Captura regulatoria, ajuste tarifario y después?

Fernando Navajas ANCE-FIEL-UBA-UNLP

Ciclo de Seminarios de Política Económica FCE-UBA

Octubre 5, 2016

Temas de discusión

1. Precios y tarifas en perspectiva

2. Captura regulatoria y ‘tarifazo’ en gas

3. …y Después? Desafíos para reencauzar la regulación de los servicios

Precios y Tarifas: definiciones/datos • Amplio conjunto de precios asociados a bienes y servicios con

componentes de ‘productos’ (precios) y de ‘infraestructura’ (tarifas). – Demasiada diversidad en cuanto a sectores, subsectores, cadena de

valor, ‘federalismo tarifario’, impuestos y subsidios, etc. • También en cuanto a la organización cambiante.

– Institucional (empresa pública, privatizaciones, empresa privada regulada, empresa privada con “intervencionismo”, etc.)

– Organización industrial (monopolio verticalmente integrado, empresa pública con precios de transferencia, segmentos competitivos, etc).

• Diferencias entre “nivel” y de “estructura” y sus fuentes de medición. – Niveles históricamente estudiado a partir de datos elaborados en el

sector público (SIGEP, Nuñez-Miñana y Porto) para un conjunto amplio de bienes y servicios, con precios percibidos por empresas. Series discontinuadas en 1990.También a nivel de medición del IPC para el caso de los hogares, en contraposición a la medición directa de niveles y estructuras y su relación con microdatos de las EGH.

Precios y Tarifas: Teoría • Varias opciones de abordaje, según enfoque micro/macro

que se quiera adoptar y dependiendo del contexto institucional y organizativo.

• Modelos micro normativos parten de alguna estructura de bienestar en equilibrio parcial para evaluar los niveles y estructuras en función de criterios de eficiencia, financiamiento, distribución del ingreso, fallas de mercado, etc. – Separación de segmentos competitivos y regulados.

• Modelos micro positivos miran equilibrios político-económico-sociales apartados de lo anterior – Con alguna economía política desde la “demanda” o desde la

“oferta” – Captura regulatoria es una variante de esto último.

• Modelos macro-positivos (en la Argentina) miran a las tarifas dentro de la lógica macro de precios relativos que no sigue necesariamente criterios de asignación

Referencias • Tarifas de los servicios públicos: antecedentes de medición y

análisis en modelos normativos – Nuñez Miñana H. y A. Porto (1976) “Análisis de la evolución de precios de Empresas

Públicas en la Argentina”, Desarrollo Económico, Nº63, Octubre-Diciembre 1976. – Porto A. y F. Navajas (1989), "Tarifas Públicas y Distribución del Ingreso: Teoría y

Medición Preliminar para la Argentina", Revista de Análisis Económico (Chile), Vol.4, Nº2, noviembre de 1989.

• Análisis de ciclos tarifarios y modelos positivos – Navajas, F. (2006) “Estructuras Tarifarias Bajo Stress”, Económica , Año LII, Nº1-2 Enero-

Diciembre, 2006, pp. 77-102. – Hancevic P., W. Cont and F. Navajas (2016) “Energy Populism and Household Welfare”,

Energy Economics, Vol .56, May. – Navajas F. (2015), “Subsidios a la energía, devaluación y precios”, publicado en J.

Berlinski y O. Chisari (eds.) Un siglo de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, Buenos Aires: EDICON.

• Debate sobre el ajuste tarifario y la reforma de los subsidios – “Alquimias tarifarias y el arte de recomponer precios relativos”, en

https://alquimiaseconomicas.com/ – “En busca de la ecuación de precios olvidada”,

https://colectivoeconomico.org/2016/04/20/en-busca-de-la-ecuacion-de-precios-olvidada/ 5

Ciclos intensos: caso Irán 1998-2010

8 Vagliasindi, M. (2012). Implementing energy subsidy reforms: Evidence from developing countries. World Bank Publications

9

Modelo de “Populismo energético” estudia esta secuencia

• Ciclo de precios – ¿Porque la sociedad “vota” un congelamiento y

subsidios tan generalizados? – ¿Porque si los costos de salisda son luego tan altos?

• Estimación de lo que ocurre en materia de transferencias – Cuanto? – Pro-rico? Progresivo/Regresivo? – Inestabilidad del bienestar?

¿Que causa un ciclo tarifario profundo y prolongado?

• Una secuencia de precios

{P1,P2} que se aparta de los costos para luego retornar a costos mas elevados.

• Usuarios enfrentan una secuencia de precios {P0, P0} o {P1, θh.P2} donde θh es una expectativa de precios futuros.

• Explicacion de porque surge la secuencia

• Medición de los efectos de la secuencia como transferencias monetarias

Figure 1: Example of evolution of opportunity cost and prices

US$ / unit

P0=C0

P1

C1

time

Precios bajos hoy, precios altos mañana • Secuencia {P1,P2} provoca grandes transferencias hacia

y desde “votantes” – Ganacias en el período 1 seguidas de perdidas esperadas en

el período 2. • Pero mientras las ganacias se perciben ahora, las

pérdidas se transfieren al futuro y dependen de una probabilidad (percibida) de que puede haber otros que paguen el ajuste o que el mismo se diluya entre – Contribuyentes; Usuarios (hogares) “pudientes”; Usuarios

industriales o comerciales ; Oferentes eficientes que van a percibir menores precios.

• El modelo explica la economía política de la entrada en un ciclo tarifario. Pero más allá de que las tarifas van a subir luego, no dice nada sobre la economía política de la salida, salvo el supuesto de que va a ser “diluido” para muchos hogares/usuarios.

Precios y Tarifas: Evidencia • La evidencia no se lleva bien con los parámetros y

reglas de los modelos normativos, como en otros campos de la economía. ¿Entonces?

• Una primera línea de evidencia surge de los datos de niveles según sus fuentes. – La medición y explicación de los ciclos tarifarios entra

aquí, e incluye lo anterior. • Una segunda línea proviene de medir observaciones

o hechos estilizados a partir de episodios (“Estructuras tarifarias bajo stress”) y referidas a niveles, movimientos a través de bienes , movimientos en la estructura en un bien/servicio).

• En el enfoque “macro positivo” la medición relaciona los movimientos tarifarios con la ecuación de precios

Dimensiones de bienes y de estructura

Las preguntas sobre los ciclos tarifarios – Evidencia histórica y bases de datos:

• 7 décadas, 10 “ciclos” entre 1945 y 2015. – Entrada en el ciclo

• ¿que explicaciones? ; ¿Cuál es el podio de los atrasos tarifarios?; ¿Qué explica ciclos profundos?

– Consecuencias del ciclo • Efectos distributivos; efectos sobre la inflación

y el crecimiento/inversión – Salida del ciclo

• ¿Gradualismo o shock? ¿Qué explicaciones?

15

Ciclos de precios de la energía eléctrica 1945-2014

0

50

100

150

200

250

1945

1947

1949

1951

1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

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1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Figura 1Electricidad: Evolución del Precio Real al Consumidor (IPC)

1945-2014 (Índice 1960=100)

Base de datos SIGEP

Base de datos INDEC, FIEL

16

Ciclo

Años Duración

Caída real

Ajuste 1er Año

Posterior

Corrección de atraso en 1er

Año

1945-52 7 51.3% 17.4% 16.5%1953-57 4 30.7% 18.1% 40.9%1960-61 1 9.2% 5.4% 53.3%1963-64 1 18.1% 12.3% 55.7%1967-70 3 20.2% 4.4% 17.4%1973-75 2 42.6% 6.4% 8.6%1981-84 3 49.2% 21.8% 22.5%1986-89 3 14.1% 30.0% 182.8%1990-94 4 23.7% 2.7% 8.7%2001-15 14 73.0% ? ?

Cuadro 110 Fases de Caída Real en el Precio de la Electricidad Residencial 1945-2015

Tarifa residencial promedio deflactada por el IPC

Fuente: Elaboración propia en base a Navajas y Porto (1989), INDEC y FIEL; ver nota al pie 2

*2015 proyectado bajo la hipótesis de aumento nulo e inflación del 26% 17

Tarifas y la lógica macro “Si la inflación es considerada un fenómeno monetario el

tema de la fijación de tarifas es ajeno a la política antiinflacionaria…Pero si la concepción del fenómeno inflacionario es más compleja, (y sin duda menos transparente), y se considera que las tarifas públicas tienen una incidencia en él, se ingresa otra vez en el territorio de las soluciones conflictivas. La lógica de lo macroeconómico entra en colisión con la lógica de lo microeconómico. ¿Puede negarse, por ejemplo, el efecto inflacionario de un programa de recuperación del nivel real de las tarifas de servicios públicos? ¿Qué resabio inflacionario genera todo programa de modificación de precios relativos orientado a una más eficiente asignación de recursos?; ¿en qué medida un atraso tarifario utilizado como medio de contener la inflación, tiende a alentarla por vía de su incidencia positiva sobre el déficit fiscal? (Canitrot, 1983, p.19; el subrayado es mío)

Reforma de subsidios e inflación • ¿Qué impacto sobre la inflación tiene subir el precio

de la energía? Impacto vs. Estabilización fiscal. • Heymann y Canavese (1989): se hicieron esta

pregunta con un modelo simple. • Usamos un formato similar,

– Una ecuación de precios (inflación) que depende de aumentos nominales de tipo de cambio, salarios y precios de la energía y de la cantidad de dinero.

• Ahora metemos los subsidios y los parámetros detrás los mismos – El déficit se descompone entre subsidios a la energía y resto.

El precio de la energía sale de la fórmula de subsidios 19

Efecto impacto vs. estabilización fiscal de eliminar los subsidios a la energía

Inflación

Devaluación

Suba Tarifas

Suba salarios

Déficit y emisión

Deficit y emisión por Subsidios

Simulación: Eliminar los subsidios a la energía eleva la inflación en 11% de impacto sin considerar en el corto plazo los ajustes de tipo de cambio y salarios. Estabiliza en el mediano plazo, 2016/17. 20

Resumen hasta aquí… • Tema tarifario es amplio y diverso, con bases de datos

generales que han sufrido deterioro y requieren reconstruirse – Factible de ser visto desde distinto ángulo o lógica (micro/macro;

positivo/normativo, política pública/negocios regulatorios) sujeto o dependiente de la organización vigente

• El punto de partida actual viene de un ciclo particular. La recomposición puede ser vista de nuevo en términos positivos o normativos y desde una visión micro o macro.

• La evidencia macro indica que hubo impactos inflacionarios acorde al modelo de la ecuación de precios con efectos estanflacionarios que no fueron anticipados. ¿Porqué?

• La evidencia micro indica que el ajuste “precibido” fue relativamente más gradual en electricidad, agua. Pero se percibió más de shock en gas natural. ¿Porqué?

• Vamos a discutir esto último.

Economía positiva de la determinación del precio del gas en 2016

• Primer enfoque/plan (Marzo-Abril, 2016): – No estudia/anuncia ningún lineamiento/mecanismo de determinación a

mediano plazo – Extensión (sin consulta) de los planes de estimulo a la oferta, “marca” el

precio marginal de referencia, por “herencia” del modelo K – Ignora valores de frontera (eg. Bolivia o promedio de importaciones). Va

en busca de reflejar costos domésticos prefijados con la industria. – Ajuste brusco de precios de demanda para converger lo más rápido

posible en el tiempo a ¿7,50? • Segundo enfoque/plan (Septiembre-Octubre, 2016):

– Sigue sin regla o mecanismos (rule-driven, market-driven) – Establece una fijación gradual por sendero a un valor que usa un valor

fijo de LNG para fijar la referencia en 2019. – Precio elegido (6,78 luego 6,72) sugiere que todo es una re-adaptación

gradualista del intento anterior que preserva el objetivo básico. – No se plantea cuestiones de organización de los mercados (control de

productores de importaciones de LNG) o promoción de la competencia necesarios para bajar costos (domésticos o de importación).

Economía positiva de la determinación del precio del gas en 2016

• ¿Qué explica este equilibrio (si se implementa)? • Captura regulatoria de la política pública. El sector

influye en búsqueda de precios altos • Es el equivalente en gas del barril criollo.

• Hubo un “vacío” de política pública que no contrabalanceo las demandas “pro-inversión” del sector, con una regla alternativa. – No supo/no pudo/no quiso: Ya estaba insinuado en el modus

operandi de la Fundación Pensar. – Termina en una extensión del modelo intervencionista, ahora

“pro-inversión”, al que las empresas ya se habían adaptado • Grupos de opinión relevantes (ex secretarios, expertos,

académicos, etc) quedaron fuera del policy process.

Captura Regulatoria

• Desde Stigler (1976)-Peltzman(1976) y modelos subsecuentes de agencia, revisados junto a evidencia empírica en Dal Bó (2006)

• Interpretación “amplia”: El proceso a través del que grupos de interés afectan la intervención del estado en cualquiera de sus formas.

• Interpretación “estrecha”: El proceso a través del que monopolios regulados terminan manipulando a las agencias del estado que se supone los controlan

• La evidencia primaria indica que ambos están presentes en el caso del ‘tarifazo’ en gas natural.

Captura amplia y estrecha

Proceso de fijación del precio de gas en boca

de pozo

Proceso de selección de las autoridades del

ENARGAS

Rol de YPF Programas de Estimulo Acuerdo Galuccio-Macri Modificación Ley Hidrocarburos 2014 Control a la entrada Extensión Programas de Estimulo Fijación Precio Abril/Octubre

Rol YPF/IAPG Selección interventores Selección del Board

´”Antídotos “ a la captura: 1. Institucional 2. Uso de reglas transparentes de mercado (precios de

frontera, licitaciones, etc).

Argumentos que relativizan la Captura • Se requiere evidencia que muestre que no hubo diferencias

sustanciales en los aumentos de precios y tarifas en electricidad y agua, en donde no puede argumentarse captura desde la oferta. – Algo de eso hay a nivel de índices de IPC (FIEL), pero la medición

promedio es dudosa • Que los precios fijados representan los verdaderos costos (hoy y

mañana) de oportunidad de la expansión de la oferta de gas – No lo sabemos, ese es el problema. ¿Por qué no usar una regla?

• Que la diferencia Upstream/Downstream respecto al orden jerárquico de correcciones de precios versus tarifas se da también en electricidad. – Luce que sí. Pero esta vinculado al ajuste del gas

• Que la poca búsqueda de competencia y el rechazo al uso de precios de frontera no se circunscribe a gas – Aparece en petróleo, pero es lo mismo

• Que los mecanismos de selección de reguladores son comunes. – Pero pueden ser incorrectamente comunes

Reflexiones Finales: ¿y Después?

• La etapa inicial de “normalización” de la regulación de los servicios públicos no luce bien. Herencia es fuerte en cuanto a rigideces heredadas de época de fuerte intervencionismo. – Paradójicamente se requiere proteger a los consumidores a la

salida de un ciclo de subsidios. Más allá del uso de tarifa social. • Hay fragmentación sectorial y falta una nueva “doctrina”

regulatoria adaptada al S XXI y que proteja a los consumidores – Promover Vaca Muerta y Renovables no es equivalente

• La captura deben contrabalancearse con mejoras institucionales y de usos de reglas y precios de mercado, para evitar fijaciones de precios y tarifas sesgados.

• Crucial: Requisitos de selección de reguladores independientes en gas y electricidad y mucho énfasis en mercados competitivos y control de prácticas anticompetitivas.