ABC Petroleo y gas Cap 03
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Captulo 3El dominio del subsuelo
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A quin pertenecen lo s hidroc a rb uros?Quin es el d ueo del sub suelo?
En el continente americano coexisten dos tradicionesinstitucionales absolutamente distintas, vinculadas al legadobritnic o e ib ric o respe c tivame nte, c om o respuesta s a esteinterrogante de fundamental imp ortancia pa ra el desarrolloec onm ic o de c ualquier pa s: la p rop ied ad privad a d e losrecursos del subsuelo, en el caso de los Estados Unidos deAmric a , y la p rop ied ad esta ta l de los mismo s en Amric a La tina .
En los Esta dos Unidos de Am ric a el imperio del p rincip io deaccesin, hered ado d el sistem a jurd ic o b ritnic o, "cujus estsolum, ejus est usque ad coelum et ad inferos"("aq uel a q uien
pe rtenezc a el suelo, tamb in es dueo d e to do lo q ue seenc uentra p or encima y p or deb ajo de una e xtensin inde finida ,hasta el c ielo y e l infierno") permiti q ue las riquezas del subsuelofueran p rop ied ad de los ind ividuos y no del estado, lo c ual alentla inversin, la toma de riesgo y la innova c in tec nolg ic a . EnTitusville, Pennsylva nia, e l neg oc io pet rolero, inic iado en 1858,a lca nz niveles insospec hados.
La propiedad privada del petrleo y del gas desarroll para suexplorac in la figura d el "c ontrato de a rrendam iento": elpropietario d e la supe rfic ie c ontrata ba c on un terc ero p araperforar la superficie del terreno y obtener los minerales que se
enc ontrab an p or de ba jo d e ella, espe c ific nd ose en loscontratos los trminos, condiciones de pago y obligaciones deambas partes. Dichos contratos evolucionaron espontneamentesob re la b ase d el mtodo de prueba y error.
Comp lementa ndo e l principio d e p rop ied ad privad a, y co morespuesta a los c onflic tos derivados del ca rc ter migrante d e loshidrocarburos (el petrleo y el gas no respetan los lmites delterreno y p ued en ser drena dos desde pozos vec inos), lajurisp rudenc ia d esarroll la "reg la d e c ap tura". En 1889 la Suprem aCorte de Pennsylvania emiti un fallo por el que se asimilaba la
movilida d d el pe trleo crudo c on la d e un ciervo que e n marcha
Existen dos grandes
tradiciones en relacin
a la propiedad del
subsuelo: la britnica
y la ibrica.
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veloz transita en libertad, depropieda d en propied ad , hasta q uees cap turad o p or un dueo en sustierras. Los tribuna les trab a jando porana log a c on los conflic tos
em erge ntes ent re los d istintosc op rop ieta rios dete rminaron que lapropieda d d el pe trleo y del ga s ensu esta do na tural no e xista (pese a loque se les prohiba a terceros perforarhorizontalmente, por considerarseintrusin en la propiedad ajena,desde una supe rfic ie q ue no seenco ntrara por encima d e lasreservas): as, la propiedad slo sehara e fec tiva c uand o se tom araposesin fsica. De esta manera se
complement el ttulo de propiedadsobre los minerales slidos existente sen el terreno a ba rc and o el ca so d elos minerales migrantes.
La "reg la de c ap tura" se mantienean hoy vigente en los EEUU. Esimp ortante c omenta r que e ste nuevoc onc epto , el de la norma d e c ap tura(rule o f cap ture), mod ific los hb itosy forma s de explorac in y p rod ucc in
de los yacimientos acelerando lostiemp os y c ostos de desarrollo, d adoque e n la prctica la perforac in d eun pozo e xitoso imp ulsaba a losprop ieta rios vec inos a perforarrp ida mente c on el fn de "ca pturar"su porcin de p rod ucc in y/o evitar elesc ap e d e la m isma al ca mp ovecino. Esto cre gran actividad ytamb in, en muc hos c asos, undesorden inicial.
Contrariam ente, y c omo resultad ode la herenc ia instituciona l de Espaay Portuga l, en Amric a La tina rigi e lrg imen rega lista , po r el c ua l el rey o el estado e ran losprop ieta rios de las riquezas del subsuelo. Ya antes deldesc ubrimiento de Am ric a , las Ordenanzas de Alca l de 1348esta blec an q ue el Rey d e Ca stilla era p rop ieta rio de las riquezasdel subsuelo ( tod as las mineras de o ro, p lata , d e p lomo, d eotra guisa cualquiera minera sea en el seoro del Rey, ningunonon sea osado d e lab rar en e lla sin ma ndato d el Rey), tendenc iaque se vio a c entua da c on las riquezas minera les halladas en e l
Nuevo Mundo, ob jetivo sustanc ia l de la poltica c olonial.
Fuente: Instituto
Geogrfico Militar.
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La indep end enc ia de los pa ses de la reg in rea firm esteprincipio, pasando lo que era del rey al dominio de los estadosnac iona les. La p rop ied ad esta ta l de los hid roc arburos abri laspuertas a una fuerte reg ulac in d el sec tor e inclusive a lac rea c in d e e mp resas esta tales orientada s a la ap rop iac in p or
parte d el estado d e la renta del pet rleo y del ga s. Ta l fue el casode YPF (Repb lica Argent ina ), PETROBRAS (Brasil), PEMEX (Mxico)y PDVSA (Venezuela), entre o tras.
En Venezuela se sostiene que noslo los yacimientos son propiedaddel estado ("por razones dec onveniencia na c ional" c omoestablece la Ley y su Constitucin)sino que su Ley Orgnica reserva a lestad o la propieda d,industrializacin y comercializacin
de hid roc arburos. La situac in deBrasil es similar: su ley d ehidrocarburos (Ley 9.478, de 1997)consagra e l p rinc ipio c onstituciona lde reservar al go b ierno fed eral lapropieda d de los yac imientos.Simila res d isposiciones puedenencontrarse en la ley del Per,Bolivia, Ecuador y en Mxico (el otro"giga nte" de hid roc arburos de lareg in, nic o q ue no ha ad mitido la
inge renc ia p rivad a e n algnaspe c to d el proc eso).
En este m arc o latinoa me ric ano, laArgentina a do pt, luego de algunosvaivenes, un rgimen dominial-regalista, po r el cua l el rec ursopertenece al estado pero puede serexplota do po r el sec tor privad omed iante e l pa go de una rega laque, ordinariamente, es del 12% de
la produc c in b ruta d e hidroc arburos, ad mitindose a lgunas
ded ucc iones. El rg ime n fisc a l es el general pa ra las ac tividadesec onmicas en el pa s.
Durante m uc hos aos, siguiend o una c orriente que a npersiste en va rios pa ses, el monopolio v irtua l de la explorac in yexplota c in d e hidroc arburos rec ay en una emp resa estata l, aligual que el transporte y la distribucin del gas natural. Laidentific ac in d e los hid roc arburos con aspec tos relativos a laestrategia nacional y a la soberana, hicieron que algunasde c isiones po ltic as que hab ilitab an el ac c eso de l ca pitalp rivado, fueran m s ta rde revoc adas. En 1968, con la
prom ulga c in d e la Ley 17.319, dicho ac c eso q ued c rista lizado
El ayer y el hoy.
En primer plano un
equipo de produccin de
1917, en el km 20 de
Comodoro Rivadavia. Al
fondo, un equipo actual
extrayendo petrleo.
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En Amrica latina rigi
el rgimen regalista.
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mediante la c onsag rac in d el rg imen d e p ermisos deexploracin y concesiones de explotacin y transporte dehidrocarburos. Esta norma, vigente an, declara no obstante quelos hid roc arburos yac entes c onstituyen pa trimo nio inaliena b le eimp resc rip tible d el Estado Nac iona l. A pa rtir de la vigenc ia de la
Ley 24.145, como se puntualiza ms adelante, se encuentrape ndiente la adap tac in d e la Ley 17.319 pa ra rec og er latransferenc ia de dom inio de los yac imientos a las p rovincias.
A p esar de la hab ilitac in d ada por la Ley 17.319, po r variosaos ms, los hidroc arburos fueron explorados y extrados por laempresa estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales, sea por s o conla colaboracin de contratistas que la misma norma le autorizabaa utilizar.
Prime ro la Ley 21.778 de c ont ra tos de riesgo, y luego e lllamado Plan Houston, lanzado en el ao 1985, fueron intentos de
a liento a la inversin explora toria (el seg undo m s agresivo que elp rimero), que se mantuvieron en la e sfera de c ontrol de laac tividad po r parte d e YPF. La desreg ulac in g enera l de laec onoma que tuvo luga r en e l pa s a pa rtir de inic ios de lad c ad a d el 90 seplasm en estesec tor de laactividadec onmica p or lasanc in ypromulga c in de la
Ley 23.696, llam adade "Reforma de lEstado", quedeleg atribucionesa l Pod er EjecutivoNac iona l pa raconcretar diversasprivatizaciones deentida des, ac tivos yactividadesestatales entre lasque quedaba n
c omprendidas lasde YPF. La Argentina elig i pone r en marc ha sus rec ursoshid roc arburferos me d iante e l rg imen de c onc esiones, en ot rospa ses tam bin c onoc ido c omo p ermiso o lic enc ia, en lugar delos tradicionales esquemas del risk servic e c ont rac to el deproduc tion sharing ag reem ent.
Ba jo este nuevo m arc o no rma tivo, los antiguos c ontrato s deservic ios se transforma ron en permisos de explorac iones yc onc esiones de la Ley 17.319 que c onfirieron a sus titulares elderec ho a explora r a su riesgo y a explota r los hid roc arburos
desc ub iertos. Se o to rg as la libre d isponibilidad sobre los mismos,
Distintos equipos
histricos conservados
en el Museo Nacional de
Petrleo de Comodoro
Rivadavia (km 20).
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lo que implica el derecho a comercializarlos o industrializarlos enel merc ad o interno o externo.
La c onstruc c in d educ tos pa ra la
evacuac in dehidrocarburos propios estamb in libre, as c omo lainsta lac in d e refineras yboc as de expend io
respeta ndo, c la ro est ,las normas de seguridad yurbanismo. La industriacond uce sus ac tivida de sen un mb itoesencialmentedesreg ulado, sujeto a los
est ndares usua les dec uida do de l rec urso q ueadministra , ba jo e l
pa rm etro d e un operador prudente y ca pa c itad o y sometido anormas de contenido tcnico operativo y ambiental.Ac tualmente, rige en e l pas la libe rtad de c am bio y p or ello noexiste obligacin de ingreso de divisas y las remesas de fondos alexterior no se sujetan a aprobacin alguna. La convertibilidad dela moneda loc al se encuentra ga rantizad a po r ley d el Congreso yla relacin con el dlar estadounidense es de uno a uno.
Pend iente la transferenc ia de dom inio d ispuesta por la Ley24.145, la Convencin Constituyente de 1994 incorpor al artculo124 de la Constitucin Nacional un prrafo estableciendo que"corresponde a las provincias el dominio originario de los recursosnaturales existentes en su te rritorio": se t ra ta de un ac to dediscernimiento de los recursos naturales para el futuro, dandosatisfac c in p oltica y jurd ic a a las provincias que d urante tantosaos ba tallaron en p os de ese reconoc imiento. El alc anc e d eeste d ominio o riginario en nad a afec ta a los de rec hos otorga do sbajo las prescripciones de las Leyes 23.696 y 17.319 que gozande la g aranta d e inviolabilida d d e la p rop ied ad privad aconsagrada por los artculos 14 y 17 de la Constitucin Nacional,
ni a las fac ultade s de l Congreso Nac iona l para d ic tar el Cd igode M inera y tod a leg islac in sustantiva en m ateria deexplotacin de yacimientos de minerales. Una vez operada latransferenc ia efec tiva d e las rea s hid roc arburferas a lasprovincias, stas sern las autoridad es conc ed ente s de losderechos sobre dichas reas, cuyo marco jurdico generalc ontinuar siend o regulad o p or el Congreso Fed eral.
Las c onsiderac iones sob re la prod uc c in d e g as na tura l nodifieren de las enunciadas para los hidrocarburos en general. Elrg ime n d e transporte y d istribuc in de este hid roc arburo se
ma ntiene regulad o c on c arc ter de servic io pblic o p restad o por
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La llegada del GNL a
mercados distantes aleja
el temor de su carencia.
Cronolog a jurdic a d el do minio del subsuelo en la Argentina.Antecedentes jurdicos espaoles.
Ao Autoridad Hechos
1138 Rey Alfonso VII Ordenamiento de Alfonso VII en las Cortes de Njera:
establece el rgimen regalista y la propiedad real del
subsuelo.
1348 Rey Alfonso, Espaa Ordenanzas de Alcal. Propiedad Real de las minas.
Sistema regalista.
1504 Reyes Catlicos Se emite Real Cdula que se incorpora a la Recopilacin
de Indias, que establece la regala minera en "la quinta
parte de lo que sacaren neto". Se reafirma el sistema
regalista.
1574 Virrey del Per: Sancin de las Ordenanzas de Toledo. Establecen
empresas p rivadas, pero sometido a un intenso c ontrol esta ta lpo r su c alida d de monop olio natural. Se imp onen c iertasrestric c iones a la integ rac in vertic a l: no se p ermite a lasc ompa as de transpo rte c omp rar o vend er gas y a lasproductoras de gas no les est permitido tener participaciones
c ont rolantes en e mp resas transportista s o d istribuido ras de g asnatura l. Las ac tividades de t ransporte y d istribuc in d e g asnatural se llevan a cabo en virtud de licencias obtenidas enproc eso licita to rios inte rnac iona les pb licos y ab iertos. El proc esolic ita torio es en e l pa s el mod o g ene ra l de a dquisic in d ederechos sobre hidrocarburos; tambin es posible adquirirlos porc esin d e un be neficiario a nterior.
La expo rtac in d e g as na tura l se enc uentra sujeta a permisoprevio, el que tiene po r objeto vigilar el ab astec imiento d elmerc ad o interno, que es un conc ep to e n evolucin. En losc rc ulos espec ia lizad os se rec onoc e q ue e l me jor crec imiento en
las reservas y produc c in d e g as se ha da do ba jo e l ma rc o d elincentivo q ue implic a la libe rtad pa ra elegir el merc ad o o destinopo sible. Por lo ta nto, la ad ec uad a ate nc in d e las nec esida de sdel consumo interno se verifica cuando las condicionesec onm ic as en vigenc ia incentivan la c ontinuida d de la inversinexploratoria y de desarrollo. Avanza tambin el entendimiento deque no existe regulac in c apaz de superar las carenc ias de lanaturaleza y q ue los produc tos llegan a do nde la de ma nda losrequiere. El desarrollo creciente de las posibilidades de accesodel ga s na tura l lic uado (GNL) a m erca dos d istantes a leja lostemores de carencia de fluido. Por si todo esto fuera poco, es
evide nte que se advierte ahora c on ma yor c larida d q ue laa tenc in d e las nec esidades ene rg tica s de los pa ses de unamisma regin se satisfacen mejor con los recursos gasferos de lamisma.
En el siguiente g r fic o p ued e leerse c on m ayor de ta lle lahistoria del dominio del subsuelo en la Arge ntina , con loscorrespondientes antecedentes jurdicos espaoles.
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Francisco de Toledo taxativamente la propiedad real de todos los minerales y el
sistema de concesiones (regalista). Este primer cdigo fue
la base del derecho minero americano del Per, Chile y el
Ro de la Plata.
1584 Rey Felipe II-Espaa Ordenanzas del Nuevo Quaderno. Cdigo minero espaol
de gran difusin en Amrica.
1683 Virrey del Per: don Se recopilan las Ordenanzas de Toledo y otrasMelchor de Navarra disposiciones menores en la Recopilacin de las
y Rocafull Ordenanzas del Per.
1776 Creacin del Virreinato del Ro de la Plata.
1783 Rey Carlos III Ordenanzas de Nueva Espaa. Cdigo minero de notable
vigencia primeramente en Mxico y luego en Per y Chile.
Por Real Cdula se extiende su vigencia al virreinato del
Ro de la Plata.
1810 Primera Junta Revolucin de Mayo. Regan en ese momento las
Ordenanzas de Nueva Espaa, cuya vigencia ratifica el
Triunvirato en 1813, con la emisin del Reglamento de
Mayo.
1816 Declaracin de la Independencia.
1817 Estatuto Provisional. Establece que hasta que la
Constitucin determine lo conveniente, subsistirn todos
los cdigos legislativos del antiguo gobierno espaol.
1826 Gobernador Arenales, Dicta un decreto de signo contrario a la legislacin
Salta hispnica. Si bien no aborda la propiedad del subsuelo,
adopta lineamientos de incentivos a la actividad privada,
seguridad jurdica, etc.
1853 Confederacin Se sanciona la Constitucin de 1853. Comienza el
Argentina perodo de la Organizacin Nacional. Se dicta el Estatuto
de Hacienda y Crdito de la Confederacin. Vigencia de las
Ordenanzas de Nueva Espaa.1862 Dr. Santiago Derqui Domingo de Oro redacta el primer proyecto de Cdigo de
Minera.
1865 Dr. Bartolom Mitre Leonardo Villa solicita permiso para explotar petrleo en la
provincia de Jujuy. Dicho permiso es denegado. En el
mismo ao se concede permiso de explotacin a la
Compaa Jujea de Kerosene S.A. Fallo de la Corte
denegando el pedido de Miguel Francisco Aroz
solicitando la propiedad del subsuelo.
1871 Dn. Domingo F. Se sanciona el Cdigo Civil de Vlez Sarsfield. Federico
Sarmiento Stuart solicita permiso y le es denegado.
1875 Dr. Nicols Avellaneda Ley del Congreso autorizando la redaccin de un nuevo
proyecto de Cdigo de Minera, "debiendo tener en cuentaque las minas eran bienes privados de la nacin o de las
provincias segn el territorio donde se encontraren". El
Cdigo de Minera es redactado por el Dr. Enrique
Rodrguez.
Teodosio Lpez obtiene una concesin del gobierno de
Jujuy y se convierte en el primer explotante.
1886 Julio A. Roca El Congreso aprueba el Cdigo de Minera. Ley 1919. La
propiedad de las minas es de la nacin o de las provincias;
se adopta el sistema regalista y otras instituciones de la
tradicin hispnica.
1899 Julio A. Roca Un decreto del P.E. permite al Ministerio de Agricultura
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Felipe II.
Sala de Representantes en 1826.
Primera Junta.
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realizar exploraciones mineras en el pas.
1903 Julio A. Roca Se sanciona la Ley de Tierras Fiscales 4.167.
1907 Dr. Jos Figueroa Descubrimiento de petrleo en Comodoro Rivadavia.
Alcorta Decreto de reservas fiscales a "cinco leguas a todo rumbo".
1910 Roque Senz Pea Ley 7.059. Reserva de 5.000 hectreas para la explotacin
oficial. Apertura al sector privado de la reserva de 1907.
1911 Creacin de la Direccin General de Explotacin deComodoro Rivadavia.
1913 El diputado Adrin Escobar presenta un proyecto de ley
autorizando al P.E. a formar empresas mixtas para la
explotacin de petrleo. Dicho proyecto no fue aprobado.
1914 Victorino de la Plaza Comienza la Primera Guerra Mundial. Restriccin al
comercio de carbn.
Los diputados Alfredo Demarchi y Toms de Veyga
presentan distintos proyectos, no aprobados, para crear
empresas mixtas.
1916 Hiplito Yrigoyen Los diputados Carlos F. Melo y Rodolfo Moreno presentan
un proyecto de ley proponiendo que todas las concesiones
pasen al P.E. Comienza la explotacin privada. Asciende a
5% de la produccin total de petrleo.
1918 Finaliza la Primera Guerra Mundial.
1919 La poltica de Yrigoyen toma un impulso de creciente
participacin del estado en la cuestin petrolera.
1922 Marcelo T. de Alvear Creacin de YPF, primera empresa petrolera estatal del
mundo. La participacin de los particulares era del 23%
del total.
1925 YPF. Refinera de La Plata.
1927 Sancin en la Cmara de Diputados de un proyecto de ley
que propone la nacionalizacin del petrleo. Debate
parlamentario. El Senado no aprueba el proyecto.Las empresas particulares representaban el 40% del total
del petrleo extrado.
1932 Agustn P. Justo Ley Orgnica de YPF 11.668.
1934 La produccin de los particulares llega al 64% de la
produccin total. Comienza el ciclo descendente de la
produccin privada. YPF desplaza a los particulares.
1935 Ley 12.161. Reglamenta el mercado de petrleo y reafirma
la propiedad pblica de las minas de petrleo e
hidrocarburos fluidos (nacin y provincias).
1937 Cupos a la importacin de petrleo. Regulan la
comercializacin (cupos).
1939 Comienzo de la Segunda Guerra Mundial.1940 Produccin particular: 40% del total.
1945 Edelmiro J. Farrell Fin de la Segunda Guerra Mundial. Los particulares
producen el 32% del total. Contina la declinacin de la
produccin privada; creciente monopolizacin de YPF.
1949 Juan D. Pern Constitucin de 1949. Nacionalizacin del petrleo.
1950 Produccin privada: 26% del total.
1955 Eduardo A. Lonardi Pern intenta un contrato de explotacin con la Compaa
California Argentina, subsidiaria de la Standard Oil. El
contrato no se aprueba. Produccin total de petrleo:
4.800.000 m3. Produccin privada: 16% del total.
1958 Arturo Frondizi Ley 14.773. "El petrleo es un bien imprescriptible e
Antiguo Congreso Nacional,
c o n s truido en 1862.
Plaza de la Victoria,hoy Plaza de Mayo.
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inalienable de la nacin". Despus de dcadas de
desincentivos, la participacin privada era de slo 12,4%
del total.
1959 Contratos petroleros. Aumento notable de la produccin a
7.300.000 de m3, y de la participacin privada.
1962 Jos M. Guido Produccin de petrleo: 15.000.000 de m3. Participacin
privada en ascenso: 33%.1963 Arturo H. Illa Decreto 744/63. Anulacin de los contratos petroleros. Se
estanca el incremento de la produccin en 15.000.000 de
m3.
1967 Juan Carlos Ongana Ley de Hidrocarburos 17.319.
Ley de impuestos a los Combustibles 17.597.
1970 Roberto M. Levingston Produccin total: 22.700.000 de m3. Participacin privada:
32%.
1974 Mara E. Martnez Decreto 632/74. Se nacionalizan las bocas de
de Pern expendio.
1975 Produccin total: 22.900.000 de m3. Participacin privada:
26,2%.
1976 Jorge Videla Apertura a convenios con particulares para la explotacin
de petrleo.
1977 Sostenido aumento de la produccin de petrleo.
1980 Produccin total de petrleo: 28.500.000 de m3.
Participacin privada: 35,7%.
1982 Leopoldo F. Galtieri Roberto Aleman, ministro de Economa, propone dar la
propiedad del subsuelo a los tenedores de la superficie.
1983 Ral Alfonsn Se detiene el crecimiento de la produccin de petrleo. Se
estanca en los 26/27 millones de m3.
1985 Plan Houston. Produccin total: 26.600.000 de m3.
Participacin privada: 32,5%.
1989 Carlos S. Menem Leyes de Reforma del Estado y Emergencia Administrativa.Nueva poltica petrolera. Decretos: 1.055/89, 1.212/89 y
1.589/89. Comienza un perodo de considerables
aumentos en la produccin de petrleo y en la
participacin privada. Produccin total: 28.000.000 de m3.
Participacin privada: 40%.
1990 Contina la poltica petrolera. Decretos 2.733/90 y
2.778/90. Decretos de reforma de YPF. Se concesionan las
reas marginales (inters secundario).
1991 Reglamentacin de ductos. Decreto 44/91. Contina el
proceso de concesin de reas de inters secundario.
Licitacin para contratos con YPF en reas centrales.
Produccin total: 28.500.000 de m3. Participacin privada:51,5%.
1992 Ley de Federalizacin de Hidrocarburos. La propiedad de
los yacimientos de petrleo es de las provincias.
Produccin total: 32.200.000 de m3. Participacin privada:
59,1%.
1993 YPF: empresa mixta. Produccin total: 34.000.000 de m3.
Participacin privada: 100% (considerando YPF privada).
1994 Reforma de la Constitucin nacional, 1994. Corresponde a
las provincias el dominio originario de los recursos
naturales. Produccin total: 38.000.000 de m3.
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El actual Palacio del Congre s o .
