579

Slecht gekozen

Politieke vertegenwoordiging en electorale wanprakt{jken in Nederland, 1795-J977

Ron de Jong & Mart Rutjes

TVGESCH 128 (3): 579—598

DOl: 1O.5117/TVGESCH2O15.4jONG

Abstract

Politica! representation and electora! ma!practice, 1795-1917Elections are generally viewed as a crucial aspect of modern political representation. Recentlypolitical theorists and historians have questioned this claim and are opening up the theoreticaland historical understanding of representation. In this article we too question the self-evidentrelationship between representation and election. We do this by showing that the meaningand structure of Dutch elections shifted significantly during the long nineteenth century, andthat these shifts are connected to changing views on political representation. The articleclaims that the (potential) dangers and corrupting practices that seemed to threaten electionsat different times reflected opinions on the goal of elections and the understanding of whatconstituted proper representation. The eras of revolution, restoration, liberal parliamentarianism, and party politics had their distinct notions of representation and correspondingelectoral systems. The history of parliamentary elections therefore shows the subjectivity andproblematic nature of the relationship between election and representation.

Keywords: elections, representation, politics, history, corruption

Verkiezingen gelden als een van de belangrijkste pijlers van de moderne politieke vertegenwoordiging. Hanna Pitkinstelde het als volgt in haar klassieker Theconcept of representation uit 1967: ‘wewould be reluctant to consider any systema representative government unless it

held regular elections, which were ‘genu

i Hanna Fenichel Pitkin, The concept of representation (Berkeley en Los Angeles 1967) 235.

me” and «free”J Bernard Manin schreef inzijn eveneens canonieke boek over debasisprincipes van politieke representatiedat verkiezingen de centrale institutie vanhet vertegenwoordigend bestuur vormen.2 Politieke vertegenwoordiging en

2 Bernard rvlanin, The prizcip1es ofrepresentative governnient (Cambridge 1997) 6.

201 S, JRG. 128, NO. 4

r ‘,. -.

y__

SLECHT GEKOZEN

verkiezing zijn onlosmakelijk met elkaarverbonden, zo is de gedachte.3

Recent is er, zeker vanuit de hoek vande politieke theorie, kritiek gekomen opdeze klassieke visie op representatie.Deze zou te eenzijdig en normatief zijn —

er is immers alleen sprake van ‘ware’ vertegenwoordiging als voldaan wordt aanbasisvoorwaarden als regelmatige en eerlijke verkiezingen. Politieke wetenschappers als Andrew Rehfeld en Michael Saward hebben het representatiebegrip verbreed door representatieclaims en de legitimiteit van die claims buiten de bekendeparlementair-democratische context teonderzoeken. Daarbij beschouwen zij representatie vooral ook als praktijk, en nietalleen als een set van formele regels.4Datzelfde geldt voor historici die concluderendat er de afgelopen eeuw buiten de wetgevende lichamen wel meer vertegenwoordiging heeft plaatsgevonden, OP verschillende niveaus, soms met verkiezingen maar ook zonder.5

Naast de toegenomen aandacht voorde (historische) veelvormigheid van politieke vertegenwoordiging is er ook in toenemende mate kritiek ontstaan op verkiezingen: verkiezingen zouden helemaalniet democratisch zijn maar juist de vor

3 Ibidem,.

Andrew Rehfeld, Towards a general theory of political representation’, The Journal of Politics 68.i(2006) 1-21 Michael Saward, The representative claim(Oxford 2010).

Erik Schrijvers en Stefan Couperus, ‘Voorbij verkiezingen en parlement. Alternatieve representatie inNederland na 1870’, in: Remieg Aerts en Peter deGoede ed., Omstreden democratie. Over cle problemenvan een succesverhaal (Amsterdam 2013) 67-89; Ido deHaan, ‘Verplaatste democratie? Politieke representatie in Functionele organen’, in: Aerts en De Goede,Omstreden democratie, 89-107; Adriejan van Veen,De Kamers van Arbeid. E5perimenten met politiekevertegenwoordiging in Nederland rond 1900’, BMGN -

Low Countries Historical Review 128.2 (2013) 31-61.

ming en instandhouding van elites bevorderen. Daarnaast zouden verkiezingen debevolking te weinig betrekken bij politieke besluitvorming. Om tot een goede vertegenwoordiging van alle maatschappelijke belangen te komen zouden verkiezingen op verschillende manieren gecomplementeerd moeten worden.6

In navolging van recente onderzoekenzullen wij de vanzelfsprekendheid van representatie door verkiezingen verder problematiseren. Wij doen dit juist niet doorde grenzen van de politieke vertegenwoordiging verder op te rekken, maardoor regelingen en praktijken van hetkies- en stemrecht verder te historiseren.Zelfs in wat vaak als de kern van de politieke representatie wordt gezien — hetparlement — zijn de betekenis en positievan verkiezingen sterk veranderd sinds deinvoering ervan. Deze veranderingen laten zien dat de opvattingen over wat als‘goede’ of ‘juiste’ vertegenwoordiging geldtin sterke mate door tijd en omstandigheden bepaald zijn, en dat zij niet alleenterug te vinden zijn in politieke debattenof buitenparlernentaire vormen van vertegenwoordiging, maar juist ook in het hartervan: het verkiezingsproces. Debattenover en regelingen omtrent verkiezingenlaten zien wat voor tijdgenoten als ‘goede’vertegenwoordiging gold.

Dat valt in het geval van verkiezingenvooral af te lezen aan de vraag welke praktijken als ‘verkeerd’ golden — door ons gevat onder de noemer ‘electorale wanprak

6 Pierre Rosanvallon, Dnnocratie en tegen democratie (Amsterdam 2012); David van Reybroeck, Tegenverkiezingen (Amsterdam 2014); Frank Ankersmit, Derepresentatieve democratie is een electieve aristocratie(Groningen zoio). De afgelopen decennia zijn verschillende alternatieve vormen van democratische inspraak geopperd onder de noemer ‘deliberative democracy’.

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES

tijken’. Welke praktijken werden als ongewenst beschouwd? Voor welke aspectenvan verkiezingen werd gevreesd? De gevaren van een ‘slechte keuze’ kwamen vanafde invoering van het nationaal stemrechtsteeds uit een andere hoek en hingen inbelangrijke mate samen met het doel vanverkiezingen. Was het verkiezingsprocesingericht om politieke tegenstanders teweren en facties te voorkomen (Bataafserevolutionairen), om de meest geschikteafgevaardigden te selecteren (doctrinaireliberalen) of om de verschillende politiekeopvattingen onder de kiezers zo veel mogelijk te vertegenwoordigen (evenredigevertegenwoordiging)? Wat als electoralewanpraktijk gold veranderde mee. Somsbehoorden daartoe geheime verkiezingenen voorlichting van kiezers, maar somsook niet. Dwang en corruptie waren nooitgoed, maar veranderden in de loop van denegentiende eeuw wel van betekenis. Deinvulling van deze begrippen hing niet alleen samen met het doel van verkiezingen, maar ook met de rol die de kiezerskregen toegewezen. Waren zij wel in staattot een vrije keuze of om geschikte afgevaardigden te kiezen?

Om de veranderende rol van verkiezingen in Nederland inzichtelijk te makenrichten wij ons vooral op (debatten over)het proces: van het uitschrijven van deverkiezingen tot het vaststellen van de uitslag. Dat betekent dat we minder kijkennaar de beperkingen van het kiesrecht opbasis van welstand, sekse of leeftijd. Hetgaat ons vooral om zaken die tot het proces van een verkiezing zelf behoren, zoalsmanipulatie of fraude door particulierenof overheid. We beginnen met de verkiezingen in 1795 omdat dit de eerste nationale verkiezingen van Nederland waren.We eindigen met de invoering van de

evenredige vertegenwoordiging in 1917

omdat daarmee het verkiezingsstelsel inzijn huidige vorm vastgelegd werd. Toeneindigde de fase waarin het kiesstelsel zelfbelangrijk was in het politieke debat, enwas het kiesstelsel niet langer de inzet vanpolitieke strijd.7

Tegen factiestrijd en orangisme

Gedurende de Atlantische revoluties vande late achttiende eeuw ontstond eennieuwe regeringsvorm.8Deze was gebaseerd op de notie dat het volk soevereinis en dat het de macht om te regeren voorwaardelijk in handen stelt van door burgers zelf aangewezen vertegenwoordigers.Deelname aan dit politieke systeemdiende niet afhankelijk te zijn van afkomst en privilege, maar was een rechtdat gold voor elke burger die kwalificeerde als onafhankelijk.9Dat was ookhet geval in de Nederlandse variant vande Atlantische revolutie, de Bataafse Revolutie die het begin vormde van de Bataafse Republiek (1795-1806).

De Nederlandse verkiezingsproceduresvoor de parlementen van de jaren 1795-

i8oi waren gebaseerd op het uitgangspunt

7 C.B. Wels, Stemmen en kiezen 1795-1922’, Tijdschr(fl voor Geschiedenis 92.3 (1979) 313-332, aldaar8 Het klassieke werk over deze politieke transformatie in internationaal perspectief blijft R.R. Palmer,The age ofthe democratic revolution. A political historyofEurope and America, 1760-1800 (Princeton 1959-1964,

2 delen). Voor meer recente analyses, zie o.a. ManuelaAlbertone en Antonino de Francesco ed., Rethinkingthe Atlantic World. Europe and America in the age ofdemocratic revolutions (Basingstoke en New York2009); Joris Oddens e.a. ed., The political culture ofthe sister republics, 7794-1806: France, the Netherlands,Switzerland, and Italy (Amsterdam 2015).

9 John Dunn, Setting the people free. The stoy ofdemocracy (Londen 2006) 71-118. Manin, Principles ofrepresentative government, 79-95.

2015, JRG. 128, NO. 4

581

— -n ,,

32 SLECHT GEKOZEN

dat de meest competente personen doormiddel van uitdrukkelijke toestemminghet land moesten besturen. Verkiezingenwerden met dit doel ingericht. Een analyse van de stemprocedure voor de ledenvan het Wetgevend Lichaam van de Bataafse Republiek uit de eerste Nederlandse grondwet, de Staatsregeling van1798, laat zien dat de revolutionairen specifieke gevaren voor ogen hadden die hetstemproces konden verstoren. Hoewel deprocedure op een paar punten afweek vande eerdere procedures bij de verkiezingenvoor de Eerste (1796) en de Tweede (1797)

Nationale Vergaderingen en de conceptgrondwetten uit 1796 en 1797, komen demeeste relevante elementen overeen.10

Ten eerste waren de verkiezingen, ondanks het uitbrengen van individuelestemmen, collectief Men stemde in zogeheten grondvergaderingen waarin allestemgerechtigde burgers tegelijkertijd bijeen kwamen. Het grondvergaderingsmodel bood een belangrijk voordeel: hetmaakte het verkiezingsproces transparanten controleerbaar voor de stemgerechtigden, die de hele procedure op deze wijze

10 Reglement, volgens hetwelk eene algemeene Nationale Vergadering door het Volk van Nederland zal worden bijeengeroepen en werkzaam zijn (30 december7795) (z.p. 1795); Plan van constitutie voor het volk van

Nederland, ontworpen door de daartoe aangesteldecommissie (Den Haag 1796) 4-15; Ontweip van Consti

tutie voor het Bataafsche Volk, door de Nationale Vergadering ter goed- ofafkeuring aan het zelve volk voorgedragen (Den Haag 1797) 8-26. Voor een overzicht,zie R.E. de Bruin, Burgers op het kussen. Volkssoevereiniteit en bestuurssamenstelling in de stad Utrecht, 7795-

7873 (Zutphen 1986) en idem, Gefragmenteerde volks-soevereiniteit. Democratie op lokaal en regionaal niveau, 1795-1798’, in 0. Mooi-man van Kappen en E.C.Coppens ed., De Bataafse omwenteling en het recht:acta van het rechtshistorische colloquium over de betekenis van de Bataafse Revolutie (1795) voor de rechts-ontwikkeling in Nederland (Utrecht-Nijmegen, 29 en omei 7995) (Nijmegen 1997) 79-94.

konden volgen. Of de keus van een burgerop de juiste wijze tot stand kwam hingdus deels af van de vraag of er goed toezicht was op het verloop van de verkiezingen — en de Bataafse opvatting was dat dittoezicht deels door de burgers zelf moestgebeuren.

Een tweede belangrijk aspect van deverkiezingen was het getrapte karakter ervan. De vraag of verkiezingen direct of indirect moesten zijn werd fel bediscussieerd in de eerste jaren van de BataafseRepubliek. Radicale Bataven zoals PieterVreede en Court Lambertus van Beymameenden in 1797 dat verkiezingen zo direct mogelijk moesten zijn omdat er anders geen sprake was van een vrijwilligeen expliciete keuze. Het volk moest zorechtstreeks mogelijk invloed hebben opde keuze van de vertegenwoordiger. Elkeinbreuk op het directe verband tussenstemmer en gekozene maakte volgensVreede en Van Beyma de keuze ‘onwettig’.’1 Voorstanders van een getrapt stelselmeenden echter dat een indirect stelsel dekans op een door ongewenste invloed totstand gekomen uitslag kleiner zou makenomdat er meerdere keren gekozen moestworden, eerst door stemgerechtigden inde grondvergaderingen en vervolgensdoor kiezers in de kiesvergaderingen.’2De Staatsregeling van 1798, die tot standkwam na een radicale coup maar ondertoezicht stond van een meer gematigdFrans bewind, kan gezien worden als een

11 Dagverhaal der handelingen van de NationaaleVergadering repi-esenteerende het volk van Nederland(Den Haag; Van Schelle en comp. 1796-1798, negendelen) deel IV (nr. 339, zitting 19 januari 1797) 564;Dagverhaal deel IV (nr. 344, zitting 23 januari 1797)

601.

12 Mart Rutjes, Door gelijkheid gegrepen. Democratie,burgerschap en staat in Nederland 7795-7807 (Nijmegen

2012) 100-101.

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 583

compromis: verkiezingen bleven getrapt,maar de kiezers waren gebonden aan denominatie van volksvertegenwoordigersdie door de grondvergaderingen was opgesteld.’3

Ten slotte waren de verkiezingen ge-

i Staatsregeling voor het Bataafsche Volk 1798 (Nijmegen 2005) 132 (Reglementen Eerste Afdeling, artikel ig).

helm. De revolutionairen hadden gedebatteerd over de vraag of verkiezingen openbaar of geheim moesten zijn. In een idealesituatie, zo meenden degenen die zich lieten inspireren door klassiek-republikeinsevoorbeelden, zou een burger eerlijk en onomwonden voor zijn stem uit moeten ko

2015, JRG. 128, NO.4

: -

De Nationale Vergadering in 1797. Vervaardigd door George Kockers

Rijksmuseum Amsterdam

•

men.’4 Toch besloot een meerderheid vanhet parlement dat dit onwenselijk was. Debelangrijkste reden voor een geheimestemming was gelegen in de angst voorongewenste beïnvloeding van burgers bijhet stemmen. De stemgerechtigde moestop basis van een eigen oordeel zijn stemuitbrengen, zonder dat hij hierbij onderdruk gezet was of kon worden door mede-burgers of de autoriteiten. Vandaar datniemand, of rechtstreeks, of van ter zijde,aanbevolen’ mocht worden, en dat de‘stipste geheimhouding orntrend de stemming aldaar in agt genomen’ diende teworden.’5

De angst voor ongewenste beïnvloeding hing samen met twee omstandigheden. De revolutie was in belangrijke mategericht geweest tegen de politieke factiestrijd tijdens de oude Republiek en de vermeende oligarchisering van het bestel inde achttiende eeuw, waarbij regenten uiteen steeds beperkter aantal families depublieke ambten onderling verdeelden.Zij hadden hierbij volgens de revolutiegezinden gebruik gemaakt van ‘kuipen’ en‘cabaleren’: het maken van onderlinge afspraken met andere bestuurders en hetsamenspannen om een juiste uitkomst teverzekeren. Verkiezingen, zo meenden deBataven, waren niet immuun voor dit gevaar en moesten zo ingericht worden datde invloed van facties voorkomen werd.Geheime stemming en getrapte verkiezingen werden met dit argument verdedigd.’6

Daarnaast waren de Bataven bevreesddat verkiezingen gebruikt konden wordendoor tegenstanders van de revolutie, met

14 Dagverhaal deel IV (nr. 365, zitting 3 februari768-769.

i Staatsregeling /798, 77 (Acte van Staatsregeling,artikel JC(l, )OUI).i6 Rutjes, Door gelijkheid gegrepen, 97.

name de orangisten, om het nieuwe bestelvan binnen uit te hollen. Vanuit die vreesvoerden de Bataven een controversiëleeed- of gelofteaflegging in: een burgerkon zijn actief of passief kiesrecht pas uitoefenen nadat hij zich had uitgesprokentegen het oude stadhouderlijke bewind.Na de radicale staatsgreep van 1798 werden hier de tegenstanders van de eenheidsstaat aan toegevoegd.’7Dit middelvan politieke uitsluiting werd noodzakelijk geacht om tot een juiste’ keuze voorvolksvertegenwoordigers te komen. Ditaspect — maatregelen tegen factiebelangen en tegenstanders van het nieuwe bewind — was typerend voor de revolutionaire context van de eerste experimentenmet het vertegenwoordigende stelsel in delate achttiende eeuw. De gelofte tegen hetstadhouderschap zou dan ook spoedigverdwijnen.’8

Waarborgen voor een harmonieusbestel

In i8oi werd de Staatsregeling vervangendoor een nieuwe grondwet. Deze luidde,aldus de historiografie, een periode vandepolitisering en afname van democratische politiek in.19 De verkiezingsprocedures die na i8oi ontwikkeld werden weerspiegelen deze opvatting voor een deel.De Kieswet van 1803, een mengsel van deoude Staatsregeling, elementen uit de

i7 Staatsregeling 7798, 78 (Acte van Staatsregeling,artikel XXVI).i8 De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk î8oi(Den Haag i8oi) artikel 24 eiste nog wel een geloftevan trouw aan de constitutie, maar sloot orangistenniet langer uit.19 N.C.F. van Sas, De inetamo,fose van Nederland.Van oude orde naar ,noderniteit 7750-1900 (Amsterdam2005) 25-27.

584 SLECHT GEKOZEN

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 585

oude Republiek en toevoegingen ontleendaan de Franse constitutie van het jaar X(i8oz), introduceerde een gecompliceerdsysteem met verschillende trappen. Erwerd een census ingevoerd voor de kies-colleges, waarvan de leden bovendienvoor een periode van drie jaar benoemdwerden.2°Met de census werd de gedachte dat burgers een min of meer gelijke invloed zouden moeten hebben in deverkiezing van volksvertegenwoordigerslosgelaten. De Kieswet kende nog een andere breuk met het voorgaande stelsel.Hoewel de term grondvergadering bleefbestaan verdween het karakter van devolksvergadering: stemgerechtigden vaneen bepaalde ‘grondvergadering’ kregenvanaf nu een stembiljet thuisgestuurddat drie dagen later weer werd opgehaald.Het moest dan ingevuld en ondertekend

20 De Bruin, Burgers op het kussen, 139-140.

zijn, was dit niet het geval dan kreeg destemgerechtigde een boete.2’Deze laatstemaatregel en het feit dat verkiezingenvoor het \‘Vetgevend Lichaam werden gehandhaafd laten evenwel zien dat de vertegenwoordigende democratie niet geheelwerd uitgekleed.

Het kiesstelsel van 1803 werd in 1805

alweer opgeschort toen Schimmelpenninck aan de macht kwam. Diens regeerperiode was echter zo kort van duur dat ergeen nieuw kiesstelsel werd ingevoerd.Dat gebeurde pas in 1807, toen de Kieswetvan het Koninkrijk Holland onder Lodewijk Napoleon in werking trad.22 Het Wetgevend Lichaam waarvoor de verkiezingen in deze wet geregeld waren, moest

21 Ibidem, 140.

22 Ibidem, 146-147.

2015, JRG. 128, NO. 4

Vservaardigd door Jacob Smies

StadsarchiefAmsterdam

1

586

inmiddels een deel van zijn bevoegdheden delen met de koning.23 Dat gold ookvoor de stemgerechtigden. De leden vande kiescolleges werden niet langer door deburgers zelf gekozen, maar door de koningdie per district i leden koos uit een nominatie van 26 burgers die was opgemaakt door lokale bestuurders. Deze landdrosten en assessoren droegen vervolgensook kandidaten voor de Kamer voor ‘uitde gegoede Ingezetenen over de hele uitgestrektheid van het Departement, welkehoofden van een Huisgezin en Stemgeregtigden zijn, en zich door hunnen braafheid en bekwaamheden onderscheiden’.24

Zowel de kiesvergadering als het Wetgevend Lichaam maakte een nominatievan vier kandidaten per opengevallen positie, waarna de koning een keuze maakteuit de acht genomineerde kandidaten. Nade inlijving van het Koninkrijk in hetFranse Keizerrijk werd Nederland onderdeel van het Franse kiesstelsel, waarbijstemgerechtigden op verschillende niveaus voor verschillende doelen bijeen geroepen konden worden, zoals het opstellen van dubbeltallen voor gerechtelijkefuncties of voor hogere kiescolleges. Daarbij waren zij gehouden aan een lijst bestaande uit de inwoners die de meestebelasting betaalden. De keizer maakte uit-

23 J.Th.j. van den Berg en J.j. Vis, De eerste honderdv(/ftigjaar Parlementai,-e geschiedenis van Nederland7796-7946 (Amsterdam 2013) 132.

24 Publicatie van Zijne Majesteit, houdende de Weten Reglement over de vereischten tot het Stemregt enwijze van benoeming der leden van het WetgevendLighaam’, in: Verzameling van wetten van Zijne Majesteit den Koning van Holland, mitsgaders publicatiën,decreten, besluiten en notflcatiën van hoogstdeszelfsministers, gebragt onder behoorlijke boeken, titelen enafdeelingen, en beginnende met den komst van ZijneMajesteit tot den throon (Amsterdam 1809-1810, 8 delen) deel z, 14-22, aldaar 16.

eindelijk een keus uit de voordracht vande kiescolleges.25

De regelingen uit de periode 1801-1813

laten zien dat verkiezingen nog steeds totdoel hadden om geschikte afgevaardigdente selecteren, al waren de opvattingenover de vraag wie dat waren veranderd.In de periode na i8oi werd aan socialeklasse meer belang gehecht dan ervoor.De opvatting uit de eerste jaren na 1795

dat vertegenwoordiging alleen legitiem isals ‘het volk’ een grote stem heeft in dekeuze van vertegenwoordigers verdweenechter naar de achtergrond. Dat blijktniet alleen uit de inperking van het stemrecht en de meervoudige getraptheid vanhet systeem, maar vooral ook uit het feitdat de benoemingen door de koning, enlater de keizer gedaan werden. De invloedvan de vorst op de benoeming van ledenvan de Tweede Kamer werd een aantaljaren later een belangrijk punt van discussie voor de grondwetscommissie van 1814,

die een grondwet voor het nieuwe koninkrijk moest ontwerpen. Hoewel verschillende leden als Hans Willem van Aylva,Gustaaf Willem van Imhoif en CornelisFelix van Maanen pleitten voor een benoeming door de vorst uit een nominatiemeende Gijsbert Karel van Hogendorp datdit niet paste bij het beeld van een ‘gematigde monarchie’. Hoewel ook toekomstigkoning Willem 1 het benoemingsrecht welzag zitten kwam het er niet door.26

De leden van de Tweede Kamer werden rechtstreeks verkozen door de Provinciale Staten. De Staten bestonden uit leden van de na 1815 heringevoerde standen:de edelen of ridderschappen, de steden en

25 De Bruin, Burgers op het kussen, 162-163.

26 Lodewijk Blok, Stemmen en kiezen. Het kiesstelselin Nederland in de periode 1874-7850 (Groningen 1987)14-15.

SLECHT GEKOZEN

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 587

de landelijke stand. De welgestelde burgers op het platteland kozen leden voorde kiescolleges die vervolgens de ledenvan de Staten kozen. De leden van de ridderschappen kozen uit hun midden de afgevaardigden voor de Staten. Op stedelijkniveau was er enige invloed van, wederomwelgestelde, burgers in de samenstellingvan het stadsbestuur dat weer verantwoordelijk was voor de keuze van de Statenleden.27 Het kiesstelsel van de periode1814-1850 is door Lodewijk Blok dan ookwel gekarakteriseerd met de woorden ‘indirect, standen en census’. Deze karakter-trekken moesten, zo was de gedachte, eenzekere ‘harmonie’ in het landsbestuur garanderen.28 De procedures waren, in tegenstelling tot de periode 1795-1801, meergericht op de wijze van samenstelling vande verschillende colleges dan op het tegengaan van ongewenste invloed tijdensde stemprocedure zelf.

Het geringe aantal kiezers voor deTweede Kamer zorgde ervoor dat er voorafgaande aan de verkiezing onder de Statenleden veel overleg plaatsvond om hetstemgedrag af te stemmen. Afsprakenwerden gemaakt over het ondersteunenvan kandidaten in ruil voor een weder-dienst bij een andere verkiezing en groeperingen werden gevormd om bepaaldeaftredende Kamerleden te wippen. In hettoenmalige spraakgebruik werden dezegroeperingen nog steeds afkeurerid een‘cabaal’ of ‘cabale’ genoemd.29 Hoewel destemmen voor de verkiezing van eenTweede Kamerlid door de Statenleden bijgesloten brieijes werden uitgebracht, wist

27 Ibidem, 20, 91-92, 126-127, i68.28 Ibidern, 2.

29 A.FJ. van Kempen, Gouvernement tussen Kroon enStatenfacties. De positie van vier gouverneurs in hetpolitieke krachtenveld van Noord-Brabant 1813-7830(Tilburg 1988) 90, 159-165, 210.

de griffier niet zelden wie op wie had gestemd. Dat opende de weg voor beïnvloeding en intimidatie. Zo deelde de gouverneur van Overijssel de Statenleden meewelke personen moesten worden gekozen. Na de stemming keek hij persoonlijkde stembriefjes na en werden de ledenwaarop hij invloed kon uitoefenen, zoalsburgemeesters, ter verantwoording geroepen.30

De gouverneurs die de stemming vande Kamerverkiezingen op deze wijze probeerden te manipuleren, deden datmeestal op verzoek van de regering. Dathad alles te maken met de wijze waaropnaar de Tweede Kamer werd gekeken.Voor koning Willem 1 bestonden vertegenwoordigende lichamen slechts bij zijngratie. Zijn soevereiniteit ging vooraf aande instelling van de Grondwet en de Staten-Generaal. Willem 1 verlangde daaromvan de Tweede Kamer instemming engeen oppositie.3’Vanuit deze gedachtezag hij daarom geen bezwaar om de totstandkoming van hem welgevallige keuzen een handje te helpen.

Willem II zag in de eerste jaren na zijntroonsbestijging af van de mogelijkhedentot beïnvloeding van de Kamerverkiezingen. Toen er vanaf halverwege de jaren1840 meer liberale tegenwind ontstond,greep hij echter terug op de beproefdemethoden van zijn vader. In juni 1845 gafhij via de minister van Binnenlandse Zaken de gouvemeurs te kennen dat de regering bij de volgende verkiezingen eenvoorkeur had voor ‘leden die zich hebbendoen kennen door hunne behoudende be

30 Ibidem, 159-160, 265; Blok, Stemmen en kiezen, 24-

26.

31 Jeroen Koch, Koning Willem 1 1772-1843 (Amsterdam 2013) 315-317, 334-335.

2015,JRG. 128, NO.4

: S.,,

. S,

ginselen.’32 Gezien deze praktijken onderhet bewind van Willem 1 en II is het nietverrassend dat de opkomende liberale oppositie in de jaren 1840 zich vooral keerdetegen het indirecte karakter van verkiezingen en tegen overheidsinvioed. Deze tweeonderwerpen bleven ook na de grondwetsherziening van 848 belangrijk.

De grondwetsherziening van 1848

In 1848 ontstond discussie over de vraagwelk kiesstelsel de beste uitkomsten garandeerde: directe of indirecte verkiezingen. De vraag wat gold als electorale wanpraktijk werd vanaf nu steeds meer gekoppeld aan de vraag wat de totstandkomingvan een goede keuze belemmerde. Voorveel tegenstanders van directe verkiezingen bestonden goede keuzen uit ‘het benoemen der meest bekwame en door hunkarakter voor eene verstandige leiding derpublieke zaken den meesten waarborg opleverende personen.’33 Volgens afgevaardigde Cornelis Bastiaan Nederburgh, diebovengenoemde woorden sprak, en methem veel andere tegenstanders van directkiesrecht, waren de meeste kiezers niet instaat om zelfstandig tot het maken vaneen goede keuze te komen, omdat hethen aan tijd en ontwikkeling ontbrak. Zeleunden daarom op het oordeel van andere personen over de geschiktheid vande kandidaten. Maar wat is er in zodanigesituatie, aldus Nederburgh, dan nog overvan het direct kiesrecht ‘voor hem, dieniet dan overeenkomstig het gevoelenvan anderen, en, dus indirect, dat regt

32 Jeroen van Zanten, Koning Willem II 1792-1849(Amsterdam 2013) 405 495.33 Handelingen van de Tweede Kamer (HTK) 1847-F848, 19 augustus 1848, 334.

kan uitoefenen?’34 Direct kiesrecht leverde zodoende onvrje verkiezingen endus slechte keuzen op. Onvrij had hierdus niet de betekenis van dwang, maarvan invloed, zelfs van voorlichting. Allesdat stond tussen de wil van de kiezer ende openbaarmaking daarvan op stembiljet, kon tot een slechte keuze leiden.

Beïnvloeding werd niet alleen geassocieerd met voorlichting, zoals in de opvatting hierboven van Nederburgh, maar uiteraard ook met dwang, manipulatie endernagogie. Dat bleek uit de vele verwijzingen naar de praktijk van het directkiesrecht in Frankrijk en Groot-Brittanniëen in mindere mate België. De Utrechtsehoogleraar George Willem Vreede ging indrie brochures in op de manipulatie encorruptie die volgens hem inherent warenaan het direct kiesrecht.35 Volgens hemgaf dat stelsel in Frankrijk de regering flinke greep op de afgevaardigden. Een grootdeel van hen bestond namelijk uit ambtenaren die of bevreesd waren voor hun betrekking of hogerop wilden en om dezereden regeringsvoorstellen steunden.36Aan Groot-Brittannië hoefde volgensVreede niet veel woorden vuil te wordengemaakt. Het bestaan van het Bribeiy andInti,nidation Convnittee van het Lagerhuiswas voor hem voldoende bewijs voor hetveelvuldig voorkomen van omkoop- en intimidatiepraktijken.37In een latere brochure verwierp hij liberale tegenarglamenten dat de door hem gesignaleerde mis-

3 Idem, 333.

35 G.W. Vreede, De Provinciale Staten als kiezers voorde nationale vertegenwoordiging (Amsterdam 1848);De regtstreeksche verkiezing tot de nationale vel-tegenwoordiging (Amsterdam 1848); De noodzakelijkheidder indirecte verkiezing tot de nationale vertegenwoordiging (Amsterdam 1848).36 Vreede, De regtsti-eeksche verkiezing, i6-i8.

3 Ibidem, 28-29.

588SLECHT GEKOZEN

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 589

bruiken niet het gevolg waren van het beginsel van directe verkiezingen, maar vaneen verkeerde toepassing. Nee, zo schreefhij, naar welk land ik ook kijk, België,Duitsland, Frankrijk of Engeland, met ofzonder census, overal ontmoet ik ‘dezelfde omkooping en veilheid, dezelfdezamenspanning, kunstenarjen en bedrog,dezelfde onverschilligheid en onkunde ofblinde drift der kiezers.’38

Wat zetten de voorstanders van directkiesrecht hier tegenover? Het doel van direct kiesrecht was volgens hen de politieke mening van de kiesgerechtigden onvervormd weer te geven. Dat was niet alleende mening van de Commissie tot herziening van de Grondwet onder leiding vanJohan Rudolph Thorbecke, maar ook vanhet ministerie-Schimmelpenninck en vande voorstanders van directe verkiezingenin de Tweede Kamer.39 Voor hen schoolhet belangrijkste kenmerk van verkiezingen niet primair in het Vrij zijn van invloed, zoals bij de tegenstanders, maar inhet onvervorrnd weergeven van de politieke mening van de natie. Volgens ComelisWillem Opzoomer, buitengewoon hoogleraar te Utrecht, waren uitsluitend directeverkiezingen vrij, omdat alleen deze devolkswil konden openbaren.4°Hoewel depolemische toon anders doet vermoeden,waren beide partijen eensgezind in hunopvatting van vrije verkiezingen, namelijkals het onvervormd weergeven van dekeuze van de kiezer. Ze verschilden vooral

38 Ibidem, 5-6.

39 Verslag der Commissie (u april 1848), in: Handelingen over de herziening der Grondwet (‘s-Gravenhage1848) 199; Voorstellen tot herziening der Grondwet,nr. 7 Memorie van Toelichting, in: Idem, 342-343;

Voorlopig Verslag 13juli 1848, in: Idem,40 CXV. Opzoomer, Volkswil en vrije verkiezingen(Leiden en Amsterdam 1848) 18-20.

in het aanwijzen van de gevaren die deweergave bedreigden.

Niet alleen indirecte verkiezingen ver-vormden de politieke mening van de natie, ook corruptie en intimidatie dedendat. De meeste voorstanders van directeverkiezingen bestempelden de misbruiken die onder andere Vreede signaleerdeals incidenten. Het lag niet aan het stelselmaar aan de uitvoering. Een enkeling alsAsser Samuel van Nierop maakte een onderscheid tussen corrupte praktijken uitgeoefend door particulieren en door deoverheid: ‘De grofste corruptie, die vanpartikulieren uitgaat, is niet zoo gevaarlijk, als de minste intrigue der Regering.’41Volgens Van Nierop was corruptie die vande regering uitging gevaarlijk, omdat dieafhankelijkheid en dienstbaarheid van deafgevaardigden tot gevolg had, tei-wijl particuliere corruptie de onafhankelijkheiden zelfstandigheid van de afgevaardigdentegenover de regering onaangetast liet.42Het maakte volgens Van Nierop dus nogalverschil uit welke hoek de corrupte praktijken afkomstig waren. Het is een onderscheid dat zijn weerslag vond in de Kieswet van 1850.

De Kieswet van 1850, die de invoeringvan het direct kiesrecht nader uitwerkte,bezat verschillende waarborgen om overheidsinvloed tegen te gaan. Het opstellenvan de kiezerslijsten was tot in details geregeld met beroepsmogelijkheden voorpersonen die meenden dat zij ten onrechte niet op de lijst waren gebracht ofdat andere personen ten onrechte wel hetkiesrecht was verleend. Zo werden de mogelijkheden van lokale gezagsdragers om

41 A.S. van Nierop, Regtstreeksche verkiezingen (Amsterdam 1848) 14.

42 Ibidem.

2015, JRG. 128, NO.4

politieke tegenstanders van de stembus teweren tot een minimum teruggebracht.

Ook bevatte de Kieswet allerlei waarborgen die moesten verhinderen dat hetgemeentebestuur het stemgedrag van deinwoners kon achterhalen. Een daarvanwas dat alle stembrieijes uit het kiesdistrict gehutseld moesten worden alvorensze werden geteld.43 De op het eerste gezicht tamelijk onschuldige bepaling datde kiezer een nieuw stembiljet op het gemeentehuis kon ophalen wanneer hij heteerste exemplaar kwijt was geraakt, bleekuit de toelichting die minister Thorbeckegaf gebaseerd te zijn op wantrouwen jegens de electorale integriteit van de lokalegezagsdragers: ‘Ware de kiezer, die geenstembriefje ontvangen heeft, verstokenvan de bevoegdheid, om er nog een teverkrijgen en alsnog te stemmen, hething van de gemeente-besturen af, om deuitoefening van het kiesregt, door hetniet-rondzenden van de brieijes, aan sommigen onmogelijk te maken.”

Terwijl de Kieswet van 1850 de kiezerbeschermde tegen burgemeesters en wethouders met weinig electorale scrupules,tegenover particulieren liet zij hem geheelonbeschermd. De Kieswet bepaalde namelijk dat de kiezers hun stembriefjethuis kregen opgestuurd waar zij hetmoesten invullen. Vervolgens dienden zijhet briefje op het stembureau in de stembus te deponeren. Aangezien stembiljetten waarop de oorspronkelijk ingevuldenamen waren doorgehaald en nieuwe namen waren opgeschreven geldig waren,bood deze regeling vele mogelijkhedentot beïnvloeding, onder druk zetten of in-

Niels van Drie! en Ron de Jong, De Tweede Kamerverkiezingen in vijftig stappen (Amsterdam 2014) 184-187.

HTK 7849-1850, XXVII, nr. 2, 259.

timidatie. Uit het derde kwart van de negentiende eeuw zijn veel berichten bekend over sternbriefjes waarin de oorspronkelijk ingevulde naam was vervangen door een andere naam in een anderhandschrift.45

De wetgever vond dit alles niet heelfraai, maar verbond er geen gevolgenaan. Zo werd tegen de verkiezing van Leopold Haffrnans in 1869 in het kiesdistrictBoxmeer bezwaar gemaakt vanwege pressie uitgeoefend door katholieke geestelijken. Verschillende geestelijken zoudenvan kiezers hebben geëist dat ze hunstembiljet toonden en er vervolgens voorgezorgd hebben dat de naam van Haifmans erop kwam te staan. Ook zoudengeestelijken zich op de weg naar het stembureau hebben opgesteld en kiezers gedwongen hebben een herberg binnen tegaan en daar hun stembiljet te tonen. DeCommissie tot onderzoek van de geloofsbrieven weigerde echter te spreken vanpressie. Ook wanneer de feiten bewezenkonden worden, was er volgens haarhooguit sprake van overreding, maar nietvan dwang, geweld of wettelijk verbodeninvloed.46

Het onderscheid dat Van Nierop in1848 maakte tussen particuliere en overheidscorruptie en waarbij aan het eerstelang niet zo zwaar werd getild als aan hettweede bleef lange tijd maatgevend. Datbleek ook uit de heftige reacties die hetzogeheten Limburgse brievenschandaalopriep.

In de aanloop naar de periodieke verkiezingen van 1864 had minister GerardusHenri Betz in een particuliere brief be

45 Ron de Jong, Van standspolitiek naar partijloyaliteit. Verkiezingen voor de Tweede Kamer 1848-1887 (Hilversum 1999) 50, 6i.46 HTK 1869-1870, 21 september i86g, 7.

590

t -

SLECHT GEKOZEN

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 591

Art. 139 der Grondwet, eerste alinea, Aan het hoofd der gemeente staat een rand, welks leden oianne(deiLijîz door deIngezetenen, op de wijze door de wet te regelen, voor een bepaald aantal jaren worden verkozen.”

Bivichop Paredis van Roermond brengt een stemadvies uit dat volgens de spotprent een inbreuk vormt

op het directe karakter van verkiezingen.

Bron: Uilenspiegel. Humoristisch-satyriek weekblad, 24 juli 1875

loofd een belastingverzwaring voor Limburg niet door te voeren als de Limburgsekiezers op de liberale kandidaten zoudenstemmen. De brief lekte ruim een jaar later uit waarna Betz aftrad en het Kamerlidvoor Maastricht, Paul Therèse van derMaesen de Sombreff, zijn ontslag indiende omdat er twijfel kon bestaan overde mate van vrijheid waarin hij was gekozen.47 De oppositie greep de gelegenheid aan en verweet de liberalen corruptieen aantasting van de politieke moraliteit.

In het licht van de bovenvermelde reactie van de Commissie van de geloofsbrieven op de beschuldigingen over het

onder druk invullen van stembriefjesdoor derden ten gunste van Haffmansdoen de gevolgen van de onthullingenover de brief van Betz disproportioneelaan. Het intimideren van kiezers lijkttoch ernstiger dan het rond laten gaanvan een brief van een minister. De verklaring voor deze sterk uiteenlopende reacties schuilt in het onderscheid tussen corrupte praktijken vanwege de overheid encorrupte praktijken vanwege particulieren. Dit onderscheid was een gevolg vanhet feit dat de liberalen in 1848 het roervan staat hadden overgenomen van eenbewind dat niet had opgezien tegen het

T

108

Roermondsche commentaar op art. 139 der Grondwet.

• -

47 Zie uitgebreid voor het Limburgse brievenschandaal Ronald Kroeze, Een kwestie van politieke moraliteit. Politieke corruptieschandalen en goed bestuur inNederland, 1848-1940 (Hilversum 2013) 22-71.

2015,JRG. 128, NO.4

t:.

592 SLECHT GEKOZEN

beïnvloeden van de Kamerverkiezingendoor middel van de gouverneurs.48Doordat de liberalen zich er steeds op haddenlaten voorstaan dat dergelijke praktijkenonder hun bewind niet voorkwamen, trofde affaire hen juist zo hard.

Bestrijding van comipte praktijkendoor particulieren

Nadat vanaf i866 de opkomst bij verkiezingen structureel steeg door de zich ontwikkelende partijstrjd tussen liberalenenerzijds en aanvankelijk conservatievenen later katholieken en antirevolutionairen anderzijds, namen de pogingen tot beïnvloeding van de kiezers hand over handtoe. De afgevaardigde voor Den Bosch,FJ.E. van Zinnicq Bergmann, wees ereind 1869 in de Kamer op waartoe hetthuis laten invullen van de stembriefjeskon leiden: ‘Ik ken gemeenten waar nabijhet raadhuis, de plaats waar de verkiezinggeschiedt, drinkgelagen worden aangelegd en de kiezers daarheen worden gelokt, ten einde hen tot eene gansch anderekeuze over te halen dan die zij wilden uitbrengen.’49 Deze praktijken speelden zichvolgens hem openlijk af.

In de jaren 1870 werd beïnvloeding uitgeoefend door particulieren steeds meerals een electorale wanpraktijk aangemerkt. In februari 1877 diende minister

48 Het onderscheid tussen overheidscorruptie enparticuliere corruptie is Kroeze ontgaan waardoorhij niet goed weg weet met de verschillende reactiesop deze vormen van corruptie. Hij verklaart deze doorte stellen dat over bijvoorbeeld het invullen van stembrieijes werd gezwegen. Deze verklaring is echter nietvol te houden gezien het feit dat over deze praktijk inde Tweede Kamer bij het beoordelen van de geloofsbrieven openlijk werd gesproken, Kroeze, Een kwestievan politieke moraliteit,

49 HTK 7869-1870, 8 december 1869, 517.

Jan Heemskerk Azn. een wetsvoorstel totwijziging van de Kieswet in waarin de kiezer de mogelijkheid kreeg zijn stembiljetop het stembureau in te vullen om zich opdie manier aan mogelijke pressie te onttrekken.50 Tijdens de schriftelijke behandeling drongen sommige Kamerleden aanop een bepaling dat het doorstrepen vannamen op het stembiljet niet was toegestaan tenzij dat in het stembureau plaatsvond. Andere Kamerleden gingen verderen wilden dat stembrieljes uitsluitend ophet stembureau ingevuld mochten worden. Volgens hen werden maatregelentot het weren van pressie steeds noodzakeljker.5’Het wetsvoorstel bracht het echter niet tot openbare behandeling, omdatde meerderheid van de Kamer een vernietigend oordeel velde over de voorstellentot verlaging van de census die eveneensdeel uitmaakten van het wetsvoorstel.

De bestrijding van electorale wanpraktijken bereikte in i886 het Wetboek vanStrafrecht. In een vijftal artikelen werdhet uitoefenen van geweld tegen kiezersof het dreigen daarmee strafbaar gesteld,evenals het omkopen van kiezers, het zichbij de stembus uitgeven voor een ander enzaken als het onleesbaar maken van stem-briefjes en het openbreken of vernielenvan de stembus.52 Opmerkelijk aan deze

50 HTKi876-i877,140, nr. 7,71.

s Idem, nr. 8, paragraaf 4 over wering van misbruiken bij de uitoefening van het kiesregt.52 Het betreft de artikelen 125-129. Hj. Smidt (mmv.J.W. Smidt), Geschiedenis van het Vvetboek van Straf

recht. Volledige verzameling van regeeringsontiverpen,

gewissela’e stukken, gevoerde beraadslagingen (Haarlem 1891 5 dln.)II, 59-60. Zie voor de geschiedenisvan de strafbepalingen in het kiesrecht: Edward Brüheim, Bescherming van het verkiezingsproces doorhet Wetboek van Strafrecht (i8n-heden)’, in: Ron deJong ed., Strafbepalingen in het verkiezingsproces. Ontstaan, Jl.inctioneren en toekomst (Den Haag 2015) 46-

59.

ii” :- 1•iC.’.- •.

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 593

bepalingen is dat ze voorbijgingen aan desoorten van pressie die het meest voorkwamen: het inzien van stembriefjes enhet wijzigen van de ingevulde naam, dreigen met het onthouden van klandizie ofhet opzeggen van pachtcontracten. Sommige Kamerleden hadden er wel op aangedrongen om ook deze gedragingenstrafbaar te stellen, maar de meerderheidvan de Kamer en de minister wilden daarniet aan. Zij wilden de rechterlijke machtzoveel mogelijk buiten de cormmperendeinvloed van politieke partijdigheid houden: ‘Zooveel mogelijk blijve de regter buiten de politiek; zooveel mogelijk voorkome men door een scherpe definitievan het misdrijf, dat de politiek op hetoordeel van den regter, ook zijns ondanks,invloed uitoefene.’53 In plaats van misstanden door het strafrecht aan te pakken,gaf de wetgever er de voorkeur aan dezezoveel mogelijk te verhinderen door eenbetere inrichting van het verkiezingsproces. Deze opvatting kreeg zijn weerslag inde nieuwe Kieswet van 1896.

In 1893 diende minister Johannes Takvan Poortvliet bij de Tweede Kamer eenwetsvoorstel in voor een nieuwe Kieswet.Dit wetsvoorstel, dat vooral bekend is geworden door de voorgestelde radicale uitbreiding van het kiesrecht, bevatte ookbepalingen tot invoering van een voorloper van het huidige stemhokje. De regering wilde op deze wijze de Vrije uitingvan de wil van de kiezer beschermen tegen ongeoorloofde invloed of zedelijkedwang. Het couloirstelsel, zoals het stemhokje toen werd genoemd, moest vooralparticuliere invloed bestrijden door hetinvullen van het stembriefje in het stembureau te laten plaatsvinden. ‘De pressie,

Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht, II, 61-62.

welke op den kiezer menigmaal voor enbij het binnentreden van het stemlokaalwordt uitgeoefend’, was een misstandwaaraan het wetsvoorstel een eind moestmaken.54 De meerderheid van de Kamersteunde dit voornemen, maar aangeziende Kamer geen overeenstemming kon bereiken met de minister over de voorgestelde kiesrechtuitbreiding werd het wetsvoorstel ingetrokken.

Samuel van Houten, de opvolger vanTak van Poortvliet, diende in 1895 eennieuw wetsontwerp in waarbij het deeldat handelde over het verkiezingsprocesgrotendeels ongewijzigd van zijn voorganger werd overgenomen. De ministervoerde als belangrijkste argument voorde invoering van het stemhokje aan, datdoor het wetsvoorstel veel mannen hetkiesrecht zouden krijgen die wel de geestelijke onafhankelijkheid bezaten om zelfstandig hun keuze te bepalen, maar nietde sociale onafhankelijkheid om die ookin de praktijk te brengen.55

Een handvol conservatieve Kamerleden was tegen het nieuwe stelsel gekant.Zo zag Jacob Nicolaas Bastert geen redenom de huidige wijze van stem uitbrengen,dat immers een ‘nationaal Hollandsch karakter’ bezat, te vervangen door een plantvan vreemde bodem. Kiezers die zo afhankelijk waren dat ze beschermd moestenworden door een stemhokje zouden volgens hem het kiesrecht ook niet moetenkrijgen.56 Andere Kamerleden, zoals Anton Willem van Borssele, relativeerdende misbruiken onder het bestaande stelsel.57

Ongetwijfeld namens een zeer ruime

54 HTK;8-i8, 57, nr. 5, 26-27.

55 HTKi8-,86, 10juni 1896, 1376.

56 Ibidem, 1372.

5 Ibidem, 1374.

2015, JRG. 1 28, NO. 4

i

594 SLECHT GEKOZEN

, (.

L

DF.R

*

Y.E1N i]]i

Het interieur van een stembureau in 1852. Er zijn geen stemhokjes en de kiezers houden het thuisingevulde stembiljet in de hand.Bron: Titelbiad van de tabel met de uitslag van de verkiezingen in 1852; Stichting Atlas Van Stolk

meerderheid van de Kamer maakte Antoine Farncombe Sanders korte metten metdeze bezwaren. Aan het ‘Hollandsche karakter’ van het huidige stelsel kon hij geenargument tot handhaving ontlenen. Niemand heeft toch meer behoefte om hetmetrieke stelsel in te ruilen voor de aloude‘Amsterdamsche en Rhijnlandsche roeden?’ Volgens Farncornbe Sanders moesthet beste stelsel worden gekozen en hijverwees naar de misstanden in de Verenigde Staten waar de kiezers de stembiljetten ook thuis ontvingen: ‘Daar loopenze [de kiezers] met hun brieijes open overstraat en laten ze deze kijken aan eenmassa gewiekste agenten, die de kiezersstaan op te wachten in de vobrhal van

het stembureau. Dan maken ze nog eeneerlijken handel en zeggen: als ge zooveelmeer biedt schrijf ik dien naam er op!’58

Naast het stemhokje voerde de Kieswetvan 896 tevens de kandidaatstelling in.Moest tot dan toe iedere kiezer de naamvan de persoon van zijn voorkeur op hetstembiljet schrijven, nadien was het alleen nog mogelijk te stemmen op kandidaten die zich van te voren hadden aangemeld. De kandidaatstelling formaliseerde de bestaande verkiezingspraktijkwaarin kiezers op kandidaten stemdenomdat ze tot een bepaalde partij behoorden en niet vanwege hun vermeende persoonlijke kwaliteiten. De vrees dat inter

58 Ibidem, 1373.

1

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 595

mediaire instituties als partijen de politieke mening van de kiezers zouden vervormen, een angst die zoals we zagen sterkaanwezig was bij de grondwetsherzieningvan 1848, was op zijn retour.

De discussie rond de Kieswet van 1896

toont dat electorale wanpraktijken minder het doen van slechte keuzen en hetwaarborgen tegen overheidsinvioed beheisden dan een halve eeuw daarvoor enmeer het tegengaan van elke ongepasteinvloed op de keuze van de kiezer. Ookwas de inhoud van ‘ongepaste invloed’veranderd. In 1848 werden daar ook deaanbevelingen door kiesverenigingen ofhet advies van personen uit de omgevingtoe gerekend, omdat deze de openbaarmaking van de vrije wil van de kiezers ver-vormden. Daar was in 1896 veel mindersprake van. Dat politieke partijen kiezersvoorlichten of beïnvloeden, was in veelbreder kring geaccepteerd dan voorheen.Onder ongepaste invloed werden nu vooral dwang, pressie en omkoping begrepen;zowel van overheidswege als van particuliere zijde.59

Hoezeer het zwaartepunt van de inhoud van electorale wanpraktijken wasverschoven van het doen van slechte keuzen naar ongepaste invloed van welkezijde dan ook, bleek uit het enthousiasmeover de stemmachine rond 1900. Aanleiding vormden twee onderzoeken van deCommissie van de geloofsbrieven in 1897,

de eerste verkiezing onder de nieuweKieswet, naar het verloop van de stemming in het kiesdistrict Sneek.6° Er was

59 Overigens bestond in 1896 nog steeds een zekerwantrouwen jegens de electorale integriteit van deoverheid: Van Driel en De Jong, De Tweede Kainerverkiezingen in vijftig stappen, 111-fl2, 253.

6o Ron de Jong en Niels van Driel, Oude discussieover stemcomputers’, Openbaar Bestuur io (2013) 25-

29.

nu wel een stembiljet dat pas in het stembureau werd uitgereikt, maar een kiezerkon door potloodstreepjes of andere kenmerken zijn stembiljet identificeerbaarmaken. Dwang en omkoping behoordenzodoende nog steeds tot de mogelijkemisbruiken. Hierdoor verliep het onderzoek naar de verkiezing in Sneek moeizaam. Moesten allerlei streepjes en vlekken tot ongeldigheid van het stembiljetleiden?

De stemmachine, waarvan in 1892 in deVerenigde Staten een eerste exemplaar ingebruik was genomen, leek het antwoordte geven op de problemen rond het geldigverklaren van stembiljetten. De mechanische stemuitbrenging waarborgde hetstemgeheim op een manier die een papieren stembiljet niet kon garanderen. Hoewel de regering een Amerikaanse stem-machine op zicht had besteld en er in dejaren rond 1900 vijf Nederlandse stemmachines werden ontwikkeld, zouden zetoch niet in gebruik worden genomen.Bij de behandeling van de begroting vanBinnenlandse Zaken voor 1903 oordeeldeminister Abraham Kuyper de machines teduur, te kwetsbaar en te ingewikkeld.61Destemmachines werden dus niet ingevoerd,maar de discussie laat wel zien dat in hetbegin van de twintigste eeuw vooral ongepaste invloed en het overtreden van hetstemgeheim golden als electorale wanpraktijken.

De grondwetsherziening van 1917

De invoering van het algemeen kiesrechtbracht een verandering teweeg in de opvattingen over de capaciteiten en de taakvan de kiezer. De Kieswet van 1896 had

6i Ibidern.

2015, JRG. 128, NO. 4

1

1

596 SLECHT GEKOZEN

het kiesrecht toegekend op basis van criteria waarmee de geschiktheid van de kiezer werd vastgesteld: belastingaanslag,verdiend loon, genoten pensioen, betaalde huur of behaalde examens. Met deinvoering van het algemeen mannenkiesrecht werd elke criterium voor het bepalen van geschiktheid verlaten. Zoals hetbehoudende liberale Kamerlid MeinardTydeman stelde: in plaats van ‘het eenvoudig criterium van de individueele geschiktheid van den kiezer’ kwam nu ‘hetvermogen, om zonder eenige kennis vanzaken, niettemin een oordeel te vellen.’62

De woorden die Tydeman gebruikte,tonen dat hij niet enthousiast was overdeze verandering. Niettemin achtte hijhaar onvermijdelijk. Ook voor minister-president Cort van der Linden stond denoodzakelijkheid van het algemeen kiesrecht voorop. Hij was echter minder riegatief over het laten vallen van het geschiktheidscriterium, omdat ook onder het beperkte kiesrecht de kiezers de gevolgenvan de meeste wetten niet konden beoordelen. Het staatsbeleid was eenvoudig teingewikkeld geworden.63

Als de kiezers echter niet in staat waren de gevolgen van hun stem te onder-kennen, hoe moesten dan geschikte Kamerleden worden geselecteerd? Hierschoof Cort van der Linden de politiekepartijen naar voren. De laatste decenniahadden volgens hem getoond dat de kiezers zich steeds meer groepeerden rondalgemene leuzen, die voortkwamen uiteen gemeenschappelijk geloof of uit algemene idealen over rechtvaardigheid ofvrijheid.64 De partijen legden de verbin

6z HTK /976-1917, i oktober 1916, 179.

63 Ibidem, november 1916, 371; HTK 1915-1976, 226,

nr. 4, 22.

64 HTK 7916-7977 3 november 1916, 371.

ding tussen deze algemene leuzen en hetconcrete staatsbeleid. Zij zorgden ervoordat geschikte personen op de kandidatenlijsten kwamen. De kiezer hoefde zichdaarover niet langer het hoofd te breken:Wat van den kiezer tegenwoordig wordtverlangd, is niet bekwaamheid tot oordeelen over tal van vragen van Staatsbeleid,maar alleen eene zoodanige belangstelling in de publieke zaak dat hij zich rekenschap geeft met de beginselen van welkepolitieke partij hij zich het best kan vereenigen.’65

Deze nieuwe opvatting over de plaatsen de taak van de kiezer had uiteraardconsequenties voor de betekenis van vrijeverkiezingen. Slechte keuzen en de ver-vorming van de wil van de kiezers warenlange tijd de belangrijkste bedreigingen.Door het algemeen kiesrecht en de rolvan politieke partijen als intermediair tussen kiezer en parlement, tussen verkiezingsleuze en concreet beleid en als rekruteringsorgaan van geschikte Kamerledenwaren deze bedreigingen irrelevant geworden. Wat overbleef van de oude electorale wanpraktijken waren geweld, intimidatie, pressie en omkoping. Deze uitingen kregen wel meer substantie. Haddenze eerst vooral betrekking gehad op dehandelingen door de overheid, laterkwam er steeds meer aandacht voor ontoelaatbaar geachte handelingen van particuliere zijde. De electorale wanpraktijken kregen in 1886 wettelijke handen envoeten doordat een aantal gedragingenstrafbaar werd gesteld en in 1896 doorhet verkiezingsproces zo in te richten datontoelaatbare beïnvloeding praktisch onmogelijk werd.

65 HTKI9I5-1976, 226, nr. 4,22.

7

1

—

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS

DE JONG EN RUTJES 597

Beshuit

Verkiezingen werden aan het eind van delange negentiende eeuw anders vormgegeven dan aan het begin. Deze verandering hing nauw samen met de gewijzigdefunctie van verkiezingen binnen het ver

tegenwoordigende stelsel. Vanaf de eersteverkiezingen voor de Nationale Vergadering tot ver in de negentiende eeuw washet primaire doel van verkiezingen het selecteren van geschikte vertegenwoordigers. Zeker in de beginperiode betekendedat vaak afgevaardigden die het bewindsteunden. Dat kon worden bereikt doortegenstanders het kiesrecht te ontnemenzoals tijdens de Bataafse Republiek ofdoor het verkiezingsproces zo in te richten dat beïnvloeding door de overheidmogelijk werd zoals onder Willem 1 en II.Hoewel deze praktijken wel werden bekritiseerd, voegden de meeste kiezers en afgevaardigden zich in het systeem of stelden zich afzijdig op door geen stem uit tebrengen. Het gevolg was dat, afgezien vande beginfase van de Bataafse Republiek,een debat ontbrak over welke praktijkenwel of niet aanvaardbaar waren.

Dat debat ontstond wel rond de grondwetsherziening van 1848 en de Kieswetvan 1850. De liberale visie waarin het onvervormd weergeven van de wil van dekiezers en het doen van goede keuzen alleen mogelijk waren onder een direct kiesstelsel overwon daarbij. Voor de liberalenvan ‘1848’ vormde de overheid daarvoor degrootste bedreiging. Het gevolg was dat dekiezer in de Kieswet door allerlei waarborgen wel werd beschermd tegen overheids-beïnvloeding, maar het zonder noemenswaardige bescherming moest stellen tegen pressie van particuliere zijde. Verkiezingen die niet vrij waren, betekenden

vervonTlingen van de opvattingen van dekiezers en leidden daarom onvermijdelijktot slechte keuzen. Preciezen keerden zichdaarbij tegen alle vormen van voorlichting. Zij wezen elke electorale bemoeienisvan partijen en kiesverenigingen af. Voorde meer rekkelijken lag de grens bij overheidsbeïnvloeding. Zij zagen weinigkwaads in voorlichting of manipulatievan particuliere zijde, zolang dit de uitkomst, goede keuzen, maar ten goedekwam.

De toenemende partijtegenstellingenin de jaren 1870 zorgden ervoor dat verkiezingen steeds meer het toneel werden vaneen felle partijstrijd waarin veel was geoorloofd om de overwinning te behalen.Deze ontwikkeling leidde tot de overtuiging dat ook beïnvloeding van particulierezijde beteugeld moest worden. Tegelijkertijd ebde de angst voor de vervormendeinvloed van politieke partijen op de zelfstandige keuzen van de kiezers weg. Partijen werden steeds meer geaccepteerd alsintermediair tussen kiezer en vertegenwoordiging. De Kieswet van 1896 legdedeze ontwikkelingen vast door de invoering van het stemhokje en de kandidaatstelling. Zo werd de kiezer niet door hetstrafrecht beschermd, maar door een gewijzigde inrichting van het verkiezingsproces. Electorale wanpraktijken warensinds 1848 in twee opzichten van inhoudveranderd. Naast aandacht voor manipulatie van overheidszijde was nu ook beïnvloeding van particuliere zijde in beeldgekomen. Daarnaast werd de inhoud vanongewenste praktijken beperkt tot dwang,pressie en omkoping. Voorlichting en debemiddelende rol van partijen werdenhier niet meer toe gerekend.

Bij de grondwetsherziening van 1917

werd door Cort van der Linden het belang

- - -

-‘t ‘ .- - --- -

2015, JRG. 128, NO.4

1

1

598

van politieke partijen voluit erkend doorde kiezer onbekwaam te verklaren tot hetmaken van goede of slechte keuzen. Hetstaatsbeleid was te ingewikkeld gewordenvoor de meeste kiezers. Het werd de verantwoordelijkheid van de partijen om ervoor te zorgen dat er in de Tweede Kamergoede afgevaardigden kwamen. Voorlichting en positieve bewerking van de kiezersdoor politieke partijen waren nu een voorwaarde geworden voor goede keuzen, omdat de politiek minder bekwame kiezersalleen hierdoor op het stembiljet het vakjekonden aankruisen bij de partij die hetmeest bij hun opvattingen aansloot. Hetwas het definitieve einde van de oude opvatting dat geschikte kiezers vrij van bemoeienis goede keuzen maakten.

De geschiedenis van kiesstelsels en verkiezingsprocedures laat zien dat zelfswaar verkiezing en vertegenwoordigingsterk met elkaar verbonden zijn, de relatieproblematisch is geweest. Dat is niet alleen het geval omdat verkiezingen volgenstijdgenoten altijd aan bedreigingen blootstonden, maar vooral ook omdat de aard,betekenis en herkomst van die bedreigingen steeds veranderde in relatie tot hetantwoord op de vraag wat (goede) vertegenwoordiging behelst. Verkiezingsprocedures volgden vaak uit het antwoord opdie vraag, maar creëerden omgekeerd ookpraktijken waarbinnen nieuwe opvattingen over vertegenwoordiging kondenworden geaccepteerd of juist verworpen.De betekenis van politieke vertegenwoordiging kreeg daarbij niet alleen vorm dooropvattingen over wat representatie is (enwaar in de literatuur de nadruk op ligt),maar vooral ook door wat het niet is — enwelke wanpraktijken hier bij hoorden.

Over de auteurs

Dr. Ron de Jong werkt bij de Kiesraadwaar hij onderzoek doet naar kiesrechten verkiezingen. In 2014 schreef hij samenmet dr. Niels van Driel De Tweede Kamerverkiezingen in vijftig stappen, over het Nederlandse verkiezingsproces tussen 1848

en 2014.

E-mail: ron.jong@kiesraad.nl

Dr. Mart Rutjes is postdoc en docent Geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam, waar hij onderzoek doet naardebatten over de relatie tussen overheiden religie in naoorlogs Nederland. In 2012

schreef hij Door gelijkheid gegrepen. Democratie, burgerschap en staat in Nederland 1795-1801, over politieke debatten tijdens de Bataafse Republiek.E-mail: rn.rutjes@uva.nl

De auteurs danken de referenten en redactie van het Tijdschrift voor Geschiedenisen Alexander van Kessel van het Centrumvoor Parlementaire Geschiedenis voorhun kritische opmerkingen en suggesties.

SLECHT GEKOZEN

TIJDSCHRIFT VOOR GESCHIEDENIS