Andrea Molteni* Raffaele Monteleone** Luigi Nava ...€™osservazione delle caratteristiche sociali...

Il welfare state alla prova del welfare penale

Andrea Molteni* Raffaele Monteleone**

Luigi Nava***

Sessione 3 – Esclusione ed espulsione economico-sociale nell’Italia della crisi: i soggetti, i processi

Draft-Pleasedonotquoteorcitewithoutpermissionfromtheauthors

Paper per la IX Conferenza ESPAnet Italia “Modelli di welfare e modelli di capitalismo.

Le sfide per lo sviluppo socio-economico in Italia e in Europa”

Macerata, 22-24 settembre 2016

*UniversitàdegliStudidiMilano-Bicocca [email protected]**Università[email protected] ***ÉupolisLombardiaIstitutoperlaStatistica,laRicercaelaFormazione–[email protected]–[email protected]

1.Introduzione

Negliultimitrent’anniledemocrazieoccidentalihannoconosciutocomplessetrasformazionichehannoriguardato,inmisurarilevante,iprocessiproduttivi,leformedellavoroeisistemidiprotezionesociale.

A partire dagli anni Ottanta, i sistemi diwelfare dei paesi sviluppati sono stati rimodellati attraversoimportanti interventi di “ricalibratura”, spesso coincidenti con fenomeni di retrenchment e,contemporaneamente, è cresciuto il ricorso alle misure penali come strumento di governo della nuovaquestione sociale (prisonfare). Il declino dei sistemi di protezione sociale collettiva ha assunto forme eproporzionidifferentineidiversiStatinazionali–ancheper ledifferentistoriepoliticheeculturalichenehannoprodottomodellipeculiariinciascunPaese–maharappresentato,erappresenta,inciascunodiessiun elemento centrale nel dibattito politico e nella ridefinizione della forma e del ruolo del governopubblico.Ovunquepoi, il legameoriginario trapovertà, lavoro, formedella coesionesocialeedeserciziodella penalità, si è intrecciato ai nuovi discorsi costruiti attorno ai temi della sicurezza, della legalità edell’ordinesociale.

Letrasformazioniavvenute inambitopenalehannoincrociatoquelleoccorseneicontestieconomicielavorativiesonoinrapportodiinterdipendenzaconicambiamentiintervenutineisistemidiwelfareeconl’indebolimento dello statuto universalistico dei diritti e delle protezioni sociali. Con gli anniNovanta, inparticolare, l’espansionedeisistemipenalideipaesioccidentalièstataalimentataanchedai fenomenidiimpoverimentoprodottidallaristrutturazionedelleformedellavoroedellaproduzione,dallaridefinizionedegliobiettiviedelleformedell’interventosociale,danuovi(orinnovati)fenomenimigratori.

L’erosione dei sistemi di protezione sociale e del supporto di quella che Castel chiama “proprietàsociale”–ovvero le formedi tutelacollettivachegarantisconodiritti socialiancheaquantinonpossonocontaresulleprotezionioffertedallaproprietàprivata(Castel,2003)–haprodottounacrescitaipertroficadei discorsi incentrati sulla sicurezza, intesa come difesa dal crimine e sulla criminalizzazione dei gruppisocialimarginali(Girard,1987).Talidiscorsihannoaccompagnatoegiustificatoun’espansionedeisistemidicontrolloerepressionepenaledellefascepiùaimarginidellapopolazione.Inuncertosensol’incapacitàdiaffrontare iprocessie le trasformazioni socialièstatacelataedissimulatadallapervasivitàdeidiscorsiedelle retoriche incentrate sulla sicurezzaedalla crescitadelle strategiedi controllopenaledeimarginali.Queste strategie, di fatto, evitano di dover prendere in considerazione l’insieme dei fattori che sonoall’originedelsensodiinsicurezzaechesonoprodottedalladelinquenzaquantodall’insicurezzasociale.

Leoriginisocialideifenomenidiimpoverimentosonodunquestatetrascurateesostituitedaiprocessidi criminalizzazione e repressione penale di crescenti fasce della popolazione, che hanno finito pergiustificare l’utilizzo del carcere come strumento di neutralizzazione e occultamento delle forme piùevidenti di marginalità e povertà. Questa prospettiva ha prodotto, a un tempo, un circolo vizioso e uncortocircuito in cui la carcerazione non fa che acuire e riprodurre le situazioni di impoverimento edisgregazione sociale che è chiamata a trattare, alimentando oltretutto la diffusione della percezione diinsicurezza. In questo quadro la crescita della popolazione carceraria registrata negli ultimi decenni nonpuòesserecollegatainmodounivocoall’andamentodellacriminalità,quantopiuttostoaldeterioramentodeimercatidellavoroealritrarsideisistemidiwelfare(Garland,2004).

La crisi delwelfare state e l’emergenza del prisonfare hanno prodotto un cambiamento radicale neimodieneisignificatidellapena,ediquellacarcerariainparticolare.Semprepiùèstataabbandonata(neifatti,maancheinmisuracrescentenelleretorichecriminologiche)lasuapretesarieducativa,elapenasièridotta a strumento di incapacitazione selettiva. Il venir meno delle garanzie dello Stato sociale hacomportato una crescita del ruolo del sistema penale nella gestione della povertà e anche nelcontenimentodelle fascedipopolazioneescluseo respintedaimercatidel lavoro, inun’epoca in cui«leimpresesonoperlopiùimpegnatealiberarsideilavoratorisuperflui,periqualinonesistonopossibilitàdilavoroechenonconvieneriqualificare»(Santoro,2004:119).

Venutamenol’ambizionedigarantirelasicurezzasocialeeildirittoallavoro,sonocresciuteleretorichesecuritarie e le politiche di trattamento penale della marginalità sociale. Il ritrarsi delle opportunità diinclusione sociale garantite dalle protezioni offerte dal lavoro e dall’assistenza ha prodotto il riappariredelleclassesdangereuses,quei“comodinemici”,comelihachiamatiilcriminologoNilsChristie(1986),chepermettonodimantenereerafforzarelacoesioneel’ordinesocialeanchedifronteallageneralecrisidelleagenziediinclusionesociale(Wacquant,2000;Castel,2004;Bauman,2004;Santoro,2004;Garland,2004).

L’osservazionedellecaratteristichesocialieanagrafichedellapopolazionedetenutahamostratol’operadi meccanismi di selezione penale che determinano un più frequente e più intenso utilizzo dellacarcerazioneneiconfrontideigruppisocialicheoccupanoposizionimarginalinelmercatodellavoroenellastruttura della società. Le indagini sulle povertà hanno di fatto evidenziato profili assimilabili tra chi sirivolge ai servizi sociali e chi finisce in carcere: bassa scolarizzazione (quando non analfabetismo),disoccupazione o forte precarietà lavorativa, fragilità (o sofferenza) psicologica e sociale, reti familiari esocialimoltodebolioinesistenti,dipendenzaoabuso(passatoopresente)dasostanzestupefacentioalcol.Nel nostro contesto nazionale, secondo l’analisi condotta dalla Commissione di indagine sull’esclusionesocialedelMinisterodelLavoroedellePoliticheSociali(2002),lacarcerazionericopreunpostosignificativoanchetraglieventichesonoall’originedellacondizionedi“senzadimora”.Lostessolegameera,peraltro,emersogiàinunostudiodidiecianniprimaeriguardavacircail20%deicasipresiinesame(Commissioned’indagine sulla povertà e sull’emarginazione, 1993). Ancora in documenti successivi, la stessaCommissionehasottolineatol’urgenzadiprogettarepolitichelocalidiaccoglienzaeaccompagnamentoperlepersone inuscitadalcarcere,al finedicontrastareproprio i fenomenidimarginalitàsocialeepovertàeconomicaeabitativa,indicandolanecessitàdiallestirestrutturediaccoglienzaperconsentirelafruizionedipermessipremialiemisurealternativealladetenzioneancheachièdetenutoenonharisorseproprie(Commissionediindaginesull’esclusionesociale,2004:159).Indicazionisignificativeintalsensoemergono,ripetutamente,anchedairapportidegliosservatorisullepovertàdiCaritasAmbrosiana(1996,2004,2005,2006) e dai rapporti annuali sull’emarginazione e l’esclusione sociale in Italia curati da Caritas Italiana eFondazioneZancan(2000,2002,2004).

Oltrechealivellonazionale,l’esistenzadirelazionitraleesperienzediincarcerazione,povertàedisagioabitativoèstatarilevataanchealivelloeuropeoeinternazionale(Bertaux,2002).Ilsecondorapportosullapovertà inEuroparedattonel febbraio2004daCaritasEuropaevidenziava,adesempio, l’esistenzadiunlegametradetenzione,impoverimentoemancanzadiabitazione.

Un periodo di imprigionamento può, dunque, contribuire a produrre o aggravare una situazione didisagioopovertàepeggiorarelaposizionesocio-lavorativadellapersonachelosubisceedellasuacerchiafamiliare, causando laperditadel lavoroedel reddito (odella fonteprincipaledi reddito familiare)e, inalcuni casi, la rottura o l’indebolimento delle relazioni familiari stesse. La detenzione produce, infatti,conseguenze rilevanti nella vita di chi è legato alla persona incarcerata da vincoli familiari o affettivi. Informediretteoindirette,leconseguenzedell’imprigionamentopossonopesaresull’interacomunitàlocale,per il coinvolgimentodei servizi socialipubbliciedelprivatosociale,dei servizi scolasticieper l’infanzia,delleretidiprossimitàedivicinato,delleassociazionidivolontariatolocale.

Dentro questa cornice di massima il paper discuterà le trasformazioni che hanno investito il nostrosistemadiwelfare in conseguenzadella crescitadellapopolazionedetenuta in generale edel fenomenodella cosiddetta “detenzione sociale”. In particolare, si cercherà di mettere in evidenza come, a livelloterritoriale,sisiasviluppatounsistemadi“welfarepenale”,equalerapportoessointrattenga,daunlato,con il sistema dell’esecuzione penale e, dall’altro, con il più ampio sistema delle politiche sociali. Leriflessioni su questi processi prendono lemosse e fanno riferimento ai risultati di una ricerca promossadallaRegioneLombardiafinalizzataallavalutazionedegli interventiregionalidisostegnoalreinserimentosocialeelavorativodellepersonesottoposteaprovvedimentirestrittividellalibertàdapartedell’Autoritàgiudiziaria1.

Ilsistemapenitenziario lombardosicaratterizzastoricamenteper l’elevatotassoditensionedetentivaoltre che per la sua elevata complessità strutturale e organizzativa. Al fine di sostenere i percorsi direinserimentodellepersonesottoposteaunamisurapenaleeperfavorirel’accessoallemisurealternativealcarcere l’Amministrazioneregionalehapromulgatonel2005una leggeregionale(l.r.8/2005)chedallasuaapprovazionehafinanziatoperpiùdi25milionidieuroprogettidireinserimentosocialepresentatidaenti locali e organizzazioni del terzo settore. Inoltre dal 2008 questi interventi sono stati affiancati dalla“Dote soggetti deboli”, strumento che, in continuità con la cosiddetta voucherizzazione diffusa a livello

1LaricercaèstatacommissionatadalComitatoPariteticodiControlloeValutazionedelConsiglioregionalediRegioneLombardiaaÉupolisLombardia,IstitutoSuperioreperlaricerca,laStatisticaelaFormazione.Iltestointegraledellaricercadanoirealizzataèscaricabile presso http://www.consiglio.regione.lombardia.it/istituzione/comitatocontrollo/missioni oppure pressohttp://www.eupolis.regione.lombardia.it/shared/ccurl/655/220/SOC15011_MV_Reinserimento_%20detenuti%20RF_dasitoCR.pdf

regionale in altri campi d’intervento, identifica i beneficiari detenuti negli Istituti penitenziari o inesecuzionepenaleesternacome titolaridi risorse spendibiliperacquisirepanieridi servizi formativiediinserimentolavorativofinalizzatialreinserimentosociale.

Lamaturitàdelsistemadiwelfarepenalelombardopermettedidiscutereleprincipalicaratteristichediquestiinterventidipolicyconriferimentoallaloroevoluzioneneltempotrapotenzialitàedelementicritici.La presentazione degli esiti contraddittori di queste misure costituisce un’interessante occasione peranalizzare gli effetti della convergenza dei processi di devoluzione securitaria, dell’indebolimento deisistemi di protezione sociale universalistici e della dinamica di specializzazione funzionale delwelfare inambitopenale.2.Ilwelfarepenalelombardo:analisidelleprincipalimisured’interventonelquinquennio2010-20152.1Ilcontesto2.1.1Inumeridell’esecuzionepenaleinItaliaeinLombardia

Negliultimiseianniilnumerodeidetenutialivellonazionaleèpassatodaquasi68milaa54mila(datoaggiornato al 31 giugno del 2016), soprattutto in conseguenza dei provvedimenti di riforma del sistemasanzionatorio adottati a seguito degli obblighi imposti dalla Corte EDU2 che hanno ridotto in modosignificativo,anchesenondefinitivamenterisolto, l’annosoproblemadelsovraffollamentocarcerario.Adoggilapopolazionedetenutacontinua,difatti,aesseremaggioredellacapienzaregolamentaredegliIstitutidipena(nel2016di49.701posti)conunindicedisovraffollamentocarcerarioparial108,8%.

All’internodiquestadinamicanazionaledal2010inLombardiaidetenutisisonoridottidicirca16puntipercentuali3,passandoda9.471a7.967unità;tuttavial’indicedisovraffollamentodellecarceri lombarderimane alto e superiore alla media nazionale attestandosi al 130,2%. In Italia, come in Lombardia, lapopolazione detenuta è giovane, con un’età compresa tra 18 e 40 anni nel 50% dei casi. La presenzafemminile si attesta al 5% a livello nazionale, mentre è pari al 9% in Lombardia, i cittadini stranierirappresentano circa il 34% della popolazione carceraria a livello nazionale e quasi il 46% delle personesottoposteapenedetentiveinLombardia.

In generale, la diminuzione complessiva delle persone recluse è stata accompagnata anche dallariduzionedellaquotadidetenutiinattesadiprimogiudiziopassatainItalianelquinquennio2010/2015dal22,4 al 15,8% e in Lombardia dal 20,8 al 16,8%. E’ pertanto cresciuta l’incidenza dei detenuti con una2 Legge 26 novembre 2010, n. 199 “Disposizioni relative all’esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori adiciottomesi”;Legge21aprile 2011,n. 62 “Modificheal codicedi procedurapenale ealla legge26 luglio 1975, n. 354, e altredisposizioni a tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori”; Legge 17 febbraio 2012, n. 9 “Conversione in legge, conmodificazioni, del decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, recante interventi urgenti per il contrasto della tensione detentivadeterminatadalsovraffollamentodellecarceri”;Legge9agosto2013,n.94“Conversioneinlegge,conmodificazioni,deldecreto-legge 1° luglio 2013, n. 78, recante disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena”; Legge 21 febbraio 2014, n. 10“Conversioneinlegge,conmodificazioni,deldecreto-legge23dicembre2013,n.146,recantemisureurgentiintemadituteladeidiritti fondamentalideidetenutiedi riduzionecontrollatadellapopolazionecarceraria”;Legge28aprile2014,n.67“DeleghealGovernoinmateriadipenedetentivenoncarcerarieediriformadelsistemasanzionatorio.Disposizioniinmateriadisospensionedel procedimento conmessa alla prova e nei confronti degli irreperibili”; Legge 16maggio 2014, n. 79 “Disposizioni urgenti inmateria di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati ditossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309”; Legge 11 agosto 2014, n. 117“Conversioneinlegge,conmodificazioni,deldecreto-legge26giugno2014,n.92,recantedisposizioniurgentiinmateriadirimedirisarcitori in favoredeidetenuti edegli internati chehanno subitoun trattamento in violazionedell’articolo3dellaConvenzioneEuropeaperlasalvaguardiadeidirittidell’uomoedellelibertàfondamentali,nonchédimodifichealcodicediprocedurapenaleealledisposizionidiattuazione,all’ordinamentodelCorpodipoliziapenitenziariaeall’ordinamentopenitenziario,ancheminorile”.CorteeuropeadeiDirittidell’uomo,Secondasezione,causaTorreggianiealtric.Italia(ricorsinn.43517/09,46882/09,55400/09,57875/09,61535/09,35315/10e37818/10),sentenzaStrasburgo,8gennaio2013.LasentenzadellaCortediStrasburgo,emessal’8 gennaio 2013, nel caso “Torreggiani e altri c. Italia”, dichiarava la violazione da parte del nostro Paese dell’articolo 3 dellaConvenzionechestabilisceildivietoditortura,peneotrattamentiinumaniodegradanti,stabilendounterminedelladuratadiunanno per porre rimedio a queste violazioni. La sentenza non si limita a prevedere una condanna per l’Italia con riferimento airicorsi,maaccertal’esistenzadicarenzestrutturalinell’ambitodelsistemapenitenziariodell’ordinamentoitaliano.3Alivellonazionaleilmiglioramentoèinvecepiùconsistente,poichélariduzioneèdi20,7puntipercentuali.

condannadefinitivachescontanolapenaall’internodelleIstituzionipenitenziarie;nellostessoperiodosièpassatidal55,1al65%alivellonazionaleeinLombardiadal51,5al67,4%(Figura1).

Figura1–PopolazionedetenutaperposizionegiuridicaAnni2010-20154–Valoripercentuali

ElaborazionesudatiMinisterodellaGiustizia

SemprepereffettodegliinterventilegislativiconseguentialverdettodellaCorteEDU,inItaliacomein

Lombardia5èdiminuitadiquasi 3puntipercentuali l’incidenzadeidetenuti conuna condannadefinitivafino ad un anno. È invece aumentata di 6,3 punti percentuali a livello nazionale e di 4,3 in Lombardial’incidenzadeidetenuti“definitivi”conunacondannacompresatra10e20annidireclusione(Figura2).

Figura2–CondannaticonalmenounapenadefinitivaperduratadellapenainflittaAnni2010–2016–Valoripercentuali


4Perquantoriguardaquestaannualitàidatisonoaggiornatial30giugno.5 La Corte europea dei Diritti dell’uomo nella sentenza dell’8 gennaio 2013 raccomanda tra le misure da applicare prima delprocesso penale di ridurre il ricorso alla custodia cautelare. Punto 11: “L’applicazione della custodia cautelare e la sua duratadovrebbero essere ridotte al minimo compatibile con gli interesse della giustizia. Gli Stati membri dovrebbero, al riguardo,assicurarsichelalorolegislazioneelaloroprassisianoconformialledisposizionipertinentidellaConvenzioneeuropeadeiDirittidell'UomoedallagiurisprudenzadeisuoiorganidicontrolloelasciarsiguidaredaiprincipienunciatinellaRaccomandazionen.R(80)11 inmateriadicustodiacautelareperquantoriguarda, inparticolare, imotivicheconsentono l'applicazionedellacustodiacautelare. E ancora: “È opportuno fare un uso più ampio possibile delle alternative alla custodia cautelare quali ad esempiol'obbligo,perl'indagato,dirisiedereadunindirizzospecificato,ildivietodilasciareodiraggiungereunluogosenzaautorizzazione,la scarcerazione su cauzione, o il controllo e il sostegnodi un organismo specificato dall'Autorità giudiziaria. A tale proposito èopportunovalutareattentamente lapossibilitàdi controllare tramite sistemidi sorveglianzaelettronici l'obbligodidimorarenelluogoprecisato”.

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

2010

2015

2010

2015Lo

mba

rdia

Italia

Altro Definitivi Misto

Ricorrenti Appellanti Attesa primo giudizio

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0

2010

2016

2010

2016

Lombardia

Italia

ergastolo >20 10-20 5-10 3-5 2-3 1-2 Finoa1

Ledisposizionidileggecuisièfattoriferimentohannocomportatoancheilrafforzamentodellemisurediesecuzionepenaleesternaesonodiminuite lepersoneconunapenaancoradascontareminorediunanno,unatendenzapiùmarcataalivellonazionale(conunadifferenzadi7,1puntipercentuali)diquantonon stiaavvenendo in Lombardia (dove ladifferenza tra il 2016e il 2010èdi3,7punti). Lavariazionealivelloregionaledellepersoneconunapenadascontarecompresatra2e3annièstatapocosignificativa,maapparepiùconsistentealivellonazionalepoichépassadal14,7%del2010al16,8%del2016(Figura3).

Figura3–CondannaticonalmenounapenadefinitivaperduratadellapenaresiduaAnni2010–2016–Valoripercentuali


2.1.2Ilsistemadell’esecuzionepenaleinLombardia

Il sistema penitenziario lombardo si caratterizza per la sua complessità strutturale e organizzativa. InRegionesonopresenti19 Istitutipenitenziariperadulti6,7Uffici territorialidiEsecuzionePenaleEsterna(UEPE),e–perquantoriguarda l’areadeiServiziminorilidellagiustizia–unCentrodiprimaaccoglienza(CPA),unIstitutopenaleminorile(IPM)edueUfficidiServiziosocialeperminorenni(USSM).

In Lombardia sono sottoposte a detenzione 7.967 persone, con una consistente presenza di stranieri(45,9%contro ildatonazionaledel33,6%)eunaridottapresenzadidonne(4,8%, leggermentesuperioreallaquotanazionale).All’internodegli Istitutimilanesi (Bollate,SanVittoreeOpera)èconcentrato il40%dellepersonereclusealivelloregionale.

Negliannichevannodal2011al2014,intervallotemporalesucuisiconcentrailcasostudio,ilnumerodelle persone sottoposte a provvedimenti da parte dell’Autorità giudiziaria è rimasto complessivamenteinvariato con minimo scarto, passando da 13.298 a 13.901 unità; si sono invece trasformati in modosignificativo i rapporti tra le persone prese in carico dal sistema dell’esecuzione penale interna e quelleseguitedalsistemadiesecuzionepenaleesterna. Ilnumerodidetenutipresentinegli Istitutipenitenziarilombardi si è ridotto da 9.360 a 7.824 unità, mentre le persone con una presa in carico degli Uffici diEsecuzionePenaleEsternasonoaumentateinmodocostantepassandoda3.938a6.077unità.

Questadinamicahadeterminato ilpassaggiodaunsistemadiesecuzionepenalenelquale,nel2011,menodiun terzodeicasivenivanotrattatiall’esternodegli Istituti,adunoche,dandoprogressivamentespazioallemisurealternative,tendeadunmaggioreequilibrio.Nel2014,infatti,l’incidenzadell’esecuzionepenaleesternahainfattisuperatoil40%deicasitrattati(Figura4).

6 Più precisamente: quattro Case di reclusione, quattordici Case circondariali, un Ospedale psichiatrico giudiziario (in corso dichiusura e trasformazione in REMS). A queste strutture si aggiunge una Custodia attenuata per detenute con propri bambini(ICAM).

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0

2010

2016

2010

2016

Lombardia

Italia

ergastolo >20 10-20 5-10 3-5 2-3 1-2 Finoa1

Figura4–Ilsistemadell’esecuzionepenaleinLombardia,casiseguiticonmisureinterneedesterne

Anni2011–2014–Valoripercentuali


2.2Lemisured’intervento2.2.1Lemisureeillorofinanziamento

InLombardiaapartiredal1999,sullabasediunProtocollod’intesaconilMinisterodellaGiustiziaepoi,

tre anni dopo, con un Accordo quadro7, sono state avviate diverse sperimentazioni per il sostegno alreinserimentosocialedellepersonesottoposteamisureprivativedellalibertà.Sitrattavadiuninsiemediesperienze che hanno rappresentato la premessa alla promulgazione della Legge numero 8 del 2005, ilprincipale riferimento normativo che struttura l’azione della Regione Lombardia “a tutela delle personeristrette”inquestocampodipolicy.

La Legge 8 dal 2005 ha avviato la progressiva costruzione di un articolato sistema di interventiconcentrati su alcuni ambiti prioritari d’azione (attività di formazione, orientamento e inserimentolavorativo,housing sociale, sostegnoalle famiglie)evoltoa favorire ilminor ricorsopossibileallemisureprivativedella libertàe ilreinserimentosocialedellepersonesottoposteatalimisure,ancheattraversoilcoinvolgimentodelleASL,degliEntilocali,delTerzosettoreedelvolontariatopromuovendol’integrazionetragliinterventiinambitopenaleequellirealizzatidaiServizisocialiterritoriali.

Dal2008aidiversiinterventiportatiavantigrazieallaLegge8sièaggiuntaunaspecificalineadellaDoteFormazioneLavorodefinita“DoteSoggettiDeboli”che,collocandosiall’internodellastrategiaespressaneiProgrammiOperativiRegionali(POR)asseinclusionesociale,hafattolevasullerisorsestanziatedalFondoSocialeEuropeoper raggiungeredestinatari fragili e favorire lepoliticheattivedel lavoro.Comenoto, lerisorse provenienti dal FSE sono da tempo impiegate per finanziare le politiche attive del lavoro e peraccrescerelepossibilitàdipersoneconlimitateopportunitàdioccupabilità.All’internodiquestoquadroilsistema delle doti si caratterizza per aver identificato i destinatari delle misure come titolari di risorsespendibili per acquisire panieri di servizi all’interno di un sistema d’offerta regolato secondo la logicadell’accreditamentodeglierogatoridiprestazioniinconcorrenzainunquasi-mercato.

Dal 2005 sono stati deliberati in Lombardia finanziamenti complessivi per oltre 25 milioni di euro avaleresullaLegge8e,nelsoloperiodo2009-2015,lespesafinanziataèstatadi18milionidieuro.Laspesapro-capite per intervento, stimata per il biennio 2009-2010, ammonta a circa 152 euro se calcolata suidetenutipresentiesullepersoneammesseaunamisuraalternativaalladetenzionementre,restringendola platea ai soli detenuti definitivi con un residuo di pena inferiore ai tre anni e alle persone inmisura7“Accordoquadrotra laRegioneLombardiaed ilMinisterodellaGiustizia. Individuazionedellepriorità inmateriadiesecuzionepenaledegliadultiedeiminori”,approvatocond.g.r.10054/2002emodificatocond.g.r.11705/2002.

70,4 67,960,9 56,3

29,6 32,139,1 43,7

2011 2012 2013 2014

Esecuzione penale interna Esecuzione penale esterna

alternativa,saleacirca321euro8.Nelbiennio2014-2015laspesacapitariastimataèstatadicirca130eurosultotaledellapopolazionedetenutaedicirca214eurosesiconsideranosoloidetenuticonpenainferioreatreanni.

Trail2009eil2014laRegionehasostenutouncostanteimpegnofinanziario,coneccezioneperil2011,anno in cui l’entità complessiva dei finanziamenti è stata molto inferiore alla media del quinquennio(Tabella 1). La quasi totalità dei finanziamenti erogati dalla Regione, ad eccezione di piccole quotedestinate ad azioni di sistema o sovra-territoriali, è stata attribuita alle ASL per la realizzazione degliinterventineiterritoridipropriacompetenzaamministrativa,sullabasedicriteridiallocazionedellerisorselegatiallanumerositàdellapopolazionedetenutaoinesecuzionepenaleesterna9.

Tabella1-ProvvedimentiregionaliexL.8/2005erelativifinanziamenti(2009-2014)

Provvedimento Data Titolo Risorse

DGR9143/2009 30/03/2009Linee guida in materia di inclusione sociale a favore delle personesottoposte a provvedimenti dell’Autorità giudiziaria: sviluppo dellafunzionediagentedirete(2009-2011)

650.000,00€

DGR9502/2009 27/05/2009Modalitàperlapresentazionedipianidiinterventiperlapromozioneelosviluppo di una rete a favore delle persone sottoposte a provvedimentidell’Autoritàgiudiziariaedellelorofamiglie(biennio2009-2010)

4.700.000,00€

DGR11134/2010 03/02/2010Linee guida in materia di inclusione sociale a favore delle personesottoposte a provvedimenti dell’autorità giudiziaria: sviluppo dellafunzioneagentedireteanno2010areaadultieminori

739.210,70€

DGR2733/2011 22/12/2011Promozione e sviluppo di una rete di servizi ed interventi a favore dellepersone sottoposte a provvedimenti dell’Autorità giudiziaria e delle lorofamiglie

2.000.000,00€

DGR3972/2012 06/08/2012 Determinazione in ordine all’emergenza carceri per la situazioneambientaleinattuazionedellad.c.r.n.502del2012 50.000,00€

DGR4116/2012 03/10/2012

CompartecipazionealBandoFondazioneCariplo2010“Promuoverenellecomunità territoriali il sistema delle misure alternative per personesottoposte a provvedimenti dell’Autorità giudiziaria (seconda annualità2012) in raccordo con il Provveditorato regionale dell’AmministrazionePenitenziariadellaLombardia

300.000,00€

DGR4333/2012 26/10/2012 Determinazioniinmeritoagli interventiafavoredellepersonesottoposteaprovvedimentidell’Autoritàgiudiziariaedellelorofamiglie 3.200.000,00€

DGR1004/2013 29/11/2013 Piano di azione per il reinserimento delle persone sottoposte aprovvedimentidell’Autoritàgiudiziaria"-Biennio2014-2015 6.000.000,00€

DGR2727/2014 28/11/2014Determinazione in merito al piano di azione per il reinserimento dellepersone sottoposte a provvedimenti dell’Autorità giudiziaria approvatocond.g.r.n.1004del2013-annualità2015

426.900,00€

TOTALE 18.066.110,70€

Per quanto riguarda la dote soggetti deboli nel periodo 2008-2015 le risorse impiegate a valere sul

FondoSocialeEuropeosonostatecomplessivamentecirca11milionidieuro,concirca6milionidieuroneltriennio2008-2010, lametàneltriennio2011-2013emenodi2nelbiennio2014-201510. Inconseguenzadelprogressivoridimensionamentodelle risorse finanziatesièquasidimezzato ilnumerodeibeneficiari,

8 Indichiamoentrambe lecifre,nonessendopossibiledistinguereconprecisione, sullabasedeidatiedeimaterialidocumentalidisponibili, le quote di finanziamento destinate ai progetti che hanno riguardato l’intera popolazione detenuta in carcere inLombardia(areaInterna)daquelleriservateaiprogettidestinatiachiusufruiscediunamisuraesterna.9PerquestaragionealletreASLdiMilanoèstatodestinatoil41%deifinanziamenticomplessivi.10Si ritieneopportunoesplicitarealcunidettaglidimetodo:per ilperiodo2008-2010 laspesaèstatadefinitagrazieal reportdimonitoraggioutilizzandoesclusivamente il valore totale relativoalledoti (€6.297.738,84),nonconsiderando il valore relativoaiservizierogati(€6.300.969,00).Ilvaloredellaspesaperquestoperiodopotrebbequindiessereleggermentesottostimato.Perlostesso periodo il valore dei servizi per il Lavoro è calcolato come somma dell’elaborazione del PIP e dell’accompagnamento allavoro.Perilperiodo2011-2013laspesaèstataricostruitagrazieaidatiindividualichepermettonounafaciledistinzionetracorsidi formazione,borsa lavoroe sevizi al lavoro (accompagnamento,coaching, etc.).Per ilperiodo2013-2015nonsonodisponibiliinformazionisulnumerodelledotimasolosuquellodeibeneficiari(potrebberononcoincidere,cosìcomeperglialtridueperiodiconsiderati);pertaleragioneilcostomediodell’interatabellaècostruitosultotaledeibeneficiarienonsultotaledelledoti;conriferimento al periodo 2013-2015 due enti non hanno riportato il numero dei beneficiari, e un ente non risulta aver inviato ilmonitoraggio,quindiiltotaledellaspesapotrebbeesseresottostimato.

passatidagliiniziali3.448a1.695,mentrelaspesamediaperbeneficiarioèpassatadacirca1.800euronelprimotriennioapocopiùdimillenell’ultimobiennio(Tabella2).Complessivamentequindi,dal2005al2015,tralerisorseavaleresullaLegge8equellecollegatealleDotiperilreinserimentosocialeelavorativodellepersonesottopostealimitazionidellalibertàosottoposteamisurealternativealladetenzione,sonostatiinvestiticirca35milionidieuro,inquantitàdecrescentenelcorsodeltempo.

Tabella2-SpesaperlaDoteSoggettiDeboli

2008-201011 2011-2013 2014-2015Spesa€ 6.297.738,84 3.570.737,85 1.749.519,24

Beneficiari 3.448 2.309 1.695Valoremedio 1.826,49 1.546,44 1.032,20

2.2.2GovernoetrasformazionidegliinterventiregionalifinanziatidallaLegge8

Inlineagenerale,comegiàaccennato,conlaLegge8laRegioneLombardiahasostenutolacostruzionediunsistemaintegratodiinterventiorientatoacoinvolgereleamministrazionipubblicheeilprivatosocialeconcentrandosisualcuniambitiprioritarid’azione: la formazionedeglioperatori, la tuteladellasalute, lapromozionedi interventisocio-educativi, l’assistenzaallefamiglie, larealizzazionediattivitàdi istruzione,formazione,diorientamentoeinserimentolavorativo.

Inparticolare,conloscopodiinterveniresulproblemadellacarenzadipersonaleeducativonegliIstitutipenitenziari, reso ancor più acuto dal problema del sovraffollamento carcerario, tutta la prima fase dicostruzione del welfare penale regionale lombardo è stata caratterizzata dal forte investimento sullacreazione della figura dell’agente di rete – Legge 8, art. 5, commi 3 e 4 – inserendolo a supporto degliinterventitrattamentalirivoltiallepersoneinesecuzionepenaleportatiavantidaglieducatoriministeriali.

Questa fase avviata nel 200512, in via sperimentale e per tre anni, ha garantito l’affiancamentodi 30agenti di rete agli educatori degli Istituti, destinando il 20%del loromonteore alla collaborazione con iserviziterritoriali(sanitari,sociali,diinserimentoallavoro)nellapresaincaricodeidestinatari.Lefunzionidell’agentedireteeranodicasemanagementeditutoringnell’attuazionedeiprogettipersonalizzaticheiservizisocialidell’AmministrazionePenitenziaria(IstitutipenitenziarieUEPE)sonotenutiapredisporreneiconfrontidellepersoneinesecuzionepenaleconl’approvazionedellaMagistraturadiSorveglianza.

Neltempoquestaattivitàsièspostatadainterventoagitoprevalentementeall’internodelcarcereallapresa in caricopersonalizzata dei percorsi di inserimento sociale; gli agenti di rete hanno, cioè, lavoratocomemediatoridei rapporti tra il sistemadell’esecuzionepenale (internaedesterna), i servizi sanitari esocialiterritorialieleorganizzazionichegestisconoiprogettidiaccoglienzae/olavoro.

Complessivamente leazioniprogettualidellaLegge8hanno insistito suambitidi interventochesonorimastistabilinelcorsodeltemporivolgendosiaiprincipali fattoridivulnerabilitàsociale.Tantonel2009quanto cinque anni dopo, i settori prioritari di intervento sono stati l’accompagnamento sociale ededucativo,l’accoglienzaabitativael’inserimentolavorativo;ambitideterminantipergliinterventisocialidarafforzare ulteriormente alla luce della Legge 19913 che ha portato all’allargamento della platea deipotenzialibeneficiarideipercorsitrattamentalifuoridagliIstitutipenitenziari.

Alla fine del primo triennio sperimentale (2005-2008) la Regione ha deciso di finanziare la funzionedell’agente di rete garantendo la continuità14 degli interventi intrapresi ed ha affidato a un “tavolo11Comeindicatoinprecedenzaperilcalcolodeicostideiserviziilvaloreindicatonelmonitoraggio2008-2010èdiversodalvaloreeconomicodeltotaledelledoti;abbiamoutilizzato ilprimo–corrispondentea€6.300.969,00-perdisaggregare le informazionirispettoaiservizierogati.12D.g.r.n.1206del30/11/2005“Sperimentazionecoordinatadiretilocaliperilreinserimentosocialedellepersoneinesecuzionepenale”13 Legge26novembre2010, n. 199 “Disposizioni relative all'esecuzionepresso il domicilio delle penedetentivenon superiori adiciottomesi”.14D.g.r.n.9143del30marzo2009“Lineeguidainmateriadlinclusionesocialeafavoredellepersonesottoposteaprovvedimentidell’Autoritàgiudiziaria:sviluppodellafunzionediagentedirete(2009-2011)”

territorialedicoordinamento”ilcompitodigovernarel’insiemedelleattività,regolandoobiettivi,prioritàemodalitàoperative. Inquesta fasedi consolidamento laRegionehadecisodi incrementare ilmonteoredestinato dagli agenti di rete agli interventi esterni agli Istituti cercando di rafforzare il rapporto tra gliattoricoinvoltineicompitidireinserimentosocialeelavorativo(Comuni,terzosettoreeAmministrazionePenitenziaria).Gli agentidi retehannoquindi,daun lato, finalizzato il lavorocon idetenutinegli Istitutipenitenziari al finedi favorire la costruzionedelleprecondizioniper l’inserimento lavorativoe,dall’altro,hannoiniziatoaesserecrucialinell’attivitàdiaccompagnamentoallavorodeidimittendiedellepersoneinesecuzionepenaleesterna.

Gliagentidiretehannoesercitatoquindinelsistemadiwelfarepenalelombardolafunzionedipivotperl’insiemedegliinterventipostiinesseredallaLegge8,lavorandocomemediatorideirapportitrailsistemadell’esecuzionepenale (internaedesterna), i servizisanitariesociali territoriali.Leazioniposte inesserenellaloroattivitàdipresaincaricohannosupportatolerelazionitraidetenutielelorofamiglie(colloquicon i famigliari, visite domiciliari), cercando di lavorare alla costruzione (o ricostruzione) di relazioni diimportanza decisiva nel favorire i processi di reinserimento sociale. In particolare, hanno gestitoquotidianamente le attivitàdi reinserimentodellepersoneprese in caricoapartiredalla conoscenzadellorocontestodivita,dellerelazionisocialiefamiliari,avendocuraanchedelleattivitàdisensibilizzazionedelterritoriofondamentaliper ilbuonesitodegli interventi.Leattivitàdiaccompagnamentoal lavoro, inparticolare, hanno riguardato i dimittendi e le persone in esecuzione penale esterna. Gli interventi suidetenuti negli Istituti penitenziari sono stati, invece, finalizzati alla costruzione delle precondizioninecessarieall’inserimentolavorativodegliutenti.

Nel2011,adistanzadicinqueannidallasperimentazionesugliagentidirete, i finanziamentiregionalidedicatia sostenerequesta figurahannosubitounconsistente ridimensionamentochehaspostatosulleorganizzazioni del privato sociale la responsabilità di portare avanti questa esperienza come una delleopzioniprogettualidainserirenei“pianidiintervento”chedalìapocosarebberodivenutiglistrumentidigovernodelleattivitàdelwelfarepenalegestitidalleASL.

Questo cambio di strategia nella distribuzione dei finanziamenti ha avuto come conseguenza lariduzionedelnumerodiagentidireteconeffettidiversineisingolicontestidelwelfarelocale,poichéalcunidi questi hanno continuato a sostenere questa figura,mentre altri ne hanno fortemente ridimensionatol’azioneo l’hannodel tuttocancellata. Ilpassaggioal finanziamentodegliagentidi reteattraverso ipianiterritoriali ha portato come conseguenza la riduzione del monte ore complessivamente disponibile el’inevitabilediminuzionedegliinterventidipresaincarico.Alivelloregionalegliagentidiretesonopassatidaunimpegnodi31milaoredel2008alle17miladel2014,nell’ultimobiennioprogettuale(2014-2015)sisonoridottidellametà,passandoda30a15.Adoggi il risultatoèchegliagentidi retenoneroganounserviziocontinuativoesonoancora incaricoalTerzoSettore,dipendendodallapossibilitàcheneltempovenga rifinanziata la specifica linea d’intervento (nell’ultima tornata progettuale “accompagnamentosociale”)cheliretribuisce,senzaesserediventatiparteorganicadelladotazionedeiservizipubblici.

Dopo questi primi anni di avvio15 inizia un periodo di sviluppo del welfare penale regionale in cuivengono identificati strumenti utili a consolidare a livello territoriale la rete di soggetti impegnati neiprogettidi inclusionesocialedellepersonesottoposteaprovvedimentidapartedell’AutoritàGiudiziaria.L’introduzionedeiPianidiintervento,strumentidiprogrammazionesottolaresponsabilitàdelleASL,conilcoinvolgimento degli Uffici di Piano, le strutture dell’Amministrazione Penitenziaria, l’Amministrazionedella GiustiziaMinorile e i soggetti capofila dei cosiddettimacro-progetti è stato uno snodo rilevante aquesti fini. La Regione aveva stabilito che per ciascuna ASL potessero essere presentati al massimo tremacro-progetti intrediverseareedi intervento16cercando,daunlato,disostenererisorsegiàmobilitateneidiversiterritorie,dall’altro,direnderlemaggiormenteconvergentiefinalizzate.

15D.g.r.n.9502del27maggio2009“Modalitàperlapresentazionedipianidi interventoperlapromozioneelosviluppodiunareteafavoredellepersonesottoposteaprovvedimentidell’Autoritàgiudiziariaedellelorofamiglie(biennio2009-2010)”16 1) organizzazione di servizi integrati di aiuto per la realizzazione del progetto individualizzato della persona sottoposta aprovvedimentidell’Autoritàgiudiziaria;2)costruzionedipercorsidiinclusionesocialeeprofessionale;3)promozionediinterventidiinformazione,sensibilizzazionerivoltaalsistemadeiservizi.Ciascunapropostaprogettualedovevaesserepresentatadaunentecapofila,conunaesperienzaalmenobiennalenelsettoree inpartenariatoconalmenotrepartner,per leareeterritorialiextra-metropolitane,econalmenoseipartner,perleareemetropolitane.

Se la totalità delle ASL ha recepito l’indicazione regionale di consolidare le reti territoriali attorno aimacro-progetti, non tutte sono riuscite a presentare un unico progetto con azioni dispiegate su piùterritori; nella maggior parte dei casi per le difficoltà incontrate dai soggetti capofila, quasi sempreorganizzazionidelterzosettore,nelcoprirelequotedicofinanziamentoesostenereglioneriamministratividipartnershipcompositeedestese.

Lacontinuitàdell’azioneregionalehapoisubitounabattutad’arrestoconlagiàaccennatainterruzionedeifinanziamentidallafinedel2011all’estatedel2012.Inoltre, lanuovaprogrammazione17richiedevaaiprogetti finanziatiun’elevataquotadicofinanziamentocheha finitoperscoraggiare leorganizzazionidelterzo settore dal presentare progetti economicamente consistenti18 e, di fatto, ha reso più difficile quellavoro di ricomposizione degli interventi perseguito sino ad allora. La nuova programmazione regionale,oltretutto, ha visto indebolirsi il lavoro di concertazione con gli Uffici del Provveditorato Regionale perl’Amministrazione Penitenziaria, cosa che aveva portato alla promozione e alla realizzazione di macro-progettiterritorialiispiratidacoerenzastrategicaeoperativa.

In generale, tra il 2009 e il 2011, il welfare penale lombardo è stato quindi oggetto di particolareattenzione per quanto riguarda lo sviluppo di una strategia complessiva tanto a livello di governancequantoalivellodellagestioneoperativadegliinterventi.Inquestafasesonostatespesemolteenergiepercreare leprecondizioni istituzionalieorganizzativeperché ipercorsidi reinserimentosocialee lavorativodelle persone sottoposte a misure di privazione della libertà, o alternative alla detenzione, fosseropercorribiliedefficaci.

Aldilàdialcunicorrettivi,nel2011enel201219,sièquindiprovatoadarecontinuitàalfinanziamentodegliinterventiavviatineglianniprecedenti,sollecitandol’attenzionedelleASLatenercontodelleazioniinatto in ciascun territorio di riferimento20; al tempo stesso non sonomancati dei segnali critici, come ladiscontinuitànelfinanziamento, lariduzionedegliattorichiamatiapartecipareaiprocessidecisionalie lacrescitadidisincentivantioneriamministrativieorganizzativiperilTerzoSettore,chiamatodifattoafarsicaricodell’erogazioneedelgovernodegliinterventi.

Alcunielementidi fragilitàcaratterizzanoancheipiùrecentisviluppidelwelfarepenale lombardocheha continuato il proprio percorso di sviluppo insistendo nel perfezionare uno stile di politiche “perprogetti”.Percoinvolgereterritoridifferentiinunprogrammaunitario21èstataintrodottalapossibilitàdirealizzare interventi strutturati con priorità identificate in coerenza con quelle definite dal governoregionale22. Questo disegno si caratterizza per l’intenzione di favorire il superamento dei confiniamministrativitraleareenellequalisiarticolanogliinterventi;infatti,larigiditàdeifinanziamentiallocatisu base territoriale (coincidente con i territori di competenza delle ASL) si scontrava con una domandamultipladiserviziechepotevanontrovarerispostainunsingolocontesto.PurtropposolotreASL–quelledella città di Milano – hanno presentato dei progetti con queste caratteristiche all’interno dell’areametropolitana milanese. Al centro della governance del welfare penale in quest’ultima fase rimane ilcoordinamentoterritorialeprimadescritto,conlascomparsaperòdeisoggettidelTerzoSettore;ilnuovoindirizzodipolicyèadampioraggio,esidipanainseidistintelineediintervento23finalizzate,daunlato,asostenereazionigiàintrapresee,dall’altro,afavorireilpassaggiodall’internoall’esternodelcarcere.

17Decreton.4677del29maggio2012dellaD.G.Famiglia,conciliazione,integrazioneesolidarietàsociale18 Il cofinananziamento richiestoeradel 35%per richiestedi finanziamento superiori ai 50.000euro, edel 25%per richiestedifinanziamentoinferiori.19 D.g.r. n. 4333 del 26/10/2012 “Determinazione in merito agli interventi a favore delle persone sottoposte a provvedimentidell’Autoritàgiudiziariaedellelorofamiglie”.20Adesempio,quelle finanziatetramite ilbandoemessodallaFondazioneCariplo(d.g.r.n.4116del3ottobre2012),oppuregliinterventidiinserimentolavorativofinanziabilidallaDirezioneGenerale“Occupazione,Politichedellavoro,Istruzione,FormazioneeCultura”,identificaticomedote“soggettideboli”echeconsidereremoabreve.21D.g.r.29novembre2013n.1004del20/12/2013“Misurediinclusionesocio-lavorativaperisoggettisottopostiaprovvedimentidell’autoritàgiudiziaria”.22 In particolare l’obiettivo è quello di creare una convergenza tra le azioni promosso dalle due diverse Direzioni generalicompetenti, quella “Famiglia, Solidarietà sociale e Volontariato” e quella “Istruzione, Formazione e Lavoro della RegioneLombardia”.231)Consolidamentodelle reti territoriali (Agentedi rete) (25%delmonteorecomplessivodedicatoallo svolgimentodiattivitàinterneagli Istituti e75%all’attivitàesterna);2)Potenziamentoe continuitàdeipercorsidi accompagnamentoal reinserimentosociale(iprogettipersonalizzatifinalizzatialreinserimentosocialedovrannoavviarsialmeno12mesiprimadelrilascioepotranno

L’erogazionedellerisorsedituttiiprogettipiùrecenti–2014-2015–èstataindirizzataancoraunavoltainuna logicadicontinuitàasostegnodegli interventigiàattivi sul territorio,caratterizzatiper la stabilitànellepartnershipenegliattoricoinvolti(aquestopropositovadettocheleorganizzazionidelTerzoSettorecapofiladegliinterventinel2014nellametàdeicasisonolestessedel2009).

A seguito delle trasformazioni legislative intervenute per contrastare il sovraffollamento carcerario, enonostante l’incremento nel primo semestre del 2014 del ricorso alle misure alternative, il decisoreregionaleha riconosciuto ladifficoltànelportarea termineefficacipercorsidi inserimento lavorativo, inparticolareproprioperlepersoneammesseallemisurealternative24.Quindi,afine2015,perpotenziareedarecontinuitàaipercorsisiaccompagnamentoalreinserimentosocialeelavorativo,sonostatestanziateulterioririsorsedaspendereattraversola“borsalavoro”.2.2.3Gliinterventidiformazioneeavvicinamentoallavorofinanziaticonrisorseeuropee:laDoteSoggettiDeboli

Perquantoriguardaipercorsidiavvicinamentoallavoro,sindal2014,ledotihannorappresentatounbinarioparallelo,tantodalpuntodivistastrategicoquantodaquellooperativo,rispettoalleazionimesseincampoconrisorsefinanziatedallaLegge8.

Ladote rivoltaallepersonesottoposteaprovvedimentidapartedell’Autoritàgiudiziaria,denominata“SoggettiDeboli”, fa levasui finanziamentiprovenientidalFondoSocialeEuropeoe,attivatanel2008,èuna derivazione della preesistente e più ampia “Dote Formazione e Lavoro”. È unamisura aggiuntiva aipercorsi/progettidiformazioneeinserimentolavorativofinanziatitramiteibandidelleASLehaprevisto,perlepersoned’etàcompresatrai16ei64annisottoposteaprovvedimentidell’Autoritàgiudiziaria–siainregimedidetenzionecheinesecuzionepenaleesterna, incaricoall’Amministrazionepenitenziaria(dai18 ai 64 anni) o alla Giustizia minorile (dai 16 ai 21 anni) – la possibilità di usufruire di percorsi diformazione e riqualificazione professionale, e di percorsi di inserimento e integrazione nel mercato dellavoro. Ingenerale, rispettoall’impiantoderivatodallaLegge8, lostiledi interventoattraverso ladotesicaratterizza,finoal2014,per l’altogradodi individualizzazione: ilpuntodiriferimentoè ilvouchersocio-sanitarioche,ispirandosialprincipiodellalibertàdiscelta,permetteaibeneficiaridiscegliereunoperatoreaccreditatograziealqualepotenziarelepropriecapacitàperunefficaceinserimentosocialeelavorativo.

Nelperiodo2008-201025ladoteèstatasostanzialmentedeclinataqualestrumentoperassegnaredellerisorse ad enti di formazione accreditati per erogare servizi personalizzati di orientamento al lavoro eformazione professionale, all’interno e/o all’esterno degli Istituti di pena e di accompagnamentoall’inserimentolavorativo:ibeneficiaripotenzialisonostatelepersonesoggetteallarestrizionedellalibertàechepotevanoaccedereallaformazionesiaall’internodegliIstituticheall’esterno,seammessiallemisurealternative.

Tra il 2011 e il 201326 la dote soggetti deboli è stata sdoppiata in uno strumento finalizzato alla“riqualificazione”,cheprevedeunpercorsoformativorivoltoadetenuticonpenaresiduasuperioreai36mesi, e in un secondo di “ricollocazione” che prevede servizi finalizzati al reinserimento lavorativo perdestinatari disoccupati o inoccupati con pena residua inferiore a 36mesi, detenuti presso un Istituto dipena,potenzialibeneficiaridimisurealternativealladetenzione.Ladistribuzionedelle risorse,sullabasedeicriteridiripartodeifinanziamenti,nonsembraindicareunaparticolarespintaafavoredelleattivitàdiinserimento lavorativo; leCasedi reclusione, infatti, sono state vincolateadestinarenonmenodel 15%

continuarealmassimoperi6mesisuccessivialledimissioni);3)Lafamigliaelagenitorialità;4)Housingsocialeeprontointervento(abitativo);5)Lagiustiziariparativa.24ConlaD.g.r.n.2727del28/11/2014“Determinazioneinmeritoalpianodiazioneperilreinserimentodellepersonesottoposteaprovvedimentidell’Autoritàgiudiziaria-exDGR1004/2013-(annualità2015)”.25Decreto13319del19/11/08“Approvazionedell’avviso rivoltoaglioperatoriaccreditati riguardante lapromozionedell’offertaformativaperdetenuti-annoformativo2008-2009(P.O.R.Ob.2FSE2007-2013,AsseIV–Capitaleumano–ObiettivospecificoI)”;ulteriori specifiche e correttivi, qui non rilevanti ai fini del discorso, sono intervenuti con il Decreto 15339 del 18/12/08“Approvazione dell’offerta formativa per detenuti e dell’avviso Dote soggetti deboli P.O.R. OB. 2 FSE 2007-2013, Asse III –InclusioneSociale–ObiettivoSpecificoG)”.26Decreto7487del05/08/11“Approvazionedegliavvisi relativiallaDoteformazionee lavorosoggettideboli2011/2012(P.O.R.Ob.2FSE2007-2013,AsseIIIInclusionesociale–ObiettivoSpecificoG)”

dellerisorsealladote“ricollocazione”mentreleCasecircondariali,allostessofine,devonoallocarealmenoil10%.

Acausadell’obbligatorietàdellamaggiorpartedeiservizi, ipercorsidi riqualificazioneericollocazionenon sono statiparticolarmentedifferenziati.Nel91,5%delledoti riqualificazione, adesempio, sono statiutilizzati tutti i servizi obbligatori erogabili27; per la misura di ricollocazione il 65% delle doti è statadeclinata sempre con lo stessopaniere di servizi così che all’interno e tra le duemisure non è possibilerintracciaredellesignificativedifferenze(Tabella3).

Tabella3–Leprevalenticombinazionidiservizipertipodidote

Tipodote Servizierogaticongiuntamente n.doti % Totale

Riqualificazione Accoglienza, Colloquio Specialistico, Definizione del Percorso,Monitoraggio-coordinamentoegestionedelPIP 1.957 91,5 2.138

RicollocazioneAccoglienza, Accompagnamento al Lavoro, Bilancio delleCompetenze, Colloquio Specialistico, Definizione del Percorso,Monitoraggio-coordinamentoegestionedelPIP,Scouting

214 65,0 329

ElaborazionesudatiDGIstruzione,FormazioneeLavoro–RegioneLombardia

Complessivamente, quindi, gli interventi di avvicinamento al lavoro hanno aderito perfettamente almandato della deliberazione istitutiva delle due misure, che però ne ha determinato una scarsadifferenziazione.Analogodiscorsovalepericorsidiformazione:isetteprincipali28hannocopertoil60%dituttiquellierogatienonsonostatidistribuitiinmodouniformetraidiversiIstituti,cosìcheinalcunicasileopportunità formative sembrano essere dipese strettamente dal luogo di detenzione29. Le doti hannoquindi erogato pacchetti di interventi standardizzati prevalentemente all’interno di percorsi formativi,tendenzialmenteinsettoriabassaqualificazione,erivoltiabeneficiaricheinragionediunapenaresiduasuperioreai36mesinonhannounaimmediatapossibilitàdiaccederealmercatodellavoro.

Direcentelemodalitàdierogazionedelladote,siaperilversanteformativocheperquellodeiservizidiinserimentoallavoro,sonostateriformulate.Ilnuovoorientamento30èstatofinalizzatoafarconvergereiduesistemi,quelloavaleresullaLegge831equellodellaDote,permigliorarnel’efficaciacomplessiva.Allestrutturechecostituisconol’ossaturadelsistemadell’esecuzionepenaleregionaleèassegnatoilcompitodipromuovere un partenariato32 per ciascun ambito territoriale, che questo possa presentare un soloprogetto, e che ciascun operatore accreditato per i servizi al lavoro sia capofila di un solo progetto.Cambianoanche icriteriper l’allocazionedellerisorse,poichéagli IstitutiPenitenziarinevieneassegnatol’80%, agli UEPE il 18% e agli OPG il 2%; a ciò si somma che i servizi al lavoro debbano rappresentarealmenoil70%delledotiassegnateagliUEPEeil30%diquelleattribuiteagliistitutipenitenziari.2.2.4Ilsistemadiwelfarepenaleelacoperturadeibisognideibeneficiari

Le numerosità dei destinatari raggiunti dalle proposte progettuali territoriali e dalle doti sonomoltodiverse,comeèdiversalaprecisionedellestimedell’incidenzadellemisuresuipotenzialibeneficiari.

27Abbiamoinoltreverificatochequestomodelloèstatodestinatoa1.838beneficiaridelladote,circal’80%deltotale.28 Cameriere - Barman, Ceramica - Creta - Cartapesta, Imbianchino - Decorazione d’interni, Informatica, Installazione emanutenzionetermoidraulica,Operatoreedile,Tecnichedicucina-Cuoco29 Ad esempio il corso di Cameriere-Barman e Cuoco coinvolge esclusivamente o prevalentemente i detenuti delle CaseCircondariali, mentre la formazione per addetti alle cucine è rivolta esclusivamente ai detenuti dell’Ospedale PsichiatricoGiudiziario.Questi corsi “principali”non rappresentano l’offerta formativapergli utentidegliUEPEpresso iquali,degli 89 corsierogati,unterzo(n.30)hariguardatoattivitàdi“accompagnamentoall’esperienzalavorativa”,12laformazioneper“magazziniere–spedizioniere”,9per“panificatori”,cuisiaggiungonoquellidi“Ceramica”e“Imbianchino”.30 D.g.r. 1107 del 20/12/2013 “Misure di inclusione socio-lavorativa per i soggetti sottoposti a provvedimenti dell’Autoritàgiudiziaria(diconcertoconl’AssessoreCantù)”31 Deliberazione n. X/1004 del 29/11/2013 “Piano di azione per il reinserimento delle persone sottoposte a provvedimentidell’Autoritàgiudiziaria-biennio2014-2015-(diconcertoconl’assessoreAprea)”.32Ilpartenariatodeveesserecostituitodaunoperatoreaccreditatoperl’erogazionediserviziallavoro,individuatocomecapofila,daalmenounoperatoreaccreditatoperl’erogazionedeiservizidiformazione,unacooperativasociale,eunsoggettodelmondoimprenditoriale.

Lanumerositàdeibeneficiaridegli interventi territoriali (Legge8)è stata ricavatadaidatiprevisionalisugli utenti coinvolgibili dagli interventi indicati nelle schede progettuali. Per il periodo 2014-2015 ibeneficiari risultano 9.64733, valore che comprende sia le persone sottoposte a una misura penale incarcere o in esecuzione penale esterna sia i loro familiari. La maggior parte di questi beneficiari sonodetenutiinunodegliIstitutipenitenziaridellaLombardia(49%),lepersoneincaricoagliUEPEesottopostea una misura penale alternativa o di comunità rappresentano il 16%, mentre i familiari coinvoltiraggiungonoil14%.Ilcostoannuoperutente,considerandoidetenuti, lepersoneoggettoditrattamentiterritorialieifamigliari,èdi210,43euro,mentreèstimato324,33eurosesiconsideranoisolidestinatarisottopostiaunamisuradapartedell’Autoritàgiudiziaria.

Considerandolesolepersonesottoposteamisurerestrittivedellalibertà(6.259),vieneraggiuntoil33%deipotenzialidestinatari,definiticomedetenutipresentinegliIstitutipenitenziaridellaLombardiaconunresiduodipenainferioreatreanni,compreselepersonechesonoseguitedagliUEPE; lastimascendeal20% calcolando l’incidenza delle persone sottoposte amisure restrittive sulla platea di tutte le personepresentinegliIstitutipenitenziariinsiemeaquellecoinvoltenellemisurealternative.

L’incidenza dei beneficiari rispetto agli eleggibili non assume valori molti differenti per il caso delledoti34. La tabella 4 riporta in alto il totale dei beneficiari della dote nel periodo 2011-2013 distinti perIstituto di appartenenza e tipo dimisura goduta35; in basso viene indicato, invece, il numero di personedetenute o in carico agli UEPE, e il numero di persone distinte per pena residua, con le stesse sogliestabiliteperaccederealledoti“riqualificazione”(>36mesi)e“ricollocazione”(<36mesi).

I beneficiari della dote raggiungono circa il 21% dei potenziali beneficiari. In particolare, i detenutirappresentano il 43,2% della relativa popolazione,mentre quelli in carico agli UEPE rappresentano soloun’esigua minoranza dei possibili utenti (2,3%). Guardando alle specifiche misure si scopre che i 2.020beneficiaridelladoteriqualificazionerappresentanopiùdel90%deidetenutieleggibili(2.157),cioèquelliconunresiduodipenasuperioreai36mesi,mentreladotericollocazioneraggiungesoloil3,7delle8.941personeconpenainferioreai36mesi.

Tabella4–BeneficiaridellaDoteestimapotenzialibeneficiariAnno2014–Valoriassoluti

BeneficiariDote

Istituto Misura

CR-CC-Opg 2.170 2.020 RiqualificazioneUEPE 139 328 RicollocazioneTotale 2.309 2.348

Stimabeneficiaripotenziali

Istituto PenaresiduaCR-CC-Opg 5.021 2.157 >36mesi

UEPE 6.077 8.941 <36mesiTotale 11.098 11.098

ElaborazionesudatiDGIstruzione,FormazioneeLavoro-RegioneLombardiaeMinisterodellaGiustizia

Ladote riqualificazione intercettaquasi tutta lapopolazioneeleggibile,mentre ladote ricollocazione,oltreadessereminoritariainvaloriassoluti,raggiungesolomarginalmenteipotenzialibeneficiari.

Indefinitiva,lamaggiorpartedeidetenutipressogliIstituti–quellieleggibilialladoteriqualificazione–hanno partecipato a percorsi formativi poco personalizzati, mentre lamaggior parte degli eleggibili alla33 Si tratta dei beneficiari indicati nelle schede di progetto e non di quelli che hanno effettivamente goduto degli interventi,informazione non disponibile. L’informazione che abbiamoestratto non è priva di ambiguità poiché nelle schede dei progetti avolte si fa riferimento al totale dei beneficiari degli interventimentre, in altri casi, ci si riferisce ai beneficiari di interventi piùspecificiepiùgenerici (ades.attivitàdisensibilizzazione,familiaricoinvoltisolo indirettamentenelleattivitàsvolte,etc.); inaltricasi, inoltre, nonèpossibile escludere che le stessepersone siano state conteggiatepiù volte in categoriediverse, prima comedestinatariediunaazione(ades.diprimocontatto/incarico)epoicomebeneficiariediuninterventopiùspecifico.34 Labase informativa suibeneficiaridelledotièpiùampiaedettagliata rispettoaibeneficiarideiprogettibasati sulla Legge8;nonostante ciò alcune informazioni sono imprecise (es. dimensioni socio-anagrafiche), non sono state rilevate informazionisull’accessoallemisurealternativealladetenzioneerelativeallapenaresidua.35Iltotaledeibeneficiari,distintiperIstitutoeperMisurasonodiversiperchéalcunepersonepossonoavergodutodipiùdiunadote.

dotericollocazione,periqualièpiùurgenteun’assistenzafinalizzataaduninserimentosocialeelavorativoefficace,difatto,nonsembranoricevereadeguataassistenza.

Si tratta di un risultano che non sembra dipendere da un investimento marginale nella dotericollocazione,eneanchedaproblemiorganizzatividovutiall’implementazionedellamisura;bastipensare,adesempio,chementrenel2008-2010lerisorseeranoorientateper lopiùadattivitàdiformazione,neltempo è comunque cresciuto l’investimento nei servizi per il lavoro e nelle relative indennità dipartecipazione.Detto ciò, il decreto istitutivodelledoti per il periodo2011-2013ha vincolato leCasediReclusionee leCaseCircondariali autilizzare le risorse comunque solo inparteminimaal reinserimentolavorativo.Pertaleragione,quindi,ledotisonostateimpiegatesoprattuttopererogareattivitàformativeapersoneconpenaresiduasuperioreai36mesi, incidendodavveropocosuquellaplateacandidabilea (ebisognosadi)azioniconcreteperl’inserimentolavorativo.3.Ilwelfarepenalelombardotrapotenzialitàeconid’ombra

L’obiettivo di questo paragrafo conclusivo è di presentare alcuni approfondimenti interpretativiarticolati per temi e problemi. I fuochi analitici selezionati si concentreranno sulle trasformazioniintervenutenelcontestod’intervento,discuteranno il temadell’integrazionetra l’insiemedellemisure inquesto settore di policy e approfondiranno la riflessione sugli assi d’intervento formazione/inserimentolavorativo e housing sociale, elementi portanti nei progetti di reinserimento sociale e lavorativo dellepersone sottoposte a provvedimenti da parte dell’Autorità giudiziaria. Infine verranno proposte alcuneriflessioni sulla capacità degli interventi di favorire l’accesso alle misure alternative al carcere comepassaggioutileversolareintegrazionesocialedellepersonesoggetteamisurerestrittivedellalibertà.3.1Lemisurenelmutatocontestod’intervento

LaLegge8èstatapromulgataormaidieciannifaperfornireunacornicenormativadiriferimentoagliinterventiregionali inambitopenale.Allorailsistemapenitenziariolombardosubivaglieffettidiunfortesovraffollamentochenel2010eraparial168%.Ilcontestodell’esecuzionepenalesièperònelfrattempoprofondamentetrasformato,inparticolare,pereffettodellenovitàlegislativeintrodotteperintervenireinmaniera strutturale proprio sul problema del sovraffollamento degli Istituti penitenziari.Contemporaneamente è cresciuto il ruolo e il peso delle misure non carcerarie – dall’estensione dellepossibilitàdidetenzionedomiciliareallanascitadiunamisuradiprobationcomelamessaallaprovapergliimputatiadulti–conuneffettorilevantesuiserviziperl’esecuzionepenaleesterna.

Come abbiamo visto gli interventi di riforma introdotti dopo la sentenza della Corte EDU hannoprofondamentetrasformatoilsistemadell’esecuzionepenalenelnostroordinamento.Sièassistitoaunadiminuzione significativa del numerodegli imputati detenuti in carcere, una tendenza registrata a livellonazionale,maancorapiùmarcata in Lombardia.Nel2010,ovveroall’iniziodelperiodoconsideratonellanostaanalisi, gli interventi regionali di reinserimento socialee lavorativoeranoprincipalmente finalizzatiall’accoglienzaealsupportodeidetenutiall’internodegliIstitutipenitenziariel’incidenzaall’internodellapopolazionereclusadellepersoneinattesadiprimogiudizioeramoltoelevata.

Il quadro,oggi, è cambiato inmodo significativo. Sono, innanzitutto, aumentati i detenuti condannatipereffettocombinatodelladiminuzionedellepersoneinattesadiprimogiudizioedelrientronelterritorioregionalealtrovedetenuticoncondannedefinitive.Contemporaneamente,stiamoassistendoall’aumentocostanteeconsistentedellepersonecuièconcessaunamisuraalternativaalcarcere.Infatti,inseguitoallasentenzaTorreggiani,suiservizidiesecuzionepenaleesternasièriversatounimportantecaricodiutenzaaggiuntivarispettoaquellodeglianniprecedentie,infuturo,soprattuttoperviadellamisuradellamessaalla prova, questa dinamica assumerà dimensioni ancora maggiori. L’introduzione di questa misura staavendo ripercussioni dirette anche sull’operato della Magistratura ordinaria che lavora ora a strettocontatto con gli Uffici di esecuzione penale esterna, mentre – in passato – la gestione delle misurealternativeprevedevarapporticonlasolaMagistraturadiSorveglianza.

Un aspetto rilevante, nel nuovo contesto dell’esecuzione penale, è la forte incidenza delle misurealternativeconcesseapersonecheprovengonodallalibertà,inparticolarel’affidamentoaiservizisociali.Inquesto quadro complessivo di trasformazione le persone con problemi di tossicodipendenza, invece,continuanoascontarelapenainproporzionemaggioreall’internodelleIstituzionipenitenziarie.Sebbenele norme che regolano i percorsi penali dei tossicodipendenti siano mutate, allo stato attuale, nonsembrano infatti avere prodotto cambiamenti significativi per questi specifici destinatari. Il contestodell’esecuzionepenale inLombardia infinesicaratterizzaedifferenziadaquellodellealtreRegioniancheperlamaggioreincidenzadellemisurediaffidamentoaiservizisocialirispettoalledetenzionidomiciliari.

L’insiemedeicambiamentitratteggiatihaavutoripercussionisuiprogettifinanziatidallaLegge8esullemisure previste dalla dote soggetti deboli che si confrontano e si confronteranno con una domandacrescente di interventi di inserimento abitativo e lavorativo. Mentre scriviamo, inoltre, l’organizzazionecomplessivadeiDipartimentidell’AmministrazionePenitenziariastaperessereriformataequestoimporràin futuro un ripensamento anche delle modalità di programmazione, gestione e monitoraggio degliinterventisocialiinambitopenale.363.2Ilgovernodegliinterventi:qualirisorseperqualeintegrazionedellemisure?

Gli strumentiattuatividella leggehannoaccompagnato le trasformazioni cheviavia simanifestavanonel territorio regionale, soprattutto negli anni in cui la concertazione tra gli Uffici regionali e quellidell’Amministrazionepenitenziariaèstatapiùcostante.

Dall’analisi degli interventi attuati risulta che le priorità strategiche individuate negli atti diprogrammazione regionale si traducono, con una buona aderenza, in linee di azione.Non si tratterebbesoltantodiuneffettoprodottodaimeccanismidifinanziamentoche,operandoattraversoibandidelleASL,impongono ai soggetti attuatori di rispondere a indicazioni preordinate. Le scelte effettuate, all’internodelleprioritàpossibili,mostranounelevatoindicediomogeneità,orientandofortementel’azionesugliassidel lavoro, dell’accoglienza abitativa, dell’accompagnamento socio-educativo e del sostegno allagenitorialitàeallerelazionifamiliari.

Le collaborazioni attivate con i pianid’intervento territorialehannogeneralmente favorito il gradualeconsolidamentodirapportitralareteistituzionaleeisoggettiattivinellasocietàcivile.Tuttavialeattivitàdi ricerca hanno evidenziato come una implementazione efficace delle azioni previste dai piani diintervento avrebbe richiesto un più stretto raccordo operativo tra i soggetti attuatori e il sistemadell’esecuzionepenale.DaunlatogliIstitutipenitenziariegliUfficidiesecuzionepenaleesternalavoranoinuncontestocaratterizzatodall’urgenzaedallacontingenza,espessoconproblemidiorganico,dall’altroisoggetti del Terzo Settore sembrano meno propensi di quanto non fossero in passato all’innovazioneprogettuale,inuncontestodigeneraleincertezzasullacontinuitàdeifinanziamentiinquestocomeinaltrisettori di policy. Gli Uffici di Piano, con qualche eccezione virtuosa, inoltre, non hanno incluso nellaprogrammazione territoriale azioni convergenti con le priorità definite dai Piani d’intervento e ilcoinvolgimentodeiComuninellepartnershipterritorialièstatoperlopiùunadempimentoformaleprivodiricadutesignificative.Itagliaifinanziamentideisistemidiwelfarelocalehannopoigeneralmenteristrettodimoltolospaziod’azionedegliinterventisocialidapartedeglientilocali.

Il disegno molto strutturato delle delibere ha ristretto l’autonomia dei Gruppi InteristituzionaliTerritoriali (GIT) nel costruire una articolata lettura delle necessità emergenti a livello territoriale cuipotesserocorrispondereinterventipiùmirati.Iprogettifinanziatisonostatimoltoaderentialleindicazionicontenutenelladelibera,ma inquestomodo la letturadeibisognispecificideiterritori fattadallemicro-équipe si è dovuta confrontare con criteri distributivi rigidi e predefiniti a monte. In definitiva, se laprogrammazioneregionalehacostruitounacornicedi riferimentoutileperarmonizzareestandardizzaregliinterventi,allostessotempo,hacompressoglispazidisperimentazioneeinnovazioneehadiminuitola

36 IlDecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri15giugno2015,n.84“Regolamentodi riorganizzazionedelMinistero

della giustizia e riduzionedegli uffici dirigenziali e delle dotazioni organiche” con l’articolo 7 crea il nuovo “Dipartimentoper lagiustiziaminorileedicomunità”cheesercitalefunzionieicompitiinerentileareefunzionalidicuiall'articolo16,comma3,letterad),deldecreto legislativo,equelli inerenti l'esecuzionepenaleesternae lamessaallaprovadegliadulti.Dal14 luglio2015è invigoreilcollegatoregolamentoattuativo.

capacitàdiadattamentodelsistemadiwelfarepenaleneiconfrontideicambiamentilegislativiindottidallasentenzaTorreggianiprimadiscussi.

Un’ultima areadi criticità riguarda l’adeguatezza delle risorse complessivamente finanziate daquesteultimedelibere.L’esigenzadigarantire leazioniprioritarieedinonavereadisposizionerisorsegiudicatesufficienti per realizzarle nella misura necessaria, seppure integrate dal cofinanziamento fornito dallepartnershipprogettuali,harichiestouncomplessolavorodimediazioneenegoziazionealfineditrovareunequilibriorispettoalpesoeconomicodaattribuireadogniazione.

3.3Lemisurediinserimentolavorativo:principaliesitiedelementidicriticità

Perquantoriguarda, invece,gli interventidi inserimentoal lavorovaricordatocome laLegge8abbiastoricamentefinanziatogli inserimenti lavorativiattraversotirocini,borselavoro,contributiperidatoridilavoro, permettendo un primo ingresso nel mercato del lavoro. Tuttavia la d.g.r. n. 1004 del 2013 hainterrotto questa impostazione non prevedendo il finanziamento diretto di percorsi di inserimentolavorativo degli utenti in una logica di complementarietà con gli interventi finanziati attraverso la DoteSoggettiDeboli.Questadecisionehaavutounimpattomoltocriticosoprattuttosulsistemadell’esecuzionepenale esterna. La d.g.r. n. 1107 del 2013, che ha determinato il passaggio dal sistema delle doti alfinanziamentodiprogettid’interventopersonalizzatirealizzatiattraversoretidipartenariato,difatti,avevastabilitodiassegnareagliIstitutiPenitenziaril’80%dellerisorse,destinandoil18%agliUepesenzatenereindebitaconsiderazione ilprocessodicrescitasostenutadell’utenzadiquestiultimi.Sebbene laRegioneabbia, con due decreti del 2014, destinato risorse aggiuntive a misure di inclusione socio-lavorativa37,individuando tra i target prioritari persone già in carico agli uffici di esecuzionepenale esterna, o con lapossibilitàdiaccedereamisurealternative, laplateadeipotenzialibeneficiarideipercorsidi inserimentolavorativoèstataraggiuntasoloinminimaparte.

OltreagliinterventidiinserimentolavorativofinanziatidallaLegge8,comeabbiamovisto,apartiredal2008 la Regione Lombardia ha finanziato la Dote Soggetti Deboli per migliorare le possibilità direinserimento nella società delle persone soggette a restrizione della libertà presso gli Istituti di penalombardi (area adulti eminori), ammesse amisure alternative alla detenzione o sottoposte amisure disicurezza nel territorio regionale. Nel periodo oggetto d’analisi i finanziamenti di questa misura sonopassati dagli iniziali 6milioni di euro ameno di 2, avendo come effetto il dimezzamento del numero dibeneficiari e della spesa media per beneficiario. Nel tempo si è modificata anche la distribuzione dellaspesatra idiversi interventi:nelperiodo2008-2010eraprevalentementeorientataallaformazione,negliannisuccessivièinveceaumentatoilpesodelfinanziamentodiserviziperillavoroequellodeirimborsiperle esperienze di avvicinamento al lavoro (borsa lavoro e/o indennità di tirocinio). Inoltre, il già citatopassaggiodalsistemadelledotialfinanziamentodiprogettid’interventopersonalizzatirealizzatiattraversoretidipartenariatohaportatoconséalcuneimportantitrasformazionineldisegnoenell’implementazionedellepolicy che intervengono sul terrenodella formazioneedell’inserimento lavorativo chevale lapenaapprofondire per loro implicazioni generali. L’analisi dell’implementazione della policy ha rivelato comealcunifattoriabbianocompromessolacoerenzael’efficaciadiquestaimpostazionecomplessiva.Inprimoluogo, l’attribuzione di finanziamenti bloccati per i progetti destinati agli Istituti penitenziari e per quellirivoltiagliUfficidiesecuzionepenaleesternaha,nellasostanza,fattovenirmenolapossibilitàdigarantirelacontinuitàdellapresaincaricopersonalizzatatrailsistemadell’esecuzionepenaleinternaedesterna.Senel passaggio tra la detenzione in carcere e unamisura esterna viene, infatti, impedito lo spostamentodelle risorsedestinatea sostenere ilprogetto individuale, si compromette lapossibilità chegli interventipossanocostruireunsistemadiopportunitàchetengacontodeipassaggitracarcereeterritorio,oltrechedell’auspicabileevoluzioneneipercorsidireinserimentosocialeelavorativo.Ilfattocheiduesistemisianostatidisegnatiinmodorigido,cioèprecludendolapossibilitàdiriconvertirelerisorsedestinateaiprogettipersonalizzati in coerenza con le necessità individuali, costituisce un importante elemento di criticità.L’impermeabilitàdeibudgetallocatiinmododistintotracarcereeterritoriohadepotenziatoleopportunitàdi inclusione producendo, nei fatti, un sistema duale: se l’obiettivo dichiarato della misura è sostenerel’inserimentolavorativo,separarerigidamenteiprogetti“interni”daquelli“esterni”significaprodurredue

37Ildecreto1620del2014elasuccessivadeliberazionen.X/2727del2014.

tipologie di intervento, una prima di tipo “assistenziale” all’interno degli Istituti, e una seconda invece(blandamente)finalizzataall’inserimentolavorativopergliutenti inmisuraalternativa.Laseparazionedeisistemihaeffettinegativisesiconsideranotuttigli interventicomefinalizzatialreinserimentosocialedeibeneficiari che devono fare dell’integrazione e della continuità la loro ragion d’essere: l’interruzione deipercorsioltreaessereanti-economicaècontroproducentesulpianodell’interventoeerodelafiduciadegliutenticomedeglioperatori.

Unsecondoelementodi criticità, collegatoalprimo,è il sotto-finanziamentodegli interventi rivolti alsistema dell’esecuzione penale esterna che, oltretutto, non tiene conto della dinamica di crescita dellemisurealternativedescrittainprecedenza.Iprogettidiinserimentolavorativofinanziatinell’ultimobienniodalsistemadelledotisonostatidifattoinadeguatiall’incrementodelladomanda,coprendosoloinmisuramoltolimitatalaplateadeipotenzialidestinatari.3.4Gliinterventidihousingsocialeeiltemadell’autonomiaabitativa

GliinterventidihousingsocialeincampopenalesonostatifinanziatidallaLegge8chehacontribuitoacostruire e sostenere un settore d’intervento tanto complesso quanto essenziale per i progetti direinserimentosociale.NelcorsodeglianniaifinanziamentiregionalisisonoaggiuntiquellifornitidaalcuneFondazioni,inparticolarelaFondazioneCariploconlesuearticolazioniterritoriali,chehannoconsentitoodato continuità ad alcune progettazioni nel campo dell’inserimento abitativo. Le innovazioni legislativedegli ultimi anni, in particolare la legge 199 del 201038, hanno portato a un’estensione della platea deipotenziali beneficiari di progetti di housing. Gli utenti di questo settore d’intervento sono caratterizzatianchedaprofilidigravevulnerabilitàedisagiosociale,perchéprivinonsolodiopportunitàabitative,macon relazioni sociali fragili o inesistenti, problemi di salute, necessità di intraprendere percorsi diinserimentolavorativo.Difronteaquestacomplessitàdell’utenzasoloalcuneprogettazionisonoriuscitearispondereinmanieraarticolatamettendoadisposizionesoluzioniabitativecondiversilivellidiprotezioneeingradodiconsentireilprogressivopassaggioversol’autonomiaabitativa.

Le risorse di housing sono risultate sottodimensionate rispetto alle necessità dei progetti direinserimento sociale dei potenziali beneficiari. L’analisi dei progetti, d’altra parte, non ha permesso diquantificare con certezza le dimensioni del sistema dell’offerta abitativa nell’area d’intervento socialepenale a livello regionale chepuò essere solo stimata intorno ai 150posti letto (140disponibili e 10 daristrutturare).

Unadelleprincipalidifficoltàconcuisiconfrontano iprogettidi inserimentoabitativoè lacapacitàdirendere disponibili posti letto di pronto intervento, in grado di garantire accoglienza al momento delledimissioni dal carcere. Questo problema riguarda soprattutto i beneficiari dei progetti di reinserimentosociale negli Istituti penitenziari prossimi alla scarcerazione e privi di domicilio che necessitano di unalloggio temporaneo e quanti possono accedere alle misure alternative, provenendo dal carcere, solodimostrandodiavereundomicilio.

Ilsistemadell’accoglienzadovrebbeesseremaggiormentecapacedifornire“soluzioniponte” ingradodiaccompagnaregliutenti verso l’autonomiaabitativa,unobiettivoperseguibile soloattraversoprogettiche intervengono inmodo combinato sull’asse del lavoroe suquello dell’abitare. Per essere in gradodifornire soluzioni adeguate ai potenziali beneficiari un settore d’intervento tanto complesso e delicatodovrebbe essere al centro dell’azione pubblica, agganciando gli interventi costruiti in ambito di welfarepenaleallepolitichedell’abitare.3.5Gliinterventiregionaliel’accessoallemisurealternative

L’assenzadi dati sugli effettivi destinatari degli interventi finanziati dalla Legge8nonhapermessodiricostruire i passaggi degli utenti dall’esecuzione penale interna a quella esterna. Non è stato dunquepossibile ricostruire le traiettorie di singoli beneficiari d’interventi tra carcere e accesso alle misure

38 “Disposizionirelativeall'esecuzionepressoildomiciliodellepenedetentivenonsuperioriadiciottomesi”.

alternative39. Le interviste con testimoni privilegiati dell’Amministrazione penitenziaria e i questionarisomministrati ai 15 referenti ASL dei GIT hanno, tuttavia, evidenziato come questi interventi abbiano difatto costituito le uniche risorse sugli assi d’intervento casa, famiglia e lavoro in grado di produrreopportunità d’accesso all’esecuzione penale esterna. Gli interventi finanziati dalla Legge 8, inoltre, nonhannosolofavoritolepossibilitàdiaccessoallemisurealternative,manehannocertamenterafforzatolacapacitàditenutaneltempo.Ingenerale,gliinterventihannoaiutatoiterritoriafornirerisposteaibisognilegatiallemisurealternative.Idatitestimonianochequestemisuresonoaumentate,masenzatracciabilitàdei percorsi individuali non è possibile stimare in qualemisura ciò sia avvenuto anche per effetto degliinterventi finanziati dalla Legge 8. D’altra parte va rimarcato come la crescita delle misure alternativedeterminatadalle trasformazioni legislative suggerisca, in ogni caso, un rafforzamentodegli interventi diinserimentolavorativoeabitativo.

4.Considerazioniconclusive

L’insiemedeicambiamenti legislativiconseguentiallasentenzadellaCorteEDUhaavutoripercussionisignificative sui progetti finanziati dalla Legge 8 e dalla Dote Soggetti Deboli. In particolare stiamoassistendo all’aumento costante e consistente delle persone cui è concessa una misura alternativa,provenienti sia dal carcere che dalla libertà.Questo processo impone che vengano in futuro ricalibrati ifinanziamenti delle risorse destinate all’esecuzione penale interna ed esterna. Se la Regione riterràopportuno dare continuità alla strategia d’intervento fondata sui progetti personalizzati e i partenariatiterritoriali come nodi nell’erogazione di servizi di welfare penale, sarà necessario garantire maggiorecontinuità tra i progetti intramurari e quelli sul territorio, anche attraverso la possibilità di finanziare ipercorsiindividualineipassaggitraiduesistemi(gliinterventipersonalizzatidovrebberoseguirel’utenteenonilcontrario).

Per aumentare il livello di integrazione e coerenzadellemisure andrebbero in definitiva rafforzati gliaspetti di programmazione unitaria tra le diverse Direzioni generali della Regione, in particolare quelledirettamente coinvoltenell’erogazionedi risorsedestinate specificamente alle persone sottoposte aunamisuradell’Autoritàgiudiziaria(Famiglia,SolidarietàsocialeeVolontariato;Istruzione,formazioneelavoro;Sanità),maanchequelle chegovernanoaltri ambiti essenziali per l’inserimento socialenel territorio (adesempiolaDGCasaeHousingsociale).

Il confronto con l’Amministrazione penitenziaria inoltre dovrebbe essere costante, rafforzando leattività di monitoraggio e di condivisione delle (e accesso alle) informazioni per migliorare laprogrammazioneeintrodurreeventualicorrettiviincorsod’opera.

Il carattereprogettualedegli interventidellaLegge8nonha sinquigarantito la loro stabilizzazioneeprogrammazionedi lungotermine.Perassicurareallaplateadeipotenzialibeneficiariunapresa incaricocontinuativa e sostanziale, massimizzando così le concrete possibilità di reinserimento sociale, sirenderebbe necessario pianificare interventi strutturali e duraturi, progettati e concertati con i servizisocialiterritoriali,iserviziperl’impiego,ilsettoredellepoliticheabitative.

Ilfinanziamentodelleazionidihousingsocialedovrebbe,adesempio,essererafforzatoaumentandolamodularità del sistema dell’offerta abitativa (prevedendo percorsi che vadano dalla pronta accoglienzaall’autonomia abitativa) oltre che la disponibilità di abitazioni nei diversi territori. Al fine di sostenereprogetti di inserimento abitativo appare centrale il temadella valorizzazionedel patrimonio residenzialepubblico,considerandoanchelapossibilitàdisvilupparepianistrategici inquestoambitodiconcertoconl’AgenziaNazionaleperl’amministrazioneeladestinazionedeibenisequestratieconfiscatiallacriminalitàorganizzata.

L’asse d’intervento lavoromerita, poi, di essere presidiato e rafforzato poiché costituisce l’elementocardinechesostieneedacoerenzaagli interventidi inserimentoabitativoodisostegnoallagenitorialità.Sarebbe dunque strategico potenziare le risorse dirette e indirette sul versante occupazionale, inparticolare per gli ex detenuti e le persone sottoposte a misure alternative. A questo fine è decisivo

39 Questa ricostruzione non è stata possibile neppure con riferimento ai beneficiari delle Doti, poiché la fonte informativadisponibilenonriportavainformazionisullaposizionegiuridicae,inoltre,sarebberonecessaridatilongitudinali.

prevederepercorsidi formazioneobbligatoriaper idimittendi interniagli Istitutipenitenziariespecificherisorseperl’inserimentoallavorocheèunacondizioneessenzialeperusufruirediunamisuraalternativa.Andrebbe, inoltre, rafforzata la coerenza dei percorsi di formazione e di inserimento lavorativo,aumentando il raccordo e la finalizzazione delle attività di formazione con i successivi progetti diinserimento lavorativo anche attraverso il coinvolgimento del mondo imprenditoriale e l’offerta di unaformazione adeguata e in linea con le richieste del mercato del lavoro. Sempre al fine di rafforzare icontestidiinserimentoallavoro,neibandidigaraperl’assegnazionediappaltipubblicipotrebberoessereinseriteclausolesocialicapacidivalorizzareiprogettichenellapropriaoffertaeconomicariservinopostidilavoro finalizzati a percorsi di reinserimento sociale. Bandi costruiti con questa attenzione potrebberostimolare l’impegno sul frontedella responsabilità socialed’impresae costruireunanuovametricadellavalutazione delle offerte economiche di solito concorrenti sul ribasso del prezzo. Si tratta, infatti, di uninvestimentoche,abbassandoilrischiodirecidive,potrebbeconsentireneltemporisparmiconsistenti:sulfinanziamento diretto degli interventi di welfare in ambito penale, sui costi del sistema giudiziario edell’esecuzionepenale,oltrechesuicostisocialideireati.

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Andrea Molteni* Raffaele Monteleone** Luigi Nava ...€™osservazione delle caratteristiche sociali...

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