An Analysis of Public Sector Strategic Management Responsibility

Ling XING1, Huanjing CHEN2

1Hainan Radio & TV University, Haikou, China, 570208 2Hainan College of Economics and Business, Haikou, China, 571127

Abstract: The new public management provides many useful methods and skills to public department. Today, public department is increasingly technological, but how about the strategic management is introduced to it? Calm thinking is required. After all, there is essential difference between public and private department. We must think about how to make effective evaluation for strategic management. The thesis raised a question of who should be in charge of strategic management based on describing strategic management of public de-partment objectively, and proposing constructive countermeasures of stakeholders and democracy system construction aiming at those problems.

Keywords: Public Sector; Strategic Management; Stakeholders; Democracy system; Citizen Participation

公共部门战略管理责任分析

邢鸰 1，陈焕镜 2

1海南广播电视大学，海口，中国，570208 2海南经贸职业技术学院，海口，中国，571127

摘 要：新公共管理为公共部门提供给了诸多有益的方法与技能。在公共部门日益技术化的今天，我们需要冷静地思考，战略管理被引入到公共部门之后，会怎么样？毕竟公共部门与私人部门有着本质的区别。如何对公共部门战略管理做出有效的评估就成为必须思考的问题。论文在客观描述公共部门战略管理的基础上提出了谁为公共部门战略管理负责的问题，并针对这些问题从利益相关人、民主制度建设方面提出了建设性的对策。

关键词：公共部门；战略管理；利益相关人；民主制度；公民参与

1 公共部门战略管理回顾

自上个世纪七十年代以来，长期奉行福利国家的

西方世界先后遭遇了管理危机、信任危机与财政危机，

政府机构效率低下，回应度低，行政成本剧增等成为

人们病垢的焦点。以信息化、全球化为特质的外部环

境的剧烈变迁对传统的政府治理模式带来了前所未有

的挑战。与此同时，来自私人部门变革的示范效应为

政府管理改革提供了思路。在此背景下，新公共管理

运动应运而生。从 1979 年英国撒切尔政府改革开始，

一场企业家政府改革的浪潮席卷安格鲁--撒克逊世

界，并在实践层面上取得了显著的成效。尽管“新公

共管理本身是一个含混不清的概念，任何人对它的都

难以把握和界定”。但这并不影响西方学者对新公共

管理探索的浓厚兴趣，并在很大程度上达成了共识。

它从一开始就指一类思想的组合。

从理论层面来看，休斯认为，新公共管理的理论

基础主要是经济学和管理学。具体而言，经济学理论

包括新自由主义经济学，交易费用理论，公共选择理

论，委托—代理理论。管理学理论主要是管理主义或

新泰勒主义。从实践的层面来看，新公共管理在一种

管理主义理论、方法与技术在公共部门的运用。它是

一种强调商业管理风格、顾客至上和市场竞争的改革

取向。在实践中具体表象为倡导政府政策只能与管理

职能相分离，分权化管理，把私人部门的管理方法引

入公共部门，强调与结果和顾客为导向。西方国家在

经历了长达三十多年的新公共管理运动后，先后形成

了英国模式，澳大利亚模式、美国模式、新西兰模式

等。不管是在理论上还是实践上，公共部门战略管理

成为政府借鉴私人部门成功经验的重要组成部分。

所谓公共部门战略管理，就是战略管理思想与方

法在公共部门的具体应用，是指公共部门管理的战略

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化。 我国学者陈振明在巴可夫和纳特关于战略管理六

阶段模式的基础上，“将公共部门战略管理公共部门

过程划分为战略规划、战略实施和战略评价三个阶

段”。具体而言，“公共部门战略规划包括战略分析

和战略选择等功能活动环节，战略分析主要是对公共

部门战略目标的最终确定、PEST 分析和 SWOT 分析。

战略选择包括信息输入、匹配与决策三个环节。战略

实施主要是制定出具体措施来实现战略。” 布莱森认

为，“战略实施过程有三个环节：计划和方案即制定

行动计划，包括明确目标，估计预期投入，明确产出

结果，识别目标顾客和确定变化的衡量标准等；制定

预算；实施过程的指导方针，即建立实施结构系统,

以便协调和管理实施活动。” 战略评价依据一定的标

准和程序,对战略实施的效益、效率、效果及价值进行

判断的一种行政行为,目的在于取得有关这些方面的

信息,作为决定战略变革、战略改进和制定新战略的依

据。

公共部门战略管理的兴起对转变政府管理方式具

有重大的意义。作为新公共管理理论的核心组成部分，

公共部门战略管理迎合了日益变迁的外表环境，有力

地克服了传统公共行政模式的缺陷。总的来说，“公

共部门战略管理将关注的焦点由内部转向外部，从注

重日常管理转向组织未来的发展管理；它着重考察组

织的内外环境，确定组织的目标和使命；它面向未来,

给组织以正确的定位、以处理日益增长的不确定性。”

战略管理在公共部门的成功应用极大地增强了政府管

理的效率，成为新公共管理的成功典范。

2 谁为公共部门战略管理负责

战略管理在公共部门的成功应用引起了人们热切

的关注，有人甚至认为以战略管理、绩效评估、民营

化、结果导向、顾客导向为基本特征的新公共管理已

经成为取代传统公共行政范式的典范。如此一来，战

略管理被给予了厚望。然而，实践证明，以技术理性

为取向的战略管理尽管在一定程度上有所成效，但这

一来自私人部门的经验在公共部门尚不成熟，因此在

实践中也产生了不少问题。本文所要关注的问题是：

谁对公共部门战略管理的结果负责？如果说传统的公

共行政通过科层制结构的等级控制而形成程序化责任

机制的话，新公共管理所倡导的战略管理则强调各个

部门直接对结果和顾客负责，强调通过严格的绩效考

察进行责任控制。然而，绩效评估并非万能的，至少

从其评估的主体来看就存在着问题。

从本质上来说，“公共部门战略管理的根本性质

是公共性的，其产生、存在的目的是为了公共利益、

公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形

态等。” 那么谁应该是这些公共利益的主体？根据弗

雷德里克森的观点，公共利益中的公共存在着五种基

本的理解，即公共是利益集团（多元主义的观点），

公共是理性选择者（公共选择理论的观点），公共是

被代表者（立法的观点），公共是顾客（服务提供的

观点），公共是公民。 从这个层面来看，利益集团、

理性选择者、被代表者、顾客、公民应当为是公共部

门战略管理的主体。换言之，这些主体是公共部门战

略管理结果的最终评判者。

然而，在实践层面上，上述主体在裁定公共部门

战略管理的结果存在有很大的差异。在利益多元的社

会里，利益集团通过竞选、游说等方式主导着公共政

策；与个人功利主义相似，作为公共政策的直接制定

者与实施者，官僚机构与官僚人员并不特别关注社会

价值的理念，而更多的是考虑自身利益的最大化；代

议制原则同样致使个人丧失对公共部门战略管理结构

的责任；将公民视为顾客作为新公共管理的对象，变

低了公民的政治地位，即顾客总是被动地接受而不是

主动地参与，从而降低了公共部门战略管理的公共性，

这显然与公共行政的价值不相符合。而被视为理所当

然的公共部门战略管理结果评判主体，公民这一概念

显得比较虚无，因为公民是一个集合的概念。

此外，公共部门战略管理的绩效评估面临着公共

问题可否能够评估的问题。公共部门的问题因其公共

属性，有些问题难诸如社会问题以进行指标量化，加

之公共问题潜在的外部性难于预测。随着社会的迅速

变化、信息技术的迅猛发展、全球竞争的日益激烈和

顾客需求的多样化，公共部门战略管理面临日益增多

的不确定性。更为重要的是，公共部门战略管理绩效

评估具有较强的时间压力。对于那些宏观性较强的公

共项目而言，对其评估需要经历相当长的时间。而与

之相矛盾的是公共部门领导的任期相对较短。这样一

来，公共部门战略管理的责任问题就显得更加突出。

在民主制度并不完善的国家，运用战略管理的管理方

式往往与领导人的个人意志相关。受其任期制的影响，

公共部门战略管理的连续性得不到有效的保障。

自新公共管理理论被引入中国以后，政府在实践

层面上也开始了公共部门战略管理的实践。然而，正

如上述所述，我国公共部门战略管理还存在着诸多问

题。北京师范大学汪大海认为，中国公共部门战略管

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理存在着十大问题：“流浪倾向：没有公共战略或滥

用公共战略；唯上倾向：按上级或长官意志制定公共

战略；东施效颦：效仿他人公共战略或效仿自己过去

的公共战略；好大喜功:发展型公共战略也会使公共部

门陷入危机；致命通病：公共战略管理能力不强；束

之高阁：公共战略只停滞在纸上；旧瓶装新酒:体制、

结构与公共战略不匹配；赶鸭子上架：缺少足够的公

共战略实施人才；弃长扬短：公共部门丧失公共战略

优势；踢开战略闹革命：只顾短期利益，不顾长期利

益。”这是十大问题暴露出公共部门战略管理评估严

重缺失。 中山大学倪星 教授认为，我国公共部门战

略管理突出的问题是公共部门的战略管理能力问题，

在他看来，公共部门的战略管理能力的四个层次，即

战略规划能力、公共政策能力、资源管理能力和项目

管理能力都存在着严重的不足。能力不足无法承担责

任，相反，其结果是导致更多社会资源的浪费。

3 对策与建议

战略管理是公共部门管理的一种新的实践模式和

研究范式。 这一工具为公共部门带来了前所未有的生

机。从公共行政学的性质来看，公共行政学是一门理

论性与实践性都非常强的学科，这就对公共行政的价

值规范与技术工具提出了更高要求。战略管理何以更

加有效回应社会公众是我们必须回答的问题。笔者以

为需要从以下两个方面加以思考。

3.1 公共部门战略管理评估主体的界定

如上所述，弗雷德里克森对公共做出了五种类别

的界定。但就公共部门战略管理评估而言，这五类资

格主体在利益上存在交叉的比分。笔者以为，最终对

公共部门战略管理评估的主体应当是利益相关人。在

弗雷曼看来，所谓利益相关人，是指企业的经营管理

者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管

理活动。公共部门战略管理是一个关乎社会公共利益

的活动，每一项公共利益都应有其对应的利益相关人。

由于公共部门战略管理关注的是宏观性、整体性的问

题，其利益相关人的面积分布就非常广泛。这样一来，

利益相关人的共同诉求就变得更加抽象。但这并不影

响我们对公共部门战略管理利益相关人的界定。在

Reed 看来，所有的公民都有一个意义上的利害关系，

即“保证政治上的平等”。 具体而言，公共部门战略

管理必须考虑到“法律或契约的四个核心原则假设：

避免伤害他人、尊重他人自主权、诚实和尊重协议，

以这些原则为行动指导是人的道德义务，不管这个人

担任何职务或处于何种地位。” 显而易见地，公共部

门战略管理的评估决定着应当是来自于公共需求的利

益相关人。但同时也需要指出，就一般性的利益相关

人而言，其评估公共部门战略管理的能力在实践上往

往难以得到有效实施。因此，笔者以为，在出现这类

问题的时候，可以考虑通过第三方托管的方式加以实

施，比如委托给具有完全独立性的国际机构加以评估。

3.2 民主是公共部门战略管理的有效实施的制度

前提

在前面的论述中，我们知道并不是所有的公共项

目都可以采取战略管理的方式进行。针对公共部门战

略管理存在的问题。笔者提出了通过民主宪政的方式

来保障公共部门战略管理实施有效性。民主是现代文

明社会的基本特征。通过民主宪政的方式可以避免公

共部门战略管理在任期制的问题，也可以通过程序民

主的方式判定一个公共项目是否需要采取战略管理的

方式进行。随着信息化的加剧，利益相关人对公共部

门战略管理结果评估的途径越来越便利。这就需要公

共部门开放更多的渠道，从而使得公共部门战略管理

评估更加有效。随着经济社会的发展，人们获得了越

来越多的经济自由。但在政治参与方面还存在着诸多

亟需改善的地方。由于公共部门战略管理具有层次性，

即不同层次或类别的公共部门战略并不相同。这就需

要利益相关人能够得到有效的参与。笔者以为，公民

参与公共部门战略管理评估一方面能够真实地反应公

共需求，另一方面，作为不同战略管理评估主体的社

会公共在评判公共部门战略管理方面更具有客观性。

总的来说，公共部门战略管理关乎整个未来社会，在

成熟的公民社会里，通过民主的方式和程序对公共部

门战略管理进行有效的评价有助于避免机会成本和社

会资源，从而有利于走向美好的未来社会。

公共部门战略管理理论只有与具体的行政生态相

结合才有其独特的魅力。我国公共部门战略管理正在

如火如荼地展开，“公共部门战略管理的技术方式为

推动我国公共部门管理尤其是政府管理职能与方式的

转变起到了较大的推动作用。” 但由于对公共部门理

论探索的不足、公民社会尚不成熟，民主制度有待改

善等问题制约着我国公共部门战略管理评价的有效

性。最后需要说明的是，问题的提出有助于引发思考，

因此，本文所作的更多的是一种探索性的研究，后续

研究尚需细化。

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