A pobreza infantil e o rendimento social de inserção em ...

Sociologia, Problemas e Práticas

87 | 2018SPP 87

A pobreza infantil e o rendimento socialde inserção em Portugal: o mesmo problema,tendências distintas Child poverty and the social integration income in Portugal: the same problem,

different trends

La pauvreté infantile et le revenu social d’insertion au Portugal: même problème,

mais tendances distinctes

La pobreza infantil y el rendimiento social de inserción en Portugal: el mismo

problema, tendencias distintas

Fernando Diogo

Edição electrónicaURL: http://journals.openedition.org/spp/4507ISSN: 2182-7907

EditoraMundos Sociais

Edição impressaData de publição: 1 Maio 2018Paginação: 71-86ISBN: 0873-6529ISSN: 0873-6529

Refêrencia eletrónica Fernando Diogo, « A pobreza infantil e o rendimento social de inserção em Portugal: o mesmoproblema, tendências distintas », Sociologia, Problemas e Práticas [Online], 87 | 2018, posto online nodia 22 maio 2019, consultado no dia 24 maio 2019. URL : http://journals.openedition.org/spp/4507

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A POBREZA INFANTIL E O RENDIMENTO SOCIALDE INSERÇÃO EM PORTUGALO mesmo problema, tendências distintas

Fernando DiogoUniversidade dos Açores, CICS.NOVA.UAc/CICS.UAc

Resumo Este artigo centra-se na constatação de que a proporção de crianças (0-17 anos) entre os beneficiários doRendimento Social de Inserção (RSI) está a descer consistentemente desde há alguns anos, em contraste com umataxa de pobreza infantil persistentemente alta. Esta contradição é demonstrada através da exploração dos dadossobre o RSI cruzados com as estatísticas do INE referentes à pobreza infantil (ICOR-EU-SILC), medida com basena pobreza monetária. É desenvolvida uma hipótese para explicar esta contradição, assente nas transformaçõeslegais do RSI e na dificuldade do estado em desenvolver medidas de apoio social com impacto na pobrezainfantil.

Palavras-chave: pobreza infantil, Rendimento Social de Inserção, estatísticas.

Abstract This paper focuses on the finding that the proportion of children (0-17 years) among the recipients ofSocial Integration Income (RSI) has been consistently declining for several years in contrast to a persistently highchild poverty rate. This contradiction is demonstrated thru the use of RSI data cross-referenced with INEstatistics on child poverty (ICOR-EU-SILC), measured by monetary poverty. A hypothesis is developed toexplain this contradiction based on the legal transformations of the RSI and the difficulty of the state to developmeasures of social support with impact on child poverty.

Keywords: child poverty, social integration income, statistics.

Résumé Cet article se centre sur le constat selon lequel le pourcentage d’enfants (0-17 ans) parmi les bénéficiaires duRevenu Social d’Insertion (RSI) connaît une baisse constante depuis quelques années, tandis que celui de pauvretéinfantile reste élevé. Cette contradiction est démontrée en croisant les données sur le RSI avec les statistiques de l’InstitutNational de la Statistique (INE) sur la pauvreté infantile (ICOR-EU-SILC), mesurée d’après la pauvreté monétaire. Unehypothèse est avancée pour expliquer cette contradiction, fondée sur les changements de la législation applicable au RSIet sur la difficulté de l’État à adopter des mesures d’aide sociale ayant un impact sur la pauvreté infantile.

Mots-clés: pauvreté infantile, revenu social d’insertion, statistiques.

Resumen Este artículo se centra en la constatación de que la proporción de niños (0-17 años) entre losbeneficiarios del Rendimiento Social de Inserción (RSI) está disminuyendo consistentemente desde hace algunosaños en contraste con una persistente y elevada tasa de pobreza infantil. Esta contradicción está demostrada através de la utilización de los datos sobre el RSI comparados con las estadísticas del INE referentes a la pobrezainfantil (ICOR-EU-SILC), medida con base en la pobreza monetaria. Se desarrolla una hipótesis para explicar estacontradicción basada en las transformaciones legales del RSI y en la dificultad del estado para desarrollarmedidas de apoyo social con impacto en la pobreza infantil.

Palabras-clave: pobreza infantil, rendimiento social de inserción, estadísticas.

Introdução

Este artigo centra-se na ideia de que a proporção de crianças (0-17 anos) entre os be-neficiários do Rendimento Social de Inserção (RSI) está a descer desde há alguns

SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRÁTICAS, n.º 87, 2018, pp. 71-86. DOI:10.7458/SPP20188711726

anos.1 Procura-se demonstrar que esta descida é feita em contraste com uma taxade pobreza infantil persistentemente alta. Esta demonstração é feita através da ex-ploração dos dados estatísticos do INE referentes à taxa de risco de pobreza infantilao longo do tempo, medida com base na pobreza monetária, e dos dados sobre oRSI. São problematizadas a evolução, configuração e comparação desta taxa de ris-co de pobreza com taxas de outras categorias sociais apresentadas pelo INE. Ouseja, para além dos dados sobre a relação entre pobreza infantil e RSI, são explora-dos outros dados do ICOR-EU-SILC 2 que nos permitem compreender a centralida-de desta forma de pobreza na sociedade portuguesa.

Por fim, avançamos com uma hipótese explicativa para a contradição entreuma taxa de pobreza infantil persistentemente elevada por contraponto com a re-dução paulatina ao longo dos anos da proporção desta faixa etária entre os benefi-ciários do RSI.

Contudo, o artigo começará por discutir os fatores que permitem considerar apobreza infantil como um objeto autónomo em relação à pobreza em geral para, deseguida, refletir sobre as limitações associadas à taxa de pobreza infantil utilizadapelo INE. Este exercício permitirá ler os dados estando conscientes das suas limita-ções e, dessa forma, concluir com mais segurança.

A pobreza infantil como conceito, limites e potencialidades

O conceito de pobreza infantil apresenta especial complexidade no contexto dasciências sociais. Esta complexidade deriva de diversos fatores que, por uma ques-tão de organização, dividimos em externos e internos ao conceito.

No que diz respeito aos fatores externos, a questão que se releva é que o con-ceito resulta da conjugação de dois outros conceitos desenvolvidos a montante: po-breza e infância. Cada um deles é, por si só, polissémico e alvo de diversas aceções(Diogo, 2010). A sua conjugação vem, obviamente, amplificar as dificuldades con-ceptuais que cada um deles encerra, mesmo considerando que o conceito de pobre-za infantil não se refere a uma simples justaposição de pobreza e infância, comoabaixo se discute.

Em relação aos fatores internos, estão em causa duas ideias principais. A pri-meira está associada à própria definição de infância, pois consideram-se criançaspobres indivíduos até aos 17 anos. Este limite etário é, em boa parte, arbitrário econtestável (Almeida, 2009; Diogo, 2010), mas isso não o impede de ser amplamen-te utilizado inclusive neste artigo.3 Não obstante a sua utilidade, traduzida nessa

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1 O autor agradece a Rui Santo e Márcio Rocha o apoio prestado em relação ao RSI, bem como aoConselho Diretivo do Instituto de Segurança Social dos Açores.

2 Inquérito às Condições de Vida e Rendimento (Statistics on Income and Living Conditions).3 O limiar de 0 a 17 anos tem sido usado como sendo o de pobreza infantil em trabalhos em Portugal,

como Bastos e Nunes (2009). A nível internacional a UNICEF (2016: 44), bem como a OECD (2009),usam o mesmo grupo de idades para definir pobreza infantil. O fundamento desta utilização está nadefinição de criança das Nações Unidas (OECD, 2009: 29), centrada, precisamente, nos 0-17 anos.

ampla utilização, o intervalo de idades considerado e as fases da vida que compre-ende (do ponto de vista biológico e social) obrigam a que se tenha de utilizá-lo comespecial cuidado. Basta pensar em tudo o que separa uma criança de um ou doisanos de um jovem de 15 ou 16.

Sobre este último problema, diga-se que a infância se interceta com outras fa-ses da vida: a juventude (sem esquecer a adolescência) e a idade adulta (Almeida,2009), dado que as suas fronteiras são socialmente definidas e, por isso, difusas efluidas.

A segunda ideia está associada à forma de medir a pobreza infantil: as crian-ças não são unidades de registo estatístico, dado que não são titulares de rendimen-tos (Bruto da Costa, 2015: 10).4 Estão, aliás, legalmente proibidas de trabalhar. Ascrianças são pobres no seio de unidades familiares pobres (Diogo, 2010: 21; Bastos,2015: 110) ou quando não se enquadram em famílias que lhes forneçam recursos dediversos tipos.5 São estes recursos que permitem configurar as capacidades de queas crianças precisam para sobreviverem e se construírem como adultos.

Acresce que existem outras questões que complexificam a ideia de pobrezainfantil, designadamente os problemas estatísticos e o impacto da crise na pobreza.

Quanto ao impacto da crise, é relevante a ideia de que sabemos pouco sobreesse assunto, os dados são escassos e, mais do que isso, recolhidos e publicadoscom atraso, algo que limita o alcance das medidas políticas neles baseadas (Capu-cha, 2015: 54 e ss.).

As estatísticas não são suficientes para qualificarmos a evolução do fenó-meno. Podemos perceber que a crise está a ter um efeito na pobreza e na pobrezainfantil mas não temos informações suficientes para compreender as principaisquestões estruturantes e as principais transformações. Os indicadores que oINE fornece são quantitativos e limitados a questões monetárias (direta ouindiretamente).

Uma outra questão relevante respeita aos problemas estatísticos, estes estãorelacionados com o facto de o limiar de pobreza monetária utilizado para a medirter uma boa dose de arbitrariedade (D’Agostino e Duvert, 2008: 15). Na OCDE enos EUA, por exemplo, é usado um limiar de 50% da mediana e não 60% como naUE (vide OECD, 2011: 318).

Acresce que a mediana é uma medida sensível aos decréscimos de rendimen-to, por contraponto a outras medidas usadas habitualmente na análise da pobreza.Por este motivo o INE (e o Eurostat) tem vindo a fazer o exercício de calcular a taxade pobreza ancorada a 2009 (dado que neste ano se começaram a fazer sentir emforça os efeitos da crise financeira e económica na Europa). Este tratamento estatís-tico permite ter uma noção mais realista da evolução da pobreza em Portugal (paramais pormenores sobre esta questão cf., por exemplo, Diogo, 2016).

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4 A não titularidade de recursos pelas crianças é claramente um reflexo da forma como asociedade está organizada, pois noutros contextos sociais e no passado as crianças são e foramtitulares de rendimentos.

5 Neste sentido, a tipologia de capitais desenvolvida por Bourdieu é um bom instrumento para secompreender a diversidade dos recursos existentes na sociedade.

É preciso ainda ter em atenção, no que aos problemas estatísticos respeita,que as estatísticas oficiais são apenas indicadores do problema da pobreza e nãonos dão informação sobre um conjunto diversificado mas pertinente de temáticasrelacionadas com esta.

Neste sentido, e a título de exemplo, identificamos diversas áreas que vale apena aprofundar para melhor compreender o problema da pobreza em Portugal efundamentar políticas mais adequadas: (i) as tipologias de pobreza, onde se encon-tram os modos de vida da pobreza 6 e os distintos perfis de pobre; (ii) as formascomo os indivíduos em situação de pobreza lidam com os seus impactos identitári-os (identidade social) e com os problemas associados à condição de pobreza; (iii) osdados sobre os fluxos de entrada, permanência e saída da pobreza (i.e. sobre a es-truturalidade da pobreza);7 (iv) a distribuição no território nacional (os dados porNUTS II do IDEF 8 não são suficientes para desempenhar esse papel); (v) a relaçãodos pobres com a escola e com a escolaridade; (vi) a relação dos pobres com o mun-do do trabalho e com a formação profissional; (vii) a saúde dos pobres e a sua rela-ção com o sistema de saúde; e (viii) a relação dos pobres com os sistemas de apoiosocial, em particular com a Segurança Social, as instituições (IPSS)9 e, num registomais microssocial, com as assistentes sociais em particular.10

Das questões acima elencadas apenas a referente aos fluxos (ponto iii) podeser obtida através da análise aprofundada dos dados estatísticos disponibilizadospelo INE. De resto, poucos são os estudos e os dados que em Portugal têm sido de-senvolvidos que transcendam o trabalho com as estatísticas oficiais. É claro queexistem estudos sobre as questões acima elencadas em Portugal. No entanto, o seunúmero é relativamente modesto, por comparação com outras questões sociaispertinentes, como a educação e suas políticas ou as questões referentes ao empre-go, só para elencar dois exemplos pertinentes.11 O número dos que não se baseiamem fontes estatísticas é pequeno e alguns não têm como referente central a questãoda pobreza, e raros são os que têm algum tipo de representatividade estatísticapara o conjunto do território português. Daqui resulta que, em nosso entender, aacumulação de conhecimentos é um processo que ainda está em boa parte por fazerno que respeita às diversas questões que a pobreza suscita.

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6 Sobre esta questão é de destacar o trabalho pioneiro de Luís Capucha (2005).7 A estruturalidade da pobreza está associada à sua reprodução ao longo de gerações e à sua

persistência na vida dos indivíduos, quando vista a partir dos atores sociais. Ao mesmo tempo,está associada às estruturas sociais que condicionam a vida dos indivíduos e que não dependemdeles, como a configuração e transformações no mercado de trabalho e as desigualdades dedistribuição de rendimento, para citar dois exemplos relevantes (mas que não esgotam os traçosestruturantes).

8 Inquérito às Despesas das Famílias. Sobre este aspeto o trabalho pioneiro de Elvira Pereira(2010) não pode ser ignorado.

9 Instituições particulares de solidariedade social.10 A propósito do trabalho das assistentes sociais enquadrado em diversos tipos de instituições

e da sua relação com os beneficiários, releve-se o trabalho feito nos últimos anos pelosinvestigadores em Serviço Social, como por exemplo Francisco Branco (2015).

11 Para uma nota recente relativa aos estudos sobre a pobreza em Portugal veja-se Diogo, Castro ePerista (2015).

De notar que estas temáticas se cruzam, quase todas, com as questões especí-ficas da pobreza infantil. Destacam-se, no entanto, os pontos iii, v e vii como parti-cularmente pertinentes no contexto desta forma específica de pobreza.

Não obstante as dificuldades conceptuais que aconselham prudência no usodo conceito de pobreza infantil e que acima elencámos, defendemos a sua utiliza-ção, porque as especificidades sociais e biológicas que fazem da infância uma idadeda vida singular também atuam para fazer da pobreza infantil um problema e umobjeto específico. As crianças têm características e necessidades próprias, distintasdas dos adultos, cuja análise e compreensão é mal acomodada pelo conceito geralde pobreza (Diogo, 2010, 2016). Quer isto dizer que faz sentido falar de pobreza in-fantil pelo facto de fazer sentido falar de crianças e de infância.

Acrescente-se que infância e juventude apresentam como condição comum ofacto de ambas implicarem a dependência social e financeira das famílias de en-quadramento, algo que mitiga o problema da amplitude etária do conceito, funda-mentando a opção por uma faixa etária tão alargada.

Finalmente, a utilização desta faixa etária acaba por ser uma imposição querda literatura, que a usa (dada a necessidade de comparação), quer do facto de os da-dos estarem assim organizados nas estatísticas oficiais sobre a pobreza, a nível na-cional e internacional.12

A evolução da pobreza e da pobreza infantil em Portugal

Estabelecidas que estão as limitações e potencialidades da análise da pobreza in-fantil, em termos empíricos, o primeiro dado importante para compreendermos arelação entre Rendimento Social de Inserção (RSI) e pobreza infantil respeita à aná-lise da evolução comparada da taxa de pobreza com a taxa de pobreza infantil emPortugal (indicador monetário).13 Estes dados permitem-nos estabelecer a centrali-dade do problema da pobreza no país e compreender como é que a pobreza infantilse posiciona em relação à pobreza em geral.

A taxa de pobreza (taxa de risco de pobreza no léxico do INE) encontra-se,desde 2003, no intervalo entre os 15% e os 20% da população residente, mas maispróxima do limite superior. Aliás, em 2003 chegou aos 20,4% e em anos recentes, apartir de 2010, tem vindo a aproximar-se deste limite, tendo-se fixado em 19,5% em2013 e 2014, descendo para 19,0% em 2015. Isto mesmo tendo em consideração a re-dução do valor da mediana de rendimento por adulto equivalente, por via daredução dos rendimentos dos portugueses (Diogo, 2016; Rodrigues, Figueiras eJunqueiro, 2016). Para o último ano para o qual existem dados, 2015, quase um em



12 O INE vai ao ponto de considerar crianças os “indivíduos entre 18 e 24 anos economicamentedependentes” para o cálculo da taxa de pobreza por agregado familiar. Este exercício mostrabem que o fator tido em consideração na definição de criança em causa é a menoridade socialexpressa na dependência económica.

13 Embora o INE e o Eurostat se refiram a taxa de risco de pobreza, optou-se por simplificar adesignação retirando o termo risco, dado que não se vislumbra pertinência na sua utilização.

cada cinco portugueses está em situação de pobreza, algo que mostra bem a rele-vância do problema na sociedade portuguesa.

A taxa de pobreza infantil (0-17 anos) apresenta um valor que é sempre maiselevado do que a taxa geral. De notar que entre 2014 e 2015 esta taxa de pobreza re-gistou uma redução bastante significativa, cifrada em 2,4 pontos percentuais (pp).A diferença média para o período em análise (2003-2015) é de 4,3 pp. Desde 2012,essa diferença aumentou para valores acima dos 5 pp, tendo-se registado uma que-da abrupta em 2015, ano em que se cifrou em 3,4 pp.

Pode colocar-se a hipótese de que são as alterações nas transferências sociaisque fazem a diferença, mas não parece ser o caso. Como podemos ver no quadro 1,as transferências sociais (incluindo pensões) têm um impacto muito limitado entreas crianças e não se verifica nenhum padrão de aumento do seu peso. Pelo contrá-rio, entre 2014 e 2015 pode verificar-se um ligeiro decréscimo.

A pobreza infantil pode ainda ser percecionada a partir de outros dados dis-ponibilizados pelo INE (no ICOR-EU-SILC), designadamente através da análise dapobreza por grupos etários e da composição do agregado familiar (figuras 2 e 3).

A evolução dos comportamentos das taxas de pobreza por grupos etários éclara. Todos estão abaixo da taxa geral (total) menos o que corresponde às crianças(0-17 anos). Mais, em termos de evolução salienta-se o grupo dos de 65 e mais anos,que vê a sua taxa passar de mais alta em 2003 para mais baixa em 2015, apesar doagravamento verificado nos anos mais recentes. Em contraste, a taxa de pobreza in-fantil mantém-se acima da taxa geral e, nos últimos anos, viu mesmo a sua distân-cia em relação a esta agravar-se (apesar da inversão de tendência esboçada a partirde 2013, ano em que atingiu o valor máximo).

Um outro indicador disponível para se compreender melhor a pobreza infan-til respeita à composição do agregado familiar. Este indicador está construído nosdados do ICOR-EU-SILC de forma a relevar a presença nas famílias de três variá-veis: (i) a dimensão do agregado; (ii) a presença de idosos; e (iii) a presença de

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Total 0 - 17 anos

Figura 1 Taxa de risco de pobreza em Portugal, total e 0-17 anos (2003-2015)

Fonte: INE, ICOR-EU-SILC.


crianças. A sua relevância para este artigo diz respeito ao destaque dado à presençade crianças nos agregados (figura 3).

Os dados permitem perceber, em primeiro lugar, que em 2015 os agregadosfamiliares com crianças têm uma taxa de pobreza superior à média, estando acimadas diversas modalidades de agregados sem crianças. Para o ano em análise, a dis-tância entre estes dois tipos de agregado foi de 4,2 pp (melhor que os 5,6 pp de


Após transferências

sociais

Após transferências

de pensões

2012

Total -6,8 -21,4

0-17 anos -7,3 -3,7

18-64 anos -7,9 -11,5

65 + anos -2,8 -69,6

2013

Total -7,2 -21,1

0-17 anos -8,0 -2,9

18-64 anos -8,3 -10,5

65 + anos -3,4 -70,4

2014

Total -6,9 -21,4

0-17 anos -6,5 -3,3

18-64 anos -8,3 -10,6

65 + anos -3,2 -70,1

2015

Total -6,1 -21,2

0-17 anos -6,2 -3,0

18-64 anos -7,1 -10,4

65 + anos -3,1 -68,6


Quadro 1 Diferenças nas taxas de pobreza em pontos percentuais, base: antes de qualquer transferência

social

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

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26,0

28,0

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Total 0 a 17 anos 18 a 64 anos 65 e mais anos

Figura 2 Taxa de risco de pobreza, por grupos etários

Nota: Em relação às diferenças entre grupos etários, Amélia Bastos (2015: 106) mostra que, entre 2004 e 2012,

com base nos dados do ICOR-EU-SILC, o grupo etário com maior e mais consistente risco de pobreza é,

precisamente, o constituído pelas crianças (0-17 anos).



2014). Trata-se de um resultado teoricamente esperado: se a taxa de pobreza infan-til é maior que a taxa geral e se as crianças são pobres no seio de agregados familia-res pobres, então a taxa de pobreza de agregados familiares com crianças deveráser superior à de agregados sem crianças, como de facto se verifica.

Uma análise mais esmiuçada permite perceber que as maiores taxas de po-breza por tipo de agregado respeitam a dois adultos com três e mais crianças (agre-gados numerosos) e a um adulto com pelo menos uma criança. Este último casocorresponderá, cremos, a famílias monoparentais femininas, já identificadas pelaliteratura como sendo particularmente vulneráveis à pobreza (Capucha, 2005: 192e ss.; e Pereirinha et al., 2008: 15).

Comparemos, pois, a evolução da taxa dos agregados de dois adultos comtrês e mais crianças e um adulto com pelo menos uma criança com a taxa da pobre-za geral (figura 4).

Podemos observar que as famílias com crianças dependentes nem sempre ti-veram uma taxa de pobreza superior à taxa geral. É a partir de 2007 que a distânciaentre as duas se vinca, tendo-se agravado a partir de 2010 (embora em 2014 tenhadescido pela primeira vez desde o início da crise). Analisemos, de seguida, as ou-tras duas categorias consideradas.

Se a taxa de pobreza das famílias com crianças tem vindo a agravar-se (mes-mo com a mudança de tendência a partir de 2014) o mesmo não pode ser dito em re-lação às famílias monoparentais (um adulto com uma ou mais crianças) e àsnumerosas (dois adultos com três ou mais crianças). Estas últimas apresentam re-sultados, apesar das flutuações anuais, consistentemente acima da taxa de pobrezapara as famílias com crianças. Esta consistência temporal pode ser lida como umamanifestação da estruturalidade da pobreza (Alves, 2015; Bastos, 2015; Capucha,2005; Batista e Perista, 2010) para determinado tipo de famílias, de categorias so-ciais e de indivíduos na sociedade portuguesa. Neste caso, está em causa a estrutu-ralidade da pobreza para determinado tipo de famílias com crianças.

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Total,sem crianças

Total,com crianças

Um adulto compelo menosuma criança

Dois adultoscom

uma criança

Dois adultoscom

duas crianças

Dois adultoscom três ou

mais crianças

Outrosagregados,

com crianças

Figura 3 Taxa de risco de pobreza, por composição do agregado familiar, 2015



Ora, do ponto de vista teórico este tipo de famílias encaixa-se no perfil poten-cial dos beneficiários do RSI. Aforma como esta medida de apoio social é calculada(e que determina o acesso à prestação pecuniária) permite a estes dois tipos de fa-mília serem beneficiários se se verificarem as seguintes condições:

i. No caso das famílias monoparentais, o que está em causa é algo que corres-ponde, simultaneamente, à condição básica de acesso ao RSI e à forma como écalculado o direito de acesso à medida (cf. Diogo, 2016): a ausência de recur-sos. Neste tipo de família, mesmo um ordenado muito baixo coloca-a, muitoprovavelmente, acima do limiar a partir do qual se constitui o direito a rece-ber a prestação. Aelevada taxa de pobreza deste tipo de agregado é indicado-ra da inexistência desse ordenado mínimo em muitas famílias e também dasua potencial elegibilidade para o RSI.

ii. No caso das famílias numerosas existe outra possibilidade, mesmo com ren-dimentos familiares e atividade profissional (de pelo menos um dos mem-bros do agregado familiar): o direito a receber-se a prestação deriva da escas-sez relativa dos rendimentos em relação ao total dos membros da família,quer dizer está associado à capitação.

Os dados do RSI que apresentamos de seguida, fornecidos pela Segurança Social,não permitem aprofundar uma análise por tipo de agregado familiar. Contudo, aselevadas taxas de pobreza que os agregados familiares mais numerosos e monopa-rentais apresentam indicam claramente que estes dois tipos de agregado são os quemais se encontram em condições de elegibilidade para esta medida de apoio social.Logo, é de esperar um elevado número de crianças entre os beneficiários.


15,0

20,0

25,0

30,0

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40,0

45,0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Com crianças dependentes Um adulto com pelo menosuma criança

Dois adultos com três ou mais crianças

Figura 4 Taxa de risco de pobreza, por composição do agregado familiar, (2003-2015), categorias

selecionadas



O RSI: o que é e como é que as crianças se encaixam nesta medida

Está, pois, estabelecida a centralidade da pobreza na sociedade portuguesa e a rele-vância da pobreza infantil no contexto da pobreza em Portugal. Está, também, cla-ro qual tem sido a evolução ao longo do tempo destas duas taxas de pobreza bemcomo as suas limitações teóricas. Acresce que foi ainda possível conhecer algunsdetalhes sobre a pobreza infantil através da análise dos indicadores relativos àcomposição dos agregados familiares em situação de pobreza. Em especial, foi pos-sível perceber que existem dois tipos de agregados familiares com crianças (e jo-vens) que são especialmente vulneráveis à pobreza. Resta perceber como é que ocomportamento da taxa de pobreza infantil se articula com o RSI.

A primeira questão que se coloca é: como é que as crianças recebem o RSI? E aresposta é: de forma indireta. Nesta medida de apoio social, beneficiário é distintode titular, dado que beneficiários são todos os que, num dado agregado familiar,contam para o cálculo da prestação e estão disponíveis para se enquadrarem emprogramas de inserção, algo que é diferente de titular, que é a pessoa que requer erecebe a prestação em nome do seu agregado familiar. Portanto, as crianças (e jo-vens) são beneficiárias do RSI e não são titulares da prestação. O que está aqui emcausa é a conceção das crianças e jovens como dependentes da sua família fazendocom que até aos 18 anos só possam ser titulares em condições muito excecionais.Crianças e jovens até esta idade não são titulares de rendimentos, como acima ficouvincado.

Por outro lado, ser beneficiário do RSI implica que se esteja bastante abaixodo limiar de pobreza. Nem todos os pobres têm direito a receber esta prestação so-cial, longe disso. Com dados de 2012, calculámos que só indivíduos com rendimen-tos inferiores a 20% ou a 38% do limiar da pobreza é que têm a possibilidade debeneficiar desta medida de apoio social (Diogo, 2016). No RSI não existe um limiarúnico e fixo, dado que a prestação depende da composição do agregado familiar,no primeiro caso foi calculado o limiar do RSI para uma família de dois adultos eduas crianças e no segundo para um isolado, dois casos típicos que nos ajudam aperceber os limites monetários desta medida.

Relativamente à proporção de indivíduos até aos 17 anos entre os beneficiári-os, o que os dados nos permitem perceber é que esta não tem parado de se reduzir,tendo-se fixado em menos de um terço do total em 2015. Algo que contradiz a pos-sibilidade de existir uma maior incidência de crianças entre os beneficiários, dada amaior incidência da pobreza nos agregados familiares com crianças.

A comparação entre a taxa de pobreza das famílias com crianças e a taxa depobreza infantil, por um lado, com a proporção de crianças entre os beneficiári-os do RSI (em percentagem), por outro, permite perceber claramente que o nú-mero de crianças entre os beneficiários está em redução em contraciclo com oaumento da pobreza infantil desde pelo menos 2006. Mais, verifica-se que estatendência sofreu um agravamento substancial a partir de 2010. Esta última datanão é certamente casual, dadas as alterações no RSI introduzidas para se reduziros gastos com as prestações sociais, em consequência da crise (vide, a propósitodas crianças, Wall, et al., 2015: 22; e Sarmento, Fernandes e Trevisan, 2015: 87;

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sobre a redução das prestações sociais por efeito da crise vide Rodrigues, Figuei-ras e Junqueiro, 2016).

Em relação às transformações legais do RSI com impacto no volume de bene-ficiários é preciso ter em atenção, em primeiro lugar, que entre 2003 e 2004, com apublicação da Lei N.º 13/2003, deu-se a transição do RMG (rendimento mínimogarantido) para o RSI. Existiram, portanto, nesse período, duas medidas com


40.32%

32.31%

0,00

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15,00

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35,00

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45,00

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Figura 5 Evolução da proporção de beneficiários 0-17 anos no total, 2004-2015

Fonte: Segurança Social.

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Com crianças dependentes Benef. % 0-17 no total T. Pob 0 - 17 anos

Figura 6 Comparação entre taxa de pobreza infantil, taxa de pobreza para famílias com crianças

dependentes e proporção de crianças beneficiárias (0-17 anos) no total dos beneficiários

(2003-2015)

Nota: O RSI surge em 2004 substituindo o rendimento mínimo garantido, pelo que só há dados a partir desse

ano.

Fontes: Segurança Social e INE, ICOR-UE-SILC.


beneficiários e bases de dados distintas. Apesar disso, em termos substantivos asdiferenças entre RMG e RSI são mínimas (Diogo, 2007), pelo que, salvaguardan-do-se algumas cautelas na análise dos dados, existe continuidade.

Em segundo lugar, as alterações sucessivas na legislação vêm reduzir o nú-mero de beneficiários e o volume das prestações, como se vê no quadro 2. Só a par-tir de 2016 é que se voltam a registar alterações com efeitos positivos nos montantesrecebidos e no número de beneficiários.

Pode-se concluir, através das análises apresentadas, que se se verifica uma re-dução no número de beneficiários esta é concomitante com a progressiva perca deimportância do grupo das crianças (e jovens) no total dos beneficiários.

A questão que se coloca é: como interpretar esta flagrante contradição? De factoestamos perante duas contradições: (i) a primeira respeita à redução do número de be-neficiários do RSI num contexto de aumento da pobreza, (ii) a segunda respeita à redu-ção da proporção das crianças (0-17 anos) entre os beneficiários do RSI num contextoem que a pobreza infantil tem uma taxa mais alta que a pobreza em geral.

Parece-nos claro que as medidas políticas adotadas para lidar com a crise têmvindo a ter um efeito de redução do número de beneficiários e nos montantes en-volvidos, como mostram Wall, Almeida, Vieira e Cunha (2015: 22). Estas autoras

82 Fernando Diogo

2003-2004: Passagem do RMG para o RSI

– Duplicação de dados.(*)

– Maior complexidade para se requerer a prestação.

Decreto-Lei N.º 70/2010, de 16 de junho

– Redução da prestação por via da redução dos apoios complementares.

Decreto-Lei N.º 133/2012, de 27 de junho

– Redução dos montantes máximos a atribuir por família.

– Redução do peso dos indivíduos no cálculo da prestação (adoção da escala de equivalências da OCDE).

– Obrigatoriedade prévia do acordo de inserção e fim da renovação automática vêm complexificar a prestação e

adiar o seu recebimento, levando a menos beneficiários.

– Inclusão de todos os habitantes da mesma casa no cálculo da prestação leva à redução do número de

beneficiários.(**)

Orçamento de Estado 2013

– Redução do montante da prestação via diminuição em 6% da percentagem do indexante de apoios sociais

(419,22 euros), passando para 42,495% deste valor.

Alterações posteriores a 2013

– Em 2014 e 2015 não se registaram alterações com impacto na prestação ou na sua forma de cálculo.

– Em 2016 modificou-se a escala de equivalência referente ao agregado familiar, algo que se traduziu num

aumento do peso de cada indivíduo maior, de 50% para 70% (do valor de referência do RSI) e de cada indivíduo

menor, de 30% para 50%.

– Nesse mesmo ano o valor de referência do RSI passa para 43,173% do indexante de apoios sociais e

180,99 euros, e em 2017 passa, respetivamente, para 43,634% e 183,84 euros.

Notas: (*) Alguns indivíduos foram contabilizados simultaneamente no RMG e no RSI, dado que a transição

implicou que no mesmo ano tenham estado numa e na outra medida aparecendo nas estatísticas das duas.

(**) Indivíduos e núcleos familiares (por exemplo filhos maiores casados) com rendimentos acima do limiar do

RSI e residentes na mesma habitação que os candidatos a beneficiários passaram a ser contabilizados para o

cálculo do rendimento familiar elevando-o acima do limiar a partir do qual se verifica o direito ao recebimento da

prestação.

Fonte: Segurança Social, Divisão de Ação Social de Ponta Delgada e levantamento e análise própria.

Quadro 2 Principais transformações do RSI, 2003-2016


consideram mesmo que “O Rendimento Social de Inserção (RSI) é a prestação soci-al que tem sido alvo de um maior corte financeiro na despesa pública do Estadodesde 2010.” (2015: 22).

Esta explicação dá conta da primeira contradição, mas não da referente à re-dução da proporção das crianças entre os beneficiários. Aquestão tem por nós sidocolocada junto de técnicos e responsáveis intermédios da Ação Social envolvidosna aplicação do RSI nos Açores, e os nossos interlocutores não tinham identificadoo problema, e quando confrontados com ele não encontraram explicação.

Pode-se colocar a hipótese de que a origem do problema é, apesar de tudo, amesma, isto é, as transformações que esta medida de apoio social tem sofrido têmpenalizado mais as famílias com crianças, levando à redução do seu número entreos beneficiários.14

A análise das principais mudanças legislativas até 2013 parece corroboraresta hipótese. Assim, (i) a inclusão de todos os habitantes da mesma casa no cálculoda prestação tem impacto nas mulheres que vivem com os seus filhos em casa de fa-miliares (famílias monoparentais femininas), reduzindo contabilisticamente onúmero de famílias monoparentais pobres; (ii) esta mesma medida alarga os rendi-mentos contabilizados para os agregados familiares numerosos em coabitação le-vando a uma maior probabilidade de assim ficarem acima do valor de referência.Ora, essas são, como vimos, os dois tipos de famílias com crianças com maior pro-babilidade de serem pobres e, por isso, de terem acesso ao RSI; (iii) a redução do in-dexante das prestações sociais no orçamento de 2013 tende a excluir as famíliasnumerosas em que existem rendimentos de trabalho. A partir desse ano é precisohaver menos rendimentos para se ter acesso à prestação.

Conclusão

Em conclusão, qual a fiabilidade das estatísticas sobre a pobreza infantil em Portu-gal? Apesar de todas as cautelas conceptuais que são necessárias para analisar osdados que nos são fornecidos pelo INE como referentes à pobreza infantil, este con-ceito tem diversas virtudes. Desde logo, as suas limitações são atenuadas pelo factode incluir um conjunto de indivíduos que partilha a menoridade social como carac-terística ou, noutros termos, a dependência em relação a outros. Esta característicanão é apenas teórica, mas tem óbvias consequências na vida dos indivíduos. Poroutro lado, o conceito de pobreza infantil tem uma virtude muito clara: existe e éoperacionalizável. Quer dizer, não vale a pena envolvermo-nos em complexas ela-borações teóricas sem dados que nos permitam a confrontação empírica. Os dadosfornecidos pelo INE permitem realizar este último exercício.

Não obstante, para nós, a principal limitação à fiabilidade das análises da pobre-za infantil a partir dos dados do INE respeita ao facto de estes apenas permitirem uma



14 Esta hipótese foi colocada por Carlos Farinha Rodrigues, em Ponta Delgada em fevereiro de2016, quando interpelado pelo autor deste texto.

primeira aproximação às situações de pobreza (e de pobreza infantil). Corremos o ris-co de, com eles, desenvolvermos a sensação de conhecer um fenómeno social do qual,verdadeiramente, só sabemos que é importante e só conhecemos as suas característi-cas mais gerais. De facto, o que sabemos sobre a pobreza em Portugal é muito pouco,apesar dos estudos que sobre ela vão sendo realizados, ainda que esse pouco nos per-mita, sobretudo, perceber que se trata de uma questão central no desenvolvimento dopaís, onde a pobreza infantil é particularmente relevante e envolve categorias diversasde indivíduos.

Os dados obtidos possibilitam-nos colocar imediatamente a questão do papeldo estado na menorização e erradicação da pobreza, e em particular da pobrezainfantil. Esta não é a única questão relevante, pois também estão em causa os meca-nismos geradores do elevado volume de pobreza existente na sociedade portugue-sa e o potencial papel do estado na sua atenuação e remediação. Isto é, também estáem causa o problema das desigualdades de distribuição de rendimentos e das desi-gualdades de oportunidades.

Neste artigo debruçámo-nos apenas sobre a primeira questão a partir deum caso concreto. É claro que as políticas dirigidas à infância não têm vindo acontribuir para a redução da pobreza infantil, considerando as estatísticas doINE, em flagrante contraste com o que se passou em relação aos idosos. Aliás,Arnold e Rodrigues (2015) consideram mesmo que o sistema de apoio social emPortugal se encontra edificado de forma a beneficiar os mais velhos. Os dadosdo RSI são um exemplo prático das dificuldades que o estado tem em desenvol-ver políticas de mitigação e erradicação da pobreza infantil: se o número de be-neficiários tem vindo a reduzir-se, crianças e jovens têm sido especialmenteafetados. As modificações desenvolvidas na medida parecem estar a afetar maisas famílias com crianças, colocando-as acima do limiar a partir do qual se temdireito à prestação.

Esta prevalência da pobreza infantil contrasta com a natalidade no país,dado que o índice sintético de fecundidade (número médio de crianças nasci-das por cada mulher em idade fértil) foi em 2015 de 1,3, isto quando para se as-segurar a substituição de gerações é preciso que cada mulher tenha em média2,1 filhos (vide Pordata). Num contexto social em que objetivamente faltam cri-anças não tem sido possível poupar boa parte das que existem à situação depobreza.

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Fernando Diogo. Docente na Universidade dos Açores, e investigador noCICS.NOVA.UAc/CICS.UAc. E-mail: [email protected]

Receção: 16 de março de 2017 Aprovação: 2 de junho de 2017

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