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Construyendo viabilidad política: Argumentación y persuasión en el proceso de diseño y aprobación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública entre los años 2011 y 20131

Constructing political feasibility: argumentation and persuasion in the process of design and adoption of the National Policy on Modernization of Public Management between 2011 and 2013Rodolfo David Benites Nieves*PontificiaUniversidadCatólicadelPerú

Fecha de aceptación: 20 de octubre del 2014Fecha de recepción: 26 de octubre del 2014

ISSN: 2219-4142Benites, Rodolfo. «Construyendo viabilidad política: argumentación y persuasión en el proceso de diseño y aprobación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública entre los años 2011 y 2013». Politai: Revista de Ciencia Política, Año 5, segundo semestre, N° 9: pp. 105-126.

* Licenciado en Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente es consultor para el Ministerio de Educación en el proceso de diseño e implementación de la reforma para el aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria y pre-docente en la Facultad de Estudios Generales Letras de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Agradece de manera especial a la asesora de tesis Denise Ledgard y, por la sugerencia de literatura especializada, a Michael Barzelay y Miguel Cejudo. Asimismo agradece a Jaris Mujica, Eduardo Dargent y Jorge Aragón por las pautas y recomendaciones brindadas para el mejor abordaje de la presente investigación. Cualquier comentario sobre el presente trabajo puede ser dirigido a [email protected]

1 EsteartículosebasaenlosprincipaleshallazgosdelatesisparaoptarporeltítulodeLicenciadoenCienciaPolíticayGobiernoenlaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú.Latesisfuesustentadael11dediciembrede2013.

Politai: Revista de Ciencia Política, 2014, Año 5, segundo semestre, N°9: pp. 107-128

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Resumen

ElpresenteartículodocumentaelprocesodediseñoyaprobacióndelaPolíticaNacionaldeModernizaciónde laGestiónPública entre los años 2011 y 2013. Para ello identifica lasrestricciones del contexto político, institucional y económico, así como la importancia delos diversos actores que tuvo que involucrar para su legitimación y aprobación.El propósitocentraldelpresenteartículoescomprenderdequémaneralaimplementacióndeunaestrategiacomunicacionalfacilitóelconsensopolíticoparalaaprobacióndelapropuestadepolítica.

Palabras clave: Políticas públicas, Reforma administrativa, Comunicación política, Análisis de políticas públicas, Modernización.

Abstract

Thispaperdocuments theprocess ofdesign and adoptionof the «NationalPolicyonModernization of Public Management» between 2011 and 2013. In order to achieve thisobjective,itwillidentifythepolitical,institutionalandeconomicconstrainsanditwillanalysetheimportanceofvariousactorwhichpolicymakerhadtoengageforpoliticallegitimacyandformal approval. This analysis fins that the implementation of a communication strategyproducedthepoliticalconsensusnecessaryforpoliticalapproval.

Keywords: Public policies, Administrative reform, Policy communication, Policy analysis, Modernization of public policy.


Construyendo viabilidad política: argumentación y persuasión en el proceso de diseño y aprobación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública entre los años 2011 y 2013 - Rodolfo David Benites Nieves

Introducción

Cuando una gestión o un gobierno determinado, decide iniciar la construcción deunapolíticapública,suelepensarsequelosencargadosdellevarlaacabodebenprivilegiarelcaráctertécnico-racionalfrentealcarácterpolítico.Deestamanera,seconsideraerróneamentequelaeficienciatécnicaeselprincipalcriteriodeeleccióndealternativasdepolíticaenlaAltaDireccióndelosMinisterios,enlasreunionesdeministrosdelEjecutivo,yenlosdebatesdelParlamento, entre otros espacios de toma de decisión. Apoyados en «la acción racional» deWeberoenel«hombreeconómico»deSimon,entremuchosotros;odefendidosenun«sentidocomún»bastantecuestionable,elanálisisdelaspolíticaspúblicascontinúabuscandounactor,unaentidadoungobiernoracionalquedelegitimidadadichapropuestateórica.

Sinembargo,unagrancantidaddepropuestasdepolítica archivadas en las entidadespúblicas,muchasdeellasdegrancalidadtécnica,demuestranclaramenteelvacío teóricoensusexplicaciones.Deestamanera,abrenunaoportunidadparareivindicarelcarácterpolíticodelaspolíticaspúblicas.ComosostieneAguilar(1997),quieneshantratadodereivindicarlapolítica,muchasveces,lohanhechoconvirtiéndolaenacciónirracional,comolaarenaendondeseenfrentanypactantreguas,pasiones,prejuicioseinteresesparticulares;porello,sonincapacesde ofrecer razones que validen yden importancia pública, en casodeque estasmoldeen laspolíticasdelgobierno.

Hacemásdeunadécada,GiandoménicoMajone,ensulibroEvidencia,argumentaciónypersuasiónenlaformulacióndepolíticas,reivindicólaracionalidadpolíticacomunicativadelaspolíticaspúblicas.ComobiensustentaLuisF.Aguilarenelestudiointroductoriodeltextoenespañol,

«Majonellegaaesteresultadoendosgrandespasos,mostrandoprimeroquelapolíticaesmásqueladecisióndelgobiernoyargumentandodespuésquetodapolítica,paraserefectiva ypública, tieneuna intencionalidady agenda comunicativa.Lugar comúnescreerquelapolíticaesladecisiónsupremadelasautoridadeslegítimamenteelectas[…]Seolvidaquelagrandecisiónestácondicionadaylimitadaporlasdecisionesprecedentesdemúltiplesactoresgubernamentales,políticosysociales,queensuinterdependencialapreparan,configuran,laacotanoensanchan»(Aguilar1997:23-24).

Enelmarcodeaquelenfoqueteórico,elpresenteartículobuscadocumentarelprocesodeelaboraciónyaprobacióndelaPolíticaNacionaldeModernizacióndelaGestiónPúblicaal2021–enadelantePNMGP–,impulsadaporlaSecretaríadeGestiónPúblicadelaPresidenciadelConsejodeMinistros–enadelanteSGP-PCM–entrelosaños2011y2013;ycomprenderdequémaneraseconstruyóelconsensopolíticonecesarioparalaaprobacióndelapropuesta.DesdelaCienciaPolítica,ladocumentacióndelaspropuestasdepolíticapúblicaquefueronaprobadasy,porquéno,deaquellasquefuerondesestimadas,puedeserunainvaluablecontribuciónalamejorasustancialdeprocesosfuturosdeelaboraciónyaprobacióndelasaccionesestatales.Todoelloapartirdelacomprensióndelosprocesospolíticosquesellevanacaboalinteriordelasentidadespúblicas.

La justificación académica para el estudio de la PNMGP es doble. En primer lugar,ella formapartede loquesolemos llamarpolíticasdegestiónpública:unconjuntodereglasinstitucionalesqueguían,constriñenymotivanelserviciopúblicocomountodo.Laspolíticasdegestiónpúblicatienenuncaráctertransversalquesubyaceyafectaatodoslossectoresdelaparatopúblico.Estetipodepolíticascorrespondenalascategoríasestablecidasparalossistemasadministrativos del Estado, tales como contabilidad, tesorería, abastecimiento, presupuesto,



recursoshumanos,entreotros;ycomobienseñalaCortázar (2008), influyenpoderosamenteenlacapacidaddelasentidadespúblicasparadesarrollarpolíticaspúblicasvaliosas,porloqueatraenlaatencióndetodoelaparatopúblicodesdeeliniciodelprocesodeelaboracióndelasmismas.LaPNMGPinvolucraacasi la totalidaddeestos sistemasy losorganizaentornoaunnuevomodelodegestiónpúblicapararesultados,queconstituyeuna importantereformaadministrativa.

Ensegundolugar,porlomencionadoanteriormente,estetipodepolíticasnosevinculandirectamente con los incentivos del sistema político.Dado que su éxito no es políticamenterentable de manera evidente: sus resultados se obtienen a mediano o largo plazo. Además,refieren a una compleja economía política pues chocan con intereses dentro y fuera de laadministración pública (Cortázar 2013). Todo ello conlleva a que este tipo de políticas noencuentrenusualmenteelrespaldopolíticonecesarioenlíderesoentidadesalolargodelprocesodeelaboración,aprobacióne implementaciónde lasmismas.Enelcasoperuano, lamarcadadebilidad institucionaldelaparatopúblicoy laausenciadearticulaciónycoordinaciónentreentidadesydependencias,incrementaconsiderablementeladificultaddeprocesosdereforma.

Elargumentocentraldeesteartículoesque,enelprocesodeelaboraciónyaprobacióndelaPNMGP,laimplementacióndeunaestrategiacomunicacionalenespaciosdedifusiónyvalidaciónde lapropuestadepolítica resultódeterminantepara su aprobación.La estrategiacomunicacional entonces puede definirse como un conjunto de acciones que buscan laconstrucción de políticas públicas, a través de la continua, eficiente y fluida producción,transmisión y evaluación de argumentos y contra-argumentos, mediante canales formales einformales, conelobjetivodeconvencera lospúblicos internosyexternos implicadosen losproductos o beneficios de la política en cuestión (Dorantes 2012). Estas acciones tienen lacapacidaddelegitimarelcontenidodelapolíticayoxigenarpolíticamentealoshacedoresalolargodelprocesodediseñodelamisma.

Laspolíticasdereformaadministrativa

Esclaroquelaspolíticaspúblicasnoconstituyenunprocesoordenado.ComosostienenMerino y Cejudo, si bien la división metodológica por etapas se trata de una herramientaheurísticaparaorganizarelanálisis,estafragmentaciónnoocurreenlarealidad.Enlapráctica,laspolíticaspúblicassuelenadoptarlaformadegerundio:vandiseñándose,implementándoseyevaluándose,casisiempre,almismotiempo(MerinoyCejudo2010).Inclusotansoloimaginarquelaspolíticaspúblicaspuedenreducirseadichasetapassimplificadas,«haceaguaportodaspartes»(Parsons2007).

Articulandolanecesidadmetodológicadel«proceso»2ytomandoencuentalacomplejainteraccióndeactoresenlarealidadyconelentorno,laescueladelPublic Policyhaidotrabajandolapolíticapúblicacomounprocesodeaprendizajesocial,endondereconoceque,enelEstado,loqueprimaeslamultiplicidaddeacciones,decisiones,actores,influenciasynivelesdepoder.Portodoello,elpresenteartículoutilizaunadefinicióndepolíticapúblicaquecumplecontalespropósitos:

«[Unapolíticapúblicaes]unconjunto[secuencia,sistema,ciclo]deacciones,estructura-dasenmodointencionalycausal,entantoseorientanarealizarobjetivosconsiderados

2 ComosostieneRose,laelaboracióndepolíticassetransmitemejordescribiéndolacomounprocesoynocomounactoúnicoquerespondeaundeterminadomomento.(Rose1969)



devalorparalasociedadoaresolverproblemascuyaintencionalidadycausalidadhansidodefinidasporlainterlocuciónquehatenidolugarentreelgobiernoysectoresdelaciudadanía;accionesquehansidodecididasporlasautoridadespúblicaslegítimas;accio-nesquesonejecutadasporactoresgubernamentalesoporéstosenasociaciónconactoressociales(económicos,civiles),y;quedanorigenoformanunpatróndecomportamientodelgobiernoylasociedad»(Aguilar2008).

Considerar dicha definición nos permitirá contemplar los conflictos de interesespresentesencadaetapadelproceso,entrediferentesracionalidadesorganizativasydeacción,asícomotambiénentrediferentesescalasyperspectivasevaluadoras(Subirats1991).Enesesentido, optamos por dicha estructura analítica, en la que si bien reconocemos el carácterpococlarodelprocesodepolíticapública(Lindblom1991),entendemosquetaldivisiónnospermiteacotardemaneraexpresaelámbitodeinvestigacióndelprocesoparanuestrocaso.

Definidoello,cabepreguntarseporaquellaspolíticaspúblicasquenohacenreferenciaalasfuncionesquelasociedadhadefinidocomoobligatoriasodeseablesdeunaintervenciónestatal,sinomásbienporaquellasqueseenfocanenlaresolucióndeproblemasrelacionadosalpropiofuncionamientooconfiguracióndelaestructuraestatal;esdecir,aaquellaincapacidadadministrativadelEstadoparacumpliradecuadamenteconsusfunciones.Enestoscasos,loshacedoresoptanporuntipodepolíticasquesolemosllamar«políticasdegestiónpública»o«políticasdereformaadministrativa».

Las políticas de reforma administrativa son el conjunto de cambios deliberados aestructurasyprocesosdelasorganizacionesdelsectorpúblicoquetienenelobjetivodedarcomoresultado–enalgúnsentido–unmejorfuncionamiento(PollityBouckaert2000)oquelogrenformulardemaneramáseficientelaspolíticasgubernamentales(TomassiniyArmijo2002).De estemodo, las reformas administrativas se entienden comouna decisión de losgobernantesparahacermás eficaz y competente el sistemay,pormediode estas acciones,incidireneldesempeñogubernamentalparagenerarmejoresresultadosquerespondanalasexpectativas ciudadanas (Cejudo 2009). Cabe señalar que, para diferenciar la reforma delEstado de la reforma administrativa, se suele llamar a esta última, «modernización de lagestiónpública».

LaSGP-PCM,laPNMGPylanecesidaddeconstruirconsenso

La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros es laautoridadtécnico-normativaanivelnacionalquedictalasnormasyestablecelosprocedimientosrelacionados con lamodernización de la gestión pública, coordina su operación técnica y seresponsabiliza por su correcto funcionamiento (LeyOrgánica del PoderEjecutivo –LeyN°29158).Asimismo,segúnlaLeyMarcodeModernizacióndelEstadoPeruano–LeyN°27658,laSGP-PCMes también laentidadencargadadedesarrollarelprocesodemodernizacióndelagestiónpública,conlaparticipacióndelaComisióndeDescentralización,Regionalización,GobiernosLocalesyModernizacióndelaGestióndelEstadodelCongresodelaRepúblicayotrasorganizacionescuandoseanecesario.

Tras el inicio del gobierno del presidente Ollanta Humala, a mediados de 2011, elpresidentedelConsejodeMinistros,SalomónLernerGhitis,designóaMarianaLlonaRosacomosecretariadeGestiónPúblicadelaPresidenciadelConsejodeMinistros(ResoluciónMinisterialN°226-2011-PCM).DurantelagestióndeLlonaenlaSGP-PCM,ytrasundiagnósticointegral



delagestiónpúblicaennuestropaís,3sedefiniócomoprioritarialaelaboraciónyaprobacióndelaPolíticaNacionaldeModernizacióndelaGestiónPública.Estodebidoaque,comomencionaun representantededichaoficina, «eraextrañoverqueunente técnico tuvieraa sucargo larectoría de un sistema (administrativo) y que ese sistema careciera de contenido, de algunareglamentación».4

Ademásdelanecesidaddenormatividadespecíficaparadichosistemaadministrativo,segúnlainformaciónrecogidadelostalleresinicialesdediagnósticodelagestiónpúblicaquerealizólaSGP-PCM,existiólanecesidaddefortaleceralenterectordelsistemaadministrativodemodernización.Estamotivaciónrespondíaaque,hastalafecha,solosehabíadesarrolladounsubsistemadeesteenterector:eldesimplificaciónadministrativa(Casas2012).Empoderara una oficina de la PCM resultaba una propuesta problemática, puesto que las entidadesrecibirían, en adelante, lineamientos a cargo de la SGP-PCM, que sería responsable demonitorearlosavancesdedichaspautasyevaluarelniveldeavance.

Unatercerajustificacióndelapropuesta-yunadelasprimerasideasquesemencionaronenlostalleresdeexpertos,funcionariospúblicosyautoridades-fuelaimportanciadeintegrarotrosprocesosdereformaencurso:aquelconjuntodeiniciativasdereformaadministrativaimpulsadas en los últimos años por parte de otras oficinas o entidades dentro y fuera delPoderEjecutivo.Porestarazón,lapropuestadepolíticaarticulóalosprincipalesavancesenmateriade reformaadministrativa (por ejemplo, simplificaciónadministrativa,presupuestoporresultados,elprocesodedescentralización,gobiernoelectrónico,entreotros)entornoaunmodelodegestiónpúblicaorientadaaresultadosyqueañadíaaestenuevoscomponentesparacompletarelciclodelagestión.

«Lagestiónpúblicamodernaesunagestiónorientadaaresultadosyalserviciodelciu-dadano.Estoesunagestiónenlaquefuncionariospúblicoscalificadosymotivadossepreocupan,enelmarcodepolíticaspúblicasdeEstado,nacionales,regionalesylocales,segúnlascompetenciasquecorrespondenacadaniveldegobierno,porentenderlasne-cesidadesdelosciudadanosyorganizantantolosprocesosdeproducciónoactividades,comolosdesoporte(lossistemasadministrativos),conelfindetrasformarlosinsumosen productos (seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos)quearrojencomoresultadolamayorsatisfaccióndelosciudadanos,garantizandosusderechosyalmenorcostoposible»(DecretoSupremoN°004-2013-PCM).

EstapropuestaimplicabaentoncescompartirresponsabilidadesylogrosbajoelliderazgodeunadependenciadelaPresidenciadelConsejodeMinistros,locual,desdeelinicio,generóalgunas resistencias enotras oficinas y entidadesdentro y fueradelPoderEjecutivo; sobretodo,enaquellasenlasquesiemprehaprimadolaculturasectorial.

Como se puede observar en elGráfico 1, la posición inicial de diversos actores eraindiferente o desfavorable a la propuesta. ElGráfico1muestra una reducida cantidaddeactores concentrados enunaposición fuertemente favorable a lapropuesta,por loqueestano contaba con una coalición que pudiera sostenerla política ni técnicamente frente a los

3 Eldiagnósticoencontrólossiguientesproblemasdegestión:ausenciadeunsistemaeficientedeplaneamientoyproblemasdearticulaciónconelsistemadepresupuestopúblico;deficientediseñodelaestructuradeorganizaciónyfunciones;inadecuadosprocesosdeproduccióndebienesyserviciospúblicos;infraestructura,equipamientoygestiónlogísticainsuficiente;inadecua-dapolíticaygestiónderecursoshumanos;limitadaevaluaciónderesultadoseimpactos,asícomoseguimientoymonitoreodelosinsumos,procesos,productosyresultadosdeproyectosyactividades;carenciadesistemasymétodosdegestióndelainformaciónyelconocimiento;débilarticulaciónintergubernamentaleintersectorial(DecretoSupremoN°004-2013-PCM).

4 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríadeGestiónPública.30deabril.



actoresquetomaríanladecisión.Esmás,ningúnactorclave,comoporejemplo,elMEF,laPCMolaPresidenciadelaRepública,seencontrabanenunaposicióntotalmentefavorablealapropuesta,porlocualeranecesarioqueelequipodelaSGP-PCMbuscaraunaformadeinvolucrarlosycomprometerlos.

Gráfico1.Análisisdeactores:posicióninicial5

Fuente:elaboraciónpropiaenbaseaentrevistassemi-estructuradasaprofundidad.6Análisisdefactibilidad

5 Pararealizarelmapeodeactores,seutilizóladefinicióndestakeholdersdeWillianDunn(1993),segúnlacualsedenominaactorostakeholderaunapersonaquehablaennombredeorepresentaaungrupoqueseráafectadooqueafectalapolíticapú-blica(Dunn2012:111).Apartirdedichadefinición,yconlaayudadeldocumentoIdentificacióndelaProblemáticayMapeodeActores(APOYO2012),asícomodelasprimerasentrevistasexploratorias,selogróestablecerunconjuntodeactoresqueafectaríanyseveríanafectadosporlaPNMGP.Trashaberidentificadoaestosactores,serevisóunconjuntodeautoresqueproponíanmetodologíaspararealizarelanálisisdelosmismos(Nash,Hudson,yLuttrell2006;NunbergyAbdollahian2004;Schmeer1999).Apartirdedicharevisión,seoptóporelmétododeSchemmer(1999),debidoaqueesteresultadidácticoymuypertinenteparaestudiosdecasosqueutilizanentrevistassemi-estructuradasaprofundidad.Lainvestigaciónrealizódosetapasdeentrevistassemi-estructuradasaprofundidad,lascualespermitieroncompletarunamatrizdeactoresqueseubicaraenunespectrodeposiciónversusinfluenciaeimportancia.

6 Leyenda:A:PresidenciadelaRepública,B:PresidenciadelConsejodeMinistros,C:SecretaríaGeneraldePCM,D:Ministe-riodeEconomía,E:AutoridadNacionaldelServicioCivil,F:CentroNacionaldePlaneamientoEstratégico,G:ContraloríaGeneraldelaRepública,H:SecretaríadeDescentralización,I:MinisteriodeEducación,J:MinisteriodeDesarrolloeInclusiónSocial,K:GobiernosRegionalesyLocales,L:DirecciónGeneraldePresupuestoPúblico,M:DirecciónGeneraldePolíticasdeInversión,N:OtrosMinisterios,Ñ:OficinaNacionaldeGobiernoElectrónicoeInformáticaO:OrganismosdeCooperaciónInternacional:CooperaciónAlemanaGIZ,BancoMundial,Banco InteramericanodeDesarrolloyAgenciade losEstadosUnidosparaelDesarrollo–USAID;P:OrganismoSupervisorde lasContratacionesdelEstado–OSCE,Q:SecretaríadeCoordinación;R:ComisióndeDescentralización,Regionalización,GobiernosLocalesyReformadelaGestióndelEstado-CongresodelaRepública;S:Consultoresyexpertos.

Posición

A

1 2 3 4

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

BCD

E

FG

IJK

LM

N

O

P

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Impo

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cia

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Escaso apoyo a la propuesta

Ni a favor ni en contra: indiferentes

En contra

S



Como señalamos al principio, el análisis de política pública no solo debe tomar encuentalamultiplicidaddeactoresenconstanteinteracción,sinotambiénlarelaciónentreelprocesodepolíticapúblicaysuentorno.Porestarazón,lainvestigaciónrequeríadeunanálisisorganizadode lasrestriccionesdelcontextopolítico,económicoe institucional,enelquesedesarrollóelprocesodeelaboraciónyaprobacióndelaPNMGP.Paraempezar,seidentificótres restriccionespolíticas:1) lavisiblevulnerabilidadpolíticadelPresidentedelConsejodeMinistros,2)lafaltadeprioridaddelamodernizacióndelagestiónpúblicaenlaagendaformaldelgobiernoy,3)latensiónhistórico-políticaentrelaPresidenciadelConsejodeMinistrosyelMinisteriodeEconomíayFinanzas.

Encuantoa laprimerarestricciónpolítica,esprecisoseñalarque,duranteelprocesode diseño de la PNGMP, sucedieron dos cambios de gabinete; es decir, el proceso fue«impulsado» por tres presidentes delConsejo deMinistros distintos.Ello se debe al erradodiseñoinstitucionaldelaPCMqueinhabilitaalórganodeemprenderpolíticasdemedianoylargoplazo;porelcontrario,estasehaconvertidoenunaentidadquerecibecontinuamentelosencargoscoyunturalesdelpresidentedelaRepública.ComosostieneunrepresentantedelaAutoridadNacionaldelServicioCivil,«elPremiertienequeserelcoordinadordelEjecutivocontodoelexterior,queincluyeLegislativo,Judicialysociedadcivil,yasuvezcoordinadoralinterior;porloquepretenderqueelPremierseaelabanderadodelamodernizaciónespedirledemasiado».7

A estas tareas coyunturales se suma la responsabilidad política que asume constitu-cionalmenteelPresidentedelConsejodeMinistrosal refrendarcadaactodelPresidentedelaRepública.Estaparticularidad lohacedramáticamente frágil a la coyunturapolíticay loconvierteenunlíderpolíticodébilalmomentodeimpulsarpolíticasdelargoaliento.Yestenoeselúnicocargoquecarecedeestabilidad.ComosemuestraenelGráfico2,existetambiéninestabilidadenelsegundorangodedichaentidad,uncargoencargadoprincipalmenteenlagestiónadministrativa:laSecretaríaGeneraldelaPresidenciadelConsejodeMinistros.

Gráfico 2. Representantes de la Alta Dirección de la Presidencia del Consejo de Ministros, durante el periodo de estudio (diciembre 2011- febrero 2013)

Nombran aMaría ElenaJuscamaita

28/JUL/2011Nombran aSalomónLerner Ghitis

12/AGO/2011

14/DIC/2011

03/AGO/2012

INICIA EL PROCESODE DISEÑO DE LAPNMP

23/JUL/2012

Nombran aMarianaLlona Rosa

04/AGO/2011 25/02/2013

APROBACIÓNDE LA PNMGP

Nombran aManuel OlivaresClausen

11/DIC/2011Nombran aÓscar ValdésDancuart

Nombran aJulio GuzmánCáceres

Nombran aJuan JiménezMayor

09/ENE/2013

Pres

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Fuente: elaboración propia sobre la base de Decretos Supremos y Resoluciones Ministeriales entre los años 2011-2013.

7 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaAutoridadNacionaldelServicioCivil.21demayo.



Segúnlainformaciónrecogida,estaslimitantessoncrucialesparaentenderladificultaddellevaracabounprocesodereformaadministrativadesdelaPCM.ComobienhaseñaladounrepresentantedelMinisteriodeEducación,«laPCM,entretodoslosactores,eselmásinestable.SuPremieressiemprecambiante.YdarlelatareadeconduccióndelprocesodemodernizaciónalactorqueespolíticamenteelmásdébildelGabineteesunerror.Porque,entonces,jamástendrásaunlíderqueplanteeeltemadelamodernización,sicadaseismesespuedesercambiado».8

Ahorabien,encuantoalasegundarestricciónpolítica,esnecesarioresaltarlaausenciadelamodernizacióndelagestiónpúblicacomountemacentralenlaagendadegobierno.ElprocesodeelaboracióndelaPNMGPesmáscercanoalmodelodeiniciativainternadeagendacióndeCobb,RossyRoss(1976),endondeunaagenciagubernamentalintentapromoverunapropuestaenlaagendaformalsinpasar–necesariamente–eltemaporlaagendapública.

«Loquetediceelmanualesqueprimerohayundebateaniveldetécnicos,elresultadopasaalaarenapolíticayallíhayunvistobuenoparaavanzar.Entonces,estoloretomalaarenaburocráticayloimplementa.Peroacánoesasí.Porquelaarenapolíticaestátanvacíaquesomoslostécnicosenmateriadereformaadministrativaquienesterminamostomandolasiniciativas;perocomonotenemosmanejoseneseterreno,losprocesostie-nenuncostodetransacciónenormeparaquelasiniciativasseapruebenysesostengan.Tienesquelograr,finalmente,queunpolíticoteoigaytediga«sí»o«no»,asínoentiendanada.Nohayoídosenelladopolítico».9

Peseaello,nosehaencontradoenelrecojodeinformaciónunaausenciadedecisionesrespecto a la elaboracióny aprobaciónde laPNMGP.Enese sentido, creemosque este casoilustra un proceso práctico e interesante, en donde quizás la falta de prioridad del tema enlaagenda formal tenga, incluso,algunosaspectospositivosparapolíticaspúblicasdeunaltocontenidotécnico-administrativo.

«Aveceselnoserprioridadenlaagendatienesusproysuscontras.UnacontraesquelaPNMGPnohasidopromocionadacomonosotroshubieramosquerido;peroelproesquehemospodidotrabajartranquilos.Nohahabidointerferenciadeningúntipo.Niparapresionarporqueestosalganiparapresionarporqueestonosalga».10

«HasidounainiciativadelaSGP.Habíaunavoluntaddelosotrosdeparticipar,peronohubounainiciativadeotros,nidesdemásarriba,nidesdelosparesoministrosoungrupodeasesores[presidenciales].Nohahabidodiscursopúblicosobreeltema.Estapro-puestavienedeunnivelrelativamentebajo,pueslaSGPnotieneunrangodeMinisteriocomolotienenotrospaíses.Enesesentido,sorprendeloquehalogradoconlaaprobacióndeestapropuesta».11 Noseruntemaprioritarioenlaagendaformaldelgobiernobrindóeltiemponecesario

para llevaracabounprocesotécnicoordenado,fuerade laspresionespolíticasquepudieranacelerarnegativamenteelproceso.ComobienseñalaelrepresentantedelaSGP-PCM,«asínosesuelenhacerlaspolíticas.Hemostenidoeltiempoyladistanciapolíticaparapoderlohacer.

8 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelMinisteriodeEducación.10dejunio.9 2013.EntrevistarealizadaaunexpertoenmodernizaciónydescentralizacióndelEstado.15demayo.10 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríadeGestiónPública.30deabril.11 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelProgramaBuenGobiernodelaCooperaciónAlemanaGIZ.15demayo.



Entonces,comonadienosmiróonosdijonada[…]Nitampocolotuvimoscomoprioridadenningunapartedondealguiennosestuvieradiciendo‘lapróximasemanatienesquetenerelDecretoSupremo’».12

Una tercera restricciónpolítica identificada es la tensiónhistórica entre laPresidenciadel Consejo deMinistros y elMinisterio de Economía en torno al liderazgo de la reformaadministrativa.Esnecesarioprecisarquelasreformasadministrativasmásimportantesenlosúltimos veinticinco años han tenido como protagonista a dicho Ministerio. Más aún, caberecordar que la última propuesta integral de reforma administrativa, hacia fines de los añosnoventa,tuvoalMEFcomosuprincipalopositor.13

Esrelevantemencionarelpoderdejureyde factoquehatenidoelMinisteriodeEconomíayFinanzasdurantedichoperiododetiempo.ElMEFeselenterectordecincodelosoncesistemasadministrativos;14elMinistrodeEconomíatieneunaestabilidadpolíticaimportanterespectoalasotrasdependenciasdelGabineteysupoderpolítico,enrelaciónatodoelPoderEjecutivo,esconsiderable.YnohaydudassobrelaspretensionesdelMEFdecontrolarlaadministracióndelaparatopúblico;loqueloconvierteenunimportanteobstáculopolíticoentrelasentidadesdelPoderEjecutivoylaabsorcióndefactodetareasquecompetenaotrasentidades.

«LaprincipaldesconfianzadelMEFradicaenquesoltaruntematanimportante[comoeslamodernizacióndelagestiónpública]generasiempreresistencias.Eltemasevuelvemuypersonal.Alinicio,lapreocupacióneraqueseteníaungrupodereformaconideaslocas[enalusiónalgrupodeasesorespresidencialesaliniciodelgobierno].Enesesentido,loquedebíasdemostrareraquepensabasigualqueél[MEF],enciertascosas.Siinvo-lucrapresupuesto,vanasermuycautelosos[…].Engeneral,cuandoelMEFsientequealguienesenemigo,olomataoloabsorbe».15

«YopiensoquetodoslostemasdegestióndeberíanestarenelMEF.Ahora…esuntemadefactonodejure.Yosoypragmático;siquieresempujarestostemas,estostienenqueestaracá.Tododebeestaracá.Planeamientodebeestaracá.RecursosHumanosdebeestaracá.Modernizacióndebeestaracá».16

«Personalmente,yosícreoquePlanificaciónyPresupuestodebenestarenunasolaenti-dad.Paraqueestofuncioneenelpaís,enelcontextopolíticocomoelnuestro,estosdoselementosdebenestarenunasolaentidad.YesaentidadeselMinisteriodeEconomíayFinanzas».17Porotrolado,lainvestigaciónrealizadaencontródosrestriccionesinstitucionales.La

primeradeellascorrespondealainadecuadaorganizacióndelaPresidenciadelConsejode

12 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríadeGestiónPública.30deabril.13 ParainformacióndetalladasobredicharelaciónentrelaPresidenciadelConsejodeMinistrosyelMinisteriodeEconomía,

durantedichoperiododetiempo,consultar:Cortázar,J.C.(2008).Lareformadelaadministraciónpúblicaperuana,1990-1997:conflictoyestrategiasdivergentesenlaelaboracióndepolíticas.XIIICongresoInternacionaldelCLADsobreReformadelEstadoydelaAdministraciónPública.BuenosAires,Argentina,CentroLatinoamericanodeAdministraciónparaelDe-sarrollo.

14 Estos son: abastecimiento, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad e inversión pública (Reso-lución Ministerial N° 223-2011-EF/43).

15 2013.EntrevistarealizadaaunexpertoenfinanzaspúblicasyexrepresentantedelMinisteriodeEconomíayFinanzas.08demayo.

16 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelMinisteriodeEconomíayFinanzas.25dejunio17 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelMinisteriodeEconomíayFinanzas.20dejunio.



Ministros,endondeseencuentralaSGP,locualimposibilitanuevamenteatalMinisterioelimpulsoadecuadodecualquiertipodereformaadministrativa.DichoMinisterioposeeunamaquinariapesada,extensaymuyheterogénea,atravésdelaacumulacióndeunconjuntodeentidadesquedifierendetalformaqueesimposibledejardeconcebirlacomoungrancajóndesastre.

Conelpasardelosaños,laPCMhaincorporadoensuestructuraaórganosyfuncionesquenohanpodidoserubicadosenáreasorgánicasyfuncionalesdeotrosMinisterios.Dadalacoyunturalnecesidaddedarlesciertopoderjerárquicoenlaestructuraestatal,estosórganosy funciones han terminado formandoparte de laPCM.Laprincipal consecuencia de estemododeprocederhasidoladesatenciónyeldebilitamientodesusfuncionesconstitucionalescentrales, por efecto de su gran complejidad orgánica y funcional, que exige al PresidentedelConsejodeMinistrosyasusprincipalescolaboradoresdestinarmuchotiempoaresolverproblemasytomardecisionesalejadasdesuejecentralfuncional(Élice2012:12).

Ahorabien,encuantoalasegundarestriccióninstitucionalidentificada,seencontróquelaubicaciónorganizacionaldelaSGP-PCMresultaunobstáculoparacualquierintentodereformaadministrativademedianoylargoplazo.LaPSG-PCMesunaoficinadetercernivelorganizacionaldelaPresidenciadelConsejodeMinistros,locualconllevaaquesupoderrealseabastantemenoralde,porejemplo,losentesrectoresdelossistemasfuncionalesoentidadesimportantescomolaContraloría.Enesesentido,supoderesmuchomenoralnecesarioparapoderconvocarypresionardichasentidades,enfavordeunareformainstitucional.

Adicionalmente,losentrevistadosseñalaronlainviabilidaddemantenerelesquemadelastresSecretaríasdelíneaenlaPCM,yaqueelloconllevaaunaconstantedisputaentreunayotraparaevitarsuperposicióndefuncionesoduplicidaddecompetenciasenlasaccionesdeldíaadía.

«[LaSecretaríade]GestiónPúblicanotienelafuerzasuficienteparallevarloadelanteporquetienequeenfrentarlaadministracióndetodoelEstadoyesunadependenciadetercerniveldelaoficinadelPresidentedelConsejodeMinistros[…]Notienerangoninivelparaconvocaratodos.Además,yocreoqueambasSecretarías[DescentralizaciónyGestiónPública]deberíanmantenerseseparadas,perocreoquelescorresponderíaunrangoviceministerial.AmímeparecetontoqueelSecretarioGeneral,queespartedeunórganoadministrativo,seaeljefedelasdosSecretarías.18

Para finalizar, en cuanto a las restricciones económicas, se identificó claramentela falta de presupuesto, expresada de varias formas: la imposibilidad de contar conmayorpersonal,demejorarlainfraestructuradelcentroadministrativoodeoperaciones;decontarconlosinstrumentosadecuadosparadesempeñarlaslaboresdiarias;odecontarconrecursoseconómicosquelepermitanalcanzarsusmetasyobjetivostrazados,atravésde,porejemplo,consultoríasparalaobtencióndeuninsumotécnicoolaorganizacióndetalleresdediagnósticoodevalidacióndelosavances.

Más aún, generalmente, el aparato estatal cuenta con escasos recursos humanoscalificadospararealizar sus funciones.Sonpocas lasentidadesquecuentanconelnúmeronecesariodeprofesionalescompetentes.LaSecretaríadeGestiónPública,haciaeliniciodelprocesoenelaño2011,contóconunaproximadodeveinticincoservidorespúblicos,delos

18 2013.EntrevistarealizadaaunasesorparlamentariodelaComisióndeDescentralización,Regionalización,GobiernosLocalesyReformadelEstado.13dejunio.



cuales tresprofesionales yunpracticante estuvieron asignados alComponentedePolíticasdeModernización;órganoencargadoexclusivamentedediseñareimplementarelprocesodeModernizacióndelEstado,atravésdelaelaboraciónconcertadadelaPNMGP.19

Porotrolado,laSGP-PCMnocontabaconpresupuestosuficienteparallevaracabounprocesodeelaboracióndeunapolíticadereforma.ElpresupuestodelaSGP-PCM,ainiciosde2012,sedistribuyóendospartes:elfinanciamientodelastareascorrespondientesalProgramaPresupuestal «MejorAtención alCiudadano», y el que cubriría las tareas recurrentes de laSecretaríadeGestiónPública.ElprimerfinanciamientotuvocomomontoinicialasignadoS/.3500000.00nuevossoles;20montoconelcualsefinanciaríalosgastosfijos,elpersonalysussegurosdesalud,yotrosbienesyserviciosdelaPlataformadeMejorAtenciónalCiudadanoubicadoenLimaNorte.Encuantoalsegundotipodefinanciamiento,ascenderíaaS/.2959991.00,21montodestinadoenun83,42%(S/.2469490.00)22alpagodelpersonalcontratado.

Enesesentido,laposibilidaddeutilizarrecursosordinariosparafinanciarelprocesodeelaboracióndelaPNMGPeraimprobable.UnadelasmásgrandeslimitacionesquetuvoqueafrontarlaSGP-PCMfue,precisamente,encontrarfuentesdeapoyofinancierofueradelaPresidenciadelConsejodeMinistros.

Recapitulando, en el iniciodel gobierno ydeunanueva gestión en la Secretaría deGestión Pública, se dio paso a un proceso de elaboración de una PNMGP. Esta idea sejustificaba no solo en términos del diagnóstico de la gestión pública del Perú, sino de lanecesidadnormativadedotardereglamentaciónalsistemaadministrativodemodernización;ydelanecesidadinstitucionaldefortalecerasuenterector.Estapolíticatenía,comounodesusretos,elarticular losavancesenmateriadereformaadministrativadesarrolladosen losúltimosaños,ademásdeorganizarloshaciaunnuevomodelodegestión.

Sin embargo, este proceso se enfrentaba a un conjunto de limitantes propios delcontexto: la vulnerabilidad del líder político de la reforma (el Presidente del Consejo deMinistros), la falta de prioridad del tema en la agenda de gobierno, la tensión histórico -políticaentreelMEFylaPCM,laconfusaorganizacióndelaPCM,lainadecuadaubicaciónorganizacionaldelaSGP-PCM,ylaausenciaderecursoseconómicos.Adicionalmente,existióunapercepcióninicialdesfavorableporpartedeunaseriedeactoresclavesparasuaprobación.Comorespuestaadichoescenario,elequipotécnicodelaSGP-PCMelaboróeimplementóuna estrategia comunicacional que tuvo como objetivo difundir, justificar y legitimar lapropuestadePNMGP.

19 Dicha limitaciónencuantoarecursoshumanosdebevalorarsetomandoencuentaquedichocomponentedeberesponder,adicionalyobligatoriamente, losrequerimientosdeldíaadía(pedidosde información,consultasdiversassobre lamateria,participaciónengruposdetrabajodiversosyotroscompromisosformales).

20 MinisteriodeEconomíayFinanzas,PortaldeTransparencia,ConsultaAmigable.NiveldeGobierno:GobiernoNacional,Sector01:PresidenciadelConsejodeMinistros,Pliego001:PresidenciadelConsejodeMinistros,UnidadEjecutora003-3:SecretaríaGeneral–PCM,CategoríaPresupuestal0071:MejorAtenciónalCiudadano.Consultarealizadael28.07.2013

21 MinisteriodeEconomíayFinanzas,PortaldeTransparencia,ConsultaAmigable.NiveldeGobierno:GobiernoNacional;Sector01:PresidenciadelConsejodeMinistros;Pliego001:PresidenciadelConsejodeMinistros:UnidadEjecutora003-3:Se-cretaríaGeneral–PCM;CategoríaPresupuestal9002:AsignacionesPresupuestalesquenoResultanenProductos;Producto/Proyecto3999999:SinProducto;Actividad/AccióndeInversión/Obra5001007:OrganizaciónyModernizaciónAdministra-tiva;Función03:Planeamiento,GestiónyReservadeContingencia;DivisiónFuncional004:PlaneamientoGubernamental;GrupoFuncional0005:PlaneamientoInstitucional;Metas:00002-3,00004-3,00005-3,00006-3,00007-3.Consultareali-zadael28.07.2013.

22 Estemontoescalculadotraslarevisióndecadasub-genéricaquecorrespondeala«ContratacióndeServicios».



Laestrategiacomunicacionalysusresultados

What policy makers understand and analysts often forget is that policy argumentation is cen-tral to policy making. Policy arguments are among the major vehicles for communicating policy-rel-evant information and an important source of knowledge about the ways policies are made and put into effect.(WilliamDunn2012)

Laimplementacióndeunaestrategiacomunicacionalduranteelprocesodeelaboracióny aprobación de la PNMGP comprendió, por un lado, un conjunto de espacios (formales einformales) de construcción de consenso; por otro lado, abarcó una serie de elementosargumentativosy retóricosque justificarony legitimaron lapropuesta.Es asíque, enprimerlugar,fuenecesariodeshacerelprocesodeelaboraciónyaprobacióndelaPNMGPy,ensegundolugar,seprecisóidentificarlosespaciosdeconstruccióndeconsensoalolargodelproceso,talcomosepuedeobservarenelGráfico3ylaTabla1respectivamente.

Apartirdeello, la investigaciónseconcentróenelanálisisde lasdiscusiones llevadasa caboen las reunionesdelGrupodeTrabajo Interinstitucional–enadelanteGTI-,pordosrazones.Enprimer lugar, porque estos espacios contaban con reglasde juegoquepermitíanobservarclaramenteloscambioseneltextodelapropuesta23apartirdelasdiscusionesentrelos actoresmás importantes relacionados a ella.En segundo lugar, porque estos permitieronconstruirunconsensointerinstitucionalquefacilitólaoxigenaciónpolíticadelprocesotraslosdoscambiosenlaPresidenciadelConsejodeMinistros.ComobiensostuvounrepresentantedelMinisteriodeDesarrolloeInclusiónSocial,

«[…]elGrupodeTrabajoInterinstitucionalayudómucho.Ayudóaquelapropuestasepuedatrabajaryquehayaunrespaldoquepermitiesesostenibilidad.EnelPerú,siesqueunonogarantizaunaplataformasuficientementeamplia,asítengasunbuenchampionoeltemaestémuybiencolocadoenlaagenda,anteuncambioderepresentantesenlasentidades,elprocesosecae.Enlamedidaenquetienesunrespaldointerinstitucional,unovapermitiendoqueestascosassesostengan».24

23 Losparticipanteserancapacesdeobservaryrevisar,conanterioridadalasreuniones,loscambiosincorporadosalapropuestaoriginaldelaPNMGP.

24 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelMinisteriodeDesarrolloeInclusiónSocial.27demayo.



Gráfico 3. Las etapas del proceso de elaboración y aprobación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública

Fuente: elaboración propia sobre la base de memorandos, oficios múltiples, desde y hacia la SGP-PCM.

19-20/JUL/2012

Seminario Internacional sobre Modernización de la Gestión Pública : presentación de lineamientos de Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública

5ta reunión : Presentación Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública

11/OCT /2012

Consulta pública : pre-publicación de la PNMGP

25/OCT/2012-19/NOV /2012

Reunión de validación con Secretarios Generales de los Ministerios del Poder Ejecutivo

16/NOV /2012

AP

RO

BA

CIÓ

N D

E P

NM

GP Envío SGP -

PCM a Oficina de Asesoría Jurídica (OAJ ): Proyecto de Decreto Supremo de Aprobación a la PNMGP , Exposición de Motivos y PNMGP

27/NOV /2012

Envío Oficina de Asesoría Jurídica (OAJ) a Secretaría General : Proyecto de Decreto Supremo de Aprobación a la PNMGP , Exposición de Motivos y PNMGP

05/DIC /2012

Envío Secretaría General – Consejo de Coordinación Viceministerial: Proyecto de Decreto Supremo de Aprobación a la PNMGP , Exposición de Motivos y PNMGP

Consejo de Ministros : Discusión y aprobación del Proyecto de Decreto Supremo de Aprobación a la PNMGP , Exposición de Motivos y PNMGP

Aprobación de la PNMGP : Firma del Presidente de la República y refrendos ministeriales

07/DIC/2012

Levantamiento de observaciones por parte de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM

10/DIC /2012 – 17/DIC /

2012

Presentación SGP -PCM ante Consejo de Coordinación Viceministerial

14/DIC/2012 09/ENE /2013/28 DIC /2012

Documento : Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del Estado

Documento : Situación de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú

Taller de expertos en materia de gestión pública , reforma y modernización del Estado

14/DIC /2011

Taller con autoridades del Poder Ejecutivo y Legislativo

11/ENE/2012

Taller con funcionarios públicos del Poder Ejecutivo

30/MAR /201229/DIC/2011 02/FEB/2012

Documento : Propuesta para la Política de Modernización de la Gestión Pública

27/MAR /2012

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)

Taller Descentralizado con Gobiernos Regionales : Lambayeque

Conformación del Grupo de Trabajo Interinstitucional de Modernización

1ra reunión GTI : Presentación de la Estrategia e Instalación del Grupo

2da reunión GTI : Discusión en torno al «Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del Estado» y «Avances en la Reforma y Modernización en el Perú»

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GP

19/ABR/201214/MAY /

201229/MAY /

2012

3 ra reunión GTI : Discusión en torno a «Identificación de la Problemática y Mapeo de Actores»

4ta reunión GTI : Discusión en torno a «Propuesta de Política de Modernización de la Gestión Pública»

17-18/MAY/2012

13/JUN /2012 11/JUL /2012

Taller Descentralizado con Gobiernos Locales : Lima

21-22/JUN/2012



Tabla 1. Espacios de construcción de consenso en el proceso de elaboración y aprobación de la PNMGP

Espacio Comunicacional

Objetivo Participantes

Grupo de Trabajo Interins-titucional para la Moder-nización

Presentar, negociar y validar los avances de la propuesta de PN-MGP.

Ministerio de Economía y Finanzas (DGPP y DGPI), Autoridad Nacio-nal del Servicio Civil, Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, Contraloría General de la República, Secretaría de Descentraliza-ción, Secretaria de Coordinación, Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, Oficina Nacional de Gobierno Electró-nico e Informática, Ministerio de Inclusión Social, Asociación de Municipalidades del Perú, Asamblea Nacional de Gobiernos Regio-nales, Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Reforma del Estado del Congreso de la República.

Talleres descentralizados: Lambayeque y Lima.

Identificar los principales cuellos de botella de la gestión pública peruana en sus respectivos ám-bitos geográficos.

Lambayeque: 90 funcionarios de los gobiernos regionales de Lam-bayeque, Piura, Tumbes, Amazonas y Cajamarca.

Lima: 70 funcionarios representando a 25 municipalidades del país.

Representantes de los entes rectores de los Sistemas Administra-tivos como expositores.

Seminario Internacional de Modernización de la Gestión Pública.

Intercambio de ideas y experien-cias en materia de moderniza-ción del Estado. Presentación de los lineamientos de la PNGMP. Retroalimentación de la propues-ta a partir de las distintas mesas de exposición.

Expertos nacionales y extranjeros. Representantes de Organismos de Cooperación Internacional. Funcionarios Públicos y autoridades de los tres niveles de gobierno y de los distintos sectores. Repre-sentantes del poder Legislativo. Representantes de Organismos Autónomos. Representantes de la sociedad civil. Académicos y estudiantes.

Consulta Pública : Pre-publicación de la PNMGP.

Recepción de observaciones por parte de la ciudadanía al bo-rrador final de la propuesta de PNMGP.

Consulta virtual: abierto para el público en general.

Reunión de Validación de la PNMGP en los Sectores.

Presentar y validar la propuesta de PNMGP .

Secretarios Generales de los Ministerios del Poder Ejecutivo.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de memorandos, oficios múltiples y listas de participantes de la SGP-PCM.

Ahorabien,seríaequivocadopretenderquelosprocesoscomunicativosenlaconstrucciónde laspolíticaspúblicas,ensistemasdemocráticos, separezcanaundiálogodeconstrucciónsocrático.Porelcontrario,engeneral,lasestrategiascomunicacionalessuelencaracterizarseporserestrategiasimperfectasparacontextososituacionesimperfectas(Riorda2006);aquellosendondeprimanelementosargumentativosyotrosnetamenteretóricos,loscualessonacompañadosdeespaciosyreglasdejuegoquehacenviablelaconcrecióndelosacuerdosentrediversosactores,respectoalapropuestadepolítica.

AlolargodelasreunionesdelGTI,sehapodidoidentificarcincoideasdeanclaje,lascualesmezclan25componentesargumentativosyelementosretóricos,26queseasemejanaaquello

25 ComobiensostieneCejudo(2010:98),«paraqueundiscursotengaefectosenlarealidadnobastanlasolidezlógicaylaclaridadargumentativa;eldiscursohadeestaracompañadotambiéndeelementospersuasivos(queloconectenconlarealidadyconlaspercepcionesdeotrosactores)ydepoder(quelosostenganfrenteadiscursosalternativos)».

26 Eneltextooriginaldelatesisdeinvestigación,sehaconsignadodiagramasargumentativosdeestascincoideasdeanclaje.LaelaboracióndedichosdiagramassiguelametodologíadeanálisisargumentativodeWilliamDunn(2008),queincluyelades-composicióndelosargumentosdepolíticaenlaproposición,lainformación-datos,lajustificación,loscalificadoresmodales,laobjeción,elrespaldoylarefutación.Luegodeello,serealizóunanálisisadicionaldeestosargumentos,identificandoelementosretóricosysiguiendoloscriteriosestablecidosporHoodyJackson(1997):simetríaentresolucionesyproblemas,usoexitosodelametáfora,ambigüedaddelargumento,justificacióndebeneficiosentérminosdebienpúblico,selectividaddelosejemplos,máximasyargumentos;ylaeliminacióndelasdudasalosparticipantes.



queMajonedenomina«núcleodelapolítica».Estenúcleoestácompuestoporelconjuntodevalores, supuestosmétodos,metasyprogramasque se consideranbásicos,demodoque solopodríanabandonarsebajounagranpresiónyariesgodeseverascrisis(Majone1997).Deestamanera,elnúcleodurodeideasledanestabilidady,enciertomodo,rigidezalaPNMGP;yseconectadirectamentealaidentidadqueloshacedoresdepolíticabuscangrabareneldocumento.Porestarazón,dichoselementossehanconsideradono-negociables27desdeeliniciodelprocesodeelaboracióndelaPNMGP.

Laprimeraideadeanclajefuelajustificaciónpolíticaysocialdelareformaadministrativa.Al revisar las presentaciones de la Secretaria de Gestión Pública y de la Coordinadora delComponentedePolíticasdeModernización,encontramosqueentodasellassebuscóenmarcarlaPNMGPenloquellamo«laagendapendiente».Esteelementoretóricoconsistíaenmostrarlaparadojaentreelcrecimientoeconómicoylabrechaenlacalidaddelosservicios;esdecir,entrelamejoraeconómicaylapocacalidadquehabíaalcanzadoelEstado.Unaideamásdesarrolladadelmismoelementoargumentativofueladecontarconun«Estadoconsolidadoquerespondaalasnecesidadesdelapoblación»,buscandoconectarlosproblemasdelaparatopúblicoalosresultadosdecadenasdevalordeservicios.

Porotrolado,unasegundaideadeanclajefuelanecesidaddecontarconunaPolíticaNacionaldeModernizacióndelaGestiónPública.Sibienpuedeparecerobvialaimportanciadeestaidea,lapreocupacióninicialdelequipoimpulsordelapropuestaeralaposibilidaddequelaproposicióndelPNMGPseadesestimadadesdeelinicioporalgunosactoresenparticulary,frenteaello,sedebíatrabajarparafundamentarlarelevanciadecontarconundocumentoorientadordereformaadministrativaintegralynodeunnuevocambioparcial.

«Enelinicio,partedenuestraevaluacióneraqueíbamosatenerresistenciaprovenientedealgunosactores.[…]yenalgunosmomentos,enalgunasreuniones,algunosrepresentan-tesdelMinisteriodeEconomíayFinanzassemostraronencontradeaprobarunaPolíticaNacionaldeModernización,enelsentidode‘paraquélanecesitamos’,‘nolanecesitamos,yatenemoselPPR’(programaspresupuestalesconenfoquearesultados)y‘yatenemosotrosinstrumentos,paraquéqueremostenerunpapelmás’».28Sobreeste tema,yapartirde la información recogidaa travésde las entrevistas a los

representantesdedistintasoficinasyentidadesenelGTI,sepuedesostenerquelasperspectivashancambiado.Así,sibiensereconocequeenalgúnmomentodelprocesosepudodudardelapertinenciadecontarconundocumentonormativodeestapropuestadereforma,tantolaconstrucciónconcertadadeldocumentoylacaracterísticadeestedeconsolidarlosavancesquesellevaronyllevanacaboporotrasentidades,permitióquemuchosorganismosaceptaranlanecesidaddecontarcondichapolíticanacional.

Ahorabien,unaterceraideaaanclarenlosactoresparticipantesdelGTIfueladecontarconunanuevavisióndeEstado,lacualsehabíaplanteadoenlaEstrategiadeModernizaciónde laGestiónPública (D.S109-2012-PCM) y fue retomada en laPNMGP.En ese sentido,laestrategiacomunicacional logróposicionarciertascaracterísticasdeseables, lascualesnoseapoyabanenbaseseconómicas,sinomásbienenbasessocialesypolíticas.Alinicio,porejemplo,lapropuestadefinía alEstadodeseable comoaquélque era eficiente, transparente, inclusivo,descentralizadoymoderno.

27 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríadeGestiónPública.30deabril.28 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríadeGestiónPública.30deabril.



«LavisióndeEstadolediounnortealproceso.Sineseideario,unaconceptualizacióndehaciadóndesequería llegar, losdemáscomponentescentralesde laPolíticanotendríanningúnsentido.Ibaasermuydifícilcontinuartomandodecisionessobreesto(moderni-zacióndelEstado).Sinembargo,ahoratodaslasdecisionessecondicionanaesavisióndeEstado».29

Hasta aquí, según la información recogida sobre ladiscusiónenelGrupodeTrabajoInterinstitucional,estastresprimerasclaves,propiasdelnúcleodelaPNMGP,notuvieronoposiciónenlasdiscusiones.Usualmente,dichasideasfueronenriqueciéndoseapartirdelaportededistintosactores.Porejemplo,el conceptodeEstado logróagruparyañadirnuevascaracterísticas, talescomo«orientaciónalciudadano»,«unitario»y«abierto»(quecomprendíala«transparencia»yla«participaciónciudadana»).

Por su parte, la cuarta idea clave fue la aceptación formal de que el contexto político-institucionaleradescentralizado,porloquelaPNMGPdebíahacerénfasisenlaimportanciadelostresnivelesdegobierno.ElloimplicabadejaratráslavisióndeunEstadocentralista,quehasidolacaracterística–hastalafecha–delarelaciónentreelEstadoylosciudadanos;yreconocer,pesealascríticas,elprocesodedescentralizaciónllevadoacaboennuestropaís.SibiendurantelasdiscusionesenelGTInohubooposiciónalgunaadichaidea,lainvestigaciónencontróciertabarreraenotrosespaciosdelproceso.

«EnelConsejodeMinistros,laúnicadiscusiónquesetuvoencuantoaldebatedelaPolíti-cadeModernizaciónnoestuvodirectamentevinculadaalamodernizacióndelEstado,sinoaladescentralización.Aellos[losMinistros]leshacíaruidoquelaPolíticareivindicaraladescentralización.Yallínospidieronmoderarunpoco,porqueselesestabadandomayorautonomíaalosgobiernosregionalesylocales.Entoncesqueríanquealgunascosascomoquesepasaranporaguatibia».30

«Lossectoressoncentralistas.ElPoderEjecutivoesabsolutamentecentralista.Mira,creoqueelgobiernocentralesbienarrogantecuandodicequelosgobiernosregionalesnotienencapacidades,notieneninstitucionalidad,porquecreoquenotienenningunaautoridadparadecirloporquetambiénesundesastre.Encuantoanivelesdecoordinaciónygestión,elgobiernocentralestambiénmalo».31

Porúltimo,unaquintaideaclavequelaPNMGPplanteaba,desdeelinicio,fueimpulsarun enfoque de gestión pública por resultados para el ciudadano. Esta idea se estructuró endospartes:enprimer lugarbuscabacambiardeunenfoquedegestiónporprocesosaunoporresultadosy;ensegundolugar,buscabaquetodoelciclodegestiónsearticularaconelobjetivodelograrmejoresresultadosparaelciudadano.Porestarazón,elequipoimpulsorutilizóunelementoretórico(«cambiarelchip»)parahacerrelacionarestaideacomouncambioculturalmedulardelapropuestadelaPNMGP.

«Fueacertada[estaidea].EnelEstadoperuanolagentetrabaja.Haygentequeno,perositúvasaunMinisterio,aunGobiernoRegionaloaunaMunicipalidadalassietedelanoche,túvasaencontrargentetrabajando.Lapreguntaes‘quéestánhaciendo’y‘para

29 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríaGeneraldelaPresidenciadelConsejodeMinistros.15deagosto.30 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríadeGestiónPública.30deabril.31 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelaSecretaríadeGestiónPública.30deabril.



quésirveloqueestánhaciendo’.Osea,segastantoneladasdehoras-hombreentrabajosquenolesaportannadaaloscontribuyentes.Entonces,mientrasquenosecambieeso,mientrasquenoseacostumbrepreguntarse,antesdedarseunpaso,‘paraquévoyadarlo’,todoesmuycomplicado.Eseesuncambiocultural».32

SegúnHoodyJackson,ensutextoLaadministraciónargumentativa(1997),másquelalógicaformaldelargumento,loquedeterminasuaceptabilidadessucapacidaddepersuasión,queestáfincadaenestrategiasretóricasyenlapresentaciónselectivadeinformación.Tomandoencuentaloscriteriosretóricosdeambosautores,podríadecirsequelaestrategiacomunicativaqueacompañólapropuestaconsideróimportanteselementosretóricos.

La realización de un diagnóstico sobre la gestión pública permitió dotar dichas ideasde información de campo, que provenía de distintas administraciones públicas sectoriales eintergubernamentales,autoridadespolíticasyexpertosenadministraciónygestiónpública.Asíse logróuna simetría entre soluciones y problemas a enfrentar.Adicionalmente, el recojo deinformaciónevidencióunusoadecuadodemetáforas,argumentacionesflexibles,justificacionesrelacionadasalbienpúblico(beneficiodelosciudadanos),yunaseleccióncuidadosadeevidenciaydeargumentos.Estasherramientaspermitieroninformaradecuadamenteadiversosactores,resolversusdudasylegitimarlapropuesta.33

Eléxitodeladefiniciónysocializacióndeargumentospolíticospersuasivos,enespaciosdeconcertacióndelapropuestadePNMGP,permitióquelosactoressemovilizarandeunespectronegativoaunopositivoyque,a suvez, se redujeran las restriccionesdelproceso, facilitandoasílaaprobacióndelapropuesta.TalcomolomuestraelGráfico4,traslaculminacióndelassesionesdelGrupodeTrabajo,seprodujouncambioenlaposicióndealgunosactoresclaveparalaaprobacióndelaPNMGP.

Gráfico 4. Análisis de actores: posición final

Posición

A

1 2 3 4

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

BC

D

E

F G

IJK

LM

N OP

Q R

Influ

enci

a*

Impo

rtan

cia

H

Ñ

Alto apoyo a la propuesta

Ni a favor ni en contra :

indiferentes

Ningún actor en

contra

S

Fuente: Elaboración propia sobre la base de entrevistas semi-estructuradas a profundidad. 34

32 2013.EntrevistarealizadaaunexpertoenmodernizaciónydescentralizacióndelEstado.15demayo.33 LaestrategiacomunicacionallogróasícumplirconlosrequisitosretóricospropuestosporHoodyJackson(1997).34 Leyenda:A:PresidenciadelaRepública,B:PresidenciadelConsejodeMinistros,C:SecretaríaGeneraldePCM,D:Ministe-

riodeEconomía,E:AutoridadNacionaldelServicioCivil,F:CentroNacionaldePlaneamientoEstratégico,G:ContraloríaGeneraldelaRepública,H:SecretaríadeDescentralización,I:MinisteriodeEducación,J:MinisteriodeDesarrolloeInclusión



La movilización de los actores de una posición indiferente o en contra a la propuesta hacia una posición favorable demuestra claramente la importancia de la estrategia comunicativa en el proceso de elaboración y aprobación de la PNMGP; la misma que ha sido corroborada, a través de las declaraciones de distintos actores como los representantes del Ministerio de Economía y Finanzas.

«SinohubieseestadoparticipandoelMEF[enelGrupodeTrabajoInterinstitucional],seguramente,lehubieradadomáslargaaesteproceso.Finalmente,ibaallegaralMEF,comollegó.YsieraundocumentoanteelcualelMEFsesentíaajeno,seguramentenoloibaapasar.Porlomenos,ibanapasarvariasversioneshastaqueestaseaprobara.Laclaveestuvoenqueterminamoshablandoelmismolenguaje».35

«Yopiensoque fueacertada la formade involucraral resto.Escomplejoelaborarunapolíticayqueseaaprobada.Creoquelaformaenlaquehicieronpartícipeatodaslasentidadesdesdeuninicio,preocupándoseporquerevisáramosycomentáramoslosentre-gables,yparticipáramosenlasreuniones.Esoayudómucho.Esaesunabuenaformadevalidarelproductoconelrestodesdeelinicio.Entonces,alfinaldelproceso,esdifícilquelacuestionen[laPNMGP]».36

Conclusiones

ElpresenteartículohatenidocomoprincipalobjetivocomprenderlaconstruccióndelconsensoenelprocesodeelaboraciónyaprobacióndelaPolíticaNacionaldeModernizaciónde laGestiónPública.Conestefin seanalizaron losmecanismosargumentativosy retóricosimpulsadosporelequipodelaSecretariadeGestiónPúblicaenespaciosdecreacióndeconsensoespecíficos.

Traslaidentificaciónydescripcióndeestosmecanismos,comopartedeunaestrategiacomunicacional, hemos observado que han influenciado en el logro del consenso políticonecesarioparaqueestapropuestaseapruebe.Estelogroseconsolidóapesardelasrestriccionespolíticas, institucionales y económicas, y a lamultiplicidad de actores que debía involucrar;muchosdeellos,contrariosoindiferentesalapropuesta.

Llevaracabounanálisisdelaestrategiacomunicacional,duranteunaetapaespecíficadelprocesodepolíticapública,hapermitidoobservarlacreaciónysocializacióndeideasyvalorescompartidosquemuestrandequémaneraloshacedoresdepolíticabuscancontarconelapoyodelostomadoresdedecisión.Porestarazón,debeentendersequeposicionaruntemaenlaagendapolíticaparalaaprobacióndeunapropuestanodepende,exclusivamente,delcontenidotécnicoodelentorno.Alcontrario,dependedelainteracciónconstanteentrelosactoresquelamoldeany, allí, el análisispolíticocomunicacionalpuedeconvertirse enunaexcelenteherramientaderecojodeinformación.

Social,K:GobiernosRegionalesyLocales,L:DirecciónGeneraldePresupuestoPúblico,M:DirecciónGeneraldePolíticasdeInversión,N:OtrosMinisterios,Ñ:OficinaNacionaldeGobiernoElectrónicoeInformáticaO:OrganismosdeCooperaciónInternacional:CooperaciónAlemanaGIZ,BancoMundial,Banco InteramericanodeDesarrolloyAgenciade losEstadosUnidosparaelDesarrollo–USAID;P:OrganismoSupervisorde lasContratacionesdelEstado–OSCE,Q:SecretaríadeCoordinación;R:ComisióndeDescentralización,Regionalización,GobiernosLocalesyReformadelaGestióndelEstado-CongresodelaRepública;S:Consultoresyexpertos.

35 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelMinisteriodeEconomíayFinanzas.20dejunio.36 2013.EntrevistarealizadaaunrepresentantedelMinisteriodeEconomíayFinanzas.25dejunio.



Pese a la importancia (y necesidad) de las reformas administrativas en nuestro país,desdeelámbitoacadémico,llamalaatenciónlaescasaliteraturaespecializadayexhaustivaenreformaadministrativa.Noexistedocumentaciónrigurosasobrelasdebilidadesyfortalezasdelasadministracionespúblicasparaemprenderprocesosdereformaadministrativa,almargendelenfoqueteóricoqueseutilice.Asimismo,noexistedocumentaciónyanálisissobrelasdistintasestrategias(exitosasono)delosimpulsoresdedichotipodereformas.

DesdelaCienciaPolítica,disciplinaquepodríadarmayoreslucessobreelcarácterpolíticodelosprocesosdepolíticapúblicaenelPerú,sehadejadoasusuertealasburocraciasyasusrespectivasreformasadministrativasdelosúltimosaños.Quedapendienteunaagendaextensadeinvestigacióndeprocesosdereformaadministrativa,paralocualelpresenteestudiodecasohadejadoalgunasideasquepodríancontribuirenesalínea.

Porun lado, la investigaciónhapermitido visibilizar el dramático contexto en el quese llevan a cabo losprocesosde reforma administrativa ennuestropaís.Liderazgospolíticosdébiles o acaso ausentes; entidades públicas de alto nivel con estructuras organizacionaleslentaseinmanejables;yrecursospúblicosinsuficientesparallevaracaboprocesosdereformatransversales que permitiríanmejorar la performance de las entidades públicas en todos lossectoresynivelesdegobierno.

Porotrolado,elanálisisdeesteprocesohapermitidodocumentarcómolastecnocraciasterminanporliderarprocesosdepolíticapúblicaanteelvacíodeladiscusiónpolítica,valiéndosedeestrategiasnovedosas,peroquetienenlímitesensusresultados.37Sinembargo,pesealaactualsituacióndelprocesodeimplementacióndelaPNMGP,sehalogradoformalizarelmodelodegestiónpúblicapararesultadosennuestropaís,apartirdelacual,procesosdemodernizaciónsevienenimplementandoensectorescomoInterior,SaludyEducacióny,aniveldescentralizado,engobiernosregionalescomoLambayequeySanMartín.

37 ConsidéreselasdificultadesenormesquetienelaPNMGPparaserimplementada,trassucesivoscambiosenlaPresidenciadelConsejodeMinistrosyenelliderazgodelaSecretaríadeGestiónPública.



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Construyendo viabilidad política: Argumentación y ...de ofrecer razones que validen y den...

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