2007 Lincoln Institute of Land Policy

Derechos reservados

Library of Congress Cataloging-in-Publication Data

Perspectivas urbanas : temas crticos en polticas de suelo en Amrica Latina / [editado por] Martim O. Smolka & Laura Mullahy.

p. cm. Translated articles excerpted from the serial Land Lines. Includes bibliographical references. ISBN-13: 978-1-55844-163-7 ISBN-10: 1-55844-163-8 1. Land use, UrbanGovernment policyLatin America. I. Smolka, Martim

Oscar. II. Mullahy, Laura, 1965- III. Lincoln Institute of Land Policy. IV.Land Lines (Cambridge, Mass.) HD320.5.Z7P47 2007 333.77098dc22 2006102973

IMPRESO EN ESTADOS UNIDOS

Editores: Martim O. Smolka y Laura MullahyGestin del proyecto: Laura Mullahy y Ann LeRoyerApoyo editorial y diseo: Luis Valenzuela y Sylvia Valenzuela Giesen Produccin: David Gerratt y Amanda Wait/DG CommunicationsTraduccin: Mariflor Salas y Simn BravoCorreccin de estilo: Mariflor Salas

Fotografas:Oscar O. Camacho: 132(cortesa) Jo Coenen: 309Priscilla Connolly: 57Clair Enlow: 34, 36 Mark Downey/ GettyImages: portada Richard Lord: 1, 25, 65, 195, 259, 335Martim O. Smolka: v, 55, 59, 72, 76, 96, 97, 110, 112, 117, 119,

124, 144, 145, 147, 155, 227, 244, 251, 287, 330, contraportadaFrank Uffen: 314Peter Ward: 104

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Prlogo: Ann LeRoyerAgradecimientosIntroduccin: Martim O. Smolka y Laura Mullahy

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TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS DE LAS POLTICAS DE SUELOIntroduccin: Antonio AzuelaDeclaracin de Buenos AiresCiudades-regin: en bsqueda de puntos de coincidenciaLos mercados de suelo en Amrica LatinaLa poltica del suelo en Amrica LatinaMonitoreo del suelo urbano y de los mercados de construccinPoltica de tierras urbanas en El SalvadorPasado, presente y futuro en CubaPerspectivas polticas comparativas de la reforma del mercado de la tierra urbanaUna dcada de cambios: retrospectiva del Programa para Amrica Latina y el CaribeRespuestas urbanas a las dcadas perdidas

INFORMALIDAD, REGULARIZACIN Y DERECHO DE PROPIEDADIntroduccin: Isabel VianaInformalidad, pobreza urbana y precios de la tierraEl panorama de ideas sobre el derecho de propiedadRedefinicin de los derechos de propiedad en la era de la liberalizacin y la privatizacinLa ley y la produccin de ilegalidad urbanaEquidad en el acceso al suelo para la poblacin urbana pobreForo internacional sobre regularizacin y mercados de la tierra

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Contenidos

2.72.82.92.102.112.122.132.14

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Prevencin de riesgos en los asentamientos irregularesLa influencia de El misterio del capital de Hernando de SotoEl misterio del crditoLa regularizacin de la tierra urbana en PerDesalojos forzosos y derechos humanos en ColombiaObstculos a la regularizacin jurdica de barrios venezolanosEl Urbanizador Social: un experimento en polticas del suelo en Porto AlegreRegularizacin de la tierra y programas de mejoramiento

IMPUESTOS A LA PROPIEDADIntroduccin: Carlos Morales SchechingerHacia un sistema de tributacin inmobiliaria de mayor eficacia en Amrica LatinaDesafos que enfrenta el sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en Porto Alegre, Brasil Uso del impuesto a la propiedad para recuperar plusvalas: estudio de un caso prctico en Brasil Mexicali: triunfo de una reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliariaTributacin municipal en San Salvador Catastros en Amrica Latina: logros y problemas sin resolverEl catastro de Bogot: ejemplo de un catastro multifinalitarioUna evaluacin del catastro de Bogot

RECUPERACIN DE PLUSVALAS Introduccin: Mara Mercedes MaldonadoValorizacin y recuperacin de las inversiones pblicasNueva ley colombiana implementa la recuperacin de plusvalasLa recuperacin de plusvalas socialmente creadas en ColombiaInstrumentos reguladores y fiscales para la recuperacin de plusvalas: el caso de Santo AndrGestin pblica de tierras: la experiencia de BrasiliaMovilizacin de plusvalas para suministrar tierra urbanizada a los sectores pobresDesafos para implementar la participacin en plusvalas en ColombiaReformulacin de las polticas de recuperacin de plusvalas en Amrica LatinaLecciones aprendidas de la experiencia de Amrica Latina con la recuperacin de plusvalasEl debate sobre la recuperacin de plusvalas en Amrica LatinaLas plusvalas en beneficio de los pobres: el proyecto Usme en Bogot, ColombiaLa vista desde el sector privado de Colombia

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USO DEL SUELO Y DESARROLLO URBANO Introduccin: Eduardo Reese y Juan Ignacio DuarteExpansin urbana y regulacin del uso del suelo en Amrica LatinaEs posible controlar la expansin del uso de la tierra en Bogot?La tierra vacante en Amrica LatinaEl debate sobre la liberalizacin del mercado de suelo en ChileEl suelo como recurso para promover el desarrollo en CubaLa tierra como factor estratgico para el desarrollo urbano en el Estado de MxicoGrandes proyectos urbanos: desafos para las ciudades latinoamericanasSuelo y grandes proyectos urbanos: la experiencia latinoamericanaImplementacin del redesarrollo de la zona portuaria de msterdam y La HabanaPlanificacin estratgica en CrdobaDesarrollo a gran escala: propuesta de un telepuerto en CrdobaPoltica de suelo, mercados inmobiliarios y segregacin espacial urbanaSegregacin espacial urbana: fuerzas, consecuencias y respuestas normativas

PARTICIPACIN Y GESTIN PBLICA Introduccin: Claudio AciolyEn bsqueda del orden territorialEducacin de base para las comunidades latinoamericanasPresupuesto participativo y polticas de poderes en Porto AlegreConstruccin de consenso civil en El SalvadorPlanificacin y preservacin participativas en La Habana: Entrevista a Mario CoyulaGestin de recursos del suelo en Amrica Latina Reconcebir la ciudad: una nueva perspectiva de las polticas de asentamientos humanos en Amrica Latina

NDICES Y AUTORESndice por autor ndice por fecha Sobre los autoresSobre el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo

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En Colombia, as como en otros pases latinoamericanos, las polticas y acciones pblicas en materia de vivienda social han concentrado buena parte de sus esfuerzos en programas de regularizacin y mejoramiento barrial, en muchos casos ligados a la prioridad en la do-tacin de infraestructuras. Estos programas, durante mucho tiempo considerados la expresin privilegiada de las polticas sociales de vivienda y el nico instrumento paliativo para abordar un problema que parece no tener solucin el desarrollo urbano ilegal o pirata han resultado ser bastante limitados y hasta contraproducentes. En este trabajo presentamos una poltica alternativa: la aplicacin de principios e instrumentos para la gestin del suelo y la participacin en plusvalas o recuperacin por parte del Estado de parte de los incrementos del valor del suelo derivados de las normas urbansticas o de la ejecucin de obras pblicas, consagrada como un derecho de la colectividad en la Constitucin colombiana de 1991 y en la Ley 388 de 1997.

La Operacin Urbanstica Nuevo Usme es uno de los proyectos estratgicos promovidos por el alcalde de Bogot Antanas Mockus para resolver el problema de los desarrollos urbanos ilegales. Ubicada en el sureste de la ciudad, Usme es una de las reas ms vulnerables a las presiones de la urbanizacin ilegal; poderosos urbanizadores piratas han dispuesto ms de la mitad de las 1.000 hec-treas ya designadas para uso urbano. El mecanismo predominante para este tipo de desarrollo informal, ms que las invasiones y los asentamientos humanos ilegales, ha sido la venta de lotes por parte de fraccionadores que compran grandes extensiones de tierra a precio rural y las venden sin redes de servicios pblicos ni infraestructura y sin aprobacin de la administracin pblica. Entre las consecuencias negativas de este tipo de desarrollo encontramos precios del suelo relativamente altos y patrones desiguales de ocupacin territorial.

Segn el plan maestro de la ciudad (Plan de Ordenamiento Territorial o POT) que fue apro-bado en julio de 2000, estn previstas otras 800 hectreas de expansin urbana en Usme en terrenos escarpados, ecolgicamente frgiles y predominantemente rurales. La empresa pblica

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4.11 Las plusvalas en beneficio de los pobres: el proyecto Usme en Bogot, ColombiaMaraMercedesMaldonadoyMartimSmolka|Julio2003

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local de acueducto y alcantarillado (EAAB) por primera vez en la historia de la ciudad ha desarro-llado con anticipacin la infraestructura de acueducto en esta zona, con marcada destinacin a la vivienda popular. Metrovivienda (la empresa pblica local encargada de producir suelo urbanizado destinado a la construccin de vivienda de inters social para vender a urbanizadores en grandes lotes) desarrolla un proyecto que podr incluir 6.200 viviendas e incluso Transmilenio, el sistema de transporte colectivo recientemente adoptado, llega hasta la zona ya habitada. Por iniciativa de organizaciones ciudadanas dos grandes porciones del territorio, el Parque Entre Nubes y el ahora llamado Agroparque los Soches, se han creado y oficializado en el POT como significativos referen-tes territoriales, el primero un gran parque que marca la transicin entre lo urbano y lo rural, que se sostiene con dificultad ante los embates de la urbanizacin ilegal y la explotacin de canteras, y el segundo, una comunidad campesina que concientemente asumi una significativa reduccin de los precios de sus terrenos y gestion el cambio de clasificacin del suelo de su vereda de suburbano a rural, reconociendo que justamente ese factor era el que poda preservarlos como una comunidad campesina y que ahora construye alternativas en trminos de oferta de servicios ambientales ante el inminente crecimiento urbano.

R e c u p e r a c i n d e p l u s v a l a s | 2 5 1

SubdivisionespiratashanestimuladoelcrecimientodeasentamientosilegalessobrelasladerasdebosquesenlalocalidaddeUsme.

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Cmo convertir esta diversidad de elementos en la posibilidad efectiva de crear mejores con-diciones de vida para la poblacin ms excluida de la ciudad? Cmo conciliar los objetivos de la poltica urbana con los de justicia social? Cmo evitar que todos esos factores no sean apro-vechados simplemente por los urbanizadores piratas? ste es el reto de la administracin y de las comunidades organizadas del sur de Bogot.

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RECUPERACIN DE PLUSVALASUno de los temas que suscit un mayor debate durante la expedicin de la ley 388 de 1997 fue

el de la procedencia de recuperar plusvalas en los terrenos destinados a vivienda de inters social. La propuesta, an de las organizaciones viviendistas, fue la de exonerar el suelo destinado a vi- vienda de inters social de la participacin en plusvalas, propuesta que hace referencia a una de las confusiones reiteradas en relacin con este tipo de instrumentos, que es que los mecanismos de recuperacin de plusvalas se trasladan al precio final de la vivienda (Smolka y Furtado 2003).

En contrava con estos argumentos, la Operacin Nuevo Usme est siendo estructurada en torno a diversos mecanismos de recuperacin de plusvalas. Esta Operacin permite adems iden-tificar la diversidad de alternativas de recuperacin de plusvalas, que van ms all de la restringida consideracin de los mismos como un impuesto.

El primer mecanismo es el anuncio del proyecto: la ley 388 de 1997 contempla que en el caso de las adquisiciones pblicas de tierra al valor comercial de los terrenos que vayan a ser comprados o expropiados por la administracin, que es la base para definir el precio indemnizatorio, se descontar el monto correspondiente a la plusvala o mayor valor generado por el anuncio del proyecto. Este anuncio, unido a la realizacin de avalos de referencia, de alguna manera congela el valor de la tierra y, por tanto, el propietario no podr apropiarse de los incrementos derivados de la accin estatal. Se trata de un mecanismo expedito de recuperacin de plusvalas que lleva a una reduccin de los recursos financieros que el municipio deba destinar a la compra de tierras.

El segundo mecanismo es la formulacin de un Plan Parcial, aplicando el principio de distribu-cin de cargas y beneficios, que la legislacin colombiana ha tomado de la espaola. Esta modali-dad de reparcelacin o reajuste de terrenos, que incluye la distribucin tanto de las cargas como de los aprovechamientos urbansticos, permite igualmente a la administracin pblica obtener el suelo para infraestructuras, reas verdes y equipamientos y para programas de vivienda de inters social en contraprestacin por la asignacin concreta de la normativa urbanstica y por la finan-ciacin de los costos de urbanizacin que legalmente corresponden al propietario. En otras pa-labras, se trata de pagar la tierra bruta con parte del suelo urbanizado, permitiendo a la munici-palidad recuperar en tierra la inversin en urbanizacin. Quienes no acepten ingresar en el sistema de gestin asociada del Plan Parcial podrn ser expropiados a un precio cercano al rural, por efecto del anuncio del proyecto, perdiendo la oportunidad de participar en cualquier aprovecha-miento urbanstico. De nuevo, el distrito tiene la posibilidad de obtener suelo gratuito o a bajo costo para infraestructuras o equipamientos o para vivienda de inters social.

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Un tercer mecanismo es la recuperacin de plusvalas, tal como la establece la Ley 388, para la cual se requiere que la Alcalda Mayor apruebe un acuerdo especfico. Si se aprueba el plan de recuperacin, el municipio puede recobrar entre el 30 % y el 50 % del incremento del precio del suelo derivado del cambio en su clasificacin de rural a urbano, la autorizacin para usos ms rentables o el incremento de los derechos de desarrollo. Las plusvalas podran pagarse con suelo, como un porcentaje de participacin en el proyecto, en infraestructura o con dinero en efectivo. Una vez ms, el efecto que se busca es reducir el precio del suelo obtenido por la administracin local por el cumplimiento de sus objetivos sociales.

Una alternativa todava ms innovadora de recuperacin de plusvalas que se piensa explorar es la de reglamentar los nuevos terrenos urbanos en el sentido de una oferta de lotes con urbanismo, emulando de alguna manera la accin del urbanizador pirata, pero asegurando la dotacin de los elementos colectivos como son las redes de servicios pblicos y vas y los espacios verdes, recre-ativos y de equipamientos que ste normalmente no proporciona. La construccin de la vivienda ser asumida por los usuarios finales, a travs de programas de construccin progresiva. En este caso el aprovechamiento urbanstico real de los terrenos es trasladado al beneficiario del programa de vivienda y, si se observa en trminos de derechos, de alguna manera se trata de asignar el dere-cho de construir a los habitantes de menores recursos que construyen la vivienda con su propio esfuerzo a lo largo de los aos. Al reducir los derechos de construccin del propietario original a travs del Plan Parcial, tambin se reduce el precio del suelo.

AMPLIACIN DE LA PARTICIPACIN EN PLUSVALASLa recuperacin de los incrementos del valor del suelo para beneficio pblico ha sido aceptada

en reas de ingresos altos, donde los recursos incluso se utilizan para subsidiar inversiones sociales en otras reas de la ciudad. Sin embargo, los urbanizadores piratas suelen encontrar maneras de apropiarse de estas inversiones en reas de ingresos bajos mediante las actividades ilegales de frac-cionamiento y ocupacin del suelo. El proyecto Usme representa un intento de trasladar el poder de negociacin de la poblacin con respecto a los urbanizadores piratas mediante el diseo de procesos de urbanizacin alternativos a las soluciones habituales.

La Alcalda Mayor ha asumido ya el compromiso de llevar adelante la aplicacin de instrumen-tos de recuperacin de plusvalas, aunque stos siguen siendo objeto de explicaciones y discusiones dentro del debate general sobre la poltica de suelo. Como ya hemos visto, el principio prctico en que se basa esta poltica es una cierta separacin de los derechos de propiedad de los derechos de construccin. Estos ltimos se conceden solo en la medida que se asumen obligaciones urbansti-cas. No obstante, esta poltica enfrenta una enorme resistencia, derivada de la fuerza que tiene la representacin civilista de la propiedad, asumida como un derecho unitario y absoluto

La novedad del proyecto Usme radica en su potencial para abordar de una forma diferente los retos de la urbanizacin para familias de bajos ingresos. La participacin en plusvala se relaciona entonces con nuevas formas de distribucin de los derechos urbansticos, evitando que stos sean

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apropiados totalmente por el propietario y asegurando su retorno parcial o total a la comunidad. En modo alguno puede implicar un incremento en los precios de la vivienda, sino todo lo con-trario, al reducir los precios del suelo asegurar el acceso de los ms pobres.

A falta de mecanismos pblicos para intervenir en el mercado del suelo, tales como la partici-pacin en plusvalas, los propietarios particularmente los urbanizadores piratas no slo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que adems han tomado el control del proceso. La urbanizacin ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoramiento entre tres y cinco veces, en comparacin con el costo de urbanizar suelo no ocupado.

Mediante las alternativas antes mencionadas, se espera que la administracin municipal par-ticipe como un regulador activo y socialmente responsable del proceso. Estos proyectos forjarn nexos estrechos entre las polticas de regulacin del suelo y las reglas que se aplican para la compra o expropiacin pblica de tierras, para la distribucin de los costos de dotacin de infraestructura y servicios pblicos y para el ejercicio de los derechos de construccin. El retorno a la comunidad de las plusvalas producidas por los cambios en las regulaciones urbansticas y por las inversiones pblicas constituye la manera ms eficaz de construir relaciones ms democrticas basadas en el ejercicio renovado de la reforma urbana y el derecho a la ciudad.

REFERENCIA

Smolka,MartimO.yFernandaFurtado.2003.ThevaluecapturedebateinLatinAmerica.Land Lines 15(3):1215.

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