantive governance issues; and to inform over 2000 practitioners on the developments, initiatives, innovations, and, resources available to the DG CoP.

We invite practitioners to contribute to DG insights series by email to [email protected] or on our Democratic Governance Insights page on Teamworks.

ACKNOWLEDGEMENTSWe would like to acknowledge and thank the inputs from all contributors to this first publication of the Democratic Governance Insights Series: Pradeep Sharma; Magdy Martínez-Soliman; Patrick Keuleers; Bharati Sadasivam; Asr Toson; Jeremias Blaser; Anuradha Rajivan; Ajay Chhibber; Pauline Tamesis; Claudia Melim-McLeod; and Gerhard Pulfer.

We are grateful for the invaluable support from colleagues in the Democratic Governance Group of the Bureau of Development Policy in UNDP New York: Monjurul Kabir and Sylvie Babadjide for launching the DG Insights Series on DGP-Net; and Sujala Pant, Noella Richard; and Diana Delamer for editorial support. We also thank Agatha Mwila Zaza, Afidi Towo, Ibai Aramburuzabala for their assistance.

DISCLAIMERDG insights do not necessarily represent the views of the United Nations Devel-opment Programme (UNDP) its Executive Board or the United Nations Member States. This publication reflects only the views of the authors. The text and data in this publication may be reproduced as long as the source is cited. Reproductions for commercial purposes are forbidden.

5FROM DGG KM TEAM

TABL

E O

F CO

NTE

NTSISSUE 1 - PRADEEP SHARMA, INDIAN PANCHAYATI RAJ –

BEYOND DECENTRALIZATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

ISSUE 2 - MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN, PREVENTING VOTE-BUYING AND THE MISUSE OF POVERTY PROGRAMS DURING ELECTIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

ISSUE 3 - PATRICK KEULEERS, KNOWLEDGE, POVERTY AND FREEDOM OF INFORMATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

ISSUE 4 - BHARATI SADASIVAM, DEMOCRATIC GOVERNANCE AND SOCIAL ACCOUNTABILITY . . . . . . . . 17

ISSUE 5 - ASR TOSON, DEMOCRATIZATION IN THE ARAB STATES: IS IT WORKING? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

ISSUE 6 - JEREMIAS BLASER, DONOR HARMONIZATION IN ZAMBIA: FORM WITHOUT CONTENT? . . . . . . . . . . . . . 27

ISSUE 7 - ANURADHA RAJIVAN , FINANCIAL CRISIS, CORRUPTION AND CHALLENGES FOR DEMOCRATIC GOVERNANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

ISSUE 8 - JEREMIAS BLASER, DEMOCRACY OR ELECTIONS . . . . . . 41

ISSUE 9 - AJAY CHHIBBER, ‘DIFFERENTLY DEMOCRATIC’ GREEN SHOOTS SHOW PROMISE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

ISSUE 10 - PAULINE TAMESIS, WOMEN IN POLITICS: OVERCOMING BARRIERS TO PARTICIPATION . . . . . . . . . 51

ISSUE 11 - CLAUDIA MELIM-MCLEOD AND LUCY TURNER, TRENDS AND NEW DIRECTIONS IN POLITICAL ECONOMY . . . . . 58

ISSUE 12 - GERHARD PULFER, DILEMMAS OF STATE BUILDING IN A FRAGILE CONTEXT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

TABLE OF CONTENTS

6

ISSU

E 1,

FEB

RUA

RY 2

008

The Indian Constitution, adopted in 1949, provided for local self-govern-ment (panchayati raj) under its Directive Principles of State Policy, but it was with the 73rd and 74th Constitutional amendments in 1992 that the panchayati raj acquired legal and constitutional status. State governments were now required to enact their own legislation in conformity with the Constitutional amendments. The new panchayati raj envisaged a manda-tory three-tiered structure, with direct elections to each level every five years to be conducted by independent state election commissions. It also envisaged the creation of a state finance commission to recommend fiscal devolution from state to local bodies and to raise local revenues, legal status for village assemblies (gram sabha), district planning committees, and reservation of seats in local government for women and people from socially disadvantaged groups (dalits).

WHY DID INDIA DECENTRALIZE?The design and motives of decentralization movements around the world differ significantly from one another, ranging from those with separatist tendencies to improving efficiency of local administration. In Southeast Asia, demand for decentralization was part of a larger movement to put an end to authoritarian regimes and move towards greater democrati-zation. India’s motives appear to be to promote greater inclusiveness, accountability and efficiency in service delivery. Provisions relating to reservation, gram sabha and fiscal devolution reflect these intentions of the policy makers.

DG INSIGHTS - ISSUE 1 BY PRADEEP SHARMA

INDIAN PANCHAYATI RAJ – BEYOND DECENTRALIZATION

Local Governance is constitutionally mandated in India, but has the Panchayati Raj principle lived up to expectations? Since the 1992 amendments which made the Panchayati Raj a reality, more women and persons from socially disadvantaged groups hold legislative seats.

In this DG Insights issue, Pradeep Sharma, explores the successes and shortcomings of decentralization in the world’s largest experiment in local democracy.

7FROM DGG KM TEAM

ISSU

E 1,

FEB

RUA

RY 2

008In adopting Constitutional support for panchayati raj, policy makers

hoped that service delivery would become more efficient as the local bodies would be better able to make use of local knowledge and tailor services according to local needs. They also hoped that local governments would become more responsive, transparent and accountable; disadvan-taged people would be able to participate in local decision-making on issues that affect them the most; and that democratic decentralization would weaken, if not demolish, the caste-based local power structure. Reservation of one third of seats in local government for women aimed to promote women’s participation in local politics, empowering them and making development more gendered. With over 3.5 million elected representatives, including 1 million women (some of which are dalits), it is not surprising that a former UNDP Administrator called India’s panchayati raj “the world’s largest experiment in local democracy”.

AN INCOMPLETE EXPERIMENTPanchayati raj remained an experiment in political decentralization in as much as it did not focus on administrative details. As a result, panchayats (local governments at the village or small town level) ended up perform-ing agency functions for the line departments (federal agencies reporting straight to the Prime Minister’s cabinet) rather than functioning as bodies of local self-government. No serious attempt was made to equip panchayats with the necessary technical and administrative capacity to enable them to perform. The relationship with the local executive was not defined, nor was the linkage among the three tiers. The local administra-tion retained draconian executive powers that supersede duly elected bodies. Most local political players looked at panchayat elections as a personal stepping stone to higher-level politics.

The relationship of panchayats with what are collectively called the ‘paral-lel bodies’ has not been an easy one. Non-governmental organizations perceived panchayats to be an encroachment on their local space. Also, many ‘user groups’ had been created under a government ministry in a donor-funded, single-sector project (e.g. water or forestry). Because these groups often had a cozy relationship with their departments and

INDIAN PANCHAYATI RAJ – BEYOND DECENTRALIZATION

8

donors, they were in no hurry to see themselves subsumed in the elected panchayats. Many local development interventions by ministries of vari-ous sectors never even mention panchayats, let alone want to work with them. Some of these generously funded projects deprived panchayats of monies which rightfully belonged to them. One such example is the Member of Parliaments’ Local Area Development Scheme (MPLADS) under which each MP is given Rs 20 million for the development of his/her constituency. A report of the Comptroller and Auditor General found that this money was not well spent, and such pork barrel policies have come in for bitter criticism for bypassing panchayats.

Not enough thought and action went into strengthening the fiscal domain of panchayats. Their dependence on the tied funds through the central and state schemes is extremely high and their power and ability to tax is very limited. As a result, their revenue is inadequate. Transfers through grants are generally small, unpredictable, tied and delayed. Constitutional amendments, it appears, were necessary but not sufficient to usher in local self-government.

INCLUSIVE PARTICIPATIONInclusive representation, if not participation, has been the single most significant achievement of the Indian panchayati raj – and even more so when we consider the failure of mainstream politics in ensuring inclusive representation of women. In spite of several women-headed political parties, women comprise less than 8 percent of the Members of Parlia-ment. In state legislatures, this percentage is even lower. Thanks to the reservation of seats, the visibility of women and disadvantaged groups in local bodies has improved. One third of the seats are reserved for women yet they now occupy more than 40 percent of the panchayat seats, sug-gesting that women are contesting and winning elections on their own strength. While women’s role in engendering development remains to be seen, there is evidence that they are beginning to assert themselves in meetings and to raise issues that affect women and families the most. (It is interesting to note that while the Indian Parliament is still discussing reservation of seats for women in the parliament and state assemblies, decades after the relevant bill was introduced, it agreed so easily to the reservation of seats for women in panchayats. It appears that this was due to the low value assigned to women in local politics.)


ISSU

E 1,

FEB

RUA

RY 2

008

9FROM DGG KM TEAM

Panchayati Raj also contains some provisions that go against the spirit of inclusiveness. The most blatant of these is the two-child norm which debars members with more than two children from contesting panchayat elections. If the third child is born during the incumbency, the member has to resign. This provision was challenged on grounds of being repug-nant to the People’s Representation Act (a candidate with more than two children can become a Member of Parliament but not a member of a village panchayat!) and Muslim Personal law. But the Supreme Court of India upheld the provision.

The two-child provision and several others – e.g. rotational reserva-tion system, provisions of no-confidence-motions, power to recall and quorum requirements (which until recently did not make it mandatory for a percentage of women to be included in the quorum) – discriminate in particular against women and dalits, most of whom are aspiring to hold public office for the first time.

As a result of seat reservation, excluded groups have a physical presence in the local bodies. Their real participation in decision-making, however, continues to be made difficult thanks to non-cooperation by other members and officials, patriarchy, caste and class. Dalit men elected to panchayats may be asked to sit outside the meeting room and conduct proceedings from there. Dalit women elected representatives may not be allowed to unfurl the national flag at official ceremonies. To be a woman and a dalit is to be twice disadvantaged. Instances of dalit women facing discrimination ranging from non-cooperation to outright physical violence are not uncommon. There have been cases of surrogate repre-sentation where women candidates were the façade for their husbands and brothers. There also have been examples of misuse of the provisions of ‘right to recall’ and ‘no confidence motions’ against women and dalits.

While it is unlikely that the domination by local elite or patronage as a way of securing benefits will disappear soon, it can be confidently argued that the institutional design of decentralization is also beginning to shape and influence the power structure. There have been positive instances of women and dalits asserting their rights, and taking up issues that affect them the most. Women have reported enhancement of status in the family and social prestige.

ISSU

E 1,

FEB

RUA

RY 2

008

10

In sum, reservation has made representation more broad-based and women and dalits more visible in local bodies. Has reservation led to the critical mass needed to bring about change in power relations? Panchayati raj provides the institutional space for excluded groups; how this space is used by these groups will be determined by their own capacity to bargain vis-à-vis state, community and family.

LESSONS FOR UNDP’S LOCAL GOVERNANCE AND DECENTRALIZATION PORTFOLIOAs the structure of decentralization in most countries is still incomplete, UNDP must engage in supporting countries in efforts to refine the ‘grand design’ of decentralization. This would primarily consist of addressing legislative/constitutional anomalies, policy analysis and public advocacy. Other possible areas of support for UNDP include developing institutional capacity for planning oriented towards human development, promot-ing rights-based approaches and administrative reform at local levels, developing indicators for performance measurement of local bodies, and improving expenditure tracking and benefit incidence analysis. Finally, UNDP should avoid uncritical acceptance of the presumed benefits from decentralization. While decentralization can be recommended on its intrinsic value, its contribution to poverty reduction is somewhat less well-established. More robust research and experience on the ground must be collected to support the causality between decentralization and poverty reduction.


ISSU

E 1,

FEB

RUA

RY 2

008

11FROM DGG KM TEAM

PRADEEP SHARMAPradeep Sharma is Senior Assistant Resident

Representative (Poverty Reduction and Environ-ment), UNDP Timor Leste.

He is former Assistant Resident Representative (Governance), UNDP India.

(At Time of Publication)

REFERENCES• Decentralization: Institutions and Politics in Rural India, co-edited

by Satyajit Singh and Pradeep Sharma, Oxford University Press, Delhi, 2008

• Local Governance in India: Decentralization and Beyond, co-edited by Niraja Jayal, Amit Prakash and Pradeep Sharma, Oxford Univer-sity Press, Delhi, 2007

• Decentralization and Poverty Alleviation in Developing Countries: a comparative analysis or, is West Bengal unique? By Richard Crook and Alan S. Sverrisson, IDS Working Paper 130, 2001

• Decentralization in India: Challenges and Opportunities, Discus-sion Paper, Human Development Resource Center, UNDP, New Delhi, 2000

ISSU

E 1,

FEB

RUA

RY 2

008

12

Many Latin American and Caribbean countries have experienced the practice of manipulating public programs for political gains. Political brokers try to sway people’s votes by promising new social benefits or by threatening to discontinue existing ones in return for their allegiance.

The poor and illiterate, senior citizens as well as women and indigenous people in isolated communities are the most vulnerable to patron-age practices that not only deprive them of a rightful claim on public resources, but also infringe upon their right to a free vote. The politiciza-tion of anti-poverty programs affects their sustainability too, as their fate becomes inextricably linked to the electoral cycle and is often sealed with a change of government.

The practice of intimidating or coercing voters through the misuse of public funds earmarked for social development remains common, even after the switch from universal entitlement to targeted programs, More countries now face regular elections and these elections have grown more reliable over the years. As a result, the challenge has shifted from the ‘voting booth’ to the ‘voting line’ – in other words, from preventing electoral fraud to ensuring fairness and equity throughout the electoral process. The challenge is to ensure that the environment around and prior to an election is such that every citizen can truly exercise his or her right to vote. A central question is whether public resources are used to tilt voter preferences, especially among those who depend on social support for their sustenance.

ISSU

E 2,

APR

IL 2

008

DG INSIGHTS - ISSUE 2 BY MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN

PREVENTING VOTE-BUYING AND THE MISUSE OF POVERTY PROGRAMS DURING ELECTIONS

The poor are often effectively disenfranchised by manipulation of elections, even when they can access the voting booth. Does the good will and oversight provided by UNDP enhance transparency and accountability in the electoral process?

Magdy Martinez-Soliman, Diego Antoni and Alejandro Grinspun explore election participation in Latin America and the Caribbean and explain the successes of UNDP Mexico’s Project for the Protection of Poverty Alleviation Resources.

13FROM DGG KM TEAM

Intimidating poor voters through the misuse of social programs under-mines the quality of democracy and the efficacy of anti-poverty efforts. There have been a number of public and civil society initiatives in recent years to counter this phenomenon, but they have been scattered and have not led to sustainable outcomes.

The Project for the Protection of Poverty Alleviation Resources, which originated in Mexico UNDP in cooperation with the Government, repre-sents a pioneering effort to link the poverty and democratic governance agenda by seeking to ‘shield’ public social programs so as to prevent their manipulation for partisan purposes during electioneering. Insofar as UNDP can muster political goodwill from national actors, which is so central to working in a politically contested environment, few agencies are better suited to performing the critical brokerage and confidence building role required by this project. For example, the involvement of UNDP in the volatile environment leading up to an election was seen as a key to fostering confidence in the electoral process and outcome; it served to reassure all political actors that an impartial agent was oversee-ing the process so that no major wrongdoing would take place.

In early 2006, UNDP Mexico launched the initiative with the intent to shield the country’s anti-poverty programs so that they would not be used to disenfranchise the poor by ‘hijacking’ their vote in return for a social benefit during the national elections of the same year. The aim was to prevent vote-buying and ensure that those in need of social protec-tion received their full due without ‘political interference entrepreneurs’. After an in-depth assessment of Mexico’s federal social programs, the project developed and monitored the degree of implementation of a number of policy recommendations. The policies sought to improve access to information by program beneficiaries and the general public, enhance transparency and accountability for government performance, and strengthen the capacities of public oversight bodies and watch-dog groups so that they could more effectively prevent vote-buying and ensure the poor receive social protection without meddling by political brokers.

ISSU

E 2,

APR

IL 2

008

PREVENTING VOTE-BUYING AND THE MISUSE OF POVERTY PROGRAMS DURING ELECTIONS

14

The project carried out an in-depth evaluation of Mexico’s institutional setup and normative framework for shielding federal anti-poverty pro-grams from electoral manipulation. It also evaluated the existing channels for civic participation in overseeing government performance as a means of preventing vote buying and/or voter intimidation in exchange for a social benefit. Recommendations for improving public sector account-ability and transparency vis-à-vis the management of anti-poverty programs were presented to and adopted by a national Council for the Transparency of Social Programs, set up explicitly in the context of this project.

The initiative achieved a remarkable degree of political impact and a number of lessons, good practices and experiences, were distilled, docu-mented and disseminated widely in print and electronic form, as well as through national workshops, field visits and an international seminar that brought together practitioners in the field from several countries. These good practices related to:

• Shielding public anti-poverty programs during elections;

• Improving transparency and accountability with regard to their design and operation;

• Facilitating access to information for beneficiaries and the general public;

• Strengthening civic education campaigns as well as citizen moni-toring and oversight of social programs at the community level.

A post-election national survey with 9,000 respondents was carried out, the first of its kind. The survey addressed perceptions about the operation and transparency of anti-poverty programs, questions of political culture and participation, and the exposure of social program beneficiaries to practices that seek to coerce poor people’s vote in exchange for a public good or service. Finally, a number of tools were developed and training courses were held to build capacities for moni-toring social programs and improving grievance mechanisms in case of program failure.

DG INSIGHTS - ISSUE 2 BY MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN

ISSU

E 2,

APR

IL 2

008

15FROM DGG KM TEAM

The initiative achieved a remarkable degree of political impact and media exposure, including more than 200 reports on the project in major national newspapers. It also impacted on the country’s recent electoral reform, which enshrined in Mexico’s Constitution some of the recommendations made by UNDP to the above-mentioned National Council. A number of Latin American and Caribbean countries have already requested support from UNDP Mexico to help them isolate anti-poverty policy from the political cycle in their upcoming elections.

MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMANMagdy Martínez-Soliman is United Nations Resident

Coordinator and Resident Representative, UNDP Mexico.

He is former Executive Head of the UN Democracy Fund. Contributing authors from UNDP Mexico

include Diego Antoni, Governance Program Officer, and Alejandro Grinspun, Chief Technical Adviser for the

Protection of Poverty Alleviation Resources Project.

(At Time of Publication)IS

SUE

2, A

PRIL

200

8

16

While the Asia-Pacific region can celebrate important achievements in economic and human development, the region is also the scene of growing inequalities. One of the causes of this inequality is ‘knowledge poverty’, meaning the systemic lack of information that obstructs the economic, social and political participation of the majority of the poor, and a lack of transparency that also enables corruption in all its forms to flourish in violation of universal ethical norms and standards.

Asia thus confirms its reputation as a region of paradoxes. Never before has the region witnessed so many privately-owned media outlets and news websites, and the continent also has the largest number of Internet users. At the same time, media outlets are often monopolized by private interests and many journalists practice some form of self-censorship, in particular when covering corruption, prostitution, human trafficking and other sensitive topics. According to Reporters Without Borders, Asia counted 17 journalists killed in 2007 because of their work. Excluding Iraq and Somalia, that represents more than half of all the journalists murdered worldwide. Every one of these tragedies is one too many.

UNDP sees access to information and freedom of information as funda-mental to efforts to empower people to control their own lives. Freedom of information is essential for achieving more accountable governance; it is also the reflection of a transparent and inclusive society that is respect-ful of human rights and principles.

Human development is the process of expanding people’s choices and enlarging their freedoms to make those choices. That process requires opportunities for people to express their needs and articulate their views and concerns, as well as their capacity to do so. Press freedom is one of the

ISSU

E 3,

JU

NE

2008

DG INSIGHTS - ISSUE 3 BY PATRICK KEULEERS

KNOWLEDGE, POVERTY AND FREEDOM OF INFORMATION

Knowledge poverty results when citizens cannot access information necessary for meaningful participation in their economic, social, and political systems. Patrick Keuleers reports on the positive impact of Freedom of Information laws that are beginning to be reflected in increased governmental accountability, as Asian countries with such laws report measurably lower rates of corruption.

17FROM DGG KM TEAM

ISSU

E 3,

JU

NE

2008

vehicles through which such capacity can be developed for the benefit of a larger group of stakeholders.

In line with Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights, most constitutions in the region now guarantee the right to information for their citizens, and eight countries have adopted freedom of information laws. New information and communication technologies are reframing relationships between media, citizens and the state, and are leading to greater exchanges of information and ideas. An increasing number of countries now use the Internet to grant easy public access to a growing number of public documents.

While laws alone will not bring needed change, the region has an increasing number of success stories where freedom of information laws have helped to improve access to education for the poor, facilitate the detection of illicit enrichments and bring to daylight flaws in public spending. The transparency gains that result from these improvements in information access constitute the best deterrent against corruption and abuse of power. Indeed, of the 10 best performers in the Corruption Perceptions Index published by Transparency International, all but one have legislation in place to ensure people’s right to information. In contrast, of the 10 worst performers in the Corruption Perceptions Index, only one country has recently adopted a freedom of information law, but with substantive restrictions.

As Nobel laureate Amartya Sen argued, a free flow of information and public discussion are “an important requirement of good public policy”. That explains why the core pillars of UNDP’s development assistance include access to information, support to an independent media and addressing capacity gaps in relation to new information and communica-tion technologies. Last year, UNDP formed a partnership with the private sector and BBC World Service Trust to train journalists across the region on accountability and transparency. The organization also plans to support training for more balanced and neutral ‘peace journalism’ that can foster increased levels of trust and hope in conflict-ridden communities The 2008 UNDP report Tackling Corruption, Transforming Lives: Accelerating Human Development in Asia and the Pacific includes a chapter on media and transparency.

18 DG INSIGHTS - ISSUE 3 BY PATRICK KEULEERS

Today’s joining of forces among different development partners reflects the joint conviction that freedom of information and the existence of a well-functioning, independent media are essential conditions for inclu-sive development and a crucial means to foster respect for human rights in the region. In an increasingly competitive world of power and money politics, those that are left behind in the development process often have no other means of redress than to seek courageous journalists willing to bring their cry for justice into the public space.

I therefore would like to close by paying tribute to all the journalists all over the world who put their lives at risk daily while advocating for a more transparent and accountable society.

PATRICK KEULEERS Patrick Keuleers is Acting Practice Team Leader,

Democratic Governance, at the UNDP Regional Center in Bangkok.


ISSU

E 3,

JU

NE

2008

19FROM DGG KM TEAM

UNDP frequently encounters governance challenges that are not unique to any one, single country context. Too often, efforts to address these broad-based challenges are focused on elected bodies and representa-tives rather than on citizens and the roles they can play in remedying governance deficits. Effective, participatory and responsive governance requires work not only with governments and their elected organs such as parliaments and local authorities, but also with the other parts of society from which government is derived and to which it is accountable.

Democracy deficits exist in established liberal democracies as well as in struggling emergent ones and ‘failed states’, which means that formal democracy cannot by itself change states to make them more responsive to people’s concerns and interests. Active citizenship can create change. This occurs when citizens go from being mere clients and beneficiaries of the state to being active users and shapers of government services, play-ing both implementing and watchdog roles. In places where civil society seems ‘weak’, we must double our efforts to empower communities and citizens to act collectively for responsive governance.

Participatory and consultative approaches emerging today promote citizen and civil society engagement in public institutions as a way of deepening democracy. Participation of social actors in core activities of state has the potential to enhance the direct role of citizens in making public choices, and can contribute to assuring official responsiveness to the concerns of ordinary citizens (1).

DEMOCRATIC GOVERNANCE AND SOCIAL ACCOUNTABILITY

Transparency and accountability in governance benefit from the active engagement of citizens in government processes far beyond the voting booth, from tracking public expenditures to serving on over-sight committees. Bharati Sadasivam enumerates the pre-conditions for social accountability and the reasons why UNDP is engaged in this work.

ISSU

E 4,

SEP

TEM

BER

2008

20

These new forms of ‘social accountability’ encompass a broad range of actions beyond voting. Citizens, communities and civil society orga-nizations can use these actions to hold public officials and servants accountable. Employing a variety of mechanisms, these actions can be initiated and supported by the state, citizens, or both, but are often demand-driven and operate from the bottom up. They can have immedi-ate goals, like improving water and sanitation services in a particular city slum. Or, they can have more ambitious agendas, like improving the gen-eral responsiveness of authorities to citizen participation in policy design, access to government information, improved development effectiveness and empowerment of the poor.

Examples in recent years include citizen engagement in policy dialogue, participatory budgeting, public expenditure tracking, monitoring and evaluation of public service delivery, public commissions and hearings, advisory boards and oversight committees, and citizen juries. Citizen engagement in processes of budget analysis and public expenditure tracking is an arena that has vastly expanded since the 1990s in the context of democratization and pressures for greater government accountability.

ENABLING FACTORS FOR SOCIAL ACCOUNTABILITYCivic engagement in state accountability cannot exist or succeed in a vacuum. A number of factors determine success. Critical among these are political context, state-civil society dynamics, state and civil society capacities, political party relations with civil society and social move-ments, and the role of the media.

It is worth looking closely at three pre-conditions that were key to the success of decentralization projects in Porto Alegre, Brazil, and the Indian state of Kerala. The first pre-condition is a strong central state capacity to ensure coordination between different levels of government; guarantee transparency, accountability and representation; and ensure that devo-lution does not lead to empowerment of local strongmen. The second pre-condition is a well-developed civil society to provide alternative sources of information, feedback and the ‘constructive tension’ essential to democratic governance. The third is an organized political force with strong social movement alliances (2).

ISSU

E 4,

SEP

TEM

BER

2008

DG INSIGHTS - ISSUE 4 BY BHARATI SADASIVAM

21FROM DGG KM TEAM

The predisposition of the state to citizen actions and interventions in governance is the single greatest determining factor for the success of social accountability. All initiatives discussed in the accountability literature reference countries whose governance follows a model of democracy to a greater or lesser degree. Undemocratic, hostile, inef-ficient, weak and corrupt states with entrenched patronage systems and networks cannot be natural terrain for accountability initiatives. Even where governments are open to citizen interventions, their ability to act and respond may be limited because of weak institutional and technical capacities.

In Brazil and South Africa, where social accountability and participatory governance initiatives have contributed to strong democratic outcomes, the synergy between state and civil society has been a key factor in success because it has created incentive and space for association, facilitated continuous learning, promoted deliberation and compromise, generated innovative solutions to tensions between participation and representa-tion, and bridged gaps in knowledge and authority between technocrats and local citizens (3).

WHY ACCOUNTABILITY? WHY SHOULD UNDP GET INVOLVED?What are the forces driving the current accountability and transpar-ency agenda? A recent report on the Bellagio workshop of donors and practitioners, “Innovations in Accountability and Transparency through Citizen Engagement”, identified a number of key factors, including the following:

The need for democracy to deliver: Democratization trends in many countries in previous decades have given way to growing pressure for democratic institutions to deliver the goods, especially in terms of mate-rial outcomes. Citizen-led accountability mechanisms, especially when combined with government reforms, are one way to both deepen demo-cratic governance, and make sure that democratic gains are translated into developmental gains.

ISSU

E 4,

SEP

TEM

BER

2008

22

The shift to new aid modalities: New aid approaches, such as those focusing on budget support through the Paris Agreement, put more pressure on the need for ‘downstream’ transparency and accountability mechanisms to help ensure that aid is well spent. With a focus on country ownership, donors can no longer impose external conditions. Greater emphasis is placed on internal checks and balances to hold governments to account. Increasingly, civil society organizations are also expected to hold governments to account.

The pressure to show results: With growing resources going into aid – both through official and private channels – there is a pressure to demonstrate effectiveness through concrete results. Delivering basic services through increased accountability mechanisms helps to ensure development effectiveness.

The need to repair the ‘leaky pipes’ of service delivery: In a number of developing countries, economic growth or the extraction of oil and mineral resources produce enormous revenues that should be available to reduce poverty. Yet, most such revenues rarely reach the poor, either due to lack of capacities, corruption or misuse of public funds.

Accountability thus represents a core principle of democratic relation-ships between states and citizens, which must be strengthened to realize broader goals of governance and development. While citizen or civil society-led initiatives for accountability and transparency are increasingly seen as critical, it is important to focus on ‘both sides of the citizen-state equation’. In other words, it is important to focus on supporting the capacity of governments to respond to citizen demand, and for civil society initiatives to link to official bodies, such as oversight commissions and parliaments.

A dynamic relationship between state and civil society can set the terms for the quality of governance. Empowering citizens and civil society to participate in governance processes does not in any way imply a weaken-ing of state role and capacity. Contrary to the common perception that

DG INSIGHTS - ISSUE 4 BY BHARATI SADASIVAM

ISSU

E 4,

SEP

TEM

BER

2008

23FROM DGG KM TEAM

civic engagement fills the gap left by a weak state or finds its space and scope reduced in the presence of a strong state, the success of participa-tory governance depends on both a healthy and active civil society and a robust state (4).

REFERENCES1. John Ackerman. 2004. ‘Co-Governance for Accountability: Beyond

“Exit” and “Voice.”’ World Development. 32 (3): 447-463; Joshua Cohen and Archon Fung. 2004. ‘Radical Democracy.’ Swiss Journal of Political Science. 10.4: 23–34.

2. Patrick Heller. 2001. ‘Moving the State: The Politics of Democratic Decentralization in Kerala, South Africa, and Porto Alegre.’ Politics and Society. 29 (1): 131-163.

3. Ibid.

4. William Reuben. 2003. The Role of Civic Engagement and Social Accountability in the Governance Equation.’ Social Development Notes. Washington, D.C.: World Bank.

BHARATI SADASIVAM Bharati Sadasivam is Policy Advisor, Civil Society

Organizations Division, Partnerships Bureau, UNDP New York.


ISSU

E 4,

SEP

TEM

BER

2008

24

Most countries in the Arab region have highly centralized systems of government, with bureaucratic and patronage systems of administration that leave little scope for democracy. The press is relatively free only in very few of these countries. UNDP activities related to governance and democracy in the Arab region recognize these constraints.

It may not be appropriate to simply categorize Arab countries as ‘democratic’ or ‘authoritarian’ or to assume that there is only one single form of democracy. There are many ‘hybrid’ regimes that combine elements from both democratic and authoritarian models. For example, in some Arab states, competitive political systems are based not on traditional political parties but on competing family or religious groups and individuals (Iraq, Lebanon and Somalia). Some countries employ democracy by consensus, for example the new constitution in South Africa, while others engage in a system of competition. Often power is shared by the majority and minority or minorities (Malaysia), and sometimes power is exercised by the majority (Sri Lanka). East Asian democracies always will be influenced by a community-oriented approach that places less importance on individual rights and more on group rights. This variety in types of democracies mirrors the variety of cultures and societies around the globe and represents the diverse range of ‘owned and adapted’ forms of democracy.

Most scholars find ‘human development’ to be the most powerful predictor of the likelihood of democracy, but the question of whether development leads to democracy or vice versa remains unanswered. Few

DEMOCRATIZATION IN THE ARAB STATES: IS IT WORKING?

Is development linked to democratization in the Arab region? The relationship between human development, economic growth and democracy in the Arab region is complex and contradictory. Asr Toson finds that present economic conditions cannot reliably predict future democratization and that programmatic support of both democracy and development, creating links between the two principles, has the greatest likelihood of advancing democracy in the region.

ISSU

E 5,

NO

VEM

BER

2008

DG INSIGHTS - ISSUE 5 BY ASR TOSON

25FROM DGG KM TEAM

Arab countries, regardless of the model of their governance regime, can be categorized as rich and industrialized. Rich, industrialized countries often enjoy democratic institutions and freedoms. It is rare to see democ-racy thrive under conditions of economic deprivation. Nevertheless, evidence supporting the view that development always brings about democracy is weak. In some countries of Central and Eastern Europe, eco-nomic failure has acted as a catalyst to bring about democratic change. In others countries, such as South Korea and Taiwan, economic success has acted as a catalyst to democratic transition. In oil-rich Arab states, economic prosperity has actually caused a setback in democracy, while in other countries in the region, such setbacks were caused by severe economic crisis.

Political or economic crisis (or both) can bring about shifts in democracy. Beyond that generalization, however, it is difficult to link a particular type of crisis to a positive or negative impact on democracy. The path to democracy is varied in terms of the groups involved, methods adopted, motivations, political context and so forth. There has been a popular movement for democracy in almost every country of the world, but the role played by the different segments of society in each such movement varies. The military and the Catholic Church played an active role in the Philippines. In Poland, trade unions and the Catholic Church led the way. In many Central European countries, the professional classes, especially intellectuals and writers, were the leaders.

DOES DEMOCRACY HELP DEVELOPMENT IN THE ARAB STATES?Countries like Qatar, Tunisia and the United Arab Emirates show that it is entirely conceivable to have good governance and good economic growth without democracy. In these three countries, sound economic management led to economic development with improved equity but not democracy.

Countries such as Egypt, Morocco and Yemen do poorly in the gov-ernance arena in terms of corruption, lack of accountability and misallocation of resources. They also perform poorly in development. Many other countries in the region are in this category with a notable

ISSU

E 5,

NO

VEM

BER

2008

26

exception in the Kingdom of Saudi Arabia, which has done well eco-nomically but not in governance because of its lack of transparency and widespread corruption.

Most Arab countries have experienced low or negative economic growth, usually under non-democratic regimes. It does not necessarily follow that these Arab countries would do better economically under democratic regimes. Moreover, when democratic governments are established, the expectations of the people are so high that in the short-term, governments tend to undertake expenditure programs that are not fiscally prudent or sustainable and can easily lead to economic instability. Perhaps it is correct to assert that the choice between democracy or development is a false dichotomy.

Good governance helps development and can advance the democratiza-tion process in two ways. First, it promotes essential democratic practices such as accountability that help develop a political culture conducive to democracy. Second, good governance helps economic development which in turn can nurture democracy, as witnessed by the gradual democratization of South Korea and Taiwan.

SUSTAINABILITY OF DEMOCRACYThe process of democratization, once begun, must be sustained. This is a difficult challenge for the majority of Arab states that have embarked on the democratization process. Algeria, Egypt and Yemen are notable exam-ples of countries that have regressed after taking the first steps towards democratization. While refraining from broad generalizations, democratic transition is often characterized by a very high degree of uncertainty. There are country-specific reasons driving the process either towards progression or regression. One such reason is the nature of power-sharing and bargaining processes. In most Arab States, Latin American countries and parts of Asia such as Pakistan and Thailand, power bargaining takes place between the military and civil society institutions, which mostly include political parties and/or religious movements. In Central and Eastern Europe, such bargaining is between the state and civil society; in Africa, it is frequently between ethnic or tribal groups.


ISSU

E 5,

NO

VEM

BER

2008

27FROM DGG KM TEAM

EMBRACING DEMOCRACYPolitical and economic liberalization need not be linked, but in the minds of the public the two concepts are often intertwined. This perception is compounded when development partners appear as supporters of liberalization processes in both arenas. It is easy for critics to discredit democracy as a ‘foreign-inspired’ idea that would lead to economic hard-ship. In Arab states, the process has produced mixed results with relative successes in countries like Jordan and Tunisia, and failures in Egypt and Morocco. Globally, democracy remains threatened by secessionist ethnic nationalism, religious fundamentalism and, in countries including the Arab states, by low economic growth resulting from rapid population growth, environmental degradation and bad economic management. Still, some remain convinced that democracy can be built with the help of wise leadership and intelligent institution building.

CONCLUSIONThis brief overview of democratization in the Arab states and past UNDP experience in that respect reveals the following:

Resources should be committed to democratic governance programs only when there is a clear political will on the part of the recipient country to accept assistance and implement the proposed program and reforms.

In general, elected governments are more sensitive to human rights issues than their non-elected counterparts. Thus it pays to expand resources to promote a system of government elected by the people. Conversely, it makes little sense to devote funds for technical assistance to develop the judiciary, for example, if the government is not democratic. Even if ‘efficiency’ is improved because of the assistance, the cause of democracy will probably not be advanced.

Wherever possible, it is useful to link traditional development assistance programs with democracy. The current emphasis on private voluntary organizations (PVOs), non-governmental organizations and grassroots based development gives considerable scope to do so. For example, a health project to assist PVOs will also automatically strengthen civil society, increase popular participation and strengthen decentralization.

ISSU

E 5,

NO

VEM

BER

2008

28

Measuring the impact of development initiatives on democracy is harder than measuring the impact of other traditional fields of work. Nonetheless, such analysis should be attempted wherever feasible by using indicators such as the number of reported cases of human rights abuses or participation in local government, which are relatively easy to measure.


ASR TOSON Asr Toson is Policy Advisor – Governance at the Sub-Regional Resource Facility for Arab States


ISSU

E 5,

NO

VEM

BER

2008

29FROM DGG KM TEAM

Donor harmonization for greater aid effectiveness has been an inten-sively discussed topic in the years following the Paris Declaration on Aid Effectiveness (2005) and the Accra Agenda for Action (2008). While still imperfect, a number of countries have started implementing the Paris principles, hoping that greater alignment of donor operations with government procedures would bring increased effectiveness and better development results. While it is too early to evaluate the overall impact of these aid effectiveness efforts on a global level, some trends and effects are already discernable at the local level. This brief note will explore how the Paris Declaration can shift the conceptual understanding of a sector and eventually affect programming options, using the example of the governance sector in Zambia.

DIVISION OF LABOR IN THE GOVERNANCE SECTOR In Zambia, efforts to apply the five principles of the Paris Declaration - ownership, alignment, harmonization, managing for results, and mutual accountability - gave rise to formation of a Joint Assistance Strategy for Zambia (JASZ). JASZ is the cooperating partners’ response to the Govern-ment’s Fifth National Development Plan. Endorsed by the Government, it outlines which sectors will benefit from donor support and what role cooperating partners will play in each of the supported sectors.

This division of labor assigned ‘lead’, ‘active’ and ‘background’ roles to cooperating partners in specific sectors. The governance sector was sub-divided into nine sub-sectors, with designated overall lead donors for the

A holistic understanding of government means taking a hard look at the relationships between governmental and societal sectors and how they interact. Jeremias Blaser questions whether schemes for local implementation of the Paris Declaration principles in Zambia have truly advanced participatory democracy, or merely fractured gover-nance into nominal sub-sectors containing democratic-sounding form without substantive content.

DONOR HARMONIZATION IN ZAMBIA: FORM WITHOUT CONTENT?

ISSU

E 6,

DEC

EMBE

R 20

08

30

sector and lead, active and background roles for a number of governance sub-sectors. The governance sector comprises the following subsectors: anti-corruption, parliament, Office of the Auditor General, public service management, electoral reform, constitutional reform, access to justice, civil society and governance, and decentralization. Each of these sub-sectors is led by one or more cooperating partner while others have an active or a background role. The lead donor is expected to coordinate the sub-sector response and act as interlocutor for government.

HOLISTIC UNDERSTANDING OF GOVERNANCEThese local configurations of the Paris Declaration collide with the con-ceptual framework under which governance work should take place. Although similar arrangements in other sectors prove to be more effective (e.g. basic social service sector or the macro-economic sector), the results are rather mixed in governance. Dividing governance into sub-sectors essentially prevents cooperating partners from thinking of governance in a holistic way. What does this mean?

Governance can be defined in many ways. What is governance? Any answer to the question includes and excludes certain aspects of gover-nance, and is hence necessarily arbitrary. Less attention has been paid to the question of ‘how’. How does governance work? How does one subsector influence others? How are elites, pressure groups, institutions, processes and decisions related to each other? In essence, governance is a phenomenon that is much more relational than ontological.

Understanding governance in a systemic (relational) manner requires that we view governance as a function of society, rather than the other way around. Governance issues are all interlinked. For instance, political science instructs us that party systems are a reflection of social cleavages, that political institutions are a result of social struggles, and that meaningful elections require pre- and post- requisites. These may include democratic practices within political parties (rather than one-man-shows), competing party programs, or a parliament that is not dominated by the executive. Likewise, respect for human rights is an essential element of free and fair elections, the fight against anti-corruption is intrinsically linked to the

DG INSIGHTS - ISSUE 6 BY JEREMIAS BLASER

ISSU

E 6,

DEC

EMBE

R 20

08

31FROM DGG KM TEAM

rule of law and the political culture of a country, public sector reforms cannot be successfully conducted without linking them to questions of accountability and oversight, and constitutional questions require broad consensus within civil society.

DO THINGS RIGHT VS. RIGHT THING TO DO A prominent example is elections. Much has been said by the public and the media regarding how Zambia should conduct its upcoming election. Less has been said on whether elections should or should not take place. This question, taken beyond the Zambian context, needs to be asked continually as the answers evolve with the various forms that democracies have taken and will continue to take.

The same question also forces us to think politically. To think politically involves reflecting critically on what political agenda is being pushed in supporting elections. Procuring electoral material and sophisticated results management systems are certainly necessary to ‘do things right’. But this will not ensure that citizens are able to make an informed choice, which remains the bedrock of a sustainable democracy and would be the ‘right thing to do’. The key words for understanding the nature of democracy and what democracy represents are ‘informed’ and ‘choice’.

Even the most sophisticated voting system will not be able to replace the trust citizens should have in their political institutions. This trust will be difficult to establish if citizens are asked to choose between political parties that differ neither ideologically nor programmatically. Trust will be difficult to establish if people are asked to choose candidates that they see during a campaign but hardly ever after, whose primary motivations appear to be less about concern for the social, political or economic situ-ation of their country and more about how to gain maximum access to state resources.

Democracy is neither a state any country will reach, nor a linear evolu-tion towards paradise. There is no single definition of democracy and countries, governments, parties, movements and pressure groups will have to engage continuously and battle among themselves over which

ISSU

E 6,

DEC

EMBE

R 20

08

32

definition suits them best. Some might opt for elections, others might not. That does not mean that their society is less democratic. After all, elections operate on the basis of a minority/majority scheme. How democratic is this form of decision making and societal conflict resolution as compared to other possible forms such as consensual decision making? If elections are certainly an important ingredient of democracy, they are not the only one, nor should they be the first step towards democracy. Ideally, they should be the last.

As controversial as these enquiries may seem, they have the benefit of tackling governance issues from a relational perspective by establishing linkages between and among elements of policy, polity and politics and embedding them in their larger social context, thus contributing to a holistic analysis of governance. In the current governance sub-sector in Zambia, setting the focus is more on avoiding overlaps and respecting each other’s work areas rather than working together and jointly design-ing programs in distinct areas that are nevertheless linked and that form a coherent governance program.

AN AGENDA FOR CHANGE? Adequate scientific research is an essential dimension of a holistic understanding of governance. Currently, knowledge production is based more on case-by-case consultancy, applying methodologies that are not always based on scientific principles. It does not contribute to a corpus of tested hypothesis and theories that could constitute a knowledge base for governance program reference. It is essential for a content-based har-monization agenda on governance to have access to scientific research on the sociological composition of Zambia’s political elite, on voting pat-terns, on the path dependency of Zambia’s institutional set-up, on the circulation of elites, on Zambia’s organized interests and their influence on state policy, on decision-making procedures and the existing veto points and so on. Hence a first step towards a holistic understanding of governance would require long-term support to a research agenda that is not determined by programmatic interests of cooperating partners but defined entirely by scholars and responding to academic criteria.


ISSU

E 6,

DEC

EMBE

R 20

08

33FROM DGG KM TEAM

The effect of the Paris Declaration at country level is to undermine a broad understanding of governance and compartmentalize this sector in almost hermetically closed sub-divisions. It conceives of governance as a techni-cal and technocratic problem rather than a political problem.

The harmonization agenda pushes cooperating partners to direct their support to the institution that embodies the label of the sub-sector, namely the parliament, when it is necessary to understand parliamentary reform in the context of the political party structure or accountability mechanisms or within the realm of a larger public sector reform. It is ben-eficial to consider human rights as an essential dimension of elections or access to justice, yet the division of labor amongst cooperating partners results in handling human rights as a separate programmatic area. This is because some support the procurement of ballot boxes or training of judges, while others support Zambia’s state reporting mechanisms on human rights through the respective ministry. Anti-corruption programs should be linked to public information campaigns on public sector reform or human rights programs on community radio stations, yet cooperat-ing partners focus on avoiding duplication and separation of tasks rather than establishing complementarities and relations between the different interventions.

To change this situation, donors might want to revisit the various United Nations reforms and attempts for developing ‘One UN’ at country level. The challenges the United Nations faces to deliver at country level are the same as those faced in governmental administration (e.g. too many agencies, fragmented programs, different procedures and programming cycles, etc.). Unlike the United Nations, donors have not yet started devel-oping common programming tools, harmonizing their programming cycles and developing harmonized cash transfers modalities. It could be useful to look at the experiences of the United Nations in developing the United Nations Development Assistance Framework (UNDAF), Country Program Action Plans (CPAP), elaborating joint programs and implement-ing harmonized cash transfers (HACT). While such tools are particular to the United Nations, and have been implemented with mixed success, donors might find it useful to develop their own common mechanisms which would allow them to ‘deliver as one’ and avoid becoming what

ISSU

E 6,

DEC

EMBE

R 20

08

34

they used to criticize the United Nations for being — namely a con-glomerate of different institutions with essentially the same objective but operating with bureaucratic procedures that place a heavy burden on government.

Donor harmonization as of now has a form but no content. It will be crucial in the coming years to shape donor harmonization not only around an agenda focusing on ‘who is doing what’ but also on how things are done. A holistic understanding of governance will depend on the ability of cooperating partners to link together to support individual sub-sectors, to establish programmatic relations between governance issues in Zambia, to mainstream support to cross-cutting themes across sub-sectors and to harmonize program content. This will be the key to infusing content into ownership, alignment, harmonization, managing for results and mutual accountability. It will add some meat to the dry bone of the current harmonization agenda for greater aid effectiveness.

This article benefits from comments and inputs received from Lena Margrethe Hasle, Norway.


JEREMIAS BLASER Jeremias Blaser is the former UNDP Assistant Resident

Representative in Zambia; and current UNDP Deputy Resident Representative in the Republic of the Congo.


ISSU

E 6,

DEC

EMBE

R 20

08

35FROM DGG KM TEAM

Like the beguiled subjects admiring the emperor’s new clothes, are we ignoring something staring us in the face? Links between corruption and the current global financial crisis are already visible in the United States. This corruption, with complexity that makes it difficult to define, is seen increasingly in the lives and livelihoods of other economies.

CORRUPTION, MONEY AND INSTITUTIONSA system that rewards the risk of collective loss for private gain is intrinsi-cally corrupt. Policies to navigate out of the emerging global recession are fraught with potential for selectivity and reciprocal deals. We can expect more corruption to come as the downturn pressures more people into crossing the line to hold on to their businesses, homes, jobs – their liveli-hoods. Corruption was recognized as a contributory factor in aggravating the Asian financial crisis of 1997 (Mobarak and Lipscomb 2009). In the United States, seeds of the current systemic breakdown were sown as risk-pricing replaced prudential supervision, fertilized by reward systems that provided huge incentives promoting opaque derivative “assets” and encouraging enormous leveraging by investment banks. Much of this was technically legal. David Kauffman (2009) warns that “The financial debacle has many causes and implications, but it would be wrong to underestimate systemic corruption.”

Corruption is not just about bribes. It is as much a private sector phe-nomenon as a public one. Corruption thrives in the grey area between government and private players. Exploitation of gaps between private and social good takes place through a collusive misuse of power for

FINANCIAL CRISIS, CORRUPTION AND CHALLENGES FOR DEMOCRATIC GOVERNANCE

Corruption and the global financial crisis: is the link staring us in the face? Anuradha Rajivan considers the broad picture of corruption and its widespread impact on democratic governance. Corruption provides a short-term individual gain but undermines collective soci-etal structures in the long term. She concludes that honest govern-mental regulations, and the watchfulness of a free media and an informed society are key in tackling this challenge.

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9

36

furtherance of unintended benefits. Banks, regulators and rating agen-cies seem to have joined hands in insufficiently acknowledging ‘shadow’ banking and reliance on capital markets – akin to ‘institutional capture’. It is important to recognize subtler forms of corruption, forms that may be technically legal, as when institutions are ‘captured’ and rules ‘adjusted’ by the powerful. This is as important as identifying the more obvious siphoning of resources or dispensing of favours. Recall the little child who is unafraid to say, “The emperor has nothing on!” Conceding is a precondition to confronting.

DEFENDING DEMOCRACIESAll countries face corruption in some form or another. We see headlines about corruption allegations in countries from Japan to the United States, from Indonesia to Fiji. No society has all the answers to this ancient phenomenon.

Democracies are vulnerable. Widespread corruption may leave democ-racies vulnerable to takeover, making corruption mitigation an urgent imperative. Corruption at the top provides ammunition for disgruntled elements and those interested in a share of the spoils to foment unrest. In Bangladesh, Pakistan and Thailand, popular anger against corruption was the stated reason to topple elected governments and impose more authoritarian regimes, with adverse consequences for democratic governance.

The poor are hit hardest, but have little say in shaping institutions or influencing the use of resources. Many forms of corruption cross national boundaries through misuse of channels, via finance, multinational com-panies, trade, migration, money-laundering or tax-havens. Publicly siding against corruption can pay enormous political dividends (UNDP 2008). Leadership and the people benefit by cooperating to confront it.

Could a focus on corruption sidetrack efforts to improve the living conditions of the poor? The argument for consciously tackling corruption is the same as that for poverty reduction. Countries do not wait for poverty to come down; they design policies to speed up the process. The same is true for corruption. Adequate funds and appropriate institutions are needed

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9

DG INSIGHTS - ISSUE 7 BY ANURADHA RAJIVAN

37FROM DGG KM TEAM

for progress towards agreed-upon development goals, ensuring that people are at the center of development discourse, deepening democ-racies and promoting human development. Corruption undermines the institutions that further development and the funds required throughout the process.

TRAGEDY OF THE COMMONSGood governance is a public good, a common resource. Corruption pres-ents a classic case of ‘the tragedy of the commons’ (Hardin 1968). Hardin recognizes that technical solutions alone cannot solve public goods prob-lems. Solutions to such problems need behaviour change. The dilemma arises because corruption can yield an immediate individual benefit in the short-run, but undermines group interests, eventually leading to institu-tional breakdown that harms everyone. As more and more people become corrupt, the comparative advantage through corruption can disappear. One may even have to undertake corrupt acts just to stay in place: In an atmosphere of widespread corruption, not doing the same can be costly, thus undermining the integrity of institutions of governance. Increased fraud is being predicted in response to the economic downturn (GAAP web 2009). When an overwhelming majority of the population is corrupt, a minority who is not may make little difference; when an overwhelming majority of the population is not corrupt, a minority who is may make little difference. It is easier not to be corrupt when the non-corrupt behaviour is the social norm. Corruption can rapidly undermine institutions, but turning back after that can be very difficult.

In spite of being a part of human behaviour, most people would like everyone else to be clean rather than corrupt. While group and private interests may diverge in the short run, they are overwhelmingly consistent in the longer-term, providing a strong foundation for public policy backed by institutional arrangements to counter corruption. An example from evolutionary biology provides an interesting parallel to the tragedy of the commons that arises from corruption: The behaviour of parasites feed-ing on a common host. It is in their group interest that the host remains in good physical shape, but solely self-interested behavior destroys the common host, bringing an end to the parasites as well.

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9

38

UNDERMINING ALL DEVELOPMENT GOALSCorruption adversely affects all the Millennium Development Goals and reverses hard-earned gains. While most people are hurt by corruption, the relatively disadvantaged are hurt more as it deepens poverty, debases human rights and creates a sense of injustice and alienation. The poor are less able to bribe, and bribe amounts constitute a much higher share of their limited incomes. Moreover, this section of the population has little say in shaping institutions and policies that can be hijacked by big businesses, but that section of the population is impacted by them.

Corruption thus limits people’s choices in many ways, making it a critical issue for human development (UNDP 2009). Corruption in social services affects people’s daily lives. The poor rely much more on public provision-ing of health, education and essential utilities such as water and electricity, being less able to access private options. Shortages of drinking water, electricity, school seats, teachers, health facilities and so on contribute to ‘survival’ corruption. Corruption in the heath sector can compromise drug trials, result in spurious vaccines and other drugs, deprive the poor of health services and even contribute to extreme practices like harvesting organs from the poor without informed consent. It can interfere with access to and quality of education for children and undermine an impor-tant institution for building ethics – the education system. Corruption in utilities such as water and sanitation and electricity can undermine essential services that are already in short supply and, in turn, adversely affect health.

Justice is for sale. The poor are much more affected by institutions of justice, e.g. the police and judiciary, in their everyday lives. Unlike the better-off, they cannot hire private security or legal services. They face injustice even when cases are not registered or false ones are hoisted due to inability to bribe. They struggle to pay for justice and to avoid being entangled in injustice. Here again shortages are an important contribu-tory factor. The term ‘petty corruption’ focuses on the money value of bribes yet the large number of people affected and the persistence of the demands make it anything but petty in scale. ‘Retail’ corruption better captures the spread.

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9


39FROM DGG KM TEAM

Corruption can affect incomes. People’s livelihoods are compromised as income generation programs or credit-access avenues are corrupted. Corruption derails private enterprise by creating disincentives for invest-ment, domestic and foreign. Women can face sexual and other forms of exploitation in accessing and retaining paid work. Corruption drains and diverts scarce resources, squeezes fiscal space, undermines institutions and diminishes a country’s prospects for development (UNDP 2008).

Natural resources provide fertile grounds. Huge profit potential combined with remote locations and unclear property rights create opportunities for corruption. Collusion between business interests and government can undermine laws and rules regulating the use of forests, land, water or minerals, aggravating environmental degradation, undermining liveli-hoods and compromising the interest of future generations.

Circumstances needing financial and material aid are vulnerable. Clear links between corruption and special development situations have been estab-lished (Evans 2007). Government and international responses to conflicts or natural disasters and also to longer-term deprivation of people who are poor, remotely located or socially excluded generally involve inflow of large sums of low-cost or no-cost funds. These sums have to be spent quickly. Moreover in emergencies, standard operating procedures may not apply as in pressing humanitarian situations, or even in the present global financial-turned-human-crisis. Private and public actors can find such situations tempting and may exploit them when a fast profit can be made. The beneficiaries may accept less than their due because of their vulnerability, lack of information on eligibilities, and a willingness to accept something as better than nothing. The effects of diversion of funds are very serious, including a breakdown of trust between the governing elite and the governed, dissension among communities, political instabil-ity and aggravation rather than mitigation of disaster impacts.

Even well-meaning policy responses to the economic downturn are at risk for corruption. Lobbyists are at the door, warns Daniel Kauffman (2009). He points to specific areas of risk from regulatory change to private sector bailouts: “First, the public sector is reshaping regulation; second, the gov-ernment is becoming an owner of financial institutions; third, it is bailing

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9

40

out selected private concerns through a quick and massive infusion of funds; fourth, it is to provide almost a huge fiscal stimulus into infrastruc-ture; and fifth, it intends to extend the social (and housing) safety net for millions of vulnerable citizens. There are governance and corruption risks in each of these areas. Lobbyists are already at the door.”

COMBATING CORRUPTIONThere are practical, strategic and moral reasons to challenge the scourge. Corruption is being increasingly pushed to the forefront in many coun-tries. Governments are not just acceding to or ratifying the United Nations Convention against Corruption; they are also recognizing the mood of the people, the role of private actors (including banks, lawyers and accountants), and the importance of cross-border cooperation. As people become less willing to tolerate corruption, and disruptive ele-ments demonstrate readiness to destabilize governments, combating corruption makes good political, strategic and moral sense – much more than ever before.

For political leadership, being seen on the side of curbing the scourge can make good political sense, especially where it affects daily lives of people as in social services. It contributes to enormous citizen satisfac-tion. Strategically, we need citizens to cooperate in the social contract with governments and the private sector. Where the legitimacy of the institutions of power and privilege are questioned, unrest may follow. Corruption constitutes a moral disrespect for fellow human beings and for equality. It disproportionately harms the poor. We need to counter it for all these reasons.

An overall strategy should combine the synergy between simultaneous pressure from above and below, each keeping the other ‘honest’. Pres-sure from the top involves strengthened anti-corruption agencies, right to information legislation and civil service reform. Bottom-up strength derives from a free and competitive media and a vibrant and informed civil society that uses information and expects deeper transparency. Greater reliance on prevention should be encouraged, in contrast to ‘catch and punish’ after the fact. This involves effective disclosure, credible audits, verifiable norms and standards for all institutions. A large part of ‘survival’

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9


41FROM DGG KM TEAM

corruption needs supply responses to deal with shortages, rather than punishing the poor for stealing water or electricity. A seven-point agenda for change is identified in the Asia- Pacific Human Development Report Tackling Corruption Transforming Lives (UNDP 2008).

* This paper draws on the work of the Human Development Report Unit located at the Regional Center for Asia-Pacific, Colombo Office, undertaken for the Asia-Pacific Human Development Report, “Tackling Corruption, Transforming Lives” (UNDP 2008).

SELECTED READINGSGampat, Ramesh, 2007. “Approaches to corruption”. HDRU Brief no. 03/2007. Colombo: UNDP Regional Center for Asia Pacific. In A. Rajivan and R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Devel-opment. New Delhi: Macmillan (forthcoming).

Evans, Kevin 2007. “Addressing corruption in special development situations from a human development perspective – Lessons from the Asia Pacific Region.” Technical background paper commissioned for the Asia Pacific Human Development Report on Corruption. Colombo: UNDP Regional Center. Also in A. Rajivan and R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. New Delhi: Macmillan (forthcoming).

Hardin, Garrett 1968. “The Tragedy of the Commons”, Science, Vol. 162, No. 3859, December 13, pp. 1243-1248.

HDRU (Human Development Report Unit) Team. 2007. “Corruption myths or myths on corruption?” HDRU Brief No. 02/07. Colombo: UNDP Regional Center for Asia Pacific.

Rajivan, Anuradha 2006. “Questioning corruption: Is choice and voice a vaccine against it?” HDRU Brief no. 04/2006. Colombo: UNDP Regional Center for Asia Pacific. In A. Rajivan and R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. New Delhi: Macmillan (forthcoming).

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9

42

Rajivan, Anuradha 2007. “Understanding corruption from a development perspective: how can it be curbed?” HDRU Brief no. 06/07. Colombo: UNDP Regional Center for Asia Pacific. In A. Rajivan and R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. New Delhi: Macmillan (forthcoming).

UNDP 2008. “Tackling Corruption Transforming Lives” Asia-Pacific Human Development Report. New Delhi: Macmillan.

UNDP 2009. “Challenging Corruption: Prioritizing Social Services for Human Development” Human Development Report Unit Discussion Paper. Colombo: UNDP Regional Center for Asia Pacific.

ANURADHA RAJIVAN Anuradha Rajivan is Regional Program Coordinator at

the UNDP Regional Center in Colombo, Sri Lanka.

ISSU

E 7,

MA

RCH

200

9



43FROM DGG KM TEAM

ISSU

E 8,

SEP

TEM

BER

2009

PREAMBLEWar, Clausewitz said, is the continuation of politics by other means. Politics therefore is a form of social conflicts management in a given society, through means other than war. Democracy is one of the forms, albeit a peaceful one, that the management of social conflicts in a society may take.

DEMOCRACY AS A POLITICAL PROCESSThis preamble was necessary to highlight that democracy is only one type of social and political organization among many others and that in itself democracy is not unambiguous. On the contrary, the debates (and often conflicts) among, and within nations, reveal that the very definition of democracy still remains a key political issue. Does a leader have the right to change his country’s Constitution to adjust the allowed number of consecutive terms? Do parliamentarians have the right to get elected and then change parties? Are there limits to the freedom of expression? What are the correct forms of popular participation? These and many others are the questions that are at the heart of debates around the definition of what is and what constitutes democracy.

In such debates, a key process that is constantly mentioned, that resurfaces regularly and is considered a pivotal process of a democracy is elections.

DEMOCRACY OR ELECTIONS

Are elections a fair indicator of successful democracy? Jeremias Blaser examines the efficacy of modern elections in Africa in light of Western electoral history and values. These values are often at odds with traditional African notions of consensus and deference to local institutions that do not include professional politicians. African nations deserve democracy, but they deserve a democracy born of local culture and tradition, not misplaced impositions imported wholesale from Western institutions.

44

Indeed, at present, to hold an election seems to be the pre-fabricated response to any democratic problem that arises in developing countries. The holding of ‘free and transparent’ elections, the solution advocated by the Western world to address the problems of democracy in devel-oping countries, comes usually with an impressive display of experts and observers, as well as logistical and financial support to ensure the necessary but insufficient conditions for the exercise of this so-called democratic right.

In light of these efforts to globalize elections, one should therefore exam-ine the reasons that have made possible this shortcut between elections and democracy such that the first has become synonymous with the second. A review of the institutionalization of elections in the Western world shows that the promotion of elections by the latter in developing countries is based on a rather ethnocentric conception of democracy; which in most cases is not adapted to the social and political conditions in many developing countries.

ELEMENTS FOR A HISTORY OF WESTERN DEMOCRACYThe history of democracy in general, and universal suffrage in particular, simultaneously teaches us that it was built on a class-divided society that was both facing simultaneously the industrial revolution and the impoverishment of the masses. These gave rise to social movements demanding a more equal participation in the political decision-making process. Let us also recall that at the origin, access to the state machinery and even the right to vote were reserved for the ‘bourgeoisie’; the people with a fortune and an income high enough to enable them to do politics on a voluntary basis.

Also, in those days, the social divisions that lay between capital and labor, urban and rural, Protestant and Catholic were subsequently embodied in political parties and groups. Under pressure from these new political groups and social movements, universal suffrage was introduced, and resulted in greater competitiveness in the political arena.

ISSU

E 8,

SEP

TEM

BER

2009


45FROM DGG KM TEAM

This increased competition, in turn, led to a professionalization within the parties and also gave birth to an emerging class of professional politicians with all its faults and shortcomings. Among other things, this political process was characterized by a party system based on distinct political agendas as well as a democratization within these parties, with the aim of appointing the appropriate staff for the professionalization of the political system; and consequently the need to find sustainable financing mechanisms, which continues to be an issue as demonstrated by the numerous scandals on political parties financing.

These multiple historical aspects obviously should be explored further in order to comprehend their singularity and significance in their respective context. However, it is clear that the institutionalization of a democratic practice based on universal suffrage is the result of a very complex genesis that is tied to a particular socio-economic context. Notwithstanding any election in the Western World, that institutionalization is based on two fundamental principles:

1. A party system that translates social divisions into political interests;

2. The majority rule as the modus operandi for political decision-making (based on the belief that the majority represents the will of the whole).

ELECTION IS NOT EQUAL TO DEMOCRACYReducing democracy to the holding of elections as it is often done does not take into account the many prerequisites that induce both political and social meaning to this practice borne of a very specific context. In light of the ethnocentrism that characterizes the promotion of elections, one can legitimately question the usefulness of organizing, supporting or sometimes even imposing elections in developing countries and particularly in Africa.

Indeed, thinking that democracy will occur through elections is putting the cart before the bull. It is to remain blind to the context and the impact it can have on the politics of a nation. With few exceptions, at least in

ISSU

E 8,

SEP

TEM

BER

2009

46

Africa, political parties are not differentiated by their political agenda. This is not surprising since political parties themselves are not anchored in the various social cleavages running through African nations. So political parties are made and unmade according to the political situation of the moment and based on personal alliances among political elites. Their survival depends on a patron who often assumes the presidency of the party and, in time, will also be the preferred candidate for positions of political responsibility. Democratization within the party as a prerequisite for the professionalization of politics becomes trivial since the concept of political party comes down to a ‘one-man show’ where, unfortunately, the goal is too often the accumulation of capital through access to the state. This is in contrast to the West, where excessive accumulation of capital takes place mainly in the private sector.

As a result, elections in Africa are often not much more than a costly public relations exercise with no impact on the democratic legitimacy of leaders, but primarily intended to satisfy international organizations and donors who will then refer to them to justify their interventions.

RETHINKING PROSPECTS FOR DEMOCRACY IN AFRICADoes all this mean that Africa does not have a right to democracy? No! However, one must think about the kind of democracy that is most appropriate for the African continent, and to consider other less common political decision-making procedures and processes, since the ‘majority rules’ principle is not the only option.

This debate must be held in African societies with the participation of all segments of these societies. I will therefore not make any recom-mendations at this point, but rather limit myself to just three points that seem important to mention in any discussions relating to democracy in Africa:

1) The question of state boundaries: A good number of conflicts on the Afri-can continent emerge and re-emerge because of geographical borders inherited from colonization. A look at the map of the continent reveals the arbitrary nature of these boundaries. These borders never have been the subject of considerable discussion among African countries


ISSU

E 8,

SEP

TEM

BER

2009

47FROM DGG KM TEAM

or even within the African Union. As idealistic as it may seem, I believe that long-term political stability on the continent cannot be achieved without addressing this issue at a political level.

2) The issue of traditional institutions: Politics existed in Africa long before the establishment of the so-called ‘modern state’. State apparatuses were added on to the traditional institutions, which although relegated to second place, have continued to play a role in the management of social conflicts, particularly in rural areas. This often resulted in an artificial state structure without social anchor and operating ‘outside’ of society, and with traditional institutions managing a number of con-flicts at the local level, and to which people refer, because they know the processes and their history. It therefore might be more appropriate to build democratic forms of policy-making that are anchored in these traditional institutions. Countries in Africa that have attempted to inte-grate their traditional institutions into their ‘modern state’ structures include Botswana, Ghana, South Africa and Uganda. Further analysis would show that these countries’ success, both economically and politi-cally, is partly due to this combination of ‘modernity’ and ‘tradition’.

3) The political decision-making process: Pre-colonial African societies are characterized by many anthropologists and sociologists as so-called ‘consensual’ societies. Citing, for example, the practice of extensive consultations and village meetings, it was noted that policy was rarely, if ever, made on the basis of the majority rule principle. Instead, compromise and consensus – and therefore the integrative process in which all interested parties express themselves – has often been viewed by Africans themselves as better able to take into account the cultural foundations of the political decision-making process. Consid-ering this reality, it is unclear how political decision-making process based on the ‘majority rule principle’ could have any cultural anchor in these societies.

In light of the above reflections, the ethnocentrism that characterizes the imposition, encouragement and/or promotion of the electoral practice in developing countries does not seem to be overly successful. Since the definition of democracy is itself a political issue, it therefore requires a radi-cal review of all preconceived ideas that equate elections to democracy.

ISSU

E 8,

SEP

TEM

BER

2009

48

This review could especially benefit from taking into account the social structures rather than state structures in Africa, and from taking into account the cultural values dear to the people of the African continent rather than standards imported from the West.

JEREMIAS BLASER Jeremias Blaser is the former UNDP Assistant

Resident Representative in Zambia; and current UNDP Deputy Resident Representative in the

Republic of the Congo.



ISSU

E 8,

SEP

TEM

BER

2009

49FROM DGG KM TEAM

The seeds of democracy have been sown in much of Asia and green shoots can be seen across the region. Today there are democratically-elected governments in all eight countries of South Asia and many in South-East Asia. Some countries are young democracies such as Bhutan and the Maldives. Some are emerging from decades of conflict, such as Afghanistan, Nepal and Timor-Leste. And some have opted for democracy over military rule, such as Bangladesh, Indonesia and Pakistan. These countries have a choice. They can deepen the roots of democracy, or slip back into their old ways.

Democracy is a continuous process that does not end with elections. Free and fair elections are but a first step. They go hand-in-hand with efforts to provide opportunities for people’s voices to be heard and for people to participate in decisions that affect their everyday lives; efforts to apply the rule of law equally; ensure access to justice for all; and to achieve greater accountability and inclusiveness.

Asia has the promise of democracy but also the challenge of poverty. One third of the world’s poor live in the region. Natural disasters also strike with unfailing regularity across Asia. In the past couple of weeks the region has faced a spate of disasters with devastating impact: earth-quakes in Bhutan, Indonesia, Samoa and Tonga; a tsunami in Samoa and Tonga; a typhoon and floods in the Philippines; and floods in India. The region also faces several other daunting challenges including the global economic downturn, climate change and high levels of inequality.

Experience has shown that if governments are not responsive to the needs of the people, the people will turn against them. We witnessed, for example, the dramatic downfall of the Suharto regime in Indonesia following the financial crisis of 1997. Similarly, widespread corruption,

‘DIFFERENTLY DEMOCRATIC’ GREEN SHOOTS SHOW PROMISE

Democracy has sprouted across Asia – but has it taken root? Ajay Chhibber explores the emergence of ‘differently democratic’ shoots that have sprouted from the seeds of democracy, and considers whether those shoots will grow into deep, unique governmental institutions, or whither once more into strife or authoritarian rule.

ISSU

E 9,

NO

VEM

BER

2009

50

which can have devastating consequences for the poorest, has prepared the ground for military forces to overthrow elected governments in the name of the people in some Asian countries, e.g. Thailand in 2006 and Bangladesh in 2007. Afghanistan too is at risk, where allegations of cor-ruption, whether substantiated or not, provide additional fuel for the continued insurgency of the Taliban.

Corruption can undermine the efforts of governments to deliver services to the people. Electoral democracies are not fulfilling their promise if the government is mired in corruption. Anti-corruption policies are an essential ingredient in any attempt to deepen democracy, as long as these actions are not biased towards attacking political opponents or catching only the small fish. But prevention is better than cure. An open and trans-parent environment, with laws and regulations in place that guarantee people’s access to information and ability to seek redress, so that the public can hold their leaders accountable is even more important.

Deepening democracy is the answer to a more effective and responsive government. All the main democratic institutions of government, includ-ing the parliament and judiciary, need to address the people’s needs in order to deepen democracy. Vital to these efforts are defining the roles and responsibilities of all levels of government as well as bringing the governing institutions as close as possible to the people (through decen-tralization and devolution of power) to make them accountable to the people. But the delivery of services may be compromised unless the rule of law is strictly applied with effective, independent and honest judges upholding the rights of citizens, and members of parliament providing adequate oversight over the government’s functioning.

In some Asian countries the judiciary has played a remarkable role in defending the rights of its citizens. One example comes from Pakistan, where the lawyers and judges took to the streets, and another example comes from India, where the judiciary is renowned for upholding eco-nomic, social and cultural rights. In other countries more effort is still needed to ensure the full independence of the judiciary. The same can be said about the institution of parliament, which needs to be strong to provide an adequate counter-balance to the executive.

ISSU

E 9,

NO

VEM

BER

2009

DG INSIGHTS - ISSUE 9 BY AJAY CHHIBBER

51FROM DGG KM TEAM

Democracy in Asia also faces the challenge of inclusion, which calls upon countries to apply the basic principles of democracy to all regions, social groups and sectors. Inclusion remains problematic in terms of represen-tation of the poor, women, marginal castes and ethnic communities; protection of minorities; and bringing government to the poor.

Another challenge is take democracy beyond the elites. In many countries political processes are largely for the elite. The challenge is to take public policy-making to the people whose very lives are affected by these policy decisions. As Mahatma Gandhi said, “In a true democracy every man or woman is taught to think for himself or herself. The spirit of democracy cannot be imposed from without, it must come from within.”

Bhutan, one of the youngest democracies in the world, has taken a bold step in bringing together its South Asian neighbours to learn from each others’ experiences and to spread the seeds of democracy wider, engag-ing countries such as Burma, Indonesia, Mongolia, Thailand and Vietnam. The United Nations Development Program supported the efforts of the Government of Bhutan to enrich the dialogue on democracy by bringing together experts, scholars and civil society partners from the region and beyond. Thus, in early October 2009, over 100 representatives from a dozen Asian countries met in Paro, Bhutan along with scholars, experts and civil society leaders.

The experience in Asia demonstrates that democracy is a quest and a struggle. The type of democracy a nation chooses to develop depends on its history and circumstances, countries will necessarily be ‘differently democratic’. But democracy is about more than a single decision to hold elections. It requires a deeper process of political development to embed democratic values and culture in all parts of society – a process never formally completed.

Asia, with its long and rich tradition, is well-positioned to take its own path. It is home to four of the world’s largest democracies: Bangladesh, India, Indonesia and Pakistan. A clear consensus for democracy is emerg-ing across Asia with democratically-elected governments in all South Asian countries and most of South-East Asia.

ISSU

E 9,

NO

VEM

BER

2009

52

The question now is: how will democracy in these countries be sustained and strengthened for the ultimate benefit of the people? Either democ-racy will thrive and deliver benefits in terms of human development, or it will be neglected and left to wane and wither. What path will the people of Asia choose?

The decision is up to the governments and the peoples of Asia. While the seeds of democracy have taken root they must now be nurtured to survive, grow and flourish.

Note: This OpEd was originally published in The Bangkok Post on 13 Octo-ber2009; to mark the International Conference on ‘Deepening and Sustaining Democracy in Asia’ held in Bhutan.

AJAY CHHIBBER Ajay Chhibber is United Nations Assistant Secretary-

General and UNDP Regional Director for Asia and the Pacific.

DG INSIGHTS - ISSUE 9 BY AJAY CHHIBBER


ISSU

E 9,

NO

VEM

BER

2009

53FROM DGG KM TEAM

Let me begin my contribution to DG INSIGHTS by referring to the 2010 Asia-Pacific Regional Development Report, “Power, Voices and Rights: A Turning Point for Gender Equality in Asia and the Pacific.” The report notes that:

• Gender equality in the political arena has a widely recognized moral dimension: It is socially just for women to participate in decisions that affect them. A democracy where half the population cannot participate contradicts current understanding of the term.

• Broad-based participation in politics also has a clear practical dimension, and a development rationale. It supports efficiency: More sources of information make political decision-making more informed and responsive to diverse realities on the ground. Women, as a group, have different experiences than do men. While some men may support women’s issues in the halls of power, more typically, without women expressing their own perspectives, they mostly go unnoticed.

• Women’s political participation also feeds into social stability and harmony, which is a basic element of sustainable development. When most people feel they have a voice and a stake in develop-ment, and know they may reap some benefit from it, they are far more likely to invest in achieving it.

WOMEN IN POLITICS: OVERCOMING BARRIERS TO PARTICIPATION

Gender equality in the political arena encounters numerous barriers in Asia and the Pacific. Solutions can be found in quotas, networks, proportional representation and education that builds women’s leadership skills and raises men’s awareness. Pauline Tamesis excerpts key points from the 2010 Asia-Pacific Regional Development Report and references iKnow Politics.

ISSU

E 10

, APR

IL 2

010

54

WHAT ARE THE BARRIERS TO WOMEN’S POLITICAL PARTICIPATION IN ASIA?Gender norms: Leadership is still considered mostly a male skill and prerogative across Asia and the Pacific. Due to patterns of gender dis-crimination, women also have less access to education, healthcare, wealth, mobility and other forms of social capital that allow them to stake a claim in the wider world. Ideas about leadership are often set in the home, where men are commonly considered the head of the household, and then reinforced in the world, where men dominate positions of power.

The triple burden of women (or lack of time): Political systems have been slow to recognize that women have extra responsibilities for household work and the care of children. These do not fit easily with the demands of public service. But rarely have even basic forms of support been offered, such as child-care facilities in parliamentary or party offices.

In a discussion facilitated by iKnow Politics, the International Knowledge Network of Women in Politics,1 practitioners and women in politics them-selves said that, and I quote, “the issue of the family and triple work load is real. This often forces women to put more effort into ‘doing politics’, dedicating themselves to politics when their children are older and more independent. This is a great weakness, because it keeps young people, both men and women… from moving at the same pace.”2

Lack of money: Increasing costs of elections make campaign finance a big issue not only for women, but also for men. However, most practitio-ners and women in politics agree that women face more problems raising large amounts of money for their campaigns, and can rarely compete with their male counterparts. Public money and party money are not equally distributed because often men are in charge of funds distribution. It may be worthwhile to also add an observation that “many women who have been successful in politics in the region are well-to-do, or shielded by family ties and dynastic politics.”3

Political party structures and exclusion from informal political networks: Political party structures are gatekeepers of elections in demo-cratic societies. Inclusion of women into party candidate lists is one of the

ISSU

E 10

, APR

IL 2

010

DG INSIGHTS - ISSUE 10 BY PAULINE TAMESIS

55FROM DGG KM TEAM

important steps in increasing women’s political participation. Some of the barriers women face in being members of and getting nominated by political parties are: lack of money; lack of networks supporting women candidates and leaders; lack of political will to promote women; political parties that do not see women as key constituents; lack of confidence among women to compete with their male counterparts; and lack of long term strategies.

OVERCOMING BARRIERS: SOME OPTIONSQuotas: Getting political parties and particularly men in those parties to institute quotas, both voluntary and mandatory, is an important step in working with men to promote women in politics. Male champions play a key role in convincing other men in political parties of the importance of quotas in enabling women’s entry in politics. However, quotas should be considered as the first step towards women’s participation in politics, and efforts need to be continued as identify comprehensive strategies promoting women in public life.

Only about a third of countries in Asia and the Pacific have some kind of gender quota system in place for political participation.4 In countries without quotas, women’s participation rate in elected offices is around 14 percent, rising to 20.4 percent in countries that have them.5 While the region is far short of a percentage even approximately reflecting the number of women in the population, and lags behind most other regions on women’s participation in politics, quotas seem to be making some difference.

Quotas can target the pool of aspirants for political office, nominated candidates, or a number of reserved seats, either elected or appointed. Globally, more countries are choosing to reserve seats—a trend that is evident in South Asia as well—and a growing number of women are being elected to them.6 Seat reservations have the advantage of ensuring that women actually end up in political office. Compliance is easier to measure, particularly in countries that have a lot of political parties and/or a low level of party transparency.

ISSU

E 10

, APR

IL 2

010

56

Experiences with party quotas show that unless parties make a deliberate effort to put women candidates in electable positions, however, they end up running for office, but never winning. In proportional systems, for example, they may be clustered exclusively at the bottom of the party list, with little chance of securing a seat. In majoritarian systems, they can be sent off to contest unwinnable seats.

Build and maintain networks: Networks will not only help women win an election, but also to get re-elected; once networks are established, access to the network can be provided to newcomers. Women’s parlia-mentary caucuses and women’s sections of political parties are two of the most important networks women parliamentarians rely on to push their policy agendas and build coalitions.

Fulfill women’s promise: Equip women who may be new to politics with an understanding of the political process, and how to make it work for themselves and their constituents. This improves the quality of governance and minimizes complaints about the competency of ‘quota candidates’. Providing skills training for women in areas that respond to their needs, such as public speaking, self confidence and working with media, are key steps towards equipping women with the tools to function successfully in the political arena. Other opportunities include provid-ing learning and knowledge to men in positions of power to address bias and to ensure the rules of the game (politics) are more equitable. Michael Rowland, Director of the National Democratic Institute suggests that gender equality efforts “actively involve the men… Many men do not understand the scope of the issue and proposals. The more men learn about gender, the more likely they are to be receptive to the demands of their female colleagues.”7

Support appropriate representational and electoral systems: The structure of electoral systems is of keen importance in determining who gets into office and how. Global research suggests that in democracies, proportional representation systems help more women enter parliament.8 The vast majority of the top 20 countries in the world in terms of women’s presence in the legislature use proportional representation. The average level of women’s representation is appreciably higher in countries with these systems than in countries with plurality/majoritarian systems.9

ISSU

E 10

, APR

IL 2

010


57FROM DGG KM TEAM

One explanation for this is that women have a greater probability of being included on a party ticket, particularly in larger districts with more than one representative. People can hedge their bets, especially if supporting a woman candidate feels like a new and risky experiment. In plurality/majoritarian systems, a woman candidate usually has to compete one-on-one with a cross-section of male candidates, only one of whom will emerge the winner.

In Asia and the Pacific, there are 15 countries in the top half of 187 coun-tries ranked by the percentage of women in a lower or single-house legislature. Eight have proportional or mixed electoral systems; seven have plurality/majoritarian systems. Nine countries have some form of quota in place. Those countries that seem to do well without quotas - aside from New Zealand, which is number one in the region - tend to be clustered in South East Asia. Lao People’s Democratic Republic, Singapore and Viet Nam have participation rates around 25 percent under plurality/majoritarian systems.10

Improve campaign finance: Parties can make more funds available to women, but electoral systems can also have a role in adjudicating how money can be raised and spent. Public financing and campaign contribu-tion limits can help make access to funds more democratic, for women and for men, as can requirements for detailed reports on campaign spending. Controls on campaign financing can also cut patron-client relationships where elected politicians end up dishing out favours, typically at public expense, for large donors. Singapore, for example, allows candidates to spend a maximum of S$12,00011 on a single election.12

CONCLUSIONWomen’s political participation is not only a ‘women’s issue’ but a matter of democratic rights. Barriers to women’s increased participation in politics and the resultant ability to influence required transformations in society need to be overcome, from the basic imbalances between men and women regarding family obligations: to the more complex power relationships in political cultures and structures. There are benefits to instituting quotas as one of the mechanisms through which men and

ISSU

E 10

, APR

IL 2

010

58

women can work together to change the political system. Quotas also encourage women to run for political office both at national and local levels of government.

But quotas are only the first step. A lot of work still needs to be done in going beyond tokenism. If “politics is the art of the possible,”13 then women and men can both be artists in sketching the rules of the game.

END NOTES1 The International Knowledge Network of Women in Politics, Summary

from the E-Discussion on Working With Men to Promote Women in Politics, 16-31 March 2009 http://www.iknowpolitics.org/node/10027 (see also http://www.iknowpolitics.org/en/node/7460).

2 Ibid., Diana Avila.

3 A sia-Pacific Regional Human Development Report, “Power,Voice and Rights: A Turning Point for Gender and Equality in Asia and the Pacific,” p. 103, 2010.

4 Ibid.

5 Torres 2009.

6 International IDEA and Stockholm University n.d. (a).

7 The International Knowledge Network of Women in in Politics, Summary from the E-Discussion on Working With Men to Promote Women in Politics, 16-31 March 2009 http://www.iknowpolitics.org/node/10027

8 Inter-Parliamentary Union (IPU 2008) http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm and UNIFEM 2008.

9 IPU 2008.

10 IPU 2009.

ISSU

E 10

, APR

IL 2

010


59FROM DGG KM TEAM

11 Equivalent to about US$ 8,328.00 at time of publication 2010.

12 Soin 1999.

13 Otto von Bismarck, 1867.

PAULINE TAMESIS Pauline Tamesis is Democratic Governance Practice

Leader at the Regional Center in Bangkok.

ISSU

E 10

, APR

IL 2

010


60

Evidence from numerous evaluations as well as academic research point to the limitations of what technical assistance can provide in spite of sophis-ticated tools and methodologies.1 This implies that investments through development cooperation are not achieving intended results. This is a challenge all development partners, including UNDP are facing.

Although we have no shortage of well designed toolkits and frameworks, we need to work in a more politically savvy manner to support our development and state building efforts. This was one of the key mes-sages expressed by Resident Coordinators, Resident Representatives and Country Directors of the Asia Pacific region at the Leadership and Innova-tions in Democratic Governance (LEADING) Seminar, held in Bangkok in June 2009.

Similarly, at the 2010 Global Democratic Governance Group Community of Practice meeting held in Dakar, Senegal, under the umbrella theme of “Building an inclusive, responsive and capable state,” participants from HQ and Country Offices from all regions and external resource persons alike underlined the importance of understanding the political processes that enable states to be responsive, capable and inclusive, and to be in a position to promote human development and enforce human rights.

Findings of the Joint UNDP-World Bank Initiative on State Building in Fragile and Post Conflict Contexts return the same message: In order to effectively support responsive, capable and inclusive states, we need to go beyond technical assistance, tools and frameworks. Further, we as individual development practitioners need a more sophisticated understanding of the political processes that favor development, or impede it, in order

TRENDS AND NEW DIRECTIONS IN POLITICAL ECONOMY

Evidence implies that investments through development cooperation are not achieving intended results. To attain a greater understanding of the complex political processes that favor or impede development, Claudia Melim-McLeod outlines the concept of Political Economy Analysis, a tool which has proven potential in development and humanitarian programming.

ISSU

E 11

, JU

LY 2

010

DG INSIGHTS - ISSUE 11 BY CLAUDIA MELIM-MCLEOD / LUCY TURNER

61FROM DGG KM TEAM

to become better at navigating the complex environments in which we often find ourselves.

In other words, we need to conduct better political economy analysis.

WHAT IS POLITICAL ECONOMY ANALYSIS? The term political economy analysis is not new; it has been used by Mill, Marx, Gramsci, Foucault, and others. The term has, however, recently gained new currency, this time among development agencies. Accord-ing to the OECD-DAC policy and guidance, “political economy analysis is concerned with the interaction of political and economic processes in a society; including the distribution of power and wealth between groups and individuals, and the processes that create, sustain and transform these relationships over time” (our emphasis).

This definition entails a recognition that power is essentially about relationships. Power relationships between the state, social groups and individuals, or between the state, market forces and civil society, is what ultimately underpins the social contract that both enables and applies pressure on the state to be responsive, capable and inclusive. Therefore, unless we as development practitioners understand those relation-ships—and the processes that change them—we will not be as effective in supporting the building of responsive, legitimate and resilient states.

Because change is key to development, we need to understand how it happens in the societies where we work. By revealing the political, eco-nomic and social interests and incentives that promote or block pro-poor change, political economy analysis helps us to understand how positive change can happen, where the obstacles lie, and how to address them. In crisis contexts, where state building is a priority, this understanding is even more crucial.

Donor investments in fragile and conflict-affected contexts are part of the response to violent conflict; but they can also be the cause of con-flict. Hence, development actors are enjoined both to ensure that their activities ‘Do No Harm’, and to work together to maximize their impact on conflict prevention and resolution. Political economy analysis facilitates both processes.

ISSU

E 11

, JU

LY 2

010

62

DONORS’ EXPERIENCES ON POLITICAL ECONOMY ANALYSISIn Nigeria, political economy analysis enabled development partners in the field to understand the factors that affected change and pro-moted violent conflict. They used the findings of the political economy analysis to design programs to support those dynamics that promoted positive change, while avoiding inadvertently fueling further conflict. The study challenged many of the assumptions that underpinned the previous strategy, and led to critical thinking about how donors—who enjoy limited influence in a context of massive oil revenues and low aid dependency—could support reform.

The political economy analysis precipitated a shift from normal reform prescriptions to an approach that focused on selected issues for which the political economy analysis revealed a greater feasibility of reform. The findings of the study were shared with partners to contribute to a shared understanding of the political context and a harmonized approach that benefited from opportunities, while avoiding pitfalls.

Recognizing the value of such an analysis, other donors have designed tools to inform the development of more effective, less ‘harmful’ program-ming that incorporate feasible strategies towards realistic goals. Each aims to generate a better understanding of the constellations of interests and incentives that can promote or frustrate reforms.

• The Netherlands Ministry of Foreign Affairs now incorporates a Strategic Governance and Corruption Analysis (SGACA) as a mandatory step in the formulation of its aid programs. The SCAGA includes an overview of the social and economic factors that shape the political system as well as the formal and informal institutions of the state, civil society and the private sector that determine how business is conducted and relationships managed. It also looks at the ‘here and now’, including key actors’ capacities and interests, and events and pressures to which they are responding.

• SIDA’s Power Analysis—which focuses on human rights, social exclusion, and empowerment through democracy—has been applied in a number of SIDA programming countries, such as Kenya, Tanzania and Mozambique.

ISSU

E 11

, JU

LY 2

010


63FROM DGG KM TEAM

• The UK has been using various political economy analysis frame-works—including the renowned “Drivers of Change”—to identify the elements that may create incentives for change over the short, medium and long term. This is one of many tools included in DFID’s “How to Note on Political Economy Analysis”.

• The World Bank, which has traditionally been reluctant to acknowledge how politics affects the implementation of its country assistance strategies, has recently launched the “Problem-driven Governance and Political Economy Analysis Good Practice Framework”.

• NORAD and CIDA are also considering how they may conduct political economy analyses to buttress their aid strategies.

POLITICAL ECONOMY ANALYSIS AND THE UNDP MANDATE Over the past year, the Oslo Governance Center in the Democratic Gover-nance Group of the UNDP Bureau of Development Policy (OGC/DGG/BDP) and the Regional Service Centers in Bangkok and Cairo have been test-ing a lighter version of the approaches mentioned above, using DGTTF projects as a sample to analyze how the support for the creation of an enabling environment has affected the efficiency, effectiveness, sustain-ability, impact and catalytic effect of small-scale democratic governance interventions. While work in this area is still nascent, findings based on assessments carried out in Cambodia, India, Indonesia, Iraq, Lebanon, Mongolia, the Occupied Palestinian Territory, Sri Lanka and Sudan dem-onstrate the need to better understand the political environment for maximum effectiveness in programming.

There is, however a significant distinction between analyses carried out by bilateral donors, who often formulate aid strategies in support of larger foreign policy goals; and the type of analysis that UNDP could undertake to support nationally owned programs and endogenous development efforts. Political economy analysis, in our context, should be used as a tool to better serve the countries where we work, not rank them in terms of their governance accomplishments and shortcomings, or determine

ISSU

E 11

, JU

LY 2

010

64

funding priorities. At the same time, we can use such analyses to engage with our partners in multi-stakeholder and policy dialogue, which is the approach currently used by UNDP in Latin American countries through the Political Analysis and Prospective Scenarios Project (PAPEP). PAPEP specializes in the production and discussion of prospective political diagnostics, political analyses and debates of strategic issues on public agendas, and capacity development for prospective political analysis in Latin America. The objective is to improve all stakeholders’ capacity for strategic political analysis, and in so doing, strengthen democratic governance. Although the project only covers Latin America and the Caribbean, its experience can offer valuable pointers to the other regions where we work.

Against this background, the Oslo Governance Center in the UNDP Democratic Governance Group (OGC/DGG) convened a 3-day workshop on Political Economy Analysis (PEA) frameworks in April 2010, in New York. The PEA workshop was attended by Democratic Governance Group (DGG), Bureau for Crisis Prevention and Recovery (BCPR) and Capacity Development Group (CDG) advisors from Headquarters units in New York, Oslo and Geneva; DGG and Crisis Prevention and Recovery (CPR) Regional Practice Team Leaders; and senior managers and technical staff from country offices. Following the workshop, a Working Group was formed with participants from various units on global, regional and CO level to discuss how to take this work forward at UNDP, from conceptualization to implementation.

One of the first recommendations of the Working Group was to formulate a term based on the principles of political economy analysis that would reflect UNDP’s mandate. The term Political Analysis for Policy Dialogue and Programming, or simply PA, was proposed as an alternative that is broad enough to capture the organization’s distinctive convening role as well as its mandate through the provision of policy advice and implementation of development programs in partnership with national governments and other stakeholders.

As next steps, the Working Group will lead the development of an ana-lytical framework and training materials to be used by country offices in crisis and non-crisis countries alike to achieve a more sophisticated

ISSU

E 11

, JU

LY 2

010


65FROM DGG KM TEAM

understanding of their political and enabling environment, bearing in mind the UNDP mandate as a multilateral organization. In order to ensure relevance to COs, the framework will be tested and validated by CO staff at various events throughout this year.

REFERENCES1. IDS (2010), An upside down view of governance, Sussex, is one recent

example pointing to this. See also UNDP’s own Assessments of Devel-opment Results (ADRs) published by the UNDP Evaluation Office But this is also directly and indirectly noted in many evaluations of country level interventions.

CLAUDIA MELIM-MCLEOD AND LUCY TURNER

Claudia Melim-McLeod is the Advisor, Democratic Governance, Oslo Governance Center / Democratic Governance Group (BDP);

and Lucy Turner is a Consultant on Post-Conflict Governance and State Building in BCPR.

(At Time of Publication)IS

SUE

11, J

ULY

201

0

66

The occupied Palestinian territory (oPt) is a prime example of a divided, fragile situation. In 1994 the Palestinian National Authority (PNA), an autonomous governmental body, was established in agreement with Israel to govern the Palestinian population centers in the West Bank and the Gaza Strip. Today Palestinians control the Gaza Strip and some 40% of the West Bank – although without important elements of sovereignty such as control over external borders. According to the bilateral agree-ments the PNA was supposed to be an interim body for a period of five years (up to May 1999) until a final status agreement would replace the interim agreements and institutions. By September 2000, armed conflict erupted over the lack of progress towards a final status agreement.

In 2006, the Islamic Hamas movement won the general elections and established a government that was subsequently shunned and boycotted by the USA, the EU and the UN (parties which, including Russia, form the Middle East Quartet). In June 2007, a civil war erupted in the Gaza Strip between Hamas and Fatah – the former ruling party. The short civil war led to the oPt being geographically and politically divided into the Gaza Strip and the West Bank (occupied East Jerusalem remains under full Israeli control). Governed by Israel, the West Bank based Palestinian National Authority and the Gaza based de-facto authority, Palestinians now have three governments, albeit no state.

Large scale donor engagement in the oPt kicked off in 1994 along with the Oslo peace accords and the establishment of the PNA. Donor support focused on institution building, infrastructure and tangible economic benefits. UNDP/PAPP has traditionally been heavily engaged in infrastruc-ture and job creation during that time. The stuttering implementation of

DILEMMAS OF STATE BUILDING IN A FRAGILE CONTEXT

A focus on state building is as important as poverty reduction as a framework for engagement in post-conflict and fragile contexts. Gerhard Pulfer makes a case for prioritizing state building in such contexts where the dichotomy between political and development objectives must be proactively managed.

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010

DG INSIGHTS - ISSUE 12 BY GERHARD PULFER

67FROM DGG KM TEAM

the peace accords, the consequent violent backlashes and political con-siderations on the donor side have, however, repeatedly shifted financial resources away from state building and towards humanitarian support. At times these shifts were justifiably based on the humanitarian needs, at other times they were politically motivated.

The goal of state building has only been explicitly pursued since 2003 with the adoption of UN Security Council resolution 1515, which calls for the “establishment of an independent, democratic and viable Palestinian state”.

Since then, support of the international community towards that goal has been sporadic and fragmented, both in terms of the geographical distribution, and in terms of a concerted effort that connects the politi-cal and the development sphere – with the later aspect also influencing the former.

The OECD discussion paper on Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations states that “the overarching priority of state building must be a form of political governance...” More broadly, a focus on state building, if understood as support for the state-society contract and its gradual institutionalization, is equally, if not more, important than pov-erty reduction as a framework for engagement. This is particularly true in divided or post-war states, where poverty reduction remains a goal but is perhaps not the most appropriate overall framework for engagement.”1

State building in the oPt is, however, largely being viewed as a tech-nocratic and historical exercise, rather than the political challenge it is. In the absence of political guidance and scenarios, technical develop-ment cooperation takes the lead in state building. Certainly capacity development, functioning institutions and provision of security are vital components for successful state building. Though, in an environment where the government cannot exercise its sovereignty over most of the territory, where the executive authority over the remaining territory is divided along geographic and political lines and where the parliament has been absent for the past three years,2 the developmental efforts of donor agencies cannot compensate for political shortfalls.

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010

68

While this combination of problems might be unique to the oPt, the obstacles as such apply to a variety of development contexts – especially to democratic governance in a post-conflict or fragile state environment. State building in such contexts is characterized by dilemmas at the inter-face between political and development objectives, which can rarely be resolved, but must be proactively managed. The following paragraphs will address four such dilemmas, each one being more political in nature than the previous.

DILEMMA 1: PRIORITIZE SUSTAINABILITY OR QUICK WINS?Governments in a fragile context, especially those in an immediate post-conflict environment, need to consolidate their sovereignty (often both in terms of geography and scope) and deliver tangible results to increase legitimacy. Donors can support these governments in delivering quick wins, however, these short term achievements might not be sustainable. More importantly, at times they might even undermine more sustainable approaches. Let’s look at two concrete examples:

• The public administration (in whatever stage of functionality) is supposed to provide certain services or coordination functions. As the civil service in a fragile state or situation rarely attracts highly qualified citizens with proper experience, a donor might offer to set up an administrative unit, possibly within a govern-mental institution, to deliver such services. The result: Essential services are delivered. On the negative side national capacities are rarely developed, but rather substituted. Furthermore services are in jeopardy and often collapse when the project ends for whatever reasons (sometimes disengagement due to political considerations).

• The lack of human security calls for the protection of citizens from political violence, gang warfare, widespread crime and insecurity, etc. In such a situation donors might offer to strengthen the security apparatus without a proper justice system to handle the caseload according to basic human rights standards. On the positive side citizens might feel safer and the environment for

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010


69FROM DGG KM TEAM

economic engagement might improve. On the negative side human rights violations by the security apparatus might be unchecked and one form of oppression might be substituted by another form of oppression.

These examples reflect the realities of governance challenges faced in Haiti, Democratic Republic of Congo, oPt, and more.

DILEMMA 2: IS ALIGNMENT BASED ON SUFFICIENT LEGITIMACY?Aid effectiveness principles such as the Paris Declaration and the OECD Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations call for alignment with local priorities. But who defines local priorities? More importantly for UNDP engagement: based on what criteria do we decide whether these are legitimized local priorities?

The issue of alignment and legitimacy often touches on political taboos. In the Palestinian context, donors and the UN strongly align their support with the West Bank based government of Prime Minister Fayyad, who was appointed by the elected President as head of a caretaker government. The elected and deposed Prime Minister now heads the de-facto govern-ment in Gaza. New elections for the President and the Prime Minister would have been due in January 2010, but no general elections have taken place due to the political split.

Nevertheless OECD donors and the UN fully recognize the West Bank based appointed government of Prime Minister Fayyad as the official government, while maintaining a no-contact policy vis-à-vis the de-facto government in Gaza. Governance in the oPt thus suffers from the absence of a duly mandated legislative body, as well as duly mandated executive. In such a political context, support for democratic governance turns into support for governance alone. In addition state building is only supported in one part of the oPt. Indeed, due to their no-contact policy neither Western donors nor the UN engage in governance support in the Gaza Strip.

Our alignment is thus an act of implicit political recognition and hence extremely relevant from a conflict perspective.

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010

70

DILEMMA 3: IS INTERNATIONAL AID A BACK-UP FOR POLITICAL FAILURE?Diligent planning in a changing environment usually requires scenario planning. We need to ask ourselves the “what if ...” question. In a highly politicized environment, however, the question for a plan B might be another taboo, as scenario planning in such a context could easily be seen as undermining a political initiative right from the start. The scenario planner might thus be perceived as a spoiler. Though, if repeated politi-cal initiatives fail, the question whether development cooperation (and institution building in specific) should continue with business-as-usual in the absence of a political horizon is legitimate.

Going a step further, one may wonder over time if massive development cooperation inadvertently provides some kind of insurance policy in case of political failure. The actors might consider that the consequences of political failure will be cushioned by international aid, which when deliv-ered could even perpetuate the conflict.

A number of observers have gone as far as to argue that the massive influx of ODA in the oPt is in fact detrimental to the achievement of the politi-cal goal of a two-state solution. The argument states that the financial support might in effect be an expensive way of sustaining the status quo. The current Israeli blockade on the Gaza Strip for example can be upheld because of massive efforts, especially by the UN, to supply the population in Gaza with humanitarian commodities. In addition Palestin-ian infrastructure has been repeatedly destroyed with the knowledge that donors will return to support reconstruction efforts – again and again. This does not; however imply that aid should be cut. Cutting aid would mean punishing the victim. Rather aid should be spent in conjunction with political tools and objectives to make it effective. This leads us to the next dilemma – the discrepancy between political, development (and security) approaches.

DILEMMA 4: ARE OUR POLITICAL, DEVELOPMENT (AND SECURITY) APPROACHES CONSISTENT?Aid in a fragile environment is often highly volatile and subject to political considerations. As David Shearer, former head of UNOCHA, states, “aid in

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010


71FROM DGG KM TEAM

the Middle East has been motivated by donors’ political preferences, not humanitarian needs.”3

Development cooperation in a fragile environment frequently requires an inclusive approach, while political considerations might demand the isolation of powerful groups and stakeholders, sometimes by cutting off development cooperation. If international political (incl. security) engagement undermines the values and achievements the international community is trying to promote through its aid agencies; there is little chance for success. The international community loses credibility if as a donor it promotes the concept of human rights in its programs and projects and then, as a political actor, is not consistent in challenging human rights violations in the same fragile environment.

The international community needs to be consistent in its engagement - as donors and as political actors. A political vision needs a solid develop-ment commitment to back it up. But even more importantly development objectives require a political vision to become attainable. A strong com-mitment towards development cooperation alone is not sufficient. In the absence of a political track, institutions in a fragile context have been established, destroyed and rebuilt again.

An underlying problem seems to be that important initiatives, such as the OECD-DAC Principles for Good International Engagement (with the Do-No-Harm concept and the “whole of government” approach) were designed by the development community, largely in isolation from the political community. This leads to a stark discrepancy between what is stated in aid principles and the reality on the ground.

In the oPt, the current political status quo is not least the result of aid decisions made in 2006, when donors and the UN chose to circumvent the newly elected government. Furthermore reconciliation talks between Fatah and Hamas are constrained due to possible implications on aid delivery. Aid in the oPt is thus highly political. If current efforts for state building fail to consider reconciliation, state building in the West Bank alone might even undermine the very idea of state building in line with the principle of a two-state solution, namely the establishment of ONE Palestinian state in the West Bank, the Gaza Strip and East Jerusalem.

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010

72

In addition in mid-2011 a critical question might arise: will donor gov-ernments recognize Palestinian statehood if declared unilaterally (in the absence of a treaty with Israel), especially since these donors are currently providing full political and financial support to Prime Minister Fayyad’s plan aiming at preparing the Palestinian National Authority for statehood in 2011?

Thus, in spite of the clearly stated political goal of a two-state solution and the impressive continued mobilization of financial and technical support from the international community, there have been limited results in terms of moving from conflict and fragility towards peace and stability in the oPt. In other words, the level of financial support has not been matched by the level of political will; as reflected in our results on the ground.

TOWARDS A MORE INTEGRATED POLITICAL, DEVELOPMENT AND SECURITY APPROACHIn post-conflict and fragile contexts, the issues at stake are fundamentally political. State building can have an important positive (or negative) role in supporting political goals; however, it cannot and should not substitute for a lack of political goals and visions. The Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations explicitly call for recognizing the links between political, security and development objectives and the trade-offs between these objectives.

Linking the political, security and development sphere of state building first and foremost requires a joint analysis shared by the international (and local!) actors involved. In the Palestinian context, as much as in any other fragile environment, political and development actors need to come up with joined-up objectives that take the reality on the ground into account and consider realistic scenarios over the next 3 – 5 years. An integrated approach of development actors (e.g. within UNDG) will not suffice in a fragile environment if it does not integrate the political dimen-sion in its analysis and its objectives (as well as in the implementation of these objectives). A truly integrated planning approach that bridges the development and political (and security) dimension of a conflict is necessary. Our technocratic governance approach to a conflict does not

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010


73FROM DGG KM TEAM

necessarily cover the political dimension in the sense of defining incen-tive and disincentive tools and conferring legitimacy by the international community, as well as establishing historically rooted social contracts and inclusive processes internally.

Recognizing that various actors operate based on different political guidelines, the integration of political and development objectives could be done at the level of various actors – e.g. a joint integrated approach for the European Union, a joint integrated approach for the USA and a joint integrated approach for the United Nations and its agencies, which would probably be more strongly anchored in international law and relevant UNSC resolutions and could thus form a strong reference framework for other actors. Such an approach, integrating the political vision with the development objectives, should guide engagement towards state build-ing and bridge the discrepancy between development objectives and political engagement. It should result in concrete steps that require sup-port by political tools and development cooperation, in order to achieve the objectives of state building and human security.

CONCLUSIONIdeally, our engagement in post-conflict and fragile contexts, should:

• start with a short analysis of compliance with the 10 Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations at the local level, jointly between political and development actors on the UN/donor side;

• aim to achieve greater recognition of interdependence of political and development objectives and tools by

– integrating joint scenario planning by political and develop-ment actors within national plans, UNDAFs or other joint assistance strategies – especially within a risk assessment;

– setting up an in-country ad-hoc task force on political, developmental and humanitarian coherence with political and development actors on the UN/donor side, concentrating on analysis and sensitive issues;

ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010

74

– systematically applying a peace/conflict input assessment and analysis to development interventions;

– better communicating incoherencies among tools, approaches and engagement to decision makers;

• Include an exploration jointly with donor countries on the ground; of the spectrum of economic, diplomatic and development tools and other forms of lever that can be applied in relation to all actors, as well as their operational implications.


ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010

75FROM DGG KM TEAM

END NOTES 1 OECD: “Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations

– From Fragility to Resilience”, 2008; p. 8

2 Legislation in the Gaza Strip is passed by a trunk-parliament, which however only encompasses elected members of Hamas and is not recognized by other political parties.

3 Shearer David, Pickup Francine (OCHA OPT) in Humanitarian Exchange: “Dilemmas for aid policy in Lebanon and the occupied Palestinian territories”, Humanitarian Practice Network at ODI, No. 37, March 2007, p. 4

GERHARD PULFER Gerhard Pulfer is the Governance Strategy Group

Coordinator in UNDP Program of Assistance to the Palestinian People.


ISSU

E 12

, SEP

TEM

BER

2010

Réseau de la pratique de la gouvernance démocratique(DGP-NET)

NUMÉROS 1-12 JANVIER 2011

RÉFLEXIONS SUR LA GOUVERNANCE

DÉMOCRATIQUE


78 À PROPOS DES RÉFLEXIONS SUR LA GD

LES RÉFLEXIONS SUR LA GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE (DG INSIGHTS)

À P

ROPO

S D

ES

RÉFL

EXIO

NS

SUR

LA G

D

Réflexions sur la GD, une publication de la Communauté de pratique de la gouver-nance démocratique (DG CoP), vise à promouvoir une meilleure compréhension de la gouvernance démocratique et à mettre en exergue les tendances et questions auxquelles sont confrontés les praticiens du PNUD, de l’ONU et la communauté de chercheurs. À l’origine, ces articles ont été partagés sur le Réseau DGP-Net.

Le Réseau de la Pratique de la Gouvernance démocratique (DGP-Net) est un réseau de praticiens de la gouvernance démocratique auquel le PNUD et les agences des Nations Unies font appel pour fournir des conseils, expertise et savoir-faire à leurs partenaires -les aidant ainsi à choisir les meilleures solutions possibles de développement. DGP-Net fonctionne comme un forum de partage d’expériences, bonnes pratiques, leçons apprises, et discussions, et pour informer plus de 2000 membres sur les initiatives, innovations, et ressources disponibles à la DG CoP.

Nous invitons les praticiens à contribuer à la série Réflexions sur la GD par courriel à [email protected] ou l’espace Democratic Governance Insights de Teamworks.

REMERCIEMENTSNous remercions ceux qui ont contribué à cette première publication de la Série Réflexions sur la Gouvernance Démocratique: Pradeep Sharma; Magdy Martínez-Soliman; Patrick Keuleers; Bharati Sadasivam; Asr Toson; Jeremias Blaser; Anuradha Rajivan; Ajay Chhibber; Pauline Tamesis; Claudia Melim-McLeod; et Gerhard Pulfer.

Nous remercions aussi les collègues du Groupe de gouvernance démocratique du Bureau des Politiques de développement du PNUD à New York : Monjurul Kabir et Sylvie Babadjide pour le lancement de Réflexions sur la GD sur DGP-Net; Sujala Pant, Noella Richard et Diana Delamer pour leur soutien. Et Agatha Mwila Zaza, AFIDI Towo, et Ibai Aramburuzabala pour leur assistance.

AVERTISSEMENTDG Insights ne reflète pas nécessairement les opinions du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), de son Bureau exécutif ou des Etats Mem-bres des Nations Unies. Cette publication ne reflète que les opinions des auteurs. Le texte et les données présentés peuvent être reproduits sans autorisation, à condition que leur source soit dûment mentionnée. Toute reproduction à des fins commerciales est interdite.

79PRODUIT PAR DGG KM TEAM

TABL

E D

ES M

ATIÈ

RES

NUMÉRO 1 - PRADEEP SHARMA, INDIAN PANCHAYATI RAJ - AU-DELÀ DE LA DÉCENTRALISATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

NUMÉRO 2 - MAGDY MARTIN EZ-SOLIMAN, PRÉVENTION DE L’ACHAT DE VOTES ET DU DÉTOURNEMENT D’AIDE AUX PAUVRES LORS DES ÉLECTIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

NUMÉRO 3 - PATRICK KEULEERS, SAVOIR, PAUVRETÉ ET LIBERTÉ D’INFORMATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

NUMÉRO 4 - BHARATI SADASIVAM, GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE ET RESPONSABILITÉ SOCIALE . . . . . . . . . . . . . . . . 91

NUMÉRO 5- ASR TOSON, DÉMOCRATISATION DES ÉTATS ARABES: FONCTIONNE-T-ELLE? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

NUMÉRO 6 - JEREMIAS BLASER, HARMONISATION DE L’ACTION DES BAILLEURS DE FONDS EN ZAMBIE: FORME DÉPOURVUE DE FOND? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

NUMÉRO 7 - ANURADHA RAJIVAN, CRISE FINANCIÈRE, CORRUP-TION ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE . . . . . . . . 109

NUMÉRO 8 - JEREMIAS BLASER, DÉMOCRATIE OU ÉLECTIONS. . 118

NUMÉRO 9 - AJAY CHHIBBER, DES POUSSÉES VERTES ‘DIFFÉREMMENT DÉMOCRATIQUES’ SONT PROMETTEUSES . . . . 124

NUMÉRO 10 - PAULINE TAMESIS, LES FEMMES EN POLITIQUE, COMMENT SURMONTER LES OBSTACLES À LEUR PARTICIPATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

NUMÉRO 11- CLAUDIA MELIM-MCLEOD ET LUCY TURNER, TENDANCES ET NOUVELLES ORIENTATIONS EN ÉCONOMIE POLITIQUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

NUMÉRO 12 - GERHARD PULFER, DILEMMES DE LA CONSTRUCTION DE L’ÉTAT DANS UN CONTEXTE PRÉCAIRE . . . . 142

TABLE DES MATIÈRES

80 REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 1 PAR PRADEEP SHARMA

La constitution indienne, adoptée en 1949, prévoit l’autonomie locale (ou panchayati raj) aux termes des Principes directeurs de sa politique d’État, mais il a fallu attendre les 73e et 74e amendements de la constitution de 1992 pour que le panchayati raj acquière un statut juridique et constitutionnel. Les gouvernements des États étaient dès lors tenus de promulguer leurs propres législations dans les limites prévues par ces amendements de la constitution. Le nouveau panchayati raj a prévu une structure obligatoire à trois niveaux, avec le suffrage universel direct à chaque niveau tous les cinq ans sous la conduite de commissions électorales indépendantes. Il a également prévu la création d’une commission des finances d’État chargée de recommander un transfert de l’autorité fiscale de l’État aux institutions locales et de percevoir des recettes au niveau local, un statut juridique pour les assemblées villageoises (gram sabha), la constitution de comités de planification de districts et la réservation de sièges pour les femmes et les groupes socialement défavorisés (dalits).

POURQUOI L’INDE S’EST-ELLE DÉCENTRALISÉE ?Le dessein et les raisons des mouvements de décentralisation diffèrent considérablement d’un pays à un autre, allant des tendances séparatistes à l’amélioration de l’efficacité de l’administration locale. En Asie du Sud-Est, l’exigence de décentralisation s’inscrivait dans un mouvement plus large visant à se débarrasser de régimes autoritaires et à évoluer vers davantage de démocratie. L’Inde semblait mue par la volonté de promouvoir une participation, une responsabilisation et une efficacité accrues en matière de fourniture de services. Les dispositions relatives à la réservation de sièges aux exclus, le gram sabha et le transfert d’autorité fiscale sont la concrétisation de ces intentions chez les responsables politiques.

En Inde, la gouvernance locale est inscrite dans la constitution, mais est-ce que le principe du Panchayati Raj a répondu aux attentes ? Depuis les amendements de 1992 qui ont permis au Panchayati Raj de devenir une réalité, le nombre de femmes et de personnes socialement défavorisées élues au Parlement a augmenté.

Dans ce numéro de Réflexions sur la GD, Pradeep Sharma analyse les réussites et les problèmes posés par la décentralisation dans ce qui constitue l’expérience de démocratie locale la plus étendue au monde.

LE PANCHAYATI RAJ EN INDE – AU-DELÀ DE LA DÉCENTRALISATION

NU

MÉR

O 1

, FÉV

RIER

200

8


En adoptant des mesures de soutien constitutionnel du panchayati raj, les responsables politiques espéraient que la fourniture de services devien-drait plus efficace dans la mesure où les institutions locales auraient été mieux en mesure de tirer parti des connaissances locales et d’adapter les services en fonction des besoins locaux. En outre, ils espéraient que les autorités locales deviendraient plus réactives, transparentes et respon-sables, que les populations défavorisées seraient capables de participer à la prise de décisions locales sur les questions qui les concernent le plus et que la décentralisation démocratique affaiblirait, voire détruirait, la structure du pouvoir local fondée sur les castes. La réservation d’un tiers des sièges aux femmes dans les institutions locales visait à promouvoir leur participation à la politique locale, à renforcer leurs capacités et à les impliquer davantage dans le développement. Avec plus de 3,5 millions de représentants élus, dont 1 million de femmes (parmi lesquelles des dalits), il n’est pas étonnant qu’un ancien administrateur du PNUD ait qualifié le panchayati raj indien de « plus grande expérience en matière de démocratie locale dans le monde ».

UNE EXPÉRIENCE INCOMPLÈTELe Panchayati raj est resté à l’état d’expérience dans la décentralisation politique dans la mesure où il n’a pas précisé les détails administratifs de son fonctionnement. Par conséquent, les panchayats (autorités locales au niveau d’un village ou d’une bourgade) se sont retrouvés à exercer des fonctions d’agents des ministères de tutelle au lieu de fonctionner comme des institutions du gouvernement autonome local. Aucune tentative sérieuse n’a été menée pour offrir aux panchayats les moyens techniques et administratifs nécessaires pour agir. Les relations avec l’exécutif local n’étaient pas définies, pas plus que les liens entre les trois niveaux. L’administration locale a confisqué les principaux pouvoirs exécutifs au détriment des institutions régulièrement élues. La plupart des acteurs politiques considéraient les élections aux panchayats comme un tremplin personnel vers des postes politiques plus importants.

Les relations des panchayats avec ce qu’on appelle généralement les « institutions parallèles » n’étaient pas faciles. Les organisations non gouvernementales considéraient que les panchayats empiétaient sur leur champ d’action local. En outre, de nombreux « groupes d’utilisateurs » avaient été créés dans le cadre d’un projet gouvernemental couvrant

NU

MÉR

O 1

, FÉV

RIER

200

8


un seul secteur et financé par des bailleurs de fonds (par ex. l’eau ou l’exploitation forestière). Étant donné que ces groupes entretenaient des relations étroites avec les services du ministère concerné et les bailleurs, ils n’étaient pas pressés de se retrouver incorporés dans les panchayats élus. Un grand nombre de ministères ne mentionnent même jamais les panchayats au cours de leurs interventions dans le développement local, et les laissent encore moins participer à leurs activités. Certains de ces projets abondamment financés ont privé les panchayats de fonds qui leur revenaient légitimement. C’est le cas par exemple du MPLADS (Member of Parliaments’ Local Area Development Scheme ou Mécanisme de Développement Local des Membres du Parlement) au terme duquel chaque élu reçoit 20 millions de roupies pour le développement de sa circonscription. Un rapport de l’administrateur des finances et auditeur général a révélé que cet argent n’était pas bien géré, et ces politiques de l’assiette au beurre ont, elles aussi, fait l’objet de vives critiques pour avoir ignoré les panchayats.

Peu de réflexions et d’actions ont été menées en vue de renforcer l’autorité fiscale des panchayats. Leur dépendance vis-à-vis des subventions condi-tionnelles est extrêmement forte. En outre, leur pouvoir et leur capacité à prélever des taxes sont très limités. En conséquence, leurs recettes sont insuffisantes. Les transferts effectués dans le cadre de subventions sont généralement faibles, non prévisibles, conditionnels et tardifs. Appa- remment, ces amendements de la constitution étaient nécessaires mais insuffisants pour introduire une véritable gouvernance locale.

PARTICIPATION DE TOUSLa représentation inclusive, à défaut de participation, a été la seule avancée significative apportée par le panchayati raj indien – surtout si l’on considère l’échec de la politique classique à assurer une représenta-tion inclusive des femmes. Bien que plusieurs partis soient dirigés par des femmes, le parlement compte moins de 8 % de femmes, et ce chiffre est encore plus bas dans les organes législatifs des États. Grâce à la réser-vation, la visibilité des femmes et des groupes défavorisés a augmenté dans les institutions locales. Un tiers des sièges sont réservés aux femmes, pourtant elles occupent aujourd’hui plus de 40 % des sièges dans les panchayat, ce qui démontre que les femmes participent et s’imposent

NU

MÉR

O 1

, FÉV

RIER

200

8


aux élections par elles-mêmes. Bien que le rôle moteur des femmes dans le développement reste à démontrer, certains signes montrent qu’elles commencent à s’affirmer lors des réunions et à soulever les questions qui les touchent le plus, ainsi que leurs familles. Il est intéressant de noter que bien que le parlement indien soit encore en train de débattre de la réservation de sièges aux femmes en son sein et dans les assemblées des États, des décennies après le dépôt d’un projet de loi y relatif, il l’a approuvée si facilement dans les panchayats. Apparemment, cela est dû au peu de valeur accordée aux femmes dans la politique locale.

Le panchayati raj contient également des dispositions qui vont à l’encontre de l’esprit de participation des femmes. La plus flagrante d’entre elles est la norme des deux enfants qui empêche les membres ayant plus de deux enfants de briguer un mandat au panchayat. Si un troisième enfant naît durant son mandat, la femme concernée doit démissionner. Cette disposition a été contestée car étant contraire au People’s Representation Act (un candidat ayant plus de deux enfants peut être élu au parlement national, mais pas à un panchayat de village !) et au droit musulman de la famille. Mais la Cour suprême indienne l’a maintenue.

La disposition relative aux deux enfants (en plus du système de réserva-tion par rotation, des dispositions relatives aux motions de censure/au pouvoir de rappel et aux conditions de quorum, qui, jusqu’à présent ne rendaient pas obligatoire la prise en compte d’un pourcentage de femmes dans l’établissement du quorum), est particulièrement discriminatoire à l’égard des femmes et des dalits, dont la plupart aspirent à accéder à des fonctions publiques pour la première fois.

Grâce au système de réservation de sièges, les groupes exclus ont une présence physique dans les institutions locales. Toutefois, leur réelle participation à la prise de décision continue d’être contrariée par la non-coopération des autres membres et responsables, le patriarcat, les castes et les classes. On demande parfois aux hommes dalit élus aux panchayats de s’assoir hors de la salle de réunion et de mener les délibérations de l’extérieur de la salle. Les femmes dalit élues ne sont parfois pas autorisées à déployer le drapeau national lors des cérémonies officielles. Être femme et dalit est un double désavantage. Les cas de femmes dalit subissant des discriminations allant de l’absence de coopération à la violence physique

NU

MÉR

O 1

, FÉV

RIER

200

8


pure et simple ne sont pas rares. Il a été signalé des cas de représentation de substitution où des candidates servaient de façade à leurs époux ou à leurs frères. Il existe aussi des exemples d’utilisation abusive du « droit de rappel » et des « motions de censure » à l’encontre des femmes et des dalits.

Bien qu’il soit peu probable que la domination de l’élite locale ou du copi-nage comme moyen d’obtenir des privilèges disparaisse de sitôt, on peut affirmer que le concept institutionnel de la décentralisation commence également à modeler et à influencer la structure du pouvoir. Néanmoins, il existe des exemples positifs de femmes et de dalits affirmant leurs droits et soulevant des questions qui les concernent au plus haut point. Les femmes ont souligné l’amélioration de leur statut dans la famille et de leur prestige social.

En somme, la réservation de sièges a donné une base plus large à la représentation et accordé une plus grande visibilité aux femmes et aux dalits dans les institutions locales. La réservation a-t-elle généré une masse critique permettant d’instaurer un changement dans les rapports de force ? Le panchayati raj offre l’espace institutionnel nécessaire aux groupes exclus ; la manière dont cet espace sera utilisé par ces derniers sera déterminée par leur capacité de négociation avec l’État, la commu-nauté et la famille.

ENSEIGNEMENTS POUR LE PORTEFEUILLE DU PNUD SUR LA GOUVERNANCE LOCALE ET LA DÉCENTRALISATIONLa structure de la décentralisation étant encore incomplète dans la plupart des pays, le PNUD doit s’engager à soutenir ces derniers dans leurs efforts pour affiner le « grand dessein » de la décentralisation. Cela se fera essentiellement en s’attaquant aux anomalies législatives/constitutionnelles, par l’analyse politique et la défense d’intérêts publics. Les autres domaines dans lesquels le PNUD pourrait apporter son soutien sont le renforcement des capacités institutionnelles pour une planification orientée vers le développement humain, la promotion d’approches axées sur les droits et d’une réforme administrative au niveau local, l’élaboration d’indicateurs pour mesurer les résultats des institutions locales et l’amélioration du suivi des dépenses et de l’analyse de l’incidence des avantages. Enfin, le

NU

MÉR

O 1

, FÉV

RIER

200

8


PNUD doit éviter de valider sans analyse critique les avantages supposés de la décentralisation. Bien que la décentralisation puisse être recomman-dée uniquement pour sa valeur intrinsèque, sa contribution à la réduction de la pauvreté est d’une certaine manière moins bien établie. Des études plus poussées et une expérience sur le terrain doivent permettre d’établir le lien de causalité entre la décentralisation et la réduction de la pauvreté.

RÉFÉRENCES • Decentralization: Institutions and Politics in Rural India, publication

conjointe de Satyajit Singh et Pradeep Sharma, Oxford University Press, Delhi, 2008

• Local Governance in India: Decentralization and Beyond, publica-tion conjointe de Niraja Jayal, Amit Prakash et Pradeep Sharma, Oxford University Press, Delhi, 2007

• Decentralization and Poverty Alleviation in Developing Countries: a comparative analysis or, is West Bengal unique? Richard Crook et Alan S. Sverrisson, IDS Working Paper 130, 2001

• Decentralization in India: Challenges and Opportunities, document de travail, Human Development Resource Centre, PNUD, New Delhi, 2000

PRADEEP SHARMAPradeep Sharma est représentant résident adjoint

(réduction de la pauvreté et environnement), PNUD Timor oriental. Précédemment, il était représentant

résident adjoint (gouvernance) au PNUD Inde.

(Au moment de la publication)

NU

MÉR

O 1

, FÉV

RIER

200

8

86 REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 2 PAR MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN

De nombreux pays d’Amérique latine et des Caraïbes (ALC) ont pratiqué la manipulation des programmes publics pour en tirer des avantages politiques. Les médiateurs politiques essaient d’influencer le choix des électeurs en leur promettant de nouveaux avantages sociaux, ou en menaçant de leur retirer ceux qui existent déjà en fonction de leur vote.

Les pauvres et les analphabètes, les personnes âgées ainsi que les femmes et les populations autochtones des communautés isolées sont les plus vulnérables aux pratiques du favoritisme qui, en plus de les priver d’un droit légitime aux ressources publiques, empiètent aussi sur leur droit à un vote libre. La politisation des programmes de lutte contre la pauvreté compromet par ailleurs leur pérennité, car leur sort devient inextricable-ment lié au cycle électoral et est souvent scellé avec un changement de gouvernement.

La pratique de l’intimidation ou de la coercition des électeurs à travers le détournement de fonds publics destinés au développement social reste courante, même après le remplacement du droit universel par des programmes ciblés. De plus en plus de pays organisent régulièrement des élections et celles-ci ont gagné en crédibilité au fil des années. Par conséquent, la difficulté s’est progressivement déplacée de l’« isoloir » vers le « processus électoral », c’est-à-dire de la difficulté d’empêcher la fraude électorale à celle d’assurer l’impartialité et l’équité tout au long de ce processus. La difficulté désormais est de s’assurer que l’environnement autour des élections et avant celles-ci soit tel que chaque citoyen puisse

Les pauvres sont souvent privés du droit de vote par ceux qui manipu-lent les élections, même lorsqu’ils peuvent accéder à l’isoloir. Est-ce que la bonne volonté et la surveillance assurée par le PNUD améliorent la transparence et la responsabilisation dans le processus électoral ?

Magdy Martinez-Soliman, Diego Antoni et Alejandro Grinspun analysent la participation aux élections en Amérique latine et aux Caraïbes, en expliquant les réussites du Projet pour la protection des ressources destinées à la réduction de la pauvreté du PNUD Mexique.

PRÉVENIR L’ACHAT DES VOIX ET LE DÉTOURNEMENT DES PROGRAMMES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ LORS DES ÉLECTIONS

NU

MÉR

O 2

, AV

RIL

2008


véritablement exercer son droit de vote. L’utilisation ou non des res-sources publiques pour influencer le choix des électeurs est une question essentielle à cet égard, particulièrement parmi ceux qui dépendent de l’aide publique pour se nourrir.

L’intimidation des électeurs pauvres par le détournement des pro-grammes sociaux menace la qualité de la démocratie et l’efficacité des efforts de lutte contre la pauvreté. Les pouvoirs publics et la société civile ont pris de nombreuses initiatives ces dernières années pour contrecarrer ce phénomène, mais ces efforts étaient dispersés et n’ont pas produit de résultat durable.

Le Projet pour la protection des ressources destinées à la réduction de la pauvreté, initié au Mexique par le PNUD en collaboration avec le Gouver-nement, est un effort sans précédent. Il vise à associer les programmes de réduction de la pauvreté et de gouvernance démocratique afin de « protéger » les programmes sociaux publics de manière à éviter leur manipulation à des fins partisanes pendant les campagnes électorales. Dans la mesure où le PNUD peut rallier la volonté politique des acteurs nationaux, si importante pour travailler dans un environnement poli-tique pluraliste, peu d’organisations sont mieux placées pour jouer le rôle essentiel de médiation et de renforcement de la confiance qu’exige ce projet. Par exemple, dans le climat explosif précédant la tenue d’une élection, l’implication du PNUD a été considérée comme essentielle pour renforcer la confiance dans le processus et le résultat des élections, dans la mesure où il a permis de donner à tous les acteurs politiques l’assurance que le processus serait supervisé par un agent impartial, ce qui le mettait à l’abri de toute fraude majeure.

En début 2006, le PNUD Mexique a lancé une initiative visant à protéger les programmes de lutte contre la pauvreté du pays afin qu’ils ne servent plus à priver les pauvres de leur droit de vote en « prenant en otage » leur vote en échange d’avantages sociaux lors des élections nationales qui ont eu lieu cette année-là. Le but était d’empêcher l’achat des voix et de s’assurer que ceux qui ont besoin de protection sociale reçoivent tout ce qui leur est dû sans interférence de la part des « entrepreneurs politiques ». Après une évaluation approfondie des programmes sociaux fédéraux du Mexique, le projet a élaboré un certain nombre de recommandations

NU

MÉR

O 2

, AV

RIL

2008

88 REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 2 PAR MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN

politiques et suivi leur degré de mise en œuvre. Les politiques visaient à améliorer l’accès à l’information par les bénéficiaires des programmes et le grand public, à améliorer la transparence et la responsabilisation du gouvernement sur ses résultats et à renforcer les capacités des agences de contrôle publiques et des groupes de surveillance afin qu’ils soient mieux à même d’empêcher l’achat des voix et de garantir que les pauvres béné-ficient d’une protection sociale sans ingérence des médiateurs politiques.

Le projet a réalisé une évaluation approfondie du cadre institutionnel et normatif du Mexique afin de protéger les programmes fédéraux de lutte contre la pauvreté contre les manipulations électorales. Il a également évalué les canaux existants pour permettre à la société civile de partici-per au contrôle des résultats du gouvernement afin d’empêcher l’achat des voix et/ou l’intimidation des électeurs par la promesse d’avantages sociaux. Des recommandations pour l’amélioration de la responsabilité et de la transparence dans la gestion des programmes de lutte contre la pauvreté ont été présentées à un Conseil national pour la transparence des programmes sociaux et adoptées par ce dernier, qui a été créé expres-sément dans le cadre de ce projet.

L’initiative a eu un impact politique retentissant et un certain nombre d’enseignements, de bonnes pratiques et d’expériences ont été diffusés, documentés et distribués largement sur papier et au format électronique, mais aussi à travers des ateliers nationaux, des visites sur le terrain et un séminaire international qui a rassemblé des praticiens spécialisés dans ce domaine venant de divers pays. Ces bonnes pratiques concernaient :

• La protection des programmes de lutte contre la pauvreté pendant les élections ;

• L’amélioration de la transparence et de la responsabilité dans leur conception et leur mise en œuvre ;

• La facilitation de l’accès à l’information pour les bénéficiaires et le grand public ;

• Le renforcement des campagnes d’instruction civique, ainsi que le suivi et le contrôle par les citoyens des programmes sociaux au niveau communautaire.

NU

MÉR

O 2

, AV

RIL

2008


Une enquête postélectorale nationale (la toute première du genre) a été menée auprès de 9.000 personnes. Elle s’intéressait à la perception de l’opération et à la transparence des programmes de lutte contre la pauvreté, aux questions de culture et de participation politiques, ainsi qu’à l’exposition des bénéficiaires des programmes sociaux aux pratiques visant à obliger les pauvres à voter en échange d’un bien ou d’un service public. Enfin, un certain nombre d’outils a été élaboré et des sessions de formation ont été organisées pour renforcer les capacités dans le contrôle des programmes sociaux et l’amélioration des mécanismes de règlement des conflits en cas d’échec d’un programme.

L’initiative a eu un impact politique et connu une couverture médiatique remarquables, avec notamment plus de 200 reportages sur le projet dans les principaux journaux nationaux. Elle a également eu un impact sur la récente réforme électorale du pays, qui a intégré dans la constitution mexicaine quelques-unes des recommandations faites par le PNUD lors du Conseil national susmentionné. De nombreux pays d’Amérique latine et des Caraïbes ont déjà sollicité l’appui du PNUD Mexique pour leur per-mettre d’isoler la politique de lutte contre la pauvreté du cycle politique dans leurs élections à venir.

MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMANMagdy Martínez-Soliman est coordonnateur résident de l’ONU et représentant résident du PNUD Mexique. Auparavant il était Directeur exécutif par intérim du

Fonds des Nations Unies pour la démocratie.

Les auteurs qui ont contribué à cet article au PNUD Mexique sont Diego Antoni, Responsable du

programme de gouvernance, et Alejandro Grinspun, Conseiller technique principal auprès du Projet de

protection des ressources destinées à la réduction de la pauvreté.


NU

MÉR

O 2

, AV

RIL

2008

90 REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 3 PAR PATRICK KEULEERS

NU

MÉR

O 3

, JU

IN 2

008

La région Asie-Pacifique a accompli d’importantes réalisations en matière de développement économique et humain, mais elle connaît également des inégalités de plus en plus marquées. L’une des causes de ces inégalités est la « pauvreté en connaissances », c’est-à-dire le manque systémique d’informations qui empêche la participation économique, sociale et politique de la majorité des pauvres et le manque de transparence qui favorise également la corruption sous toutes ses formes, en violation des normes et des standards éthiques universels.

L’Asie confirme ainsi sa réputation de région à paradoxes. Elle n’a jamais abrité autant d’agences de presse privées et de nouveaux sites Web, et elle compte également le plus grand nombre d’internautes. Par ailleurs, les agences de presse sont souvent monopolisées par des intérêts privés et de nombreux journalistes pratiquent une forme d’autocensure, en particulier lorsqu’ils traitent de la corruption, de la prostitution, du trafic humain et autres sujets sensibles. D’après Reporters sans frontières, 17 journalistes ont été tués en Asie en 2007 à cause de leur travail. Si l’on exclut l’Irak et la Somalie, cela représente plus de la moitié des journalistes tués dans le monde. Chacune de ces tragédies est une tragédie de trop.

Le PNUD considère l’accès à l’information et la liberté d’information comme fondamentaux pour les efforts visant à donner aux populations les moyens de contrôler leurs vies. La liberté d’information est essentielle pour une gouvernance plus responsable ; elle est aussi le reflet d’une société transparente et participative, respectueuse des principes et des droits de l’homme.

CONNAISSANCES, PAUVRETÉ ET LIBERTÉ D’INFORMATION

On parle de « pauvreté en connaissances » lorsque les citoyens n’ont pas accès aux informations nécessaires pour participer en connaissance de cause à leurs systèmes économiques, sociaux et politiques. Patrick Keuleers analyse l’impact positif des lois sur la liberté d’information qui commencent à se traduire par une plus grande responsabilisation des gouvernements, car les pays asiatiques ayant ce type de législation indiquent des taux de corruption sensiblement plus bas.


NU

MÉR

O 3

, JU

IN 2

008

Le développement humain est le processus visant à étendre les choix des individus, en élargissant leur liberté de faire ces choix. Ce processus exige que les individus aient la possibilité d’exprimer leurs besoins et de faire part de leurs opinions et de leurs préoccupations, ainsi que les capacités de le faire. La liberté de la presse est l’un des moyens permettant de dévelop-per ces capacités au profit d’un plus grand nombre de parties prenantes.

Conformément à l’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, la plupart des constitutions de la région garantissent le droit à l’information des citoyens, et 8 pays ont adopté des lois sur la liberté d’information. Les nouvelles technologies de l’information et de la com-munication recadrent les relations entre les médias, les citoyens et l’État, et favorisent des échanges d’informations et d’idées plus importants. De plus en plus de pays utilisent l’Internet pour autoriser et faciliter l’accès à un nombre croissant de documents publics.

Même si les lois à elles seules n’apporteront pas les changements nécessaires, on compte de plus en plus de témoignages dans la région indiquant que les lois sur la liberté d’information ont aidé à améliorer l’accès à l’éducation pour les pauvres, à faciliter la détection des enrichissements illicites et à dévoiler les anomalies dans les dépenses publiques. Les bénéfices en termes de transparence qui résultent de ce meilleur accès à l’information constituent le meilleur moyen de dissuasion contre la corruption et l’abus de pouvoir. En effet, 9 des 10 pays figurant en tête du classement de l’Indice de perception de la corruption publié par Transparency International ont mis en place une législation garantissant le droit à l’information des citoyens. En revanche, sur les 10 pays figurant en bas de ce classement, un seul a récemment adopté une loi sur la liberté d’information, mais avec d’importantes restrictions.

Comme l’a souligné le lauréat du prix Nobel, Amartya Sen, la libre circulation des informations et les discussions publiques sont « une condition importante d’une bonne politique publique ». Cela explique pourquoi les principaux axes de l’aide au développement du PNUD comprennent l’accès à l’information, le soutien aux médias indépendants et la réduction des écarts de capacité en matière de nouvelles technologies de l’information et de la communication. L’année dernière, le PNUD a noué un partenariat avec le secteur privé et BBC World pour former les

92

journalistes de toute la région sur la responsabilité et la transparence. L’organisation prévoit également d’aider à dispenser des formations pour un « journalisme pour la paix » plus neutre et plus équilibré, à même de redonner confiance et espoir aux communautés ravagées par les conflits. Le Rapport 2008 du PNUD Tackling Corruption, Transforming Lives: Accelerating Human Development in Asia and the Pacific comporte un chapitre traitant des médias et de la transparence.

La collaboration actuelle entre différents partenaires de développement reflète leur conviction commune que la liberté d’information et l’existence de médias efficaces et indépendants sont des conditions essentielles du développement participatif et un moyen crucial de favoriser le respect des droits humains dans la région. Dans un monde de plus en plus con-currentiel et caractérisé par la politique du pouvoir et de l’argent, les laissés-pour-compte du processus de développement n’ont souvent pas d’autre alternative que de chercher des journalistes courageux et désireux de se faire l’écho de leurs aspirations à la justice sur la place publique.

Pour terminer, j’aimerais rendre hommage à tous les journalistes du monde entier qui mettent leurs vies en danger tous les jours en plaidant en faveur d’une société plus transparente et responsable.

PATRICK KEULEERSPatrick Keuleers était le Directeur en fonction de l’ équipe pour la Gouvernance démocratique au

Centre régional du PNUD à Bangkok.


REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 3 PAR PATRICK KEULEERS

NU

MÉR

O 3

, JU

IN 2

008


Au PNUD nous rencontrons fréquemment un certain nombre de diffi-cultés en matière de gouvernance qui ne sont peut-être pas spécifiques au contexte d’un seul pays. Trop souvent, cependant, nos efforts pour résoudre de tels défis sont centrés principalement sur les organismes et représentants élus, et beaucoup moins sur les citoyens et les rôles qu’ils peuvent jouer pour remédier aux déficits de gouvernance. Mais une gou-vernance efficace, participative et réactive exige un travail non seulement avec les gouvernements et leurs organes élus, tels que les parlements, les autorités locales, mais aussi avec les autres composantes de la société dont est issu le gouvernement et auxquelles il doit rendre des comptes.

Il existe des déficits de démocratie dans les démocraties libérales bien établies, de même que dans les démocraties naissantes en difficulté et les « États défaillants », ce qui signifie que la démocratie formelle ne peut pas, par elle-même, transformer les états pour les rendre plus réactifs aux inquiétudes et aux intérêts des citoyens. La citoyenneté active peut créer le changement. Ce changement s’opère lorsque les citoyens passent de l’état de simples clients et bénéficiaires de l’État à celui d’usagers actifs et d’artisans des services publics, jouant à la fois des rôles de mise en œuvre et de surveillance. Et même dans les pays où la société civile semble « faible », nous devons redoubler nos efforts pour préparer les communau-tés et les citoyens à agir collectivement pour une gouvernance réactive.

Diverses approches participatives et consultatives qui émergent aujourd’hui favorisent l’engagement des citoyens et de la société civile dans les institutions publiques afin de renforcer la démocratie. La partici-pation des acteurs sociaux aux principales activités de l’État peut renforcer le rôle direct que jouent les citoyens dans la prise des décisions publiques

GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE ET RESPONSABILITÉ SOCIALE

La transparence et la responsabilité dans la gouvernance bénéficient de la participation active des citoyens aux processus gouvernementaux bien au-delà de l’isoloir, depuis le suivi des dépenses publiques jusqu’à la participation à des comités de surveillance. Bharati Sadasivam énumère les conditions préalables de la responsabilité sociale et les raisons pour lesquelles le PNUD contribue à des initiatives dans ce domaine.

NU

MÉR

O 4

, SEP

TEM

BRE

2008

94 REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 4 PAR BHARATI SADASIVAM

et contribuer à faire en sorte que les autorités soient plus réactives aux préoccupations des citoyens (1).

Ces nouvelles formes de « responsabilité sociale » englobent un large éventail d’actions autres que le vote. Les citoyens, les communautés et les organisations de la société civile peuvent recourir à ces actions pour obliger les autorités publiques et les fonctionnaires à rendre des comptes. Utilisant divers mécanismes, ces actions peuvent être initiées et soutenues par l’État, les citoyens ou les deux, mais sont souvent déterminées par la demande et fonctionnent du bas vers le haut. Elles peuvent avoir des objectifs immédiats, tels que l’amélioration des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement dans un bidonville donné. Elles peuvent aussi avoir un programme plus ambitieux, comme l’amélioration de la réactivité des autorités à la participation des citoyens à la conception des politiques, l’accès aux informations gouvernementa-les, un développement plus efficace et la responsabilisation des pauvres.

Parmi les exemples de ces dernières années, nous pouvons citer la par-ticipation des citoyens au dialogue politique, l’élaboration participative des budgets, le suivi des dépenses publiques, le suivi et l’évaluation de la fourniture des services publics, les commissions et les auditions publiques, les conseils consultatifs et les comités de surveillance, et les jurys de citoyens. La participation des citoyens aux processus d’analyse des budgets et de suivi des dépenses publiques est un domaine qui s’est considérablement étendu depuis les années 90, dans le contexte de la démocratisation et des pressions en faveur d’une plus grande responsa-bilisation des pouvoirs publics.

FACTEURS FAVORISANT LA RESPONSABILISATION SOCIALEL’engagement civique en matière de responsabilisation de l’État ne peut pas exister, ni réussir dans le vide. Un certain nombre de facteurs déterminent sa réussite. Les plus importants d’entre eux sont le contexte politique, la dynamique État-société civile, les relations entre les partis politiques d’une part et la société civile et les mouvements sociaux d’autre part, et le rôle des médias.

NU

MÉR

O 4

, SEP

TEM

BRE

2008


A cet égard, l’examen attentif des trois conditions préalables qui ont été essentielles à la réussite des projets de décentralisation à Porto Alegre, au Brésil et dans l’état indien du Kerala est intéressant. La première condition préalable est une solide capacité de l’État central à assurer la coordination entre les différents niveaux de gouvernement, à garantir la transparence, la responsabilisation et la représentation et à faire en sorte que le transfert des pouvoirs n’aboutisse pas à leur accaparement par les hommes forts locaux. La deuxième est une société civile bien développée, capable de donner d’autres sources d’informations, de commenter la situation et de créer la « tension constructive » essentielle à la gouvernance démocra-tique. Enfin, la troisième est une force politique organisée avec de solides alliances des mouvements sociaux (2).

La propension de l’État à laisser les citoyens agir et intervenir dans la gouvernance est le facteur de réussite le plus déterminant de la responsa-bilisation sociale. Toutes les initiatives décrites dans les ouvrages traitant de la responsabilisation citent en exemple les pays dont la gouvernance suit un modèle de démocratie à un degré plus ou moins élevé. Les états non démocratiques, hostiles, inefficaces, faibles et corrompus qui reposent sur des systèmes ou des réseaux de favoritisme ne peuvent pas constituer des terrains propices aux initiatives de responsabilisation. Même lorsque les gouvernements sont favorables aux interventions des citoyens, leur aptitude à agir et à répondre peut être limitée par des capacités institutionnelles et techniques insuffisantes.

Au Brésil et en Afrique du sud, où les initiatives de responsabilisation sociale et de gouvernance participative ont abouti à de réelles avancées démocratiques, la synergie entre l’État et la société civile a été un facteur de réussite essentiel car il a favorisé et créé un espace pour les associations, facilité l’apprentissage continu, encouragé les délibérations et les com-promis, généré des solutions innovantes aux tensions entre participation et représentation et comblé les écarts en termes de connaissances et d’autorité entre les technocrates et les citoyens locaux (3).

NU

MÉR

O 4

, SEP

TEM

BRE

2008


POURQUOI LA RESPONSABILISATION ? POURQUOI LE PNUD DOIT-IL S’IMPLIQUER ?Quelles sont les forces qui sous-tendent la priorité accordée à la respon-sabilisation et à la transparence ? Un récent rapport sur l’atelier de Bellagio ayant réuni bailleurs et praticiens, « Les innovations en matière de responsabilisation et de transparence par la participation des citoyens », a identifié un certain nombre de facteurs clé, à savoir :

La nécessité de voir la démocratie tenir ses promesses : dans un grand nombre de pays, les tendances de la démocratisation des décennies précédentes ont fait place à une pression croissante pour que les insti-tutions démocratiques tiennent parole, particulièrement en termes de résultats matériels. Les mécanismes de responsabilisation dépendant des citoyens, surtout lorsqu’ils sont combinés avec des réformes publiques, offrent un moyen d’approfondir la gouvernance démocratique tout en s’assurant que les avancées démocratiques se traduisent en progrès en matière de développement.

Le passage à de nouvelles modalités d’aide : les nouvelles approches en matière d’aide, par exemple celles qui ciblent le soutien budgétaire dans le cadre de l’Accord de Paris, insistent plus sur la nécessité d’avoir « en aval » des mécanismes de transparence et de responsabilisation pour s’assurer que l’aide soit bien dépensée. L’accent étant mis sur l’appropriation par le pays, les bailleurs de fonds ne peuvent plus imposer des conditions externes. Une plus grande importance est accordée aux contrôles internes et aux bilans obligeant les gouvernements à rendre des comptes. De plus en plus, les organisations de la société civile sont censées demander des comptes aux pouvoirs publics.

La pression pour que des résultats soient démontrés : dans la mesure où des ressources de plus en plus importantes sont consacrées à l’aide, aussi bien par des voies officielles que par des canaux privés, l’efficacité doit être démontrée par des résultats concrets. La fourniture de services de base par le biais de mécanismes de responsabilisation accrue aide à garantir l’efficacité du développement.

NU

MÉR

O 4

, SEP

TEM

BRE

2008


La nécessité de réparer les « fuites » dans la provision des services : dans un certain nombre de pays en développement, la croissance économique ou l’extraction du pétrole et des ressources minières génèrent d’énormes recettes qui devraient être disponibles pour la réduction de la pauvreté. Or, cet argent atteint rarement les pauvres, à cause du manque de capacités, de la corruption ou du détournement de fonds publics.

Par conséquent, la responsabilisation est l’un des principes de base des relations démocratiques entre les états et les citoyens, que l’on doit ren-forcer pour atteindre les objectifs plus larges de la gouvernance et du développement. Même si les initiatives des citoyens ou de la société civile dans le domaine de la responsabilisation et de la transparence sont de plus en plus considérées comme vitales, il est important de se concentrer sur les « deux parties de l’équation citoyens-État ». En d’autres termes, il est important de se focaliser sur le renforcement des capacités des gou-vernements à répondre à la demande des citoyens et de permettre aux initiatives de la société civile d’être reliées aux organismes officiels, tels que les commissions de surveillance et les parlements.ro 4

Si la relation entre l’État et la société civile est dynamique, elle peut définir les conditions de la qualité de la gouvernance. Donner les moyens aux citoyens et à la société civile de participer aux processus de gouver-nance n’implique en aucune manière un affaiblissement du rôle et des capacités de l’État. Contrairement à la perception courante qui veut que l’engagement civique comble l’écart laissé par un état faible ou que son champ d’action se trouve réduit par un état fort, le succès de la gouver-nance participative dépend à la fois d’une société civile robuste et active et d’un état solide (4).

NU

MÉR

O 4

, SEP

TEM

BRE

2008


RÉFÉRENCES 1. John Ackerman. 2004. ‘Co-Governance for Accountability: Beyond

“Exit” and “Voice.”’ World Development. 32 (3): 447-463; Joshua Cohen et Archon Fung. 2004. ‘Radical Democracy.’ Swiss Journal of Political Science. 10.4: 23–34.

2. Patrick Heller. 2001. ‘Moving the State: The Politics of Democratic Decentralization in Kerala, South Africa, and Porto Alegre.’ Politics and Society. 29 (1): 131-163.

3. Ibid.

4. William Reuben. 2003. The Role of Civic Engagement and Social Accountability in the Governance Equation.’ Social Development Notes. Washington, D.C.: Banque mondiale.

BHARATI SADASIVAMBharati Sadasivam est Conseiller politique, Division

des organisations de la société civile, Bureau des partenariats, PNUD New York.


NU

MÉR

O 4

, SEP

TEM

BRE

2008


La plupart des pays de la région arabe ont des systèmes de gouvernement fortement centralisés, avec des systèmes d’administration bureaucra-tiques et de favoritisme qui laissent peu de place à la démocratie. La presse n’est relativement libre que dans quelques-uns de ces pays. Les activités du PNUD relatives à la gouvernance et la démocratie dans la région arabe tiennent compte de ces contraintes.

Il n’est peut-être pas approprié de cataloguer simplement les pays arabes comme étant « démocratiques » ou « autoritaires » ou de partir du principe qu’il n’existe qu’une seule forme de démocratie. Il existe de nombreux régimes « hybrides » qui combinent des éléments des modèles démocra-tiques et autoritaires à la fois. Par exemple, dans certains pays arabes, tels que l’Iraq, le Liban et la Somalie, les systèmes politiques pluralistes ne reposent pas sur les partis politiques traditionnels mais sur les rivalités opposant des familles ou des groupes religieux et des individus. Certains pays appliquent la démocratie par consensus, par exemple la nouvelle constitution en Afrique du Sud, tandis que d’autres utilisent un système pluraliste. Le pouvoir est souvent partagé entre la majorité et une ou des minorités (Malaisie), et parfois il est exercé par la majorité (Sri Lanka). Les démocraties de l’Asie Orientale seront toujours influencées par une approche axée sur la communauté donnant moins d’importance aux droits individuels et plus aux droits des groupes. Cette variété dans les types de démocraties est le reflet de la variété des cultures et des sociétés dans le monde et représente l’éventail des formes diverses de démocratie « assimilées et adaptées ».

LA DÉMOCRATISATION DANS LES ÉTATS ARABES : FONCTIONNE-T-ELLE ?

Le développement est-il lié à la démocratisation dans la région arabe ? La relation entre développement humain, croissance économique et démocratie dans la région arabe est complexe et contradictoire. Asr Toson considère que la situation économique actuelle ne peut pas prédire de manière fiable la démocratisation future et que le soutien programmatique apporté à la démocratie et au développement, créant des liens entre les deux principes, a les plus grandes chances de faire progresser la démocratie dans la région.

NU

MÉR

O 5

, NO

VEM

BRE

2008

100

La plupart des experts considèrent que le « développement humain » est le meilleur indicateur de la probabilité de la démocratie, mais la ques-tion de savoir si le développement mène à la démocratie ou l’inverse reste sans réponse. Peu de pays arabes, quel que soit le modèle de leur régime de gouvernance, peuvent être classés dans la catégorie des pays riches et industrialisés. Or les pays riches, industrialisés, bénéficient souvent d’institutions démocratiques et de libertés. On voit rarement la démocratie prospérer lorsque les conditions économiques sont mauvaises. Toutefois, peu d’éléments indiquent que le développement engendre toujours à la démocratie. Dans certains pays d’Europe centrale et de l’est, la faillite économique a agi comme un catalyseur et entraîné un changement démocratique. Dans certains pays, tels que la Corée du sud et Taïwan, la réussite économique a agi comme un catalyseur vers la transition démocratique. Dans les pays arabes riches en pétrole, la prospérité économique a en réalité entraîné un recul de la démocratie, tandis que dans d’autres pays de la région, ce recul a plutôt été engendré par une grave crise économique.

Les crises politiques ou économiques (ou les deux) peuvent influer sur la démocratie. Toutefois, sans vouloir généraliser, il est difficile de lier un type particulier de crise à un impact positif ou négatif sur la démocra-tie. La voie vers la démocratie varie selon les groupes concernés, les méthodes adoptées, les motivations, le contexte politique, etc. Presque tous les pays du monde ont connu un mouvement populaire pour la démocratie, mais le rôle joué par les différents segments de la société dans ces mouvements varie. Ainsi aux Philippines, les militaires et l’église catholique ont joué un rôle actif. En Pologne, ce sont les syndicats et l’église catholique qui ont ouvert la brèche. Dans un grand nombre de pays d’Europe centrale, ces mouvements ont été dirigés par les classes professionnelles, notamment les intellectuels et les écrivains.

LA DÉMOCRATIE FAVORISE-T-ELLE LE DÉVELOPPEMENT DANS LES ÉTATS ARABES ?Des pays tels que le Qatar, la Tunisie et Émirats Arabes Unis démontrent qu’il est tout-à-fait concevable d’avoir une bonne gouvernance et une bonne croissance économique sans démocratie. Dans ces trois pays, une gestion économique saine a engendré un développement économique et plus d’équité, mais sans démocratie.

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 5 PAR ASR TOSON

NU

MÉR

O 5

, NO

VEM

BRE

2008


Dans le domaine de la gouvernance, des pays tels que l’Egypte, le Maroc et le Yémen sont peu performants en termes de corruption, d’absence de responsabilisation et de mauvaise affectation des ressources. Ils ont également de mauvais résultats en termes de développement. Dans cette région, beaucoup d’autres pays sont dans la même catégorie, à l’exception notable de l’Arabie saoudite, qui a de bons résultats économiques mais pas dans le domaine de la gouvernance à cause de son manque de trans-parence et de la corruption généralisée.

La plupart des pays arabes ont enregistré une croissance faible ou négative, généralement sous des régimes non démocratiques. Cela ne signifie pas nécessairement que ces pays auraient de meilleurs résultats économiques dans des régimes démocratiques. En outre, lorsqu’un gouvernement démocratique est établi, les attentes des citoyens sont tellement élevées qu’à court terme, le gouvernement a tendance à lancer des programmes de dépenses qui ne sont pas prudents ou viables fis-calement et peuvent facilement entraîner une instabilité économique. Peut-être doit-on en déduire que le choix entre démocratie et développe-ment est une fausse dichotomie.

La bonne gouvernance favorise le développement et peut faire progresser le processus de démocratisation de deux manières. Première, elle encourage des pratiques démocratiques essentielles telles que la responsabilisation qui favorise le développement d’une culture politique conduisant à la démocratie. Deuxièmement, elle facilite le développement économique qui à son tour peut nourrir la démocratie, comme en témoignent la démocratisation progressive de la Corée du Sud et de Taïwan.

VIABILITÉ DE LA DÉMOCRATIEUne fois lancé, le processus de démocratisation doit être soutenu. La plupart des pays arabes lancés dans ce processus sont confrontés à cette difficulté. L’Algérie, l’Egypte et le Yémen sont des exemples notables de pays qui ont régressé après avoir posé les jalons d’une démocratisation. Sans vouloir généraliser, nous pouvons affirmer que la transition démocra-tique se caractérise souvent par un niveau très élevé d’incertitude. Il existe un certain nombre de raisons spécifiques à chaque pays qui entraînent le processus vers la progression ou la régression. L’une de ces raisons est

NU

MÉR

O 5

, NO

VEM

BRE

2008

102

la nature des processus de partage du pouvoir et de négociation. Dans la plupart des pays arabes et latino-américains, ainsi que dans certains pays asiatiques tels que le Pakistan et la Thaïlande, le pouvoir se négo-cie entre les militaires et les institutions de la société civile, c’est-à-dire essentiellement les partis politiques et/ou les mouvements religieux. En Europe centrale et de l’est, ces négociations ont lieu entre l’état et la société civile, tandis qu’en Afrique elles interviennent fréquemment entre groupes ethniques ou tribaux.

ADOPTER LA DÉMOCRATIELes libéralisations politique et économique n’ont pas besoin d’être liées, mais dans l’esprit du public ces deux concepts sont souvent interconnectés. Cette perception s’accentue lorsque les partenaires du développement semblent soutenir les processus de libéralisation dans les deux domaines. Ceux qui critiquent la démocratie ont beau jeu de lui reprocher d’être une idée « inspirée de l’étranger » qui risque d’engendrer de graves problèmes économiques. Dans les pays arabes, ce processus a produit des résultats mitigés avec des succès relatifs dans des pays tels que la Jordanie et la Tunisie, et des échecs en Egypte et au Maroc. Globalement, la démocratie reste menacée par le nationalisme ethnique sécessionniste, le fondamentalisme religieux et, dans certains pays comprenant les pays arabes, par une faible croissance économique résultant d’une croissance rapide de la population, d’une dégradation de l’environnement et d’une mauvaise gestion économique. Toutefois, certains restent convaincus que la démocratie peut se construire avec l’aide de responsables avisés et d’une structuration intelligente de ses institutions.

CONCLUSIONCe rapide survol de la démocratisation des pays arabes et l’expérience du PNUD en la matière nous amènent à tirer les conclusions suivantes :

On ne doit engager des ressources dans des programmes d’appui à la gouvernance démocratique que lorsque le pays bénéficiaire montre une volonté politique claire d’accepter de l’aide et de mettre en œuvre les programmes et les réformes proposés.

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 5 PAR ASR TOSON

NU

MÉR

O 5

, NO

VEM

BRE

2008


En général, les gouvernements élus sont plus sensibles aux questions des droits de l’homme que leurs homologues non élus. Par conséquent, cela vaut la peine de promouvoir un système de gouvernement élu par le peuple. Inversement, consacrer des fonds à une assistance technique visant à renforcer le système judiciaire par exemple ne présente pas d’intérêt si le gouvernement n’est pas démocratique. Même si son « effi-cacité » est améliorée grâce à cette assistance, il est probable que la cause de la démocratie ne progressera pas.

Lorsque c’est possible, il est recommandé d’associer les programmes clas-siques d’aide au développement à la démocratie. A cet égard, l’importance accordée actuellement aux organisations privées bénévoles (OPB), aux organisations non gouvernementales et au développement local offre beaucoup de possibilités. Par exemple, un projet sur la santé conçu pour aider les OPB profitera aussi automatiquement à la société civile, augmentera la participation populaire et renforcera la décentralisation.

Mesurer l’impact des initiatives de développement sur la démocratie est plus difficile que mesurer l’impact des autres domaines d’intervention. Toutefois, cette analyse doit être tentée lorsqu’elle est faisable à l’aide d’indicateurs tels que le nombre de cas de violations des droits de l’homme signalés ou la participation aux institutions locales, qui sont relativement faciles à mesurer.

ASR TOSONAsr Toson est Conseiller politique – Gouvernance,

Centre de ressources sous régional des États arabes


NU

MÉR

O 5

, NO

VEM

BRE

2008

104

L’harmonisation des donateurs visant à améliorer l’efficacité de l’aide a été abondamment discutée pendant les années qui ont suivi la Décla-ration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005) et le Programme d’action d’Accra (2008). Bien que les principes de Paris soient encore imparfaits, un certain nombre de pays ont commencé à les appliquer, en espérant qu’un meilleur alignement des activités des donateurs avec les procé-dures gouvernementales améliorerait l’efficacité et les résultats en termes de développement. Il est encore trop tôt pour évaluer l’impact global de ces efforts d’efficacité de l’aide à un niveau global, mais certains effets et tendances sont déjà discernables au niveau local. Cette note d’information examine la manière dont la Déclaration de Paris peut influer sur la compréhension conceptuelle d’un secteur et en fin de compte sur les options de programmation, en s’appuyant sur l’exemple du secteur de la gouvernance en Zambie.

DIVISION DU TRAVAIL DANS LE SECTEUR DE LA GOUVERNANCE En Zambie, les efforts pour appliquer les cinq principes de la Déclaration de Paris – appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle – ont abouti à la création d’une stratégie commune d’assistance pour la Zambie (Joint Assistance Strategy for Zambia, JASZ). La stratégie JASZ est la réponse des partenaires de la coopération au cinquième plan de développement national du gouver-nement. Approuvée par le gouvernement, elle répertorie les secteurs qui bénéficieront de l’appui des donateurs en précisant le rôle que joueront les partenaires de la coopération dans chacun de ces secteurs.

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 6 PAR JEREMIAS BLASER

HARMONISATION DES DONATEURS EN ZAMBIE: UNE FORME DÉPOURVUE DE FOND ?

Avoir une compréhension globale du gouvernement signifie analyser soigneusement les relations entre les secteurs gouvernemental et sociétal, ainsi que la manière dont ils interagissent. Jeremias Blaser se demande si les dispositifs de mise en œuvre locale des principes de la Déclaration de Paris en Zambie ont réellement fait progresser la démocratie participative ou simplement fractionné la gouvernance en sous-secteurs théoriques dont la forme semble démocratique mais sans réel contenu.

NU

MÉR

O 6

, DÉC

EMBR

E 20

08


Cette division du travail attribue des rôles (principaux, actifs et de second plan) aux différents partenaires dans des secteurs spécifiques. Le secteur de la gouvernance était subdivisé en neuf sous-secteurs, avec des donateurs principaux pour l’ensemble du secteur et des donateurs principaux, actifs et de second plan pour un certain nombre de sous-secteurs de la gouvernance. Les sous-secteurs du secteur de la gouvernance sont les suivants : lutte contre la corruption, parlement, bureau du contrôleur général, gestion des services publics, réforme électorale, réforme constitutionnelle, accès à la justice, société civile et gouvernance, et décentralisation. Chacun de ces sous-secteurs a à sa tête un ou plusieurs partenaires de coopération tandis que les autres ont un rôle actif ou de second plan. Le donateur principal doit normalement coordonner les interventions des sous-secteurs et être l’interlocuteur avec le gouvernement.

COMPRÉHENSION GLOBALE DE LA GOUVERNANCECes configurations locales de la Déclaration de Paris sont en désac-cord avec le cadre conceptuel dans lequel les activités de gouvernance devraient fonctionner. Même si des modalités similaires dans d’autres secteurs s’avèrent efficaces (par ex. le secteur des services sociaux de base ou le secteur macro-économique), les résultats sont plutôt mitigés dans celui de la gouvernance. La division de la gouvernance en sous-secteurs empêche surtout les partenaires de la coopération de réfléchir à la gouvernance d’une manière globale. Qu’est-ce que cela signifie ?

La gouvernance peut être définie de plusieurs manières différentes. Qu’est-ce que la gouvernance ? Toute réponse à cette question inclut et exclut certains aspects de la gouvernance, et par conséquent est forcément arbitraire. On a accordé moins d’attention à la question de savoir « comment ». Comment fonctionne la gouvernance ? Comment est-ce qu’un sous-secteur influence les autres ? Comment les élites, les groupes de pression, les institutions, les processus et les décisions sont-ils reliés entre eux ? Par nature, la gouvernance est un phénomène bien plus relationnel qu’ontologique.

Pour appréhender la gouvernance d’une manière systémique (relation-nelle), on doit la voir comme une fonction de la société, et non l’inverse. Les questions de gouvernance sont toutes liées entre elles. Par exemple,

NU

MÉR

O 6

, DÉC

EMBR

E 20

08

106

les sciences politiques nous apprennent que le système reposant sur des partis reflète les clivages sociaux ; que les institutions politiques sont le résultat des luttes sociales et que pour être valables, les élections doivent satisfaire des conditions pré et post-électorales. Ces conditions peuvent être l’application de pratiques démocratiques au sein des partis politiques (plutôt que des one-man-shows), des programmes de partis concurrents ou un parlement non dominé par l’exécutif.

De même, le respect des droits de l’homme est un élément essentiel d’élections libres et équitables. La lutte contre la corruption est intrin-sèquement liée à l’état de droit et à la culture politique d’un pays. Les réformes du secteur public ne peuvent pas être menées à bien sans être reliées aux questions de responsabilité et de surveillance. Et les questions constitutionnelles exigent un large consensus au sein de la société civile.

BIEN FAIRE LES CHOSES PAR OPPOSITION À LA BONNE CHOSE À FAIRE Les élections en sont un exemple frappant. Le public et les médias ont abondamment fait des commentaires sur la manière dont la Zambie devrait conduire ses prochaines élections. Mais la question de savoir si ces élections devraient avoir lieu ou non a suscité beaucoup moins de commentaires. Au-delà du contexte zambien, cette question doit être constamment posée car les réponses évoluent avec les diverses formes que la démocratie a prises et qu’elle continuera de prendre.

Cette même question nous oblige à penser politiquement, ce qui signifie réfléchir de manière critique en se demandant quel programme politique est favorisé par le soutien des élections. Fournir du matériel électoral et des systèmes sophistiqués de gestion des résultats sont certainement nécessaires pour « bien faire les choses ». Mais cela ne garantira pas que les citoyens pourront faire un choix en connaissance de cause, alors que cette garantie reste le fondement d’une démocratie durable et serait la « bonne chose à faire ». Les mots clé pour comprendre la nature de la démocratie et ce qu’elle représente sont « en connaissance de cause » et « choix ».

Aussi sophistiqué soit-il, un système électoral ne peut pas remplacer la confiance que les citoyens doivent avoir dans leurs institutions politiques.


NU

MÉR

O 6

, DÉC

EMBR

E 20

08


Cette confiance sera difficile à établir si les citoyens doivent choisir entre des partis politiques dont ni l’idéologie, ni le programme ne sont dif-férents. Cette confiance sera difficile à établir si les citoyens doivent choisir entre des candidats qu’ils voient pendant une campagne, mais quasiment plus après, dont les principales motivations semblent être moins la situa-tion sociale, politique ou économique du pays que la manière de mettre la main le plus possible sur les ressources de l’État.

La démocratie n’est ni un état à atteindre, ni une évolution linéaire vers un gouvernement parfait. Il n’existe pas qu’une seule définition de la démocratie et les pays, les gouvernements, les partis, les mouvements et les groupes de pression devront s’engager continuellement et s’affronter sur la définition qui leur convient le mieux. Certains peuvent opter pour les élections, d’autres non. Cela ne signifie pas que qu’une société est moins démocratique. Après tout, les élections fonctionnent sur la base du schéma minorité/majorité. En quoi cette forme de prise de décisions et de résolution des conflits de société est-elle démocratique comparée aux autres formes possibles telles que la prise de décisions consensuelle ? Si les élections sont certainement un ingrédient important de la démocratie, elles ne sont pas le seul, et ne doivent pas être perçues comme la première étape vers la démocratie. Idéalement, elles doivent même être la dernière étape.

Même si elles peuvent sembler sujettes à controverse, ces interrogations présentent l’avantage d’aborder les questions de gouvernance d’un point de vue relationnel en établissant des liens entre les éléments de poli-tique, le système politique et la politique, et en les intégrant dans leur contexte social plus large, ce qui aide à faire une analyse globale de la gouvernance. Dans le sous-secteur actuel de la gouvernance en Zambie, les efforts se concentrent plus sur les moyens d’éviter les chevauchements en respectant les domaines d’intervention de chacun que sur la nécessité de travailler ensemble pour concevoir conjointement des programmes dans des domaines distincts qui toutefois sont liés et forment un pro-gramme de gouvernance cohérent.

METTRE LE CHANGEMENT À L’ORDRE DU JOUR ? Les études scientifiques adéquates constituent une dimension essentielle d’une compréhension globale de la gouvernance. Actuellement, la production de connaissances est plus basée sur des consultances au

NU

MÉR

O 6

, DÉC

EMBR

E 20

08

108

cas par cas, en appliquant des méthodologies qui ne sont pas toujours basées sur des principes scientifiques. Elle ne contribue pas à un corpus d’hypothèses et de théories éprouvées qui pourraient constituer une base de connaissances à laquelle les programmes de gouvernance pourraient se référer. Un programme d’harmonisation de la gouvernance axée sur le contenu doit impérativement avoir accès à des études scientifiques sur la composition sociologique de l’élite politique zambienne, sur les modes de scrutin, sur le poids du passé de la création des institutions zambiennes, sur la circulation des élites, sur les groupes d’intérêt de Zambie et leur influence sur la politique de l’État, sur les procédures de prise de décisions et les facteurs de blocage, etc. Par conséquent, la première étape vers une compréhension globale de la gouvernance nécessiterait l’accompagnement à long terme d’un programme de recherche qui ne serait pas déterminé par les intérêts programmatiques des partenaires de la coopération, mais serait entièrement défini par les experts et répondrait à des critères académiques.

Au niveau national, la Déclaration de Paris a pour effet d’empêcher une compréhension large de la gouvernance et compartimente ce secteur en sous-divisions presqu’hermétiquement fermées. La gouvernance est considérée comme un problème technique et technocratique, plutôt que comme un problème politique.

Le programme d’harmonisation pousse les partenaires de la coopéra-tion à orienter leur appui vers l’institution qui porte l’étiquette du sous-secteur, plus spécifiquement le parlement, alors que la réforme parlementaire doit être appréhendée dans le contexte de la structure des partis politiques ou des mécanismes de responsabilisation, ou encore dans le domaine d’une réforme plus large du secteur public. La prise en compte des droits de l’homme comme une dimension essentielle des élections ou de l’accès à la justice est vraiment bénéfique, mais à cause de la division du travail entre les partenaires de la coopération, les droits de l’homme sont traités comme un domaine distinct de la programmation. Cela s’explique par le fait que certains soutiennent la fourniture d’urnes ou de formations aux juges, tandis que d’autres appuient les mécanismes zambiens de présentation de rapports publics sur les droits de l’homme par le ministère concerné. Les programmes de lutte contre la corrup-tion devraient être liées aux campagnes d’informations publiques sur la


NU

MÉR

O 6

, DÉC

EMBR

E 20

08


réforme du secteur public ou aux programmes sur les droits de l’homme sur les stations de radio communautaires. De même, les partenaires de la coopération devraient s’efforcer d’éviter la duplication et la séparation des tâches au lieu d’établir des complémentarités et des relations entre les différentes interventions.

Pour que cette situation change, les donateurs pourraient revoir les diverses réformes des Nations Unies et tentatives d’élaborer un « programme unique de pays » au niveau de chaque pays. Les difficultés auxquelles les Nations Unies sont confrontées pour obtenir des résultats au niveau des pays sont les mêmes que celles de l’administration publique (par ex. des agences trop nombreuses, programmes fragmentés, procédures et cycles de programmation différents, etc.). A la différence des Nations Unies, les donateurs n’ont pas encore commencé à élaborer des outils de program-mation communs pour harmoniser leurs cycles de programmation et mettre en place des modalités de transfert de fonds harmonisées.

Il serait probablement utile d’étudier les expériences des Nations Unies concernant la création des plans-cadres des Nations Unies pour l’aide au développement (PNUAD), les plans d’action des programmes nationaux (PAPN), l’élaboration de programmes conjoints et la mise en œuvre de transferts de fonds harmonisés (HACT). Même si ces outils sont spécifiques aux Nations Unies et ont été mis en œuvre avec un succès mitigé, les donateurs pourraient avoir intérêt à élaborer leurs propres mécanismes, qui leur permettraient d’être « unis dans l’action » en évitant de devenir ce qu’ils avaient l’habitude de reprocher aux Nations Unies, à savoir un conglomérat d’institutions différentes ayant plus ou moins le même objectif mais opérant avec des procédures bureaucratiques très lourdes pour le gouvernement.

Pour l’instant, l’harmonisation des donateurs a une forme mais sans con-tenu. Dans les années à venir, il faudra impérativement façonner cette harmonisation non seulement autour d’un programme axé sur « qui fait quoi », mais aussi sur la manière dont les donateurs fonctionnent. La compréhension globale de la gouvernance dépendra de la capacité des partenaires de la coopération à s’associer pour soutenir des sous-secteurs donnés, à établir des relations programmatiques entre les questions de gouvernance en Zambie, à intégrer la prise en charge de domaines

NU

MÉR

O 6

, DÉC

EMBR

E 20

08

110

transversaux englobant plusieurs sous-secteurs et à harmoniser les con-tenus des programmes. Cette approche sera essentielle pour donner une consistance à l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle. Elle mettra un peu de viande sur l’os plutôt sec du programme actuel d’harmonisation pour une meilleure efficacité de l’aide.

Le présent article a bénéficié des commentaires et des contributions de Lena Margrethe Hasle (Norvège).


JEREMIAS BLASER Jeremias Blaser est l’ancien Représentant résident

adjoint du PNUD en Zambie et l’actuel Représentant résident adjoint du PNUD en République du Congo.

(Au moment de la publication)NU

MÉR

O 6

, DÉC

EMBR

E 20

08


Comme les sujets fascinés admirant les nouveaux habits de l’empereur, est-ce que nous refusons de voir l’évidence ? Les liens entre la corruption et la crise financière mondiale actuelle sont déjà visibles aux États-Unis. Cette corruption, dont la complexité la rend difficile à définir, se voit de plus en plus dans le fonctionnement et les sources de revenus des autres économies.

CORRUPTION, ARGENT ET INSTITUTIONSUn système qui récompense le risque de perte collective pour un profit privé est intrinsèquement corrompu. Les politiques visant à sortir de la nouvelle récession mondiale présentent un risque de sélectivité et de transactions réciproques. L’aggravation de la corruption est prévisible dans la mesure où la récession pousse plus de gens à franchir la ligne afin de ne pas perdre leur entreprise, leur maison, leur travail, en un mot à survivre. La corruption a été identifiée comme l’un des facteur ayant con-tribué à l’aggravation de la crise financière de 1997 en Asie (Mobarak et Lipscomb 2009). Aux États-Unis, les graines de l’effondrement systémique ont été semées lorsque la tarification du risque a remplacé le contrôle prudentiel, fertilisées par les systèmes de récompense offrant d’énormes primes en favorisant les « actifs » dérivés opaques et en encourageant un énorme endettement des banques d’investissement. Et techniquement, la plupart de ces opérations étaient légales. David Kauffman (2009) nous met en garde : « La débâcle financière a de nombreuses causes et implications, mais ce serait une erreur de sous-estimer la corruption systémique. ».

CRISE FINANCIÈRE, CORRUPTION ET PROBLÉMATIQUE DE LA GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE

Corruption et crise financière mondiale : est-ce que le lien nous saute aux yeux ? Anuradha Rajivan brosse un tableau général de la corruption et de son large impact sur la gouvernance démocratique. Elle explique que la corruption apporte un profit individuel à court terme mais sape les structures sociétales collectives à long terme. Elle conclut que des réglementations publiques honnêtes, la vigilance d’une presse libre et un public bien informé sont essentiels pour lutter contre ce fléau.

NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009

112

La corruption ne se limite pas aux pots-de-vin. Ce phénomène touche aussi bien le secteur privé que le secteur public. La corruption prospère dans la zone grise entre l’administration et les acteurs du secteur privé. L’exploitation des failles entre bien privé et bien collectif s’exerce par le biais de détournements de pouvoirs collusifs visant à s’accaparer des profits mal acquis. Banques, organismes de surveillance et agences de notation semblent s’être donné le mot pour ne pas prendre suffisamment en compte le système bancaire « parallèle » et la dépendance à l’égard des marchés des capitaux, que l’on peut comparer à une « capture des institu-tions ». On doit absolument prendre en compte des formes plus subtiles de corruption, qui peuvent être techniquement légales, par exemple lorsque les institutions sont « capturées » et les règles « adaptées » par les puis-sants. Cette prise en compte est aussi importante que l’identification des détournements plus évidents de ressources ou les distributions de faveurs. Rappelez-vous cet enfant qui n’avait pas peur de dire : « Mais… l’empereur est tout nu ! ». Pour affronter la réalité, il faut commencer par l’admettre.

DÉFENDRE LES DÉMOCRATIESTous les pays sont confrontés à la corruption sous une forme ou une autre. Elle fait les gros titres des journaux, entre autres au Japon, aux États-Unis, en Indonésie et aux Iles Fidji. Aucune société n’a toutes les réponses à ce phénomène ancien.

Les démocraties sont vulnérables. La corruption généralisée peut rendre les démocraties vulnérables à la prise de pouvoir, ce qui rend urgente la lutte contre ce phénomène. La corruption au sommet donne du grain à moudre aux mécontents et à ceux qui cherchent à en profiter pour fomenter des troubles. Dans des pays comme le Bangladesh, le Pakistan et la Thaïlande, l’ire populaire contre la corruption a servi de prétexte pour renverser le gouvernement élu et imposer un régime plus autoritaire, avec des conséquences néfastes pour la gouvernance démocratique.

Ce sont les pauvres qui en pâtissent le plus, mais ils ont peu voix au chapitre lorsqu’il s’agit de façonner les institutions ou d’influer sur l’utilisation des ressources. De nombreuses formes de corruption traversent les frontières par le biais d’utilisations abusives de différents canaux, via la finance, les multinationales, le commerce, les migrations, le blanchiment d’argent ou les paradis fiscaux. Se prononcer publiquement contre la corruption

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 7 PAR ANURADHA RAJIVAN

NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009


peut s’avérer politiquement extrêmement profitable (PNUD 2008). Les dirigeants et le peuple ont intérêt à s’entraider pour la combattre.

Est-ce qu’une focalisation sur la corruption pourrait freiner les efforts d’amélioration des conditions de vie des pauvres ? L’argument en faveur d’une lutte acharnée contre la corruption est le même que celui de la réduction de la pauvreté : les pays n’attendent pas que la pauvreté régresse toute seule, ils élaborent des politiques pour accélérer le proces-sus. Il en va de même pour la corruption. Il est nécessaire de disposer des financements et des institutions adéquats pour progresser dans la réalisation d’objectifs de développement consensuels, en s’assurant que le peuple est au centre des débats sur le développement, en raffermissant les démocraties et en favorisant le développement humain. La corruption sape les institutions qui appuient le développement et fournissent les fonds tout au long du processus.

LA TRAGÉDIE DES BIENS COMMUNSLa bonne gouvernance est un bien public, une ressource qui appartient à tous. La corruption est un exemple classique de « tragédie des biens communs » (Hardin 1968). Hardin explique que les solutions techniques à elles-seules ne peuvent pas résoudre les problèmes de biens publics. qui exigent un changement de comportement. Ce dilemme survient parce que la corruption peut générer un profit individuel immédiat à court terme, mais au détriment des intérêts du groupe, aboutissant en fin de compte à un effondrement institutionnel qui nuit à tous. A mesure que le nombre de personnes corrompues augmente, l’avantage comparatif que procure la corruption peut disparaître. Certains peuvent même se retrou-ver obligés de pratiquer la corruption simplement pour rester en place ; dans une atmosphère de corruption généralisée, ne pas faire comme les autres peut coûter cher, fragilisant ainsi l’intégrité des institutions de gouvernance. On prévoit une intensification de la fraude en réaction à la récession économique (GAAPweb 2009). Lorsqu’une majorité écrasante de la population est corrompue, la minorité qui ne l’est pas fait peu de différence ; lorsqu’une majorité écrasante de la population n’est pas cor-rompue, il se peut que la minorité corrompue fasse peu de différence. Il est plus facile de ne pas être corrompu lorsque ce comportement est la norme sociale. La corruption peut rapidement saper les institutions, mais inverser la tendance peut être très difficile.

NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009

114

Même si cela fait partie des comportements humains, la plupart des gens préfèreraient que tout le monde soit intègre plutôt que corrompu. Même si les intérêts collectifs et individuels peuvent diverger à court terme, ils sont très largement concordants à plus long terme, constituant une fondation solide pour des politiques publiques soutenues par des modalités institutionnelles de lutte contre la corruption. Prenons un exemple de la biologie évolutionniste qui offre un parallèle intéressant avec la tragédie des biens communs qu’engendre la corruption : le comportement des parasites qui se nourrissent sur le même hôte. Leur intérêt commun est que l’hôte reste en bonne condition physique, mais un comportement mû uniquement par un intérêt personnel détruit l’hôte commun, entraînant aussi la mort des parasites.

FRAGILISATION DE TOUS LES OBJECTIFS DE DÉVELOPPEMENTLa corruption a des effets négatifs sur tous les Objectifs du millénaire pour le développement et annihile les gains durement acquis. Même si la plupart des gens pâtissent de la corruption, ceux qui sont relativement défavorisés en pâtissent encore plus car elle aggrave la pauvreté, avilit les droits de l’homme et crée un sentiment d’injustice et d’aliénation. Les pauvres ont moins de possibilités de verser des pots-de-vin et les montants de ces derniers représentent une part beaucoup plus impor-tante de leurs revenus limités. En outre, cette frange de la population participe très peu à l’élaboration des institutions et des politiques qui peuvent être détournées par les grandes entreprises, alors qu’elles ont un impact sur elle.

Par conséquent, la corruption voit ses choix limités de nombreuses manières, ce qui en fait un problème critique pour le développement humain (PNUD 2009). La corruption des services sociaux rend la vie quotidienne difficile. Les pauvres dépendent beaucoup plus des services publics de soins de santé, d’éducation et des services essentiels tels que l’approvisionnement en eau et en électricité, car ils ont moins les moyens d’accéder à des fournisseurs privés. Le manque de places dans les écoles, d’eau potable, d’électricité, d’enseignants, de structures sanitaires, etc. contribue à la corruption de « survie ». Dans le secteur de la santé, la corruption peut mettre en péril les tests pharmaceutiques, engendrer la contrefaçon de vaccins et de médicaments, priver les pauvres de soins de


NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009


santé et même contribuer à des pratiques extrêmes telles que le prélève-ment d’organes sans le consentement bien informé des donneurs. Elle peut interférer avec l’accès à l’éducation pour les enfants, ainsi qu’avec sa qualité, et fragiliser une institution importante pour la transmission de l’éthique, à savoir le système éducatif. Dans les services publics tels que l’assainissement de l’eau et l’électricité, la corruption peut mettre à mal des services essentiels déjà en situation de pénurie et par conséquent avoir un impact négatif sur la santé.

La justice est à vendre. Les pauvres sont bien plus en contact avec des institutions de justice telles que la police et le système judiciaire dans leur vie de tous les jours. A la différence des plus aisés, ils ne peuvent pas s’offrir des services de sécurité ou juridiques privés. Ils sont confrontés à l’injustice, même lorsqu’il s’agit d’affaires non enregistrées ou inventées parce qu’ils étaient incapables de payer un pot-de-vin. Ils doivent payer pour bénéficier de la justice et pour éviter de subir l’injustice. Là encore, les insuffisances du système y contribuent beaucoup. Le terme « petite corruption » se focalise sur la valeur monétaire des pots-de-vin, minimisant le grand nombre de personnes qui en pâtissent et la récurrence des sollicitations. Le terme corruption « de détail » donne une meilleure idée de l’ampleur de ce phénomène.

La corruption peut affecter les revenus. Les moyens de subsistance sont menacés lorsque les programmes de génération de revenus ou d’accès au crédit sont corrompus. La corruption met les entreprises privées en faillite en décourageant les investissements, aussi bien nationaux qu’étrangers. Elle expose les femmes à des actes d’exploitation sexuelle ou autres pour obtenir ou conserver un emploi rémunéré. La corruption épuise et détourne les rares ressources, comprime l’espace fiscal, sape les institutions et réduit les perspectives de développement d’un pays (PNUD 2008).

Les ressources naturelles constituent des terrains fertiles. La corruption est favorisée par des profits potentiels énormes combinés avec l’éloignement des sites et des droits de propriété flous. La collusion entre les intérêts commerciaux et l’administration peut nuire aux lois et réglementations qui régissent l’exploitation des forêts, de la terre, de l’eau et des minéraux, aggravant la dégradation de l’environnement, détruisant les moyens de subsistance et compromettant les intérêts des générations futures.

NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009

116

Les circonstances nécessitant une aide financière et matérielle sont vulnérables. Des liens évidents entre la corruption et les situations de développement spéciales ont été établis (Evans 2007). Les réponses des gouvernements et internationales aux conflits ou aux catastrophes naturelles et à la misère à plus long terme des pauvres, des personnes enclavées ou souffrant d’exclusion sociale, nécessitent généralement un afflux important de fonds peu coûteux, voire gratuits. Ces sommes doivent être utilisées rapidement. En outre, dans les situations d’urgence, les procédures de fonctionnement standard peuvent ne pas s’appliquer comme c’est le cas dans les situations humanitaires urgentes, ou même dans la crise financière mondiale devenue crise humaine que nous con-naissons actuellement. Les acteurs privés et publics peuvent être tentés par ce genre de situation qui permet de gagner de l’argent rapidement. Les bénéficiaires peuvent accepter de recevoir moins que leur dû à cause de leur vulnérabilité, du manque d’informations sur les conditions requi-ses et de la volonté d’accepter n’importe quoi plutôt que rien. Toutefois, les effets des détournements de fonds sont très graves : rupture de confiance entre l’élite qui gouverne et ses administrés, dissensions entre communautés, instabilité politique et aggravation plutôt qu’atténuation des impacts des catastrophes.

Même les réponses politiques bien intentionnées à la crise économique sont menacées de corruption. Daniel Kauffman (2009) énumère les domaines spécifiques présentant des risques depuis les changements de réglementation jusqu’aux renflouements du secteur privé : « Pre-mièrement, le secteur public réforme la réglementation, deuxièmement le gouvernement s’approprie les institutions financières, troisièmement il renfloue certaines entreprises privées spécifiques par des injections rapides et massives de fonds, quatrièmement il donne une énorme impul-sion fiscale à l’infrastructure et cinquièmement il s’efforce d’étendre le filet de protection sociale (et des logements) pour des millions de citoyens vulnérables. Dans chacun de ces domaines, il existe des risques pour la gouvernance et de corruption. Les lobbyistes sont déjà à la porte. »

LUTTER CONTRE LA CORRUPTIONLes raisons de combattre ce fléau sont à la fois pratiques, stratégiques et morales. Dans la plupart des pays, la corruption passe de plus en plus au premier plan. Les gouvernements ne se contentent pas d’accepter et


NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009


de ratifier la Convention des Nations Unies contre la corruption, ils pren-nent aussi en compte l’état d’esprit de la population, le rôle des acteurs du secteur privé (y compris les banques, les avocats et les comptables) et l’importance de la coopération transfrontalière. Lorsque la popula-tion devient moins encline à tolérer la corruption et que des éléments perturbateurs semblent prêts à déstabiliser les gouvernements, la lutte contre la corruption se justifie sur les plans politique, stratégique et moral, bien plus qu’auparavant.

Pour les dirigeants politiques, montrer une volonté de combattre ce fléau peut s’avérer politiquement payant, surtout dans les secteurs où il affecte la vie quotidienne des gens comme par exemple dans les services sociaux. Cette position génère une énorme satisfaction des citoyens. Stratégique-ment, il est nécessaire que les citoyens collaborent au contrat social avec les gouvernements et le secteur privé. Lorsque la légitimité des institu-tions au pouvoir et les privilèges sont remis en question, des troubles peuvent surgir. Sur le plan moral, la corruption est un manque de respect pour ses semblables, pour l’égalité entre les êtres humains. Elle nuit aux pauvres de manière disproportionnée. On doit la combattre pour toutes ces raisons.

Même si les mesures spécifiques dépendront des circonstances locales, la stratégie globale doit combiner la synergie d’une pression exercée simultanément de haut en bas et de bas en haut, chacun préservant l’« honnêteté » de l’autre. La pression par le haut passe par le renforcement des organismes anti-corruption, une législation sur le droit à l’information et une réforme de la fonction publique ; la pression du bas vers le haut est exercée par une presse libre et pluraliste, ainsi que par une société civile dynamique et informée qui utilise les informations et appelle de ses vœux plus de transparence.

On doit mettre l’accent sur la prévention plutôt que sur une politique consistant à « attraper et punir » après coup. Cela implique une com-munication efficace des informations, des audits crédibles, des normes et standards vérifiables pour toutes les institutions. Et une grande partie de la corruption de « survie » a besoin de solutions d’approvisionnement pour résoudre les problèmes de pénurie au lieu de sanctionner les pauvres pour vol d’eau ou d’électricité. Le rapport sur le développement humain

NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009

118

en Asie-Pacifique, Tackling Corruption Transforming Lives (PNUD 2008), offre un programme en sept points pour opérationnaliser ce changement.

* Le présent article s’appuie sur les travaux du Bureau pour le rapport mondial sur le développement humain hébergé par le Centre régional pour l’Asie-Pacifique, bureau de Colombo, menés dans le cadre du Rap-port mondial sur le développement humain en Asie-Pacifique « Tackling Corruption, Transforming Lives » (PNUD 2008).

RÉFÉRENCESGampat, Ramesh, 2007. “Approaches to corruption”. HDRU Brief no. 03/2007. Colombo : Centre régional du PNUD pour l’Asie-Pacifique. Dans A. Rajivan and R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. New Delhi: Macmillan (à venir).

Evans, Kevin 2007. “Addressing corruption in special development situ-ations from a human development perspective – Lessons from the Asia Pacific Region.” Note de synthèse technique sur la corruption comman-ditée pour le Rapport sur le développement humain en Asie-Pacifique. Colombo : Centre régional du PNUD. Egalement dans A. Rajivan et R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Develop-ment. New Delhi: Macmillan (à venir).

Hardin, Garrett 1968. “The Tragedy of the Commons”, Science, Vol. 162, No. 3859, 13 décembre, pp. 1243-1248.

Equipe HDRU (Bureau pour le rapport mondial sur le développement humain). 2007. “Corruption myths or myths on corruption?” HDRU Brief no. 02/07. Colombo : Centre régional du PNUD pour l’Asie-Pacifique.

Rajivan, Anuradha 2006. “Questioning corruption: Is choice and voice a vaccine against it?” HDRU Brief no. 04/2006. Colombo : Centre régional du PNUD pour l’Asie-Pacifique. Dans A. Rajivan and R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. New Delhi: Macmillan (à venir).


NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009


Rajivan, Anuradha 2007. “Understanding corruption from a development perspective: how can it be curbed?” HDRU Brief no. 06/07. Colombo : Centre régional du PNUD pour l’Asie-Pacifique. Dans A. Rajivan and R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Develop-ment. New Delhi: Macmillan (à venir).

PNUD 2008. “Tackling Corruption Transforming Lives” Rapport sur le développement humain en Asie-Pacifique. New Delhi: Macmillan.

PNUD 2009. “Challenging Corruption: Prioritizing Social Services for Human Development” Document de travail du Bureau pour le rapport mondial sur le développement humain. Colombo : Centre régional du PNUD pour l’Asie-Pacifique.

ANURADHA RAJIVANAnuradha Rajivan est Coordinateur du programme

régional au Centre régional du PNUD à Colombo (Sri Lanka).


NU

MÉR

O 7

, MA

RS 2

009

120

PRÉAMBULELa guerre, disait Clausewitz, est la continuation de la politique avec d’autres moyens. La politique par conséquent est la forme que prend la gestion des conflits sociaux dans une société particulière à travers des moyens autres que la guerre. La démocratie est donc une de ces formes, en l’occurrence pacifique, que peut prendre la gestion des conflits sociaux dans une société.

LA DÉMOCRATIE COMME ENJEU POLITIQUECe préambule était nécessaire pour mettre en lumière que la démocratie n’est qu’une forme d’organisation sociale et politique parmi tant d’autres et qu’elle-même n’est pas univoque. Au contraire les débats (et souvent les conflits), entre les nations ou à l’intérieur des nations, révèlent que la définition même de la démocratie est et demeure un enjeu politique. Un dirigeant a-t-il le droit de changer la constitution de son pays pour modifier le nombre de mandats consécutifs autorisés ? Les députés ont-ils le droit de se faire élire pour ensuite changer de parti ? Y a-t-il des limites à la liberté d’expression ? Quelles sont les justes formes de participation populaires ? Telles et bien d’autres, sont les interrogations qui sont au cœur des débats autour de la définition de ce qu’est et ce qui constitue la démocratie.

Ces débats évoquent constamment un processus essentiel, qui res-surgit régulièrement et est considéré comme une pièce maîtresse de la démocratie : les élections.


DÉMOCRATIE OU ÉLECTIONS

Les élections sont-elles un bon indicateur d’une démocratie perfor-mante ? Jeremias Blaser examine l’efficacité des élections modernes en Afrique, en se plaçant du point de vue de l’histoire et des valeurs occi-dentales. Ces valeurs sont souvent en contradiction avec les notions africaines traditionnelles de consensus et de déférence vis-à-vis des institutions locales qui n’incluent pas les professionnels de la politique. Les pays africains méritent la démocratie, mais une démocratie née de la culture et de la tradition locales, et pas une démocratie inadaptée que leur imposent telle quelle les institutions occidentales.

NU

MÉR

O 8

, SEP

TEM

BRE

2009


En effet, à l’heure actuelle, organiser une élection semble être une réponse préfabriquée à tout problème démocratique qui pourrait se poser dans les pays en voie de développement. La tenue d’élections « libres et trans-parentes », solution préconisée par le monde occidental pour remédier aux problèmes démocratiques du monde en voie de développement, s’accompagne aussi dans beaucoup de cas d’une machinerie impression-nante d’experts, d’observateurs, de soutien logistique et financier afin de garantir les conditions souvent nécessaires mais pas suffisantes pour l’exercice de ce soi-disant droit démocratique.

A l’instar de ces efforts déployés pour mondialiser les élections, il con-vient de s’interroger sur les raisons qui ont permis de faire ce raccourci entre élection et démocratie ou l’un est devenu synonyme de l’autre. Un retour sur les conditions d’institutionnalisation des élections dans le monde occidental révélera que la promotion des élections par ce dernier dans les pays en voie de développement relève d’une conception plutôt ethnocentrique de la démocratie et dans la plupart des cas inadaptée aux conditions sociales et politique dans les pays en voie de développement.

ÉLÉMENTS POUR UNE HISTOIRE DE LA DÉMOCRATIE OCCIDENTALEL’histoire de la démocratie en général et du suffrage universel en particulier nous instruit que celle-ci s’est construite sur la base d’une société de classes dans un contexte d’industrialisation et de paupérisation des masses, don-nant lieu à des mouvements sociaux revendiquant une participation plus équitable aux processus de prise de décision politiques. Rappelons-nous également qu’au début l’accès à l’État tout comme le vote était réservé à la bourgeoisie disposant d’une fortune et d’un revenu suffisamment élevé lui permettant de faire de la politique à titre quasi volontaire.

Les clivages sociaux de l’époque entre capital et travail, urbain-rural, protestant-catholique se sont par la suite matérialisés dans des forma-tions/partis politiques. Sous la pression de ces nouvelles formations politiques et mouvements sociaux, le suffrage universel fût introduit, donnant lieu à une plus grande compétitivité au sein du champ politique.

Cette compétitivité accrue entraina une professionnalisation au sein des partis, mais fit également émerger la « classe » des professionnels de la

NU

MÉR

O 8

, SEP

TEM

BRE

2009

122

politique avec tous les défauts qui lui sont normalement attribués. Entre autres, ce processus politique se caractérisa notamment par un système de partis basés sur des programmes politiques distincts, une démocra-tisation à l’intérieur de ces partis, ayant pour objectif la désignation du personnel nécessaire à la professionnalisation du champ politique d’où la nécessité de trouver des modalités de financement plus durables ce qui jusqu’à nos jours pose un problème comme en témoigne les scandales récurrents autour des questions du financement des partis politiques.

Ces nombreux raccourcis historiques mériteraient évidemment d’être analysés plus en détail afin d’apprécier leur spécificité et leur significa-tion dans leurs contextes respectifs. Toutefois, il apparaît d’ores et déjà que l’institutionnalisation d’une pratique démocratique basée sur le suffrage universel est le fruit d’une genèse très complexe et propre à un contexte socio-économique particulier. Il n’en résulte pas moins que dans le monde occidental cette institutionnalisation est basée sur deux principes fondamentaux :

1. Un système de partis qui traduit les clivages sociaux en intérêts politiques ;

2. La règle de la majorité comme modus operandi de la prise de déci-sions politiques (basée sur la conviction que la majorité incarne la volonté du peuple).

ÉLECTION N’EST PAS SYNONYME DE DÉMOCRATIERéduire la démocratie à la tenue des élections comme on a tendance à le faire dans les pays en voie de développement ne tient donc pas compte des nombreuses conditions préalables qui donnent un sens tout autant politique que social à cette pratique issue d’un contexte très spécifique. On peut donc légitimement s’interroger sur l’utilité d’organiser et/ou de soutenir, parfois même d’imposer, des élections dans les pays en voie de développement et tout particulièrement en Afrique, à la lumière de l’ethnocentrisme qui caractérise la promotion de cette pratique.

En effet, croire que la démocratie sera instaurée par la tenue d’élection équivaut à mettre la charrue devant les bœufs et rester aveugle au con-texte et aux effets que cela peut avoir sur la vie politique d’une nation. A


NU

MÉR

O 8

, SEP

TEM

BRE

2009


quelques exceptions près, du moins en Afrique, les partis politiques ne se distinguent nullement par leurs programmes politiques. Ce n’est guère étonnant puisque ces formations politiques elles-mêmes ne sont pas ancrées dans les divers clivages sociaux qui traversent les pays africains. Par conséquent, les partis politiques se font et se défont en fonction de la conjoncture politique du moment et en fonction des alliances person-nelles entre les élites politiques. Leur survie dépend d’un mécène qui souvent assume également la présidence du parti et, le moment venu, sera également le candidat de choix pour accéder aux postes à responsabilités politiques. La démocratisation à l’intérieur du parti comme condition nécessaire à la professionnalisation du politique devient anodine puisque la notion de parti politique se résume à un « one-man-show » dont le but reste malheureusement trop souvent l’enrichissement à travers l’accès à l’État, ceci à la différence de l’occident où l’accumulation excessive de richesses a lieu surtout dans le secteur privé.

Souvent il en résulte que la tenue d’élections en Afrique se résume en fin de compte à une opération de relations publiques très couteuse n’ayant aucun effet sur la légitimité démocratique des dirigeants mais qui sert avant tout à satisfaire la communauté internationale et les bailleurs de fonds qui ensuite s’y réfèrent pour justifier leurs interventions.

PERSPECTIVES POUR REPENSER LA DÉMOCRATIE EN AFRIQUEL’Afrique n’a-t-elle pas droit à la démocratie alors ? Au contraire ! Il con-vient cependant de réfléchir sur le type de démocratie le plus approprié au continent africain, ainsi que sur des modalités et processus de prise de décisions politiques moins courants puisque la « règle de la majorité » n’est pas la seule option.

Cette réflexion doit être menée au sein des sociétés africaines et avec la participation de tous les segments de ces sociétés. Nous nous abstien-drons donc de recommandations concrètes pour simplement évoquer trois points qui nous semblent importants à discuter dans tous les débats portant sur la démocratie en Afrique :

NU

MÉR

O 8

, SEP

TEM

BRE

2009

124

1) La question des frontières : un bon nombre de conflits sur le continent Africain surgissent et resurgissent en raison des frontières issues de la colonisation. Un coup d’œil sur la carte montre le caractère arbitraire de ces frontières. Cependant leur remise en cause n’a jamais fait l’objet d’un débat approfondi entre pays africains ou même au sein de l’Union africaine. Aussi idéaliste que cela puisse paraître, il nous semble que la stabilité politique à long terme du continent ne peut être obtenue sans que cette question soit abordée au niveau politique.

2) La question des institutions traditionnelles : la politique en Afrique existait bien avant la mise en place d’un État dit « moderne ». Les appareils étatiques se sont superposés aux institutions traditionnelles qui, reléguées au second plan, ont néanmoins continué à jouer un rôle dans la gestion des conflits sociaux, notamment dans les zones rurales. Il en résulte souvent une superstructure étatique sans ancrage social et opérant « en dehors » de la société et des institutions tradi-tionnelles qui continuent de gérer nombre de problèmes au niveau local et auxquelles les populations se réfèrent parce qu’elles en con-naissent le fonctionnement et l’histoire. Il s’agirait donc de bâtir des formes démocratiques de prise de décisions politiques en partant des institutions traditionnelles. Parmi les États africains qui ont tenté d’intégrer leurs institutions traditionnelles dans les structures d’un « État moderne » on peut citer le Botswana, le Ghana, l’Afrique du Sud ou l’Ouganda. Une analyse plus poussée permettrait de démontrer que leur succès tant sur le plan économique que politique est en partie dû à cette combinaison de « modernité » et de « tradition ».

3) La prise de décisions politiques : les sociétés africaines précoloniales ont été caractérisées par bon nombre d’anthropologues et de sociologues comme des sociétés dites « consensuelles ». Citant par exemple la pra-tique des consultations étendues et les assemblées de village, ils ont fait remarquer que la prise de décisions politiques ne se faisait que rarement, pour ne pas dire jamais, sur la base de la règle de la majorité. Au contraire, le compromis, le consensus et donc le processus intégratif permettant à toutes les parties intéressées de s’exprimer, a souvent été considéré par les africains eux-mêmes comme plus apte à tenir compte des fondements culturels de la prise de décision politique. Compte


NU

MÉR

O 8

, SEP

TEM

BRE

2009


tenu de cette réalité, on perçoit mal comment la prise de décisions politiques basée sur le « principe de la majorité » pourrait trouver un quelconque ancrage culturel dans ces sociétés.

A la lumière des réflexions ci-dessus, l’ethnocentrisme avec lequel on cher-che à imposer, à encourager et/ou à promouvoir la pratique électorale dans les pays en voie de développement ne semble pas donner de bons résultats. La définition de la démocratie étant un enjeu politique nécessite par conséquent une mise à plat radicale des idées préconçues qui assimi-lent les élections à la démocratie. Cette réflexion pourrait notamment se faire en tenant compte des structures sociales plutôt que des structures étatiques en Afrique et des valeurs culturelles propres aux divers peuples du continent africain plutôt que des normes importées de l’occident.

JEREMIAS BLASERJeremias Blaser est Représentant résident adjoint du

PNUD en République du Congo.


NU

MÉR

O 8

, SEP

TEM

BRE

2009

126

Les graines de la démocratie ont été semées dans une grande partie de l’Asie et les premières pousses sont visibles dans toute la région. Aujourd’hui, il existe des gouvernements démocratiquement élus dans les huit pays d’Asie du Sud et dans de nombreux autres en Asie du Sud-Est. Certains pays sont de jeunes démocraties comme le Bhoutan et les Maldives. D’autres comme l’Afghanistan, le Népal et le Timor oriental sor-tent à peine de décennies de conflit. Enfin, quelques-uns ont remplacé la dictature militaire par la démocratie, à l’instar de l’Indonésie, du Pakistan et du Bangladesh. Ces pays ont un choix à faire. Ils peuvent enraciner plus profondément la démocratie ou revenir à leurs anciens systèmes.

La démocratie est un processus continu qui ne s’arrête pas aux élections. Les élections libres et équitables ne sont qu’une première étape. Elles vont de pair avec les initiatives visant à permettre aux populations de faire entendre leur voix et de participer aux décisions qui affectent leurs vies quotidiennes, à faire prévaloir l’état de droit de façon équitable et à garantir l’accès à la justice pour tous, à renforcer la responsabilisation et la participation de tous.

L’Asie s’ouvre à la démocratie, mais elle est aussi confrontée au prob-lème de la pauvreté. Un tiers de la population pauvre mondiale vit sur ce continent. En outre, elle subit des catastrophes naturelles avec une implacable régularité. Ces dernières semaines, la région a été durement touchée par une série de catastrophes aux effets dévastateurs : tremble-ments de terre au Bhoutan, en Indonésie, au Samoa et Tonga, tsunami au Samoa et Tonga, typhon et inondations aux Philippines et en Inde. La région fait également face à plusieurs autres difficultés de taille, à savoir ralentissement économique mondial, changement climatique et inégalités importantes.

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 9 PAR AJAY CHHIBBER

LES JEUNES POUSSES « DIFFÉREMMENT DÉMOCRATIQUES » ET PROMETTEUSES

La démocratie s’est répandue en Asie, mais s’est-elle enracinée ? Ajay Chhibber analyse l’émergence de pousses « différemment démocratiques » qui ont germé à partir des graines de la démocratie, en se demandant si ces pousses deviendront des institutions gouvernementales solides et spécifiques, ou aboutiront encore une fois à des conflits ou à un régime autoritaire.

NU

MÉR

O 9

, NO

VEM

BRE

2009


L’expérience a montré que si les gouvernements ne répondent pas aux besoins des populations, celles-ci finissent par se retourner contre eux. Nous avons été témoins, par exemple, de la chute spectaculaire du régime de Suharto en Indonésie suite à la crise financière de 1997. De même, la corruption généralisée, qui peut avoir des conséquences dramatiques pour les plus pauvres, a préparé le terrain pour les forces militaires qui s’en sont servi pour renverser les gouvernements élus au nom du peuple dans certains pays asiatiques (par exemple en Thaïlande en 2006 et au Bangladesh en 2007). L’Afghanistan est également exposée au risque que les allégations de corruption, fondées ou non, attisent l’insurrection permanente des talibans.

La corruption peut saper les efforts des gouvernements pour fournir des services à la population. Les démocraties électorales ne peuvent pas tenir leurs promesses si le gouvernement est embourbé dans la corruption. Les politiques de lutte contre la corruption constituent un élément essentiel de toute initiative visant à enraciner la démocratie, à condition qu’elles ne soient pas un moyen détourné d’attaquer les adversaires politiques ou d’attraper uniquement les « petits poissons ». Mais mieux vaut prévenir que guérir. La mise en place d’un environnement ouvert et transparent, avec des lois et règlements garantissant au peuple l’accès à l’information et la possibilité de demander réparation, afin que le public puisse demander des comptes aux responsables, est encore plus importante.

Pour que l’État soit plus efficace et réactif, la démocratie doit s’enraciner. Les principales institutions démocratiques, notamment le législatif et le judiciaire, doivent répondre aux besoins de la population pour que la démocratie se renforce. A cet égard, il est vital que les rôles et respon-sabilités de chacun des niveaux du pouvoir exécutif soient définis, en rapprochant le plus possible les institutions de la population (par le biais de la décentralisation et du transfert des pouvoirs) pour les rendre responsables devant le peuple. Mais la fourniture de services risque d’être compromise si l’état de droit n’est pas strictement appliqué, avec des juges efficaces, indépendants et honnêtes défendant les droits de leurs concitoyens, et des députés qui contrôlent de manière adéquate le fonctionnement du pouvoir exécutif.

Dans certains pays d’Asie, le pouvoir judiciaire a joué un rôle remarquable dans la défense des droits des citoyens. Citons l’exemple du Pakistan, où

NU

MÉR

O 9

, NO

VEM

BRE

2009

128

des avocats et des juges sont descendus dans la rue, ou celui de l’Inde, où le pouvoir judiciaire est réputé pour son rôle de défenseur des droits économique, sociaux et culturels. Dans d’autres pays, beaucoup d’efforts restent encore à faire pour garantir l’indépendance compète du pouvoir judiciaire. Il en est de même pour l’institution parlementaire, qui doit être forte pour contrebalancer efficacement le pouvoir exécutif.

La démocratie en Asie doit aussi relever le défi de la participation élar-gie, qui exige que les pays appliquent les principes fondamentaux de la démocratie à toutes les régions, tous les groupes sociaux et tous les secteurs. La participation reste problématique en termes de représenta-tion des pauvres, des femmes, des castes et des communautés ethniques marginalisées, de protection des minorités et de rapprochement de l’État vers les pauvres.

Diffuser la démocratie au-delà des élites est aussi une entreprise difficile. Dans de nombreux pays, les processus politiques sont pour une large part entre les mains de l’élite. La difficulté est d’intégrer dans les processus décisionnels publics les personnes dont la vie est affectée par ces décisions. Comme l’a affirmé Mahatma Gandhi : « Dans une vraie démocratie, les hommes et les femmes apprennent tous à penser par eux-mêmes. L’esprit de la démocratie ne peut être imposé sans celle-ci. Il vient de l’intérieur. »

Le Bhoutan, l’une des plus jeunes démocraties au monde, a pris une initiative audacieuse en rassemblant ses voisins sud-asiatiques et des pays comme la Birmanie, l’Indonésie, la Thaïlande, la Mongolie et le Vietnam pour les inviter à apprendre chacun des expériences de l’autre et à répandre les graines de la démocratie. Le Programme des Nations Unies pour le Développement a soutenu les efforts du gouvernement du Bhoutan afin d’enrichir le dialogue sur la démocratie en réunissant experts, universitaires, partenaires de la société civile de la région et au-delà. Début octobre 2009, plus de 100 représentants d’une douzaine de pays asiatiques se sont réunis à Paro au Bhoutan avec des universitaires, des experts et des responsables de la société civile.

L’expérience en Asie montre que la démocratie est une quête et un combat. Étant donné que le type de démocratie qu’une nation choisit de développer dépend de son histoire et des circonstances, les pays

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 9 PAR AJAY CHHIBBER

NU

MÉR

O 9

, NO

VEM

BRE

2009


devront nécessairement être « différemment démocratiques ». Mais la démocratie ne se résume à la seule décision d’organiser des élections. Elle exige un processus plus profond de développement politique qui intègre les valeurs et la culture démocratiques dans toutes les couches de la société, un processus qui n’est jamais formellement terminé.

L’Asie, avec sa longue et riche tradition, est bien placée pour trouver sa propre voie. Elle abrite quatre des plus grandes démocraties du monde : le Bangladesh, l’Inde, l’Indonésie et le Pakistan. Un consensus clair pour la démocratie se dégage partout en Asie, des gouvernements étant élus démocratiquement dans tous les pays d’Asie du Sud et dans la plupart des pays de l’Asie du Sud-Est.

La question est de savoir comment la démocratie sera-t-elle maintenue et renforcée pour le bénéfice ultime du peuple ? Soit la démocratie prospèrera en profitant à la population en termes de développement humain, soit elle sera négligée, ce qui la fera décliner et dépérir. Quelle voie choisira l’Asie ?

La décision appartient aux gouvernements et aux peuples d’Asie. Bien que les graines de la démocratie aient germé, elles doivent maintenant être nourries pour survivre, grandir et s’épanouir.

Remarque : cette tribune libre a été initialement publiée dans le Bangkok Post le 13 octobre 2009 pour marquer la Conférence internationale « Deepening and Sustaining Democracy in Asia » qui s’est tenue au Bhoutan.

AJAY CHHIBBERAjay Chhibber est Secrétaire général adjoint des

Nations Unies et Directeur régional du PNUD pour l’Asie et le pacifique.


NU

MÉR

O 9

, NO

VEM

BRE

2009

130

Je me référe au Rapport sur le développement régional de l’Asie-Pacifique 2010 : « Power, Voices and Rights: A Turning Point for Gender Equality in Asia and the Pacific. » qui note :

• Dans l’arène politique, l’égalité entre les sexes a une dimension morale largement reconnue : il est socialement juste que les femmes prennent part aux décisions qui les concernent. Une démocratie à laquelle la moitié de la population ne peut pas participer est en contradiction avec la signification actuelle de ce terme.

• La participation élargie à la politique a également une dimen-sion pratique qui est évidente, et se justifie en termes de développement. Elle améliore l’efficacité, car lorsque les sources d’information sont plus nombreuses, la prise de décisions poli-tiques repose sur des informations plus fiables et s’adapte mieux aux réalités diverses du terrain. Les femmes, en tant que groupe, ont des expériences différentes de celles des hommes. De manière générale, même s’il arrive que certains hommes soutiennent les combats des femmes dans l’arène du pouvoir, lorsque les femmes n’expriment pas elles-mêmes leurs points de vue, elles ne sont pas entendues pour la plupart.

• La participation des femmes à la politique renforce également la stabilité et l’harmonie sociales, conditions de base pour un développement durable. Lorsque la majorité des citoyens sentent que leur voix est écoutée et qu’ils jouent un rôle dans le dével-oppement, s’ils savent qu’ils peuvent en retirer des bienfaits, ils sont beaucoup plus enclins à y consacrer des efforts.

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 10 PAR PAULINE TAMESIS

LES FEMMES EN POLITIQUE : COMMENT SURMONTER LES OBSTACLES À LEUR PARTICIPATION

L’égalité des sexes dans le domaine politique est confrontée à de nombreux obstacles en Asie et dans le pacifique. Parmi les solutions possibles, citons les quotas, les réseaux, la représentation proportion-nelle et l’éducation qui permet de renforcer les capacités des femmes à exercer des responsabilités et de mieux sensibiliser les hommes. Pauline Tamesis commente les principaux points du Rapport sur le développement régional de l’Asie-Pacifique et cite iKnow Politics.

NU

MÉR

O 1

0, A

VRI

L 20

10


QU’EST-CE QUI BLOQUE LA PARTICIPATION DES FEMMES À LA POLITIQUE EN ASIE ?Normes sexuelles : le leadership est encore considéré comme une disposition et une prérogative essentiellement masculines dans toute l’Asie et le Pacifique. A cause des schémas de discrimination sexuelle, les femmes ont moins accès à l’éducation, aux soins de santé, à la propriété, à la mobilité et à toutes les autres formes de capital social qui leur per-mettent de réclamer leur place dans un monde plus large. Souvent, les idées sur le leadership s’établissent dans la sphère privée, où les hommes sont généralement considérés comme les chefs de famille, et sont confir-mées dans le monde, où les hommes occupent les positions dominantes.

Triple fardeau des femmes (ou manque de temps) : les systèmes politiques ont mis du temps à reconnaître que les femmes ont des respon-sabilités supplémentaires avec l’entretien du ménage et l’éducation des enfants. Cette situation ne s’accorde pas facilement avec les exigences du service public. Mais il est rare que des formes de soutien même basique aient été proposées, par exemple des garderies dans les locaux du par-lement ou des partis politiques.

Dans un débat organisé par iKnow Politics, qui est le réseau International Knowledge Network of Women in Politics,1 les praticiens et les femmes politiques ont reconnu que « le problème de la famille et de la triple charge de travail est réel. Il oblige souvent les femmes à faire plus d’efforts lorsqu’elles veulent « faire de la politique », en s’y consacrant une fois que leurs enfants sont plus âgés et plus autonomes. C’est une grande faiblesse, parce que cela empêche les jeunes, qu’il s’agisse des hommes ou des femmes, d’avancer au même rythme. »2

Manque d’argent : à cause de l’augmentation du coût des élections, le financement des campagnes devient très problématique, non seule-ment pour les femmes mais aussi pour les hommes. Cependant, la plupart des praticiens et des femmes qui font de la politique conviennent que les femmes rencontrent plus de problèmes pour lever des montants importants pour leurs campagnes, et peuvent rarement concurrencer leurs homologues masculins. Les fonds publics et des partis ne sont pas répartis équitablement parce que souvent ce sont des hommes qui sont chargés de leur répartition. Il peut également être intéressant

NU

MÉR

O 1

0, A

VRI

L 20

10

132

d’observer que « beaucoup de femmes qui ont réussi en politique dans la région ont les moyens, ou sont appuyées par des liens familiaux et une dynastie politique. »3

Structures des partis politiques et exclusion des réseaux politiques informels : dans les sociétés démocratiques, les partis politiques sont les sentinelles des élections. L’ajout de femmes aux listes des candidats d’un parti est l’une des étapes importantes de l’augmentation de la participa-tion des femmes à la politique. Certains des obstacles que rencontrent les femmes pour être membres d’un parti politique ou être désignées comme candidates sont : le manque d’argent, le manque de réseaux soutenant les femmes candidates et ayant des responsabilités, le manque de volonté politique de promouvoir les femmes, les partis politiques qui ne considèrent pas les femmes comme des mandants importants, le manque de confiance dans leur capacité à affronter leurs homologues masculins et le manque de stratégies à long terme.

SURMONTER LES OBSTACLES : QUELQUES OPTIONSQuotas : obtenir des partis politiques et plus particulièrement des hommes qui en font partie qu’ils fixent des quotas, à la fois volontaires et obligatoires, est une étape importante de la collaboration avec les hommes visant à promouvoir la participation des femmes à la politique. Les champions masculins jouent un rôle essentiel pour convaincre les autres hommes dans les partis de l’importance des quotas pour faciliter l’entrée des femmes dans la politique. Toutefois, les quotas devraient être considérés comme la première étape de la participation des femmes à la politique et les efforts pour identifier des stratégies détaillées de promo-tion des femmes dans la vie publique doivent se poursuivre.

Un tiers seulement des pays d’Asie et du Pacifique ont mis en place sous une forme ou une autre des quotas hommes/femmes pour la participa-tion à la politique.4 Dans les pays qui n’appliquent pas de quotas, le taux de femmes détenant des mandats se situe autour de 14 %, contre 20,4 % pour les pays qui n’en ont pas.5 Même si la région est loin d’avoir un pour-centage qui correspond, même approximativement, à la proportion de femmes dans la population, et est à la traîne derrière la plupart des autres régions pour ce qui est de la participation des femmes à la politique, les quotas semblent faire une différence.


NU

MÉR

O 1

0, A

VRI

L 20

10


Les quotas peuvent être appliqués à celles qui souhaitent présenter leur candidature, aux candidates investies ou au nombre de sièges réservés à celles qui sont élues ou désignées. Sur le plan mondial, un nombre crois-sant de pays choisissent de réserver des sièges, tendance qui se vérifie aussi en Asie du Sud, et de plus en plus de femmes sont élues pour les occuper.6 Les réservations de sièges présentent l’avantage de garantir l’occupation effective de postes politiques par les femmes. Le respect des quotas est plus facile à mesurer, en particulier dans les pays qui ont beaucoup de partis politiques et/ou un faible niveau de transparence des partis.

Les expériences de quotas dans les partis montrent que, sauf si ces derniers font un effort volontaire pour mettre les femmes en position d’être élues, elles se présentent mais ne gagnent jamais. Dans les systèmes à la proportionnelle, par exemple, elles peuvent être regroupées en bas de liste, avec peu de chances d’obtenir un siège. Dans les systèmes majoritaires, on s’en débarrasse parfois en les envoyant se présenter à des postes impossibles à gagner.

Constituer des réseaux et les entretenir : les réseaux aideront les femmes, non seulement à gagner une élection, mais également à se faire réélire et, une fois les réseaux établis, à donner une porte d’entrée aux nou-velles venues. Les groupes de femmes interparlementaires et les sections féminines des partis politiques sont deux des réseaux les plus importants sur lesquels les femmes parlementaires peuvent s’appuyer pour faire avancer leurs programmes politiques et constituer des coalitions.

Honorer les promesses des femmes : aider les nouvelles venues dans la politique à comprendre le processus politique, et comment le faire fonctionner pour elles-mêmes et pour leurs mandants. On améliore ainsi la qualité de la gouvernance, en réduisant les récriminations au sujet de la compétence des « candidats élus grâce aux quotas ». Pour aider les femmes à être efficaces dans l’arène politique, l’une des principales démarches consiste à leur dispenser des formations répondant à leurs besoins, par exemple pour la prise de parole en public, la confiance en soi ou les relations avec les médias. On peut également sensibiliser les hommes qui occupent des positions dominantes et leur apprendre à tenir compte des préjugés sexistes et faire en sorte que les règles du jeu (politique) soient plus équitables. Michael Rowland, Directeur

NU

MÉR

O 1

0, A

VRI

L 20

10

134

du National Democratic Institute, propose que les efforts en matière d’égalité des sexes « impliquent activement les hommes … Nombre d’entre eux ne comprennent pas la portée du problème et les proposi-tions. Plus les hommes sont informés sur les questions d’égalité entre les sexes, plus ils sont susceptibles d’être réceptifs aux exigences de leurs collègues féminines. »7

Soutenir les systèmes de représentation et électoraux appropriés : la structure des systèmes électoraux a beaucoup d’importance pour déter-miner qui occupe un poste et comment. Les études mondiales indiquent que dans les démocraties, les systèmes de représentation proportionnelle favorisent l’entrée des femmes au parlement.8 La grande majorité des 20 premiers pays du monde en termes de représentation des femmes dans le corps législatif utilisent la représentation proportionnelle. Le niveau moyen de représentation des femmes est sensiblement plus élevé dans les pays qui utilisent ce système que dans ceux qui ont recours à un sys-tème à majorité relative ou simple.9

Cela s’explique en partie parce que les femmes ont plus de probabilités de faire partie de la liste de candidats d’un parti, en particulier dans les districts plus importants ayant plusieurs représentants. Les électeurs peuvent faire le choix de la prudence, surtout si soutenir une femme candidate peut sembler une expérience nouvelle et risquée. Dans les systèmes à majorité relative ou simple, une femme candidate doit généralement se battre en face à face contre une section de candidats masculins, avec au bout du compte un seul gagnant.

Dans la première moitié des 187 pays classés en fonction du pourcentage de femmes dans un système législatif à chambre basse ou unique, 15 se trouvent en Asie et dans le Pacifique. Huit d’entre eux ont un système proportionnel ou mixte, sept un système à majorité relative ou simple. Neuf pays ont mis en place un système de quotas

sous une forme ou une autre. Les pays qui semblent avoir de bons scores sans quotas, à l’exception de la Nouvelle Zélande qui est le numéro un dans la région, sont situés plutôt en Asie du Sud-est. La RDP Lao, Singa-pour et le Vietnam ont des taux de participation qui avoisinent les 25 % dans des systèmes à majorité relative ou simple.10


NU

MÉR

O 1

0, A

VRI

L 20

10


Améliorer le financement des campagnes : les partis peuvent mettre plus de fonds à la disposition des femmes, mais les systèmes électoraux peuvent aussi jouer un rôle en définissant la manière dont les fonds peuvent être récoltés et dépensés. Les financements publics et les contributions aux campagnes peuvent aider à accéder à des fonds plus démocratiques, pour les hommes comme pour les femmes, de même que l’obligation de fournir des rapports détaillés sur les dépenses des campagnes. Les contrôles sur le financement des campagnes peuvent également court-circuiter les relations de clientélisme dans lesquelles les élus se retrouvent à distribuer des faveurs, généralement aux frais du contribuable, à leurs principaux mécènes. A Singapour par exemple, les candidats peuvent dépenser un montant maximum de 12.000 SGD$11 pour une seule élection.12

CONCLUSIONLa participation des femmes à la politique n’est pas seulement un « problème de femmes », mais une question de droits démocratiques. Les blocages qui empêchent une participation plus large des femmes à la politique, avec la possibilité d’influencer les transformations indispensables de la société, doivent être abolis, depuis les inégalités de base entre hommes et femmes concernant les obligations familiales jusqu’aux relations de pouvoir plus complexes dans les cultures et les structures politiques. L’établissement de quotas comme l’un des mécanismes par lesquels hommes et femmes peuvent travailler ensemble pour changer le système politique présente des avantages. Les quotas encouragent aussi les femmes à se présenter aux élections à des postes politiques, aussi bien au niveau national que local. Mais les quotas ne sont que la première étape. Il reste encore beaucoup à faire pour que ce ne soit pas un geste purement symbolique. Si la « politique est l’art du possible »13, alors les femmes et les hommes peuvent ensemble faire preuve de créativité en définissant les règles du jeu.

RÉFÉRENCES1 The International Knowledge Network of Women in Politics, Summary

from the E-Discussion on Working With Men to Promote Women in Politics, 16-31 mars 2009 http://www.iknowpolitics.org/node/10027 (et http://www.iknowpolitics.org/en/node/7460).

NU

MÉR

O 1

0, A

VRI

L 20

10

136


3 Rapport sur le développement humain en Asie-Pacifique: « Power, Voice and Rights: A Turning Point for Gender and Equality in Asia and the Pacific, » p. 103, 2010.

4 Ibid.

5 Torres 2009.

6 International IDEA and Stockholm University n.d. (a).

7 The International Knowledge Network of Women in in Politics, Sum-mary from the E-Discussion on Working With Men to Promote Women in Politics, 16-31 mars 2009 http://www.iknowpolitics.org/node/10027

8 Inter-Parliamentary Union (IPU 2008) http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm and UNIFEM 2008.

9 IPU 2008.

10 IPU 2009.

11 Équivalent à environ 8.328 USD au moment de la publication 2010.

12 Soin 1999.


PAULINE TAMESISPauline Tamesis est Responsable de la pratique de

gouvernance démocratique au Centre régional de Bangkok



NU

MÉR

O 1

0, A

VRI

L 20

10


Les données probantes obtenues par de nombreuses évaluations, ainsi que des études universitaires montrent les limites de l’apport de l’assistance technique, en dépit d’outils et de méthodes sophistiqués.1 Ce constat semble indiquer que les investissements effectués dans le cadre de la coopération au développement ne donnent pas les résultats escomptés. C’est un problème auquel sont confrontés tous les partenaires au développement, y compris le PNUD.

Bien que nous ne manquions pas de boîtes à outils, ni de cadres bien conçus, nous devons travailler d’une manière plus avisée sur le plan poli-tique pour appuyer nos efforts de développement et de renforcement de l’État. C’est l’un des principaux messages exprimés par les coordinateurs résidents, les représentants résidents et les directeurs pays de la région Asie-Pacifique à l’occasion du Séminaire sur le leadership et les innova-tions en matière de gouvernance démocratique (LEADING) qui s’est tenu à Bangkok en juin 2009.

De même, lors de la réunion de la Communauté de pratique mondiale du Groupe de la gouvernance démocratique en 2010 qui s’est tenue à Dakar, au Sénégal, sur le thème « Construire un État ouvert à la participation de tous, réactif et compétent », les participants venant du Siège et des bureaux pays de toutes les régions, ainsi que les personnes ressources extérieures ont souligné à quel point il était important de comprendre les processus politiques qui permettent aux États d’être réactifs, compé-tents et participatifs, et d’être à même de promouvoir le développement humain et de faire respecter les droits de l’homme.

TENDANCES ET NOUVELLES ORIENTATIONS DE L’ÉCONOMIE POLITIQUE

Les données disponibles semblent indiquer que les investissements effectués dans le cadre de la coopération au développement ne donnent pas les résultats escomptés. Pour essayer de mieux compren-dre les processus politiques complexes qui favorisent ou freinent le développement, Claudia Melim-McLeod présente le concept d’analyse de l’économie politique, un outil qui a montré ses possibilités dans la programmation du développement et humanitaire.

NU

MÉR

O 1

1, J

UIL

LET

2010

138

Reconnaissant l’intérêt d’une telle analyse, d’autres bailleurs de fonds ont conçu des outils pour guider l’élaboration de programmes plus efficaces et moins « nuisibles » avec des stratégies réalisables visant des objectifs réalistes. Chacun de ces outils vise à susciter une meilleure compréhen-sion des constellations d’intérêts et d’incitations pouvant favoriser ou entraver les réformes.

• Le ministère néerlandais des Affaires étrangères a ajouté une évaluation de la gouvernance stratégique et de la corruption (SGACA, Strategic Governance and Corruption Analysis ) comme étape obligatoire dans l’élaboration de ses programmes d’aide. Le cadre SCAGA passe en revue les facteurs sociaux et économiques qui façonnent le système politique, ainsi que les institutions formelles et informelles de l’État, de la société civile et du secteur privé qui déterminent la conduite des affaires et la gestion des relations. Il examine également « ici et maintenant », c’est-à-dire les capacités et les intérêts des principaux acteurs, ainsi que les événements et les pressions auxquels ils réagissent.

• Le document Power Analysis de l’ASDI (Agence suédoise de coopération internationale au développement), qui met l’accent sur les droits de l’homme, l’exclusion sociale et l’autonomisation par la démocratie, a été appliqué dans plusieurs pays couverts par les programmes de l’ASDI, tels que le Kenya, la Tanzanie et le Mozambique.

• Le Royaume-Uni utilise divers cadres d’analyse de l’économie politique, dont le célèbre « Drivers of Change » (moteurs du changement), pour identifier les éléments pouvant favoriser le changement à court, moyen et long terme. Il s’agit de l’un des nombreux outils mentionnés dans le manuel de formation sur l’analyse de l’économie politique (How to Note on Political Economy Analysis) du DFID.

• La Banque mondiale, qui s’est toujours montrée peu disposée à prendre en compte la manière dont la politique influe sur la mise en œuvre de ses stratégies d’aide aux pays, vient de lancer le cadre de bonnes pratiques en matière d’analyse de l’économie politique

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 11 PAR CLAUDIA MELIM-MCLEOD / LUCY TURNER

NU

MÉR

O 1

1, J

UIL

LET

2010

NU

MÉR

O 1

1

139PRODUIT PAR DGG KM TEAMREFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 11 PAR CLAUDIA MELIM-MCLEOD / LUCY TURNER

Les conclusions de l’Initiative commune du PNUD et de la Banque mondiale sur le renforcement de l’État dans des contextes fragiles et post-conflits donnent le même message : afin d’appuyer efficacement des États réactifs, compétents et ouverts à la participation de tous, nous devons aller au-delà de l’assistance technique, des outils et des cadres. En outre, en tant que praticiens du développement individuel, nous devons avoir une compréhension plus sophistiquée des processus politiques qui favorisent le développement, ou qui le freinent, pour être mieux en mesure de naviguer dans les environnements complexes dans lesquels nous opérons souvent.

En d’autres termes, nous devons effectuer une meilleure analyse de l’économie politique.

QU’EST-CE QUE L’ANALYSE DE L’ÉCONOMIE POLITIQUE ? Le terme analyse de l’économie politique n’est pas nouveau ; il a déjà été utilisé par Mill, Marx, Gramsci, Foucault et d’autres. Toutefois, ce terme a pris récemment un nouveau sens, cette fois au sein des agences de développement. Selon la publication OECD-DAC Policy and guidance de l’OCDE-CAD, « l’analyse de l’économie politique porte sur l’interaction des processus politiques et économiques au sein d’une société, notam-ment la répartition des pouvoirs et des richesses entre différents groupes et individus, et sur les processus qui créent, maintiennent et transforment ces relations au fil du temps » (fin de phrase mise en italiques par nous).

Cette définition implique que l’on reconnaisse que le pouvoir repose essentiellement sur des relations. Les relations de pouvoir entre l’État, les groupes sociaux et les individus, ou entre l’État, les forces du marché et la société civile, forment en fin de compte le contrat social qui à la fois facilite et exerce une pression sur l’État pour qu’il soit réactif, compétent et ouvert à la participation de tous. Par conséquent, si nous, praticiens du développement, ne comprenons pas bien ces relations — et les proces-sus qui les modifient — nous ne serons pas assez efficaces pour aider à construire des États réactifs, légitimes et résilients.

Le changement étant essentiel pour le développement, nous devons comprendre comment il se produit dans les sociétés au sein desquelles

NU

MÉR

O 1

1

NU

MÉR

O 1

1, J

UIL

LET

2010

140

nous travaillons. En montrant les intérêts et les incitations politiques, économiques et sociaux qui favorisent ou bloquent le changement en faveur des pauvres, l’analyse de l’économie politique nous aide à comprendre comment un changement positif peut se produire, quels sont les obstacles et comment les lever. Dans les contextes de crise où le renforcement de l’État est une priorité, cette compréhension est encore plus cruciale.

Les investissements des bailleurs de fonds dans les contextes fragiles et en proie à des conflits font partie de la réponse aux conflits violents, mais ils peuvent également en être la cause. Par conséquent, les acteurs du développement sont fortement incités d’une part à s’assurer que leurs activités respectent le principle « Ne Pas Nuire » et d’autre part à travailler ensemble pour maximiser leur impact sur la prévention et la résolution des conflits. L’analyse de l’économie politique facilite ces deux processus.

EXPÉRIENCES DES BAILLEURS DE FONDS EN RAPPORT AVEC L’ANALYSE DE L’ÉCONOMIE POLITIQUEAu Nigéria, l’analyse de l’économie politique a permis aux partenaires au développement intervenant dans ce domaine de comprendre les facteurs qui ont influé sur le changement et favorisé des conflits violents. Ils ont utilisé les résultats de cette analyse pour concevoir des programmes appuyant cette dynamique favorable aux changements positifs, tout en évitant d’alimenter involontairement d’autres conflits. Cette étude a remis en question un grand nombre des hypothèses qui étayaient la stratégie précédente et suscité une réflexion critique sur la manière dont les bailleurs de fonds (jouissant d’une influence limitée dans un contexte d’énormes recettes pétrolières et de faible dépendance vis-à-vis de l’aide) pourraient appuyer la réforme.

L’analyse de l’économie politique a provoqué un passage brusque des recommandations normales en matière de réforme à une approche axée sur des questions spécifiques pour lesquelles l’analyse a montré une plus grande faisabilité de réforme. Les conclusions de cette étude ont été partagés avec des partenaires pour contribuer à une compréhension commune du contexte politique et à une approche harmonisée profitant des opportunités tout en évitant les pièges.

NU

MÉR

O 1

1


NU

MÉR

O 1

1, J

UIL

LET

2010


NU

MÉR

O 1

1

et de gouvernance axée sur les problèmes à résoudre (Problem-driven Governance and Political Economy Analysis Good Practice Framework).

• La NORAD et l’ACDI étudient également la manière dont elles pourraient effectuer des analyses de l’économie politique pour renforcer leurs stratégies d’aide.

ANALYSE DE L’ÉCONOMIE POLITIQUE ET MANDAT DE L’ONU Au cours de l’année 2009, le Centre de gouvernance d’Oslo du Groupe de gouvernance démocratique du Bureau des politiques de développement du PNUD (CGO/GGD/BPD) et les Centres de services régionaux à Bangkok et au Caire ont testé une version simplifiée des approches mentionnées ci-dessus en utilisant les projets FTFGD pour analyser la manière dont l’appui à la création d’un environnement propice a influé sur l’efficience, l’efficacité, la durabilité, l’impact et l’effet catalyseur des interventions de gouvernance démocratique à petite échelle. Même si les travaux dans ce domaine n’en sont encore qu’à leurs débuts, les conclusions fondées sur des évaluations effectuées au Cambodge, en Inde, en Indonésie, en Iraq, au Liban, en Mongolie, dans les Territoires palestiniens occupés, au Sri Lanka et au Soudan montrent la nécessité de mieux comprendre l’environnement politique pour optimiser l’efficacité des programmes.

Il existe cependant une différence importante entre les analyses effec-tuées par les bailleurs de fonds bilatéraux, qui élaborent souvent des stratégies d’aide visant des objectifs plus vastes de politique étrangère, et le type d’analyse que le PNUD pourrait entreprendre pour soutenir des programmes mis en œuvre par les pays et les efforts de développement endogènes. L’analyse de l’économie politique, dans notre contexte, doit être utilisée comme un outil permettant de mieux servir les pays dans lesquels nous travaillons, plutôt que de les classer en fonction de leurs résultats et de leurs échecs en matière de gouvernance, ou de déterminer les priorités de financement. Dans le même temps, nous pouvons utiliser ces analyses pour engager avec nos partenaires un dialogue sur les poli-tiques impliquant diverses parties prenantes. Cette approche est celle utilisée actuellement par le PNUD dans les pays latino-américains dans


NU

MÉR

O 1

1, J

UIL

LET

2010

142

le cadre du projet Political Analysis and Prospective Scenarios Project (PAPEP). Le projet PAPEP se spécialise dans la réalisation et l’examen de diagnostics politiques prospectifs, les analyses politiques et les débats sur des questions stratégiques des programmes publics et sur le renforce-ment des capacités d’analyse politique prospective en Amérique latine. L’objectif est d’améliorer les capacités de toutes les parties prenantes en matière d’analyse politique stratégique et ce faisant, de renforcer la gou-vernance démocratique. Même si ce projet ne concerne que l’Amérique latine et les Caraïbes, son expérience peut fournir des indicateurs précieux pour les autres régions dans lesquelles nous travaillons.

Dans ce cadre, le Groupe de gouvernance démocratique du PNUD à trav-ers son Centre de Gouvernance à Oslo (CGO/GGD) a organisé un atelier de 3 jours sur les cadres d’analyse de l’économie politique (AEP) en avril 2010 à New-York. Ont participé à cet atelier des conseillers du Groupe de gou-vernance démocratique (GGD), du Bureau pour la prévention des crises et le relèvement (BCPR) et du Groupe de renforcement des capacités (GRC) provenant du Siège à New-York, à Oslo et à Genève, des chefs de mission de DGG et du Programme de pratique régionale de la prévention des crises et du relèvement (CPR), ainsi que des cadres supérieurs et du per-sonnel technique des bureaux pays. A la suite de cet atelier, un groupe de travail a été formé avec des participants provenant de différentes unités aux niveaux mondial, régional et national pour étudier les moyens de poursuivre ce travail au PNUD, de la conceptualisation à la mise en œuvre.

L’une des premières recommandations du groupe de travail a été de proposer un terme inspiré des principes de l’analyse de l’économie politique qui prendrait en compte la mission de l’ONU. Le terme Analyse politique pour le dialogue politique et la programmation, ou simplement AP, a été proposé comme étant suffisamment vaste pour englober le rôle fédérateur distinctif de l’organisation, ainsi que sa mission, par le biais de consultations politiques et de la mise en œuvre de programmes en partenariat avec les gouvernements et d’autres acteurs.

Lors des prochaines étapes, ce groupe de travail dirigera l’élaboration d’un cadre analytique et de supports de formation à l’intention des bureaux pays opérant dans les pays en crise ou non afin de parvenir à


NU

MÉR

O 1

1, J

UIL

LET

2010


une compréhension plus poussée de leur environnement politique et favorable, en tenant compte de la mission du PNUD en tant qu’organisation multilatérale. Afin d’assurer la pertinence des interventions des bureaux pays, ce cadre sera testé et validé par leurs personnels à l’occasion de divers événements tout au long de l’année.

REFERENCES1 IDS (2010), An upside down view of governance, Sussex, est un exem-

ple récent soulignant ce constat. Voir aussi les propres évaluations des résultats du développement (ERD) du PNUD publiées par le Bureau des évaluations du PNUD, mais ce constat est également mentionné directement ou indirectement dans de nombreuses évaluations des interventions au niveau des pays.

CLAUDIA MELIM-MCLEOD ET LUCY TURNERClaudia Melim-McLeod est Conseillère, Gouvernance

démocratique, Centre de gouvernance d’Oslo/Groupe de la gouvernance démocratique (BDP) et Lucy

Turner est Consultante sur la gouvernance post-conflit et la construction d’un État auprès du BCPR.



NU

MÉR

O 1

1, J

UIL

LET

2010

144 REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 12 PAR GERHARD PULFER

DILEMMES : CONSTRUCTION D’UN ÉTAT DANS UN CONTEXTE DE FRAGILITÉ

Il est aussi important de mettre l’accent sur la construction d’un État que sur la réduction de la pauvreté dans le cadre des interventions dans les contextes post-conflits et de fragilité. Gerhard Pulfer explique les raisons pour lesquelles on doit donner une priorité élevée à la construction d’un État lorsque la dichotomie entre les objectifs politiques et de développement doit être gérée de manière proactive.

Les territoires occupés palestiniens (TOP) constituent un parfait exemple de situation de fragilité et de division. En 1994, l’Autorité Palestinienne (AP) qui est un organe gouvernemental autonome a conclu un accord avec Israël afin de gouverner les centres de peuplement palestinien situés en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. Aujourd’hui les palestiniens contrôlent la Bande de Gaza et 40 % de la Cisjordanie - sans pour autant jouir d’éléments importants de souveraineté que sont le contrôle des frontières extérieures. En vertu des accords bilatéraux, l’Autorité pales-tinienne était censée constituer un organe intérimaire en vigueur pour une période de cinq ans (jusqu’en 1999) jusqu’à ce qu’un accord final sur le statut définitif de la bande de Gaza vienne remplacer ces accords et ces institutions provisoires. En septembre 2000, un conflit armé a éclaté, conséquence de l’absence de progrès en direction d’un accord sur le statut définitif de ces territoires.

En 2006, le mouvement islamique du Hamas a remporté les élections générales, ce qui a débouché sur la mise en place d’un gouverne-ment rejeté et boycotté par les États-Unis, l’Union Européenne et les Nations-Unies (y compris la Russie, ces parties constituant le Quartet du Moyen-Orient). En juin 2007, une guerre civile éclate dans la bande de Gaza entre le Hamas et le Fatah (l’ancien parti au pouvoir). Cette courte guerre civile conduit à une division géographique et politique de l’Autorité palestinienne divisée entre la bande de Gaza et la Cisjordanie (Jérusalem Est demeurant sous le contrôle total d’Israël). Gouvernés par Israël, avec une Autorité nationale palestinienne basée en Cisjordanie et une autorité de facto basée à Gaza, les palestiniens ont à présent trois gouvernements et pourtant aucun État.

Une intervention à grande échelle des bailleurs de fonds auprès de l’Autorité palestinienne a débuté en 1994 parallèlement aux accords de

NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10


paix d’Oslo et à la création de l’Autorité nationale palestinienne (ANP). L’appui des bailleurs de fonds a porté sur le développement des insti-tutions, des infrastructures et des retombées économiques tangibles. Le PNUD/PAPP s’est traditionnellement investi massivement dans le développement des infrastructures et la création d’emplois pendant cette période. Les atermoiements dans la mise en œuvre des accords de paix, les réactions brutales qu’ils ont provoqué et certaines considérations politiques du côté des bailleurs ont néanmoins détourné les ressources financières de la construction d’état au profit de l’aide humanitaire. Parfois ces changements de cap étaient justifiés par de réels besoins humani-taires, parfois ils étaient davantage mus par des considérations politiques.

Ce n’est qu’en 2003 que l’objectif de construction d’état a été pris en compte de façon claire et explicite avec l’adoption de la résolution 1515 du Conseil de sécurité qui appelait à la « création d’un état palestinien indépendant, viable et démocratique ».

Depuis lors, l’appui de la communauté internationale à la réalisation de cet objectif a été sporadique et fragmenté, tant en terme de répartition géographique qu’en terme d’effort concerté pour faire le lien entre la sphère politique et celle du développement, cette dernière influençant par ailleurs la première.

Le document de réflexion de l’OCDE intitulé Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations states indique que « la priorité cardinale de la construction de l’état doit être une forme de gouvernance poli-tique... ». De façon plus générale, la priorité à la construction de l’état si elle s’entend comme étant la promotion du contrat état-société et son institutionnalisation progressive, devra être aussi importante sinon plus que la réduction de la pauvreté, en tant que cadre d’intervention. Ceci est d’autant plus vrai dans les états divisés ou sortant de guerre, où la réduction de la pauvreté demeure un objectif mais n’est peut-être pas le cadre global le plus approprié d’intervention.1

La construction de l’état dans les territoires occupés palestiniens a pour-tant été largement abordée comme une manœuvre technocratique et historique au lieu de l’enjeu politique qu’elle est en réalité. A défaut d’orientation et de scénarios politiques, la coopération technique au développement passe au premier plan dans la construction de l’état. Le

NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10

146

renforcement des capacités, des institutions qui fonctionnent et la sécu-rité sont des ingrédients essentiels à la réussite de la construction de l’état. Toutefois, dans un environnement où le gouvernement ne peut exercer sa souveraineté sur la majeure partie du territoire, où l’autorité exécutive sur le reste du territoire est divisée en fonction de lignes géographiques et politiques et où le Parlement a été absent au cours de ces trois dernières années,2 les efforts de développement des bailleurs de fonds ne peuvent compenser les carences politiques.

Même s’il se peut que cette combinaison de problèmes soit spécifique aux territoires occupés, les obstacles en eux-mêmes s’appliquent à divers con-textes de développement, notamment à la gouvernance démocratique dans un environnement post-conflit ou d’État fragile. La construction de l’État, dans ces contextes, se caractérise par des dilemmes à l’interface entre les objectifs politiques et de développement, qu’il est rarement possible de résoudre, mais qui doivent être gérés de manière proactive. Les paragraphes ci-après décrivent quatre dilemmes, chacun étant plus politique par nature que le précédent.

1ER DILEMME : PRIVILÉGIER LA PÉRENNITÉ OU LES « GAINS RAPIDES » ?Les gouvernements précaires, surtout ceux qui sont dans un envi-ronnement fraichement sorti d’un conflit, doivent consolider leur souveraineté (bien souvent en termes de géographie et de portée) et produire des résultats tangibles pour assoir leur légitimité. Les bailleurs de fonds peuvent aider ces gouvernements à fournir des résultats rapides, mais en courant le risque que ces réalisations à court terme ne soient pas pérennes. Pire, certaines de ces réalisations risquent même de compro-mettre des approches plus durables. Voyons deux exemples concrets :

• L’administration publique (à quelque niveau que ce soit) est censée assurer certains services ou certaines fonctions de coordination. Dans la mesure où dans un état ou une situation précaire la fonction publique attire rarement les citoyens haute-ment qualifiés dotés de suffisamment d’expérience, un bailleur de fonds peut proposer de mettre sur pied une cellule administrative, éventuellement au sein d’une administration publique, afin de fournir ces services. Résultat : Les services essentiels seront fournis. L’inconvénient est que les capacités nationales seront

REFLEXIONS SUR LA GD – NUMÉRO 12 PAR GERHARD PULFER

NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10


rarement renforcées et plutôt remplacées par des compétences extérieures. En outre, ces services seront menacés et bien souvent s’effondreront lorsque le projet arrivera à terme pour quelque raison que ce soit (souvent le désengagement en raison de considérations politiques).

• Le manque de sécurité humaine exige la protection des citoyens contre la violence politique, les gangs armés, la criminalité et l’insécurité généralisée, etc. Dans une telle situation, les bailleurs de fonds proposent parfois de renforcer l’appareil sécuritaire en l’absence de véritable système judiciaire capable de traiter le volume de dossiers dans le respect des normes de base des droits de l’homme. L’aspect positif est que les citoyens pourront se sentir plus en sécurité et l’environnement d’investissement économique pourrait s’améliorer. Par contre, du côté négatif, les violations des droits de l’homme commises par les forces de sécurité risquent de ne pas être contrôlées et il se peut qu’une forme d’oppression vienne finalement en remplacer une autre.

Ces exemples illustrent les réalités des problèmes de gouvernance aux-quels sont confrontés Haïti, la République démocratique du Congo, les territoires occupés palestiniens etc.

2ÈME DILEMME : L’ALIGNEMENT EST-IL FONDÉ SUR UNE LÉGITIMITÉ SUFFISANTE ?Les principes d’efficacité de l’aide tels que la Déclaration de Paris et les Principes de l’OCDE pour l’engagement international dans les états fragiles et les situations précaires appellent à un alignement sur les priorités locales. Mais qui définit les priorités locales ? Plus important encore pour l’intervention du PNUD : sur quels critères se fonder pour décider s’il s’agit de priorités locales légitimes ?

La question de l’alignement et de la légitimité ramènent souvent à des tabous politiques. Dans le contexte palestinien, les bailleurs de fonds et les Nations Unies alignent fortement leur appui sur le gouvernement du premier ministre Fayyad, basé en Cisjordanie, nommé chef d’un gou-vernement de transition par le Président élu. Le Premier ministre élu et révoqué dirige à présent le gouvernement de facto à Gaza. De nouvelles élections devant élire le président et le premier ministre auraient dû avoir

NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10

148

lieu en janvier 2010, mais aucune élection générale n’a pu se tenir en raison de ce schisme politique.

Néanmoins les Nations Unies et les bailleurs de fonds de l’OCDE recon-naissent comme gouvernement officiel celui du premier ministre Fayyad basé en Cisjordanie, tout en maintenant une politique de refus de contact avec le gouvernement de facto installé à Gaza. La gouvernance dans les territoires occupés pâtit donc de l’absence de tout organe législatif ainsi que d’exécutif dûment mandatés. Dans un tel contexte politique, l’appui à la gouvernance démocratique devient uniquement un appui à la gouvernance. En outre la construction de l’État n’est soutenue que dans une partie des territoires occupés. En effet, en raison de leur politique de refus de contact, ni les bailleurs de fonds occidentaux ni les Nations Unies n’interviennent pour appuyer la gouvernance dans la bande de Gaza.

Notre alignement est donc implicitement un acte de reconnaissance politique et par conséquent extrêmement pertinent dans une perspec-tive de conflit.

3ÈME DILEMME : L’AIDE INTERNATIONALE EST-ELLE UN DISPOSITIF DE SECOURS EN CAS D’ÉCHEC POLITIQUE ?Lorsque l’on planifie dans un environnement changeant, la prudence exige que l’on prévoit plusieurs scénarios. Nous devons nous poser la question « que se passera-t-il si… ? ». Dans un environnement très politisé néanmoins, la question du plan B pourrait être une autre question taboue dans la mesure où, dans ce contexte, prévoir plusieurs scénarios peut déjà être considéré comme une volonté de saper une initiative politique dès le départ. Il se peut donc que le planificateur de scénarios soit considéré comme un rabat-joie. Toutefois, si des initiatives politiques répétées échouent, il est légitime de se poser la question de savoir si la coopération au développement (et en particulier le développement des institutions) doit se poursuivre normalement en l’absence de tout horizon politique.

Et en poussant le raisonnement plus loin, il y a lieu de se demander si, à la longue, une coopération massive au développement ne procure pas, involontairement, une sorte de police d’assurance en cas d’échec politique. Les acteurs pourraient considérer que les conséquences d’un échec politique seront amorties par l’aide internationale qui, une fois fournie, pourrait même contribuer à perpétuer le conflit.


NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10


Un certain nombre d’observateurs sont allés jusqu’à avancer que l’afflux massif d’APD dans les territoires occupés est en fait préjudiciable à la réalisation de l’objectif politique d’une solution de coexistence de deux états. Selon eux, l’appui financier pourrait être, en fait, un moyen onéreux de maintenir le statu quo. L’actuel blocus israélien de la bande de Gaza par exemple ne peut être maintenu que grâce aux efforts massifs, en particulier ceux des Nations unies, pour approvisionner la population de Gaza en produits de base humanitaires. En outre les infrastructures palestiniennes ont été détruites à plusieurs reprises, sachant que les bail-leurs de fonds reviendront - encore et encore - financer les processus de reconstruction. Mais cela ne veut pas dire pour autant que l’aide doit être interrompue. Interrompre l’aide revient en effet à punir la victime. L’aide doit être dépensée au contraire en conjonction avec des outils et objectifs politiques visant à la rendre efficace. Ce qui nous amène au dilemme suivant – le décalage entre les approches politiques, de développement (et de sécurité).

4ÈME DILEMME : NOS APPROCHES POLITIQUES, DE DÉVELOPPEMENT (ET DE SÉCURITÉ) SONT-ELLES COHÉRENTES ?L’aide dans un environnement précaire est souvent fortement volatile et sujette à des considérations politiques. Comme le déclare David Shearer, ancien directeur de l’UNOCHA, « l’aide au Moyen-Orient a été motivée par les préférences politiques des bailleurs de fonds, et non par les besoins humanitaires ».3

La coopération au développement dans un environnement précaire exige fréquemment une approche sans exclusive, tandis que les considérations politiques exigent parfois l’isolement de groupes et parties prenantes puissantes, parfois en interrompant la coopération au développement. Si l’engagement politique international (y compris en matière de sécurité) compromet les valeurs et réalisations que la communauté internationale tente de promouvoir à travers ses institutions d’aide, les chances de succès sont minces. La communauté internationale perd de sa crédibilité si en tant que bailleur de fonds elle défend le concept de droits de l’homme dans ses programmes et projets et que par la suite en tant qu’acteur politique elle n’est pas cohérente en ne dénonçant pas les violations des droits de l’homme dans ce même environnement fragile.

NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10

150

La communauté internationale doit être cohérente dans son interven-tion - en tant que bailleur de fonds et acteur politique. Toute vision politique doit être soutenue et accompagnée d’un solide engagement en matière de développement. Mais plus important encore, les objectifs de développement nécessitent une vision politique pour être réalisables. Un ferme engagement en faveur de la coopération au développement uniquement ne suffit pas. À défaut de voies politiques à suivre, les institu-tions dans un contexte précaire ont été créées, détruites et reconstruites.

L’un des problèmes sous-jacents semble être que d’importantes initia-tives telles que les Principes pour l’engagement international de l’OCDE - DAC (avec le concept de « ne pas nuire » et « d’approche globale de l’action du gouvernement ») ont été conçues par la communauté de développement, sans associer les milieux politiques. Ce problème crée un net décalage entre ce qui est déclaré dans les principes de l’aide et la réalité sur le terrain.

Dans les territoires occupés Palestiniens, le statu quo politique actuel n’est rien moins que le résultat des décisions de l’aide prises en 2006 lorsque les bailleurs de fonds et les Nations Unies ont décidé d’éluder le gouvernement nouvellement élu. En outre, les pourparlers de réconciliation entre le Fatah et le Hamas sont entravés par les éventuelles implications sur la fourniture de l’aide. L’aide dans les territoires occupés Palestiniens est donc une problématique hautement politique. Si les initiatives actuelles de construction d’État n’intègrent pas la réconciliation, s’engager dans la construction d’état uniquement en Cisjordanie pourrait compromettre l’idée même de construction d’État en phase avec le principe de coexistence de deux états, à savoir la création d’un État palestinien en Cisjordanie, dans la bande de Gaza et à Jérusalem Est.

En outre une question cruciale pourrait survenir en 2011. Les gou-vernements ou bailleurs reconnaîtront-ils un État palestinien déclaré unilatéralement (à défaut de traité avec Israël), surtout si ces donateurs fournissent un appui politique et financier total au plan du premier ministre Fayyad visant à préparer l’Autorité nationale palestinienne à devenir un État en 2011 ?

Ainsi donc, en dépit de l’objectif politique clairement affiché d’une solution à deux états et de l’impressionnante mobilisation permanente d’appui technique et financier de la part de la communauté internationale,


NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10


les résultats sont très mitigés en termes de progrès pour sortir du conflit et de la fragilité pour s’acheminer vers la paix et la stabilité dans les terri-toires occupés de Palestine . En d’autres termes le niveau d’appui financier n’a pas été accompagné d’un niveau équivalent de volonté politique ; comme cela se constate dans nos résultats sur le terrain.

VERS UNE APPROCHE POLITIQUE, DE DÉVELOPPEMENT ET DE SÉCURITÉ PLUS INTÉGRÉEDans les états fragiles et sortant de conflit, les problématiques en jeu sont fondamentalement politiques. La construction d’un État a un important rôle positif (ou négatif ) à jouer pour accompagner les objectifs politiques ..; néanmoins, il ne peut pas et ne devrait pas se substituer au manque d’objectifs et de vision politique. Les principes pour l’engagement interna-tional dans les États fragiles et les situations précaires appellent de façon explicite à la reconnaissance des liens entre les objectifs politiques, de sécurité et de développement ainsi qu’aux arbitrages entre ses objectifs.

Lier la sphère politique, sécuritaire et de développement de la construc-tion d’un État passe d’abord et avant tout par une analyse conjointe et partagée par l’ensemble des acteurs internationaux (et locaux !) concernés. Dans le contexte palestinien, tout comme dans d’autres environnements fragiles, les acteurs politiques et du développement doivent produire des objectifs conjoints qui prennent en considération les réalités sur le terrain et envisagent des scénarios réalistes sur les 3 à 5 années à venir. Toute approche intégrée des acteurs du développement (p.ex. au sein du UNDG) ne suffira pas dans un environnement fragile si elle n’intègre pas de dimension politique dans son analyse et ses objectifs (ainsi que la mise en œuvre de ces objectifs). Une véritable approche de planification intégrée qui fasse le lien entre les dimensions développement et politique (sécurité) d’un conflit est indispensable. Notre approche de gouvernance technocratique d’un conflit ne couvre pas nécessairement la dimension politique consistant à définir des outils d’incitation ou de dissuasion et à conférer la légitimité de la communauté internationale, ainsi qu’à créer des contrats sociaux ancrés historiquement et des processus inclusifs au plan interne.

Reconnaissant que les différents acteurs fonctionnent sur la base de directives politiques qui leurs sont propres, l’intégration des objectifs politiques et de développement pourrait se faire au niveau des différents

NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10

152

acteurs - par exemple une approche conjointe intégrée pour l’Union européenne, une approche conjointe intégrée pour les Etats Unis et une approche conjointe intégrée pour les Nations Unies et ses agences, ce qui serait probablement mieux ancré dans le droit international et les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies y afférentes et pourrait constituer un cadre de référence solide pour d’autres acteurs. Une telle approche, intégrant la vision politique et les objectifs de déve- loppement, devrait guider les interventions axées sur la construction d’un État, et combler le décalage entre les objectifs de développement et l’engagement politique. Elle devrait déboucher sur des mesures concrètes ayant besoin d’être soutenues par des outils politiques et une coopéra-tion au développement, afin d’atteindre les objectifs de construction d’un État et de sécurité humaine.

CONCLUSIONIdéalement, notre engagement dans les contextes fragiles et sortant de conflit devrait :

• Débuter par une brève analyse de la conformité avec les 10 principes pour l’engagement international dans les états fragiles et les situations précaires au plan local, en conjonction avec les acteurs politiques et de développement du côté des bailleurs de fonds/Nations Unies.

• Viser à atteindre une plus grande reconnaissance de l’interdépendance des objectifs et outils de politiques et de développement en

– intégrant la planification conjointe de scénarios effectuée par les acteurs politiques et du développement au sein des plans nationaux, UNDAF et autres stratégies d’assistance, surtout dans le cadre d’une évaluation des risques ;

– mettant sur pied une équipe spéciale dans le pays travaillant sur la cohérence des dimensions politique/développement/ humanitaire avec les acteurs de développement et politiques du côté donateur, en se concentrant sur les analyses et les questions sensibles ;


NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10


– appliquant systématiquement une évaluation et une analyse de la contribution à la paix/conflit des interventions de développement ;

– communiquant mieux les incohérences des outils /approches/engagements aux décideurs ;

• Incluant une exploration conjointe avec les bailleurs de fonds sur le terrain de tout le spectre des outils économiques, diplomatiques et de développement et autres formes de leviers susceptibles d’être appliqués en relation avec les autres acteurs, ainsi que leurs implications opérationnelles.

RÉFÉRENCES 1 OCDE : “Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations


2 Dans la bande de Gaza, les lois sont adoptées par un Parlement de transition où ne siègent néanmoins que des députés élus du Hamas et non reconnus par les autres partis politiques.

3 Shearer David, Pickup Francine (OCHA TOP) dans Humanitarian Exchange: “Dilemmas for aid policy in Lebanon and the occupied Palestinian territories”, Humanitarian Practice Network at ODI, No. 37, mars 2007, p. 4

GERHARD PULFER Gerhard Pulfer est le Coordinateur du Groupe stratégie

de gouvernance pour le Programme d’assistance du PNUD au peuple palestinien.


NU

MÉR

O 1

2, S

EPTE

MBR

E 20

10

Comunidad de Práctica sobre la Gobernanza Democrática (DGP-NET )

NÚMEROS 1-12 ENERO 2011


VISIONES SOBRE GOBERNANZA

DEMOCRÁTICA

156 ACERCA DE VISIONES SOBRE GOBERNANZA DEMOCRÁTICA

ACERCA DE VISIONES SOBRE GOBERNANZA DEMOCRÁTICA (DG INSIGHTS)

ACE

RCA

DE

VIS

ION

ES S

OBR

E G

OBE

RNA

NZA

DEM

OCR

ÁTIC

A

DG Insights, una publicación en línea dirigida a la Comunidad de Práctica sobre la Gobernanza Democrática (DG CoP), pretende promover un entendimiento más profundo de la gobernanza democrática, y destacar las tendencias y las cuestiones con las que tratan los profesionales del PNUD y la ONU, así como la comunidad de investigadores. Al principio, los artículos de DG Insights se compartían dentro de la Red de Prácticas para la Gobernabilidad Democrática (DGP-Net).

La Red de Prácticas para la Gobernabilidad Democrática (DGP-Net) es una red de profesionales de la gobernanza democrática, en la que se basan las agencias del PNUD y de la ONU de ofrecer a los operamos asesoramiento, experiencias y know-how -ayudándoles a adoptar las mejores soluciones de desarrollo posibles. DGP-Net funciona como un foro de intercambio global para experiencias, buenas prácticas, lecciones aprendidas y debates; y para informar a más de 2.000 miem-bros sobre las iniciativas profesionales, innovaciones y recursos de conocimiento de la DG CoP.

DGP-Net invita a profesionales que contribuir a DG Insights a [email protected] o que página de Visiones sobre Gobernanza Democrática de Teamworks.

AGRADECIMIENTOSNos gustaría agradecer las aportaciones de todos los autores en esta primera pub-licación de la Serie Visiones sobre Gobernanza Democrática: Pradeep Sharma; Magdy Martínez-Soliman; Patrick Keuleers; Bharati Sadasivam; Asr Toson; Jeremias Blaser; Anuradha Rajivan; Ajay Chhibber; Pauline Tamesis; Claudia Melim-McLeod; y Gerhard Pulfer.

Queremos mostrar nuestro agradecimiento a los colegas del Grupo de Gober-nanza Democrática de la Dirección de Políticas de Desarrollo de PNUD Nueva York por su inestimable apoyo: Monjurul Kabir y Sylvie Babadjide por lanzar la Serie DG Insights en DGP-Net; Sujala Pant, Noella Richard; y Diana Delamer por su respaldo. También Agatha Mwila Zaza, Afidi Towo y Ibai Aramburuzabala, por su asistencia.

ACLARACIÓNDG Insights no representa necesariamente los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de su Junta Ejecutiva o de los Estados Miembro de Naciones Unidas. Esta publicación y únicamente refleja los puntos de vista de los autores. El texto y los datos incluidos podrán ser reproducidos siempre que se cite la fuente. Queda prohibida su reproducción para fines comerciales.

157

ÍND

ICE

DEL EQUIPO DGG KM

NÚMERO 1 – PRADEEP SHARMA, LOS PANCHAYATI RAJ DE LA INDIA: MÁS ALLÁ DE LA DESCENTRALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . 156

NÚMERO 2 – MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN, PREVENCIÓN DE LA COMPRA DE VOTOS Y EL USO INDEBIDO DE LOS PROGRAMAS DE MITIGACIÓN DE LA POBREZA DURANTE PERIODOS ECTORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

NÚMERO 3 – PATRICK KEULEERS, CONOCIMIENTO, POBREZA Y LIBERTAD DE INFORMACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

NÚMERO 4 – BHARATI SADASIVAM, GOBERNANZA DEMOCRÁTICA Y RESPONSABILIDAD SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

NÚMERO 5 – ASR TOSON, DEMOCRATIZACIÓN DE LOS ESTADOS ÁRABES: ¿ESTÁ FUNCIONANDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

NÚMERO 6 – JEREMIAS BLASER, ARMONIZACIÓN DE DONANTES EN ZAMBIA: ¿FORMA SIN CONTENIDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

NÚMERO 7 – ANURADHA RAJIVAN, CRISIS FINANCIERA, CORRUPCIÓN Y RETOS PARA LA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

NÚMERO 8 – JEREMIAS BLASER, DEMOCRACIA O ELECCIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

NÚMERO 9 – AJAY CHHIBBER, PROMETEDORES BROTES VERDES “DIFERENTEMENTE DEMOCRÁTICOS” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

NÚMERO 10 – PAULINE TAMESIS, MUJERES EN POLÍTICA: SUPERAR LAS BARRERAS PARA SU PARTICIPACIÓN . . . . . . . . . . . . 206

NÚMERO 11 – CLAUDIA MELIM-MCLEOD Y LUCY TURNER, TENDENCIAS Y NUEVAS DIRECCIONES EN LA ECONOMÍA POLÍTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

NÚMERO 12 – GERHARD PULFER, DILEMAS SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN SITUACIONES DE FRAGILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

ÍNDICE

158

La Constitución de la India de 1949 estableció el autogobierno local (panchayati raj) bajo el amparo de sus Principios Directivos para la Política de Estado, pero no fue hasta que se aprobaron las Enmiendas Constitu-cionales 73 y 74 en 1992 cuando los panchayati raj adquirieron un estatus jurídico y constitucional. A partir de ese momento, se requirió que los gobiernos de los estados aprobaran su propia legislación en conformidad con las modificaciones constitucionales. Los nuevos panchayati raj tenían que tener obligatoriamente una estructura de tres niveles y se realizarían elecciones directas quinquenales para cada nivel que organizarían las comisiones electorales independientes de cada estado. También se previó la creación de una comisión financiera estatal para recomendar que el estado central devolviera la fiscalidad a los órganos locales y que éstos recaudaran sus propios fondos, la definición de un estatus legal para las asambleas municipales (gram sabha), el establecimiento de comités de planificación de distrito, y la reserva de escaños en los gobiernos locales para mujeres y personas de grupos socialmente desfavorecidos (dalits).

¿POR QUÉ SE HA DESCENTRALIZADO LA INDIA?El diseño y los motivos de los movimientos de descentralización de distin-tos lugares del mundo difieren entre sí; algunos responden a tendencias separatistas mientras que otros persiguen una mayor eficiencia en la administración local. En el Sudeste Asiático, la demanda de descentral-ización fue parte de un largo movimiento que pretendía poner fin a los regímenes autoritarios y avanzar hacia una mayor democratización. Los

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 1 DE PRADEEP SHARMA

LOS PANCHAYATI RAJ DE LA INDIA: MÁS ALLÁ DE LA DESCENTRALIZACIÓN

La gobernanza local es un mandato constitucional en la India, pero ¿ha estado a la altura de las expectativas el principio de los panchayati raj? Desde las modificaciones constitucionales de 1992 que hicieron que los panchayati raj fueran por fin una realidad, ha aumentado el número de mujeres y miembros de grupos desfavoreci-dos que ocupan escaños en estos órganos de gobierno local.

En este número de Visiones sobre Gobernanza Democrática, Pradeep Sharma explora los éxitos y los puntos débiles de la descentralización en el mayor experimento de democracia local a nivel mundial.

NÚ

MER

O 1

, FEB

RERO

200

8

159DEL EQUIPO DGG KM

motivos de la India parecen ser la promoción de una mayor inclusividad, la rendición de cuentas y la eficiencia de la prestación de servicios. Las disposiciones relacionadas con la reserva de escaños, las gram sabha y la devolución fiscal son el fiel reflejo de estas intenciones.

Al lograr el apoyo constitucional para los panchayati raj, los políticos esperaban que la prestación de servicios se volviera más eficiente a medida que los órganos locales fueran más capaces de hacer uso de los conocimientos locales y elaboraran servicios a la medida de las necesidades locales. También esperaban que los gobiernos se volvieran más sensibles, transparentes y responsables; las personas desfavorecidas podrían participar en la toma de decisiones a nivel local sobre aquellas cuestiones que les afectaran directamente; y la descentralización democrática debilitaría, o incluso destruiría, la estructura de poder local basada en las castas. La reserva de un tercio de los escaños de los gobiernos locales para las mujeres pretendió promover la participación de éstas en la política local, empoderándolas al tiempo que se lograba un desarrollo más sensible en relación al género. Con más de 3,5 millones de representantes electos, de los cuales 1 millón son mujeres (algunas de ellas dalits), no sorprende que un ex Administrador del PNUD calificara los panchayati raj de la India como “el mayor experimento sobre democracia local a nivel mundial”.

UN EXPERIMENTO INCOMPLETOLos panchayati raj se han quedado en un mero experimento de descen-tralización política en la medida que no se centraron en los detalles administrativos. Por consiguiente, los panchayats (gobiernos locales a nivel de municipio o de ciudades pequeñas) han terminado por realizar funciones de agencia para los departamentos de operaciones (agencias federales que reportan directamente al gabinete del Primer Ministro) en lugar de actuar como órganos del autogobierno local. No se hizo ningún intento serio de equipar a los panchayats con la capacidad técnica y administrativas necesaria que les permitiera desarrollar sus funciones constitucionales. No se definió la relación con el ejecutivo local, ni el vínculo entre los tres niveles. La administración local retuvo poderes ejecutivos draconianos que sustituían a los órganos debidamente elegi-dos. La mayoría de actores políticos locales veían las elecciones a los panchayat como el paso previo para llegar a niveles políticos superiores.

NÚ

MER

O 1

, FEB

RERO

200

8

160

La relación de los panchayats con lo que colectivamente se denominan ‘órganos paralelos’ no ha sido nada fácil. Las organizaciones ajenas al gobierno percibieron los panchayats como una intromisión en su espacio de ámbito local. Asimismo, se habían creado muchos ‘grupos de usuarios’ al amparo de ministerios gubernamentales dentro de un proyecto secto-rial financiado por donantes (por ejemplo, sobre el agua o los bosques). Dado que estos grupos tenían a menudo una relación muy cómoda con sus departamentos y donantes, no tenían ninguna prisa por ser reem-plazados por los panchayats recién elegidos. Muchas intervenciones locales de desarrollo impulsadas por ministerios de distintos sectores nunca mencionaron a los panchayats, no digamos ya el plantear trabajar conjuntamente. Algunos de estos generosamente financiados proyectos privaron a los panchayats de recursos económicos que, por derecho, les pertenecían. Un ejemplo de esta situación es el Programa Member of Parliaments’ Local Area Development Scheme (MPLADS) por el que cada Parlamentario recibía 20 millones de rupias para desarrollar su circun-scripción. Un informe del Controlador y el Auditor General descubrió que este dinero no se empleaba adecuadamente, y este amiguismo político ha recibido duras críticas por dar la espalda a los panchayats.

No se dedicó suficiente tiempo teórico y práctico al fortalecimiento fiscal de los panchayats. Su dependencia de los fondos asignados a través de los planes centrales y estatales es extremadamente elevada, y sus capaci-dades y poderes fiscalizadores son muy limitados. Por consiguiente, sus ingresos son inadecuados. Las transferencias obtenidas a través de las ayudas son generalmente pequeñas, impredecibles, ajustadas y tardías. Las modificaciones constitucionales, por lo que parece, eran necesarias, pero no resultaron suficientes para marcar el inicio del autogobierno local.

PARTICIPACIÓN INCLUSIVALa representación inclusiva, si no la participación, ha sido el logro más significativo de los panchayati raj de la India, más aún si se tiene en cuenta la incapacidad de las políticas generalistas para garantizar la rep-resentación inclusiva de las mujeres. A pesar de los numerosos partidos políticos encabezados por mujeres, éstas no suponen ni el 8% de los parlamentarios. En los legislativos de los distintos estado, este porcentaje es aún menor. Sin duda, la reserva de escaños ha sido el factor necesario para mejorar la visibilidad de las mujeres y de los grupos desfavorecidos


NÚ

MER

O 1

, FEB

RERO

200

8


en los órganos locales. Un tercio de los escaños de estos organismos están reservados para mujeres, si bien ahora representan más del 40% de los miembros electos de los panchayat, lo que sugiere que las mujeres se presentan y ganan las elecciones por méritos propios, no sólo por la reserva de escaños. Aunque aún esté por ver el papel que desempeñan de las mujeres en lograr que el desarrollo tenga más en cuenta las cuestiones de género, sí existen pruebas que indican que se están empezando a afirmarse en reuniones y a poner sobre las mesa cuestiones que afectan principalmente a las mujeres y las familias. (Es interesante apuntar que, a pesar de que el Parlamento nacional indio todavía esté debatiendo la reserva de escaños para mujeres en este órgano nacional y en las asam-bleas de los distintos estados, décadas después de que se aprobara la correspondiente ley por cierto, se lograra con tanta facilidad reservar escaños para mujeres en los panchayats. Parece ser que se debió al escaso valor que se le otorga a la mujer en la política local.)

En cualquier caso, los panchayati raj también muestran algunos planteamientos que van en contra del espíritu de la inclusividad. El más flagrante de todos es la norma de los dos hijos, por la que se impide que los las mujeres con más de dos hijos se presenten a las elecciones de los panchayat. Si el tercer descendiente nace durante su mandato, tendrá que dimitir. Esta disposición se puso en entredicho por ir en contra de la People’s Representation Act (según esta Ley de Representación de los Ciudadanos, una candidata con más de dos hijos puede ser Parlamentaria, pero no miembro de un panchayat municipal) y la ley personal musulmana. Sin embargo, el Tribunal Supremo de la India ratificó la Ley.

La norma de los dos hijos y muchas otras, como por ejemplo, el sistema de reserva rotativa, las disposiciones sobre las mociones de confianza, el poder de destitución y los requisitos de quórum (que hasta hace poco no obligaba a que se incluyera un porcentaje de mujeres en el quórum), discriminan en particular a las mujeres y los dalits, la mayoría de los cuales aspiran a lograr un cargo público por primera vez.

Como resultado de la reserva de escaños, los grupos excluidos pueden formar parte de los órganos locales. No obstante, su participación real en la toma de decisiones sigue siendo difícil debido a la falta de cooperación de los demás miembros y cargos, y también a causa del sistema patriar-cal, castas y clases. Por ejemplo, se puede pedir que los varones dalit

NÚ

MER

O 1

, FEB

RERO

200

8

162

elegidos para los panchayats se sienten fuera de la sala de juntas y sigan el proceso desde el exterior de la sala. En cuanto a las mujeres dalit elegidas como representantes, no se les permite desplegar la bandera nacional en ceremonias oficiales. Ser mujer y dalit es una doble desventaja. No es raro observar casos de discriminación de mujeres dalit, discriminación que va desde no cooperar con ellas a episodios de violencia física flagrante. Se han dado casos de representación subrogada, donde las candidatas eran meras fachadas de sus maridos y hermanos. También han existido ejemplos de utilización indebida del “derecho de destitución” y de las “mociones de confianza” contra mujeres y dalits.

Aunque no se espera que el acaparamiento del poder por parte las élites locales y el clientelismo vayan a desaparecer en el corto plazo, sí se puede afirmar con seguridad que el diseño institucional de la descentralización está empezando a tomar forma y a influir en la estructura de poder. De todas formas, también se han observado casos positivos en los que mujeres y dalits han hecho valer sus derechos y han planteado ante las asambleas cuestiones que les afectaban directamente. Incluso hay mujeres que han reportado una mejora en su estatus dentro de la familia y un mayor prestigio social.

En resumen, la reserva de escaños ha logrado una representación más amplia y una mayor visibilidad de mujeres y dalits en los órganos locales. ¿Ha supuesto la reserva de escaños que la sociedad demande un cambio en las relaciones de poder? Los panchayati raj ofrecen un espacio insti-tucional a los grupos excluidos, pero la manera en la que estos grupos utilizan este espacio dependerá de su capacidad de negociar con el estado, la comunidad y la familia.

LECCIONES PARA EL PNUD EN EL ÁMBITO DE LA GOBERNANZA LOCAL Y LA DESCENTRALIZACIÓNDado que la estructura de descentralización todavía no está totalmente completadas en la mayoría de países, el PNUD debe comprometerse a apoyarlos en sus esfuerzos por adaptar a sus respectivos contextos el “diseño general” de la descentralización. Principalmente, consistiría en tratar las anomalías legislativas/constitucionales, analizar las políticas y concienciar a la sociedad. Otras áreas que también podrían beneficiarse del apoyo del PNUD son el desarrollo de la capacidad institucional para


NÚ

MER

O 1

, FEB

RERO

200

8


la planificación orientada hacia el desarrollo humano, la promoción de enfoques basados en los derechos y la reforma administrativa a nivel local, el desarrollo de indicadores para medir el rendimiento de los órganos locales, y la mejora del seguimiento de los gastos y de los análisis sobre la repercusión de los resultados obtenidos. Por último, el PNUD debería evitar acatar ciegamente los presuntos beneficios de la descentralización. A pesar de que la descentralización pueda ser recomendable por su valor intrínseco, su contribución a la reducción de la pobreza no está aún bien determinada. Es necesario realizar estudios más exhaustivos y recopilar experiencias sobre el terreno para apoyar la relación entre descentral-ización y reducción de la pobreza.

REFERENCIAS• Decentralization: Institutions and Politics in Rural India, coeditado

por Satyajit Singh y Pradeep Sharma, Oxford University Press, Delhi, 2008

• Local Governance in India: Decentralization and Beyond, coeditado por Niraja Jayal, Amit Prakash y Pradeep Sharma, Oxford University Press, Delhi, 2007

• Decentralization and Poverty Alleviation in Developing Countries: a comparative analysis or, is West Bengal unique? Por Richard Crook y Alan S. Sverrisson, Documento de trabajo 130 del IDS, 2001

• Decentralization in India: Challenges and Opportunities, Documento de debate, Centro de Recursos sobre Desarrollo Humano, PNUD, Nueva Delhi, 2000

PRADEEP SHARMAPradeep Sharma es Auxiliar Superior del

Representante Residente (Reducción de la Pobreza y Medio Ambiente), PNUD Timor Leste. Fue Auxiliar del Representante Residente (Gobernanza), PNUD India.

(Al momento de publicación)

NÚ

MER

O 1

, FEB

RERO

200

8

164

Muchos países de América Latina y el Caribe han sufrido la manipu-lación de los programas públicos para obtener réditos políticos. Los intermediarios políticos intentan influir sobre el voto de los ciudadanos prometiéndoles a cambio de su lealtad nuevos servicios sociales y amen-azándolos con dejar de prestar los que ya existentes.

Los pobres y los analfabetos, los ciudadanos mayores, así como las mujeres y los grupos indígenas de comunidades aisladas son los más vulnerables ante el clientelismo, que no sólo les priva de su derecho a reclamar ayudas públicas, sino que les impide ejercer su derecho a votar libremente. La politización de los programas dirigidos a mitigar la pobreza también afecta a sus sostenibilidad, ya que su destino queda vinculado inexorablemente al ciclo electoral y, a menudo, están en peligro de quedar bloqueados si se da un cambio de gobierno.

La práctica de la intimidación o coerción de votantes a través del uso inde-bido de los fondos públicos destinados al desarrollo social sigue siendo común, incluso después pasar del sistema de asignación universal al de financiar programas concretos. Actualmente, ha aumentado el número de países que celebran elecciones de forma periódica, las cuales han ganado en fiabilidad con los años. Por consiguiente, el reto ya no es proteger exclusivamente las urnas de votación sino todo el proceso de votación, es decir, se ha pasado de evitar el fraude electoral a garantizar que la votación sea justa durante todo el proceso electoral. El reto es garantizar que el ambiente del periodo electoral sea el adecuado para que todos los ciudadanos puedan ejercer su derecho al voto. Una cuestión central

PREVENCIÓN DE LA COMPRA DE VOTOS Y EL USO INDEBIDO DE LOS PROGRAMAS DE MITIGACIÓN DE LA POBREZA DURANTE PERIODOS ELECTORALES

A menudo, los pobres sufren la privación de su derecho a represen-tación a través de la manipulación de las elecciones, incluso cuando pueden depositar su voto en la urna. ¿Sirven la buena voluntad y la supervisión del PNUD para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en el proceso electoral?

Magdy Martinez-Soliman, Diego Antoni y Alejandro Grinspun explo-ran la participación electoral en América Latina y el Caribe, y explican los éxitos logrados por el Proyecto de Protección de los Recursos para la Mitigación de la Pobreza de PNUD México.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 2 DE MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN

NÚ

MER

O 2

, ABR

IL 2

008


es saber si se utilizan recursos públicos para inclinar las preferencias de los votantes, especialmente entre aquellos que dependen de las ayudas sociales para su subsistencia.

La intimidación de los votantes más pobres a través del uso indebido de los programas sociales impide que exista una democracia de calidad y dificulta la eficiencia de los esfuerzos dirigidos a luchar contra la pobreza. En los últimos años, varias iniciativas públicas y sociales han tratado de contrarrestar este fenómeno, pero han sido dispersos y no han ofrecido resultados sostenibles.

El Proyecto de Protección de los Recursos para la Mitigación de la Pobreza puesto en marcha por PNUD México en cooperación con el Gobierno representó un esfuerzo pionero que trató de vincular las agendas de pobreza y gobernanza democrática con el objetivo de “parapetar” los programas sociales públicos para evitar su manipulación partidaria durante las elecciones. Siempre que el PNUD pueda comprometer la voluntad política de los actores nacionales, tan necesaria como es para trabajar en un entorno con tanta competencia política, pocas agencias están mejor posicionadas para llevar a cabo una intermediación crítica y desempeñar un papel vital para dar esa confianza tan necesaria para este tipo de proyectos. Por ejemplo, la participación del PNUD en un escenario tan volátil como es el periodo previo a unas elecciones fue considerada una de las claves para promover la confianza en el proceso y en los resultados electorales. Asimismo, sirvió para recordar a todos los actores políticos que un agente imparcial había estado supervisando el proceso para que no se cometieran irregularidades graves.

A principios de 2006, PNUD México lanzó la iniciativa con la intención de proteger los programas de lucha contra la pobreza implementados en el país con la finalidad de que, durante las elecciones nacionales celebradas ese mismo año, dichos programas no fueran utilizados para privar a los pobres de su derecho de representación a través del “secuestro” de votos a cambio de beneficios sociales. Se pretendió evitar la compra de votos y garantizar que aquellos que necesitan protección social la percibieran sin tener que “empeñar su voto”. Después de evaluar a conciencia los pro-gramas sociales federales de México, el proyecto desarrolló y supervisó el grado de implementación de una serie de recomendaciones políti-cas, cuyo objetivo era mejorar el acceso a la información tanto de los

NÚ

MER

O 2

, ABR

IL 2

008

166

beneficiarios de los programas como de la sociedad en general, mejorar la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno, y fortalecer las capacidades de los órganos de monitoreo y los grupos públicos de super-visión, para así poder prevenir de forma más efectiva la compra de votos y, en última instancia, garantizar que los pobres recibieran protección social sin necesidad de intermediarios políticos.

El proyecto llevó a cabo una evaluación profunda de la configuración institucional y del marco normativo de México para proteger los pro-gramas de lucha contra al pobreza frente a la manipulación electoral. También evaluó los canales existentes para la participación pública en la supervisión de las actuaciones gubernamentales entendida como un medio para evitar la compra de votos y/o la intimidación de los votantes a cambio algún beneficio social. Se presentaron ante la Dirección de los programas de lucha contra la pobreza varias recomendaciones dirigidas a mejorar la rendición de cuentas en el sector público y la transparencia, que fueron adoptadas por un Consejo Nacional para la Transparencia de Programas Sociales, órgano creado específicamente en el contexto de este proyecto.

La iniciativa logró un impacto político significativo y se recabaron un buen número de lecciones aprendidas, buenas prácticas y experiencias, que fueron documentadas y difundidas, tanto en formato físico como en formato electrónico, así como a través de talleres nacionales, visitas de campo y un seminario internacional que reunió a profesionales del sector provenientes de diversos países. Estas buenas prácticas se referían a:

• Protección de programas de lucha contra la pobreza durante las elecciones;

• Mejora de la transparencia y la rendición de cuentas respecto a su diseño y funcionamiento;

• Facilitación del acceso a la información para los beneficiarios y la sociedad en general;

• Fortalecimiento de las campañas de educación cívica, así como el monitoreo y la supervisión de programas sociales a nivel comunitario.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 2 DE MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMAN

NÚ

MER

O 2

, ABR

IL 2

008


Después de las elecciones, se realizó una encuesta nacional entre más de 9.000 participantes, la primera de este tipo. Se centró en las percepciones sobre el funcionamiento y la transparencia de los programas de lucha contra la pobreza, cuestiones sobre participación y cultura política, y la exposición de los beneficiarios de los programas sociales a prácticas coercitivas para lograr el voto de los pobres a cambio de bienes y servi-cios públicos. Por último, se desarrollaron una serie de herramientas y se celebraron cursos formativos para construir capacidades de monitoreo de programas sociales y para mejorar los mecanismos de denuncia en caso de que los programas no tuvieran éxito.

La iniciativa logró un impacto político y mediático significativo, con más de 200 reseñas sobre el proyecto en los principales periódicos nacionales. También tuvo eco en la reciente reforma electoral llevada a cabo en el país, logrando que la Constitución de México consagrara algunas de las recomendaciones hechas por el PNUD al citado Consejo Nacional. Varios países de América Latina y el Caribe ya han solicitado el apoyo de PNUD México para ayudarles a aislar sus políticas de lucha contra la pobreza del ciclo político en sus próximas elecciones.

MAGDY MARTÍNEZ-SOLIMANMagdy Martínez-Soliman es Coordinador Residente

de Naciones Unidas y Representante Residente, PNUD México. Anteriormente ha sido Jefe Ejecutivo

del Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia. Otros autores que han contribuido desde PNUD México son Diego Antoni, Jefe del Programa de

Gobernanza, y Alejandro Grinspun, Asesor Técnico Jefe para del Proyecto de Protección de los

Recursos para la Mitigación de la Pobreza.


NÚ

MER

O 2

, ABR

IL 2

008

168 VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 3 DE PATRICK KEULEERS

A pesar de que la región Asia-Pacífico se pueda congratular por los importantes avances económicos y de desarrollo humano que ha con-seguido, todavía sigue siendo escenario de crecientes desigualdades. Una de las causas de esta desigualdad es la “pobreza de conocimiento”, que responde a la escasez sistemática de información que obstruye la participación económica, social y política de la mayoría de los pobres, y a una falta de transparencia que, además, abona el terreno para la aparición de la corrupción en todas sus formas que deriva en el incumplimiento de las normas y los estándares éticos universales.

Por lo tanto, Asia confirma su reputación de región de paradojas. La región nunca había tenido tantos medios de comunicación privados y sitios web de noticias. Además, es el continente que cuenta con el mayor número de internautas. Al mismo tiempo, los medios de comunicación suelen guiarse a menudo por intereses privados y muchos periodistas practican algún tipo de autocensura, en particular a la hora de cubrir noticias relacionadas con la corrupción, la prostitución, el tráfico de personas y otros temas espinosos. Según Reporteros sin Fronteras, 17 periodistas murieron en Asia por ejercer su profesión durante 2007. Excluyendo Irak y Somalia, representa más de la mitad de todos los periodistas asesinados en el mundo. Cada una de estas tragedias es, en sí misma, un despropósito.

El PNUD considera que el acceso a la información y la libertad de infor-mación son unos elementos fundamentales para lograr empoderar a las personas para que sean dueñas de sus vidas. La libertad de información es esencial para conseguir una gobernanza más responsable, y también es el reflejo de una sociedad transparente e inclusiva que respeta los principios y los derechos humanos.

La “pobreza de conocimiento” es el resultado de que los ciudadanos no puedan acceder a la información necesaria para participar de forma significativa en sus sistemas económicos, sociales y políticos. Patrick Keuleers da a conocer los efectos beneficiosos de las leyes de libertad de información que están empezando a incluirse en la rendición de cuentas de los gobiernos, y cómo los países de Asia que ya cuentan con este tipo de leyes muestran unos índices de corrupción más bajos.

CONOCIMIENTO, POBREZA Y LIBERTAD DE INFORMACIÓN

NÚ

MER

O 3

, JU

NIO

200

8


El desarrollo humano es el proceso a través del que se aumentan las opciones de las personas y se amplían sus libertades para decidir sobre sus vidas. Este proceso requiere que los ciudadanos tengan oportunidad de expresar sus necesidades, puntos de vista y preocupaciones, así como capacidad para logarlo. La libertad de prensa es una de las vías a través de las que desarrollar dicha capacidad beneficiando a un mayor número de actores parte.

En consonancia con el Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la mayoría de las constituciones de la región ya garantizan el derecho a la información para sus ciudadanos, y ocho países han adop-tado legislaciones sobre libertad de información. Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación están transformando la relación entre los medios de comunicación, los ciudadanos y el estado, y permiten un mayor intercambio de información e ideas. Cada vez son más lo países que utilizan Internet para facilitar el acceso de los ciudadanos a documen-tos públicos, cuya disponibilidad también va en aumento.

Aunque las leyes por sí mismas no garantizan que se den los cambios necesarios, la región ve cómo proliferan los casos de éxito en los que leyes de libertad de información han ayudado a mejorar el acceso a la educación de los pobres, a facilitar la detección de enriquecimientos ilícitos y a sacar a la luz desajustes en el gasto público. El progreso en cuanto a la transparencia que se logra gracias a estas mejoras en el acceso a la información constituye el mejor medio disuasorio contra la corrup-ción y el abuso de poder. De hecho, de los diez primeros clasificados en el Índice de Percepción de la Corrupción publicado por Transparencia Internacional, sólo un país no cuenta con una legislación que garantice el derecho a la información de las personas. Por el contrario, entre los 10 peores clasificados en el Índice, sólo uno ha adoptado recientemente una ley de libertad de información, pero con importantes restricciones.

Tal y como apunta el Premio Nobel Amartya Sen, la existencia de un flujo libre de información y de debates públicos es “un importante requisitos para lograr una buena política pública”. Esto explica por qué los pilares centrales de la cooperación al desarrollo del PNUD incluyen el acceso a la información, el apoyo a un medio de comunicación independiente y la eliminación de las brechas de capacidad existentes respecto a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. El pasado año,

NÚ

MER

O 3

, JU

NIO

200

8

170

el PNUD creó una alianza con el sector privado y BBC World Service Trust para formar a periodistas de toda la región en rendición de cuentas y transparencia. La organización también planea apoyar la formación para un “periodismo de paz” más equilibrado y neutral que puede fomentar la confianza y la esperanza de las comunidades inmersas en conflictos. El IRDH 2008 del PNUD Tackling Corruption, Transforming Lives: Accelerat-ing Human Development in Asia and the Pacific incluye un capítulo sobre medios de comunicación y transparencia.

El actual consenso entre diferentes socios para el desarrollo refleja la con-vicción compartida de que la libertad de información y la existencia de medios de comunicación independientes que funcionen adecuadamente son dos condiciones esenciales para lograr un desarrollo inclusivo y una vía fundamental para fomentar en la región el respeto por los derechos humanos. En un mundo cada vez más competitivo desde el punto de vista del poder y las políticas económicas, aquellos que se quedan atrás en el proceso de desarrollo a menudo no suelen tener más vías de reparación que acudir a periodistas valientes que deseen escucharles y ayudarles a hacer resonar su denuncia a los cuatro vientos.

Por lo tanto, me gustaría cerrar este artículo rindiendo un tributo a todos los periodistas de todo el mundo que ponen en peligro sus vidas diariamente con la esperanza de lograr una sociedad más transparente y responsable.

PATRICK KEULEERSPatrick Keuleers es Jefe en Funciones del Equipo de Gobernanza Democrática en el Centro Regional del

PNUD de Bangkok.


VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 3 DE PATRICK KEULEERS

NÚ

MER

O 3

, JU

NIO

200

8


A menudo, el PNUD se enfrenta a retos de gobernanza que no son exclu-sivos de ningún país, ni de un contexto en concreto. Demasiadas veces, los esfuerzos para solventar estos desafíos de amplio espectro se centran en los órganos electos y los representantes en lugar de focalizarse en los ciudadanos y en el papel que pueden desempeñar a la hora de buscar soluciones a las deficiencias de gobernanza. Una gobernanza efectiva, participativa y receptiva requiere el trabajo no sólo de los gobiernos y de sus órganos electos, como los parlamentos y las autoridades locales, sino también de otros actores de la sociedad de los que derivan estos gobiernos y ante los que tiene que rendir cuentas.

Los déficit democráticos existen tanto en democracias liberales consolidadas como en las emergentes y en los “estados fallidos”, que significa que la democracia formal no puede por sí misma cambiar los estados para hacerlos más receptivos ante las preocupaciones y los intereses de los ciudadanos. La ciudadanía activa puede ser el detonante del cambio, lo que sucede cuando los ciudadanos dejan de ser meros clientes y beneficiarios de las ayudas del Estado y se convierten en usuarios y modeladores activos de los servicios del Gobierno, desempeñando funciones tanto de implementación como de supervisión. Siempre que observamos una sociedad “débil”, debemos doblar nuestros esfuerzos para empoderar a las comunidades y los ciudadanos con el objetivo de que actúen colectivamente para lograr un gobierno sensible a sus necesidades.

Los enfoques participativos y consultivos que están emergiendo actu-almente promueven el compromiso de la ciudadanía y de la sociedad civil con las instituciones públicas como forma de profundizar en la

GOBERNANZA DEMOCRÁTICA Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

La transparencia y la responsabilidad en la gobernanza se benefi-cian tanto del compromiso activo de los ciudadanos en los procesos gubernamentales, más allá de las urnas, como de la supervisión de los gastos públicos y la participación en los comités de supervisión. Bharati Sadasivam enumera las condiciones necesarias para lograr una verdadera responsabilidad social y los motivos por los que el PNUD está comprometido en esta labor.

NÚ

MER

O 4

, SEP

TIEM

BRE

2008

172

democracia. La participación de actores sociales en actividades clave del Estado tiene el potencial de mejorar el peso de la ciudadanía dentro del proceso de toma de decisiones públicas y puede contribuir a garantizar la receptividad oficial para con las preocupaciones del ciudadano medio (1).

Estas nuevas formas de “responsabilidad social” van unidas a una amplia gama de acciones que van más allá del ejercicio del voto. Los ciudada-nos, las comunidades y las organizaciones cívicas pueden utilizar estas acciones para lograr que los cargos públicos y los funcionarios sean responsables de sus actos. Mediante una variada gama de mecanismos, estas acciones pueden iniciarlas el estado, los ciudadanos, o de forma con-junta, contando con su apoyo. Sin embargo a menudo están impulsadas y operadas desde las bases. Pueden tener objetivos a corto plazo, como la mejora de los servicios de agua y salubridad en un barrio marginal en concreto, o agendas más ambiciosas, como aumentar la receptividad general de las autoridades para con la participación ciudadana en el diseño de las políticas, el acceso a la información gubernamental, una mejor efectividad del desarrollo y el empoderamiento de los pobres.

Algunos de los ejemplos observados en los últimos años incluyen el com-promiso ciudadano en el diálogo político, los presupuestos participativos, el seguimiento de los gastos públicos, el monitoreo y la evaluación de la prestación de servicios públicos, las comisiones y audiencias públicas, los consejos asesores y los comités de supervisión, y los jurados populares. La participación ciudadana en procesos de análisis presupuestarios y seguimiento de los gastos públicos es un terreno que ha adquirido una enorme repercusión desde la década de 1990 en el contexto de la democ-ratización y pretende lograr una mayor responsabilidad gubernamental.

FACTORES POSIBILITADOTES PARA LA RESPONSABILIDAD SOCIALEl compromiso cívico en la rendición de cuentas del Estado no puede existir ni tener éxito de forma aislada, sino que dependen de una serie de factores determinantes. Por ejemplo, los más destacados son el contexto político, las dinámicas estado-sociedad civil, las capacidades tanto del Estado como de la sociedad, la relación de los partidos políticos con la sociedad y los movimientos sociales, y el papel de los medios de comunicación.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 4 DE BHARATI SADASIVAM

NÚ

MER

O 4

, SEP

TIEM

BRE

2008


Merece la pena detenerse un momento en tres de las condiciones que fueron cruciales para el éxito de los proyectos de descentralización de Porto Alegre, Brasil, y el estado de Kerala, en la India. La primera de ellas es una que el Estado central tuviera suficiente capacidad para garantizar la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno; la transparencia, la rendición de cuentas y la representación; y que la devolución no supusiera el empoderamiento de déspotas locales. La segunda condición es que la sociedad civil esté bien desarrollada para que pueda ofrecer fuentes alter-nativas de información, feedback y la “tensión constructiva” esencial para lograr la gobernanza democrática. La tercera y última es que las fuerzas políticas establezcan sólidas alianzas con los movimientos sociales (2).

La predisposición del Estado para aceptar las acciones e intervenciones de los ciudadanos en el ámbito de la gobernanza es el factor más deter-minante para que la responsabilidad social tenga éxito. Todas la iniciativas discutidas en la literatura sobre rendición de cuentas hacen mención a países cuya gobernanza sigue, en mayor o menor medida, un modelo democrático. Los estados no democráticos, hostiles, ineficientes, débiles y corruptos con sistemas y redes clientelistas intrincados no son un terreno adecuado para las iniciativas de rendición de cuentas. Incluso cuando los gobiernos están abiertos a las intervenciones de los ciudadanos, su habi-lidad para actuar y responder podrían estar limitada por sus debilidades institucionales y técnicas.

En Brasil y Sudáfrica, donde la responsabilidad social y las iniciativas de gobernanza participativa han contribuido al fortalecimiento de unos resultados democráticos sólidos, la sinergia entre Estado y sociedad civil ha sido determinante para el éxito, ya que ha creado el espacio y los incentivos adecuados para la asociación, ha ofrecido formación continua, ha promovido las deliberaciones y el compromiso, ha propuesto solucio-nes innovadoras para paliar las tensiones existentes entre participación y representación, y ha eliminado las brechas de conocimientos y autoridad entre los tecnócratas y los ciudadanos (3).

NÚ

MER

O 4

, SEP

TIEM

BRE

2008

174

¿POR QUÉ RENDICIÓN DE CUENTAS? ¿POR QUÉ DEBERÍA ACTUAR EL PNUD?¿Cuáles son las fuerzas que impulsan la actual agenda de rendición de cuentas y transparencia? Un reciente informe sobre el taller de donantes y profesionales de Bellagio, “Innovations in Accountability and Transpar-ency through Citizen Engagement”, identificó una serie de factores clave, entre los que destacan:

La necesidad de que la democracia ofrezca resultados: La tendencia democratizadora observada en muchos países en las últimas décadas ha dado paso a una creciente presión para que las instituciones democráticas ofrezcan resultados, especialmente en términos materiales. Los mecanis-mos de rendición de cuentas liderados por los ciudadanos, sobre todo cuando están combinados con reformas gubernamentales, son una de las vías para profundizar en la gobernanza democrática y garantizar que los avances democráticos se traduzcan en avances de desarrollo.

El cambio a nuevas modalidades asistenciales: Los nuevos plan-teamientos asistenciales, como los que se centran en un apoyo presupuestario a través del Tratado de París, abogan fuertemente por hacer que los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas adquieran un cariz más “de base” para así garantizar que las ayudas se inviertan adecuadamente. Desde el punto de vista del apoderamiento nacional, los donantes no pueden seguir imponiendo condiciones externas. Para lograr que los gobiernos sean responsables, se hace un mayor énfasis en las verificaciones y las comprobaciones internas. Cada vez más, también se espera que las organizaciones cívicas exijan que los gobiernos cumplan con sus obligaciones.

La presión para mostrar resultados: El aumento de los recursos desti-nados a la cooperación, tanto a través de canales oficiales como privados, supone una mayor presión para demostrar la efectividad a través de resultados concretos. Prestar servicios básicos mediante más mecanismos de rendición de cuentas permite garantizar la efectividad del desarrollo.


NÚ

MER

O 4

, SEP

TIEM

BRE

2008


La necesidad de reparar las “fugas” en la prestación de servicios: En varios países en desarrollo, el crecimiento económico o la extracción de petróleo y recursos minerales produce enormes beneficios que deberían utilizarse para reducir la pobreza. Sin embargo, la mayor parte de estos beneficios raramente llega a los pobres, bien por la falta de capacidades, bien por la corrupción o la mala administración de los fondos públicos.

Por lo tanto, la rendición de cuentas representa un principio fundamen-tal de las relaciones democráticas entre los estados y los ciudadanos, vínculos que deben fortalecerse para lograr objetivos más amplios de gobernanza y desarrollo. Al tiempo que las iniciativas de rendición de cuentas y transparencia lideradas por los ciudadanos y la sociedad civil se consideran cada vez más importantes, centrarse en “ambos lados de la ecuación ciudadanía-estado” adquiere mayor relevancia. Dicho de otra manera, es importante centrarse en apoyar la capacidad del gobierno para responder a la demanda de los ciudadanos, y que las iniciativas de la sociedad civil tengan un nexo con los órganos oficiales, como las comisiones de supervisión y los parlamentos.

Una relación dinámica entre estado y sociedad puede establecer los tér-minos para la calidad de la gobernanza. Empoderar a los ciudadanos y la sociedad civil para participar en los procesos de gobernanza no supone, en ningún caso, un debilitamiento de las funciones y la capacidad del estado. Al contrario de la percepción generalizada de que el compromiso cívico cubre la brecha dejada por un Estado débil o que pierde presen-cia y alcance cuando existe un estado fuerte, el éxito de la gobernanza participativa depende tanto de una sociedad sana y activa como de un estado fuerte (4).

NÚ

MER

O 4

, SEP

TIEM

BRE

2008

176

REFERENCIAS1. John Ackerman. 2004. “Co-Governance for Accountability: Beyond

‘Exit’ and ‘Voice’.” World Development. 32 (3): 447-463; Joshua Cohen y Archon Fung. 2004. ‘Radical Democracy.’ Swiss Journal of Political Science. 10.4: 23–34.

2. Patrick Heller. 2001. “Moving the State: The Politics of Democratic Decentralization in Kerala, South Africa, and Porto Alegre.” Politics and Society. 29 (1): 131-163.

3. Ibid.

4. William Reuben. 2003. “The Role of Civic Engagement and Social Accountability in the Governance Equation.” Social Development Notes. Washington, D.C.: Banco Mundial.

BHARATI SADASIVAMBharati Sadasivam es Asesor de Políticos,

División de Organizaciones de la Sociedad Civil, Dirección de Alianzas, PNUD Nueva York.



NÚ

MER

O 4

, SEP

TIEM

BRE

2008


La mayoría de países de la región árabe presentan sistemas de gobierno altamente centralizados, con sistemas burocráticos y un clientelismo asentado en la administración que deja poco espacio para la democracia. Además, sólo algunos de estos países cuentan con una prensa relativa-mente libre. Las actividades del PNUD relacionadas con la gobernanza y la democracia en la región árabe reconocen estas limitaciones.

No sería adecuado catalogar grosso modo a todos los países árabes como “democráticos” ni como “autoritario”, ni asumir que no existe ninguna forma de democracia en la región. Existen muchos regímenes “mixtos” que combinan elementos tanto de los modelos democráticos como de los autoritarios. Por ejemplo, en algunos países árabes, los sistemas políticos no se basan en partidos políticos tradicionales, sino en familias o grupos religiosos o personales que giran en torno a individuos que compiten por el poder (Irak, Líbano y Somalia). Hay países emplean la democracia por consenso, por ejemplo, tal y como recoge la nueva constitución de Sudáfrica, mientras que otros se comprometen por utilizar un sistema de competencia política. A menudo, el poder lo comparten la mayoría y la minoría o minorías (Malasia), y en ocasiones el poder lo ejerce exclusiva-mente la mayoría (Sri Lanka). Las democracias de Asia oriental siempre estarán influidas por un planteamiento comunitario que otorga menos importancia a los derechos individuales en beneficio de los grupales. Esta diversidad de tipos de democracia refleja la variedad de culturas y sociedades que habitan el planeta y representa la diversa gama de formas de democracia “propias y adaptadas”.

DEMOCRATIZACIÓN DE LOS ESTADOS ÁRABES: ¿ESTÁ FUNCIONANDO?

¿Están vinculados desarrollo y democracia en la región árabe? La relación entre desarrollo humano, crecimiento económico y democ-racia en la región árabe es compleja y contradictoria. Asr Toson demuestra cómo las actuales condiciones económicas no pueden predecir con fiabilidad una futura democratización y que el apoyo programática tanto a la democracia como al desarrollo, estableci-endo vínculos entre ambos principios, tienen mayor probabilidad de avanzar en la democratización de la región.

NÚ

MER

O 5

, NO

VIE

MBR

E 20

08

178

La mayoría de académicos consideran que el “desarrollo humano” es el indicador más exacto de la viabilidad democrática, pero la pregunta de si el desarrollo conlleva democracia o si es al revés, sigue sin respuesta. Son poco los países árabes que, con independencia del modelo de régimen de gobernanza, pueden catalogarse como ricos e industrializados. Los países industrializados y ricos suelen disfrutar de instituciones democráticas y de libertades. Resulta raro ver que la democracia prospere en condiciones de privación económica. No obstante, las evidencias que sostienen el punto de vista de que el desarrollo siempre trae consigo la democracia no son irrefutables. En algunos países del Centro y el Este de Europa, las deficiencias económicas han actuado como un catalizador para el cambio democrático. En otros países, como en Corea del Sur y Taiwán, ha sido el éxito económico el que ha actuado como detonante para la transición democrática. En países árabes ricos en petróleo, sin embargo, la prosperidad económica ha causado un retroceso en la democracia, aunque en otros países de la región, estos retrocesos responden a una sucesión de crisis económicas.

La crisis política o económica (o ambas) pueden ser el punto de inflexión hacia la democracia. No obstante, más allá de la generalización, es difícil vincular un tipo concreto de crisis a una consecuencia positiva o negativa para la democracia. Hay muchos caminos para llegar a la democracia, dependiendo de los grupos que participan, los métodos adoptados, los motivos, el contexto político, etc. Casi todos los países del mundo han vivido en sus propias carnes un movimiento popular a favor de la democ-racia, pero el papel que han desempeñado los distintos segmentos de la sociedad en cada uno de estos movimientos ha sido bien diferente. El ejército y la Iglesia Católica participaron activamente en Filipinas, mientras que en Polonia, fue la Iglesia Católica en colaboración con los sindicatos los que encabezaron el cambio. En muchos países centroeuropeos, las clases profesionales, especialmente los intelectuales y los escritores, fueron quienes lideraron estos movimientos.

¿AYUDA LA DEMOCRACIA AL DESARROLLO DE LOS ESTADOS ÁRABES?Países como Qatar, Túnez y Emiratos Árabes Unidos muestran que es totalmente compatible tener una buena gobernanza y experimentar un crecimiento económico sin democracia. En estos tres países, una sólida

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 5 DE ASR TOSON

NÚ

MER

O 5

, NO

VIE

MBR

E 20

08


gestión económica ha traído consigo el desarrollo económico con una mejor equidad, pero sin democracia.

Países como Egipto, Marruecos y Yemen no destacan precisamente en el ámbito de la gobernanza, principalmente por la corrupción, la falta de rendición de cuentas y la mala asignación de recursos. Tampoco lo hacen en términos de desarrollo. Muchos otros países de la región se encuentran en esta categoría, con la notable excepción del Reino de Arabia Saudí, que sobresale en el aspecto económico pero no en gobernanza, debido a su falta de transparencia y la extendida corrupción.

La mayoría de países árabes han experimentado un escaso o negativo crecimiento económico, por lo general bajo regímenes no democráticos. No significa necesariamente que estos países árabes hubiesen crecido económicamente si tuvieran regimenes democráticos. Además, cuando en estos casos se establecen gobiernos democráticos, las expectativas de los ciudadanos son tan elevadas a corto plazo que el gobierno tiende a implementar programas de gastos que no resultan fiscalmente prudentes y, fácilmente, pueden traer consigo la inestabilidad económico. Quizás sería correcto afirmar que optar entre democracia o desarrollo es una falsa dicotomía.

La buena gobernanza ayuda al desarrollo y puede acelerar el proceso de democratización de dos maneras. Por una parte, promueve las prácticas democráticas esenciales como la rendición de cuentas que puede ayudar a desarrollar una cultura política conducente a la democracia. En segundo lugar, la buena gobernanza ayuda al desarrollo económico, que, a su vez, puede retroalimentar la democracia, tal y como demuestra la gradual democratización de Corea del Sur y de Taiwán.

SOSTENIBILIDAD DEMOCRÁTICAUna vez que comienza el proceso de democratización, es necesario garan-tizar su continuidad. La sostenibilidad es un reto difícil para la mayoría de estados árabes que se han embarcado en el proceso de democratización. Argelia, Egipto y Yemen son buenos ejemplos de cómo un país puede retroceder después de dar los primeros pasos hacia la democratización. Sin querer generalizar, la transición democrática se caracteriza a menudo por un grado muy elevado de incertidumbre. Cada país tiene sus propias

NÚ

MER

O 5

, NO

VIE

MBR

E 20

08

180

circunstancias que pueden hacer que el proceso progrese o retroceda. Uno de estos motivos es el reparto de poderes y los procesos de nego-ciación. En la mayoría de estados árabes y de los países de América Latina, e incluso de Asia, como Pakistán y Tailandia, el equilibrio de poder se reparte entre el ejército y las instituciones de la sociedad civil, que prin-cipalmente incluye a los partidos políticos y/o los movimientos religiosos. En Europa Central y del Este, son el estado y la sociedad civil los que se encuentran en cada uno de los lados de la balanza; en África, suelen ser los grupos étnicos o tribales.

ADOPTAR LA DEMOCRACIALa liberalización política y económica no tienen que estar necesariamente vinculadas, pero en el ideario social, a menudo, ambos conceptos suelen ir de la mano. Esta percepción se acentúa cuando los socios de desarrollo aparecen como patrocinadores de los procesos de liberalización en los dos ámbitos. De hecho, es fácil que la crítica desacredite la democracia arguyendo que se trata de una idea “extranjera” que no trae consigo más que penurias económicas. En los estados árabes, el proceso ha producidos resultados opuestos, con cierto éxito en el caso de países como Jordania y Túnez, y auténticos fiascos en Egipto y Marruecos. A nivel global, la democracia sigue amenazada por nacionalismos étnicos secesionis-tas, fundamentalismos religiosos y en algunos países, entre los que se incluyen los estaos árabes, por un escaso progreso económico resultante de un rápido crecimiento poblacional, la degradación medioambiental y una mala gestión económica. Con todo, todavía hay quien cree que la democracia puede construirse si se cuenta con líderes inteligentes y unas instituciones que estén a la altura de las circunstancias.

CONCLUSIÓNEsta breve descripción de la democratización de los estados árabes y la experiencia del PNUD en este campo revelan lo siguiente:

Los programas de democracia sólo deberían financiarse cuando exista una clara voluntad política por parte del país receptor para aceptar la ayuda e implementar el programa y las reformas propuestas.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 5 DE ASR TOSON

NÚ

MER

O 5

, NO

VIE

MBR

E 20

08


En general, los gobiernos elegidos son más sensibles para con las cues-tiones relacionadas con los derechos humanos que los no emanan de las urnas. Por lo tanto, vale la pena aumentar los recursos para promover un sistema de gobierno que haya sido elegido por los ciudadanos. Por el contrario, no tiene sentido dedicar fondos a la asistencia técnica para desarrollar, por ejemplo, el poder judicial de países cuyo gobierno no sea democrático. Incluso si la “eficiencia” mejorase gracias a la cooperación, probablemente la causa de la democracia no avanzaría.

Siempre que sea posible, es útil vincular los programas de ayuda al desarrollo tradicionales con la democracia. El actual énfasis en las organizaciones voluntarias privadas (OVP), organizaciones no guberna-mentales y el desarrollo de base ofrece una considerable perspectiva para ello. Por ejemplo, un proyecto de salud para ayudar a las OVP también fortalecerá automáticamente la sociedad civil, aumentará la participación popular y promoverá la descentralización.

Medir el impacto de las iniciativas de desarrollos sobre la democracia es más difícil que medir el impacto de otros campos de trabajo tradicio-nales. No obstante, siempre se debería intentar realizar dicho análisis, utilizando indicadores como el número de denuncias de abusos de los derechos humanos o la participación en el gobierno local, factores que son relativamente fáciles de medir.

ASR TOSONAsr Toson es Asesor de Políticas sobre gobernanza en

el Centro Subregional de Recursos para los Estados Árabes

(Al momento de publicación) NÚ

MER

O 5

, NO

VIE

MBR

E 20

08

182

La armonización de donantes para lograr una mayor efectividad en la ayuda ha sido un tema tratado intensamente en los años posteriores a la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda (2005) y la Agenda de Acción de Accra (2008). A pesar de que los Principios de París todavía no sean perfectos, varios países han comenzado a implementarlos con la esperanza de que una mayor alineación entre las operaciones de los donantes y los procedimientos gubernamentales supondría una mayor efectividad y mejores resultados de desarrollo. Aunque todavía sea demasiado pronto para evaluar a nivel global la influencia general de estos esfuerzos por aumentar la efectividad en la ayuda, ya se pueden distinguir algunos efectos y tendencias a nivel local. A través del ejemplo del sector de gobernanza en Zambia, esta breve nota analizará cómo la Declara-ción de París puede cambiar el entendimiento conceptual de un sector y, eventualmente, influir sobre las opciones a la hora de crear programas.

DIVISIÓN DEL TRABAJO EN EL SECTOR DE LA GOBERNANZA En Zambia, los esfuerzos dirigidos a aplicar los cinco principios de la Declaración de París (identificación, alineación, armonización, gestión para resultados y responsabilidad mutua) dieron lugar a una Estrategia Común de Ayuda para Zambia (JASZ). La JASZ es la respuesta de los socios cooperantes al Quinto Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno y establece qué sectores se beneficiarán del apoyo de los donantes y qué papel desempeñarán los socios cooperantes en cada uno de los sectores que reciben las ayudas.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 6 DE JEREMIAS BLASER

ARMONIZACIÓN DE DONANTES EN ZAMBIA: ¿FORMA SIN CONTENIDO?

Una visión integral del gobierno significa pararse a observar la relación existente entre el gobierno y los sectores sociales, y la forma en la que interactúan. Jeremias Blaser cuestiona si los esquemas para la implementación local de los principios de la Declaración de París en Zambia han traído consigo un avance de la democracia participativa o si la gobernanza se ha fragmentado en subsectores nominales que suenan a democracia pero que carecen de contenidos sustanciales.

NÚ

MER

O 6

, DIC

IEM

BRE

2008


Esta división del trabajo asignó las funciones de “principal, “activo” y “de apoyo” a cada uno de los socios cooperantes de sectores específicos. El sector de la gobernanza se dividió en nueve subsectores, y se identificaron los donantes principales del sector a nivel general y, en el caso de algunos subsectores de gobernanza, los socios principales, activos y de apoyo. El sector de gobernanza está compuesto por los siguientes subsectores: anticorrupción, parlamento, Oficina del Auditor General, gestión de la administración pública, reforma electoral, reforma constitucional, Acceso a la justicia, sociedad civil y gobernanza, y descentralización. Cada uno de estos subsectores está liderado por uno o más socios cooperantes, mientras que otros tienen la función de socio activo o de apoyo. La idea es que el donante principal coordine la respuesta del subsector y actúe como interlocutor con el gobierno.

UN ENTENDIMIENTO INTEGRAL DE LA GOBERNANZAEstas configuraciones locales de la Declaración de París chocan con el marco conceptual dentro en el que se debería llevar a cabo el trabajo de gobernanza. A pesar de que algunos acuerdos similares de otros sectores demuestran ser más efectivos (por ejemplo, sector de servicios sociales básicos o sector macroeconómico), en el ámbito de la gobernanza los resultados son más bien dispares. Dividir la gobernanza en subsectores impide esencialmente que los socios cooperantes piensen en la gober-nanza como un concepto integral. Pero, ¿cuál es su significado?

La gobernanza puede definirse de muchas maneras. ¿Qué es la gobernanza? Como cualquier otra definición, incluye y excluye ciertos aspectos de la gobernanza y, por lo tanto, es necesariamente arbitrario. Sin embargo, se ha prestado menos atención a la pregunta “cómo”. ¿Cómo funciona la gobernanza? ¿Cómo influye un subsector en los demás? ¿Cómo están relacionados las élites, los grupos de presión, las institucio-nes, los procesos y las decisiones relativas? Básicamente, la gobernanza es un fenómeno mucho más relacional que ontológico.

Entender la gobernanza de una manera (relacional) sistemática requiere que la gobernanza se considere una función de la sociedad, y no a la inversa. Todos los problemas de gobernanza están interrelacionados. Por ejemplo, las ciencias políticas nos enseñan que los sistemas de partidos

NÚ

MER

O 6

, DIC

IEM

BRE

2008

184

son un reflejo de las desigualdades sociales, que las instituciones políticas son el resultado de la lucha social, y que unas elecciones significativas requieren condiciones previas y posteriores. Entre otras, se pueden incluir las prácticas democráticas dentro de los partidos políticos (en lugar de que giren en torno a una sola persona), los programas de los partidos que compiten o un parlamento que no esté dominado por el ejecutivo. Asimismo, el respeto por los derechos humanos es uno de los elementos esenciales para la celebración de elecciones libres y justas, la lucha contra la corrupción está intrínsecamente vinculada al ejercicio de la ley y de la cultura política de un país, las reformas del sector público no pueden tener éxito si no están vinculadas a cuestiones de responsabilidad y supervisión, y los asuntos constitucionales requieren un amplio consenso de la sociedad civil.

HACER LAS COSAS BIEN FRENTE A HACER LO CORRECTO Un ejemplo destacado son las elecciones. La sociedad y los medios de comunicación han hablado muchos sobre cómo debería llevar a cabo Zambia sus próximas elecciones. Sin embargo, se ha prestado menos atención a si se deberían o no celebrar dichas elecciones. Esta pregunta, llevada más allá del contexto de Zambia, tiene que plantearse constan-temente, ya que las respuestas evolucionan dependiendo de las distintas formas que han adquirido y seguirán adquiriendo las democracias.

La misma pregunta también nos obliga a pensar en términos políticos, lo que supone reflexionar de manera crítica sobre qué agenda política se está presionando en elecciones secundarias. Obtener material electoral y sofisticados sistemas de gestión de resultados es realmente necesario para “hacer las cosas bien”. Sin embargo, no garantiza que los ciudadanos puedan tomar una decisión informada; constituye los cimientos sobre los que se construye una democracia sostenible y es, en definitiva, “hacer lo correcto”. Las palabras clave para comprender la naturaleza de la democ-racia y todo lo que representa son “informado” y “decisión”.

Incluso el sistema de votación más sofisticado no podrá sustituir la con-fianza que los ciudadanos deberían tener en sus instituciones políticas. Será difícil lograr esta confianza si se pide a los ciudadanos que elijan entre partidos políticos que no difieran ni programática ni ideológicamente.


NÚ

MER

O 6

, DIC

IEM

BRE

2008


Será difícil establecer confianza si se les pide elegir entre candidatos que ven habitualmente durante una campaña, pero casi nunca después, candidatos cuya principal motivación parece no tener mucho que ver con las preocupaciones de los ciudadanos sobre la situación social, política o económica, sino sobre cómo lograr el mayor acceso posible a los recursos del país.

La Democracia tampoco es ni una situación a la que pueda llegar cual-quier país ni la panacea para curar todos los males. No hay una única definición para la democracia, por lo que países, gobiernos, partidos, movimientos y grupos de presión tendrán que ponerse de acuerdo continuamente y discernir entre ellos cuál es la definición que mejor se adecua a su contexto. Algunos podrían optar por celebrar elecciones y otros no. Esto no significa que su sociedad sea menos democrática. Al fin y al cabo, las elecciones funcionan sobre la base de un esquema de minoría/mayoría. ¿Cómo de democrática es esta forma de toma de decisiones y de resolución de conflictos sociales en comparación con otras formas posibles, como la toma de decisiones consensuadas? Si las elecciones son efectivamente un ingrediente importante de la democracia, no son el único, ni debería ser el primer paso hacia la democracia. Idealmente, deberían ser el último.

Aunque estas cuestiones podrían parecer controvertidas, tienen la ventaja de tratar los problemas de gobernanza desde una perspectiva relacional. Se establecen vínculos entre elementos de la política, el sistema de gobi-erno y los políticos, y se utilizan en su contexto social más amplio, con lo que se contribuye a un análisis integral de la gobernanza. Con la actual configuración de subsectores de gobernanza en Zambia, el enfoque trata más de evitar solapamientos y respetar mutuamente su área de trabajo, que de trabajar juntos y conjuntamente en el diseño de programas para distintas áreas que, no obstante, están vinculadas y forman un programa de gobernanza coherente.

¿UNA AGENDA PARA EL CAMBIO? Un estudio científico adecuado es una dimensión esencial para poder entender la gobernanza de forma integral. Actualmente, la produc-ción de conocimiento está basada en consultas caso a caso, mediante

NÚ

MER

O 6

, DIC

IEM

BRE

2008

186

metodologías que no siempre se asientan en principios científicos. No contribuye a un corpus de hipótesis y teorías probadas que podrían constituir una base de conocimiento que sirviera como referencia para los programas de gobernanza. Para una agenda de armonización sobre gobernanza basada en contenidos es esencial que tenga acceso a la inves-tigación científica sobre la composición sociológica de la élite política de Zambia, los patrones de votación, la dependencia de las vías que tiene el sistema institucional de Zambia, la circulación de las élites, los intereses organizados de Zambia y su influencia en la política estatal, los proced-imientos de toma de decisiones y los puntos de veto existentes. Por lo tanto, un primer paso hacia el entendimiento integral de la gobernanza requeriría apoyar a largo plazo una agenda de investigación que no esté determinada por los intereses programáticos de los socios cooperantes, sino definida por expertos y basada en criterios académicos.

Los efectos de la Declaración de París a nivel de país impiden tener un entendimiento más amplio de la gobernanza y compartimenta este sector en subdivisiones cerradas cuasi herméticas. Concibe la gobernanza como un problema técnico y tecnocrático, no político.

La agenda de armonización promueve que los socios de cooperación dirijan sus esfuerzos a la institución que cuenta con la etiqueta de sub-sector, a saber, el parlamento, cuando haya que comprender la reforma parlamentaria en el contexto de la estructura de los partidos políticos, de los mecanismos de responsabilidad, o dentro del ámbito de una reforma mayor del sector público. Es beneficioso considerar los derechos humanos como una dimensión esencial de las elecciones o del acceso a la justicia, aunque la división de las tareas entre los socios cooperantes conlleve manejar los derechos humanos como un área programática independi-ente. Esto se debe a que algunos ayudan en la obtención de urnas o la formación de supervisores, mientras que otros apoyan los mecanismos estatales de reporte de Zambia sobre derechos humanos a través del ministerio correspondiente. Los programas de anticorrupción deberían estar vinculados a campañas de información pública sobre la reforma del sector público o programas de Derechos Humanos en emisoras de radio comunitarias, con los socios cooperantes centrados en evitar la duplicidad y la separación de tareas en lugar de establecer sinergias y vínculos entre las diversas intervenciones.


NÚ

MER

O 6

, DIC

IEM

BRE

2008


Para poder cambiar esta situación, sería interesante que los donantes revisaran las distintas reformas de las Naciones Unidas y los intentos de desarrollar “Una ONU” a nivel de país. Los retos a los que se enfrentan las Naciones Unidas a nivel de país para lograr funcionar como una única organización son los mismos surgidos en la administración gubernamen-tal (a saber, demasiadas agencias, programas fragmentados, diferentes procedimientos y ciclos de creación de programas, etc.). A diferencia de las Naciones Unidas, los donantes todavía no han empezado a desarrollar herramientas comunes para la creación de programas, ni a armonizar sus ciclos de programación ni a desarrollar modalidades de transferencia armonizada de efectivo.

Podría resultar útil fijarse en las experiencias que ha obtenido las Naciones Unidas al desarrollar el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD), el Plan de Acción para el Programa del País (PAPP), en la elaboración de programas conjuntos y en la implementación de Transferencias armonizadas de efectivo (HACT). Aunque dichas herramientas sean específicas de las Naciones Unidas, y se hayan implementado con resultados muy variados, podrían resultar interesantes para los donantes a la hora de desarrollar sus propios mecanismos comunes que les permitirían trabajar “unidos en la acción” y evitar convertirse en aquello que han criticado de las Naciones Unidas, a saber, ser un conglomerado de instituciones diferentes con un mismo objetivo, pero que funcionan con procedimientos burocráticos que colocan una gran carga sobre el gobierno.

La armonización de donantes tiene forma, pero no contenido. En los próximos años, será crucial perfilar la armonización de los donantes no sólo en torno a una agenda que se centre en “quién se encargará de qué”, sino también que establezca cómo se hacen las cosas. Un enten-dimiento integral de la gobernanza dependerá de la habilidad de los socios cooperantes para unirse para apoyar a los distintos subsectores, establecer relaciones programáticas entre los problemas de gobernanza en Zambia, apoyar mayoritariamente temas transversales de los distintos subsectores y armonizar el contenido de los programas. Ésta será la clave para aportar contenido a la identificación, la alineación, la armonización, la gestión de resultados y la responsabilidad mutua. Añadirá un suculento

NÚ

MER

O 6

, DIC

IEM

BRE

2008

188

ingrediente a la actual agenda de armonización, algo insípida por cierto, para lograr una mayor efectividad en la cooperación.

Este artículo se ha beneficiado de las aportaciones y los comentarios recibidos de Lena Margrethe Hasle, Noruega.

JEREMIAS BLASER Jeremias Blaser ha sido Representante Residente

Auxiliar del PNUD en Zambia y, actualmente, ocupa el cargo de Representante Residente Auxiliar del

PNUD en la República del Congo.



NÚ

MER

O 6

, DIC

IEM

BRE

2008


Al igual que ocurría con los embelesados súbditos que admiraban el nuevo traje del emperador, ¿estamos acaso ignorando una evidencia? La relación entre la corrupción y la actual crisis financiera global ya está probada en los Estados Unidos. Esta corrupción, con toda la complejidad que dificulta definirla, empieza ha hacerse también patente en las vidas y los modos de vida de otras economías.

CORRUPCIÓN, DINERO E INSTITUCIONESUn sistema que recompensa el riesgo ante la pérdida colectiva con el beneficio privado es intrínsicamente corrupto. Las políticas para salir de la emergente recesión global están llenas de potencial para hacer tratos selectivos y recíprocos. De hecho, podemos esperar que la corrupción aumente la presión sobre los ciudadanos hasta adentrarse en sus empre-sas, hogares, trabajos, es decir, en su vida. Ya se ha reconocido que la corrupción fue un factor que contribuyó a agravar la crisis financiera de Asia en 1997 (Mobarak y Lipscomb 2009) y, en los Estados Unidos, las semillas de la actual crisis sistémica se sembraron cuando el riesgo-precio sustituyó la supervisión prudencial, abonado por los sistemas de recompensa que ofrecían enormes incentivos por promocionar “bienes” derivados opacos y fomentar enormes apalancamientos por parte de los bancos. Buena parte de todo este entramado era técnicamente legal. David Kauffman (2009) advierte que “la debacle financiera tiene muchas causas e implicaciones, pero no se debe subestimar la corrupción sistémica.”

CRISIS FINANCIERA, CORRUPCIÓN Y RETOS PARA LA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA

La corrupción y la crisis financiera global, ¿una evidente relación de causa-efecto? Anuradha Rajivan plantea el panorama general de la corrupción y sus repercusiones sobre la gobernanza democrática. La corrupción ofrece beneficios individuales a corto plazo, pero socava las estructuras sociales colectivas a largo plazo. Concluye que las normativas gubernamentales honestas y la supervisión de unos medios de comunicación libres y una sociedad informada son la clave para superar este reto.

NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9

190

La corrupción no sólo se refiere a los sobornos. Es un fenómeno que se puede observar tanto en el sector privado como en el público. La cor-rupción prospera en la zona indefinida existente entre los actores gubernamentales y los privados. La explotación de las brechas existentes entre los bienes privados y los públicos se da a través de un uso colusorio indebido del poder para fomentar beneficios inesperados. Los bancos, los reguladores y las agencias de clasificación parecen haberse cruzado de brazos al reconocer de forma insuficiente la existencia de prácticas bancarias “oscuras” y su confianza ciega en los mercados, similar en definitiva a la “captura institucional”. Es importante reconocer formas más sutiles de corrupción, formas que podrían ser técnicamente legales, como cuando se “capturan” las instituciones y el poder “ajusta” las normas. Este punto es tan importante como la desviación de recursos o la dispensa de favores. Recordemos al niño que no tuvo miedo a decir “¡El emperador está desnudo!” La concesión es la condición previa a la confrontación.

DEFENSA DE LAS DEMOCRACIASTodos los países tienen que hacer frente a algún tipo de corrupción. Vemos titulares de prensa que denuncian casos de corrupción desde Japón a Estados Unidos, desde Indonesia a Fiji. Ninguna sociedad tiene todas las respuestas para este fenómeno tan antiguo.

Las democracias son vulnerables. Una corrupción extendida podría dejar a las democracias desamparadas ante la toma del poder, lo que supone que la mitigación de la corrupción sea un imperativo apremiante. La cor-rupción en los niveles más altos es el detonante para que los elementos disgustados y aquellos interesados en un trozo del pastel fomenten el malestar social. En Bangladesh, Pakistán y Tailandia, la ira popular contra la corrupción fue el argumento que se utilizó para derrocar a los gobi-ernos electos e imponer regímenes más autoritarios, con consecuencias adversas para la gobernanza democrática.

Los pobres son los que más sufren, pero no tienen poder para modelar las instituciones ni influir en el uso de los recursos. Muchas formas de cor-rupción cruzan las fronteras a través del uso indebido de canales, a través de la financiación, empresas multinacionales, sindicatos, la migración, el blanqueo de capitales o los paraísos fiscales. Posicionarse en contra de la corrupción puede suponer enormes réditos políticos (PNUD 2008),

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 7 DE ANURADHA RAJIVAN

NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9


mientras que son el liderazgo y las personas quienes se benefician de la unión de todas las partes para combatirla.

¿Podrían los esfuerzos por apartarse de la corrupción mejorar las condiciones de vida de los pobres? El argumento para tratar la corrupción a conciencia es la misma que la de la reducción de la pobreza. Los países no se cruzan de brazos a esperar que la pobreza desaparezca por sí misma; diseñan políticas para acelerar el proceso. Lo mismo sucede con la corrupción. Disponer de fondos suficientes y de unas instituciones adecuadas es fun-damental para lograr avanzar hacia los objetivos de desarrollo acordados, garantizando que las personas sean el centro del debate de desarrollo, profundizando las democracias y promoviendo el desarrollo humano. La corrupción socava las instituciones que trabajan por el desarrollo, así como los fondos necesarios para el proceso.

LA TRAGEDIA DE LOS COMUNESLa buena gobernanza es un bien público, un recurso común. La cor-rupción presenta el caso clásico de “la tragedia de los comunes” (Hardin 1968). Hardin reconoce que las soluciones técnicas por sí solas no pueden solventar los problemas relacionados con los bienes públicos. Las solu-ciones a dichos problemas pasan por cambios de comportamiento. El dilema surge a raíz de que la corrupción puede aportar un beneficio individual inmediato a corto plazo, pero mina los intereses colectivos, conllevando eventualmente el descalabro institucional que daña a todos. A medida que se corrompe más y más gente, la ventaja comparativa que se obtiene a través de la corrupción puede desaparecer. Incluso podría darse el caso de tener que llevar a cabo acciones corruptas sólo para no quedarse fuera del sistema: en una atmósfera de corrupción extendida, no hacerlo puede resultar difícil, lo que daña la integridad de las instituciones de gobernanza. Incluso se prevé un aumento del fraude en respuesta a la crisis económica (web de los GAAP 2009). Cuando una gran mayoría de la población es corrupta, la minoría que no lo es podría no tendría mucho que decir; lo mismo ocurriría con una minoría corrupta en una sociedad que mayoritariamente no lo sea. Es más fácil no ser corrupto cuando el comportamiento no corrupto es la norma social. La corrupción puede carcomer las instituciones rápidamente, pero dar marcha atrás puede ser muy difícil.

NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9

192

A pesar de ser parte de la naturaleza humana, la mayoría de las personas preferiría que los demás no fueran corruptos. Aunque los intereses col-ectivos y privados podrían divergir en el corto plazo, son enormemente consistentes a largo plazo, ofreciendo una base sólida para que la política pública sea respaldada por acuerdos institucionales para hacer frente a la corrupción. Un buen ejemplo de la biología evolutiva ofrece un interesante paralelismo con la tragedia de los comunes que surge de la corrupción: el comportamiento de los parásitos que se alimentan de un huésped común. El interés común es que el huésped mantenga un buen estado físico, pero un comportamiento individualista destruye al huésped común y, por ende, a los propios parásitos.

ECHAR POR TIERRA TODOS LOS OBJETIVOS DE DESARROLLOLa corrupción afecta negativamente a todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio y echa por tierra todos avances logrados hasta el momento. Aunque la mayoría de las personas sufre los daños de la corrupción, los relativamente desfavorecidos son los que más la sufren, ya que la cor-rupción acentúa su pobreza, degrada los derechos humanos y crea una sensación de injusticia y alienación. Los pobres tienen menor capacidad de soborno y, cuando entran al juego, las cantidades que tienen que aportar constituyen una gran parte de sus limitados ingresos. Es más, este grupo de la sociedad tiene poco que decir a la hora de dar forma a las instituciones y las políticas que pueden ser secuestradas por grandes corporaciones, pero sí se ve afectado negativamente.

Por lo tanto, la corrupción limita las opciones de las personas de muchas maneras, lo que hace que sea una cuestión crítica para el desarrollo humano (PNUD 2009). La corrupción en los servicios sociales afecta al día a día de las personas. Los pobres dependen en mayor medida de los servicios públicos de salud, educación y servicios básicos como el agua y la electricidad, y tienen menos posibilidades de acceder a alternativas privadas. La escasez de agua potable, electricidad, plazas escolares, profesores, instalaciones sanitarias, etc. contribuye a la aparición de una corrupción de “supervivencia”. La corrupción en el sector de la salud puede estar relacionada con pruebas farmacéuticas, que derivan en vacunas y medicamentos falsos, privan a los pobres de los servicios de


NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9


salud e, incluso, contribuyen a prácticas extremas como la extracción de órganos de personas pobres sin su consentimiento informado. Puede interferir también en el acceso y la calidad de la educación de los niños y daña una institución tan importante para la construcción de la ética como es el sistema educativo. La corrupción en servicios como el del agua, el saneamiento y la electricidad puede atacar a estos servicios esenciales que ya son de por sí escasos y, a su vez, afectar negativamente a la salud.

La justicia está en venta. En su vida cotidiana, los pobres se ven más afecta-dos por la calidad de las instituciones de justicia, como la policía y el Poder Judicial. Al contrario que los más favorecidos, no pueden contratar seguridad privada ni servicios jurídicos. Se enfrentan a la injusticia incluso cuando no se registran sus denuncias o se ven acusados falsamente por su incapacidad para sobornar. Hacen lo imposible por pagar por la justicia y así evitar ser enredados en una injusticia. Una vez más, la escasez resulta un importante factor. El término “corrupción a pequeña escala” se centra en el valor económico de los sobornos, aunque el elevado número de personas afectadas y la persistencia de las demandas la convierten en todo lo contrario a pequeña en cuanto a su alcance. El término que mejor captura el sentido sería “corrupción minorista”.

La corrupción puede afectar a la renta. Los modos de vida de las personas están comprometidos en la medida que los programas de generación de ingresos o las vías de acceso al crédito están corrompidas. La corrupción interfiere en el camino de la empresa privada desincentivando la inver-sión, tanto nacional como extranjera. Las mujeres pueden enfrentarse a la explotación sexual o de otro tipo como medio para acceder y mantener un trabajo remunerado. La corrupción explota y expolia los recursos esca-sos, estrangula el espacio fiscal, socava las instituciones y disminuye las posibilidades de desarrollo de un país (PNUD 2008).

Los recursos naturales son un terreno fértil. Un enorme beneficio potencial combinado con las ubicaciones remotas y unos derechos de propiedad poco claros crean oportunidades para la corrupción. El choque entre los intereses empresariales y el gobierno pueden dañar las leyes y las normas que regulan el uso de los bosques, las tierras, el agua o los minerales, agravando así la degradación medioambiental, afectando a los modos de vida y comprometiendo el interés de las generaciones futuras.

NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9

194

La vulnerabilidad de las circunstancias que precisan ayuda económica y material. Son conocidos los vínculos existentes entre la corrupción y las situaciones de desarrollo especiales (Evans 2007). Las respuestas guber-namentales e internacionales a los conflictos o los desastres naturales, así como a la privación a largo plazo de las personas pobres que viven en lugares remotos o excluidas socialmente suponen, por lo general, la entrada de grandes sumas de fondos a bajo o ningún coste. Este dinero tiene que invertirse rápidamente. Es más, en situaciones de emergencia, podrían no aplicarse los procedimientos operativos estándares debido a la urgencia de las situaciones humanitarias o, sin ir más lejos, en el actual contexto de crisis global, inicialmente financiera y ahora humana. Los actores privados y públicos pueden considerar que estas situaciones son tentadoras y podrían explotarlas para sacar un beneficio rápido. Los beneficiarios podrían aceptar menos que lo que los corresponde debido a su vulnerabilidad o a la falta de información sobre elegibilidad, y aceptándolo con la perspectiva de que más vale pájaro en mano que ciento volando. Los efectos de la dispersión de los fondos son muy graves, incluyendo la ruptura de la confianza entre las élites gobernantes y los gobernados, disensiones entre las comunidades, inestabilidad política y agravación en lugar de mitigación de los efectos de los desastres.

Incluso las respuestas políticas bienintencionadas ante la crisis económica están en riesgo de sucumbir a la corrupción. Los grupos de presión están al acecho, avisa Daniel Kauffman (2009). Apunta hacia áreas específicas de riesgo desde las oportunidades regulatorias a los salidas del sector privado: “En primer lugar, el sector público está remodelando las reglas de juego; en segundo, el gobierno se está convirtiendo en propietario de instituciones financieras; en tercero, está sacando de apuros a ciertos intereses privados mediante una rápida y masiva inyección de fondos; en cuarto, está ofreciendo un estimulo fiscal exagerado a las infraestructuras; y en quinto y último, pretende ampliar la red de la seguridad social (y la vivienda) para millones de ciudadanos vulnerables. Existen riesgos de gobernanza y corrupción en cada una de estas áreas. Los grupos de presión ya están al acecho.”


NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9


COMBATIR LA CORRUPCIÓNExisten motivos prácticos, estratégicos y morales para plantar cara a esta lacra. Cada vez más, los países está sacando a la luz los casos de corrupción, y los gobiernos no sólo están accediendo o ratificando la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción; sino que están reconociendo el sentir de sus ciudadanos, el papel de los actores priva-dos (incluyendo bancos, abogados y contables), y la importancia de la cooperación transfronteriza. A medida que las personas son menos proclives a tolerar la corrupción y los elementos negativos demuestran la predisposición para desestabilizar a los gobierno, combatir la corrupción es de sentido común, más que nunca, desde un punto de vista político, estratégico y moral.

Desde el punto de vista del liderazgo político, posicionarse en el lado de quienes intentan poner freno al azote de la corrupción puede tener una lógica política, especialmente cuando afecta a las vidas cotidianas de las personas, como es el caso de los servicios sociales. Contribuye a satisfacer a la ciudadanía. Estratégicamente, necesitamos nuevos ciudadanos que cooperen en el contrato social con los gobiernos y el sector privado. Cuando se cuestiona la legitimidad de las instituciones de poder y privi-legios, puede ser la antesala del malestar. La corrupción constituye una falta de respeto moral hacia los congéneres y hacia la igualdad. Asimismo, daña de forma desproporcionada a los pobres. Por todos estos motivos, necesitamos hacerle frente.

Una estrategia general debería combinar las sinergias de una presión simultánea tanto desde arriba como desde abajo, obligándose mutua-mente a ser “honestos”. La presión desde arriba se refiere a que existan unas agencias anticorrupción más fuertes, una legislación sobre el derecho a la información y se reformen los servicios sociales. La fortaleza de las bases proviene de unos medios de comunicación libres y competitivos, y de una sociedad civil informada y vital que utilice la información y busque una mayor transparencia. Asimismo, debería fomentarse la cultura de la prevención, en contraste con la cultura del castigo. Esto requiere que se implemente una difusión efectiva de la información, auditorías creíbles, normas y estándares verificables para todas las instituciones. Gran parte de la corrupción de “subsistencia” precisa respuestas desde el lado de la oferta para cubrir sus necesidades, en lugar de castigar a los pobres por

NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9

196

robar agua o electricidad. El Informe sobre Desarrollo Humano de Asia-Pacífico Tackling Corruption Transforming Lives (PNUD 2008) identificó una agenda de siete puntos para el cambio.

* Este documento se basa en el trabajo de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano de la Oficina de Colombo del Centro Regional para Asia-Pacífico, que se utilizó para el Informe sobre Desarrollo Humano de Asia-Pacific “Tackling Corruption, Transforming Lives” (PNUD 2008).

LECTURAS SELECCIONADASGampat, Ramesh, 2007. “Approaches to corruption”. Documento 03/2007 de la HDRU. Colombo: Centro Regional del PNUD para Asia-Pacífico. En A. Rajivan y R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. Nueva Delhi: Macmillan (por publicar).

Evans, Kevin 2007. “Addressing corruption in special development situ-ations from a human development perspective – Lessons from the Asia Pacific Region.” Documento técnico de apoyo encargado para el Informe sobre de Desarrollo Humano de Asia-Pacífico sobre Corrupción. Colombo: Centro Regional del PNUD. También en A. Rajivan y R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. Nueva Delhi: Mac-millan (por publicar ).

Hardin, Garrett 1968. “The Tragedy of the Commons”, Science, Vol. 162, No. 3859, 13 de diciembre, pp. 1243-1248.

Equipo de la HDRU (Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano). 2007. “Corruption myths or myths on corruption?” Documento 02/07 de la HDRU. Colombo: Centro Regional del PNUD para Asia-Pacífico.

Rajivan, Anuradha 2006. “Questioning corruption: Is choice and voice a vaccine against it?” Documento 04/2006 de la HDRU. Centro Regional del PNUD para Asia-Pacífico. En A. Rajivan y R. Gampat (eds.) 2009. Pers-pectives on Corruption and Human Development. Nueva Delhi: Macmillan (por publicar).


NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9


Rajivan, Anuradha 2007. “Understanding corruption from a develop-ment perspective: how can it be curbed?” Documento 06/07 de la HDRU. Colombo: Centro Regional del PNUD para Asia-Pacífico. En A. Rajivan y R. Gampat (eds.) 2009. Perspectives on Corruption and Human Development. Nueva Delhi: Macmillan (por publicar).

PNUD 2008. Informe Regional sobre Desarrollo Humano de Asia-Pacífico “Tackling Corruption Transforming Lives”. Nueva Delhi: Macmillan.

PNUD 2009. “Challenging Corruption: Prioritizing Social Services for Human Development”. Documento de debate de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Colombo: Centro Regional del PNUD para Asia-Pacífico.

ANURADHA RAJIVANAnuradha Rajivan es Coordinadora del Programa

Regional en el Centro Regional del PNUD en Colombo, Sri Lanka.


NÚ

MER

O 7

, MA

RZO

200

9

198

PREÁMBULOSegún Clausewitz, la guerra es la continuación de la política por otros medios. La política, por lo tanto, es una forma de gestión de los conflictos sociales en una sociedad dada, a través de medios distintos a la guerra. La Democracia es una de las formas, en este caso pacífica, que puede tomar esta gestión de los conflictos sociales.

LA DEMOCRACIA COMO PROCESO POLÍTICOEste preámbulo es necesario para destacar que la democracia es sólo una de las formas de organización social y política, y que en sí misma, la democracia no deja de ser ambigua. Al contrario, los debates (y a menudo los conflictos) que se mantienen tanto entre naciones como internamente revelan que la propia definición de democracia sigue siendo una cuestión política clave. ¿Tiene el máximo Mandatario derecho a cambiar la Con-stitución de su país para ajustar el número de mandatos consecutivos que puede estar en el poder? ¿Tienen los parlamentarios derecho a ser elegidos y, después, cambiar de partido? ¿Existen límites a la libertad de expresión? ¿Cuáles son las formas correctas de participación popular? Éstas y muchas otras preguntas están en el centro del debate sobre lo que es y lo que constituye la democracia.

Uno de los procesos clave que se mencionan constantemente en estos debates, que sale a la luz con cierta frecuencia y que se considera un proceso estructural de la democracia son las elecciones.


DEMOCRACIA O ELECCIONES

¿Son las elecciones un indicador del éxito de la democracia? Jeremias Blaser examina la eficacia de las elecciones modernas en África en vista de la historia y los valores electorales de Occidente. A menudo, estos valores se encuentran en las antípodas de las nociones tradicionales africanas de consenso y deferencia hacia las instituciones locales, que no incluyen a políticos profesionales. Las naciones africanas merecen vivir en democracia, pero una democracia nacida de la cultura y las tradiciones locales, no de las imposiciones importadas al por mayor desde las instituciones de Occidente.

NÚ

MER

O 8

, SEP

TIEM

BRE

2009


De hecho, en la actualidad, celebrar elecciones parece ser la respuesta prefabricada para solucionar cualquier problema democrático que surja en los países en desarrollo. La celebración de elecciones “libres y transparentes”, la solución por la que aboga el mundo occidental para tratar los problemas de democracia en países en desarrollo, por lo general suele venir acompañada de un impresionante despliegue de expertos y observadores, así como de apoyo logístico y económico para garantizar las condiciones necesarias, pero insuficientes, para el ejercicio del llamado derecho democrático.

A la luz de los esfuerzos para globalizar las elecciones, podríamos exami-nar los motivos que han hecho posible que este atajo entre elecciones y democracia haya convertido al primero en sinónimo del segundo. La revisión de la institucionalización de las elecciones en Occidente muestra que la promoción de las elecciones en países en desarrollo se basa en una concepción ciertamente etnocéntrica de la democracia, que en la mayoría de los casos no está adaptada a las condiciones sociopolíticas de muchos países en desarrollo.

EVOLUCIÓN DE LA HISTORIA DE LA DEMOCRACIA OCCIDENTALLa historia de la democracia en general, y la del sufragio universal en particular, nos enseña que fueron desarrolladas en una sociedad dividida por clases, que se enfrentaba simultáneamente a la revolución industrial y al empobrecimiento de las masas. Esto dio lugar al surgimiento de movimientos sociales que exigían una participación más igualitaria en el proceso de toma de decisiones políticas. Recordemos también que, en un principio, el acceso a la maquinaria del estado e, incluso, el derecho al voto estaban reservados a la burguesía, es decir, a las personas que contaban con una fortuna y un nivel de ingresos suficientemente elevado como para permitirles dedicarse a la política en forma voluntaria.

Asimismo, por aquel entonces, las divisiones sociales que subyacían entre el capital y la mano de obra, el entorno rural y el urbano, los protestantes y los católicos se integraron en partidos/grupos políticos. A razón de la pre-sión de estos nuevos grupos políticos y movimientos sociales, se introdujo el sufragio universal, que trajo consigo una mayor competitividad en el terreno político.

NÚ

MER

O 8

, SEP

TIEM

BRE

2009

200

Esta competencia, a su vez, dio lugar a la profesionalización dentro de los partidos y también vio nacer a una clase emergente de políticos profesionales con todas sus fallas y defectos. Entre otras cuestiones, este proceso político estuvo caracterizado por un sistema de partidos basado en distintas agendas políticas, así como por una democratización de estos partidos, con el objetivo de designar a los miembros más adecuados para la profesionalización del sistema político; y, en consecuencia, la necesidad de buscar mecanismos de financiación sostenibles, que sigue siendo un tema delicado, tal y como muestran los numerosos escándalos relacionados con la financiación de los partidos políticos.

Evidentemente, todos estos aspectos históricos deberían ser tratados en mayor profundidad para comprender su singularidad y su significado dentro de sus contextos correspondientes. Sin embargo, queda claro que la institucionalización de la práctica democrática basada en el sufragio universal es el resultado de una génesis muy compleja, vinculada a un contexto socio-económico concreto. Con independencia de cualquier elección en el mundo occidental, dicha institucionalización se basa en dos principios fundamentales:

1. Un sistema de partidos que traduce las divisiones sociales en intereses políticos;

2. La norma de la mayoría como el modus operandi para la toma de decisiones políticas (en base a la creencia de que la mayoría representa a la totalidad).

LAS ELECCIONES NO SON LO MISMO QUE LA DEMOCRACIAReducir la democracia a la celebración de elecciones, tal y como se hace habitualmente, no toma en consideración los muchos requisitos que imbuyen de significado político y social a esta práctica surgida de un contexto específico. A la vista del etnocentrismo que caracteriza la pro-moción de elecciones, se puede cuestionar legítimamente la utilidad de organizar, apoyar o, incluso, imponer elecciones en países en desarrollo y, concretamente, en África.

De hecho, creer que la democracia se logrará exclusivamente a través de la celebración de elecciones es poner el carro delante del buey. Supone


NÚ

MER

O 8

, SEP

TIEM

BRE

2009


no querer ver su vinculación con el contexto y el impacto que puede tener en la política de una nación. Salvo contadas excepciones, al menos en África, los partidos políticos no se diferencian por su agenda política. No es de extrañar, ya que los propios partidos políticos no están anclados en las varias brechas sociales existentes en las naciones africanas. Por lo tanto, los partidos políticos se hacen y deshacen según la situación política del momento y en base a alianzas personales entre las élites políticas. Su supervivencia depende de un líder, quien a menudo asume la presidencia del partido y, con el tiempo, también la candidatura para cargos de responsabilidad política. La democratización dentro del partido como requisito previo para la profesionalización de los políticos se vuelve trivial, ya que el concepto de partido político se reduce a un “espectáculo personalista” donde, por desgracia, en demasiadas ocasiones el objetivo es la acumulación de capital a través del acceso al Estado. Esta circunstan-cia contrasta con el caso de Occidente, donde la excesiva acumulación de capital se da principalmente en el sector privado.

Como resultado, demasiado a menudo, las elecciones en África son un mero ejercicio de relaciones públicas, costosísimas por cierto, con nin-guna repercusión sobre la legitimidad democrática de los líderes, sino principalmente dirigidas a satisfacer a las organizaciones internacionales y a los donantes, quienes después se aferrarán a los comicios para justi-ficar sus intervenciones.

REPLANTEANDO LOS PROSPECTOS PARA LA DEMOCRACIA EN ÁFRICA¿Significa todo esto que África no tiene derecho a disfrutar de la democ-racia? ¡Todo lo contrario! Sin embargo, uno debe pararse a pensar el tipo de democracia que es más adecuado para el continente africano, y con-siderar otros procedimientos y procesos de toma de decisiones políticas menos habituales, ya que el principio de “mayoría” no es la única opción.

Deben ser las propias sociedades africanas las que aborden este debate con la participación de todos los segmentos sociales. Por lo tanto, no seré yo quien plantee recomendaciones a este respecto, sino que me limitaré a destacar tres puntos que merecen ser mencionados en cualquier debate sobre la democracia en África:

NÚ

MER

O 8

, SEP

TIEM

BRE

2009

202

1) La cuestión de las fronteras entre los estados: Un buen número de los conflictos en el continente africano derivan y resurgen debido a las fronteras geográficas heredadas de la colonización. No hace falta más que mirar al mapa del continente para ver lo arbitrario de estos límites. Estas fronteras nunca se han tratado suficientemente en los debates entre los países africanos, ni siquiera dentro de la Unión Africana. A pesar de que pueda sonar idealista, creo que la estabilidad política a largo plazo en el continente pasa por tratar esta cuestión a nivel político.

2) La cuestión de las instituciones tradicionales: La política ya existía en África mucho antes de que se estableciera el llamado “estado mod-erno”. Los aparatos del estado fueron añadidos sobre las instituciones tradicionales, que a pesar de ser relegadas a un segundo plano, han desempeñado un papel importantísimo en la gestión de los conflictos sociales, particularmente en las zonas rurales. A menudo, esto resultó, frecuentemente, en una estructura estatal artificial, que no cuenta con un enraizamiento social adecuado y que opera “fuera” de la sociedad, e instituciones tradicionales que sí gestionan los conflictos a nivel local y a los que la gente acude, ya que conocen los procesos y su historia. Por lo tanto, podría ser más adecuado construir formas democráticas de toma de decisiones políticas basadas en estas instituciones tradicionales. Los países de África que han intentado integrar sus instituciones tradi-cionales en sus estructuras de “estado moderno” incluyen Botswana, Ghana, Sudáfrica y Uganda. Un análisis más detallado mostraría que el éxito de estos países, tanto económico como político, se debe en parte a esta combinación de “modernidad” y “tradición”.

3) El proceso de toma de decisiones políticas: Las sociedades africanas pre-coloniales se caracterizaban según muchos antropólogos y sociólogos por ser sociedades “consensuales”. Citando, por ejemplo, la práctica de celebrar extensas consultas y reuniones municipales, se ha observado que las decisiones raramente se tomaban sobre la base del principio de mayoría. En su lugar, los propios africanos han considerado que el compromiso y el consenso y, por consiguiente el proceso integrativo en el que se expresan todas las partes interesadas, ofrecen mayores garantías de tomar en cuenta los cimientos culturales del proceso de


NÚ

MER

O 8

, SEP

TIEM

BRE

2009


toma de decisiones políticas. Tomando en cuenta esta realidad, no queda claro cómo un proceso de toma de decisiones políticas basado en el “principio de mayoría” podría tener algún anclaje cultural en estas sociedades.

A la vista de las reflexiones expresadas, el etnocentrismo que caracteriza la imposición, el fomento y/o la promoción de la práctica electoral en países en desarrollo no parece ser excesivamente exitoso. Dado que la definición de democracia es en sí misma una cuestión política, requiere una revisión radical de todas las ideas preconcebidas que equiparan elec-ciones con democracia. Este replanteamiento se beneficiaría de tomar en cuenta las estructuras sociales en lugar de las estructuras estatales de África, y de considerar los valores culturales importantes para los propios africanos en lugar de los estándares importados desde Occidente.

JEREMIAS BLASER Jeremias Blaser es Representante Residente Adjunto

del PNUD en la República del Congo.


NÚ

MER

O 8

, SEP

TIEM

BRE

2009

204

En buena parte del continente asiático se han plantado las semillas de la democracia y ya se empiezan a ver los brotes verdes por toda la región. Hoy por hoy, existen gobiernos democráticamente elegidos en los ocho países del sur de Asia y en muchos del sudeste asiático. Algunos países son jóvenes democracias como Bután y las Maldivas. Otros están emer-giendo de décadas de conflicto, como Afganistán, Nepal y Timor-Leste. Algunos han optado por la democracia en lugar de regímenes militares, como Bangladesh, Indonesia y Pakistán. Estos países tienen la opción de profundizar las raíces de la democracia o de retomar su antiguo camino.

La democracia es un proceso continuo que no termina con las elecciones. Las elecciones libres y justas no son más que un primer paso. Van de la mano de los esfuerzos dirigidos a hacer oír las voces de los ciudadanos y de su participación en la toma de decisiones sobre los temas que afectan a sus vidas cotidianas; de los esfuerzos para aplicar el Estado de Derecho de forma igualitaria, para garantizar el acceso a la justicia para todos y para lograr una mayor inclusividad y rendición de cuentas.

Asia se encuentra ante la promesa de la democracia, pero también ante el reto que supone la pobreza. Un tercio de los pobres del mundo viven en la región. Los desastres naturales también golpean Asia con regularidad. En las pasadas semanas, la región se ha enfrentado a una sucesión de desastres con efectos devastadores: terremotos en Bután, Indonesia, Samoa y Tonga; un tsunami en Samoa y Tonga; un tifón e inundaciones en Filipinas; y más inundaciones en la India. La región también se enfrenta a muchos otros retos intimidantes incluyendo la crisis económica global, el cambio climático y los altos niveles de desigualdad.

La experiencia ha demostrado que si los gobiernos no son sensibles a las necesidades de sus ciudadanos, éstos se volverán en su contra. Tomemos

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 9 DE AJAY CHHIBBER

PROMETEDORES BROTES VERDES “DIFERENTEMENTE DEMOCRÁTICOS”

La democracia ha brotado en Asia, pero ¿ha echado raíces? Ajay Chhib-ber explora la aparición de brotes “diferentemente democráticos” que han brotado de las semillas de la democracia, y se plantea si estos brotes se convertirán en instituciones gubernamentales únicas y bien enraiza-das, o si una vez más se convertirán en luchas y regímenes autoritarios.

NÚ

MER

O 9

, NO

VIE

MBR

E 20

09


como ejemplo la caída del régimen de Suharto en Indonesia tras la crisis financiera de 1997. De forma similar, la corrupción generalizada, que puede tener consecuencias devastadoras para los pobres, ha abonado el terreno para que, en algunos países de Asia, las fuerzas militares quiten del poder a los gobiernos elegidos en nombre de los ciudadanos, como fue el caso de Tailandia en 2006 y Bangladesh en 2007. Afganistán tam-bién está en peligro, donde las denuncias de corrupción, tanto fundadas como no, añaden leña al fuego y dan alas a las fuerzas insurgentes de los Talibán.

La corrupción puede echar por tierra los esfuerzos de los gobiernos por prestar servicios a la ciudadanía. Las democracias electorales no pueden cumplir sus promesas si los gobiernos están embarrados en la corrupción. Las políticas de anticorrupción son un ingrediente esencial de cualquier intento de profundizar la democracia, siempre que estas acciones no se utilicen para atacar a los oponentes políticos o centrarse en objetivos menores. No obstante, es mejor prevenir que curar. Es aún más impor-tante contar con un entorno abierto y transparente, donde existan leyes y normativas que garanticen el acceso de las personas a la información, que los ciudadanos tengan la posibilidad de buscar una reparación y que la sociedad logre que sus líderes sean más responsables.

Profundizar en la democracia es la respuesta para lograr un gobierno más efectivo y receptivo. Todas las principales instituciones gubernamentales democráticas, incluyendo el Parlamento y el Poder Judicial, tienen que responder a las necesidades de las personas para avanzar en democracia. Definir las funciones y responsabilidades en todos los niveles de gobierno es fundamental para acercar las instituciones lo máximo posible a los ciu-dadanos (a través de la descentralización y la devolución de poderes) para que así rindan cuentas ante los ciudadanos. Sin embargo, la prestación de servicios podría estar comprometida si el Estado de Derecho no se aplica debidamente por parte de jueces efectivos, independientes y honestos que confirmen los derechos de los ciudadanos, y de parlamentarios que supervisen debidamente las funciones del gobierno.

En algunos países de Asia, el Poder Judicial ha desempeñado un papel notable a la hora de definir los derechos de los ciudadanos. Un ejemplo es Pakistán, donde los abogados y los jueces tomaron las calles, y la

NÚ

MER

O 9

, NO

VIE

MBR

E 20

09

206

India, donde el Poder Judicial es reconocido por respaldar los derechos económicos, sociales y culturales. En otros países, hay que seguir traba-jando para garantizar la total independencia del Poder Judicial. Lo mismo se puede esgrimir en relación a la institución parlamentaria, que necesita ser fuerte para ofrecer un contrapunto adecuado al ejecutivo.

La democracia en Asia también se enfrenta a desafíos de inclusión que requiere que los países apliquen los principios democráticos básicos a todas las regiones, grupos sociales y sectores. Asimismo, la inclusión sigue siendo problemática en términos de representación de los pobres, las mujeres, las castas marginadas y los grupos étnicos; de protección de las minorías; y del acercamiento del gobierno a los pobres.

Otro reto es llevar la democracia más allá de las élites. En muchos países, los procesos políticos están principalmente dirigidos a las élites. El reto es trasladar la toma de decisiones políticas hasta las personas cuyas vidas se ven afectadas por estas decisiones. Tal y como dijo Mahatma Gandhi, “en una democracia verdadera, se enseña que todas las personas piensen por sí mismas. El espíritu de la democracia no se puede imponer desde fuera, sino que debe surgir desde dentro.”

Bhután, una de las democracias más jóvenes del mundo, ha dado un paso intrépido para unirse a sus vecinos del sudeste asiático con el fin de aprender mutuamente de las experiencias de los demás y esparcir las semillas de la democracia, consiguiendo la participación de países como Birmania, Indonesia, Mongolia, Tailandia y Vietnam. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo respaldó los esfuerzos del Gobierno de Bután para enriquecer el diálogo sobre la democracia, reuniendo a expertos, académicos y miembros de la sociedad civil tanto de Asia como de otras regiones. Así, a principios de octubre del 2009, más de 100 representantes de una docena de países asiáticos se reunieron en Paro, Bután, con académicos, expertos y líderes sociales.

La experiencia en Asia demuestra que la democracia es una búsqueda, una lucha continua. El tipo de democracia por la que pueda optar una nación depende de su historia y de sus circunstancias. Inevitablemente, los países serán “diferentemente democráticos”. No obstante, la democ-racia es más que la decisión de celebrar elecciones. Requiere un proceso

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 9 DE AJAY CHHIBBER

NÚ

MER

O 9

, NO

VIE

MBR

E 20

09


más profundo de desarrollo político que imbuya la cultura y los valores democráticos en todos los niveles de la sociedad, un proceso que nunca llega a completerarse formalmente.

Asia, con su larga y rica tradición, está bien posicionada para tomar su propio camino. Es el hogar de cuatro de las mayores democracias del mundo: Bangladesh, India, Indonesia y Pakistán. Un claro consenso a favor de la democracia está emergiendo por toda Asia con gobiernos democráticamente elegidos en todos los países del sur de Asia y la may-oría del sudeste.

El quid de la cuestión es la siguiente: ¿cómo se sostendrá y fortalecerá la democracia en estos países para beneficiar en última instancia a los ciudadanos? ¿Prosperará la democracia y ofrecerá beneficios en términos de desarrollo humano o, por el contrario, será descuidada y dejada de lado? ¿Cuál será el camino por el que opten los asiáticos?

La decisión está en manos de los gobiernos y los habitantes de Asia. Aunque las semillas de la democracia ya hayan enraizado, ahora hay que regar los brotes para que sobrevivan, crezcan y florezcan.

Nota: Este Editorial fue originalmente publicado en The Bangkok Post el 13 de octubre de 2009 con motivo de la celebración de la Conferencia Internacional ‘Deepening and Sustaining Democracy in Asia’ celebrada en Bután.


AJAY CHHIBBERAjay Chhibber es Subsecretario General de las

Naciones Unidas y Director Regional del PNUD para Asia y el Pacífico.

NÚ

MER

O 9

, NO

VIE

MBR

E 20

09

208

Permítanme que comience mi aporte a Visiones sobre la Gober-nanza Democrática haciendo mención al Informe sobre Desarrollo Humano Regional 2010 de Asia Pacífico, “Power, Voices and Rights: A Turning Point for Gender Equality in Asia and the Pacific”, que apunta que:

• La igualdad de género en el ámbito político tiene una dimensión moral ampliamente reconocida: es socialmente justo que las mujeres participen en las decisiones que les afectan. Una democracia donde la mitad de la población no puede participar contradice la visión actual del concepto.

• La amplia participación en política también tiene una clara dimensión práctica, y una lógica de desarrollo. Apoya la eficiencia, ya que cuantas más fuentes de información haya, más informada y sensible será la toma de decisiones políticas respecto a las realidades sobre el terreno. Las mujeres, a nivel de grupo, tienen diferentes experiencias que los varones. Aunque algunos varones puedan apoyar las causas de las mujeres en el ámbito del poder, por lo general, sin las mujeres expresando sus propias perspecti-vas, estas corren el riesgo de pasar inadvertidas.

• La participación política de las mujeres también influye en la estabilidad y la armonía social, uno de los elementos básicos del desarrollo sustentable. Cuando la mayoría de personas considera que tienen voz y voto en el desarrollo y saben que podrían obtener cierto beneficio de ello, habrá más probabilidades de que se esfuercen por conseguirlo.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 10 DE PAULINE TAMESIS

MUJERES EN POLÍTICA: SUPERANDO LAS BARRERAS A LA PARTICIPACIÓN

La igualdad en el ámbito político se encuentra con numerosos escol-los en Asia y el Pacífico. Las soluciones pueden estar en las cuotas, las redes, la representación proporcional y la educación que construya las habilidades de liderazgo de las mujeres y aumente la concientización de los varones. Pauline Tamesis esboza los principales puntos del Informe Regional sobre Desarrollo Humano de Asia y el Pacífico y recoge algunas observaciones de iKnow Politics.

NÚ

MER

O 1

0, A

BRIL

201

0


¿CUÁLES SON LAS BARRERAS PARA LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES EN ASIA?Normas de género: El liderazgo todavía se considera principalmente una cualidad masculina y prerrogativa en la región de Asia-Pacífico. Debido a los patrones de la discriminación de género, las mujeres también tienen menos acceso a la educación, la salud, la riqueza, la movilidad y otras formas de capital social que les permita exigir sus derechos ante el mundo. Las ideas sobre liderazgo se inculcan en el hogar, donde los varones suelen considerarse cabeza de familia, y se reafirman en la socie-dad, donde los varones dominan las posiciones de poder.

La triple carga de las mujeres (o la falta de tiempo): Los sistemas políticos han sido lentos en reconocer que las mujeres tienen responsabilidades adicionales respecto a las tareas del hogar y el cuidado de los niños. Esto no encaja bien con las demandas de servicios públicos, pero raramente se ofrecen ni siquiera formas básicas de apoyo, como guarderías en los parlamentos o las oficinas de los partidos.

En un debate facilitado por iKnow Politics, International Knowledge Network of Women in Politics,1 los propios profesionales y mujeres de la política dijeron, y cito, “la cuestión de la familia y la triple carga de trabajo es real. A menudo, obliga a las mujeres a esforzarse más en “hacer políticas”, dedicándose a la política ya cuando sus hijos son mayores y más independientes. Se trata de una gran debilidad, ya que impide que los jóvenes, varones y mujeres […] se muevan al mismo ritmo.”2

Falta de dinero: El aumento de los costos de las elecciones supone que la financiación de las campañas sea un gran escollo no sólo para las mujeres, sino también para los hombres. No obstante, la mayoría de profesionales y mujeres de la política están de acuerdo en que las mujeres se enfrentan a más dificultades para conseguir grandes cantidades de dinero para sus campañas, y raramente pueden competir con sus colegas masculinos. Las ayudas públicas y los fondos de los partidos no se distribuyen homo-géneamente, ya que, a menudo, son los hombres quienes están a cargo de la distribución de fondos. También podría ser interesante añadir una observación en relación a que “muchas mujeres que han tenido éxito en política en la región, son adineradas o cuentan con el amparo de lazos familiares y de la política dinástica.”3

NÚ

MER

O 1

0, A

BRIL

201

0

210

Las estructuras de los partidos políticos y la exclusión de las redes políticas informales: En las sociedades democráticas, las estructuras de los partidos políticos son el listón que hay que superar para presentarse a las elecciones. La inclusión de mujeres en las listas de candidatos del par-tido es uno de los pasos más importantes para aumentar la participación de la mujer en la política. Algunas de las barreras a las que se enfrentan a la hora de ser nombradas por su partidos son: falta de dinero, falta de redes de apoyo a candidatas y lideres femeninas, falta de voluntad política para promocionar a las mujeres, partidos políticos que no consideran a las mujeres como votantes clave, falta de confianza entre las mujeres que se presentan en relación a sus homólogos masculinos, y falta de estrategias a largo plazo.

SUPERANDO BARRERAS : ALGUNAS OPCIONES Cuotas: Lograr que los partidos políticos y, en particular los hombres, instituyan un sistema de cuotas, tanto voluntaria como obligatoriamente, es un paso importante para trabajar con homólogos masculinos que promuevan la participación de las mujeres en política. Los hombres desempeñan un papel fundamental a la hora de convencer a otros con-géneres dentro de los partidos políticos de la importancia de establecer cuotas que faciliten la entrada de las mujeres en política. No obstante, las cuotas deberían considerarse como el primer paso hacia la participación de las mujeres en política, y será necesario seguir trabajando para iden-tificar estrategias integrales que promuevan la visibilidad de las mujeres en la vida pública.

Sólo alrededor de un tercio de los países de Asia y el Pacífico cuentan con algún sistema de cuota de género para la participación en la política.4 En países sin cuotas, el porcentaje de mujeres que ocupan cargos electos es de cerca del 14%, en comparación con el 20,4% de los países que sí han implementado estos sistemas.5 Aunque la región esté todavía muy lejos de reflejar, siquiera aproximadamente, el número de mujeres que hay en la sociedad, y los retrasos respecto a las demás regiones en cuanto a par-ticipación en política sea evidente, las cuotas parecen estar funcionando.

Las cuotas se pueden aplicar a las elecciones de aspirantes a cargos políti-cos, a candidatos nombrados o a una serie de escaños reservados, tanto electos como designados. Globalmente, cada vez son más los países que


NÚ

MER

O 1

0, A

BRIL

201

0


están optando por reservar escaños—tendencia que también se observa en el Sur de Asia—y un creciente número de mujeres están siendo elegi-das para ocuparlos.6 La reserva de escaños tiene la ventaja de garantizar que sean mujeres las que en última instancia ocupen el cargo político. El cumplimiento se puede medir más fácilmente, especialmente en países que tengan muchos partidos políticos y/o una bajo nivel de transparencia dentro de los partidos.

Las experiencias con cuotas aplicadas a los partidos muestran que, a menos que los partidos hagan un esfuerzo deliberado por impulsar candidaturas femeninas, las mujeres se presentan, pero nunca ganan. En los sistemas proporcionales, por ejemplo, pueden estar agrupadas en los últimos puestos de la lista, lo que disminuye la probabilidad de que logren un escaño. En cuanto a los sistemas de mayorías, pueden estar luchando por escaños que son imposibles de conseguir.

Construir y mantener redes: Las redes no sólo ayudarán a que las mujeres ganen una elección, sino también a que sean reelegidas; asimismo, una vez que se establecen las redes, se puede facilitar el acceso al sistema. Las juntas parlamentarias de mujeres y las secciones de mujeres de los parti-dos políticos son dos de las redes más importantes en las que confían las parlamentarias para impulsar sus agendas políticas y construir coaliciones.

Cumplir la promesa de las mujeres: La formación sobre el proceso político para las mujeres que sean nuevas en política y sobre cómo hacer que funcione para ellas y sus electores. Éstas son las dos claves para mejorar la calidad de la gobernanza y minimizar las quejas sobre la competencia de las “candidatas de cuota”. Ofrecer formación a las mujeres en áreas que respondan a sus necesidades, como la oratoria, la confi-anza en sí mismas y trabajar con los medios de comunicación, son pasos vitales para equipar a las mujeres con las herramientas adecuadas para que tengan éxito en el terreno político. Otras oportunidades incluyen la oferta de aprendizaje y conocimiento a los hombres que ocupan cargos de poder para tratar los prejuicios y que garanticen que las normas del juego (político) sean más justas. Michael Rowland, Director del National Democratic Institute sugiere que los esfuerzos en el ámbito de la igualdad de género “incluyan activamente a los hombres […] Muchos hombres no comprenden el alcance de la cuestión y las propuestas. Cuantos más

NÚ

MER

O 1

0, A

BRIL

201

0

212

hombres sean conscientes de las cuestiones de género, mayor será la probabilidad de que sean receptivos a las demandas planteadas por sus colegas femeninas.”7

Apoyo adecuado a los sistemas representativos y electorales: La estructura del sistema electoral tiene una enorme importancia a la hora de determinar quién ocupa un cargo y cómo lo ocupa. Estudios real-izados a nivel global sugieren que en las democracias, los sistemas de representación proporcional ayudan a que más mujeres entren a formar parte del parlamento.8 La gran mayoría de los principales 20 países del mundo en términos de presencia femenina en el parlamento utiliza la representación proporcional. El promedio de mujeres es sustancialmente mayor en países con este tipo de sistema que en países con sistemas de pluralidad/mayoría.9

Una explicación para este fenómeno es que las mujeres tienen mayor probabilidad de ser incluidas en la lista del partido, especialmente en distritos grandes con más de un representante. Los ciudadanos pueden cubrir sus apuestas, especialmente si apoyar a una candidata parece una experiencia nueva y arriesgada. En los sistemas pluralistas/mayoritarios, una candidata suele tener que competir por lo general frente a frente con un buen número de candidatos masculinos, y sólo puede haber un vencedor.

En Asia y el Pacífico, hay más de 15 países entre la mitad superior de la clasificación de 187 países por porcentaje de mujeres parlamentarias. Ocho cuentan con sistemas proporcionales o mixtos; siete tienen siste-mas pluralistas/mayoritarios. Nueve han implementado algún tipo de cuota. La mayoría de países que parecen arreglárselas bien sin cuotas, se encuentran en el sudeste asiático, salvo Nueva Zelanda, que es el número uno de la región. La República Democrática Popular de Lao, Singapur y Vietnam tienen tasas de participación cercanas al 25% bajo los sistemas pluralistas/mayoritarios.10

Mejorar la financiación de las campañas: Los partidos pueden poner más fondos a disposición de las mujeres, pero los sistemas electorales también pueden desempeñar un papel importante a la hora de deter-minar cómo se pueden obtener y utilizar esos fondos. La financiación


NÚ

MER

O 1

0, A

BRIL

201

0


pública y los límites de contribución a las campañas pueden ayudar a que el acceso a los fondos sea más democrático, tanto para mujeres como para hombres, al igual que los requisitos para elaborar informes detallados sobre los gastos de las campañas. Los controles sobre la financiación de las campañas también pueden poner fin al clientelismo a través del cual los políticos acaban extendiendo favores a los principales contribuyentes de sus campañas, favores que por lo general corren a cuenta del erario público. Por ejemplo, Singapur permite que los candidatos gasten un máximo de 12.000$ de Singapur11 durante cada elección.12

CONCLUSIÓNLa participación de las mujeres en política no es sólo “cosa de mujeres”, sino una cuestión de derechos democráticos. Tienen que superarse las barreras que impiden una mayor participación de las mujeres en política y la resultante capacidad de influir sobre las transformaciones necesarias en la sociedad, desde los desequilibrios básicos existentes entre hombres y mujeres en relación a las obligaciones familiares, hasta las más complejas relaciones de poder en las culturas y estructuras políticas. Instaurar cuotas como mecanismo a través del cual mujeres y varones puedan trabajar conjuntamente para cambiar el sistema político es, sin duda, beneficioso para todos. Las cuotas también animan a que las mujeres opten por cargos políticos, tanto a nivel nacional como local. No obstante, las cuotas no son más que el primer paso. Todavía hace falta trabajar mucho para superar el formulismo. Si “la política es el arte de lo posible,”13 mujeres y hombres pueden ser artistas a la hora de bosquejar las reglas de juego.

REFERENCIAS1 International Knowledge Network of Women in Politics, Resumen del Debate Electrónico “Working With Men to Promote Women in Politics”, 16-31 de marzo de 2009 http://www.iknowpolitics.org/node/10027 (véase también http://www.iknowpolitics.org/en/node/7460).


3 Informe Regional sobre Desarrollo Humano de Asia y el Pacífico, “Power,Voice and Rights: A Turning Point for Gender and Equality in Asia and the Pacific,” p. 103, 2010.

NÚ

MER

O 1

0, A

BRIL

201

0

214

4 Ibid.

5 Torres 2009.

6 International IDEA y Universidad de Estocolmo n.d. (a).

7 International Knowledge Network of Women in Politics, Resumen del Debate Electrónico “Working With Men to Promote Women in Politics”, 16-31 de marzo de 2009 http://www.iknowpolitics.org/node/10027

8 Unión Interparlamentaria (IPU 2008) http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm and UNIFEM 2008.

9 IPU 2008.

10 IPU 2009.

11 Equivalente a aproximadamente 8.328,00$ estadounidenses al momento de publicación, 2010.

12 Soin 1999.



PAULINE TAMESISPauline Tamesis es Directora de Gobernanza

Democrática en el Centro Regional de Bangkok.


NÚ

MER

O 1

0, A

BRIL

201

0


Los resultados que aportan las numerosas evaluaciones así como las investigaciones académicas evidencian las limitaciones de la cooper-ación, a pesar de contar con sofisticadas herramientas y metodologías.1

Esto supone que las inversiones a través de las ayudas al desarrollo no están obteniendo los resultados esperados. Se trata de un desafío al que se enfrentan todos los socios de desarrollo, incluyendo el PNUD.

Aunque no exista escasez de herramientas y marcos bien diseñados, necesitamos trabajar de forma más inteligente desde el punto de vista político para apoyar nuestros esfuerzos de desarrollo y construcción del Estado. Éste fue uno de los mensajes más destacados expresados por los Coordinadores Residentes, los Representantes Residentes y los Directo-res de País de la región de Asia Pacífico en el Seminario “Leadership and Innovations in Democratic Governance” (LEADING) celebrado en Bangkok en junio del 2009.

De forma semejante, en la reunión 2010 Global Democratic Governance Group Community of Practice celebrada en Dakar, Senegal, en torno al tema “Building an inclusive, responsive and capable state,” los par-ticipantes de la Sede y de las Oficinas de País de todas las regiones, así como miembros externos a la organización subrayaron la importancia de comprender los procesos políticos que permiten que los estados sean receptivos, capaces e inclusivos, y que estén bien posicionados para promover el desarrollo humano y hacer cumplir los derechos humanos.

Los resultados de la Iniciativa conjunta entre el PNUD y el Banco Mundial sobre Construcción del Estado en situaciones frágiles y contextos poscon-flicto transmite el mismo mensaje: para poder apoyar de forma efectiva a

TENDENCIAS Y NUEVAS DIRECCIONES EN LA ECONOMÍA POLÍTICA

La evidencia muestra que las inversiones a través de la cooperación al desarrollo no están obteniendo los resultados esperados. Para lograr un mejor entendimiento de los complejos procesos políticos que facilitan o impiden el desarrollo, Claudia Melim-McLeod traza las líneas maestras del concepto de Análisis de la Economía Política, herramienta que ha demostrado su potencial en los programas humanitarios y de desarrollo.

NÚ

MER

O 1

1, J

ULI

O 2

010

216

estados receptivos, capaces e inclusivos, necesitamos ir más allá de las her-ramientas, los marcos y la asistencia técnica. Además, como profesionales del desarrollo, necesitamos contar con un entendimiento más sofisticado de los procesos políticos que favorezcan el desarrollo, o que lo impiden, para así poder mejorar a la hora de navegar por los complejos escenarios por los que nos solemos mover habitualmente.

En otras palabras, necesitamos llevar a cabo mejores análisis de la economía política.

¿QUÉ ES EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA POLÍTICA? El término análisis de la economía política no es nuevo; ya lo utilizaron Mill, Marx, Gramsci, Foucault, etc. Sin embargo, el término ha recobrado vigencia, esta vez en boca de las agencias de desarrollo. Según las políti-cas y directrices de la OCDE-DAC, “el análisis de la economía política tiene que ver con la interacción de los procesos políticos y económicos de una sociedad, incluyendo la distribución de poderes y de la riqueza entre los grupos y los individuos, y los procesos que crean, mantienen y transfor-man estas relaciones a lo largo del tiempo” (énfasis nuestro).

Esta definición reconoce que el poder trata esencialmente sobre las relaciones. Las relaciones de poder entre el estado y los grupos sociales e individuos, o entre el estado, los mercados y la sociedad civil, es lo que en última instancia apuntala el contrato social que posibilita que los estados sean receptivos, capaces e inclusivos, al tiempo que los presiona para que lo sean. Por lo tanto, a menos que nosotros, como profesionales del desarrollo, comprendamos estas relaciones y los procesos que los cambian, no seremos efectivos a la hora de apoyar la construcción de estados sensibles, legítimos y flexibles.

Dado que el cambio es la clave del desarrollo, necesitamos entender cómo se puede conseguir dicho cambio en las sociedades en las que trabajamos. Al poner de relieve los intereses e incentivos políticos, económicos y sociales que facilitan o dificultan los cambios en favor de los pobres, el análisis de la economía política nos ayuda a entender el potencial de un cambio, dónde se sitúan los obstáculos y cómo esqui-varlos. En contextos de crisis, donde la construcción del estado es una prioridad, este entendimiento es, si cabe, más crucial.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 11 DE CLAUDIA MELIM-MCLEOD / LUCY TURNER

NÚ

MER

O 1

1, J

ULI

O 2

010


Las inversiones de los donantes en contextos frágiles y afectados por los conflictos son parte de la respuesta a los conflictos violentos, pero también pueden ser la causa del conflicto. Así, los actores de desarrollo se unen tanto para garantizar que sus actividades respondan siempre al principio ‘Do No Harm’ (“no dañar” en inglés) como para trabajar codo a codo para maximizar su impacto en la prevención y la resolución de conflictos. El análisis de la economía política favorece ambos procesos.

LAS EXPERIENCIAS DE LOS DONANTES EN EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA POLÍTICAEn Nigeria, el análisis de la economía política posibilitó que los socios para el desarrollo presentes en el país comprendieran los factores que afectaban al cambio y causaron el conflicto violento. Utilizaron los resultados del análisis para diseñar programas que apoyaran dinámicas que promovieran el cambio positivo, al tiempo que se evitaba alimentar inadvertidamente el conflicto. El estudio puso en duda muchas de las ideas preconcebidas que sustentaban la estrategia anterior, e hizo reca-pacitar de forma crítica sobre cómo los donantes, quienes disfrutan de una influencia limitada en contextos donde existen enormes beneficios provenientes del petróleo y una escasa dependencia de las ayudas, podría apoyar la reforma.

El análisis de la economía política precipitó el cambio de unas prescripcio-nes de reforma normales a un enfoque centrado en cuestiones concretas sobre las que el análisis determinó que la reforma tendría una mayor viabilidad. Los resultados del estudio fueron compartidos con los socios para contribuir a lograr un entendimiento común del contexto político y un enfoque armonizado que se beneficiara de las oportunidades, al tiempo que evitaba los peligros.

Reconociendo el valor de un análisis de estas características, otros donantes han diseñado herramientas para informar el desarrollo de programas que sean más efectivos y menos “dañinos”, y que incorpo-ren estrategias viables para la consecución de objetivos realistas. Cada una trata de aportar su grano de arena para que entendamos mejor la cantidad de intereses e incentivos que pueden promover o frustrar las reformas.


NÚ

MER

O 1

1, J

ULI

O 2

010

218

• El Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos ahora incorpora un Análisis Estratégico de la Gobernanza y la Corrupción (SGACA) como paso indispensable a la hora de formular sus programas de cooperación. El SGACA incluye una descripción de los factores socioeconómicos que dan forma al sistema político, así como a las instituciones formales e informales del estado, la sociedad civil y el sector privado que determinan cómo se realizan las cosas y cómo se gestionan las relaciones. También se centra en el “aquí y ahora”, incluyendo las capacidades y los intereses de los principales actores, y los eventos y presiones a los que responden.

• El Power Analysis planteado por la Agencia Sueca Internacional de Cooperación al Desarrollo (SIDA), que se centra en los derechos humanos, la exclusión social, y el empoderamiento a través de la democracia, ha sido aplicado en una serie de países en la elabo-ración de programas relacionados con SIDA, como Kenia, Tanzania y Mozambique.

• El Reino Unido ha venido utilizando varios marcos de análisis de economía política, incluyendo el renombrado “Drivers of Change” para identificar los elementos que podrían crear incentivos para el cambio a corto, medio y largo plazo. Se trata de una de las muchas herramientas incluidas en “How to Note on Political Economy Analysis” publicado por el DFID.

• El Banco Mundial, que tradicionalmente ha sido reticente a reconocer cómo la política afecta la implementación de sus estrategias de cooperación, ha publicado recientemente el documento “Problem-driven Governance and Political Economy Analysis Good Practice Framework”.

• NORAD y CIDA también están planteándose cómo podrían realizar análisis de la economía política para reforzar sus estrategias de cooperación.


NÚ

MER

O 1

1, J

ULI

O 2

010


ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA POLÍTICA Y EL MANDATO DEL PNUD Durante el año pasado, el Centro de Gobernanza de Oslo del Grupo de Gobernanza Democrática de la Dirección de Desarrollo de Políticas (OGC/DGG/BDP) del PNUD y los Centros Regionales de Bangkok y El Cairo han probado una versión simplificada de los planteamientos mencionados anteriormente, utilizando los proyectos DGTTF como una muestra para analizar cómo ha influido el apoyo a la creación de entornos posibilita-dores a la eficiencia, la efectividad, la sustentabilidad, la repercusión y el efecto catalizador de las intervenciones de gobernanza democrática de pequeña escala. A pesar de que todavía no sean más que los primeros pasos, los resultados de las evaluaciones llevadas a cabo en Camboya, India, Indonesia, Irak, Líbano, Mongolia, los Territorios Ocupados Palesti-nos, Sri Lanka y Sudán demuestran la necesidad de comprender mejor el entorno político para lograr una máxima efectividad a la hora de elaborar los programas.

No obstante, existe una diferencia significativa entre los análisis llevados a cabo por donantes bilaterales, quienes a menudo formulan las estrate-gias de ayuda como apoyo a objetivos mayores de política de exterior, y el tipo de análisis que el PNUD podría llevar a cabo para respaldar los programas nacionales y los esfuerzos de desarrollo endógenos. El análisis de la economía política, en nuestro contexto, debería utilizarse como una herramienta para prestar un mejor servicio a los países en los que trabajamos, no para clasificarlos en términos de logros y deficiencias de gobernanza, ni para determinar prioridades de financiación. Al mismo tiempo, podemos utilizar dichos análisis para entablar con nuestros socios un diálogo político multisectorial, que es el enfoque que actualmente utiliza el PNUD en los países de América Latina a través del Proyecto Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). PAPEP se especializa en la producción y debate de diagnósticos políticos prospectivos, análisis políticos y debates sobre cuestiones estratégicas relativas a las agencias públicas, y el desarrollo de capacidades para el análisis políticos pro-spectivos en América Latina. El objetivo es mejorar la capacidad de los actores para el análisis estratégico y, con ello, fortalecer la gobernanza democrática. Aunque el proyecto sólo se aplique en América Latina y el Caribe, su experiencia puede ofrecer valiosos indicadores para las otras regiones donde trabajamos.


NÚ

MER

O 1

1, J

ULI

O 2

010

220

En este contexto, en abril de 2010, el Centro de Gobernanza de Oslo del Grupo de Gobernanza Democrática (OGC/DGG) del PNUD celebró un taller de 3 días sobre Marcos de Análisis de la Economía Política (PEA) en Nueva York. El taller PEA reunió a asesores del Grupo de Gobernanza Democrática (DGG), la Dirección de Prevención de Crisis y de Recuperación (BCPR) y el Grupo de Desarrollo de Capacidades (CDG) de las unidades de las Sedes de Nueva York, Oslo y Ginebra; Jefes Regionales de DGG y Prevención de Crisis y de Recuperación (CPR); y directivos superiores y personal técnico de las oficinas de país. Tras el taller, se formó un Grupo de Trabajo con participantes de distintas unidades a nivel global, regional y de OP para debatir cómo podría avanzar el PNUD en este ámbito, pas-ando de la conceptualización a la implementación.

Una de las primeras recomendaciones del Grupo de Trabajo fue formular un término en base a los principios del análisis de la economía política que reflejara el mandato del PNUD. Se propuso el término Political Analy-sis for Policy Dialogue and Programming (Análisis Político para el Diálogo Político y la Programación, o PA por sus siglas en inglés) como alternativa suficientemente amplia como para englobar las distintas funciones de la organización, así como su mandato a través de la prestación de ase-soramiento político y la implementación de programas de desarrollo en colaboración con los gobiernos nacionales y otros socios.

Más adelante, el Grupo de Trabajo encabezará el desarrollo de un marco analítico y la elaboración de material formativo que utilizarán las OP de países que, estén o no en conflicto, deseen conseguir un entendimiento más detallado de sus entornos políticos y posibilitadores, teniendo en cuenta el mandato del PNUD como organización multilateral. Para poder garantizar que sean relevantes para las OP, el personal de distintas OP probarán y validarán el marco en varios eventos que se celebrarán durante este año.


NÚ

MER

O 1

1, J

ULI

O 2

010



CLAUDIA MELIM-MCLEOD Y LUCY TURNERClaudia Melim-McLeod es Asesora de Gobernanza Democrática en el Centro de Gobernanza de Oslo /

Grupo de Gobernanza Democrática (BDP); y Lucy Turner es Consultora de Gobernanza

Posconflicto y Construcción del Estado en BCPR.

REFERENCES1 IDS (2010), An upside down view of governance, Sussex, es uno de los

ejemplos más recientes que apuntan en este sentido. Véase también la evaluación del PNUD Assessments of Development Results (ADR) publicado por la Oficina de Evaluación del PNUD. Este aspecto también aparece directa e indirectamente en muchas evaluaciones de interven-ciones a nivel de país.


NÚ

MER

O 1

1, J

ULI

O 2

010

222

El territorio palestino ocupado es un claro ejemplo de territorio fracturado en situación de fragilidad. A raíz del acuerdo firmado con Israel, en 1994 se creó la Autoridad Nacional Palestina, organismo de gobierno autónomo, para gobernar los núcleos de población palestina de Cisjordania y la Franja de Gaza. Hoy en día, los palestinos controlan la Franja de Gaza y cerca del 40% de Cisjordania, aunque no cuentan con elementos de soberanía relevantes, como puede ser el control sobre las fronteras exteriores. Según los acuerdos bilaterales, la ANP tenía un mandato temporal de cinco años (hasta mayo de 1999), periodo tras el cual un acuerdo definitivo sustituiría los acuerdos y las instituciones temporales. En septiembre de 2000, la falta de avances en la consecución de un acuerdo definitivo desembocó en episodios violentos.

En 2006, el movimiento islámico Hamas ganó las elecciones generales y formó un gobierno que fue posteriormente rechazado y boicoteado por EE.UU., la UE y la ONU (que, junto a Rusia, forman el Cuarteto para Oriente Medio). En junio de 2007, estalló un conflicto civil en la Franja de Gaza entre Hamas y Fatah, partido que ocupaba anteriormente el gobierno. Este episodio violento hizo que el territorio ocupado quedara dividida tanto geográfica como políticamente con la Franja de Gaza por un lado y Cisjordania por otro (Israel sigue controlando la totalidad del Jerusalén Este). Bajo el gobierno de Israel, la Autoridad Nacional Palestina en Cisjordania y la autoridad de facto de Gaza, los palestinos tienen ahora tres gobiernos, pero carecen de Estado.

El compromiso a gran escala de los donantes para con el territorio palestino ocupado comenzó en 1994, con los Acuerdos de Paz de Oslo y la

DILEMAS SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN SITUACIONES DE FRAGILIDAD

Prestar una especial atención a la construcción del estado es un factor tan importante como la reducción de la pobreza como marco para el entendimiento en contextos posconflicto y frágiles. Gerhard Pulfer plantea sus argumentos a favor de priorizar la construcción del estado en aquellos contextos donde la dicotomía entre los fines políticos y los objetivos de desarrollo deben gestionarse proactivamente.

VISIONES SOBRE GD – NÚMERO 12 DE GERHARD PULFER

NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10


creación de la ANP. El apoyo de los donantes se centró en la construcción de instituciones, en las infraestructuras y los beneficios económicos tangibles. Tradicionalmente, PNUD/PAPP se ha comprometido de forma decidida en la creación de infraestructuras y puestos de trabajo. No obstante, la entrecortada implementación de los acuerdos de paz, las consiguientes reacciones violentas y la indecisión política de los donantes han hecho que los recursos económicos destinados a la construcción del Estado hayan ido a parar a la ayuda humanitaria. En ocasiones, estos cambios de rumbo han estado motivados por las necesidades humanitarias, pero en otras ocasiones han respondido exclusivamente a razones políticas.

Hasta 2003 no se observaron esfuerzos demasiado decididos para con-seguir el objetivo de construcción del Estado, año en el que se aprobara la resolución 1515 del Consejo de Seguridad de la ONU, donde se hace un llamamiento a la “creación de un Estado Palestino independiente, democrático y viable”.

Desde entonces, el apoyo de la comunidad internacional para lograr este objetivo ha sido esporádico y fragmentado, tanto en términos de imple-mentación geográfica como en términos de concertación de esfuerzos que permitan conectar el ámbito político con el ámbito del desarrollo, el cual, a su vez afecta al primero.

En el documento Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations de la OCDE se afirma que “la principal prioridad de la construcción del Estado debe ser un modelo para la gobernanza política […] De forma más genérica, contar con un planteamiento claro sobre la construcción del Estado, entendido como el apoyo del contrato estado-sociedad y su institucionalización gradual es igual de importante, si no más, que la reducción de la pobreza como un marco para el compromiso. Este punto resulta especialmente cierto en estados divididos o en situaciones posconflicto, donde la reducción de la pobreza sigue siendo un objetivo, aunque quizás no resulte el marco general más adecuado para el compromiso.”1 N

ÚM

ERO

12,

SEP

TIEM

BRE

2010

224

No obstante, la construcción del Estado en el territorio palestino ocupado se ha visto como un ejercicio tecnocrático e histórico, en lugar del reto político que es. Debido a una carencia de orientación y de escenarios políticos, la cooperación al desarrollo en el ámbito técnico ha sido la que ha predominado en la construcción del Estado. No cabe duda de que el desarrollo de capacidad, la existencia de instituciones funcionales y la seguridad son elementos fundamentales para que el proceso tenga éxito. Sin embargo, en un entorno en el que el gobierno no puede ejercer su soberanía sobre la mayor parte del territorio, en el que la autoridad ejecutiva sobre el resto del territorio está dividida entre líneas geográficas y políticas, y en el que no ha existido actividad parlamentaria durante los últimos tres años,2 los esfuerzos de desarrollo de las agencias donantes no pueden compensar las deficiencias políticas.

Aunque esta combinación de problemas podría ser una característica exclusiva de los territorios palestinos ocupados, este tipo de obstáculos también están presentes en otros contextos del desarrollo, especialmente en el de la gobernanza democrática en entornos posconflicto o en esta-dos frágiles. La construcción del Estado en este tipo de situaciones está caracterizada por dilemas que surgen cuando los objetivos políticos se ponen frente a los objetivos de desarrollo, dilemas que rara vez tienen solución, pero que, en cualquier caso, hay que gestionar de forma proac-tiva. A continuación, trataremos cuatro dilemas, cada uno con una carga política mayor que la inmediatamente anterior.

DILEMA 1: ¿PRIORIZAMOS LA SUSTENTABILIDAD O LOS BENEFICIOS A CORTO PLAZO?Los gobiernos que se encuentran en situaciones de fragilidad, espe-cialmente aquellos que están en las primeras fases de una situación posconflicto, necesitan consolidar su soberanía (tanto en términos geográ-ficos como de alcance) y ofrecer resultados tangibles para así aumentar su legitimidad. Los donantes pueden apoyar a estos gobiernos para lograr beneficios a corto plazo, aunque, éstos podrían no ser sustentables en el tiempo. Más aún, en ciertos casos, podrían incluso entorpecer otros enfoques más sustentables. Planteemos dos ejemplos concretos:


NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10


• De la administración pública (en cualquier fase de operatividad) se espera que ofrezca ciertos servicios o funciones de coordinación. Dado que el servicio público de un Estado o de una situación de fragilidad raramente atrae a ciudadanos altamente cualificados con una experiencia adecuada, un donante podría plantear que se establezca una unidad administrativa, quizás dentro de una institución gubernamental, para ofrecer estos servicios públicos. Por una parte, el aspecto positivo es que se prestan estos servicios esenciales, pero por otra, no se permite que se desarrollen las capacidades nacionales, sino que son sustituidas. Además, la continuidad de los servicios es incierta y, en ocasiones, dejan de prestarse cuando, por cualquier motivo, finaliza el proyecto que los ha prestado (algunas veces porque el compromiso inicial se diluye debido a consideraciones políticas).

• La falta de seguridad humana requiere que se proteja a los ciudadanos de la violencia política, de los grupos beligerantes, de los delitos masivos, de la inseguridad, etc. En una situación como ésta, los donantes podrían prestarse a fortalecer las fuerzas del orden, sin que exista un sistema judicial adecuado que pueda gestionar los casos en base a estándares básicos de derechos humanos. Así, por una parte los ciudadanos podrían sentirse más seguros y se podría propiciar un entorno para el compromiso económico. Sin embargo, las violaciones de los derechos humanos por parte de las propias fuerzas del orden podrían quedar impunes y, por lo tanto, podría darse la circunstancia de que una forma de opresión sea substituída por otra.

Estos ejemplos reflejan las realidades de los retos de gobernanza que se observan en Haití, la República Democrática de Congo, los territorios palestinos ocupados, etc.

DILEMA 2: ¿ESTÁ NUESTRO POSICIONAMIENTO BASADO EN UNA LEGITIMIDAD SUFICIENTEMENTE PROBADA?Los principios de efectividad de la asistencia, como la Declaración de París y los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad de la OCDE abogan por un posicionamiento

NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10

226

claro con las prioridades locales. Pero, ¿quién define esas prioridades locales? Y, lo que es más importante para el compromiso del PNUD, ¿en qué criterios nos basamos para decidir si son o no prioridades legítimas?

La cuestión del posicionamiento y la legitimidad tocan a menudo temas políticos muy delicados. En el contexto palestino, los donantes y las Nacio-nes Unidas se posicionaron abiertamente con el Gobierno cisjordano del Primer Ministro Fayyad, quien fue designado por el Presidente electo para dirigir un gobierno temporal. El electo y posteriormente depuesto Primer Ministro lidera ahora el Gobierno de facto de Gaza. Las nuevas elecciones para elegir al Presidente y al Primer Ministro debían haberse celebrado en enero de 2010, pero no se celebraron a causa de la división política.

No obstante, los donantes de la OCDE y las Naciones Unidas reconocen plenamente el Gobierno de Cisjordania del Primer Ministro Fayyad como gobierno oficial, aunque mantienen una “política de no contacto” con el gobierno de facto de Gaza. Por lo tanto, la gobernanza del territorio ocupado carece de un órgano legislativo y de un órgano ejecutivo debi-damente elegidos. En este contexto político, el apoyo para la gobernanza democrática se convierte en apoyo a la gobernanza, a secas. Además, la construcción del Estado recibe apoyo sólo en una parte del territorio palestino ocupado. De hecho, debido a su “política de no contacto”, ni los donantes occidentales ni las Naciones Unidas se comprometen a apoyar la gobernanza en la Franja de Gaza.

Así, nuestro posicionamiento es un acto de reconocimiento político implícito y, por consiguiente, resulta extremadamente relevante para las partes en conflicto.

DILEMA 3: LA AYUDA INTERNACIONAL, ¿ES EN REALIDAD UNA OPCIÓN DE RESPALDO FRENTE A LAS DEFICIENCIAS POLÍTICAS?Una planificación diligente en un entorno cambiante suele requerir de una planificación de situación. Necesitamos plantearnos preguntas condicionales del tipo “y si…”. No obstante, en un contexto altamente politizado, tener un plan B podría suponer otro tema delicado, ya que plantear posibles escenarios alternativos podría interpretarse como un


NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10


ataque directo a la iniciativa política original. La planificación de esce-narios alternativos podría considerarse un sabotaje. Sin embargo, si las iniciativas políticas fallan repetidamente, resulta legítimo plantear si se debería continuar ofreciendo cooperación al desarrollo (y, en concreto, la construcción institucional) sin disponer de un horizonte político definido.

Dando un paso mas, con el tiempo podría surgir la duda de si la cooper-ación al desarrollo masiva podría convertirse, sin darnos cuenta, en algo parecido a un seguro a todo riesgo. Los actores podrían ver en la ayuda internacional un salvavidas para las situaciones en las que fracasen las iniciativas políticas, lo que podría derivar en la perpetuación del conflicto.

Una serie de observadores han llegado incluso a plantear si la entrada masiva de ayuda oficial al desarrollo en el territorio palestino ocupado resulta, de hecho, perjudicial para la consecución del objetivo político de lograr una solución biestatal. El argumento se basa en que el apoyo económico podría ser en realidad una forma expansiva de apoyar el status quo. Por ejemplo, el actual bloqueo israelí de la Franja de Gaza sólo se soporta gracias a los importantes esfuerzos, especialmente por parte de las Naciones Unidas, por ofrecer a la población de Gaza los bienes para cubrir las necesidades humanitarias básicas. Además, la infraestructura palestina ha sido destruida repetidamente a sabiendas de que los donantes volverían, una y otra vez, para ayudar en las labores de reconstrucción. De todas formas, esto no implica que no haya que ofrecer ayuda, ya que eso no haría más que castigar a las víctimas. Por el contrario, habría que acompañar la ayuda con objetivos y herramien-tas políticas que logren que la asistencia sea efectiva. Esto nos lleva al siguiente dilema, las discrepancias existentes entre distintos enfoques, a saber, el político y el del desarrollo (sin olvidarnos del de la seguridad).

DILEMA 4: ¿SON COHERENTES NUESTROS ENFOQUES DE POLÍTICA, DESARROLLO (Y SEGURIDAD)?A menudo, la ayuda en situaciones de fragilidad es muy volátil y depende de cuestiones políticas. Tal y como afirma David Shearer, ex Director de la ONUCAH, “la ayuda en Oriente Medio ha atendido a preferencias políticas de los donantes, no a las necesidades humanitarias.”3

NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10

228

La cooperación para el desarrollo en situaciones de fragilidad requiere con frecuencia un enfoque inclusivo. Por su parte, las cuestiones políticas podrían exigir el aislamiento de grupos y actores poderosos, en ocasio-nes mediante la interrupción del suministro de ayuda al desarrollo. Si el compromiso político internacional (incluyendo el de la seguridad) no está en consonancia con los valores y los objetivos que la comunidad internacional está intentando promover a través de las agencias asisten-ciales, existen pocas probabilidades de éxito. La comunidad internacional pierde credibilidad si, como donante, promueve el concepto de derechos humanos en sus programas y proyectos y, posteriormente, como actor político, no es coherente a la hora de hacer frente a las violaciones de los derechos humanos en la misma situación de fragilidad.

Los miembros de la comunidad internacional necesitan ser coherentes en su compromiso, tanto en su calidad de donantes como en su faceta de actores políticos. Una visión política necesita estar respaldada por un compromiso de desarrollo sólido. No obstante, es aún más importante que los objetivos de desarrollo cuenten con una visión política que per-mita su materialización sobre el terreno. No es suficiente tener un fuerte compromiso para la cooperación al desarrollo: si no existe una dirección política clara, las instituciones en situaciones de fragilidad se crean, se destruyen y se vuelven a crear en un ciclo sin fin.

Parece ser que uno de los problemas subyacentes es que las iniciativas importantes, como los Principios para el compromiso internacional de la OCDE-CAD (con el concepto Do No Harm, “No dañar” en inglés, y la perspectiva del “gobierno en su conjunto”), fueron diseñados por actores del ámbito del desarrollo sin tener en cuenta a la comunidad política, lo que a la postre supone una fuerte contradicción entre lo que se afirma en los principios de cooperación y la realidad sobre el terreno.

En el territorio palestino ocupado, el actual status quo político no es más que el resultado de decisiones asistenciales tomadas en 2006, cuando los donantes y las Naciones Uniones decidieron no reconocer el gobierno recién elegido. Además, las conversaciones de reconciliación entre Fatah y Hamas están limitadas por las posibles repercusiones que pudieran tener sobre la prestación de las ayudas, que en el caso del territorio


NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10


palestino ocupado, están altamente politizadas. Si los actuales esfuerzos para la construcción del Estado no consiguen tomar en consideración la reconciliación, conseguir la construcción del Estado sólo en Cisjordania podría incluso impedir materializar la idea una solución biestatal, a saber, el establecimiento de un único Estado Palestino en Cisjordania, la Franja de Gaza y Jerusalén Este.

Además, a mediados de 2011 puede surgir un nuevo escollo en el camino: ¿reconocerán los gobiernos donantes la condición de Estado de Palestina en caso de que sea declarada de forma unilateral (sin un acuerdo con Israel), especialmente teniendo en cuenta que estos donantes actual-mente apoyan, tanto política como económicamente, el plan del Primer Ministro Fayyad que pretende preparar la Autoridad Nacional Palestina para lograr la condición de Estado en 2011?

Con todo, y a pesar del objetivo claramente delimitado de conseguir una solución biestatal y la impresionante continua movilización de ayuda económica y técnica por parte de la comunidad internacional, no se observan demasiados avances para que el territorio palestino ocupado pase de una situación de conflicto y fragilidad a otra de paz y estabilidad. Dicho de otra manera, el nivel de apoyo económico no se ha visto refle-jado por un nivel semejante de voluntad política, tal y como reflejan los resultados que hemos obtenido sobre el terreno.

HACIA UN ENFOQUE POLÍTICO, DE DESARROLLO Y DE SEGURIDAD INTEGRALEn contextos posconflicto y situaciones de fragilidad, las cuestiones en juego son fundamentalmente políticas. La construcción del Estado puede repercutir tanto positiva como negativamente en el apoyo a los objetivos políticos; no obstante, no puede y no debería ser un sustituto de la falta de objetivos y planteamientos políticos. Los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad hacen un claro llamamiento para reconocer la relación entre los objetivos políticos, de desarrollo y de seguridad, y las contraprestaciones de cada uno de ellos.

NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10

230

A la hora de crear el Estado y para poder vincular el ámbito político, el de la seguridad y el del desarrollo, es necesario que los actores internacionales y, no olvidemos, locales realicen un análisis conjunto. En el contexto palestino, al igual que en cualquier otra situación de fragilidad, los actores políticos y de desarrollo tienen que conseguir establecer objetivos comunes que tomen en cuenta la realidad sobre el terreno y planteen escenarios realistas para los próximos 3-5 años. En un entorno de fragilidad, no bastará con disponer de un enfoque integral de los actores de desarrollo (por ejemplo, dentro del GNUD) si este no incluye la dimensión política en el análisis y en sus objetivos (así como la implementación de estos objetivos). Por lo tanto, es necesario contar con un planteamiento realmente integral que tienda puentes entre la dimensión política y la de desarrollo (y la de seguridad) de un conflicto. Nuestro enfoque de gobernanza tecnocrática del conflicto no siempre cubre la dimensión política, en el sentido de definir cuáles son las herramientas que favorecen los avances y cuáles son las que los entorpecen; de otorgar legitimidad por parte de la comunidad internacional; y de establecer internamente contratos sociales y procesos inclusivos enraizados en la historia.

Reconociendo que los distintos actores operan según distintas prefer-encias políticas, la integración de los objetivos políticos y de desarrollo podría lograrse con la participación de varios actores, por ejemplo, un enfoque conjunto para la Unión Europea, otro para los EE.UU. y un ter-cero para las Naciones Unidas y sus agencias. Así, probablemente estaría mejor consolidado en el derecho internacional y en las correspondientes resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y, por lo tanto, formaría un marco de referencia más sólido para otros actores. Un enfoque de este tipo, que integre la visión política y los objetivos de desarrollo, debería ser el que guiara el compromiso hacia la construcción del Estado y limara las asperezas existentes entre los objetivos de desarrollo y el compromiso político. Todo esto debería resultar en pasos concretos que requiern del apoyo de herramientas políticas y de cooperación al desarrollo, para así lograr los objetivos de construcción del Estado y de garantizar la seguri-dad humana.


NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10


CONCLUSIÓNLo ideal sería que nuestro compromiso en contextos posconflicto y situa-ciones de fragilidad:

• comenzara con un breve análisis del cumplimiento de los 10 Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad a nivel local, análisis que llevarían a cabo conjuntamente los actores políticos y de desarrollo de los donan-tes y la ONU;

• tuviera por objetivo lograr un mayor reconocimiento de la interdependencia entre las herramientas y los objetivos políticos y de desarrollo, mediante:

– La integración de la planificación conjunta de escenarios por parte de los actores políticos y de desarrollo dentro de los planes nacionales, los MANUD u otras estrategias conjuntas de ayuda, especialmente dentro de una evaluación de riesgos;

– El establecimiento de un grupo de trabajo nacional ad-hoc que garantice la coherencia de las perspectivas políticas, de desarrollo y humanitarias con los actores políticos y de desar-rollo de los donantes y la ONU, centrándose en el análisis y las cuestiones más delicadas;

– La aplicación sistemática de una valoración del input paz/conflicto y un análisis para desarrollar intervenciones;

– Una mejor transmisión a los políticos de las incoherencias existentes entre las herramientas, los planteamientos y compromisos;

• incluyera una exploración conjunta del espectro de las herrami-entas económicas, diplomáticas y de desarrollo sobre el terreno con los países donantes, y otras formas de apalancamiento que se puedan aplicar en relación a todos los actores, así como sus implicaciones operativas.

NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10

232

REFERENCIAS 1. OCDE: “Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations


2. La legislación en la Franja de Gaza se aprueba por un parlamento que sólo incluye a miembros electos de Hamas y no está reconocido por los demás partidos políticos.

3. Shearer David, Pickup Francine (OCAH TPO) en Humanitarian Exchange: “Dilemmas for aid policy in Lebanon and the occupied Palestinian territories”, Red de Práctica Humanitaria del ODI, No. 37, marzo de 2007, p. 4


GERHARD PULFERGerhard Pulfer es Coordinador del Grupo de

Gobernanza Estratégica del Programa de Asistencia al Pueblo Palestino del PNUD.


NÚ

MER

O 1

2, S

EPTI

EMBR

E 20

10

Democratic Governance Practice Network (DGP-Net)

Democratic Governance Group

Bureau for Development Policy

United Nations Development Programme

304 East 45th Street 10th Floor New York, NY 10017 USA

E-mail: [email protected]

Website: www.undp.org/governance

DEMOCRATIC GOVERNANCE INSIGHTS - UNDP · 2020. 4. 20. · Member of Parliaments’ Local Area...

Documents

Transcript of DEMOCRATIC GOVERNANCE INSIGHTS - UNDP · 2020. 4. 20. · Member of Parliaments’ Local Area...