Democracia, tolerancia y derechos en las sociedades

contemporáneas

La democracia es un valor universal que comparten las sociedades contemporáneas, tal como reconoció la propia comunidad internacional en 2005. El desarrollo de un espíritu de tolerancia política, y en la sociedad en general, ha ido de la mano con la consolidación de los sistemas constitucionales democráticos y, a la par, con el reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales de todas las personas. En el actual escenario, recobra fuerza el discurso sobre la tolerancia, con un sentido positivo de aceptación, respeto, y valoración de la diversidad cultural y de combate a las discriminaciones sociales.

Mariano J. Ferrero – Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, BCN Email: mferrero@bcn.cl, Anexo: 1862. 27-08-2009. Serie Estudios Nº xx / 09.

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Tabla de Contenido

I. .................................................................. 1 ANTECEDENTES GENERALES

II.

............................................................................................................ 2

LA EVOLUCIÓN DE LA TOLERANCIA: DE LA DECISIÓN DE

SOPORTAR AL DISIDENTE A LA LIBERTAD DEMOCRÁTICA DE

DISENTIR

III.

......................................................................................................... 7

LA ACTUALIDAD DE LA TOLERANCIA: LA CONVIVENCIA EN

SOCIEDADES PLURICULTURALES Y EL DERECHO A SER

DIFERENTE

IV.

.............................................................. 11

DEMOCRACIA Y TOLERANCIA POLÍTICA: REPRESENTACIÓN

Y DERECHOS DE LAS MINORÍAS

1. ........................................................................ 12 Mayorías y minorías, consenso y disenso

2. .................................. 15 Parlamento democrático y representación de las minorías

V.

.................................................................................................... 20

EL IDEAL DEMOCRÁTICO Y LA EXPANSIÓN DE LOS

DERECHOS: CREAR LAS CONDICIONES SOCIALES PARA LA

TOLERANCIA

VI. ..................................................................................... 23 CONCLUSIONES

Nada es más libre que los sentimientos; podemos aceptar exteriormente, con la boca, la opinión de otro, pero es imposible concordar con ellas interiormente -contra nuestra propia visión de las cosas- sin dejar de ser lo que somos. L’Encyclopédie, “Tolerancia” (1765)1

I. Antecedentes Generales

En las últimas tres o cuatro décadas, las sociedades de todo el mundo han vivido cambios decisivos en su organización política con la instalación, y en buena medida, consolidación, casi universal de regímenes democráticos de gobierno. En muchos casos, como ha ocurrido en la generalidad de los países de América Latina, la recuperación de la democracia ha sido el resultado del esfuerzo y las luchas de los partidos políticos y la sociedad civil, para hacer prevalecer las formas pacíficas de solución de los problemas y las legítimas diferencias de opinión. Ha sido, en efecto, una conquista lograda a partir del uso consecuente de métodos basados en la máxima de la tolerancia, y ha venido a restablecer un clima de tolerancia política y amistad cívica entre los diferentes sectores y grupos políticos que componen la sociedad. A lo largo de la historia moderna, la evolución de los valores de la democracia y la tolerancia han ido de la mano, en un proceso que marcó el desarrollo de las sociedades en la senda de los sistemas constitucionales democráticos y la consagración de los derechos y libertades fundamentales de todas las personas. La democracia es, a la vez, un fin y un instrumento o, como lo ha dicho la Unión Interparlamentaria (UIP), un ideal que se trata de alcanzar y un modo de gobierno para perseguirlo y conseguirlo. Así,

como ideal, la democracia trata fundamentalmente de mantener y promover la dignidad y los derechos fundamentales del individuo, garantizar la justicia social, facilitar el desarrollo económico y social de la colectividad, reforzar la cohesión de la sociedad, impulsar la tranquilidad nacional y crear un clima propicio para la paz internacional. Como forma de gobierno, la democracia es el mejor modo de conseguir esos objetivos; es también el único sistema político capaz de corregirse a sí mismo.2

La vitalidad de la democracia como forma de gobierno, y el florecimiento del ideal democrático en la sociedad, requiere del respeto a los derechos de los ciudadanos y la vigencia efectiva de las libertades de pensamiento, asociación y expresión que permiten la convivencia y el diálogo entre grupos sociales que profesan distintas creencias, priorizan diferentes valores y sustentan una pluralidad de opiniones y preferencias. En la actualidad, los sistemas democráticos establecidos, tanto las democracias consolidadas como los países que vivieron procesos de transición democrática en

1 Referido en Fetscher, Iring, La tolerancia. Una pequeña virtud imprescindible para la democracia: panorama histórico y problemas actuales, Gedisa, Barcelona, 1994, pp. 100-101. 2 UIP, Declaración Universal sobre la Democracia, adoptada por el Consejo Interparlamentario en su 161ª Sesión, El Cairo (Egipto), 16 de septiembre de 1997, Punto 3.

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décadas recientes, enfrentan nuevos desafíos para la gobernabilidad democrática de sus sociedades. Éstos se plantean, por una parte, en relación a la persistencia y/o reaparición de fenómenos de marginación y exclusión, ligados a la pobreza y la desigualdad, que privan a sectores de la ciudadanía del disfrute efectivo de sus derechos sociales. Por otra parte, esos desafíos dicen relación con los procesos de cambio cultural que viven las sociedades, que se expresa en una mayor diferenciación y fragmentación de las identidades sociales, y la emergencia de grupos sociales que reivindican su identidad diferenciada en términos culturales, religiosos o étnicos, de género y de orientación sexual, o de una diversidad de estilos de vida. Por último, la pluralización cultural de las sociedades nacionales, que se pretendían homogéneas, responde también a la incidencia de las migraciones intra e inter-regionales en todo el mundo, así como a la reivindicación de las culturales originarias por parte de los pueblos indígenas, lo que da paso a realidades sociales multiculturales. En este contexto, se ha producido una revitalización de los debates en torno al ideal de la tolerancia como un valor a ser preservado y promovido en las sociedades democráticas. En ese sentido, la destacada filósofa Victoria Camps apunta a la estrecha relación existente entre democracia y tolerancia, ya que

la tolerancia es la virtud indiscutible de la democracia. El respeto a los demás, la igualdad de todas las creencias y opiniones, la convicción de que nadie tiene la verdad ni la razón absolutas, son el fundamento de esa apertura y generosidad que supone el ser tolerante. Sin la virtud de la tolerancia, la democracia es un engaño, pues la intolerancia conduce directamente al totalitarismo.3

Por todo ello, resulta sumamente oportuno abordar las relaciones entre la democracia y la tolerancia, tal como ha planteado la UIP como tema central en la conmemoración del segundo Día Internacional de la Democracia, el 15 de septiembre de 2009. Esta fecha fue instituida por la Asamblea General de las Naciones Unidas, a través de la Resolución A/RES/62/7 de diciembre de 2007, con el propósito de celebrar la democracia y servir para generar conciencia sobre la necesidad de continuar alentando, promoviendo y protegiendo la democracia en todos los niveles y reforzar también la cooperación internacional al respecto. Enmarcado en este evento, el tema propuesto por la UIP enfoca uno de los desafíos más acuciantes que enfrentan las democracias contemporáneas, apuntando “a poner de manifiesto la importancia de crear una cultura de tolerancia en la sociedad, y en la vida política en particular”.4 A ese mismo objetivo se orientan las reflexiones que plantea este Estudio.

II. La evolución de la tolerancia: de la decisión de soportar al disidente a

la libertad democrática de disentir

Una primera aproximación etimológica al concepto de tolerancia marca su origen con una connotación más bien negativa, pues conlleva la acción de aguantar, soportar,

3 Camps, Victoria, Virtudes públicas, Espasa-Calpe, Madrid, 1990, p. 81; citada por Martínez de Pisón, José, Tolerancia y derechos fundamentales en las sociedades multiculturales, Tecnos, Madrid, 2001, p. 13. 4 UIP, “Democracia y tolerancia política”: Día Internacional de la Democracia, 15 de septiembre de 2009, Folleto editado por la Unión Interparlamentaria con ocasión de celebrarse el Día Internacional de la Democracia de 2009, disponible en línea: http://www.ipu.org/dem-e/idd/leaflet09-s.pdf [acc. 19/08/09].

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sufrir o consentir algo, una determinada conducta, ideología o creencia que no es, o no se considera, compatible con las propias. A través de una relectura de la literatura sobre la tolerancia, el profesor José Martínez de Pisón identifica las circunstancias que deben darse para que se puedan generar actitudes o decisiones que califican como tolerantes. Para ello, destaca el jurista español,

1) debe existir una situación de pluralismo en materia de creencias, actitudes, conductas u opiniones. Esta es la condición habitual, al menos, en las sociedades modernas y contemporáneas, en que las personas encuentran diversas alternativas entre las cuales optar, o con las cuales identificarse, en ejercicio de su autonomía;

2) alguna o algunas de esas alternativas plurales deben producir desaprobación, rechazo o aversión en quien tolera. La tolerancia no es, por tanto, indiferencia ante ciertas opciones morales, estéticas, de conducta, sino que es una decisión que contraviene las razones que, en principio, conducen a rechazar o no admitir aquello que finalmente será tolerado;

3) quien tolera debe estar en una situación de poder, legal o de facto, con relación a quien es tolerado. Debe tener la capacidad de influir sobre la conducta del tolerado, estar en condiciones de obstaculizar o prohibir pero, aún así, decidir “soportar”. Sin embargo, en este último aspecto se debe señalar, complementando al profesor español, que las actitudes tolerantes o intolerantes también se dan en situaciones de horizontalidad entre las partes, sean grupos sociales o personas individuales.

En definitiva, estas circunstancias muestran a la tolerancia como una virtud paradójica: en un primer momento, implica una valoración negativa respecto a la actitud o idea tolerada, a la que se considera equivocada o inapropiada. En un segundo momento, sopesando otras razones morales se modifica la disposición inicial, y se decide tolerar, admitiendo así aquello que se desaprueba.5 Este sentido de tolerancia negativa, en que el Poder decide soportar a quien disiente de las doctrinas y creencias oficiales, está en el origen de la teoría y la práctica de la tolerancia en la sociedad occidental moderna. Los debates sobre la tolerancia, y su efectiva instauración, son parte de un proceso histórico que se abre con la ruptura de la unidad religiosa de la Cristiandad medieval europea a causa de la Reforma. Tras dos siglos de guerras religiosas, violencia, represión y persecuciones, desatadas por los gobernantes católicos y protestantes, emergen con fuerza los argumentos a favor de la tolerancia religiosa. En esas condiciones históricas, por tanto, “se genera una conciencia de época en que se asume la necesidad de tolerar al que no es como nosotros. La tolerancia moderna empieza por ser religiosa y se extiende luego a los planos seculares”.6 En particular, el respeto de la idea de tolerancia implica la aceptación de la inutilidad de la violencia para lograr la unidad religiosa en el Estado y, por tanto, asume la necesidad de abstenerse, y prohibir, el uso de la coacción como forma de imponer creencias e ideas a los individuos.

5 Al respecto, las reflexiones de Martínez de Pisón, José, Tolerancia y derechos fundamentales…, op. cit., pp. 59-66. 6 Tejeda González, José Luis, “La política de la tolerancia”, Política y Cultura (México), año/vol. 0, nº 21, primavera 2004, pp. 21-35, en p. 22.

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Por otra parte, las razones para practicar la tolerancia con los disidentes religiosos en los siglos XVI y XVII tuvieron un carácter pragmático. De hecho, una de sus formulaciones más explícitas correspondió a Jean Bodin -el más emblemático pensador de la soberanía del Estado-, que justificaba la idea de la tolerancia en su utilidad para el Estado, al objeto de mantener la paz y el orden públicos. Resulta ilustrativo de esa tendencia, el Edicto de Nantes (1598), adoptado por el rey de Francia por razones de prudencia política, con la finalidad de “no dar motivo a disturbios y polémicas entre nuestros súbditos”.7 Si, durante años, la persecución de los disidentes y la intolerancia religiosa habían alterado la paz social en los reinos europeos, la tolerancia era para sus Soberanos un instrumento conveniente para asegurar la coexistencia de los distintos grupos religiosos y cimentar así la unidad y prosperidad del reino. Sin embargo, estas razones de conveniencia política bien podían revertirse y, como sucedió en ocasiones, dar lugar a la anulación de las decisiones de tolerancia religiosa y la aplicación de políticas represivas. Este desarrollo inicial de la filosofía de la tolerancia abrió el camino para que, ante la inconsistencia práctica de las razones de “prudencia política”, se profundizaran y radicalizaran los argumentos en favor del respeto a las creencias individuales. En esas circunstancias, el discurso sobre la tolerancia va a ser desarrollado por una serie de pensadores que, entre los siglos XVII y XVIII, conforman la teoría del liberalismo clásico y el pensamiento de la Ilustración. En sus diversas vertientes intelectuales, autores como Locke, Voltaire, Rousseau, Montesquieu, o Kant, van a argumentar a favor de la tolerancia sobre la base de la libertad del individuo para elegir sus propias creencias sin estar sujeto a coacciones, y el deber de respeto mutuo de las personas. A través de esta evolución, queda en evidencia como el debate histórico sobre la tolerancia vino acompañado de la aparición de las primeras teorías sobre las libertades y derechos individuales. Por ello, como sostiene Martínez de Pisón, puede afirmarse que

primero fue la reivindicación de tolerancia pero, al alimón, se reclamará también nuevos espacios de libertad. No se trata sólo de defender el reconocimiento del respeto y aceptación de la pluralidad de creencias, sino también de justificar la libertad del individuo para elegir la que crea más oportuna. Así, la tolerancia llevó a reclamar la libertad religiosa, y de ahí la libertad de pensamiento. Con razón se ha afirmado que la libertad religiosa fue la primera de las libertades reclamadas y que, de ella, provinieron las demás.8

Estas bases teóricas se van a traducir en el reconocimiento expreso de las libertades individuales en los textos constitucionales, y las declaraciones de derechos del hombre, que marcarán el tránsito hacia formas más democráticas de gobierno en Europa y América durante los siglos posteriores. A mediados del siglo XIX, en un país en que había avanzado el gobierno constitucional como Gran Bretaña, el pensamiento de John Stuart Mill va a profundizar aún más en las razones de la tolerancia. Representante del pensamiento liberal, sus argumentos se apoyan sólidamente en la concepción de la libertad individual, que debe ser defendida no sólo contra “la tiranía de las autoridades”,

7 Fetscher, Iring, La tolerancia. Una pequeña virtud imprescindible para la democracia: panorama histórico y problemas actuales, Gedisa, Barcelona, 1994, p. 46; más in extenso pp. 45-81; sobre las ideas de Bodin, ver Martínez de Pisón, José, Tolerancia y derechos fundamentales…, op. cit., pp. 36-37 y 69. 8 Martínez de Pisón, José, Tolerancia y derechos fundamentales…, op. cit., p. 55.

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también se necesita una defensa contra la tiranía de la opinión y las tendencias predominantes, una defensa contra la inclinación de la sociedad a imponer sus propias ideas y costumbres a los indóciles, recurriendo a medios que no siempre son las penas civiles […] La única libertad que merece ese nombre, es el derecho a buscar nuestro bienestar por caminos propios, en tanto no perjudiquemos a otro o nos atravesemos en su camino hacia la felicidad […] La humanidad andará mejor si se permite vivir a cada cual como se lo antoje, que si se lo obliga a vivir como se les antoja a los demás.9

En el pensamiento de Mill hay una defensa enérgica de las libertades democráticas fundamentales, no sólo la libertad de conciencia y pensamiento, sino también las de expresión y de asociación. Al mismo tiempo, estos argumentos se sustentan en una crítica a la pretensión de existencia de una verdad absoluta, sosteniendo que las distintas opiniones pueden contener una porción de verdad y que, en todo caso, sólo a través del contraste y la discusión de puntos de vista puede completarse y vigorizarse la defensa de una verdad. Por todo ello, su teoría de la tolerancia abre una vía al reconocimiento de la pluralidad ideológica y de creencias, de opiniones y de experiencias personales, y le otorga un valor positivo en la vida social y política. En el marco generado por esta evolución, y sobre la base de la consagración constitucional de los derechos ciudadanos, en particular la libertad democrática de disentir, se van a desarrollar y perfeccionar los regímenes democráticos de gobierno. Así, desde fines del siglo XIX, y a lo largo del siglo XX, la movilización y organización de las clases medias y los sectores populares, en demanda del reconocimiento de sus derechos, tiene como resultado un progresivo desarrollo de la democracia como ideal y como forma de gobierno. Mientras el avance en la ampliación del sufragio, hasta convertirlo en universal, efectiviza la democracia política, las conquistas sociales se plasman en la aparición de un Estado social y democrático de derecho, en que se reconocen los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, que tendrán también aceptación mundial con los Pactos Internacionales de Derechos Humanos. Finalmente, las dos últimas décadas del siglo XX dieron lugar a la denominada tercera ola de democratización a nivel mundial. En esos años, los países de América Latina, la antigua Europa del Este y el Asia oriental experimentaron, mayoritariamente, procesos de transición hacia regímenes políticos democráticos. Así, en la actualidad, más de la mitad de los 192 países que integran las Naciones Unidas son considerados democracias políticas. En este contexto, la Cumbre Mundial de 2005, que reunió a alrededor de 170 jefes de Estado y gobierno de todo el mundo, reafirmó que “la democracia es un valor universal basado en la voluntad libremente expresada de los pueblos de determinar su propio sistema político, económico, social y cultural y su participación plena en todos los aspectos de su vida”.10 Al mismo tiempo, reconocen que es un fenómeno plural, y multicultural, ya que “si bien las democracias comparten características comunes, no existe un modelo único de democracia, y que éste no pertenece a ningún país o región”. Por último, destacan que “la democracia, el

9 Mill, John Stuart, On Liberty (1859); citado por Fetscher, Iring, La tolerancia. Una pequeña virtud…, op. cit., pp. 118-119. 10 Naciones Unidas, Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, Resolución aprobada por la Asamblea General en su 60º período de sesiones, 24 de octubre de 2005, A/RES/60/1, pp. 32-33.

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rante:

desarrollo y el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente”. En estas condiciones, es imposible obviar la importancia de perseverar en la protección y promoción de los procesos democráticos, del respeto de las libertades básicas, y del clima de tolerancia política que los hace posible, a través de la cooperación internacional. En ese sentido, debe destacarse el valor político y normativo que ha demostrado la Carta Democrática Interamericana, adoptada en 2001, ante la lamentable situación experimentada por la institucionalidad democrática en Honduras como producto del golpe de Estado perpetrado en junio de 2009 en dicho país. La comunidad hemisférica, y con ella el conjunto de la comunidad internacional, ha condenado sin ambages el quiebre del orden democrático y reclamado la restitución del presidente constitucional, en una muestra de rechazo a una acción de fuerza que es una manifestación de intolerancia política. A este respecto, es pertinente el análisis de la tolerancia como una máxima práctica que se orienta a adoptar una decisión éticamente motivada de soportar un conflicto o resolverlo por medios pacíficos, que adopta la Fundación Bertelsmann.11 En su estudio, plantea tres criterios para identificar una actitud tole

1) la cuestión de la tolerancia emerge en situaciones de conflicto, cuando las pautas de interpretación, normas y valores de una persona se ven confrontados con valores “desviados” o choque de intereses en competencia;

2) el manejo de ese conflicto se hace en base a conductas de no-violencia, existe una ausencia de recurso a la fuerza o a la amenaza de su uso para solucionarlo;

3) los pensamientos y acciones adoptados en esa situación de conflicto están éticamente motivados por la convicción de que las otras partes del conflicto disfrutan, en lo esencial, de los mismos derechos y gozan de igual legitimidad y validez para defender sus certezas y puntos de vista.

A partir de estos criterios, la tolerancia puede entenderse como la base para un acuerdo democrático. Por su parte, el criterio más significativo que denota intolerancia es el uso de la violencia y, destaca el estudio, “en caso de conflicto, la intolerancia es usada, principalmente, para impulsar los propios intereses”.12 Desde esta perspectiva, la actitud de firmeza democrática de las naciones americanas, y de la comunidad internacional, ante la instalación del gobierno hondureño de facto, manifiesta “el límite de la tolerancia [que] siempre se alcanza cuando alguien se enfrenta con la intolerancia. Esto significa, además, que aprobar o consentir el comportamiento intolerante viene a ser lo mismo que una ‘aparente tolerancia’”.13 Esta última conducta no se entiende motivada éticamente (punto 3), sino por un interés utilitario en evitar o posponer el hacer frente al conflicto, buscando justificarlo de alguna manera.

11 Bertelsmann Group for Policy Research (Ed.), Tolerance. Basis for Democratic Interaction, Bertelsmann Foundation Publishers, Gütersloh, 2000, pp. 13-19. 12 Ibid., p. 16. 13 Ibid., p. 17.

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III. La actualidad de la tolerancia: la convivencia en sociedades

pluriculturales y el derecho a ser diferente

Las sociedades contemporáneas viven un proceso de cambio cultural que incide en las maneras de vivir juntos que desarrollan las personas y las sociedades, abarcando tanto los modos prácticos en que la gente interactúa, se organiza, y convive, como también las representaciones que se crean de esa misma convivencia social. En este proceso, se van modificando las creencias, imágenes, valores, preferencias y actitudes prevalecientes sobre lo público y lo privado, los lazos entre el individuo y la sociedad, las formas de asociatividad u organización entre las personas o la persistencia de las identidades grupales. En la obra de sociólogos como Ulrich Beck y Anthony Giddens, se explora, precisamente, ese proceso de cambio cultural interiorizado en las personas, que se denomina individualización. Este proceso de individualización en las sociedades contemporáneas, sostiene Giddens14, tiene que ver con la pérdida de importancia de la tradición y las costumbres como modelos estables para estructurar las trayectorias personales de vida. Esos marcos de referencia eran provistos por el estatus laboral en la sociedad industrial, su rol en la familia o los límites demarcados por el Estado, entre otros, y eran fuente de la propia identidad. En la nueva etapa de “modernidad reflexiva”, los individuos se ven despojados de ese conjunto de normas y convenciones sociales que, a la vez, los encerraban y los protegían, y están compelidos a estar constantemente tomando decisiones sobre su vida y encontrando nuevas pautas de identificación. Este proceso encuentra expresión en la inserción de las mujeres en el mundo laboral, y más en general, la búsqueda de la igualdad sexual y de género, los cambios en la estructura y composición de las familias, y una creciente centralidad del individuo, antes que del grupo, en instituciones sociales de distintos ámbitos. Esta es una primera dimensión de un proceso complejo y multifacético que enfrenta a las sociedades democráticas nacionales, que se asumían como poseedoras de una cultura común no problemática, a la realidad de su pluralidad cultural. Desde esta perspectiva, se hace visible que dicha “cultura común” estaba moldeada en torno al varón blanco, trabajador-‘proveedor’, heterosexual, adulto, etc. Emergen reivindicaciones de identidad que hacen presente a todas las ‘minorías’ silenciadas, y las que expresan también la posibilidad de elegir y ejercer libremente las orientaciones y estilos de vida personales.15 Así, el discurso del género ha puesto de relieve la diferencia sexual, planteando un cambio sustantivo en la forma de pensar la sociedad. Reivindica que se considere, de manera sistemática, las diferencias entre las

14 La formulación más reciente de sus ideas se encuentra en Giddens, Anthony, Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas, Taurus, Madrid, 2000. 15 En este sentido, por ejemplo, la encuesta Latinobarómetro ha medido la tolerancia valórica de las sociedades latinoamericanas, tomando como indicador las respuestas respecto a la aceptación social de la homosexualidad. Encuentra un incremento en la tolerancia a la diversidad en las sociedades de la región que, en una escala de 1 a 10, aumenta de un promedio de 2,6 en 2002 a 4,5 en 2008. Por tanto, concluye, “la homosexualidad está medianamente tolerada en la sociedad latinoamericana”. Ver, Latinobarómetro, Informe 2008, Corporación Latinobarómetro, Santiago de Chile, Noviembre de 2008, pp. 89-90, disponible en línea: http://www.latinobarometro.org/ [acc. 26/08/09].

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condiciones, situaciones y necesidades respectivas de las mujeres y los hombres, para asegurar una real igualdad de oportunidades desde el respeto y la valoración de la diferencia. Por su parte, entre los jóvenes prevalece una forma de ser joven centrado en una asociatividad informal, con lazos más tenues y flexibles, y en que la búsqueda de identidad se referencia en gustos culturales, de estilo y de consumo. La expresión más visible de esta diversidad de subjetividades juveniles en el Chile actual está dada en el fenómeno de las tribus juveniles de ‘pokemones’, ‘pelolais’ o ‘emos’, entre otras. En este contexto, reaparece el discurso sobre la tolerancia, pero extendiendo su ámbito de referencia para hacerse cargo de las divergencias de todo tipo en cuanto a valores culturales, creencias, aspiraciones y modos de vida. En efecto, las diferencias de estilos de vida, comportamientos, características físicas o sociales de las minorías suelen generar, con frecuencia, actitudes de intolerancia en integrantes de los grupos sociales que integran la “mayoría” cultural de la sociedad de referencia. En las actuales sociedades pluriculturales, por tanto, se abre paso la necesidad de

una nueva tolerancia pluralista de las diferencias públicas. La importancia de esta novedosa forma de tolerancia radica en la actitud de comprensión que produce frente a las opiniones, conductas e identidades consideradas contrarias al “sentido común”, ya no sólo de los individuos sino también de los grupos […] Una concepción […] que permita combatir aquellos comportamientos, prácticas y prejuicios que en una democracia vulneran los derechos de las identidades colectivas que son débiles y que tienen presencia minoritaria en la esfera pública.16

Por lo tanto, las sociedades democráticas contemporáneas deben hacer frente a la realidad de que, en su seno, existen grupos sociales que experimentan la exclusión y la discriminación, que son tratados injusta y desigualmente, por sus diferencias. Esos grupos sociales agraviados representan identidades colectivas ‘minorizadas’, que no necesariamente minoritarias, como muestra el hecho de que las mujeres constituyen, al menos, el cincuenta por ciento de la sociedad y, sin embargo, han experimentado un trato desigual en cuanto a la participación en la vida social y pública. Otro tanto puede decirse de ciertos grupos étnicos, como los afrodescendientes y, sobre todo, los pueblos indígenas originarios que, en algunos países latinoamericanos, constituyen una mayoría social ‘minorizada’. Precisamente, el surgimiento de los pueblos indígenas como actores sociales, junto con la intensificación de los flujos migratorios y de refugiados, constituye la otra gran dimensión de la pluralización cultural de las sociedades nacionales. En este sentido, el discurso sobre la tolerancia busca dar respuesta, también, al problema de la convivencia entre minorías étnicas, culturales y religiosas, que son portadores de diferentes códigos culturales, valores e identidades, cuyas relaciones pueden tornarse conflictivas. En particular, como sostiene Festcher17, la presencia cercana de personas o comunidades que son “diferentes”, por sus creencias, rasgos físicos, formas de vida cotidiana, es vivida como inseguridad para su propia identidad por mucha gente. De esa forma, se engendran las actitudes de intolerancia hacia “lo diferente”, se hace manifiesto un temor ante la diversidad social y cultural, cuyas raíces se hallan en el prejuicio y, por ende, dan lugar a la discriminación.

16 Cisneros, Isidro H., Los recorridos de la tolerancia. Autores, creaciones y ciclos de una idea, Editorial Océano, México D.F., 2000, pp. 24 y 26. 17 Fetscher, Iring, La tolerancia. Una pequeña virtud…, op. cit., pp. 12-14.

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Así reflexionaba Norberto Bobbio, para quien el prejuicio hacia los “otros” toma la forma de una opinión no justificada, basada en ciertas ideas, generalizaciones y estereotipos sin fundamento, y que conduce a actuar en consonancia con ella. La existencia de estos prejuicios colectivos, que se conforman como mentalidades de ciertos grupos sociales en su relación con otras identidades colectivas, llevan a la fuerte identificación con el propio grupo y el rechazo o la discriminación respecto a quienes son ajenos a dicho grupo. El riesgo para las sociedades democráticas “que implica la existencia de prejuicios colectivos radica en que pueden originar formas consistentes de violencia social”18, y en la marginación social que se traduce en el trato injusto y desigualitario respecto a los integrantes de los grupos minoritarios discriminados. El modo de neutralizar estos prejuicios en una sociedad democrática pasa por la creación de una sólida cultura de la tolerancia, a través de estrategias educativas que formen ciudadanas y ciudadanos orientados a la convivencia en la diversidad. En este sentido, como ha dicho la CEPAL,

la educación cumple un papel decisivo en la formación de valores y actitudes que reviertan las distintas formas de discriminación históricas y en la promoción de una cultura de respeto a los derechos humanos […] Desde los códigos relacionales como de los contenidos curriculares los educandos deben interiorizar la valoración positiva de la igualdad de derechos y de respeto a las diferencias por género, etnia, raza, cultura y lugar de origen […] Es crucial equilibrar igualdad y diferencia. La educación debe transmitir valores igualitarios y de respeto a la diversidad, encarnando ese equilibrio en la flexibilidad curricular.19

Estas consideraciones ponen de manifiesto que el discurso sobre la tolerancia ha evolucionado, desde su forma negativa inicial, para abarcar actitudes más positivas y activas de aceptación y convivencia en la diversidad. En la actualidad, como constata el filósofo Michael Walzer, la tolerancia, entendida como formas de coexistir pacíficamente entre distintos grupos, se debate más ampliamente debido a que “la inmediatez de la diferencia, el encuentro cotidiano con la otredad nunca se ha experimentado en tan alto grado”.20 En su obra, Walzer identifica cierto número de formas de la tolerancia, como actitud o estado mental, a saber:

1) como aceptación resignada de la diferencia para intentar mantener la paz; 2) como actitud indiferente, pasiva y relajada, con que se admite la diferencia; 3) como un cierto tipo de estoicismo moral, consistente en reconocer el derecho

que tienen los otros a ejercer sus derechos aunque lo hagan en formas que nos resulten poco atractivas;

4) como apertura hacia los otros, curiosidad, incluso respeto y voluntad e escuchar y aprender;

5) como admisión entusiasta de la diferencia, sea en tanto expresión estética de la diversidad “natural” o como aprobación en tanto condición necesaria del pleno desarrollo humano.

18 Cisneros, Isidro H., Los recorridos de la tolerancia…, op. cit., p. 127; para la presentación de las ideas de Bobbio, su capítulo “La tolerancia y la naturaleza del prejuicio colectivo: Norberto Bobbio”, pp. 123-131. 19 CEPAL, Cohesión Social: Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe, CEPAL-Publicación de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, Enero 2007, pp. 117 y 118. 20 Walzer, Michael, Tratado sobre la tolerancia, Paidós, Barcelona y Buenos Aires, 1998, p. 20; sobre las formas de tolerancia, pp. 25-26.

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Con el paso del tiempo, la tolerancia ha evolucionado desde sus orígenes como un principio pasivo, y esencialmente negativo, que consiste en soportar la coexistencia de otras creencias, culturas y opiniones, tal como se desprende de las dos primeras formas que consigna Walzer. En la tercera de las formas que propone, está presente la idea de la tolerancia como máxima práctica que apunta a la resolución pacífica de los conflictos, respetando los derechos de cada uno. En las dos últimas formas, se hace presente la idea de la tolerancia como una actitud activa de respeto, consideración y aprecio por la existencia de una diversidad de puntos de vista, costumbres y tradiciones culturales que conviven en la sociedad. En esta perspectiva, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó a 1995 como Año de las Naciones Unidas para la Tolerancia, “convencida de que la tolerancia, esto es, el reconocimiento y apreciación de los demás, la capacidad de convivir con otros y de escucharlos, es el sólido fundamento de toda sociedad civil y de la paz”.21 En el marco de ese evento, se realizaron numerosas actividades de debate y reflexión en los que cupo un papel destacado, dado su aporte en el campo de la educación y la cultura, a la UNESCO. Su Conferencia General, adoptó el documento más importante del sistema de Naciones Unidas sobre la tolerancia, definiendo su significado en un sentido positivo y estrechamente ligado al respeto y la valoración de la diversidad cultural. Así, la UNESCO establece que

la tolerancia consiste en el respeto, la aceptación y el aprecio de la rica diversidad de las culturas de nuestro mundo, de nuestras formas de expresión y medios de ser humanos. La fomentan el conocimiento, la actitud de apertura, la comunicación y la libertad de pensamiento. La tolerancia consiste en la armonía en la diferencia. No sólo es un deber moral, sino además una exigencia política y jurídica. La tolerancia, la virtud que hace posible la paz, contribuye a sustituir la cultura de guerra por la cultura de paz.22

De acuerdo con la misma Declaración, “practicar la tolerancia […] significa que toda persona es libre de adherirse a sus propias convicciones y acepta que los demás se adhieran a las suyas […] También significa que no ha de imponer sus opiniones a los demás” (artículo 1.4.). Este documento instituyó, de manera solemne, a partir de esa fecha, al 16 de noviembre como Día Internacional de la Tolerancia, con el propósito de generar conciencia de los riesgos de la intolerancia y fomentar una cultura tolerante. Esta concepción amplia, positiva, y acogedora de las diferencias sociales y culturales, se complementa con la adopción en 2001 de la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural, que consagra a ésta como “patrimonio común de la humanidad”. En tanto “fuente de intercambios, de innovación y de creatividad, la diversidad cultural es, para el género humano, tan necesaria como la diversidad biológica para los

21 Naciones Unidas, Año de las Naciones Unidas para la Tolerancia, Resolución aprobada por la Asamblea General en su 48º período de sesiones, 14 de febrero de 1994, A/RES/48/126, p. 2. 22 UNESCO, Declaración de Principios sobre la Tolerancia, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO en el marco de su 28ª reunión, 16 de noviembre de 1995, artículo 1.1.; publicada en Actas de la Conferencia General – 28ª Reunión, París, 25 de octubre al 16 de noviembre de 1995, Vol. 1 Resoluciones, disponible en línea: http://unesdoc.unesco.org/images/0010/001018/101803s.pdf#page=77 [acc. 19/08/09].

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organismos vivos”.23 En consecuencia, la Declaración establece la necesidad que, en “nuestras sociedades cada vez más diversificadas” se adopte una política de pluralismo cultural que es consustancial a un contexto democrático, en tanto “es propicio a los intercambios culturales y al desarrollo de las capacidades creadoras que alimentan la vida pública” (artículo 2). Al mismo tiempo, se adopta un espíritu de tolerancia que tiende a proteger la diversidad cultural como parte de los derechos humanos de los individuos y los grupos. Así, se declara que

la defensa de la diversidad cultural es un imperativo ético, inseparable del respeto de la dignidad de la persona humana. Ella supone el compromiso de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular los derechos de las personas que pertenecen a minorías y los de los pueblos autóctonos. Nadie puede invocar la diversidad cultural para vulnerar los derechos humanos garantizados por el derecho internacional, ni para limitar su alcance.24

IV. Democracia y tolerancia política: representación y derechos de las

minorías

En las sociedades contemporáneas ha ido prevaleciendo la implantación de la democracia como forma de gobierno, en tanto mecanismo pacífico de resolución de las diferencias de opinión, y conciliación de la diversidad de intereses sociales, en la toma de decisiones colectivamente vinculantes. Por lo tanto, en un sentido político, la tolerancia dice relación con el problema de la representación de las distintas sensibilidades e identidades colectivas existentes en la sociedad, y la aceptación y respeto por los derechos de las minorías, tanto como de las mayorías, políticas. En ese sentido, la UIP advierte que “la intolerancia política deriva de la voluntad de restringir los derechos de una persona o grupo que desagradan por tener una opinión distinta”, lo cual constituye una amenaza para la propia democracia.25 En efecto, la intolerancia política opera como un obstáculo para el funcionamiento de la gobernabilidad democrática, entendida como “el conjunto de mecanismos, procesos, y relaciones e instituciones mediante las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y median sus diferencias”.26 De acuerdo con esta perspectiva, se asume que en todo contexto de pluralismo social y político, como el que caracteriza a los sistemas democráticos, el logro de niveles adecuados de gobernabilidad implica construir grados suficientes de representatividad y canales de participación para la expresión y articulación de los diversos intereses sociales, y la resolución negociada de los conflictos. Tal como recordaba el politólogo chileno Norbert Lechner, la consagración del principio de legitimidad democrático “instituye la centralidad de la política en un doble sentido: a) en tanto acción consciente de la sociedad sobre sí misma, y b) representación de la sociedad como

23 UNESCO, Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, adoptada por la 31ª Reunión de la Conferencia General de la UNESCO, París, 2 de noviembre de 2001, art. 1. 24 Ibid., art. 4. 25 UIP, “Democracia y tolerancia política”…, op. cit., p. 4. 26 Rojas Aravena, Francisco y Fuentes, Claudio (Coords.), Gobernabilidad en América Latina. Informe Regional: 2004, FLACSO-Chile, Santiago de Chile, 2004, p. 13.

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orden colectivo”.27 Para ello, nos dice, la actividad política democrática debe hacer frente a la tensión irreductible entre diferenciación y articulación que implica dar cabida a la pluralidad social al tiempo que se proyecta una identidad colectiva con un proyecto compartido.

1. Mayorías y minorías, consenso y disenso

La vida política democrática está hecha de la existencia del disenso y la posibilidad del consenso sobre las formas de entender y organizar la convivencia social. En consecuencia, la tolerancia política se refiere, en primer lugar, al trato que deben dispensarse los grupos mayoritarios y minoritarios que compiten por el poder y la participación en las decisiones. Por una parte, las mayorías deben reconocer que no tienen la certeza absoluta de que su opinión sea la más correcta, y que las minorías no deben por tanto ser silenciadas ni obligadas a renunciar a su opinión disidente. Por su parte, las minorías, eso sí, deben aceptar como válidas, dentro del marco de las reglas de juego, las decisiones que adopte la mayoría. Por lo demás, en las democracias pluralistas existe la posibilidad de alternancia en las mayorías, de modo que

desde un punto de vista estructural, la tolerancia significa, en este caso, que la mayoría en vigor no excluye por completo el cambio, aun cuando no lo puede desear, sino que básicamente lo acepta. El indicio más claro de la tolerancia estructural del poder político es el grado y el modo de apertura al cambio en las situaciones de mayoría, el no considerarlo como caso límite inaceptable, que, de ser necesario, puede evitarse por la fuerza.28

En concreto, para posibilitar la existencia de alternancia política, es indispensable asegurar las condiciones que permitan a los partidos de oposición y minoritarios participar significativamente, y con eficacia, en los procesos políticos democráticos. En ese entendido, la UIP adoptó en 1999 las Directrices sobre los Derechos y Deberes de la Oposición, en que se reconoce el rol indispensable de los grupos políticos disidentes del gobierno de turno, y su labor parlamentaria, para la democracia. Ello, porque la oposición cumple una serie de funciones en un sistema democrático:

La función principal de la oposición es ofrecer una alternativa creíble a la mayoría que está en el poder. Además, supervisando y criticando la acción del gobierno, trabaja para asegurar la transparencia, integridad y eficiencia en la conducción de los asuntos públicos y para prevenir abusos de las autoridades e individuos, garantizando así la defensa del interés público. De hecho, la oposición contribuye a la promoción y defensa de los derechos humanos y las libertades fundamentales, contribuyendo así a asegurar que la democracia funcione adecuadamente.29

A fin de poder atender a sus responsabilidades parlamentarias, las Directrices recogen un conjunto de derechos de la oposición, que incluyen la libertad de expresión y de información; el derecho a aportar al proceso legislativo con la presentación de

27 Lechner, Norbert, “Ese desencanto llamado posmoderno”, en: Lechner, N., Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y Política, Fondo de Cultura Económica/FLACSO, Santiago de Chile, 1990, pp. 153-179, en p. 158. 28 Fetscher, Iring, La tolerancia. Una pequeña virtud…, op. cit., p. 139. 29 IPU, Guidelines on the Rights and Duties of the Opposition in Parliament, unanimosly adopted by the participants at the Parliamentary Seminar on Relations Between Majority and Minority Parties in African Parliaments, Libreville (Gabon), 17-19 May 1999, Punto 6, disponible en línea: http://www.ipu.org/splz-e/gabon.htm [acc. 22/07/2009].

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proyectos y enmiendas; el derecho a acceder equitativamente a los recursos materiales y técnicos que requieren para cumplir con su mandato; el derecho a gozar de los privilegios e inmunidades parlamentarias que le aseguran no ser perseguido por el ejercicio de su cargo; el derecho a participar en la organización y funcionamiento del trabajo parlamentario, en particular, formando parte de las distintas comisiones de trabajo del Parlamento de manera equitativa con su representatividad popular. Entre los deberes de la oposición destacan, junto al cabal cumplimiento de sus funciones específicas, los que apuntan a un funcionamiento parlamentario dentro de un clima de tolerancia mutua como son la obligación de participar como una oposición constructiva que efectúa contrapropuestas, y abstenerse de promover la violencia como medio de expresión política apostando, en su lugar, por el diálogo y la acción concertada. En todo caso, los límites de la tolerancia son puestos en cuestión en lo relativo a la protección del pluralismo político e ideológico. En ocasiones, emerge el debate sobre el alcance de “lo tolerable”, con relación a permitir la presencia de ciertos grupos políticos cuyas ideas pudieran ser consideradas, por sectores significativos de la sociedad, como radicales o antisistema. En ese sentido, la encuesta Latinobarómetro 2008 analizó los niveles de tolerancia política en América Latina en base a la pregunta sobre la prohibición o no de los “partidos extremistas”. Al respecto, se constata que el nivel de tolerancia promedio en la región es algo superior al 50%, mientras que un 36% considera que ese tipo de partidos no debería ser tolerado. De modo desagregado, los países que presentan niveles de rechazo superiores a la media regional son Bolivia (57%), Ecuador (55%), República Dominicana (49%), Chile (41%) y México (38%).30 Tabla 1 – Tolerancia política en América Latina “Los partidos extremistas deberían permitirse/prohibirse”

PAÍS Deberían Permitirse Deberían Prohibirse Costa Rica 64% 31% Uruguay 64% 27%

Nicaragua 63% 30% Venezuela 61% 34%

Brasil 60% 23% Argentina 59% 33% Honduras 58% 25% Colombia 56% 35%

El Salvador 56% 36% México 54% 38% Perú 54% 35%

América Latina 52% 36% Panamá 49% 35% Chile 49% 41%

Paraguay 45% 35% República Dominicana 45% 49%

Guatemala 43% 32% Ecuador 32% 55% Bolivia 30% 57%

30 Latinobarómetro, Informe 2008, op. cit. p. 89.

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Fuente: Elaboración propia, en base a datos de Latinobarómetro 2008 Estos resultados son, al menos, un indicador del estado de la tolerancia política en la región, en relación con un aspecto problemático que, por lo mismo, ha generado un vivo debate entre los pensadores de la tolerancia. Más allá de los argumentos en uno y otro sentido, que exceden los propósitos de este estudio, se debe también apuntar a los riesgos para la democracia y la propia tolerancia que presenta la decisión de restringir la actuación de grupos e ideas que alguien (la mayoría, por lo general) cataloga como “intolerante”. Por ello, coinciden en alentar una postura de extrema precaución respecto a las actitudes que abogan por prohibir, ilegalizar o reprimir a ciertos grupos políticos, actuando exclusivamente frente a manifestaciones de opinión o acciones que implican una violación evidente a los derechos de las personas o un riesgo inmediato para el orden constitucional.31 Ahora bien, para hacer factible una cultura de la tolerancia que pueda nutrir a la gobernabilidad democrática se requiere superar una política construida en torno a la lógica antagónica amigo-enemigo, en que la confrontación se concibe en términos de ‘grandes visiones’ que tienen el carácter de verdad absoluta. La consolidación de un sistema democrático implica el reconocimiento del legítimo derecho al disenso y, por ende, a la coexistencia entre las diferentes visiones ideológicas, políticas y culturales. En la construcción de esta convivencia democrática, como argumenta Chantal Mouffe, la institución parlamentaria cumple un rol decisivo “en la transformación del antagonismo en [rivalidad] y en la construcción de [identidades colectivas] compatibles con el pluralismo democrático”32, y asegurando que los contendientes reconozcan iguales derechos a sus interlocutores. En este sentido, como resalta el filósofo español Daniel Innerarity33 en su interrogación sobre el rol social de la política en las sociedades democráticas, ésta sirve, en primer lugar, para expresar y articular las diferencias, para encauzar las rivalidades de puntos de vista, intereses, y aspiraciones que coexisten en una comunidad. Para ello, a la política democrática le compete establecer instituciones y prácticas que funcionen como legítimos canales políticos para las voces en disenso, fomentando las disputas y los acuerdos en ese marco, generando así condiciones que hacen menos probable la emergencia de antagonismos violentos. A su vez, para cumplir a cabalidad con esa función, la política debe asumir que está constituida en base a la tensa combinación de dos principios: la opción entre alternativas divergentes y el compromiso. En este último sentido, al debilitarse las ideologías como ‘grandes visiones’ absolutas del orden deseado, se tornó más factible aceptar que la acción política democrática requiere estar dispuesto a transigir, a establecer acuerdos más o menos satisfactorios, con unos oponentes que son reconocidos como legítimos portadores de demandas, intereses y opiniones divergentes.

31 Al respecto, las presentaciones que realizan Martínez de Pisón, José, Tolerancia y derechos fundamentales…, op. cit., pp. 107-115 y 124-128; Fetscher, Iring, “Límites de la tolerancia. ¿Tolerancia para los intolerantes?”, en: Fetscher, Iring, La tolerancia. Una pequeña virtud…, op. cit., pp. 130-136. 32 Mouffe, Chantal, En torno a lo político, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2005, p. 30. 33 Estas reflexiones se desprenden de su obra, Innerarity, Daniel, La transformación de la política, Editorial Península, Barcelona, 2002.

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Sin embargo, en ocasiones ha tendido a prevalecer una cierta presión difusa, alentada por el predominio mediático en la agenda pública y una cierta desorientación que siguió a la pérdida de las referencias ideológicas, para converger en un consenso ‘unanimista’ que margina a los que discrepan en asuntos relevantes. En esos casos, la adopción sesgada del principio del compromiso como consenso implicó la omisión de la función de hacer visibles diferentes posturas y configurar alternativas de la política, que queda así reducida a una pugna entre elites que buscan ocupar el mismo espacio simbólico -“el centro político”- y sustituirse en el poder. Ante este riesgo para la salud democrática, y reflexionando sobre los logros y los desafíos de la democracia en América Latina, el PNUD apuntó a la necesidad de llenar de contenido a la política, en tanto ámbito donde construir opciones sustantivas sobre los grandes temas de la sociedad. Al respecto, afirmaba que

la política, especialmente la política democrática, es el ámbito donde se gestan las diferentes alternativas y proyectos de una sociedad. La política es representación, reivindicación social y búsqueda colectiva de sentido. Sin embargo, hoy advertimos una seria incapacidad de la política para articular proyectos colectivos.34

En consecuencia, la tolerancia política constituye un nutriente básico del núcleo de la democracia como forma de gobierno, que se caracteriza por la vigencia simultánea de las opciones ciudadanas por el consenso y el disenso en la búsqueda de las soluciones colectivas. Así definía a los regímenes democráticos el recordado filósofo político Norberto Bobbio, para quien su fundamento se asienta “sobre la contemporánea presencia del consenso y del disenso, o más precisamente sobre un consenso tal que no excluya el disenso y sobre un disenso tal que no haga vano el consenso”.35 Por lo tanto, se trata de una forma de gobierno que construye un consenso, que se pretende mayoritario en ese momento, a la vez que admite y respeta el disenso de las minorías, practicando por tanto una cultura de tolerancia que hace posible la convivencia de una pluralidad de opiniones.

2. Parlamento democrático y representación de las minorías

En la creación de este espíritu de tolerancia política, a las instituciones democráticas, y en especial al Parlamento, como cuerpo representativo de todos los componentes de la sociedad, les compete un papel insustituible. En efecto, en palabras de la Declaración Universal sobre la Democracia, “tienen por función mediar en las tensiones y mantener el equilibrio entre las aspiraciones competidoras que son la diversidad y la uniformidad”36, y lo hacen a través de medios democráticos como el debate, la persuasión, la negociación y el acuerdo. En su caracterización de un Parlamento democrático, el politólogo británico David Beetham, destaca, en primer lugar, el criterio de ser una entidad representativa de la ciudadanía. Por un lado, es políticamente representativo en tanto refleja la voluntad popular expresada en las opciones de los electores al momento de elegir representantes.

34 PNUD, La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-Publicación de las Naciones Unidas, Buenos Aires, 2004, p 184. 35 Bobbio, Norberto, “C’è consenso e dissenso”, en Le ideologie e il potere in crisi, Le Monnier, Firenze, 1981, pp. 39-43, en p. 35; citado por Cisneros, Isidro H., Los recorridos de la tolerancia…, op. cit., p. 129. 36 UIP, Declaración Universal sobre la Democracia, op. cit., Punto 10.

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En este primer sentido, la cuestión de la representatividad tiene una traducción práctica en los debates sobre los diseños alternativos del sistema electoral. De hecho, toda la argumentación suele centrarse como la tensión entre metas opuestas: privilegiar la representatividad (modelos proporcionales) o la gobernabilidad (modelos mayoritarios), entendida esta última como estabilidad del gobierno.37 En el caso de Chile, los representantes al Congreso se eligen por el sistema binominal, que permite elegir en base a un sistema de representación proporcional con lista abierta pero, produce un fuerte efecto mayoritario que se aplica entre las listas y dentro de las listas (de una coalición). Esta problemática ha generado un largo debate, que excede ampliamente los propósitos de este documento, y en que las partes sostienen ciertas ventajas e inconvenientes de cada modalidad para convertir las preferencias de la sociedad en puestos de representación. El sistema electoral afecta, simultáneamente, distintos aspectos del funcionamiento político del sistema democrático. Desde el punto de vista de la representatividad, interesa destacar la incidencia que pudiera presentar para la función parlamentaria como foro de expresión y deliberación de las diferentes opciones existentes en una sociedad. A ese respecto, incide en la emergencia y proliferación de fuerzas políticas, permite la inclusión o exclusión de ciertas agrupaciones, promueve o limita los acuerdos entre los grupos políticos, y genera sobre- o sub-representación de grupos sociales y regiones. Por otra parte, el estudio de Beetham señala que un Parlamento también debe ser socialmente representativo, en tanto que “debe también reflejar la diversidad social de la población en términos de género, lengua, religión, etnicidad, u otras características políticamente relevantes”38. En este segundo sentido, se han planteado los desafíos más recientes en relación a la representatividad de las instituciones democráticas, en base a perspectivas que cuestionan la neutralidad del principio de igualdad formal que, en este caso, se encuentra contradicho por las características de los representantes. A este respecto, se observa que, en los hechos, no ha existido un tratamiento equitativo para los diferentes grupos presentes en la sociedad, lo que se traduce en carencia en términos de tolerancia política. De hecho, “la intolerancia puede revestir la forma de la marginación de grupos vulnerables y de su exclusión de la participación social y política”39, con efectos potencialmente negativos sobre la calidad de la vida democrática. Una adecuada representatividad social del Parlamento se puede lograr, argumenta Beetham, tanto con cambios en la composición del cuerpo parlamentario como estableciendo procedimientos de participación justos e inclusivos en la toma de decisiones política y parlamentaria. Como forma de corregir la situación de sub-representación que afecta a una serie de grupos tradicionalmente marginados en la sociedad, y hacer efectivamente presentes sus opiniones e intereses en el debate público, se aboga por ciertas formas de tratamiento diferenciado. En términos de representatividad, el objetivo que se proponen es

37 Al respecto, Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México DF, 1994; Jackisch, Carlota (Comp.), Sistemas electorales y sus consecuencias políticas, CIEDLA, Buenos Aires, 1997. 38 Beetham, David, Parliament and Democracy in the Twenty-First Century. A Guide to Good Practice, Inter-Parliamentary Union (IPU), Geneva (Switzerland), 2006, p. 13, disponible en línea: http://www.ipu.org/PDF/publications/democracy_en.pdf [acc. 22/07/09]. 39 UNESCO, Declaración de Principios sobre la Tolerancia, op. cit., artículo 2.4.

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la transformación de las asambleas representativas de modo que lleguen a ser más visiblemente representativas de los grupos constitutivos de la sociedad […] La subrepresentación de miembros de un grupo social determinado se considera en todo caso un grave impedimento para la igualdad política que inclina la toma de decisiones a favor de grupos ya dominantes.40

En concreto, los mecanismos de acción afirmativa, en particular leyes de cuotas, se han convertido en una ‘buena práctica’ internacional en relación con la inclusión de la representación femenina en la vida política, sobre todo en los cuerpos parlamentarios. A nivel mundial, exceptuando los países nórdicos (con cifras de un 42%), las Américas es la región con mayor porcentaje de participación femenina en el Parlamento, con un promedio de 20,2%, por sobre el promedio mundial que alcanza al 18,3%.41 En América Latina, entre fines de la década del ochenta y la actualidad, más de una decena de países han promulgado leyes de cupo femenino y se ha incrementado la presencia de mujeres en las Cámaras legislativas nacionales. Ello ha ocurrido en todos los países, aunque con variaciones considerables entre aquellos que lideran el ránking regional, como Costa Rica, Argentina o Ecuador, con cifras que superan el 30% de presencia parlamentaria femenina, y otros países que rondan entre el 10% y el 20%. Cuadro 1 – Porcentaje de participación femenina en ambas Cámaras en América Latina

PAÍS % Cámara Baja % Cámara Alta

Costa Rica 36.8% (2006) -------

Argentina 34,1% (2003)* Sin datos

Ecuador 32.3% (2009) --------

Perú 27.5% (2006) --------

Honduras 23.4% (2005) --------

El Salvador 19,0% (2009) --------

Venezuela 18,6% (2005) --------

Nicaragua 18.5% (2006) ---------

Bolivia 16.9% (2005) 3,7% (2005)

Chile 15.0% (2005) 5,3% (2005)

Paraguay 12.5% (2008) 15.6% (2008)

Uruguay 12.1% (2004) 12,9% (2004)

Guatemala 12.0% (2007) ---------

Brasil 9.0% (2006) 12,3% (2006)

Panamá 8.5% (2009) ----------

Colombia 8.4% (2006) 11.8% (2006)

México 22,6% (2003) * 18.0% (2006)

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la UIP – Base de datos PARLINE 40 Phillips, Anne, “La política de la presencia: la reforma de la representación política”, en: García, S. y Lukes, S. (Comps.), Ciudadanía: justicia social, identidad y participación, Siglo Veintiuno de España Editores, Madrid, 1999, pp. 235-256, en p. 236. 41 Las cifras corresponden a información disponible en el sitio institucional de la UIP, actualizada al 31 de julio de 2009, http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm [acc. 25/08/09].

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* Estos datos corresponden a PNUD (2004), p. 91. No había datos más actuales disponibles en la base de datos de la UIP. De acuerdo con las cifras de que dispone la UIP, Chile está ubicado en el puesto 78 entre 187 rankeados a nivel mundial en términos de los porcentajes de representación femenina en sus Parlamentos. Si bien la proporción ha venido creciendo desde la transición, lo ha hecho a un ritmo moderado y, aún con cálculos algo mejores como los que ofrece FLACSO, puede observarse cual es la situación actual en el Congreso Nacional (ver Gráfico 1). De hecho, el tema ha sido objeto de preocupación legislativa, y, en los últimos años, se presentaron varios proyectos para la adopción de cuotas femeninas como forma de establecer una participación política equilibrada en términos de género, asunto cuyo trámite pudiera retomar dinamismo en próximos meses. Gráfico 1 – Evolución de la participación femenina en el Congreso de Chile 1990-2006

5,25,25,2

2,62,6

15,8

12,5

10,8

5,8

7,5

1990 1994 1998 2002 2006

SenadorasDiputadas

Fuente: Amar y Bórquez (2009)42, p. 7; en base a datos de FLACSO. Por tanto, la corrección de la situación de sub-representación de las mujeres, como también de otras categorías sociales o grupos minoritarios o marginados, se ha instrumentado bajo la modalidad de cuotas o de sistemas de discriminación positiva, bien sea con carácter permanente o transitorio, para actuar contra la marginación previa. En perspectiva comparada, el estudio de Beetham constata la utilización de diversos instrumentos de acción positiva para favorece la representación parlamentaria de los grupos minoritarios, tales como el diseño de circunscripciones especiales, la fijación de cuotas para las minorías en las candidaturas de los partidos, o el establecimiento de escaños reservados para representantes de las comunidades minoritarias. Este último constituye, en principio, el mecanismo más utilizado a nivel mundial, ya que se ha implantado, en una u otra forma, en alrededor de 25 países de diversas regiones.43 De esa manera, también se busca incluir en la composición de los Parlamentos a integrantes de otros grupos minorizados como es el caso, en América Latina, de los pueblos indígenas y de los afrodescendientes. En su informe sobre el estado de la

42 Amar, Mauricio y Bórquez, Blanca, El papel de los Parlamentos en la promoción de la participación balanceada de las responsabilidades entre hombres y mujeres. Situación chilena, Serie Informes Nº 01/09, Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, BCN, Santiago de Chile, 20-01-2009. 43 Beetham, David, Parliament and Democracy…, op. cit., pp. 24-25.

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democracia, el PNUD44 constataba que, pese a contar con una alta proporción de población indígena originaria en sus sociedades, países como Perú, Ecuador, Guatemala o Bolivia tenían una participación política indígena sensiblemente menor, en relación con su peso demográfico, en sus Congresos. En el caso de Chile, con un 6,6% de la población que se identifica como indígena, la ausencia de representación indígena en el Congreso Nacional ha sido abordada como una prioridad por el gobierno de la Presidenta Bachelet. En ese sentido, en abril de 2008, se presentó una nueva directriz de política indígena titulada “Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad”, orientado a profundizar las acciones de promoción de los derechos indígenas e impulsar un cambio cultural para construir una sociedad multicultural, en que se acepten las diferencias y se superen las discriminaciones, esto es, crear un clima de tolerancia y convivencia en la diversidad cultural.45 En el área de ‘sistema político y derechos’, el Plan de Acción contempla “el impulso a los procesos de participación democrática indígena para permitir una adecuada representación de su diversidad cultural”. Para ello, la propuesta contempla, junto con institucionalizar mecanismos de consulta a las organizaciones indígenas en la definición de leyes y políticas que les afecten, la promoción de su participación en el sistema político. En tal sentido, se propone su participación directa en los Concejos Comunales y los Consejos Regionales en municipios y regiones con alta proporción de población indígena, y la elección de representantes indígenas a ambas Cámaras del Congreso. Mientras el establecimiento de cupos indígenas en el Parlamento ha sido una propuesta polémica, que generó un rechazo tajante en la oposición, voces como la de la analista Ena von Baer46 han valorado más positivamente la posibilidad de asegurar una representación política a nivel comunal. De este modo se puede abrir, tal vez, una senda que comience a corregir la fuerte sub-representación política de los pueblos indígenas, asunto que en los últimos años ha sido objeto de debate político tanto a nivel gubernamental como parlamentario. En este sentido, en los últimos días, el gobierno ha retomado la iniciativa de asegurar representación indígena en el Congreso “a través de un distrito electoral indígena, que abrirá seis nuevos escaños en la Cámara de Diputados para representantes de etnias originarias”.47 Por último, en el caso de los pueblos originarios se debe considerar que los estándares internacionales de derechos indígenas -tal como el Convenio nº 169 de la OIT, que Chile ratificó hace pocos meses- y la propia Ley indígena, contemplan la participación de las comunidades indígenas en todas aquellas decisiones que les conciernen. Se trata, tal como lo interpretó el Tribunal Constitucional, en su sentencia del 3 de abril de 2008, de un mecanismo de participación con carácter no vinculante pero que es una norma autoejecutable, y plenamente compatible con el ordenamiento constitucional.48 Por su parte, en la jurisprudencia internacional, como la de la Corte

44 PNUD, La Democracia en América Latina…, op. cit., pp. 80-82. 45 Gobierno de Chile, Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad, Presidencia de la República, Santiago, 1 de abril de 2008, disponible en: http://www.gobiernodechile.cl/ 46 von Baer, Ena, “Nueva propuesta indígena es inconsistente y contradictoria”, en El Mercurio, sección Nacional, domingo 27 de abril de 2008, p. C4. 47 LA TERCERA, “La Moneda reflota proyecto para abrir cupo a indígenas en Cámara Baja”, La Tercera, jueves 27 de agosto de 2009. 48 Tribunal Constitucional de Chile, Sentencia Rol 1050: Control de constitucionalidad del proyecto de acuerdo aprobatorio relativo al Convenio Nº 169 sobre pueblos indígenas de la OIT, Santiago, 3 de abril de 2008.

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Interamericana de Derechos Humanos, se estableció que el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el derecho de los indígenas de participar políticamente, desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus valores.49 En este contexto, se enmarca el debate en torno a la creación de procedimientos que permitan ejercer el derecho de las comunidades indígenas a ser consultados y considerados en su opinión, contribuyendo así a ampliar el proceso democrático en un clima de tolerancia política de la diversidad, con el mismo espíritu que se desprende de la directriz presidencial Re-Conocer.

V. El ideal democrático y la expansión de los derechos: crear las

condiciones sociales para la tolerancia

En las sociedades contemporáneas, la democracia se ha instalado no sólo como un método para elegir a los gobiernos sino también como un ideal que dice relación con la búsqueda colectiva de asegurar y extender la vigencia de valores como la libertad, la justicia social y la prosperidad material. En este sentido, ha inspirado las luchas sociales y políticas por el reconocimiento de los derechos ciudadanos, tanto de carácter civil y político, como económicos, sociales y culturales, cuya vigencia apunta a lograr la igualdad en dignidad y oportunidades para todas las mujeres y hombres. Por ello, la Cumbre Mundial de 2005 destacó que “la democracia, el desarrollo y el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente”. En este orden de ideas, se impone señalar que el reconocimiento “en abstracto” del valor de la tolerancia, la exigencia de la mera y pura tolerancia a los distintos grupos sociales, sin atención a las condiciones sociales concretas de desigualdad y exclusión, puede tener efectos de consolidación de las injusticias. En una reflexión crítica sobre la “retórica de la tolerancia”, el filósofo Javier Sádaba previene sobre este riesgo:

Porque suena muchas veces como mera palabra, concepto vacío o parásito de otras actitudes más fundamentales. Incluso se ha teorizado sobre lo que la tolerancia puede encubrir. Puede ocultar no sólo indiferencia o frío pragmatismo sino represión: tolerar que nada cambie en una sociedad injusta sería una forma sutil de intolerancia.50

La instauración social de una cultura de la tolerancia debe, por tanto, ir acompañada de la implementación de políticas de inclusión social que apunten a crear las condiciones sociales que permiten la práctica efectiva de actitudes tolerantes entre los ciudadanos. En efecto, como contempla la propia Declaración de Principios sobre la Tolerancia de la UNESCO, la tolerancia exige justicia e imparcialidad ante la ley y en el trato con la administración, como “exige también que toda persona pueda disfrutar de oportunidades económicas y sociales sin ninguna discriminación”.51

49 Esta doctrina fue establecida en el caso Yatama vs. Nicaragua (2005), que tiene que ver con el ejercicio efectivo de los derechos políticos de los miembros de comunidades indígenas agrupados en una organización representativa; ver, García Ramírez, Sergio, Los indígenas en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2005, http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2477/6.pdf [acc. 05/05/08]. 50 Sádaba, Javier, Diccionario de ética, Planeta, Barcelona, 1997, pp. 250-251; citado por Martínez de Pisón, José, Tolerancia y derechos fundamentales…, op. cit., p. 15. 51 UNESCO, Declaración de Principios sobre la Tolerancia, op. cit., artículo 2.1.

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Evaluando la situación en que se encuentran ciertos grupos minorizados en la sociedad, este tipo de desigualdades socioeconómicas, en términos de acceso y oportunidades, marca su realidad material cotidiana. Tal es el caso de los pueblos indígenas, que han experimentado formas seculares de discriminación, exclusión y privación de plenos derechos en las sociedades latinoamericanas. La CEPAL ha constatado las brechas de inequidad que separan a la población indígena del resto de la población nacional52, que los sitúa entre grupos con mayor vulnerabilidad social, y contribuyen a su marginación respecto del conjunto de la sociedad. y, en términos de incidencia de la extrema pobreza, ubica a Chile en un nivel intermedio en cuanto a esa brecha de inequidad. En relación a Chile, por su parte, la encuesta CASEN de 2006 destaca que, si bien existen brechas de inequidad, en cuanto a pobreza, analfabetismo, escolaridad promedio, y remuneraciones salariales, éstas se han reducido de manera significativa entre 2003 y 2006.53 En este contexto, se hace evidente la necesidad de combinar estrategias de “reconocimiento” cultural y de “redistribución” socio-económica54, para lograr la efectiva vigencia de sus derechos humanos individuales y colectivos, apoyando el desarrollo económico y cultural de sus pueblos y comunidades. La existencia de actitudes de discriminación e intolerancia que afecta en el disfrute de sus derechos a colectivos sociales minoritarios es una realidad percibida por las ciudadanías de América Latina. De acuerdo a los datos del Latinobarómetro55, la percepción de las discriminaciones sociales en la región ha crecido de un 75% a un 82% entre 2001 y 2008. Los indígenas se encuentran entre los principales grupos percibidos como objeto de discriminación (11%), sólo superado a nivel de toda la región por la condición de ser pobre. De hecho, la pobreza como ‘estigma’ que discrimina ha ido en aumento en la percepción ciudadana, pasando de un 28% a un 31% en los últimos 7 años; la condición de indígena ha reducido su incidencia a nivel latinoamericano, si bien es un factor que sitúa entre los grupos más discriminados en países con alto componente demográfico indígena como Bolivia (40%), Guatemala (37%), México (22%) o Ecuador (17%). En su conjunto, estas discriminaciones afectan particularmente la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas que integran estos grupos sociales, debilitando un factor clave en la construcción del sentido de pertenencia a la sociedad que, a su vez, es parte esencial de la cohesión social. Con la perspectiva centrada en la correlación negativa existente entre la sensación de ciudadanía vulnerada y el logro de sociedades cohesionadas, la CEPAL ha afirmado la importancia de esta dimensión:

52 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL-Publicación de las Naciones Unidas, Santiago, Febrero de 2007, p. 152. 53 A título ilustrativo, la pobreza entre la población indígena es de un 19% frente al 13,3% del resto de la población. Estos datos están recogidos en Ferrero, Mariano, Legislación, políticas públicas y presupuestos en materia de pueblos indígenas en Chile, Serie Minutas Nº 37/09, Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, BCN, 09-04-2009. 54 Se trata de aspectos interrelacionados en la promoción integral de los derechos humanos. Al respecto, PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2004. La libertad cultural en el mundo diverso de hoy, PNUD – Ediciones Mundi-Prensa, Barcelona, 2004, p. 50. 55 Latinobarómetro, Informe 2008, op. cit. pp. 57-59.

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la titularidad de los derechos sociales encarna la efectiva pertenencia a la sociedad, pues implica que todos los ciudadanos estén incluidos en la dinámica del desarrollo y gocen del bienestar que este desarrollo promueve. Supone un freno a las desigualdades económicas mediante la acción deliberada del Estado, pues tales desigualdades, más allá de cierto punto, privan a muchos miembros de la sociedad de una real pertenencia a ella.56

Sin embargo, la vigencia de los derechos sociales en América Latina se ve lastrada por la presencia de altos niveles de pobreza y por ser la región más desigual del mundo. En el contexto de seis años de excepcional bonanza, entre 2002 y 2008 se redujeron sensiblemente la pobreza y la indigencia en la región, mientras que la desigualdad experimentó una leve baja. En 2008, la pobreza se situó en torno al 33%, mientras que la indigencia se ubicó en el 12,9% de la población, aunque los efectos de la crisis económica mundial sobre la pobreza están amagando los avances de los últimos años. 57 Desde la percepción de los ciudadanos, los derechos sociales se hallan entre los menos garantizados en sus países tal como acreditan las cifras del Latinobarómetro; otro tanto ocurre con la persistencia de las desigualdades que constata la opinión pública regional, siendo la más destacada la desigualdad ante la ley.58 La vitalidad del proceso político democrático, y la creación de un clima de tolerancia, requiere atacar estas condiciones sociales de marginación y exclusión que, en palabras de la UNESCO, “pueden conducir a la frustración, la hostilidad y el fanatismo”.59 De hecho, el estudio sobre el estado de la democracia en América Latina que realizó el PNUD constata la existencia de un porcentaje significativo, si bien no mayoritario, de la población que tiene opiniones ambivalentes -y, en menor medida, claramente no demócratas- respecto al apoyo a las reglas del sistema democrático. Concretamente, ese tipo de valoraciones implican privilegiar la meta del desarrollo por sobre la preservación de la democracia, expresando por ende una insatisfacción vinculada con los resultados obtenidos por los regímenes democráticos en términos de combatir la pobreza, el desempleo, y mejorar las condiciones de vida. Estas opiniones se registran, especialmente, entre personas pertenecientes a grupos sociales que se encuentran excluidos del acceso a niveles aceptables de bienestar social y económico, y tienen una percepción de reducidas oportunidades de movilidad social. 60 La consolidación de condiciones sociales de desigualdad, exclusión y marginalidad es un caldo de cultivo para las actitudes intolerantes. Sin dudas, puede abonar, y lo hace, la estigmatización social de ciertos grupos minorizados que son objeto de discriminación por parte de los sectores más poderosos de la sociedad y, a la vez, de las mayorías sociales que pretenden reforzar su autoestima marcando las distancias sociales con aquellos que estigmatizan. Pero también genera sentimientos de frustración extrema, inseguridades individuales y colectivas, y rechazo hacia la sociedad “mayoritaria” que los excluye, de parte de los grupos marginados. En estas condiciones, “la tolerancia es un bien difícilmente practicable entre los marginados y excluidos”61 que, en ocasiones, pueden convertir sus luchas en un antagonismo

56 CEPAL, Cohesión Social: Inclusión y sentido de pertenencia, op. cit., p. 23. 57 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2008, CEPAL-Publicación de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, Diciembre de 2008, p. 17-23. 58 Latinobarómetro, Informe 2008, op. cit. pp. 93-97. 59 UNESCO, Declaración de Principios sobre la Tolerancia, op. cit., artículo 2.1. 60 PNUD, La Democracia en América Latina…, op. cit., pp. 143-153. 61 Tejeda González, José Luis, “La política de la tolerancia”, op. cit., p. 33.

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amigo-enemigo, o recurrir a formas violentas de gestionar los conflictos. Pero también, tal como se infiere del estudio del PNUD, los grupos sociales que se sienten excluidos desarrollan actitudes débilmente democráticas, o menos aún, lo que puede generar adhesiones a liderazgos demagógicos que alienten políticas de intolerancia y animosidad contra otros grupos sociales (como es el caso, por ejemplo, con los inmigrantes). A fin de evitar estos riesgos para la vida política democrática, es menester perseverar en la profundización del propio ideal democrático, lo cual requiere la expansión y la plena vigencia de los derechos ciudadanos. Por su parte, esta dimensión de los derechos cumple un papel decisivo para construir el sentido de pertenencia social que hace al logro de sociedades cohesionadas. En estas condiciones, se desarrolla la percepción de que existe “justicia legal y, sobre todo, social, [lo que] tiende a conformar en los individuos actitudes pluralistas y no discriminatorias, que propician la igualdad de oportunidades”.62 De esta manera, la profundización de la democracia, a través de la vigencia de los derechos como un conjunto indivisible y articulado, permiten construir las condiciones sociales que nutren el clima de tolerancia que requiere una vida democrática saludable.

VI. Conclusiones

La democracia es un valor universal que comparten las sociedades contemporáneas, tal como reconoció la propia comunidad internacional en 2005. Es, a la vez, un ideal que se trata de alcanzar y un modo de gobierno para perseguirlo y conseguirlo, para lo cual cada cultura y región en el mundo puede proponer sus propios caminos. En esa senda, el desarrollo de un espíritu de tolerancia política, y en la sociedad en general, ha ido de la mano con la consolidación de los sistemas constitucionales democráticos y, a la par, con el reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales de todas las personas. En su trayectoria histórica, la idea de tolerancia ha evolucionado desde un sentido pasivo, inspirado en consideraciones de “prudencia política”, que condujo a soportar al disidente, hacia una profundización de las razones de respeto a la libertad del individuo. De esta manera, el debate sobre la tolerancia vino acompañado de la aparición de las primeras teorías sobre las libertades y derechos individuales, hasta la consagración legal y constitucional de los derechos fundamentales en el Estado de derecho democrático. El respeto a los derechos de los ciudadanos, y la vigencia efectiva de las libertades de pensamiento, asociación y expresión que permiten la convivencia y el diálogo entre grupos sociales con distintas creencias, valores, opiniones y preferencias, es esencial para la vitalidad de la democracia como forma de gobierno y el desarrollo de su ideal. En la actualidad, los sistemas democráticos establecidos enfrentan nuevos desafíos para la gobernabilidad democrática de sus sociedades. Éstos se plantean, por una parte, en relación a la persistencia y/o reaparición de fenómenos de marginación y exclusión, ligados a la pobreza y la desigualdad. Por otra parte, esos desafíos dicen relación con los procesos de cambio cultural que viven las sociedades, en que emergen grupos sociales que reivindican su identidad diferenciada en términos culturales,

62 CEPAL, Cohesión Social: Inclusión y sentido de pertenencia, op. cit., p. 70.

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religiosos o étnicos, de género y de orientación sexual, o de una diversidad de estilos de vida. Finalmente, fenómenos como las migraciones y la organización política de los pueblos indígenas en defensa de sus culturas, dan paso a realidades sociales multiculturales. En este escenario, recobra fuerza el discurso sobre la tolerancia, con un sentido positivo de aceptación, respeto, y valoración de la diversidad cultural y de combate a las discriminaciones sociales. En el plano de la tolerancia política, pone el acento en la necesidad de que las instituciones democráticas, en especial el Parlamento, reflejen la diversidad social de las poblaciones en términos de una serie de características políticamente relevantes. Por su parte, la creación de una cultura social de tolerancia requiere, más allá de la retórica, de la remoción de los obstáculos que generan condiciones sociales concretas de desigualdad y exclusión, que alimentan actitudes intolerantes en las mayorías y en las minorías. Lo que se requiere, en definitiva, es profundizar el ideal democrático a través de la expansión y la plena vigencia de los derechos ciudadanos, como un conjunto interrelacionado, lo que permite consolidar la cohesión social y, por ende, las disposiciones hacia la participación en los asuntos públicos, la solidaridad con los grupos desfavorecidos, y la solución pacífica de los conflictos. Por lo tanto, si las actitudes tolerantes abrieron camino al desarrollo de las democracias como formas de gobierno, la concreción de los objetivos apuntados por el ideal democrático, en cuanto a la vigencia de los derechos ciudadanos, es una condición para que florezca un clima de tolerancia para la convivencia en la diversidad y la gobernabilidad democrática de las sociedades contemporáneas.