Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

18
Any portion of this article may be quoted provided proper credit is given to its author. This article was originally released on November 19, 2015. Actuarial Interest Rate Assumption Led to the Emergence of a Death Spiral in the Chicago Police Pension Fund By Theodore Konshak Theodore Konshak is a former Enrolled Actuary. From 1981 to 1994, Mr. Konshak was employed as a pension actuary in the Chicago offices of William M. Mercer and the Aon Corporation. He would later teach mathematics at Menominee Indian High School located on the Menominee Tribal Reservation in Keshena, Wisconsin. Mr. Konshak received his B.A. in mathematics and sociology from Northwestern University. There are many different perspectives on the causes of the financial problems of public sector pension plans in Illinois and other states. My perspective is that of a former actuary. This article will attribute the death spiral in the Policemen's Annuity and Benefit Fund of Chicago (Chicago Police Pension Fund) to the actuary’s assumption for future investment return. The Annual Required Contribution (ARC) determined under Government Accounting Standards Board (GASB) Statement No. 27 will be used in this analysis. ‘Death spiral’ is a term that the Pension Benefit Guaranty Corporation, the federal insurer of private sector pension plans, has used to describe the situation where the contribution requirements spiral upwards to the point where the employer can no longer afford to fund the pension plan. The actuarial valuation reports of the Chicago Police Pension Fund suggest that a lack of contributions from the City of Chicago and large numbers of police officers retiring are the primary sources of its financial distress. As of December 31, 2014, the Chicago Police Pension Fund was only 26.74% funded. While inadequate employer deposits are a cause of its financial distress, neither these inadequate deposits nor the retirements of police officers caused the death spiral to emerge. The retirements of Chicago police officers were anticipated in the actuarial assumptions. These actuarial assumptions were derived from experience studies that the Chicago Police Pension Fund had paid the actuaries to perform. The retirements of these police officers were therefore fully considered and reflected in the calculation of the pension plan’s liabilities. Most of Annual Required Contributions (ARCs) not made by the City of Chicago occurred after the emergence of this death spiral and are attributable to the death spiral itself. The failure of the City of Chicago to fully deposit the amount of the ARC into the trust fund is the result of the death spiral increasing these ARCs. It wasn’t the cause of the death spiral.

description

Actuarial Interest Rate Assumption Led to the Emergence of a Death Spiral in the Chicago Police Pension Fund

Transcript of Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

Page 1: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

Any portion of this article may be quoted provided proper credit is given to its author.  This article was originally released on November 19, 2015.    Actuarial Interest Rate Assumption Led to the Emergence of a Death Spiral in the Chicago Police Pension Fund   By Theodore Konshak  Theodore Konshak is a former Enrolled Actuary.  From 1981 to 1994, Mr. Konshak was employed as a pension actuary in the Chicago offices of William M. Mercer and the Aon Corporation.  He would later teach mathematics at Menominee Indian High School located on the Menominee Tribal Reservation in Keshena, Wisconsin.  Mr. Konshak received his B.A. in mathematics and sociology from Northwestern University.   There are many different perspectives on the causes of the financial problems of public sector pension plans in Illinois and other states.  My perspective is that of a former actuary.    This article will attribute the death spiral in the Policemen's Annuity and Benefit Fund of Chicago (Chicago Police Pension Fund) to the actuary’s assumption for future investment return.  The Annual Required Contribution (ARC) determined under Government Accounting Standards Board (GASB) Statement No. 27 will be used in this analysis.    ‘Death spiral’ is a term that the Pension Benefit Guaranty Corporation, the federal insurer of private sector pension plans, has used to describe the situation where the contribution requirements spiral upwards to the point where the employer can no longer afford to fund the pension plan.   The actuarial valuation reports of the Chicago Police Pension Fund suggest that a lack of contributions from the City of Chicago and large numbers of police officers retiring are the primary sources of its financial distress.  As of December 31, 2014, the Chicago Police Pension Fund was only 26.74% funded.  While inadequate employer deposits are a cause of its financial distress, neither these inadequate deposits nor the retirements of police officers caused the death spiral to emerge.    The retirements of Chicago police officers were anticipated in the actuarial assumptions.  These actuarial assumptions were derived from experience studies that the Chicago Police Pension Fund had paid the actuaries to perform.  The retirements of these police officers were therefore fully considered and reflected in the calculation of the pension plan’s liabilities.    Most of Annual Required Contributions (ARCs) not made by the City of Chicago occurred after the emergence of this death spiral and are attributable to the death spiral itself.  The failure of the City of Chicago to fully deposit the amount of the ARC into the trust fund is the result of the death spiral increasing these ARCs.  It wasn’t the cause of the death spiral.    

Page 2: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

The death spiral in the Annual Required Contributions (ARCs) resulted from an actuarial interest rate assumption that was set at too high of a level prior to 2001.  The actuarial interest rate is the assumed rate of investment return during the lifetime of the pension plan, not just one year. If the last participant in the pension plan is expected to die in the year 2060, for example, that actuarial interest rate is the assumed rate of investment return until the year 2060.    Chicago Firefighters’ Pension Plan  The actuaries for the Chicago Police Pension Fund are also the actuaries for the Chicago Firefighters’ Pension Plan.  The funding and the actuarial valuation reports for these two pension plans are not exactly the same.  In the Chicago Firefighters’ Pension Plan, the actuaries did not claim that inadequate employer contributions and the retirements of firefighters were the primary sources of its financial distress.  No reason was supplied for its financial distress.    If the actuaries had presented a theory that the death spiral in the Chicago Firefighters’ Pension Plan was caused by inadequate employer deposits,  I would have agreed with them.  In the Chicago Firefighters’ Pension Plan, too high of an actuarial interest rate would enhance the existing spiral caused by this lack of contributions by the City of Chicago.    Employee Contributions with Statutory Interest  From page 82 of the December 31, 2014 actuarial valuation report of the Chicago Police Pension Fund:  Current Employees:  Accumulated Employee Contributions Including Statutory Interest: $1,410,544,951 Net Plan Actuarial Assets:  $2,954,318,954  About 1/2 of the remaining money in the Chicago Police Pension Fund as of December 31, 2014 was contributed by actively employed police officers.  Actively employed police officers may not appreciate their contributions being spent paying the benefits of other plan participants. So there may only be $1,543,774,003 remaining to pay the benefits of retirees rather than the full $2,954,318,954.    Missing Employer Contributions  The Chicago police and firefighters have separate plans and separate actuarial valuation reports but they use the same actuaries.  The following appeared in the actuarial valuation report for the police but not the firefighters.    The acronyms ARC below refers to the Annual Required Contribution and OPEB refers to Other Post­Employment Benefits. The OPEB is not part of this analysis.  Here it refers to a health 

Page 3: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

insurance benefits.  From the Summary on pages 3 and 4 of the December 31, 2014 actuarial valuation report of the Chicago Police Pension Fund:  The total ARC for pension and OPEB for 2014 was $501.4 million compared to actual contributions of $187.8 million. This difference has increased over the last ten years and the impact can be seen in the GASB #27 Net Pension Obligation (NPO). The NPO has increased from $697.0 million at December 31, 2003, to $3,077.7 million as of December 31, 2014.  The meaning of the term ‘Net Pension Obligation (NPO)’ would not necessarily be known to the casual reader of these actuarial valuation reports unless it is explained to them.  Calling it an accumulated contribution deficiency may have made its meaning more recognizable to the reader.  The NPO is an approximate measure of the accumulated value of the Annual Required Contributions that were not paid.   Similar statements were made in every actuarial valuation report available on the website of the Chicago Police Pension Fund since December 31, 2007.  These are prominent statements since they are included in the Summary.    Inadequate Employer Contributions  Based on their December 31, 2014 actuarial valuations, the Net Pension Obligation is a larger percentage of the Actuarial Accrued Liability of the Chicago Firefighters’ Pension Plan than of the Chicago Police Pension Fund.   

As of December 31, 2014  Chicago Firefighters’  Chicago Police 

Net Pension Obligation  2,076,770,246  3,077,658,495 

Actuarial Accrued Liability  4,338,592,629  11,334,799,011 

Ratio       48%      27% 

 Based on their December 31, 2003 actuarial valuations, the Net Pension Obligation was also a larger percentage of the Actuarial Accrued Liability of the Chicago Firefighters’ Pension Plan at that time. 

As of December 31, 2003  Chicago Firefighters’  Chicago Police 

Net Pension Obligation    636,781,953   697,003,312 

Actuarial Accrued Liability  2,517,268,197  6,581,433,250 

Ratio       25%      11% 

 

Page 4: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

As of December 31, 2003, the Chicago Firefighters’ Pension Plan was 47.43% funded.  The Chicago Police Pension Fund was 61.38% funded.  The Chicago Police Pension Fund was more adequately funded.  As the above ratios illustrate, the City of Chicago continued to more adequately fund the Chicago Police Pension Plan.  Even so, the differences in the funded ratios of these two pension plans would narrow.  As of December 31, 2014, the Chicago Firefighters’ Pension Plan was 23.01% funded.  The Chicago Police Pension Fund was 26.74% funded.    On the basis of the Net Pension Obligation, which was calculated back to December 31, 1987, a larger share of the Annual Required Contributions of the Chicago Police Pension Fund had been actually been paid by the City of Chicago.  The contributions made to the Chicago Firefighters’ Pension Plan by the City of Chicago were more inadequate.    As any student of ancient Roman history knows, when food or money was in short supply, it was always important that the emperor keep the palace guard well fed and well paid so they could handle any future riots.  And if the palace guard was not well fed and not well paid, the palace guard may initiate their own riot and depose the emperor.  The palace guard is far more important to the emperor than the mere firefighter.  So the politicians would be more inclined to adequately fund the Chicago Police Pension Fund.    When mentioning the inadequacy of the employer contributions as a cause of the financial distress, it would have been more appropriate for the actuaries to mention it in the actuarial valuation report of the Chicago Firefighters’ Pension Plan.  But it was mentioned in the actuarial valuation reports of the Chicago Police Pension Fund instead.    Retirements Alleged to be the Cause  The Chicago police and firefighters have separate plans and separate actuarial valuation reports but they use the same actuaries.  The following statements appear immediately following that statement on the NPO in the actuarial valuation reports of the Chicago Police Pension Fund.  It does not appear in the actuarial valuation reports of the Chicago Firefighters’ Pension Plan.    From the Summary on page 4 of the December 31, 2014 actuarial valuation report of the Chicago Police Pension Fund:  Please note the highlighted area on page 29 showing the age/service distribution for active members. A large portion of the population is at or nearing retirement. We should continue to monitor this as the ratio of actives to retirees has been steadily declining, which can ultimately have a large impact on contribution requirements.  Similar statements were made in every actuarial valuation report available on the website of the Chicago Police Pension Fund since December 31, 2007.  These are prominent statements since they are included in the Summary.    

Page 5: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

Retirements Not the Direct Cause  The rate of future retirements would have been anticipated by the actuaries many years prior to their occurrence.  Most police officers would have been employed for at least 20 years before they retired and they would have been included in the actuarial valuations for at least those 20 prior years.  They did not mysteriously appear out of thin air.    The pension actuaries for the Chicago Police Pension Fund consider the rate of future retirements in their actuarial assumptions.  Every few years, the pension actuaries establish these assumed retirement rates by performing actuarial experience studies.  The Chicago Police Pension Fund paid the pension actuaries good money for performing these actuarial experience studies.  And now, the financial distress of the Chicago Police Pension Fund is due to the retirements of police officers?  It is not the retirements themselves that is causing problems.  It is the increase in the disbursements from the pension plan.  The pension plan is in a disbursement phase and the continuing retirements of police officers are increasing the disbursements.    Chicago Police and Chicago Firefighter Rates of Retirement  The actuaries routinely performed experience studies for both the Chicago Police Pension Fund and the Chicago Firefighters’ Pension Plan.  They would base their retirement age assumptions on these experience studies.  Chicago police officers retire earlier than Chicago firefighters as these assumptions illustrate below.    Chicago Police Pension Fund:  

  

Page 6: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

The retirements of Chicago police officers is significant beginning at the age of 55.   With the Baby Boom generation being defined as those born between 1946 and 1964, the Baby Boom generation retirements of Chicago police officers would start to be significant in the year 2001.    Chicago Firefighters’ Pension Plan: 

  The retirements of Chicago firefighters is significant beginning at the age of 60.   With the Baby Boom generation being defined as those born between 1946 and 1964, the Baby Boom generation retirements of Chicago firefighters would start to be significant in the year 2006.    The narrowing difference between the funded ratios of these two pension plans might be explained by the Chicago Police Pension Fund progressing further along in this process of Baby Boomer retirements.    Investment Returns  The actuarial interest rate for the Chicago Police Pension Fund has been at 8% since 1990 but was decreased to 7.75% effective for the December 31, 2012 actuarial valuation and to 7.50% effective for the December 31, 2014 actuarial valuation.  The actuarial interest rate is the expected rate of future investment return.  A decrease in the actuarial interest rate will increase the unfunded liabilities and decrease the funded ratio.  These will be barely noticeable when the actuarial interest rate is decreased by only ¼ of 1%.  That is probably why only a small ‘baby step’ was taken in the December 31, 2012 actuarial valuation followed by another small ‘baby step’ two years later.    

Page 7: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

To compare the actual investment returns to those assumed by the actuaries, a history of actual investment returns is required.  But there is no history of investment returns in the actuarial valuation reports of the Chicago Police Pension Fund.  To a police officer, this might be considered as the withholding of damaging evidence.    The table presented below from the June 30, 2014 actuarial valuation report of the Chicago Teachers’ Pension Fund is representative of the investment returns during this period.   

 Superior investment returns were earned during the period of 1995 through 2000.  Then the stock market declined.  The average rate of return in the ten years from 2005 through 2014 was 7.2%.  The average rate of return in the twenty­five years from 1990 through 2014 was 8.9%.    As the same table from the previous June 30, 2013 actuarial valuation presented below indicates, methods of reporting the investment returns can vary from one year to the next.   The 5­year average return in this report is 4.1% and the 10­year return is 6.7%.   

Page 8: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

 The Chicago Teachers’ Pension Fund decreased its actuarial interest rate by ¼ of 1% to 7.75% effective for this June 30, 2013 actuarial valuation.  To make this small actuarial interest rate change look more justifiable, as opposed to a larger decrease in the actuarial interest rate, there may have been a change from 5­year and 10­year averages in 2013 to 10­year and 25­year averages in 2014.  The 10­year and 25­year averages (7.2% and 8.9%) are closer to the actuarial interest rate of 7.75% assumed by the actuaries than the 5­year and 10­year averages (4.1% and 6.7%).   

  Inadequate Employer Contributions is Not the Cause of the Spiral  In the following table from the December 31, 2014 actuarial valuation report of the Chicago Police Pension Fund, the Annual Required Contribution (ARC) is starting to spiral upwards beginning in 2003.  The acceleration of this spiral in the years after 2003 is characteristic of a ‘death spiral’.    

Page 9: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

As previously presented from pages 3 and 4 of the December 31, 2014 actuarial valuation report, 2003 is also the year in which the actuaries begin to report the increase in the Net Pension Obligation:  “The NPO has increased from $697.0 million at December 31, 2003, to $3,077.7 million as of December 31, 2014.”   

 

Page 10: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

The spiral in the Chicago Firefighters’ Pension Plan was more gradual than that of the Chicago Police Pension Fund.  A more gradual spiraling of the Annual Required Contributions would occur in the case of the Annual Required Contributions not being paid.  This is due to the missing portion of the ARC being subjected to a 30­year amortization.  And the spiral in the Chicago Firefighters’ Pension Plan had already commenced before the Baby Boomer retirements of Chicago firefighters would have started to be significant in the year 2006.  See my research report on the Chicago Firefighters’ Pension Plan for more details.    The Net Pension Obligation (NPO) grows each year by the difference between the Annual Required Contribution and the Actual Employer Contributions. The growth of the NPO in the Chicago Police Pension Fund commences in 2003 simultaneously with the beginning of the spiral.  So the growth in the Net Pension Obligation wasn’t the cause of the spiral.  It was the result of the spiral.    The actuaries for the Chicago Police Pension Fund and the Chicago Firefighters’ Pension Plan use an Actuarial Value of Assets where the investment returns of the current year and prior four years are gradually recognized.  Because investment returns are gradually phased in, the effects of lower investment returns that initially occurred in 2001 are delayed.  The full impact of the stock market decline in 2001 would not be significant in the determination of the Annual Required Contribution (ARC) until a few years had past.    It would also take a number of years for the Baby Boomer retirements to fully take effect in the Chicago Police Pension Fund. In 2001, 19% of the Baby Boomers born in 1946 will retire.  In 2002, 19% of the remaining Baby Boomers born in 1946 will retire plus 19% of the Baby Boomers born in 1947.   The number of Baby Boomers retiring is itself a spiral but it was anticipated by the actuarial assumptions and was included in the calculation of the pension plan’s liabilities.  It was not the cause of the spiral.  The decline in the stock market that occurred in 2001 was not anticipated by the actuarial assumptions and was not included in the calculation of the pension plan’s liabilities. It was the cause of the spiral.    Neither the Annual Required Contributions not being paid by the City of Chicago nor the retirements of the police officers caused the spiral in the Chicago Police Pension Fund.  The spiral was caused by the pension actuaries using too high of an actuarial interest rate prior to the decline in the stock markets.  If the pension actuaries had used a lower actuarial interest rate assumption in determining the Net Pension Obligation, which had been calculated going back to December 31, 1987, the pension plan’s liabilities, Net Pension Obligation and the Annual Required Contributions would have all been much larger.  And the funded ratio would have been reported as being much lower both before and after 2001.      

Page 11: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

Debate in December of 1995  Some pundits may claim that this spiral came into being because the actuarial interest rate was too high after 2001 during this period of lower investment returns.  This would only be partially correct.  The emergence of this spiral was primarily due to the failure to accumulate a sufficiently large trust fund prior to the stock market decline in 2001.  The Baby Boomer retirements of Chicago police officers would have also started to be significant in the year 2001.  After I had published a research report, there was a debate between Larry Sher and myself regarding the actuarial interest rate assumption in the December 1995 issue of  Employee Benefit News .  My research report documented actuaries pursuing the lowest possible pension plan deposit through the manipulation of one or more of their actuarial assumptions. Manipulation of the actuarial interest rate assumption is the most effective means of achieving the lowest possible pension plan deposit.    In the excerpt below, the Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC) is the agency of the federal government that partially insures the pension benefits payable from insolvent private sector pension plans.  The Chicago Police Pension Fund, as a public sector pension plan, is not eligible for this insolvency protection.    Larry Sher, vice chair of the American Academy of Actuaries’ Pension Plan Council believes the findings are flawed, unfair and “an insult to the vast majority of actuaries out there.”  … Sher, who’s also Kwasha Lipton LLC’s chief actuary, believes the study is flawed because it … Ignores low inflation, superior investment performance patterns, and company and/or industry­specific factors that could explain why an actuary leaned toward liberal assumptions dictating lower minimum deposit fees …  According to Konshak, when actuarial service providers “play fast and loose with the rules,” it undermines pension plan solvency ­ not to mention fiduciary responsibility ­ and raises the prospect that employers will pay higher premiums to the Pension Benefit Guaranty Corporation …   As for Sher’s contention that certain conditions such as low inflation or high rates of return on investments may explain changes in actuarial assumptions, Konshak adopts a cautious outlook.    “I think it’s pretty hard to generalize that high rates of return and low rates of inflation are going to continue through the life of the pension plan,” he says.  “I don’t think that’s a consistent long­term expectation you will have.”  Being so optimistic when making such assumptions “may not always be the right thing to do,” he adds.    The actuarial interest rate was too high of a rate extended over too long of a time period.  In understanding the ramifications, the emphasis should be placed on the duration of this actuarial interest assumption or on the length of the time period in which it was assumed to be in effect. Those high rates of investment return and low rates of inflation were not going to last until the last participant in the pension plan died.    By assuming insolvent pension plans, the PBGC also indirectly provides some liability insurance protection to pension actuaries.  It is similar to large banks and the Federal Deposit Insurance 

Page 12: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

Corporation (FDIC).  Pension actuaries can “play fast and loose with the rules” in the private sector because the consequences are assumed by the Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC).   Jane Bryant Quinn  These superior investment returns assumed by Mr. Sher not continuing into the retirement years of the Baby Boom generation would have resulted in an understatement of the plan’s liabilities and an overstatement of its funded ratio at the time when these Baby Boomer retirements started.  And prior to the commencement of these Baby Boomer retirements, the contributions based on these understated liabilities would have been inadequate.    That argument would strike a chord with financial reporter Jane Bryant Quinn when she reported my research in her syndicated  Washington Post  column of December 17, 1995:   … Pension plans face significant future funding risks, especially for the baby boom generation …    Your pension plan is invested principally in stocks and bonds, which have been remarkably strong. Many analysts think this superior performance could continue for a decade or more (despite occasional, brief drops). That's because boomers are investing increasing amounts for their retirement ­­ helping to drive market prices up. 

But when the boomers start to retire in the year 2012 and beyond, pension funds will start selling stocks and bonds to pay monthly retirement checks. That doesn't mean the markets will crash (there will be other buyers at hand). But market prices may flatten out. Corporations may have to add extra money to their plans to get everyone paid. Corporations in financial trouble might not have the cash to spare … 

In hindsight, pension actuaries weren’t the only ones “playing fast and loose with the rules”. Wall Street was also “playing fast and loose with the rules” at the same time.  Significant market declines would occur prior to the retirements of the Baby Boom generation.    Because the consequences of “playing fast and loose with the rules” were assumed by federal agencies such as the FDIC and the PBGC, the banks and pension actuaries would escape from these economic downturns unscathed.  Their future behavior would not be significantly altered.  Journal Article in the Autumn of 1996  The following statements were made in the Autumn 1996 issue of  Compensation & Benefits Management  during a period of superior investment returns and before any significant declines in the stock market.   Compensation & Benefits Management  was a journal published for a human resource audience.    On page 67 of my article ‘The Three Faces of the Corporate Pension Plan Actuary’:   

Page 13: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

Pension plans in the accumulation phase will have a low ratio of retirees to active employees, and deposits will exceed disbursements from the fund.  Pension plans in the disbursement phase will have a higher ratio of retirees to active employees, and disbursements will exceed deposits into the fund.    The effects of investment returns not meeting expectations are markedly different for pension plans in accumulation and disbursement phases.  When the pension plan is in an accumulation phase, the investment horizon is long and there is sufficient time to wait for the return of superior investment returns.  When the pension plan is in a disbursement phase, assets are being paid out and superior investment returns will never be earned on those pension plan assets.  The financial condition of a pension plan in a disbursement phase can deteriorate rapidly during a period of lower investment returns.   Most defined benefit pension plans will not be in a disbursement phase until the retirements of the Baby Boom generation.   Police officers retire at earlier ages than the rest of the working population.  The retirements of the Baby Boom generation also occurred earlier in their pension plans.    An Early Example  

There was a specific pension plan in my research report that would exhibit in 1993 the current characteristics of the Chicago Police Pension Fund.    On January 1, 1993, this pension plan was 24.43% funded on a current liability basis.  The Chicago Police Pension Fund had a funded ratio of 26.74% in its December 31, 2014 actuarial valuation.    From pages 24 and 25 of my research paper,  Financial Effect of Actuarial Marketing Practices on the Solvency of Corporate Pension Plans:  First Annual Study , published and copyrighted in 1995:    

Page 14: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

  Note the deposits of $38 million and $58 million in 1991 and 1992, respectively.  That is the beginning of the same type of spiral that was previously presented in the Chicago Police Pension Fund.  This was happening in 1993 during a period of superior investment returns.  And it was before the retirements of the Baby Boom generation so the effect will not be as pronounced as in the Chicago Police Pension Fund.  But as Table 15 demonstrates, the assets had been depleted to the point where actual investment return was virtually irrelevant.  In the absence of increasing employer contributions, the fund would be depleted in less than 3 years.    After the stock market declined in 2001, employer contributions became a more important source of income in the Chicago Police Pension Fund and had to be increased in order to compensate for the anticipated investment earnings that weren’t there.  Actual investment earnings became progressively less significant as the trust fund continued to deplete due to the 

Page 15: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

retirements of these Baby Boomers.  The trust fund depletes, actual investment income spirals downward and the employer contributions have to spiral upwards to compensate for the loss of actual investment income.  The assets can become depleted to such an extent that the rate of future investment return becomes totally irrelevant.  A 100% rate of return on $1 is only $1.    After the stock market declined in 2001, some pension actuaries may have continued to use too high of an actuarial interest rate based on the mistaken belief that those superior investment results would return.  After a significant depletion in the assets, the rate of investment return may have returned to the rate assumed by the actuaries.  Investment return may have even exceed that rate.  But the damage would have been done.  If the Chicago Police Pension Fund only has assets of $1, an investment return of 7.50% on that $1 isn’t going to catapult it to solvency.    Pursuit of the Lowest Possible Deposit   In the past, pension actuaries did not normally obtain their actuarial interest rate assumptions through an extensive and deep analysis of investment returns.  It was common for pension actuaries to compare their actuarial interest rate assumption to those used by other pension actuaries to determine if their assumption will be comparatively excessive.  When the corporate sponsor of a pension plan wanted the contribution requirement reduced to a certain amount, frequently zero, the actuarial interest rate achieving that result could have been plucked out of thin air.  If the actuarial interest rate to achieve this result was excessively unreasonable, then other actuarial assumptions may have to be changed.    In her December 17, 1995 syndicated column, financial reporter Jane Bryant Quinn had published my research on the pursuit of the lowest possible pension plan deposit.  This was primarily accomplished by actuaries manipulating one or more of their actuarial assumptions. My research based on 20 pension plans and a binomial probability distribution was conducted during a period when the stock market was doing well.  The chance of my research results being a random occurrence was 1 in 776.  Later, when the stock market wasn’t doing as well, my research would be verified by another researcher using 1,900 pension plans.    The minimum contribution requirement for private sector pension plans is certified by the actuary on a Schedule B attached to the information return (Form 5500) that the corporate sponsor annually files with the federal government.  The actuary selects and certifies to the reasonableness of those actuarial assumptions on that Schedule B.  Since the selection of these actuarial assumptions is the responsibility of the actuary, no implication is ever made in the private sector that these actuarial assumptions are approved by or selected by anyone other than the actuary.    This research on 1,900 pension plans covering the period from 1980 to 1995 was conducted by Richard A. Ippolito, the former chief economist of the Pension Benefit Guaranty Corporation. (See ‘New Tug of War Over Excess Pension Cash’ by Mary Williams Walsh in the March 3, 

Page 16: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

2005 issue of the  New York Times ).  Further analysis of this research was made in a January 2007 report by actuary Victor Modugno   published by the Society of Actuaries called ‘The Impact of Reversion Taxes on Pension Plan Funding’.  (Available on the Society of Actuaries website).    In contrast to the December 17, 1995 syndicated column of Jane Bryant Quinn, where she argued against the repeal of the 50% excise tax on asset reversions from pension plans, Richard A. Ippolito and Victor Modugno cited these lowered pension plan deposits as a reason for repealing the 50% excise tax.  An asset reversion is a return of the pension plan’s assets to the employer.  Payment of 50% of that reversion to the federal government in the form of an excise tax had effectively discouraged the practice.  Richard A. Ippolito and Victor Modugno claimed the 50% excise tax had caused employers and their actuaries to reduce their minimum deposits.   Actuary Modugno referred to aggressive changes in actuarial assumptions and cost methods as the cause of these lowered contributions.    My research had focused on a change in actuary and the marketing of actuarial services.  I believed the pursuit of the lowest possible deposit would be more easily understood by the average person if presented in this context.  Pursuing the lowest possible deposit would thwart potential competition and protect the current actuary’s assignment.    Reluctance to Drop the Actuarial Interest Rate  Pursuit of the lowest possible pension plan deposit also explains the reluctance of public sector actuaries to lower their actuarial interest rate assumption during this period of lower investment returns.  Lowering the actuarial interest rate assumption would increase the contribution requirements.  Their clients would have likely sought an explanation for the increase, potentially becoming angry and subjecting them to unwanted competition. Blaming it all on the underpayment of employer contributions and retiring police officers is a safer bet as it would be something outside of the actuary’s control.  Attributing the increase to the actuarial interest rate that they had selected would potentially jeopardize their continuing assignment.    Actuarial valuation reports are available on the website of the Chicago Police Pension Fund only since December 31, 2007. It is not known when the actuaries first diverted the blame to the retirement of police officers.    The ‘Baby Two Step’ Approach   The actuarial interest rate for the Chicago Police Pension Fund has been at 8% since 1990 but was decreased to 7.75% effective for the December 31, 2012 actuarial valuation and to 7.50% effective for the December 31, 2014 actuarial valuation.  A small ‘baby step’ was taken in the December 31, 2012 actuarial valuation followed by another small ‘baby step’ two years later.     

Page 17: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

A decrease in the actuarial interest rate will increase the unfunded liabilities and decrease the funded ratio.  These will be barely noticeable when the actuarial interest rate is decreased by only ¼ of 1%.  This strategy where the actuaries avoid drawing attention to themselves through miniscule actuarial interest rate reductions two years apart can be called the ‘baby two step’ approach.    Conclusion  Some economists might claim that the actuaries assumed a rate of future investment return after 2001 that was set at too high of a level for this period of lower investment returns.  In my theory, the actuarial interest rate was set at too high of a level before 2001 during the period of superior investment returns.  It was too high of an actuarial interest rate that was extended over too long of a time period.  In understanding these ramifications, emphasis should be placed on the length of the time period rather than on the interest rate itself.  There would be future economic downturns and it was assumed that there would be none.    If a pension plan was not fully funded in 2001 when the stock market declined, it would have a larger shortfall than a fully funded one.  An underfunded pension plan in 2001 would not have reached the point of solvency that their actuaries had understated with too high of an actuarial interest rate.  Prior to 2001, even if the investment portfolios were identical, an underfunded pension plan should have used a lower actuarial interest rate than a fully funded one.  The actuarial interest rate assumption can not just be the expected rate of future investment return. The underfunded pension plan would have had less tolerance to future investment risk.    If these lower investment returns hadn’t arisen in 2001, they might have occurred in 2006 or 2012.  These lower investment returns were going to happen sometime.  When these lower investment returns did occur, the stage was set for the death spiral of the Chicago Police Pension Fund to begin.    My theory was initially presented in 1995 before the lower investment returns emerged. Actuaries at that time might have reviewed their actuarial valuation results and claimed that there was no evidence to support this theory.  In response to my research report, Larry Sher had made such claims in the December 1995 issue of  Employee Benefit News .  He claimed such high rates of return and low rates of inflation were appropriate and justifiable.  Mr. Sher was then vice chair of the Pension Plan Council of the American Academy of Actuaries.    All of these actuaries presumed that the actuarial model used in their actuarial valuation reports was brought down from the mountain by Moses.  The actuarial interest rate assumption was defined as the future rate of investment return but risk, duration and other factors should have also been considered in its selection.  Pointing to the high rates of return earned on investments from 1995 to 2000, anyone questioning the actuarial model at that time would have been ridiculed as both a heretic and a lunatic.   

Page 18: Death Spiral of Chicago Police Pension Fund

And now, here in 2015, actuaries are still using the same actuarial model and actuarial interest rates are still too high.