AMangas_Secesion de Territorios

7/26/2019 AMangas_Secesion de Territorios

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47Revista de Derecho de la Unin Europea. Madrid ISSN 1695-1085. n 25 - julio-diciembre 2013, pgs. 47-68.

LA SECESIN DE TERRITORIOS EN UN ESTADOMIEMBRO: EFECTOS EN EL DERECHO

DE LA UNIN EUROPEA

THE SECESSION OF TERRITORIES IN A MEMBERSTATE: EFFECTS ON THE LAWOF THE EUROPEAN UNION

Araceli Mangas Martn

Catedrtica de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionalesde la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid

Sumario: 1. INTRODUCCIN. II. CUESTIONES PREVIAS: LIBRE DETERMINA-CIN, DERECHO A DECIDIR, RESPETO A LA UNIDAD NACIONAL E INTEGRIDADTERRITORIAL Y DERECHO INTERNACIONAL Y LA GESTIN CIVILIZADA ANTE ELMUNDO. III. EL TERRITORIO DEL ESTADO COMO UN MBITO PROPIO DE CADA ES-TADO MIEMBRO. IV. LA SECESIN DE PARTES DE UN ESTADO MIEMBRO DE LA UE :1. Efectos de la secesin en la subjetividad internacional del Estado matriz Afecta una secesina la membresa del Estado predecesor a una OI? 2. La absurda teora de la ampliacin interna sinsolicitud de adhesin: la inevitable revisin de los tratados y las inevitables votaciones por unani-midad. 3. El nulo valor de acuerdos polticos para la ampliacin interna: revisiones al margen delos tratados? 4. El nuevo estado: un estado ajeno a la UE. 5. El acceso al estatus de Estado miembro

de la UE: la solicitud de adhesin de un Estado tercero o ajeno a la UE.

I. INTRODUCCIN

Las pretensiones de independencia de Escocia y Catalua han abierto un de-bate, amn de poltico, econmico y social, sobre el marco jurdico europeo y las

consecuencias sobre su pertenencia a la UE, en la actualidad en tanto que regionesformando parte de sus Estados miembros respectivos.


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REVISTA DE DERECHO DE LA UNIN EUROPEA

Revista de Derecho de la Unin Europea. Madrid ISSN 1695-1085. n 25 - julio-diciembre 2013, pgs. 49-70.

Es sintomtico que en Espaa apenas ha salpicado el debate al Derecho inter-nacional1y a todas las consecuencias jurdicas de una separacin de partes de unestado para devenir estado independiente2.

Una modificacin territorial, como la secesin de un territorio para constituirun nuevo estado, conlleva innumerables aspectos de Derecho interno e internacio-nal. La terminologa no es muy acertada; se habla de sucesin de estados, aunqueen esta materia es fundamental el principio de continuidad de los estados; hablarde estado predecesor parece dar a entender que el estado anterior deja de existir,que es el anterior, cuando justamente es el continuador o estado matriz. Y el suce-sor es en realidad el nuevo estado.

Por otra parte, la concepcin tradicional describe la sucesin de estados comola sustitucin en los derechos y obligaciones de carcter interno o internacional de

un estado por otro en un territorio determinado. Sin embargo, la Comisin de Dere-cho Internacional acord finalmente en los dos convenios en esta materia definir lasucesin de estados como:

1 La Comisin de Derecho Internacional (CDI) de la ONU inici en los aos sesenta la tarea dela codificacin y desarrollo progresivo del rgimen de la sucesin de estados. La lentitud de sus traba-jos y las escasas ratificaciones a los dos convenios muestran la enorme complejidad de esta polidricainstitucin y la dificultad de encontrar, hoy, soluciones aceptables de forma amplia para una comuni-dad internacional universal y heterognea.

Los resultados normativos de ese proceso han sido dos convenios: de un lado, el Convenio deViena de 23 de agosto de 1978 sobre sucesin de estados en materia de tratados, que aunque haentrado en vigor apenas lo han ratificado una veintena de estados; de otro, el Convenio de Viena de8 de abril de 1983 sobre sucesin de estados en materia de bienes, archivos y deudas de estado.Sucontenido interesa slo en la medida en que refleje derecho consuetudinario y la prctica internacio-nal.

2 A diferencia de lo sucedido en el Reino Unido donde se ha presentado con toda transparenciaun informe del gobierno britnico sobre las implicaciones de la independencia escocesa, basadoen un dictamen hecho por dos especialistas independientes (un australiano y un britnico, profesoresJames Crawfordy Alan Boyle) en este sector del Derecho internacional (normas sobre continuidady sucesin de estados): Scotland analysis: Devolution and the implications of Scottish independence,february 2013, https://www.gov.uk/government/publications/scotland-analysis-devolution-and-the-

implications-of-scottish-independence; https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/atta-chment_data/file/79417/Scotland_analysis_Devolution_and_the_implications_of_Scottish_Indepen-dan...__1_.pdf.

De este Informe se puede trasladar casi todo al mbito espaol, si bien no se debe olvidar queall hay un acuerdo de principio para realizar el referndum vinculante. El Pacto de 1707 que diolugar al Reino Unido no permite un derecho unilateral a la separacin. Es una manera correcta deencarar la cuestin y gestionarla en atencin al principio de legitimidad democrtica, adems delprincipio de legalidad. Pero salvo para esa notable consecuencia (el referndum), en su conjuntoel Pacto de 1707 resulta irrelevante en todo el proceso de secesin ni tiene consecuencias sobrelos efectos domsticos e internacionales de la eventual secesin como dejan claro los profesoresCrawfordy Boyle. Por tanto, ya sea el caso escocs o cataln, las normas internacionales y laprctica sobre continuidad y sucesin de Estados no estn condicionadas por cmo se accede a la

independencia o si se tiene o no derecho a la secesin, sino que son aplicables al hecho objetivo dela independencia de un Estado.


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LA SECESIN DE TERRITORIOS EN UN ESTADO MIEMBRO: EFECTOS EN EL DERECHO DE LA UNIN EUROPEA


la sustitucin de un estado por otro en la responsabilidad de las relaciones interna-cionales de un territorio (art. 2.b).

Lo habitual es que una secesin da lugar, ms pronto o ms tarde, a un acuerdoentre el estado continuador o matriz (Espaa) y el estado sucesor (la regin even-tualmente constituida en nuevo estado, Catalua) para regular las miles de implica-ciones jurdicas internas e internacionales. Tampoco es imprescindible ni obligado;llegado el caso, cada estado puede regular las consecuencias mediante normas in-ternas unilaterales.

Del conjunto de problemas jurdico-polticos que conlleva una modificacin te-rritorial que crea un nuevo estado, lo que ms ha interesado son los efectos de lasecesin en el concreto subsistema del Derecho internacional que es el Derecho dela Unin Europea. Sobre todo porque en ambas regiones, Escocia y Catalua, los

dirigentes en el poder regional, partidarios de la independencia, han planteado deforma capciosa sus pretensiones de independencia retorciendo y manipulando lasreglas aplicables a una independencia3. En el Reino Unido, cuyo gobierno nacionalacepta el referndum vinculante, ha negado con vigor que se pueda plantear unapregunta engaosa y exige formular la pregunta de forma directa sobre el cambiode vinculacin con el Estado, sin apaos o engaos, de si se desea o no la indepen-dencia del Reino Unido y no si se desea seguir vinculado a una organizacin puesno es la clave de la decisin en el referndum.

Por el contrario, en Catalua, el pacto de gobierno entre los partidos inde-pendentistas, Convergencia i Unio y Esquerra Republicana de Catalunya,

como en la Declaracin del Parlamento Cataln de 23 de enero de 2013, afirmacon mala fe que la independencia se har dentro del marco europeo y que de esaforma harn la pregunta. Catalua no puede ser otra cosa que geogrficamenteeuropea, por tanto no se puede preguntar si quieren ser un estado africano o asi-tico o europeo; la ubicacin geogrfica no se puede someter a referndum. Sequiere engaar sobre un estatus muy apreciado por la poblacin y las empresas:la pertenencia jurdico-poltica a una organizacin internacional, como es la UE,es garanta, an en tiempos de crisis, de estabilidad y cierto bienestar. Lo queno se puede es dar por sentado una notoria falsedad: que el cambio de estatus deregin a nuevo Estado independiente, ya sea mediante secesin unilateral o me-

diante separacin acordada, no altera su pertenencia a la Unin Europea ni afectaal Derecho de la UE.Analicemos la cuestin.

3 Adems de burlar a la opinin pblica catalana las consecuencias de una decisin de inde-pendencia, especialmente en Catalua, donde sus dirigentes se conducen como si la decisin de la

independencia ya la hubieran tomado ellos mediante la creacin de un consejo de transicin nacional,negando de factoy deiureel derecho a decidir al pueblo cataln.


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II. CUESTIONES PREVIAS: LIBRE DETERMINACIN4, DERECHO ADECIDIR, RESPETO A LA UNIDAD NACIONAL E INTEGRIDADTERRITORIAL Y DERECHO INTERNACIONAL Y LA GESTINCIVILIZADA ANTE EL MUNDO

Cuando la Asamblea General de la ONU en 1960 aprob la Resolucin 1514 lohizo ciertamente con un pensamiento, intencin o espritu de restringir el derechode autodeterminacin expresamente a los casos de dominacin colonial y extran-

jera. De los siete prrafos de la Resolucin media pgina, cinco se dedicaban aprecisar que tales pueblos dependientes(fideicomisos y no autnomos) tenan dere-cho a poner fin a esa situacin sin condiciones por parte de la metrpoli. Y el sextosentaba una afirmacin contundente:

Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional yla integridad territorial de un pas es incompatible con los propsitos y principios de laCarta de la Naciones Unidas.

De este prrafo, reiterado en la todava ms importante Resolucin 2625 de1970, se deduce de forma clara que no hay una libertad ilimitada para invocar, sin

fundamento, ese principio y hacerlo prevalecer hasta violar otro principio de dere-cho internacional positivo cual es el del respeto a la unidad nacional e integridadterritorial.

En 1970 se desarroll con ms amplitud dicho principio (Resolucin 2625)cuando el fenmeno descolonizador propiciado por Naciones Unidas alcanzaba su

gran xito histrico. Y es cierto que en dicha Resolucin, la ltima y definitivaen esta materia, va ms all del contexto colonial, racista o extranjero y entiendeque ya no slo es un derecho de todos los pueblos sino un deberde los estados deconducirse de conformidad con ese principio. Y que la libre determinacin en elseno de un estado que notiene colonias, nies racista niocupa territorios de otrospueblos, es decir en estados consolidados en su territorio se ejerce cuando optan

por frmulas distintas a la independenciapara los territorios que forman el estadoconsolidado (hay, pues, una obligacin de respetar la autodeterminacin interna):

la adquisicin de cualquier otra condicin poltica libremente decidida por unpueblo constituyen formas del ejercicio del derecho de libre determinacin de ese pue-blo (prr. cuarto).

La opcin autonmica, federal, cantonal, municipal o regional son formas le-gtimas de ejercicio de la libre determinacin. O una opcin constitucional por unestado unitario. En el prrafo sptimo vuelve a reiterar que prevalece la integridadterritorial del Estado frente a las acciones que al socaire de la libre determinacinpretenden quebrantar o menoscabar la integridad territorial de estados soberanos

4 La posicin cientfica sobre el alcance del derecho de autodeterminacin a la luz del Derechointernacional en vigor tiene una amplia literatura que lo ha estudiado. No es punto central de este tra-

bajo el mal llamado derecho a decidir sino el hecho mismo de las consecuencias de una situacinde secesin o separacin de una parte del territorio de un estado que se constituye en nuevo estado.


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que respeten dicho principio. Slo cedera dicho principio de la integridad territo-rial, slo seran protegibles por el Derecho internacional vigente las reivindicacionesdel derecho a decidir, incluida la independencia, cuando ese Estado contra el que sereivindica la libre determinacin no est dotado de un gobierno que represente a latotalidad del pueblo perteneciente al territorio. Es decir, si un pueblo dentro de unestado sufre marginacin porque se le impide participar en las instituciones internasde la vida pblica o en el mbito econmico-social privado. Es el cuarto supuestoque permitira al territorio de un Estado la facultad unilateral de separase del Estado.

Como afirmaba el profesor Carrillo Salcedo cualquiera que sea la in-tensidad o la realidad del sentimiento identitario, nicamente en circunstancias ex-tremas en las que a un pueblo le es negada la autodeterminacin interna podrahablarse del derecho de dicho pueblo a decidir unilateralmente su independencia5.

Luego, no se pueden seguir invocando argumentos de Derecho internacionalpara disfrazar su reivindicacin unilateral y contraria al Derecho internacionalvigente. No son un pueblo colonial, ni hay dominacin racial ni invasin extran-

jera, que son el prototipo general de candidatos a la proteccin internacional; esuna conclusin evidente. No hay violaciones de los derechos humanos propiciadasdesde el Gobierno central o instituciones centrales que afecten al pueblo o insti-tuciones catalanas. No hay fundamentopara la autodeterminacin externa. El te-rritorio consolidado de un Estado y su unidad nacional es una situacin objetivay prevalece en tales situaciones frente al de libre determinacin. No hay situacinde discriminacin o veto o apartamiento de la vida pblica o de la vida econmica

de la poblacin catalana en la que se pueda fundar, de conformidad con el Derechointernacional, el derecho a organizarse separadamente (como s fue el caso de Eslo-venia, Croacia o Bosnia-Herzegovina).

En definitiva, ni la Carta de Naciones Unidas, ni las resoluciones que desa-rrollan este principio, ni los Pactos Internacionales sobre derechos humanos, todosellos textos de Derecho positivo, facultan a los territorios de un estado para invo-car un derecho a la secesin, salvo en los taxativos supuestos indicados que noconcurren en Espaa. En Espaa se acata el derecho de libre determinacin, comono poda ser de otra forma, en su calidad de Estado miembro de Naciones Unidas;dicho derecho cabe en el sistema constitucional hasta el punto de que lo hemos

ejercido cuando decidimos al aprobar colectivamente la Constitucin y al aprobarcada comunidad autnoma su estatuto de autogobierno, as como la organizacinde los poderes y los derechos de los ciudadanos. Respetando, pues, el derecho delibre determinacin, un Estado miembro de la ONU tiene derecho a impedir una se-cesin unilateral a fin de proteger un bien jurdico internacional, como es la unidadnacional y la integridad territorial de un estado frente a ataques internos o externos.

5 Precisamente en uno de sus ltimos artculos, el profesor Juan Antonio Carrillo ha condensadoel conjunto de normas y pautas interpretativas sobre el derecho de autodeterminacin, cuya lecturaencarecemos por su brevedad y claridad: Sobre el pretendido derecho a decidir en Derecho in-

ternacional contemporneo, en El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho,

nm. 33.Enero 2013, p. 20 (cita, p. 22).


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Fuera de esos contextos, el Derecho internacional no ampara ni regula la se-cesin o autodeterminacin externa como conclua en su magistral y ampliamenteaceptado Avis o Dictamen del Tribunal Supremo de Canad6. Joseph Weylerenun artculo muy difundido recordaba y apoyaba la opinin de la Corte Canadienseen relacin con las pretensiones de lo que l denomina euro-tribalismo:

The Canadian Supreme Court in its careful and meticulous decision on Quebecthe reasoning of which remains valid today clearly showed that none of these cases en-joy a right of secession under public international law, since all of them enjoy extensiveindividual and collective liberties enabling the full vindication of their nationality andcultural identity within their respective States.7

Catalua no puede basarse en el Derecho internacional en vigor para defendersu pretendido derecho ni a la libre determinacin o derecho a decidir ni a la concre-

ta opcin de la independencia.Ahora bien, el hecho de que no haya fundamento para reivindicar el derecho delibre determinacin y la consiguiente independencia en el orden internacional o en elDerecho constitucional, no significa que no se puedan encontrar cauces jurdicos quepermitan una gestin civilizada y democrtica de una reivindicacin as. Me refiero asituaciones que muestran indicios de una probable desafeccin, lo que se puede cons-tatar cuando ganan las elecciones polticas partidos que llevan en su programa electo-ral la oferta de la independencia. Cuando no es una tendencia pasajera sino constantee intensa, no se puede esgrimir sin ms el Derecho internacional ni el constitucional.El tanta veces citado Dictamen del Tribunal Supremo de Canad tambin contempla-

ba la opcin democrtica en situaciones de desafeccin mayoritaria y sostenida8; alGobierno britnico le han bastado unas elecciones regionales para aceptar el refern-dum y dejar amarrado que no caben repeticiones peridicas de los referendos.

Lo que es claro es que no se puede someter contra su voluntad a una colectivi-dadasentada en un territorio (para evitar la nocin sesgada de pueblo). A la luzde los resultados de las elecciones catalanas, en la medida en que estos perdurenfavorables a las tesis independentistas, gobierno y oposicin deben llegar a acuerdosrazonables para que aplicando el art. 92 CE o mediante una ley orgnica adhocsevehicule la especfica consulta popular, ya sea en Catalua, ya sea en el conjunto deEspaa. Lo que es inaceptable es que no se ensayen vas de dilogo auspiciadas por

6 Como lo confirma el citado Avis del Tribunal Supremo de Canad de 20 de agosto de 1998(http://www.canlii.org/fr/ca/csc/doc/1998/1998canlii793/1998canlii793.pdf)

7 J. H. H. Weyler, Independencia y Catalua, 3 de noviembre de 2012, diario ABC; Indepen-dence and the European Union, 20 de noviembre de 2012, http://www.blog.rielcano.org/indepen-dence-and-the-europeanion-3/; Slouching towards the cool war; Catalonian independence and the Euro-pean Union; Roll of honour; In this issue; A Personal Statement,EJIL, vol. 23, n 4, 2012, pgs. 909-913.

8 El Tribunal Supremo de Canad rechaza la secesin unilateral al situarse al margen del respetodel constitucionalismo canadiense y la primaca del Derecho va modificacin constitucional consen-suada (p. 220, (2) Question 1 y apartados 70 y ss.) al tiempo que en el marco del respeto al principio

democrtico (apartados 61 y 88 y ss.) cuando se manifiesta una voluntad clara y constante y ante unapregunta tambin clara (http://www.canlii.org/fr/ca/csc/doc/1998/1998canlii793/1998canlii793.pdf).


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los partidos polticos con expertos independientes que analicen en todos los mbitosde la vida pblica la realidad de las relaciones de Catalua con el resto de Espaa,se identifiquen los problemas o desequilibrios si los hubiere, se ensaye el dilogo, endefinitiva, se evite con las reformas legales y constitucionales necesarias la secesinmisma. Si an as no fuera posible reordenar la convivencia, entonces la consultapopular para verificar, en palabras de Rubio Llorente, la amplitud y solidez dela voluntad de independencia, saber si es un souffl artificial, identificar la realidadde afeccin o desafeccin y, en ltimo extremo, evitar la secesin salvaje. Es una delas enseanzas ms sensatas del Dictamen del Tribunal Supremo de Canad.

Es cierto que slo una gestin civilizada de la reivindicacin independentistanos dar legitimidad democrtica en Europa y ante el mundo en caso de perseverarpor la va independentista.

Una negativa rotunda a toda consulta popular puede llevar a una situacin dehecho incontrolable por medios polticos y que al final suceda lo que en Kosovodonde sin referndum, con unas meras elecciones, se acepta que se proclame vli-damente un nuevo Estado. Habramos perdido legitimidad ante el mundo para de-fender la unidad nacional por nuestra intolerancia e incapacidad para dialogar enuna oportunidad histrica.

En Catalua las fuerzas independentistas han llegado a considerar, ante la in-viabilidad jurdica del referndum, como suficiente legitimidad democrtica unamanifestacin multitudinaria (de un milln de personas) para preparar el acto finalde independencia, tal como se invoca en la Declaracin citada del Parlamento cata-

ln y de forma habitual en sus declaraciones9

.Una vez analizadas esas cuestiones previas debemos preguntarnos si el Dere-cho de la UE regula las modificaciones territoriales o la secesin de partes de susEstados miembros.

III. EL TERRITORIO DEL ESTADO COMO UN MBITO PROPIODE CADA ESTADO MIEMBRO

La Unin Europea, es obvio decirlo, no es un estado sino una organizacin in-ternacional muy singular, pero una organizacin; esa es una realidad insoslayable.

Luego, no tiene territorio propio. No hay propiamente un territorio de la Unin sinoslo un mbito espacial de aplicacin de sus normas.El territorio es un elemento constitutivo de la existencia de un estado e identifi-

cador del estado10.

9 Es muy esclarecedor el artculo del antiguo vicepresidente del Tribunal Constitucional y presi-dente del Consejo de Estado, Francisco Rubio Llorente, Un referndum que nadie quiere, publi-cado en el diarioEl Pasel 11 de febrero de 2013 (http://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1109619); tambin su artculo Un referndum para Catalua, El Pas,8 de octubrede 2012 (http://elpais.com/elpais/2012/10/03/opinion/1349256731_659435.html).

10 J. Ziller, The European Union and the territorial scope of European territories, (2007) 38 Vic-toria University of Wellington Law Review 51, y en la Webhttp://www.upf.pf/IMG/pdf/05-ziller.pdf.


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El territorio estatal es un hecho objetivo y externo a la UE, aunque de ese hechohaya consecuencias directas para la UE. Siendo el territorio un elemento especfi-co de los Estados miembros, stos disponen libremente en su territorio de los dere-chos propios o inherentes a su condicin de estados11como es el aumentar o perderterritorio de conformidad con el Derecho internacional; es un asunto que no es decompetencia comunitaria sino de cada Estado miembro, discrecional e individual-mente aunque el aumento o disminucin acaba teniendo consecuencias para el restode Estados miembros. Cada Estado miembro ingresa con el territorio reconocidointernacionalmente en el momento de la adhesin, pero ese territorio puede aumen-tar o disminuir a tenor de la voluntad del Estado miembro y de manera conformecon el Derecho internacional (siempre que sea un acto lcito). No es cierto que unadisminucin de territorio de un estado exija una modificacin del mbito de aplica-cin de los tratados cuando esta viene predeterminada por un hecho de sucesin deestados. Por el contrario, si un Estado miembro alterase el mbito de aplicacin deltratado excluyendo por su mera voluntad unilateral territorios que permanecen bajosu soberana (caso de Groenlandia) necesitara una accin normativa de la UE (sison territorios ultramarinos, un acto basado en el art. 355.6 TFUE).

Pero cuando se trata de una modificacin territorial por una sucesin de esta-dos se aplica el principio de continuidad del estado, asociado al art. 52 TUE y 355TFUE, por lo que al estar enunciados los estados eo nominecualquier variacin desus elementos no afecta al mbito de aplicacin. El territorio de cada estado no estdelimitado por los tratados sino por sus normas internas y por tratados con terceros

estados; es el territorio del que goce de conformidad con el Derecho internacional.El art. 4.2 TUE muestra con detalle el respeto de la UE al derecho del Esta-do a garantizar su integridad territorial, a conservar sus funciones esenciales y suseguridad: son responsabilidades exclusivas del Estado. El desempeo de las res-ponsabilidades internas y externas del Estado miembro no se ve condicionado ne-gativamente por su pertenencia a la Unin. La Unin debe respetar el principio deidentidad nacional de los Estados miembros12.

Por ello, ningn tratado ha regulado ni podr regular las modificaciones delterritorio de los Estados miembros. Es un asunto interno de cada Estado. La deci-sin de Francia de traspasar el Sarre a Alemania o reconocer la independencia de

Argelia (departamento francs en su poca) o aumentar el territorio y la pobla-

11 As lo confirm el Tribunal de Justicia: Considerando que del apartado 1 del artculo 227 sedesprende que el Estatuto de los departamentos franceses de ultramar en la Comunidad se define, enprimer lugar, por referencia a la Constitucin francesa, a tenor de la cual, como expuso el Gobiernofrancs, los departamentos franceses de ultramar forman parte integrante de la Repblica; (TJ, sen-tencia de 10 de octubre de 1978,Hansen/Hauptzollamt Flensburg, 148/77, apartado 9). Como recono-ce el Dictamen britnico No treaty amendment is therefore required simply as a result of a change tothe borders of a states territory (apartado 159).

12 Ms ampliamente sobre ese principio enunciado en el art. 4.2 TUE, vid. A. Mangas Martn,Configuracin del estatuto internacional del Estado en la Unin Europea: el respeto a la identidad

nacional, enEl Derecho internacional en el mundo multipolar del siglo XXI. Obra homenaje al pro-fesor Luis Ignacio Snchez Rodrguez,Iprolex, Madrid, 2013, pp. 445-466.


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cin de Alemania es una decisin unilateral exclusiva de cada Estado miembro. Senotifica a la Unin el aumento o prdida de territorio para que haga suya las conse-cuencias. Que las tiene.

Voy a recordar someramente los precedentes aunque sean atpicos. Hay que re-conocer que ninguno se corresponde con los casos que pudieran plantear Escocia yCatalua pero ayudan a ilustrar estas situaciones y extraer consecuencias.

El traspaso de la regin del Sarre, bajo la soberana francesa, a la alemana en1957 supuso una prdida territorial para Francia y un aumento correlativo para Ale-mania, si bien los efectos son relativamente neutros ya que slo afectaba a la res-ponsabilidad del cumplimiento del Derecho comunitario que se trasladaba de Fran-cia a Alemania y no supona salida o desvinculacin de la entonces CECA. Noalteraba los tratados sino el responsable de su aplicacin.

Un nuevo caso similar podra producirse en relacin con cambio de soberanaterritorial dentro de los propios Estados miembros en funcin de su resultado, conlos denominados Acuerdos del Viernes Santo entre Reino Unido e Irlanda de1998 para la solucin definitiva del conflicto armado en la provincia britnica de

Irlanda del Norte, con la previsin de un referndum para la determinacin defini-tiva de su adscripcin territorial. En todo caso, son precedentes muy diferentes delos que plantean Escocia o Catalua aunque s suponen el ejercicio de la disponi-bilidad del territorio por un Estado miembro aunque sin consecuencias relevantespara la UE ni alteracin de los tratados.

Otro precedente atpico fueron los denominados departamentos franceses enArgelia13. La independencia de las colonias francesas en Argelia, al amparo del dere-cho de libre determinacin de los pueblos coloniales en el marco de la Res. AGNU1514 (XV), supuso una prdida de territorio y de poblacin a la que se aplicabanlos tratados comunitarios de la poca. Esos territorios al independizarse, de formaconforme al Derecho internacional, pasaron automticamente a ser un estado nuevo,ajeno a la UE, ajeno a los derechos preexistentes para las personas y el territorio.Desde el punto de vista de los efectos, no del origen y fundamento de la independen-cia, son las consecuencias previsibles de una eventual independencia de Escocia o deCatalua: sus ciudadanos, empresas y administraciones y poderes pblicos quedan almargen de la unidad europea sin poder invocar derechos y situaciones anteriores.

La mal llamada retirada14de Groenlandiade la UE en 1984, territorio bajo so-berana de Dinamarca, nada tiene que ver con la disponibilidad del territorio paracada estado pues sigue formando parte del territorio de Dinamarca y lo que se hizofue excluir esa regin danesa del mbito de aplicacin de los tratados comunitariosalterando el Tratado de adhesin de Dinamarca; sta no poda hacerse unilateral-mente por Dinamarca y por ello, al cambiar su estatuto interno la Comisin y el

13 Francia aporta otro ejemplo de modificacin del estatuto poltico-administrativo de un territo-rio (St. Pierre et Miquelon en 1985).

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Weerts, J., Lvolution du droit de retrait de lUnion europenne et sa rsonance surlintgration europenne, Cahiers de Droit europen, n 02/2012, pp. 373 ss.


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Consejo entendieron que haba que modificar los Tratados en vigor: mediante elTratado de 1984 que lo que hace es modificar y restringir ese mbito espacial sinmodificar el territorio de Dinamarca, que es una cuestin interna15.

Por otra parte la unificacinalemana16es un caso singular. Un Estado miembropuede aumentar (o disminuir) su territorio en el ejercicio libre y soberano de suvoluntad mediante acuerdos libremente pactados con otros Estados ajenos a la UE.Sirva de ejemplo la decisin de la Repblica Federal de Alemania en 1990, tras lacada del Muro de Berln, de fusionarse mediante un proceso interno regido por susnormas constitucionales (con los once lndersde la antigua Repblica DemocrticaAlemana que solicitaban su reingreso a la RFA tal como prevea el antiguo art.23 de la Ley Fundamental de Bonn) al tiempo que celebraba un tratado con la hoyextinta Repblica Democrtica Alemana. sta se extingui, por lo que quedaban

as automticamente incorporados los once lndersa las, entonces, ComunidadesEuropeas en virtud del principio de movilidad de los tratados internacionales enuna sucesin de estados. La Unin no poda ni deba interferir ni impedir la unifi-cacin, pacfica y conforme a Derecho internacional, a pesar de que de ese hechoconsumado, decidido por Alemania, se derivaban innumerables consecuencias jur-dicas automticas para la Unin (extensin relevante de su mbito de aplicacin encondiciones muy pobres y 20 millones ms de europeos), sus Estados miembros e,incluso, para estados terceros.

La absorcin de la denominada Alemania del Este (RDA) por la Repblica Fe-deral de Alemania (RFA) fue una unificacin, aunque atpica, pues no se extinguie-

ron los dos estados predecesores ya que la RFA subsisti con su personalidad inter-nacional y slo se extingui la RDA y la Alemania unificada no es un nuevo sujetode Derecho internacional. Obviamente Alemania Federal no tuvo que pedir el re-ingreso por los cambios de sus dos elementos constitutivos como son la extensin

15 La retirada de Groenlandia es diferente a los casos anteriores y a su vez no es semejante a ladecisin de lograr la independencia adoptada por los polticos en el poder de Escocia o Catalua. Noes un precedente, pues aunque afecta a una regin de un Estado miembro, dicha regin rtica no seescinde de Dinamarca, de cuyo territorio sigue formando parte y sus ciudadanos siguen siendo dane-ses y ciudadanos de la Unin. Su tratado de retirada de 1984 afecta estrictamente al mbito territorial

en el que son aplicables los tratados de la UE puesto que este puede ser inferior o superior a su pro-pio territorio de soberana (art. 29 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados), pero lamodificacin no se produce por una modificacin territorial regida por la sucesin de Estados. En elTratado de 1984 se modific el mbito de aplicacin. No es asimilable a las hiptesis independentis-tas al seguir siendo una regin parte de un Estado miembro pero excluida del rgimen comunitario.Groenlandia dej de ser territorio en el que se aplican las normas de la UE, como sucede ya con otrosterritorios con estatuto especial previstos en el art. 355.5 TFUE, pero Groenlandia nunca ha dejado deser parte de Dinamarca ni los groenlandeses han perdido la nacionalidad danesa y, por ello, sus dere-chos de ciudadana europea.

Es ms, hoy un cambio de mbito de aplicacin como el groenlands ya no necesitara de unnuevo tratado, como hubo de hacerse en 1984; de acuerdo con el art. 355.6 TFUE basta una decisinunnime del Consejo de la UE a propuesta de la Comisin.

16

Vid. Arnold, R.,La unificacin alemana (Estudios sobre Derecho alemn y europeo), Civi-tas, Madrid, 1993.


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y poblacin (tesis de los dirigentes independentistas en Catalua cuando dicen quetambin Espaa debera pedir el reingreso). A su vez ese hecho histrico conlle-v que la extinguida Alemania del Este no tuviera que solicitar el ingreso en la UE:se extingui como Estado y as se notific internacionalmente a la UE y a terceros,asumiendo la RFA los derechos y obligaciones internacionales del Estado extingui-do; la Alemania unificada miembro de la UE notifica su aumento de poblacin denuevos ciudadanos de la UE y de territorio en el que se aplican los tratados.

Estos precedentes atpicos nos muestran que, en definitiva, el aumento o disminu-cin del territorio de un Estado miembro afecta primordial y exclusivamente al esta-do en cuestin. Es un asunto que no es de competencia de la UE; por ello, la secesinde partes de un Estado no se regula en o por el marco del Derecho de la UE. El Dere-cho de la Unin no puede ni debe regular la secesin ni las consecuencias especficas

de una prdida ni de un aumento de territorio de uno de sus Estados miembros.No es una laguna de los tratados; tampoco se puede decir que las normas de laUE son ambiguas, como se quiere hacer ver para ocultar las consecuencias de unasecesin. La secesin no es mencionada ni puede ser regulada en los tratados de laUE pues el territorio de cada estado no es competencia de la UE.

Pero las consecuenciasde una secesin afectan a las reglas en vigor de la UE yno hay laguna respecto de las consecuencias o efectos; hay reglas europeas aplica-bles.

Tampoco se puede decir que, como no ha habido precedentes, no se sabe cmo

reaccionarn las instituciones. Una cosa es que nunca haya habido una secesindentro del territorio metropolitano de un Estado miembro de la UE y otra cosa (lamentira) de que no haya reglas claras aplicables.

De ah que resulten absurdas las tesis de los dirigentes independentistas de Ca-talua y de sus asesores cuando sealan que como la secesin no est regulada porel Derecho de la UE, todo lo que no est regulado no est prohibido y por tanto lasecesin sera posible dentro de la Unin. Olvidan que la unidad nacional y la inte-gridad territorial no es un asunto de competencia atribuido a la UE y que la Uninrespeta la plena capacidad del Estado en su defensa (art. 4.3 TUE).

Ahora bien, la independencia es un mero hecho que de consumarse (efectividaden el ejercicio y exclusividad de la generalidad de las competencias normativas,

jurisdiccionales y ejecutivas) y constatarse (capacidad de entablar relaciones conotros estados y ser reconocido por otros) da lugar a consecuencias jurdicas para elpredecesor o matriz y el sucesor; las modificaciones territoriales y su efectividadson el supuesto que abre una sucesin de Estados.

Ciertamente, si el proceso de independencia se consumase y fuera reconocidopor otros sujetos, es decir, si se acabase imponiendo el hechopoltico, si se cons-tatase que Catalua, adems de proclamar su independencia y erigirse en nuevoestado, se comporta como estado nuevo y distinto al espaol, no acepta ni aplica

las normas comunes que le afecten, y desde Catalua se ejerce la exclusividad yla generalidad de las competencias, ante ese hecho poltico, cuando constate el Es-


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tado espaol esa situacin de hecho, Espaa tendr que pasar por el amargo tragode notificar la prdida territorial y de poblacin, si bien este ltimo aspecto es mscomplejo y no necesariamente supondr una prdida total de poblacin ya que de-pender del acuerdo de sucesin y de la opcin individual de cada persona sobre laconservacin de la nacionalidad o su prdida, y en el caso de que as se acordase,su acumulacin.

IV. LA SECESIN DE PARTES DE UN ESTADO MIEMBRO DE LA UE

1. Efectos de la secesin en la subjetividad internacional del Estado matriz.Afecta una secesin a la membresa del Estado predecesor a una

Organizacin internaconal?

La desaparicin del estado matriz extinguira su subjetividad internacional y,con ella, sus derechos y obligaciones y su pertenencia a organizaciones internacio-nales; ahora bien, esa desaparicin slo tiene lugar en estas situaciones:

Bien porque voluntariamente el estado matriz y el sucesor acordasen la ex-tincin del estado matriz, harto inimaginable tal decisin en los casos de ReinoUnido y Espaa;

O bien porque la mayora de sus partes componentes (regiones) fueran lo-

grando la independencia disolvindose como estado (caso de las URSS, Yugosla-via, Imperios otomano y austro-hngaro)17; O simplemente si el territorio y la poblacin escindida fuera el mayoritario18.

No se da ninguna de esas circunstancias en las tentativas escocesa y catalana.Cuando un estado pierde una parte de su territorio, lo habitual de conformidad

con el Derecho internacional es que al estado matriz se le aplique el principio decontinuidad del estado; como conserva su personalidad internacional mantiene susderechos y obligaciones y por tanto su membresa en las organizaciones internacio-nales.

17 Y aun as, en los casos de disolucin o extincin del estado matriz o predecesor, hay queencontrar, con el amparo del principio de identidad del Estado, un estado sucesor que asuma los prin-cipales derechos y obligaciones internacionales del predecesor (Rusia respecto la URSS, Turqua res-pecto del Imperio Otomano, Alemania Federal respecto del III Reich).

18Catalua tiene una extensin de 32.107 km2que representan poco ms del 6% del territorioespaol y 7.565.603 habitantes, segn el censo de poblacin del ao 2012 (http://www.gencat.cat/ca-talunya/cas/coneixer-poblacio.htm), es decir, el 16% de la poblacin de Espaa. Tambin el gobiernobritnico y los asesores iusinternacionalistas que elaboraron el documento de base retienen este datopara descartar de plano cualquier extincin del estado britnico actual y que, por tanto, asumir en

todo caso su situacin actual como estado continuador (pargr. 69). Escocia representa el 8% de lapoblacin y un tercio del territorio britnico.


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El principio de continuidad de los estados existentes es un corolario lgico enuna sucesin parcial, ya que cambios en los elementos del estado no alteran su per-sonalidad internacional. Es un principio general propio del Derecho internacional.

Precisamente, un mbito de la sucesin de estados en el que hay normas bienestablecidas es justamente el relativo a los efectos que produce una secesin en lamembresa o pertenencia a una organizacin internacional. Entre otras razones por-que todas las organizaciones internacionales regulan cmo se adquiere la calidad demiembro de la misma en su especfico tratado constitutivo.

Para el estado continuador o matriz, Espaa, como ya sucedi con todos losprecedentes recordados, su carcter de miembro de la UE no se ve afectado. Portanto, no se puede enredar y confundir diciendo que el estado que pierde territoriodeja de ser el estado anterior19. Tambin el informe del gobierno britnico y el de

los peritos iusinternacionalistas consultados por el gobierno de Londres confirmanque el Reino Unido seguira siendo automticamente miembro de la UE y que nose alterarn sus derechos y obligaciones por la eventual prdida territorial. Su sub-

jetividad permanece inalterada, hay una continuidad del Estado fundada en la nece-saria estabilidad de las relaciones internacionales20. Y aunque la reaccin de algunadirigente escocesa es cuando menos de ineptitud o ignorancia al estimar que el que-dar fuera de la UE es una actitud cuasicolonial para con Escocia como nacin, esobvio que es justamente lo contrario a una actitud colonial ya que se trata de que elnuevo estado escoja sus compromisos internacionales21.

Es ms, el Derecho internacional en el caso de acceso a la independencia de las

colonias exige, por su proteccin, la tabularasacomo norma bsica e inalterableni por acuerdo en contrario, precisamente para evitar los acuerdos en las vsperasde la independencia en los que las metrpolis imponan sus exigencias a los nuevosestados de reciente independencia. No se puede querer ser independiente y cobijar-se tras la tutela del Estado del que se separa. Precisamente, la tabla rasa protegela soberana del estado de reciente independencia: ya sin ataduras decidir el nuevoestado sus obligaciones internacionales y sus derechos. El principio de continuidaddel estado matriz no es un obstculo que impida al estado nuevo solicitar el ingre-so en las organizaciones internacionales tales como la UE, la ONU, la OTAN, laOMC, etc. Pero es su decisin soberana, es el derecho a decidir como estado.

La prdida de territorio y su constatacin oficial no afecta a la membresa deEspaa en la UE ni a su personalidad internacional. Al margen de la tragedia hist-

19 El hecho de que se hagan declaraciones por polticos o personalidades de que no se entiendeEspaa sin Catalua o viceversa, o que Espaa ya no sera la misma, siendo ciertas desde el punto devista emocional y cultural, no se deben en modo alguno extraer consecuencias jurdicas en el ordeninternacional y europeo sobre un cambio de subjetividad internacional.

20 P. 32, punto 2.6 del resumen y su desarrollo en pp. 34 y ss. (pargr. 2.14 y ss., en particular el 2.50).21 http://www.euractiv.com/uk-europe/cameron-launches-bid-keep-scotla-news-517706?utm_

source=RSS_Feed&utm_medium=RSS&utm_campaign=EurActivRSS; http://www.europapress.es/

internacional/noticia-runido-informe-legal-londres-advierte-escocia-independiente-estaria-fuera-ue-otan-20130211123042.html


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rica y emocional, seremos un estado con algo menos de territorio y poblacin. Estopuede afectar mnimamente al peso y presencia de Espaa en algunas instituciones.

Examinemos someramente esos efectos para el conjunto de Espaa en el sis-tema institucional: el hecho de la secesin no da lugar a una modificacin de lostratados y las adaptaciones se harn con ocasin de alguna reforma de los tratados(por adhesiones pendientes). Ser algn ligero cambio, mnimo, insignificante.

Por lo que afecta al Consejo la prdida de poblacin no afecta al tratado. Essabido que a partir del 2014 en el Consejo se aplicar nicamente la regla del por-centaje de poblacin y sta se constata y vara anualmente de forma automticamediante una Decisin del Consejo.

Habr que reducir el nmero de parlamentarios europeos para todos y en aossucesivos (comenzando en el 2014) cada vez que haya una nueva ampliacin (Mon-

tenegro, Islandia, Serbia) y lo mismo suceder con el CES y CDR; la reduccinde miembros por la eventual secesin ser insignificante No afecta a nuestra pre-sencia, obviamente, en el Consejo europeo, ni a la composicin de la Comisin ni ala del Tribunal de Justicia ni al Tribunal General. Tampoco al Tribunal de Cuentas.Es previsible que se ajuste una aportacin al capital del BEI con ocasin de cual-quier reforma de los tratados.

2. La absurda teora de la ampliacin interna sin solicitud de adhesin:la inevitable revisin de los tratados y las inevitables votaciones por

unanimidad

Incluso aunque se estimase sin fundamento alguno, simplemente por hablar yjuntar palabras, que Catalua ya formara parte de la UE en calidad de regin deEspaa y que en caso de independencia la sucesin en la condicin de miembro deuna organizacin internacional es automtica (algo que se rechaza por las normasconsuetudinarias y la prctica internacional), an as en esa esotrica ampliacininterna tendran que hacerse varias revisiones del tratado por unanimidad de todoslos estados, incluida Espaa:

1) Tendra que figurar el nombre oficial de Catalua en el art. 52 TUE (m-bito de aplicacin territorial22), o le es indiferente figurar eonomine?

2) El cataln sera lengua oficial por lo que habra que revisar el art. 55 TUEpara incluir la nueva lengua oficial; o no les gustara que se mencionase su lenguao que no fuera lengua oficial?

3) Habra que modificar el Protocolo nm. 36 sobre las disposiciones transito-rias pues querrn tener representantes en el Parlamento Europeo, en el Comit delas Regiones, en el Comit Econmico y Social

22 El art. 52 TUE establece que los tratados se aplicarn en cada uno de los Estados miembros

enumerados eo nomine siguiendo el orden alfabtico de la denominacin de cada Estado miembro ensu propio idioma oficial.


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4) Habra que modificar el Protocolo sobre el Banco Europeo de Inversionespara determinar el capital que deben poner a disposicin del BEI y acordar el n-mero de representantes en los diversos rganos, su clave de contribucin al MEDEy suscribir capital de este mecanismo, etc., etc.

La revisin de ese conjunto de preceptos, incluso aunque no se estimase que re-quiera la adhesin strictosensu, tendra que hacerse por el mecanismo ordinario derevisin del art. 48 TUE. Este procedimiento es tan rgido como el de la adhesin(art. 49 TUE) y sera imposible utilizar los mecanismos simplificados de revisin,pues se trata de supuestos muy especficos que nada tienen que ver con la reformade los arts. 52 y 55 del TUE y de otros textos convencionales europeos.

La revisin no requiere unanimidad para adoptar la decisin de iniciar la nego-ciacin para el proceso de revisin, cierto; pero a continuacin, en la fase intergu-

bernamental, se exige la unanimidad para acordar un texto de revisin y cualquiergobierno legtimamente puede votar en contra. Si en la anterior hubiera unanimi-dad, habra que pasar a la ratificacin de todos los parlamentos nacionales y denuevo se precisara la unanimidad. Sera una carrera de obstculos.

3. El nulo valor de acuerdos polticos para la ampliacin interna: revisionesal margen de los tratados?

En el debate poltico se hace referencia a que, aunque no se aceptara esa pere-

grina idea de la ampliacin interna, en todo caso cabran acuerdos pragmticoso acuerdos polticos entre los estados y todo se puede solucionar con el chalaneo alque tan habituados estn los polticos espaoles.

Algunos autores estiman que el ingreso de un estado est al margen de las re-glas y que es en todo caso una cuestin poltica, que se solucionar en poco tiempoy que depender de su sola voluntad unilateral el seguir siendo miembros de la UE.

Este tipo de conjeturas y especulaciones no se pueden sostener en un sistematan sujeto al Derecho y al control judicial como el de la UE: el Tribunal de Justicia

jams ha aceptado revisiones de las obligaciones de los tratados mediante la vo-luntad de los estados al margen de los procedimientos de los tratados. Cuando hanexistido esos acuerdos entre estados los ha considerados inexistentes; para el Tribu-nal no cabe revisar los tratados al margen de los arts. 48 y del 49 (revisin en casode nuevas adhesiones de estados).

No es, pues, posible una revisin mediante una decisin de los representantes delos gobiernos de los Estados miembros. Los tratados de la UE slo pueden ser mo-dificados de comn acuerdo por las partes en la forma prevista en el propio acuerdo.En la sentenciaDefrenne IIel Tribunal de Justicia subray que una modificacindel Tratado no puede resultar sin perjuicio de disposiciones especficas ms quede una revisin operada de conformidad con el art. 236 (hoy 48 TUE)23.

23 Tribunal de Justicia, sentencia de 8 de abril de 1976,DefrenneII, 43/75.


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Este ordenamiento es bastante ms formalista que el propio Derecho interna-cional. El Derecho de la Unin es un subsistema del Derecho internacional muyformal en el que no cabe alterar sus reglas mediante pactos contra los propios trata-dos (contra legem) por lo que no cabe decir despectivamente que el ingreso de unaregin escindida se rige por negociaciones24.

La posicin sobre la admisin o no de un nuevo Estado miembro es una de-cisin discrecional de cada estado, primero, en el seno del Consejo que requiereunanimidad y, ms tarde, tras negociar las condiciones de la adhesin, en su Par-lamento nacional. Y algo distinto es si se acepta, tras su admisin unnime, lascondiciones de la adhesin: aqu s caben las negociaciones para asumir y adaptarlas nuevas obligaciones que adquiere. Pero para pasar a las negociaciones de lascondiciones hay que lograr admisin formal por unanimidad en el Consejo, el voto

unnime de los 28 Estados miembros.Contrariamente a los convenios multilaterales, el Derecho de la UE dispone deinstrumentos que le permiten asegurar el control de la legalidad de los actos de lasinstituciones o de sus meros acuerdos polticos y el control del cumplimiento de lostratados por los estados (recursos en manos de los Estados miembros y de la propiaComisin, entre otros). Por tanto, cualquier idea relativa a la ampliacin interna ohacer un acuerdo adhocpara hacer ingresar a un nuevo estado al margen de losprocedimientos de ingreso sera inviable e inexistente jurdicamente.

En consecuencia, los Estados miembros son los dueos de su creacin perono pueden disponer de los tratados sin seguir los procedimientos previstos para su

modificacin.

4. El nuevo estado: un estado ajeno a la UE

El informe britnico, basado en el dictamen citado, enfatiza que una decisinde independencia significa un nuevo estado, distinto y separado del que se des-gaja, con derechos y obligaciones nuevas que dependern de su decisin soberanay no vendrn determinadas por el estado del que se escinden. El acceder a esa con-dicin soberana conlleva que tengan que decidir por s mismos sus nuevas normasinternas e internacionales, stas en negociacin con los terceros25.

24 Estas son cuestiones que sern resueltas no por las leyes, sino mediante la negociacin y elacuerdo, ha argumentado este lunes la nmero dos del SNP, Nicola Sturgeon, en declaracionesa la BBC (tomada de la web de Europapress: http://www.europapress.es/internacional/noticia-runido-informe-legal-londres-advierte-escocia-independiente-estaria-fuera-ue-otan-20130211123042.html).

Que no es un asunto al margen de las reglas claras de los tratados lo prueba el hecho de que elTribunal de Justicia es competente para la interpretacin del Derecho de la Unin y apreciar la com-patibilidad de las disposiciones del eventual acuerdo de ampliacin interna con el Derecho de laUnin tal como lo ha hecho con el Tratado MEDE (vase la sentencia de 27 de noviembre de 2012,Pringle, C370/12, fundamento 80).

25 Ver Chapter 2: What independence would mean: law and practice (Informe citado en nota 2)


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Lo que es claro y rotundo es que si la parte de territorio que se escinde se cons-tituye en un nuevo estado (no se une a otro Estado miembro preexistente), al consti-tuirse en estado en el orden internacional lo hace con todas las consecuencias: es unnuevo estado. En ese sentido se ha pronunciado el presidente Barroso: hay reglas enel Derecho internacional para estas situaciones, y stas son las que hay que aplicar26.

No hay beneficio de inventario para rechazar las adversas y aprovecharse de lasfavorables. Si Catalua quiere y puede llegar a ser un estado nuevo, si lo logra, loser de verdad con todas las consecuencias. Tendr que decidir cmo y con quinsern sus relaciones internacionales.

El acceso a la independencia no se hace sin consecuencias en el orden internacio-nal y europeo27. Un territorio que sale del paraguas del estado predecesor y que accedeal estatus de estado es, aunque resulte una obviedad, un estado nuevo, una nueva sub-

jetividad, unos nuevos derechos y obligaciones y toma un nuevo nombre que le iden-tifica e individualiza internacionalmente. Si la secesin se consumara, Catalua seraun nuevo estado, un estado distinto a Espaa y no podra conservar los beneficios dela vida en comn ni en el orden internacional ni en el europeo. No se puede decir laboutadevictimista o la manipulacin demaggica que se les expulsa de la ONU, dela OIT, del FMI, de la UE, del Consejo de Europa, etc. Resultara infantil, cuando nogrotesco, que en un caso as la parte de territorio que se escinde pudiera tomar por sucuenta, unilateralmente, asiento separado del de la matriz y actuar autnomamente.La vida internacional todava conserva unos procedimientos que deben seguirse contoda seriedad. Quizs en el G-20 un estado pueda llevar su silla o pedirla prestada aotro, pero en la UE nadie puede auto-asignarse una sede en las instituciones.

Por tanto, caso de constituirse en nuevo estado, el quedar fuera de la UE nopuede ser calificado como una expulsin. No se expulsa al que est fuera por sernuevo estado. A veces los dirigentes independentistas catalanes dicen que la UEsolo contempla la salida voluntaria de un Estado miembro sin que quepa su ex-pulsin. Cuando una parte de un estado se separa y alcanza la independencia, al

26 In the hypothetical event of a secession of a part of an EU member state, the solution wouldhave to be found and negotiated within the international legal order, http://www.euractiv.com/uk-europe/scots-may-lose-eu-citizenship-news-514720.

En el mismo sentido se ha pronunciado la vicepresidenta de la Comisin y responsable de Justi-cia, Viviane Reding, confirmando en respuesta a una carta del secretario de Estado de Asuntos Eu-ropeos, igo Mndez de Vigo, que la posicin oficial del ejecutivo comunitario sigue siendo laexpresada en una respuesta parlamentaria de 2004 por el anterior presidente de la Comisin, RomanoProdi: cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de ser parte de ese estado, porejemplo porque el territorio se convierte en un estado independiente, los tratados ya no se le aplicanUna regin independizada se convertira, por el hecho de su independencia, en un pas tercero respec-to a la Unin y los tratados, desde el da de su independencia, ya no se aplicaran a su territorio. Elnuevo pas podra pedir la adhesin pero para ello necesita el acuerdo unnime de todos los Estadosmiembros (http://www.rtve.es/noticias/20121030/bruselas-confirma-gobierno-si-cataluna-se-indepen-diza-quedara-fuera/572286.shtml )

27 Por ello, el informe del gobierno britnico insiste en la claridad y conocimiento detallado de

todo lo que implica una independencia por complejo que sea legalmente. Exige un debate informadode un acto tan crucial; ver el Executive summary y la Introduction.


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constituirse como nuevo estado, no es expulsado de la UE; ningn Estado miem-bro o existente es expulsado ni cabe expulsar a las partes de cada estado. No hayderechos adquiridos ni de la organizacin poltica del territorio escindido ni de supoblacin cuando se sale del seno de un Estado miembro de la UE.

La regin que inicia ya sea un proceso de iure(Escocia) o de facto (Catalua)hacia la independencia, se escinde del estado matriz y su deseo es constituirse en en-tidad poltica estatal distinta, ser un estado tercero. Es la consecuencia de sus actos.Al querer casa aparte, separada, decide su salida voluntaria del estado del que for-ma parte. Por ello resulta irrisorio decir que se les expulsa de la UE; no son Estadomiembro y la UE no expulsa ni puede expulsar a estados ni a regiones. Menos anse expulsa a estados terceros o ajenos al sistema jurdico-poltico de la integracin.

Cuando una parte del territorio de un estado se escinde para constituirse en un

nuevo estado, no se siguen aplicando las normas del estado predecesor. El nuevoestado adopta sus nuevas normas constitucionales, de organizacin de los poderes,apruebas sus normas civiles, penales, procesales, etc. Se constituye en un mercadoseparado con capacidad para poner aranceles, cupos al comercio, etc. Se queda fue-ra del espacio econmico unificado.

A partir de la constatacin de la independencia, quedar fuera de la unin adua-nera, del mercado interior, de la poltica comercial y de la aplicacin de los tratadoscomerciales, fuera de las polticas internas y de sus fondos estructurales y de cohe-sin, de la misma Unin Econmica y Monetaria (de factose podr usar el euro,pero como estado y moneda oficial necesitara un acuerdo fundado en el art. 219.3

TFUE), no tendr participacin institucional (Comit de las Regiones). Los efec-tos son bastante claros, el problema en una secesin es desde cundo y cmo.

5. El acceso al estatus de Estado miembro de la UE: la solicitud de adhesinde un Estado tercero o ajeno a la UE

Aunque el Derecho de la Unin no regula ni debe ni puede regular una secesin omutacin territorial de un Estado miembro, s regula por el contrario cmo se accedeal estatus de miembro de la UE. Por tanto, a las consecuencias de una secesin cabeaplicar las normas de ingreso si el nuevo estado solicita su ingreso (no hay reingreso).

Es implcito al art. 49 TUE que el estado tercero que solicita el ingreso en laUE tiene que ser reconocido por todos los Estados miembros. La decisin de reco-nocer es un acto unilateral discrecional de cada Estado miembro. Ninguna normade la UE ni del Derecho internacional obliga a reconocer a un nuevo estado. Sloen el caso harto improbable del acuerdo de todos los Estados miembros ese recono-cimiento podra hacerse en el Consejo y de forma colectiva. Pero esa hiptesis esimpensable en el medio plazo. Desde luego, un estado que no reconozca al solici-tante no le va a admitir como estado candidato

Frente a algunas visiones manipuladoras, el informe britnico y el dictamen re-conocen que el nuevo estado escocs tendra que emprender duras e impredecibles

negociaciones para ingresar en la UE. Lo que resultara ingenuo es que al tiempo


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que se prepara la independencia se le facilite el ingreso en la UE: no habr alfom-bra roja para quien provoca tamaa crisis.

La adhesin no es automtica aunque ya se est aplicando el acervo o se renanlas condiciones requeridas (art. 49 TUE). Cada Estado miembro goza de discrecio-nalidad al emitir su voto y no es un acto recurrible ante ninguna instancia judicial.El veto puede ser eterno o durar decenas de aos28. Entre otras razones porquees una incongruencia e insensatez, y desde luego una deslealtad, separarse de unEstado miembro de la UE para, a la par, querer volver al seno de la organizacin deunificacin europea. La gobernabilidad y prosperidad de Europa no la garantizarnlas casi 300 regiones europeas.

La prctica ms general es que no se admite la sucesin en cuanto a los tratadosconstitutivos de las organizaciones internacionales29. El estado sucesor no hereda

la situacin del estado matriz en las organizaciones internacionales en lneas ge-nerales. Ciertamente, cada organizacin tiene un procedimiento de admisin, y losEstados miembros de la misma son, en definitiva, los que controlan el acceso de losnuevos miembros.

La prctica de las Naciones Unidas es muy variada. En los casos de divisin,escisino fraccionamientode un Estado miembro, la prctica ha sido uniforme yconsiste en que el nuevo estado debe solicitar ser admitido como nuevo miembrode la organizacin, continuando con su statusde miembro el estado objeto de laescisin.

Pero nos interesa el concreto caso de la eventual adhesin de Catalua a la UE.

El estado candidato ha de ser un estado europeo, es decir, lo que comnmente seentiende en geografa y en la geopoltica por Europa. No hay duda de la geografaeuropea de Catalua. Adems, debe ser un estado democrtico y debe respetar losvalores previstos en el art. 2 TUE30. La comprobacin de la capacidad real de inte-gracin del candidato y la capacidad de absorcin de la UE (criterios de Copenha-gue) impiden los automatismos y dejan en la capacidad de apreciacin de cada Esta-do miembro de la Unin la decisin ltima sobre el ingreso de un estado candidato.

28El informe britnico sealaba que las negociaciones para el ingreso son complejas e impre-decibles pues dependeran de las instituciones de la Unin y de los 28 Estados miembros (Executive

Sommary, p. 8 apart. XX, y p. 40, apart. 2.38-2.39).29 El Informe desglosa tratados bilaterales, multilaterales y en funcin de algunas materias y,

desde luego, los relativos a la pertenencia a organizaciones internacionales. Reconoce, como ya loseal en un artculo publicado en el diario El Mundo(15 de octubre de 2012), que Escocia tendrque solicitar, una a una, el ingreso en las organizaciones internacionales (ONU, OTAN, Consejo deEuropa, FMI, OIT, Unin Europea).

30 El art. 49 TUE, tras la reforma del Tratado de Lisboa, implcitamente remite a los criterios deelegibilidad acordados por el Consejo Europeo. As se formularon requisitos ms concretos en los deno-minados criterios de Copenhague. Junto al requisito de la estabilidad democrtica, deberan demostrarla existencia de una economa de mercado en funcionamiento as como la capacidad de hacer frente ala presin competitiva y

a las fuerzas del mercado en el seno de la Unin. []La capacidad de la Unin

de absorber nuevos miembros, manteniendo al mismo tiempo el ritmo de la integracin europea, es

tam-bin una cuestin importante de inters general tanto para la Unin como para los pases candidatos.


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El hecho de que un estado candidato rena los requisitos no le garantiza el ingreso.No hay automatismos y cada gobierno y cada parlamento nacional valora discrecio-nalmente su posicin, que no es susceptible de control jurisdiccional.

Si hubiera unanimidad en el Consejo, entonces se inician las negociaciones conel estado o estados candidatos. Estas negociaciones son siempre complejas y a ve-ces muy largas y en el supuesto cataln de secesin unilateral lo normal es que nitan siquiera se aceptase su solicitud. Solo el paso de los aos, decenas y decenasde aos, permitiran afrontar sin ira una deslealtad como es una secesin unilateral.Es incongruente una secesin interna para luego pedir a ese mismo estado matriz opredecesor que te acoja en el seno europeo.

En el supuesto de que se aceptase negociar su ingreso, el resultado final de lasnegociaciones de adhesin requiere el acuerdo unnime entre los Estados miem-

bros y el estado solicitante y se plasma en el Tratado y el Acta de Adhesin31

.En definitiva, los Estados miembros (gobiernos, parlamentos nacionales) deben

pronunciarse por unanimidad para tomar en consideracin la peticin de adhesin,para cerrar la negociacin y de nuevo unanimidad para ratificar el Tratado de Ad-hesin. No hay automatismos para el ingreso y cada estado, su gobierno, su parla-mento, decide discrecionalmente con plena libertad sin responsabilidad judicial. Esun acto poltico por excelencia. Habida cuenta la discrecionalidad de las posicionesde cada estado y de la falta de automatismos en los requisitos de entrada, no tienefundamento jurdico ni poltico alguno decir que el territorio secesionado cumpleya con el acquiscommunautairey que por ello su adhesin sera inmediata y au-

tomtica y que bastara con su sola decisin unilateral: el derecho a decidir (de suspolticos) incluira imponer su voluntad a casi una treintena de Estados.

31 El Consejo remite el Tratado y el Acta de Adhesin al Parlamento Europeo para su aproba-cin (por mayora absoluta de los miembros que lo componen), de forma que el Parlamento Europeopodra vetar el ingreso de un nuevo estado. El procedimiento de adhesin consta, adems, de una fasede control nacional o democrtica en el Parlamento del estado candidato y en los Parlamentos de losEstados miembros.

En efecto, puesto que toda adhesin supone un nuevo tratado que conlleva una revisin de lostratados constitutivos al ampliar la base constituyente, es decir, el nmero de Estados miembros,stos y el solicitante deben recabar la ratificacin interna conforme a sus respectivas normas constitu-

cionales de autorizacin y prestacin del consentimiento a este tipo de tratados internacionales (en elcaso de Espaa el art. 93 de la Constitucin espaola).


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Revista de Derecho de la Unin Europea Madrid ISSN 1695 1085 n 25 julio diciembre 2013 pgs 47 68

RESUMEN: El Derecho internacional no faculta a los territorios de un estado, como Cataluao Escocia, a invocar un derecho a la secesin. Los precedentes atpicos nos muestran que el

aumento o disminucin del territorio de un Estado miembro afecta primordial y exclusiva-mente al estado en cuestin. Es un asunto que no es de competencia de la UE; por ello, lasecesin de partes de un estado no se regula en el Derecho de la UE. Si se consuma la secesin,al constituirse en un nuevo estado, queda fuera del estatuto de Estado miembro y su poblacinpierde la ciudadana de la Unin.

PALABRAS CLAVE: Catalua, Escocia, secesin, continuidad del Estado, sucesin de Es-tados.

ABSTRACT:International law does not empower the territory of a State, such as Catalonia

or Scotland, to claim a right to secession. Atypical precedents show that the increase or de-crease of the territory of a Member State affects primarily only the State in question. Thisisnot a matter of EU competence; hence, the secession of parts of a State is not regulated un-der EU law. If secession is consummated, the newly created State, would beexcluded fromthe status of Member States and their people shall loosecitizenship of the Union.

KEY WORDS: Catalonia, Scotland, secession, state continuity, succession of States.

Recibido: 12 de abril de 2013Evaluado: 29 de abril de 2013Aceptado: 7 de mayo de 2013

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