10 IDHES 2010 Completo

234 Captulo 1. Cmo valoran sus vidas los salvadoreos

235informe sobre desarrollo humano el salvador 2010

1. Un ampliacin de este planteamiento se encuen-tra en el captulo 3 del Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador 2007-2008 (PNUD, 2008).

y los salarios de los trabajadores mediante la adopcin gradual de mejores tecnologas y la transicin hacia sectores que requieren co-nocimientos mayores o ms especializados (PNUD, 1996). La idea es que el desarrollo de capacidades, el aprovechamiento de esas capa-cidades y los ingresos obtenidos avancen de manera simultnea.

Lo que se busca en una economa al servi-cio de la gente es construir crculos virtuosos en torno a cuatro variables: inversin en la gente, empleo, productividad y salarios. Una economa al servicio de la gente requiere, en primer lugar, de un compromiso nacional para realizar inver-siones sostenidas en las personas, desde la aten-cin preescolar, la enseanza bsica y los servi-cios de salud, pasando por la enseanza tcnica y universitaria y por las actividades de investi-gacin y desarrollo, hasta la capacitacin en el empleo. En segundo lugar, requiere de polticas sectoriales que garanticen a la gente encontrar oportunidades de empleo acordes con su rea de formacin, y generar as los mayores niveles de productividad posibles. Finalmente, los au-mentos en la productividad, indispensables para lograr mayores tasas de crecimiento econmi-co, tambin deben permitir pagar salarios reales cada vez ms altos, y as convertir en socios del proceso a los empresarios y los trabajadores.

Construir un crculo virtuoso de esta natu-raleza ha sido imposible para El Salvador, de-bido a que los distintos modelos econmicos hasta ahora aplicados no han reconocido que la verdadera riqueza de una nacin est en su gente. Por el contrario, en el pas se ha subvalorado a los trabajadores, quienes nunca han sido vis-tos como sujetos y destinatarios principales del proceso de desarrollo. Como consecuencia de ello, desde el siglo XIX hasta el da de hoy, el subempleo ha sido la forma de insercin labo-ral dominante, a la vez que ha sido imposible aumentar sostenidamente el poder adquisitivo de los ingresos percibidos por las familias po-bres y la poblacin asalariada.1

Modelo agroexportador: riqueza como aprovechamiento de los mercados internacionales

Durante la poca colonial (1524-1821), los colonizadores de Mesoamrica no se encon-traron con riquezas minerales, aunque s con una alta densidad demogrfica. Debido a esto, el principal botn fue cultivar la tierra con productos de alto valor en los mercados in-ternacionales, como el blsamo, el cacao o el ail, entre otros (Browning, 1975). Para ello resultaba fundamental convencer u obligar a los indgenas a trabajar. Con este fin, se pena-lizaba a la poblacin que no estaba dispuesta a abandonar, aunque fuera temporalmente, sus propios cultivos para ir a las haciendas.

En 1766, el obispo de Guatemala, en cuya jurisdiccin estaba el actual territorio salvadoreo, describa el trato que se daba a los trabajadores indgenas en los obrajes de ail: Estos repartimientos se hacen con toda violencia que no se deja de respetar solamente en los campos y tierras de los miserables in-dios, pero ni su salud y vida (Corts y Larraz, 2000). Apenas una dcada antes de la Inde-pendencia, un documento del Consulado de Comercio de Guatemala recoge expresiones de los hacendados tales como que los indios son unos haraganes, flojos, indolentes, bo-rrachos, y que si no se les apremia con rigor, nada hacen, porque son como las bestias (Turcios, 1995).

Antes de la Independencia en 1821, el ail se haba consolidado como el rubro eco-nmico principal del pas y lo continu siendo por seis dcadas ms. Al igual que en la po-ca colonial, los productores de ail tenan sus ojos puestos en el comercio internacional. Las condiciones laborales o el progreso personal y familiar de los trabajadores no estaban en-tre sus preocupaciones. La educacin de los trabajadores, por ejemplo, no era considerada una prioridad: Cuando el gobierno tena que optar entre educacin y el ejrcito, o entre edu-cacin y caminos, la educacin sala perdien-do (Lindo-Fuentes, 2002). Debido a que para

Desde el siglo XiX hasta el da de hoy, el subempleo ha sido la forma de insercin laboral dominante, a la vez que ha sido imposible aumentar sostenidamente el poder adquisitivo de los ingresos percibidos por las familias pobres y la poblacin asalariada

236 Captulo 9. del ail al Consenso de washington

cultivar y cosechar el ail era necesario contar con una fuerza de trabajo grande y confiable, los sucesivos gobiernos salvadoreos promul-garon, desde 1825, leyes que obligaran a la gente a trabajar. En general, las leyes distaban mucho de proteger al trabajador ya que, como las leyes de la Colonia, partan del supuesto de que el indgena y, en general, las clases pobres, estaban constituidas por haraganes que no eran dignos de confianza.2

Tras la drstica declinacin internacional de la demanda del ail, el caf tuvo un vertigi-noso ascenso como principal fuente de ingre-sos, especialmente a partir de 1864. Debido a que se continuaba creyendo que la fuente de riqueza estaba en los productos de alto valor en los mercados internacionales y que una buena parte de las mejores tierras requeridas para el cultivo del caf corresponda a los eji-dos y las tierras comunales, abolir esas formas de tenencia se volvi prioridad. Esta medida fue consumada entre 1881 y 1882, durante la administracin del presidente Rafael Zald-var (1876-1885). A este respecto, el editorial del DiarioOficial de marzo de 1880 (citado en Browning, 1975) expresa lo siguiente:

Por una parte vemos nuestras frtiles tierras vrgenes clamando la aportacin de capital y mano de obra para cosechar la riqueza prometida, mientras que por otra vemos a la mayora de los habitantes de nuestros pueblos conformarse con la siembra de maz y de frijoles, que nunca llegar a levantar a este pueblo miserable por encima de su lamentable situacin.

La privatizacin de las tierras dej a los indgenas frente a dos opciones: convertirse en mano de obra barata, o errar por el pas, sobre-viviendo como pudieran, perseguidos por las leyes contra la vagancia. El caf, durante todo el ciclo agrcola, necesitaba ms mano de obra

que el ail, creando incluso una importante cantidad de empleos permanentes, pero tam-bin generaliz la contratacin de la fuerza de trabajo de manera estacional, que es una forma de subempleo. Lo usual era que a los trabaja-dores se les pagara por debajo de su costo de subsistencia (Prez Sinz et al., 2004), oblign-dolos a laborar en condiciones sumamente pre-carias e indignas. En las temporadas de corta participaban nios y adultos de ambos sexos (Alvarenga, 1996).

Durante la vigencia del modelo agroex-portador, las preocupaciones por objetivos ta-les como el pleno empleo y el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores estuvie-ron prcticamente ausentes. Entre las pocas excepciones se encuentra la filosofa poltica del Mnimum Vital, desarrollada por el huma-nista y escritor Alberto Masferrer (1868-1932), quien sostena que Toda criatura, por el sim-ple hecho de nacer y de vivir, tiene derecho a que la colectividad le asegure, mediante una justa y sabia organizacin de la propiedad, del trabajo, de la produccin y del consumo, un MNIMUM DE VIDA NTEGRA, o sea la satisfaccin de las necesidades primordiales (Masferrer, 1996).3 Esas necesidades primor-diales, a su juicio, eran: (a) trabajo higinico, perenne, honesto y remunerado en justicia; (b) alimentacin suficiente, variada, nutritiva y sa-ludable; (c) habitacin amplia, seca, soleada y aireada; (d) agua buena y bastante; (e) vestido limpio, correcto, y buen abrigo; (f ) asistencia mdica y sanitaria; (g) justicia pronta, fcil e igualmente accesible a todos; (h) educacin primaria y complementaria eficaz, que forme hombres cordiales, trabajadores expertos, y je-fes de familia conscientes; (i) descanso, recreo suficiente y adecuados para restaurar las fuer-zas del cuerpo y del nimo.

De la misma forma como lo establece el pa-radigma del desarrollo humano, Masferrer vin-culaba la formacin de capacidades humanas

2. Vase recopilacin de leyes de 1825 a 1855, reali-zada por Isidro Menndez (Menndez, 1956). 3. Las maysculas son del autor.


a travs de la satisfaccin de las necesidades primordiales y el uso que la gente hace de tales capacidades al sealar que los hombres que no se alimentan bien, que no se abrigan bien, que no descansan bien, que no se guare-cen bien, no sirven para trabajadores ni para ciudadanos; ni para defender a su patria, ni para sostener a su familia. Sus planteamien-tos, sin embargo, no obtuvieron eco ms all de ciertos grupos urbanos intelectuales.

Poco despus, en la misma direccin, un editorialista de la revista El Economista (citado en Wilson, 2004), al observar las duras condi-ciones econmicas y sociales de los trabajado-res del campo, agravadas por el estallido de la Gran Depresin de los aos treinta del siglo pasado, adverta: La mayora (de esa gente) es trabajadora y honrada, y digna de mejor suerte; tanto ms si se considera que esa mayora cons-tituye la mejor fuente de riqueza nacional. El pensamiento de las lites polticas, sin embargo, estaba lejos de estas preocupaciones. Prueba de ello es que, para esa misma poca, otro edito-rialista sealaba que: Si los desocupados piden trabajo y buenos salarios, al instante los llaman comunistas (Rochac, 1930, noviembre 5).

Una vez superada la Gran Depresin, la proliferacin de plantaciones algodoneras contribuy a reforzar el modelo latifundio-mi-nifundio, generado por la expansin cafetalera, al tiempo que profundiz el proceso de con-centracin de la tierra, forzando a la agricul-tura campesina de subsistencia a desplazarse sobre las laderas montaosas y las tierras ms erosionadas y menos frtiles (PNUD, 2005). Adems, a pesar de que durante los aos cin-cuenta la productividad agrcola del caf y el algodn se encontraba entre las ms altas del mundo (Bulmer-Thomas, 1987), los salarios pagados a los trabajadores no alcanzaban si-quiera los estndares mnimos de los trabaja-dores agrcolas del Tercer Mundo.4

Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones: riqueza como difusin del progreso tcnico

Alrededor de los aos cincuenta, aprovechan-do la relativa bonanza econmica producto de los buenos precios internacionales del caf y la expansin de los cultivos de algodn y azcar, El Salvador opt, junto al resto de pases cen-troamericanos, por impulsar un nuevo mode-lo econmico. El proceso inici con un golpe de Estado en 1948, cuyos protagonistas soste-nan en la Proclama de Principios y Objetivos (Gui-dos Vjar, 1974) que era un deber del Estado promover las estrategias que permitieran ele-var el nivel de vida de los salvadoreos sobre bases que garanticen el auge de la produccin, el progreso tcnico de las empresas privadas y la justicia social.

Segn el nuevo modelo, para lograr tasas de crecimiento econmico altas y sostenidas, era indispensable emprender un proceso de in-dustrializacin que, en una primera etapa, esta-ra liderado por la sustitucin de importaciones de bienes finales y de consumo intermedio, para luego pasar a la sustitucin de importaciones de bienes de capital. La apuesta era que el sector industrial se convirtiera en el vector de difusin del progreso tcnico en el conjunto del aparato productivo, propiciando su modernizacin. Se asuma adems que la industrializacin creara nuevas oportunidades de empleo para la pobla-cin, sin que ello significara que el pleno em-pleo y el trabajo decente se posicionaran como objetivos centrales de la poltica econmica. Ms bien, una de las preocupaciones centrales del modelo estaba orientada a asegurar la dispo-nibilidad de mano de obra barata a las industrias nacientes. Para ello, se estimul la produccin de alimentos y se controlaron los precios de los principales bienes de la canasta bsica de con-sumo (e. g. granos bsicos, transporte, servicios ofrecidos por empresas pblicas).

No obstante, hubo progresos importan-tes en materia de poltica laboral. Se apro-b un Cdigo de Trabajo que estableci la

4. Alrededor de 1950, por ejemplo, los trabajado-res de caf en Costa de Marfil ganaban un 20% ms en trminos reales que sus contrapartes en El Salvador (White, 1973).

Quienes no se alimentan bien, que no se abrigan bien, que no descansan bien, que no se guarecen bien, no sirven para trabajadores ni para ciudadanos; ni para defender a su patria, ni para sostener a su familia


jornada de 44 horas, y puso fin a la prohibicin de huelgas en los servicios pblicos. Se pro-mulgaron la Ley del Seguro Social, la Ley de Sin-dicatos de Trabajadores, y la Ley de Contratacin Colectiva, Asuetos, Aguinaldos y Vacaciones. Uno de sus puntos dbiles es que se excluy de es-tos beneficios a los trabajadores del campo, a los del sector informal y a las trabajadoras do-msticas (Tojeira, 2007, septiembre 18).

Por primera y nica vez, en el plan quin-quenal del gobierno de Julio Rivera (Consejo Nacional, 1964) se inclua dentro de las prio-ridades gubernamentales la disminucin sus-tancial de las tasas de desempleo y subempleo, cuya magnitud, se adverta, haba sido histri-camente subestimada. Dicho plan incluso esta-bleca como meta crear al menos 152 mil nue-vos empleos entre 1965 y 1969, para absorber a los nuevos miembros de la fuerza laboral, la cual haba aumentado debido al natural creci-miento de la poblacin.

Durante la segunda mitad de los aos se-senta tambin se comenz a aplicar la poltica de salario mnimo, empezando con las actividades agrcolas (1965), luego con la industria manufac-turera y los servicios (1967), y finalmente con el comercio (1970). Desde sus inicios, la filosofa ha sido que, para fijar estos salarios, se atender sobre todo al costo de la vida, a la ndole de la labor, a los diferentes sistemas de remuneracin y a las distintas zonas de produccin.

Pero, pese a estas innovaciones en la pol-tica pblica, el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones no fue capaz de construir un crculo virtuoso de crecimiento econmico, empleo, productividad y salarios.

Aunque la produccin manufacturera cre-ci al 7.9% anual entre 1961 y 1971, el sector industrial solo gener empleos a un ritmo pro-medio de 1.7% anual, al tiempo que la tasa de desocupacin abierta en el sector aument de 4.8% a 8.8% en el mismo perodo (PREALC, 1977). Paralelamente, la proporcin de traba-jadores industriales con respecto al total de la fuerza de trabajo declin del 13.1% en 1960, al 11.1% en 1970 (CEPAL, 1983). A comienzos de los setenta, casi la mitad de la fuerza labo-ral clasificada como trabajadores industriales

trabajaba en el procesamiento del caf, algo-dn y caa de azcar (White, 1973). Ms que la produccin manufacturera propiamente, los sectores que absorbieron a una mayor propor-cin de la poblacin econmicamente activa (PEA) fueron los servicios y el comercio aso-ciados con la expansin industrial, al punto de que las dos terceras partes del empleo urbano se concentraba en ellos (World Bank, 1980).

Para esos mismos aos, debido a la caresta creciente de tierras y al sistema de contratacin estacional impuesto por la agricultura de agroex-portacin, El Salvador tambin presentaba una tasa de subutilizacin de la fuerza laboral agrcola del 47%, la ms alta en Amrica Latina (USAID, 1977). Por otra parte, a pesar de que entre 1961 y 1971 la ocupacin en el campo aument a una tasa promedio de 2.2% anual, la tasa de desocu-pacin abierta agropecuaria increment de 4.5% a 7.5% (PREALC, 1977). En ese contexto, cien-tos de miles de campesinos emigraron a Hon-duras durante los aos cincuenta y sesenta, a tal punto que para 1969, se estima que los salvado-reos constituan entre el 14.9% y el 19.8% de la fuerza laboral de Honduras y alrededor de un 30% de los trabajadores empleados en las bana-neras de ese pas (North, 1981).

Durante los aos setenta se intent forta-lecer el proceso de industrializacin por medio de un modelo de subcontratacin (Lpez, 1984), que proporcionaba incentivos para el estable-cimiento de industrias de maquila, pero que tampoco fue capaz de absorber la creciente fuerza laboral. Prueba de ello es que entre 1968 y 1975, la fuerza laboral de la industria manu-facturera creci a una tasa promedio anual de 3.2%, mientras que el empleo industrial sola-mente creci a una tasa de 2.2%. El desempleo y el subempleo sectorial, por consiguiente, au-mentaron, llevando a lo que Lpez llama el subconsumo (Levy, 1992).

Es decir que, contrariamente a lo espera-do, durante la vigencia del modelo de indus-trializacin por sustitucin de importaciones (1950-1978) tanto la tasa de desempleo como la de subempleo aumentaron (grfico 9.1). Tan precaria era la situacin laboral del pas a fines de los aos setenta, que de cada 100 personas

el modelo de industrializacin

por sustitucin de importaciones

no fue capaz de construir un crculo virtuoso de crecimiento

econmico, empleo, productividad y

salarios


integrantes de la PEA, alrededor de 50 estaban subempleadas y 10 ms, desempleadas.

Los salarios mnimos reales, que equivalen a los salarios mnimos nominales descontados por la tasa de inflacin, tampoco se comporta-ron como se esperaba. Especialmente a partir del shock petrolero de 1973, cuando la inflacin comenz a convertirse en un problema, los salarios comenzaron a perder poder adquisi-tivo debido a que siempre eran ajustados con cierto rezago. Para 1978, por ejemplo, 13 aos despus de establecido el salario mnimo agr-cola, este haba perdido el 14% de su poder adquisitivo. Algo similar aunque de menor proporcin haba ocurrido con los salarios mnimos en el comercio, la industria y los ser-vicios, los cuales, desde su instauracin hasta 1978, haban perdido ms del 5% de su poder adquisitivo (grfico 9.3).

Aunque ineficaz para construir una eco-noma al servicio de la gente, el modelo de industrializacin por sustitucin de importa-ciones fue bastante exitoso en generar creci-miento econmico, aumentar la productividad y diversificar la estructura productiva.

De hecho, el perodo de vigencia de este modelo comprendido entre 1950 y 1978, en el que la tasa de crecimiento promedio anual fue de 5%, contina siendo el ms largo en el

que el pas ha registrado un desempeo eco-nmico satisfactorio (vase grfico 10.1 en si-guiente captulo).

Entre 1950 y 1970, la dinmica del creci-miento estuvo fundamentada en partes aproxi-madamente iguales, derivadas de la contribu-cin promedio de la productividad total de los factores de produccin (PTF), la acumulacin de capital fsico y el aumento de la fuerza de trabajo (cuadro 9.1).5 El aumento de la PTF evidencia que en esas dos dcadas no solo hubo ms inversin y personas empleadas, sino tam-bin una mayor competitividad derivada de un mejoramiento en la eficiencia global de la eco-noma. No obstante, esta tendencia comenz a revertirse en la dcada de los setenta, cuando la economa sigui creciendo a partir de una mayor acumulacin de capital y trabajo, pero con una disminucin de la PTF.

gRFico 9.1 // Tasas histricas de desempleo, subempleo y subutilizacin laboral (1950-2008)

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de EHPM (MINEC y DIGESTYC, varios aos) y PREALC, 1977.

1950 1970 1980 1992 1996 2001 2006 2008

70%

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Tasa desempleo nacionalTasa subutilizacin nacional Tasa subempleo nacional

5. Existe una estrecha relacin entre la innovacin y la productividad, en tanto el progreso tcnico permite generar un mayor flujo de producto a partir de una do-tacin dada de factores de produccin. La forma usual de distinguir las principales fuentes de crecimiento de la economa de un pas es identificando y midiendo la contribucin relativa del trabajo, el capital y la tecnolo-ga, esta ltima denominada productividad total de los factores de produccin (PTF).

% d

e la

PEA

Aunque ineficaz para construir una economa al servicio de la gente, el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones fue bastante exitoso en generar crecimiento econmico, aumentar la productividad y diversificar la estructura productiva


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gRFico 9.2 // El Salvador: inflacin (1960-2009)

Fuente: Elaboracin propia con base en DIGESTYC.

gRFico 9.3 // El Salvador: ndices de salarios mnimos reales

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del BCR y del Ministerio de Trabajo y Previsin Social (varios aos).

1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1999 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

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0

ndice sector agricultura (1965=100) ndice sector comercio (1970=100)

35.0%

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25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0

-5.0%


PErodo PIb PtF CaPItal trabaJo

1950-59 4.7 1.5 2.0 1.2

1960-69 5.6 2.2 1.5 1.9

1970-79 3.8 -1.3 2.4 2.7

1980-89 -2.1 -3.2 0.3 0.8

cuadRo 9.1 // Desagregacin de los determinantes del crecimiento en El Salvador en porcentajes (1950-1989)

Fuente: FUSADES, 2003.

PIb Por HabItantE

IngrEso anual PEr CPIta Por Estratos

EstruCtura dE dIstrIbuCIn dEl IngrEso

20% ms

pobre

30% bajo

mediana

30% sobre

mediana

20% ms alto

20% ms

pobre

30% bajo

mediana

30% sobre

mediana

20% ms alto

1961 92 117 251 1,022 5.5 10.5 22.6 61.4

1969 75 201 412 1,026 3.7 14.9 30.6 50.8

1979 47 156 344 1,548 2.0 10.0 22.0 66.0

cuadRo 9.2 // El Salvador: distribucin del ingreso (1961-1979)

Fuente: CEPAL, 1983.

Como es lgico, si el crecimiento econ-mico no va acompaado de una mayor capaci-dad de generar empleos y de un mejoramiento en los salarios e ingresos reales, el resultado es una mayor desigualdad en la distribucin del ingreso. Esto ocurri en El Salvador duran-te la vigencia del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones. En 1961, por ejemplo, el 20% ms pobre de la pobla-cin perciba el 5.5% del ingreso nacional, mientras que en el otro extremo, el 20% ms rico concentraba el 61.4% del ingreso nacio-nal. Para 1969 la porcin del ingreso nacional percibido por el 20% ms pobre se haba redu-cido al 3.7%, y la del 20% ms rico, al 50.8%. Esto evidencia el fortalecimiento de los estra-tos medios que se produjo en los aos sesenta como consecuencia del proceso de industria-lizacin. La dcada de los setenta, sin embar-go, se caracteriz por profundizar aun ms las

desigualdades en la distribucin del ingreso, a tal punto que mientras el 20% ms pobre redujo su participacin a nicamente el 2% del ingreso nacional, el 20% ms rico increment su participacin al 66% (cuadro 9.2).

consenso de Washington y modelo de promocin de exportaciones: riqueza derivada de la mano de obra abundante que se va

El conflicto armado de 12 aos de duracin le pas una enorme factura a la macroeconoma y la microeconoma de los salvadoreos. Entre 1979 y 1989, el producto interno bruto (PIB) per cpita disminuy un 25%, la pobreza au-ment en ms de 10 puntos porcentuales, los salarios mnimos perdieron ms del 50% de su


poder adquisitivo, ms del 10% de la poblacin de la poca fue obligada a emigrar del pas, la in-flacin se dispar hasta alcanzar tasas promedio anuales de alrededor del 20%, las exportaciones disminuyeron a menos de la mitad y el sistema financiero entr en un virtual estado de quie-bra. Las finanzas pblicas cayeron en un estado de vulnerabilidad que hubiese sido insostenible de no ser por los enormes volmenes de ayuda recibida, especialmente del gobierno de Esta-dos Unidos (Crdova et al., 1998).

Dentro de ese contexto de guerra y crisis, a partir de 1989 comenz a implementarse en El Salvador un modelo de promocin de ex-portaciones y atraccin de inversiones inspi-rado en las polticas liberales del Consenso de Washington (Williamson, 1990). Se asumi que el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones se haba agotado y que para lograr un crecimiento sostenido de la econo-ma y elevados niveles de empleo, los incenti-vos econmicos deberan reorientarse hacia la atraccin de inversiones y la diversificacin y aumento de la produccin exportable. Adicio-nalmente, se parta de que la principal ventaja comparativa de la economa salvadorea radi-caba en la abundancia de mano de obra, por lo que haba que especializarse en la produccin de bienes intensivos en el uso de dicho factor.

Aunque el modelo no vea a las personas como sujetos del proceso de desarrollo, las consideraba dentro de sus destinatarias princi-pales. As, el pleno empleo y el mejoramiento progresivo de la productividad, y de los salarios

reales, eran parte de sus objetivos de largo pla-zo (FUSADES, 1985 y 1989).

Comparando los resultados esperados y los resultados obtenidos, podra concluirse que este modelo econmico no logr sus objetivos fun-damentales (PNUD, 2005). La tasa de subutiliza-cin laboral (subempleo ms desempleo), que se redujo en ms de 20 puntos porcentuales duran-te el primer quinquenio de los noventa, ha vuelto a aumentar en ms de 10 puntos en los ltimos aos (grfico 9.1). Esto pese a que, durante las ltimas dos dcadas, ms de 60,000 personas en trminos netos han emigrado anualmente, so-bre todo a Estados Unidos, en busca de mejores oportunidades (cuadro 9.3). De igual manera, entre 1989 y el 2009, los salarios mnimos reales pagados en los diferentes sectores econmicos, que ya haban perdido ms del 60% de su poder adquisitivo desde su instauracin, continuaron disminuyendo (grfico 9.3).

Por otra parte, los salarios medios reales se han mantenido prcticamente estancados en las ltimas dos dcadas, tal como lo muestra el grfico 9.4. Esto a pesar de que el produc-to medio real por trabajador aument casi un 40% en el mismo perodo, lo cual indica que lo ganado en productividad media no se tradujo en un incremento del salario promedio.

Los resultados del modelo tampoco fue-ron satisfactorios en trminos de crecimiento econmico y productividad.

Durante la primera mitad de los aos no-venta, que coincidi con la puesta en marcha de la fase inicial del modelo y la firma de los

dCadas saldo mIgratorIo nEto mIgraCIn PromEdIo anual

1950-1960 120,360 12,036

1960-1970 54,650 5,465

1970-1980 289,580 28,958

1980-1990 541,560 54,156

1990-2000 633,045 63,305

2000-2010 619,415 61,942

cuadRo 9.3 // El Salvador, 1951-2010: saldo migratorio internacional (nmero de personas)

Fuente: DIGESTYC et al., 2008.

A partir de 1989 comenz a

implementarse en el salvador

un modelo de promocin de exportaciones y atraccin de

inversiones, el cual parta de considerar

que la principal ventaja comparativa

de la economa salvadorea

radicaba en la abundancia de mano de obra


Acuerdos de Paz, El Salvador fue el cuarto pas de ms rpido crecimiento en Amrica Latina, con una tasa promedio anual de 5.9%. De 1995 a 1999, sin embargo, la tasa de cre-cimiento promedio anual se redujo a 3.9% y luego a 2.1% entre el 2000 y el 2004. En el perodo del 2005 al 2007, la tasa de crecimien-to promedio anual se increment a 3.9%, pero volvi a caer a 3.2% en el 2008, y registr un valor negativo de 3.3% en el 2009. Como con-secuencia de este desempeo en la primera dcada del siglo XXI, la economa salvadore-a es una de las tres que menos crecen en la regin (cuadro 9.4).

No obstante estos resultados, en algunos crculos polticos, acadmicos y empresariales del pas contina habiendo resistencia a acep-tar que el modelo no logr los objetivos perse-guidos y, ms aun, a considerar la posibilidad de cambiarlo.

Y es que durante varios aos, aunque el crecimiento era lento, al estar acompaado de crecientes migraciones y remesas, el modelo pareca funcionar porque la presin por gene-rar empleos era baja, la capacidad de impor-tacin mejoraba, a la vez que los ingresos y el consumo nacional aumentaban. Por otra par-te, el pas presentaba signos de fortalecimiento

en su estabilidad macroeconmica: bajos nive-les de inflacin, ausencia de crisis financieras y cambiarias, aumentos en la carga tributaria y niveles de deuda pblica manejables. Adems, disminuyeron los dficits de acceso a servicios sociales bsicos, mejoraron los indicadores de salud y educacin, y se redujeron los niveles de pobreza, lo que coloc al pas en una posicin favorable para cumplir la mayora de Objeti-vos de Desarrollo del Milenio (GOES/SNU, 2009).

Por otra parte, al desagregar el crecimien-to econmico por sus factores determinantes, la PTF, que creci a una tasa promedio anual de 1.3% en la dcada de los noventa, volvi a registrar un valor negativo durante la primera dcada de este siglo (cuadro 9.5).

Sin embargo, al comenzar a decrecer las remesas desde finales del 2008 y hacerse ms difcil la migracin, luego del estallido de la crisis econmica internacional, las limitacio-nes del modelo se han hecho evidentes. Para el 2009, el PIB real decreci en 3.3%, mien-tras que para el 2010 se proyecta una tasa de crecimiento de solo el 1%, la cual indica que se espera que la recesin contine, a pesar de que otros pases de la regin ya comienzan a mostrar signos slidos de recuperacin.

gRFico 9.4 // El Salvador: evolucin de salario medio real y producto medio real en US$ de 1992 (1992-2008)

Fuente: Elaboracin propia a partir de MINEC y DIGESTYC (varios aos), datos de poblacin y BCR.

4,000

3,500

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Producto medio real Salario medio real

US$

Pese a sus resultados, en algunos crculos polticos, acadmicos y empresariales del pas contina habiendo resistencia a aceptar que el modelo no logr los objetivos perseguidos y, ms aun, a considerar la posibilidad de cambiarlo


PErodo PIb PtF CaPItal trabaJo

1990-1999 4.9 1.3 1.2 2.4

2000-2009 2.1 -0.2 1.0 1.3

cuadRo 9.5 // Desagregacin de los determinantes del crecimiento en El Salvador (1990-2009)

Fuente: Actualizado a partir de Cabrera Melgar, 2005.

Pas 1990-94 1995-99 2000-04 2005-07 2008 2009

Argentina 6.8 2.3 0.4 8.8 6.8 0.7

Bolivia 4.1 3.9 2.7 4.1 6.1 3.5

Brasil 1.5 2.2 2.6 4.0 5.1 0.3

Chile 7.3 5.4 4.0 5.0 3.2 -1.8

Colombia 4.3 1.4 3.0 6.2 2.4 0.3

Costa Rica 5.6 5.4 3.3 7.0 2.6 -1.2

Ecuador 2.8 0.8 4.8 4.2 6.5 -0.4

El Salvador 5.9 3.8 2.1 3.9 2.5 -3.3

Guatemala 3.9 4.2 2.6 4.6 4.0 -1.0

Honduras 2.8 2.7 3.9 5.4 4.0 -3.0

Mxico 3.9 2.9 2.6 3.6 1.3 -6.7

Nicaragua 0.6 5.4 3.1 3.7 3.2 -1.5

Panam 6.8 4.5 3.5 8.5 10.7 2.5

Paraguay 3.3 1.6 1.3 4.2 5.8 -3.5

Per 2.8 3.6 3.5 7.5 9.8 0.8

Repblica Dominicana 2.2 7.1 3.3 9.2 5.3 2.5

Uruguay 4.3 2.2 -0.4 7.0 8.9 1.2

Venezuela 4.0 0.9 1.7 9.7 4.8 -2.3

cuadRo 9.4 // Amrica Latina: tasas de crecimiento econmico (1990-2009)

Fuente: CEPAL, 2010.

Junto a la cada del PIB en el 2009, tambin se han deteriorado severamente algunos de los principales indicadores econmicos y sociales. El crdito otorgado al sector privado se con-trajo en trminos reales en 5.7%, la inversin decreci en 17% y se perdieron ms de 30,000 empleos formales. Las exportaciones totales, por su parte, decrecieron en 16% y las expor-taciones de maquila, en 30%, mientras que las

importaciones experimentaron una contrac-cin del 27%. Los efectos de la crisis tambin se han hecho sentir en el mbito fiscal, ya que los ingresos corrientes del gobierno disminu-yeron en 11.5%, mientras que el dficit fiscal aument del 3.1% del PIB al 5.4%. La deuda pblica, por su parte, aument del 39.7% del PIB al 48.2%, lo cual, adems de provocar la prdida de la calificacin de grado de inversin


6. Las empresas especializadas en anlisis de ries-gos otorgan diferentes calificaciones a la deuda emi-tida por los pases en funcin de una diversidad de factores. Las mejores calificaciones suponen que el riesgo de incumplimiento de las obligaciones contra-das es muy bajo y corresponde a las categoras que

que le otorgaba Moodys,6 ha obligado al pas a negociar un acuerdo de stand-by con el Fondo Monetario Internacional (FMI).

La necesidad de cambiar el modo de fun-cionamiento de la economa, por lo tanto, se ha vuelto impostergable. Para poder precisar las

caractersticas de los cambios que se necesitan, es necesario identificar cules son los obst-culos estructurales que impiden construir una economa al servicio de la gente. Eso se aborda en el siguiente captulo.

gozan de grado de inversin. En el otro extremo esta-ran las calificaciones otorgadas a la deuda de gobier-nos con alto riesgo de no pago de la deuda emitida, las cuales corresponden a las categoras de grado es-peculativo. Hay adems calificaciones que aglutinan categoras en una situacin intermedia.

Por efecto de la crisis, en el 2009

las exportaciones totales del

pas decrecieron en 16% y las

importaciones de maquila, en 30%

246 Captulo 10. obstCulos para Construir una eConoma al serviCio de la gente

Jos Mujica- Presidente del Uruguay

El consumismo no es la eleccin de la verdadera aristocracia de la humanidad. Es la eleccin de los noveleros y los frvolos


El Salvador no ha podido construir una eco-noma al servicio de la gente. Esa es la prin-cipal conclusin que se deriva luego de exa-minar los diferentes modelos econmicos que ha seguido desde su constitucin como pas independiente.

La pregunta que inmediatamente surge es: cules son entonces los obstculos que hasta ahora han impedido al pas proporcio-nar los empleos, los servicios y la seguridad personal que sus ciudadanos tanto necesitan, desean y reclaman con urgencia?

Los obstculos seguramente son muchos y de distinta ndole, de manera que uno de los desafos cuando se busca responder a una pre-gunta de esta naturaleza consiste en identificar aquellos que, por ser ms relevantes, pueden contribuir posteriormente a construir una agenda de desarrollo.

De las investigaciones realizadas durante ms de diez aos para la preparacin de va-rios informes sobre desarrollo humano de El Salvador, es posible distinguir al menos tres grupos de obstculos de distinta ndole: po-ltico-institucionales, socioeconmicos y cul-turales. Junto a estos estn tambin los altos costos que la violencia y los desastres naturales le estn imponiendo a la sociedad salvadorea,

los cuales estn muy relacionados con los tres tipos de obstculos mencionados.

obstculos poltico-institucionales

De acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Huma-no El Salvador 2002, la reduccin sostenible de la pobreza requiere que haya crecimiento equita-tivo, pero tambin que los pobres tengan poder poltico. Aade que se sabe mucho acerca de las polticas econmicas y sociales que ayudan a erradicar la pobreza y a fomentar un creci-miento ms compartido, pero pocos pases las aplican con firmeza debido a que los posibles beneficiarios carecen de poder poltico, y sus intereses no estn plenamente representados en las decisiones polticas (PNUD, 2002).

Mientras en el pas existan regmenes autoritarios y excluyentes, el compromiso con este tipo de polticas fue siempre de alcance muy limitado. Una de las principales expecta-tivas era que esta situacin cambiara al ini-ciarse, con los Acuerdos de Paz, la construc-cin de un rgimen democrtico, inclusivo y competitivo. La palabra democracia proviene del griego, y significa gobierno por el pueblo.

obstculos para construir una economa al servicio de la gente

seccin iV // Captulo 10

De las investigaciones realizadas durante ms de diez aos para varios informes sobre desarrollo humano de el salvador, es posible distinguir al menos tres grupos de obstculos: poltico-institucionales, socioeconmicos y culturales


Esto quiere decir que, dentro de un rgimen democrtico, la gente debe participar en las decisiones que afectan sus vidas, y que la ges-tin pblica debe adaptarse a las necesidades de las personas y no al revs. De esta forma, cuando un gobierno no responde a las necesi-dades y deseos del pueblo, este lo puede apar-tar del poder.

No obstante, tal como se documenta en los diferentes informes sobre desarrollo hu-mano en El Salvador, todava hay una diversi-dad de obstculos poltico-institucionales que impiden la construccin de una economa al servicio de la gente, entre los que se destacan los siguientes:

brecha de visin de futuro

Cuando un pas se autoconsume permanen-temente en batallas polticas internas, se vuelve irrelevante (Enrquez Cabot, 2004). Si los disensos se transforman fcilmente en confrontacin, quiere decir que uno de los principales obstculos para el desarrollo contina siendo la escasa capacidad de los actores nacionales para apoyarse recproca-mente con miras al logro de propsitos co-munes. Esto parece estar ocurriendo en El Salvador, debido a que, a pesar de los Acuer-dos de Paz, persisten diferencias sustantivas entre los principales actores sociales sobre el orden socioeconmico y poltico deseado. Este elemento constituye per se un factor que obstaculiza la consolidacin de un sistema poltico basado en la democracia y de un sis-tema econmico basado en la eficiencia y la justicia social. Al no haber acuerdos bsicos sobre el tipo de sociedad que se quiere, hay poco espacio para la definicin de polticas de Estado y la consecuente construccin de certidumbre institucional. En estos casos, para que el pas sea viable, es necesario poner previamente en marcha procesos de dilogo poltico orientados hacia la construccin de una visin de futuro ampliamente comparti-da, que permita un nivel mnimo de unidad nacional. El recin creado Consejo Econmi-co y Social podra ser un excelente mecanis-mo para remover este obstculo.

brechas de representacin y participacin ciudadana

El sistema electoral presenta una diversidad de deficiencias que afectan la representacin y participacin ciudadana. La ciudadana, por ejemplo, no se siente representada en la Asam-blea Legislativa, debido a que la eleccin se basa en un sistema de cocientes y residuos que convierte a las cpulas partidarias en el gran elector.1 Ms grave es el caso de los salvado-reos residentes en el exterior quienes, pese a su enorme contribucin a la economa na-cional, no tienen representacin en el sistema poltico, ni participan en los procesos electo-rales. Por su parte, los partidos de oposicin no participan en los gobiernos municipales porque no se cuenta con un sistema basado en la representacin proporcional a los resul-tados de la eleccin. Adems, la participacin de los diferentes sectores de la sociedad con excepcin de la empresa privada en la defi-nicin de polticas pblicas es casi inexistente. Tampoco se ha contado con mecanismos efi-caces que obliguen a los funcionarios pblicos a rendir cuentas de la actividad gubernamen-tal.2 Finalmente, tanto en el sistema poltico electoral como en el aparato institucional del Estado, la exclusin de las mujeres de los espa-cios de poder es aun considerable.

dbil sistema de administracin de justicia

Uno de los principales componentes de los Acuerdos de Paz fue el fortalecimiento del sis-tema de justicia a travs de la creacin de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos; la redefinicin de la estructura del

1. Esta brecha de representacin se eliminara con la reciente resolucin de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cual, adems de permitir las candidaturas independientes, establece que los ciudada-nos determinarn con su voto el orden de preferencia de los candidatos sometidos a su eleccin.2. La creacin de estos mecanismos es una de las prin-cipales tareas de la recin creada Subsecretara de Trans-parencia en la Secretara de Asuntos Estratgicos.

Una de las mayores deficiencias del

sistema electoral consiste en que

los salvadoreos en el exterior,

pese a su enorme contribucin

a la economa nacional, no tienen

representacin en el sistema poltico,

ni participan en los procesos electorales


Consejo Nacional de la Judicatura, al que tam-bin se le asign la responsabilidad de organi-zar y garantizar el buen funcionamiento de la Escuela de Capacitacin Judicial; la asignacin de un presupuesto para al rgano Judicial no inferior al 6% del presupuesto general de la nacin; y la eleccin, por dos tercios de los di-putados electos de la Asamblea Legislativa, de los Magistrados Corte Suprema de Justicia, del Fiscal General de la Repblica, del Procurador General de la Repblica y del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos. Lo que se buscaba con estas reformas era, precisamen-te, garantizar que el rgano Judicial pudiera go-zar de autonoma frente a los otros rganos del Estado y frente a los grupos de poder y, de esta manera, ofrecer una justicia pronta, cumplida e imparcial, propia de los Estados democrticos de derecho. No obstante, a casi 20 aos de los Acuerdos de Paz, los resultados de las refor-mas distan mucho de los objetivos perseguidos. La confianza depositada en la nueva institucio-nalidad poco a poco se ha venido deterioran-do, especialmente debido a la permanencia de elevados niveles de impunidad (Blanco y Daz, 2007) y mora judicial, as como a las crecientes denuncias y casos de corrupcin que involu-cran a magistrados, jueces y fiscales.

Estado pequeo, ineficiente e ineficaz

En El Salvador son muy frecuentes y fuer-tes los debates ideologizados alrededor del tamao del Estado. Por lo general, las dere-chas prefieren Estados ms pequeos, y las izquierdas, Estados ms grandes. Si se parte de las funciones generalmente atribuidas al Estado, y adems se compara la carga fiscal y el gasto pblico del pas con los de cualquier pas desarrollado, seguramente se encontrarn fuertes razones para aumentar el tamao del Estado; mientras que si se evalan los servi-cios que son devueltos a la poblacin por los impuestos y dems contribuciones fiscales que paga, es muy probable que las conclusiones se inviertan. Esto, ms que darle la razn a uno u otro bando, es el resultado de que el Estado salvadoreo, adems de pequeo, es ineficiente e ineficaz. Ante los elevados dfi-

cits sociales acumulados en salud, educacin y vivienda, o ante la crisis delincuencial casi nadie duda sobre la necesidad de aumentar las asignaciones del Estado a esos rubros. Sin em-bargo, muy pocos estaran dispuestos a que las contribuciones fiscales aumenten para soste-ner al sistema de administracin de justicia, el cual, pese a los privilegios presupuestarios que tiene, no parece estar cumpliendo eficazmente su misin. De igual manera, la responsabilidad fiscal de los ciudadanos se ve erosionada cuan-do se perciben gastos excesivos en publicidad gubernamental o ante aumentos desmedidos en el presupuesto de algunas entidades del Es-tado, como ha ocurrido con la Asamblea Le-gislativa en los ltimos aos.

Habra que agregar, adems, que no es posible alcanzar el desarrollo humano si no se cuenta con una burocracia eficaz. En El Salva-dor, sin embargo, el burcrata, ms que como un agente de desarrollo, es percibido como una fuente de despilfarro de los pocos recur-sos que se intermedian a travs del Estado. Esta apreciacin es el resultado de que para ingresar o progresar dentro del sector pblico, tienen ms peso la identificacin con el parti-do poltico en el gobierno o la proximidad con los funcionarios de turno, que aspectos como la capacidad profesional, la formacin, la ho-nestidad o los mritos profesionales. Producto de ello, muchos burcratas no se sienten ni se comportan como autnticos servidores pbli-cos. Algunos, porque saben que el empleo que tienen es de carcter temporal,3 y otros porque asumen que sus posibilidades de ascenso son mnimas. Adems, al ser tan altos los niveles de rotacin del personal, la mayora de entida-des del Estado no tienen visin de largo plazo, ni la posibilidad de garantizar continuidad a las polticas pblicas (Crdova et al., 1998). Junto a estos problemas de clientelismo y compadrazgo, en entidades tales como las dis-tintas superintendencias y la Corte de Cuentas

3. Tan institucionalizada est esta prctica, que la gente denomina con la expresin dar un hueso a los empleos pblicos otorgados por lealtades partidarias o por amistad con funcionarios de turno.

La responsabilidad fiscal de los ciudadanos se ve erosionada cuando se perciben gastos excesivos en publicidad gubernamental o ante aumentos desmedidos en el presupuesto de algunas entidades como la Asamblea Legislativa


de la Repblica, la situacin se complica por-que sus funcionarios normalmente no cuentan con la independencia y autonoma requeridas para desempear adecuadamente sus labores de supervisin y fiscalizacin.

obstculos socioeconmicos

El crecimiento econmico es esencial para poder ampliar las opciones de las personas y mejorar su bienestar, pero debe ser sostenido y administrado adecuadamente (Haq, 1995). Por esta razn, dentro del enfoque de desarrollo humano, la calidad del crecimiento econmico es tan importante como su cantidad. Aunque el ingreso crezca, si no lo hace de manera soste-nida y no es distribuido equitativamente, habr grupos para los cuales las opciones econmi-cas seguirn siendo iguales o aun ms limitadas. Esto es muy frecuente en Amrica Latina, que contina siendo la regin del mundo con ma-yores y ms persistentes niveles de desigualdad (PNUD, 2010).

El patrn de crecimiento y su distribucin determinan los niveles de ingreso de los dife-rentes agentes econmicos (especialmente las familias, las empresas y el gobierno), as como el uso de los recursos en reas prioritarias, o no, del desarrollo humano. El crecimiento ser ms compatible con el desarrollo humano en la medida en que se transforme en ms aho-rro e inversin, y en ms gastos en nutricin, salud, educacin, agua y saneamiento bsico.

Con relacin a los patrones de creci-miento, en su Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2008, el Banco Mundial sostiene, por ejem-plo, que el crecimiento agrcola es, en prome-dio, al menos dos veces ms efectivo en re-ducir la pobreza que el crecimiento ocurrido fuera de la agricultura (World Bank, 2008a). Estudios empricos internacionales tambin demuestran que las familias pobres y las mu-jeres destinan una proporcin mucho mayor de sus ingresos a gastos relacionados con el desarrollo humano. Por tanto, en la medida en que los pobres aumenten sus ingresos y las mujeres posean mayor control sobre los

recursos del hogar, el desarrollo humano au-mentar.

Para transformar el crecimiento econ-mico en desarrollo humano, tambin hay as-pectos relacionados con la poltica econmica y social que son determinantes. Uno de ellos es la parte del ingreso nacional que llega al sector pblico por la va de los impuestos y de las contribuciones a la seguridad social (carga fiscal). Otro es el coeficiente de gasto pbli-co, definido como la proporcin del producto interno bruto (PIB) que se gasta en los dife-rentes niveles del gobierno. Es importante, adems, la proporcin del gasto pblico total que se destina a gasto social, especialmente a nutricin, salud, educacin, agua y sanea-miento bsico. El ltimo aspecto se refiere a la efectividad y eficiencia con que son utili-zados los recursos intermediados a travs del sector pblico, lo cual depende mucho de la calidad de la administracin pblica, del nivel de desarrollo de la ciudadana y de los avan-ces en materia de transparencia y rendicin de cuentas.

Pero los avances en desarrollo humano tambin ayudan a mejorar el nivel y la tasa de crecimiento econmico.

A medida que las personas se tornan ms sanas, mejor alimentadas y ms instruidas, contribuyen ms al crecimiento econmico debido, entre otras, a las siguientes razones: mejoran sus destrezas y capacidades adminis-trativas; aumenta su capacidad para utilizar, adaptar y desarrollar tecnologas; aumenta el valor agregado de las exportaciones;4 mejora la calidad del gobierno y de las instituciones en general; y aumenta la capacidad de exigir los derechos (Ranis y Stewart, 2002). La educacin tambin puede contribuir a aumentar el ingre-so per cpita, debido a que est demostrado que la escolaridad femenina est inversamente relacionada con la fecundidad (Ainsworth et al., 1995). Por su parte, varios estudios han

4. Para destacar cun importante es la educacin para la insercin internacional, Dani Rodrik ha modificado un conocidsimo refrn popular: Dime qu exportas y te dir qu tipo de pas eres (Rodrik, 1999).

A medida que las personas se tornan

ms sanas, mejor alimentadas y

ms instruidas, contribuyen ms

al crecimiento econmico, mejoran

sus destrezas y capacidades

administrativas; aumenta su

capacidad para utilizar, adaptar

y desarrollar tecnologas y

aumenta el valor agregado de las

exportaciones


demostrado que el logro de mayores niveles educativos conduce a una distribucin ms equitativa del ingreso (Psacharopoulos et al., 1992), lo cual, a su vez, contribuye a lograr ni-veles ms altos de crecimiento (Alesina y Pe-roti, 1994), (Alesina y Rodrik, 1994), (Persson y Tabellini, 1994), (Birdsall et al., 1995), (Galor y Tsiddon, 1997).

El gran desafo socioeconmico de cual-quier pas, por lo tanto, consiste en encontrar un marco de polticas capaz de activar los mecanismos que hagan efectiva la transfor-macin del crecimiento econmico en desa-rrollo humano, y la transformacin de desa-rrollo humano en crecimiento econmico. Ranis, Stewart y Ramrez (2000) hicieron un anlisis de regresin de alcance mundial para explorar estos nexos recprocos, que les per-miti clasificar el desempeo de los pases en cuatro categoras: la de crculo virtuoso, la de

crculo vicioso y dos categoras de desarrollo asimtrico, una con sesgo pro desarrollo hu-mano (esto es, fuertes avances en desarrollo humano y escaso crecimiento econmico) y otra con sesgo pro crecimiento econmico (es decir, con escasos avances en desarrollo humano y alto crecimiento econmico).5 La principal conclusin fue que ninguno de los pases que comenz con un sesgo pro creci-miento econmico pudo pasar de all a un cr-culo virtuoso, y que todos volvieron a caer en el crculo vicioso. En cambio, algunos pases

5. El desarrollo humano fue medido a partir del ndice de Desarrollo Humano (IDH), pero sin considerar el com-ponente del ingreso. Para determinar si haba sesgo pro crecimiento o pro desarrollo humano, los datos naciona-les se compararon con el promedio de los pases conside-rados en las regresiones.

gRFico 10.1 // Amrica Latina: clasificacin del comportamiento de los pases (1960-2000)

Fuente: Ranis y Stewart, 2002.

-1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3

Per Chile

Argentina

Mxico

Costa RicaPanam

Brasil

Colombia

Repblica Dominicana

Trinidad & Tabago

Paraguay

Guatemala

UruguayHonduras

Hait

Nicaragua

Venezuela

Bolivia JamaicaEl Salvador

Ecuador

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40

35

Tasa media de crecimiento del PIB per cpita

Porc

enta

je d

e re

du

cci

n d

el d

fici

t d

el ID

H


gRFico 10.2 // PIB y crecimiento del PIB (gy) de El Salvador (1920-2009), en millones de US$ PPP 1970

Fuente: Oxford Latin American Economic History Database, Empalme para 2001-2009.

gy PIB

que comenzaron con un sesgo pro desarrollo humano, lograron avanzar hasta situarse en el grupo del crculo virtuoso.

Posteriormente, Ranis y Stewart (2002) hicieron ese mismo ejercicio nicamente para los pases de Amrica Latina, que arroj una conclusin similar. Dentro de la clasifi-cacin, obtenida a partir del desempeo de 1960 al 2000, El Salvador se situ en el cua-drante del crculo vicioso. Esto es producto de que, desde 1960 hasta 1990, el desempe-o del pas, tanto en crecimiento econmico como en desarrollo humano, estuvo por de-bajo del promedio regional (grfico 10.1 en la pgina anterior). Aunque en los aos noventa el pas se movi al cuadrante de sesgo pro crecimiento econmico, durante los ltimos diez aos ha vuelto a caer en el cuadrante del crculo vicioso debido a su pobre desempeo relativo, tanto en crecimiento como en desa-rrollo humano. Si los anlisis se extendieran hacia antes de los aos sesenta, los resultados seran bastante similares, ya que histrica-mente El Salvador ha tenido un comporta-miento deficiente en desarrollo humano de largo plazo (vase captulo 11), que tiende a

traducirse en resultados mediocres en cre-cimiento econmico (vase grfico 10.2), lo que a su vez reduce sus logros de desarrollo humano, y as sucesivamente.

Al examinar las relaciones recprocas en-tre desarrollo humano y crecimiento econmi-co, es posible identificar algunos factores que explican por qu El Salvador no ha podido salir del cuadrante del crculo vicioso. Estos factores, como se ver a continuacin, estn relacionados bsicamente con la incapacidad histrica del pas tanto para sustentar tasas de crecimiento econmico altas, como para ase-gurar que los frutos del crecimiento beneficien a toda la poblacin.

Crecimiento econmico bajo y voltil

El primer obstculo para construir una eco-noma al servicio de la gente, tal como lo muestra el grfico 10.2, es que El Salvador nunca ha podido hacer realidad el objetivo de alcanzar un crecimiento robusto y sostenido de su economa.

De 1920 a 1950, la economa salvadorea creci moderadamente a una tasa promedio

30%

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08

Regmenes militares Guerra civil Posguerra

Aunque en los aos noventa el pas se movi al

cuadrante de sesgo pro crecimiento

econmico, durante los ltimos diez

aos ha vuelto a caer en el cuadrante

del crculo vicioso debido a su pobre

desempeo relativo, tanto en crecimiento

como en desarrollo humano


anual del 3.8%, pero con altos niveles de vo-latilidad. Hubo aos con tasas de crecimiento de ms del 15%, pero tambin los hubo de decrecimiento de ms del 10%. La volatilidad derivaba fundamentalmente del modelo eco-nmico vigente, caracterizado por la depen-dencia de la exportacin de caf (y en menor medida, de algodn y azcar), aunque tam-bin era alimentada por el rgimen poltico imperante. Es decir, en un contexto en el que los precios del caf eran altos y se gozaba de una relativa estabilidad poltica, el pas creca notablemente. Sin embargo, al desplomarse los precios del caf y generarse disputas inter-nas, la economa se contraa.

Este comportamiento cambi durante el perodo del rgimen militar que gobern al pas entre 1950 y 1979. El crecimiento pro-medio anual de la economa se elev al 5% y se redujo notablemente la volatilidad, pese a que la dependencia de los commodities continu siendo alta.6 Esto fue posible gracias al giro en la orientacin de la poltica econmica, que otorg un mayor rol al Estado en la promo-cin del desarrollo industrial en las reas ur-banas (vanse captulos 9 y 11).

De 1980 a 1989, como consecuencia del conflicto armado, el PIB decreci a una tasa promedio anual del 2%. Durante la primera mitad de los aos noventa, la economa vol-vi a crecer, generndose expectativas de que el pas haba encontrado una senda de creci-miento robusto y sostenido. Sin embargo, de 1996 en adelante, el desempeo econmico se fue debilitando y haciendo ms voltil, ahora influenciado por nuevos factores tales como la recurrencia de desastres naturales (e. g. terre-motos, inundaciones, huracanes y sequas), el comportamiento de las remesas y de los pre-cios del petrleo. Producto de ello, la tasa de crecimiento promedio anual registrada entre 1990 y el 2009 fue de nicamente el 3.6%.

En trminos comparativos, el crecimien-to promedio de El Salvador en los ltimos 60 aos, estimado en 3.2%, es bajo si se compa-ra con el resto de pases de la regin (cuadro 10.1), y ms aun cuando se compara con otros pases que presentaban condiciones similares a las de El Salvador a mediados del siglo pasado (grfico 10.3).

Las dbiles y voltiles tasas de crecimiento econmico, por su parte, resultan comprensi-bles si se toma en cuenta que, dentro de una perspectiva de largo plazo, El Salvador no pa-rece haber utilizado los ingredientes de pol-tica que caracterizan a las estrategias exitosas (vase recuadro 10.1).

6. En 1970 el principal producto de exportacin se-gua siendo el caf, que representaba el 72% de las ex-portaciones extrarregionales, mientras que el algodn y el azcar aportaban el 14.6% y el 4.5%, respectivamente.

aos CrECImIEnto EConmICo PromEdIo (%)

Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica

1951-59 4.0 4.4 3.2 5.8 7.1

1960-69 5.2 5.8 4.8 7.0 6.1

1970-79 5.9 3.9 5.4 0.7 6.3

1980-89 1.0 -1.9 2.5 -0.8 2.2

1990-99 4.1 4.9 2.8 3.0 5.4

2000-2009 3.4 2.1 4.4 2.8 4.1

1951-2009 3.9 3.2 3.9 3.0 5.2

cuadRo 10.1 // Desempeo econmico de los pases centroamericanos (1951-2009)

Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL (1950-2000) e International Financial Statistics (IFS) del FMI (2001-2008).

el crecimiento promedio de el salvador en los ltimos 60 aos, estimado en 3.2%, es bajo si se compara con el resto de pases de la regin, y ms aun cuando se compara con otros pases que presentaban condiciones similares a mediados del siglo pasado


bajos niveles de ahorro e inversin

Las experiencias de pases que han gozado de robustas tasas de crecimiento por perodos pro-longados son claras en sealar el rol clave de la inversin total, que no es nada ms que la suma de la inversin pblica y la privada. Destinar recursos a la inversin significa un sacrificio de consumo en el presente con la expectativa de incrementar el acervo de activos y as poder producir y consumir ms en el futuro.

Por otro lado, la inversin puede financiar-se a travs de ahorro nacional o recurriendo a recursos externos. En un contexto de merca-dos financieros globalizados, se tenda a pen-sar que las decisiones de inversin y ahorro se tomaban de forma independiente. Sin embar-go, en una influyente investigacin, Feldstein y Horioka (1980) encontraron que inversin y ahorro estn altamente correlacionados. En

otras palabras, pases que invierten ms tam-bin ahorran ms.

Los datos que corresponden a El Salvador muestran que, como consecuencia de una alta propensin al consumo, las tasas de ahorro e inversin han sido sumamente bajas (grfico 10.4). La tasa de consumo como porcentaje del PIB expresa que en los ltimos aos, el pas consume ms de lo que produce. Tan es as que de acuerdo a estadsticas del Banco Mundial, El Salvador registra actualmente la tercera tasa ms alta de consumo privado como proporcin del PIB en el mundo, superado nicamente por Liberia y Lesoto. En contraposicin, las tasas de ahorro e inversin son estructuralmente ba-jas y se han reducido aun ms en los ltimos aos. Segn el Foro Econmico Mundial, el pas ocup la posicin 121 de 132 pases en tasa nacional de ahorro. Algo similar ocurre con la tasa de inversin, en la que nuevamente

gRFico 10.3 // PIB per cpita PPP (1960-2007) en diversos pases

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0

Fuente: Penn World Table, 2010.

Chile Costa Rica

Noruega 53,967

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20

07

Dinamarca El Salvador

Noruega Singapur

Suecia

Singapur 48,489

Dinamarca 36,198Suecia 35,270

Chile 21,548

Costa Rica 12,353

El Salvador 5,926

US$

La tasa de consumo como porcentaje

del PiB expresa que en los ltimos aos,

el pas consume ms de lo que

produce. De acuerdo a estadsticas del

Banco Mundial, el salvador registra la tercera tasa ms

alta de consumo privado como

proporcin del PiB en el mundo


el pas se ubica muy por debajo de las tasas de inversin que mantienen los lderes del creci-miento, e incluso por debajo del promedio de Amrica Latina.

Como se mencion antes, mientras que en las economas dinmicas de Asia la inversin pblica en infraestructura alcanza entre el 5%, y a veces ms del 7% del PIB, el porcentaje de El Salvador ha sido bastante modesto. En lo que va del siglo XXI, la inversin pblica total ha promediado el 2.6% del PIB. Esto no sera

un problema mayor si los bajos niveles de in-versin pblica fueran compensados con altos niveles de inversin privada. No obstante, tal como lo muestra el cuadro 10.2, las tasas de in-versin tanto pblicas como privadas son sus-tancialmente menores en el pas con relacin a otras naciones que usualmente se utilizan como referentes de xito econmico.

Al igual que la inversin, el ahorro nacio-nal es la suma del ahorro pblico y el priva-do, por lo que comprender su dinmica pasa

En el 2006 se cre la Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo, presidida por el ganador del premio Nobel Michael Spence, e inte-

grada por 22 expertos de diferentes reas y regiones del mundo. Luego de dos aos de trabajo, present un informe en el que identifica

un conjunto de polticas o condiciones necesarias para aumentar las posibilidades de que un pas alcance tasas de crecimiento robustas.

El conjunto de polticas descritas en el informe caen en las siguientes categoras:

Acumulacin: incluye una fuerte inversin pblica que permita a la economa incrementar la infraestructura y conocimientos necesa-

rios para crecer. En los pases de alto crecimiento, las tasas de inversin alcanzan al menos el 25% del PIB e invierten entre 7% y 8% de su

PIB en educacin, capacitacin y salud. Por otro lado, en las economas pujantes de Asia, la inversin pblica en infraestructura alcanza

entre el 5% y 7% del PIB o ms. En China, Tailandia y Vietnam, las inversiones en infraestructura exceden el 7% del PIB.

innovacin e imitacin: polticas diseadas para que una economa aprenda a hacer cosas nuevas.

eficiencia en el uso de los recursos: medidas que permitan que los precios guen la adecuada asignacin de recursos al evitar excesi-

vas fluctuaciones en el ndice general de precios , crisis de deuda, etc.

estabilizacin: polticas que salvaguarden al pas de cambios sbitos en sus condiciones econmicas, tales como insolvencia o infla-

cin desenfrenada.

inclusin: una estrategia de crecimiento inclusiva tendr menos oponentes y, por ende, mayor posibilidad de xito.

MaLas ideas

En el informe tambin se advierte sobre la necesidad de que los hacedores de poltica estn claros sobre las malas ideas que muchas

veces pueden sonar prometedoras, pero que a toda costa deben evitarse. En la lista ilustrativa de ideas que comnmente surgen en los

debates y que muchas veces son difciles de resistir, estn:

Los subsidios generalizados a la energa, a menos que estn focalizados en los sectores ms vulnerables de la poblacin.

Tratar de lidiar con el desempleo recurriendo al servicio civil como empleador de ltima instancia. Esto no debe confundirse tampo-

co con programas de obras pblicas tales como esquemas de empleo temporal, que pueden proveer una red de proteccin valiosa.

Reducir el dficit fiscal por necesidad macroeconmica de corto plazo a travs de recortes en la inversin en infraestructura

pblica u otras inversiones con altos retornos sociales de largo plazo.

Proveer proteccin abierta contra la competencia a sectores, industrias y empresas especficas. Cuando el apoyo sea necesario, debe

hacerse por un perodo limitado con una estrategia clara de salida y de autosostenibilidad del sector.

Imponer controles de precios para reducir la inflacin, lo cual se logra de una mejor manera a travs de otras polticas.

Prohibir las exportaciones por perodos largos para mantener los precios domsticos bajos, a expensas de los productores.

Resistir los procesos de urbanizacin y como consecuencia, subinvertir en infraestructura urbana.

Medir el progreso educativo nicamente a travs de la construccin de infraestructura o tasas de asistencia, en lugar de centrarse en

el alcance del aprendizaje y la calidad de educacin.

Salarios excesivamente bajos para los empleados pblicos, con relacin a lo que obtendran en el mercado con habilidades compara-

bles, y no asociar la remuneracin de estos empleados con medidas claras de su desempeo.

Una pobre regulacin del sistema bancario combinado con control directo excesivo e interferencia.

Permitir que el tipo de cambio se aprecie excesivamente antes de que la economa est lista para transitar hacia industrias de mayor

productividad.

RecuadRo 10.1 // Los ingRedientes de PoLtica de Las estRategias de cReciMiento


por entender el desempeo fiscal, as como las decisiones de ahorro que a nivel microecon-mico toman las familias y las empresas. Y al igual que en el caso de la inversin, tanto el ahorro pblico como el privado han sido ba-jos en comparacin con los pases lderes en crecimiento.

En el caso del sector pblico, las series histricas muestran que, con muy pocas ex-cepciones, El Salvador ha exhibido dficits fiscales, los cuales se han acentuado en los l-

timos aos. La persistencia de dficits fiscales por perodos prolongados constituye un pro-blema porque reduce la tasa de ahorro nacio-nal y desplaza recursos que de otra manera se destinaran a financiar las actividades de otros sectores de la economa (crowding out). Adicio-nalmente, un gobierno que opera permanen-temente con dficits fiscales encuentra mayor dificultad en llevar a cabo polticas contrac-clicas que le permitan atender adecuadamente las necesidades de su poblacin en perodos

gRFico 10.4 // El Salvador: ahorro, inversin y consumo como porcentaje del PIB (1965-2009)

Fuente: Banco Central de Reserva, Banco Mundial y CEPAL.

Inversin Ahorro Consumo

30%

25%

20%

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10%

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Ah

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del

PIB

)

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aos El salvador Costa rICa CHIlE sIngaPur

Inversin privada

Inversin pblica

Inversin privada

Inversin pblica

Inversin privada

Inversin pblica

Inversin privada

Inversin pblica

1970-1979 14.2% 5.1% 15.7% 7.0% 9.9% 7.9% 27.4% 8.5%

1980-1989 8.5% 4.4% 14.0% 6.4% 13.5% 4.9% 28.6% 11.8%

1990-1999 13.6% 3.4% 15.0% 3.9% 20.1% 5.1% 28.3% 7.1%

2000-2008 13.7% 2.6% 15.7% 3.9% 19.2% 2.3% 21.0% 6.5%

cuadRo 10.2 // Tasas de inversin privada y pblica como porcentaje del PIB (1970-2008)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Banco Central de Costa Rica, Banco Central de Chile, CEPAL, IFS, Macro Time Series y World Development Indicators.


de recesin econmica. En el cuadro 10.3 se compara el balance fiscal de El Salvador con dos de los pases que ms han crecido en las ltimas dcadas: Singapur y Chile. Indudable-mente la disciplina fiscal ha sido uno de los ingredientes del xito de estos dos pases.

El ahorro privado en El Salvador tambin ha sido histricamente bajo, especialmente cuando se le compara con pases como Singa-pur, que en los ltimos aos han logrado arti-cular un slido ciclo virtuoso de crecimiento y desarrollo humano (cuadro 10.4).

De acuerdo con las percepciones de la gente, las bajas tasas de ahorro en El Salvador son el resultado de los bajos niveles de ingreso de la poblacin. En la encuesta Latinobar-metro (2009), por ejemplo, solamente el 8% de los encuestados afirmaron tener suficientes ingresos para poder ahorrar, y casi un 60% manifest que el dinero no le alcanzaba para cubrir sus necesidades.

Si esta percepcin fuese correcta, cuanto ms rico fuera un pas, mayor sera su tasa de ahorro y viceversa. La evidencia emprica mues-tra, sin embargo, que varios de los pases que

ms ahorran no son los ms ricos, sino aquellos que han establecido polticas pblicas especficas para financiar su desarrollo con recursos pro-pios (grfico 10.5). El Reino Unido, por ejem-plo, tiene un PIB per cpita 20 veces superior al de China si se mide en trminos nominales, y cinco veces mayor si se mide en trminos de pa-ridad del poder adquisitivo (PPA), pero mientras la tasa de ahorro del Reino Unido es del 15%, la de China es del 54.3% (la ms alta del mundo).

En el caso de El Salvador, una tenden-cia preocupante de los ltimos aos es que, aunque los ingresos reales de la poblacin han crecido, los gastos han crecido todava ms, provocando una reduccin en las ya bajas tasas de ahorro privado. En trminos reales, el PIB per cpita creci un 70% entre 1990 y el 2008, mientras que el consumo per cpita de los hogares aument en 96% (grfico 10.6). Esta tendencia se vio interrumpida nicamente en el 2009, cuando el PIB per cpita decreci en 4%, y el consumo per cpita, en 10.2%.

A la par del incremento en el gasto per cpita, tambin se han producido cambios importantes en los patrones de consumo. De


1970-1979 -0.4% -3.2% -2.4% 1.0%

1980-1989 -2.8% -2.1% 0.3% 3.0%

1990-1999 -2.0% -3.0% 1.5% 12.4%

2000-2009 -2.0% -2.6% 2.4% 5.6%

cuadRo 10.3 // Balance fiscal como porcentaje del PIB (1970-2009)

Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL, IFS y Macro Time Series.


1970-1979 17.1% 16.7% 13.0% 28.8%

1980-1989 12.3% 18.4% 11.2% 37.3%

1990-1999 16.8% 23.1% 20.7% 35.8%

2000-2008 14.1% 16.4% 18.3% 37.5%

cuadRo 10.4 // Ahorro privado como porcentaje del PIB (1970-2008)

Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL, IFS y Macro Time Series.

Una tendencia preocupante de los ltimos aos es que, aunque los ingresos reales de la poblacin salvadorea han crecido, los gastos han crecido todava ms, provocando una reduccin en las ya bajas tasas de ahorro privado


gRFico 10.6 // Consumo privado y PIB per cpita en dlares constantes de 1990

Fuente: Banco Central de Reserva.

2000

1500

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20

08

PIB per cpita Consumo per cpita hogares

gRFico 10.5 // Tasas de ahorro como porcentaje del PIB

Fuente: World Development Indicators, 2010.

0 10% 20% 30% 40% 50% 60%

China

Arabia Saudita

Singapur

Botswana

Noruega

India

Nepal

Venezuela

Filipinas

Rusia

Marruecos

Ecuador

Corea

Tailandia

Vietnam

Bolivia

Australia

Suecia

Austria

Chile

Reino Unido

El Salvador

54.3%

49.4%

45.7%

45.4%

42.0%

30.0%

37.9%

34.7%

33.7%

31.8%

30.9%

30.8%

30.7%

29.5%

29.3%

29.0%

28.8%

28.0%

26.5%

22.2%

14.9%

7.7%


acuerdo con la Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares (ENIGH), por ejemplo, los gastos en alimentos y bebidas no alcohlicas pasaron de representar el 32.3% del gasto total de los hogares en 1992, a poco menos del 20% en el 2006. En el otro extremo, los gastos en comu-nicaciones, que en 1992 representaban menos del 0.1% del gasto total de los hogares, en el 2006 representaban ms del 4% (cuadro 10.5). Solamente entre el pago de consumo de lnea fija de telfono, tarjetas prepagadas y lneas mviles, los hogares salvadoreos gastaron en el 2006 el equivalente al 20% de sus gastos en alimentacin y bebidas y un 17% ms de lo que gastaron en educacin.

Los cambios en los patrones de consumo tambin estn relacionados con el origen de los bienes a favor de los bienes importados. As, por ejemplo, entre 1992 y el 2006, la dieta del hogar promedio haba cambiado de tal suer-te que el pan francs constituy en el 2006 el

producto alimenticio de mayor gasto, por en-cima del gasto en tortillas. Segn la ENIGH 1992, los hogares salvadoreos gastaban un 20% ms en tortillas que en pan francs, pero para el 2006 la situacin se haba invertido, ya que gastaban un 9% ms en pan francs que en tortillas. Dado que la materia prima para la elaboracin del pan (trigo) no se produce en el pas y debe importarse, resulta lgico deducir que este tipo de cambios de patrones de con-sumo contribuye a ampliar el dficit estructural que presenta la balanza comercial.

dependencia tecnolgica y tendencia a un crculo vicioso de endeudamiento

Una de las principales caractersticas de los pa-ses pequeos es que, independientemente de si son o no desarrollados, tienen mercados inter-nos pequeos y externalidades limitadas. Tam-bin suelen ser dependientes de importaciones

EstruCtura rElatIva dEl gasto var. %

1992 2006 ENIGH06/ENIGH92

Alimentos y bebidas no alcohlicas 32.3% 19.8% -12.5%

Bebidas alcohlicas, tabaco y estupefacientes 1.0% 0.4% -0.6%

Prendas de vestir y calzado 7.2% 4.6% -2.6%

Vivienda, agua, electricidad, gas y otros combustibles

19.7% 22.0% 2.4%

Muebles, equipamiento del hogar y reparacin ordinaria del hogar

4.2% 6.3% 2.1%

Salud 4.6% 4.3% -0.3%

Transporte 10.3% 12.1% 1.8%

Comunicaciones 0.1% 4.1% 4.0%

Recreacin y cultura 6.0% 5.7% -0.4%

Educacin 2.7% 3.4% 0.8%

Restaurantes y hoteles 6.6% 7.0% 0.4%

Bienes y servicios diversos 5.3% 10.2% 4.9%

Nota: Para los datos de 1992 se utiliz el tipo de cambio 8.43 por US$1.00. Para el 2006, el tipo de cambio fue de 8.75 por US$1.00.En los datos de la ENIGH 2006 (MINEC y DIGESTYC, 2008b), para efectos de comparacin con la ENIGH 1992, solo se procesan los montos reportados por los hogares residentes de reas urbanas.CCIF: Clasificacin de consumo individual por finalidades

cuadRo 10.5 // Cambio en la estructura del gasto de los hogares (1992-2006)

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la ENIGH2006y datos publicados de la ENIGH 1992.

Los cambios en los patrones de consumo se inclinan a favor de los bienes importados. en la dieta del hogar promedio, el pan francs constituy en el 2006 el producto alimenticio de mayor gasto, por encima del gasto en tortillas


para el suministro de una proporcin sustancial de sus recursos econmicos, por lo que tienden a tener altos niveles de comercio internacional (Hirsh, 1967).

En tal sentido, para mejorar su balanza comercial y poder aumentar progresivamen-te el nivel de bienestar de sus habitantes, los pases pequeos deben dejar de depender de la expansin indefinida de exportaciones tra-dicionales y desarrollar industrias orientadas a la exportacin, relativamente avanzadas en tec-nologa. De no seguir este camino, lo ms pro-bable es que tiendan a acumular desequilibrios en el sector externo que impidan el logro de un crecimiento robusto y sostenido y el mejora-miento del empleo y los salarios de sus trabaja-dores. Esta ha sido, hasta ahora, la historia del El Salvador de los ltimos 60 aos.

En el captulo 9 se seal que hasta los aos cincuenta del siglo pasado, El Salvador tena una economa con altos niveles de subu-tilizacin de la fuerza de trabajo, que generaba ganancias considerables para unos pocos pro-ductores y exportadores de caf fundamen-tadas en el pago de bajos salarios y una alta concentracin de la tierra. Posteriormente, el pas impuls un proyecto industrializador que gener alguna modernizacin y diversificacin del aparato productivo, pero que no pudo re-ducir el subempleo y el desempleo, y continu dependiendo de salarios bajos.

La industrializacin, por su parte, estuvo concentrada en la sustitucin de importaciones de bienes de consumo, provocando que el apara-

to productivo nacional se volviera cada vez ms dependiente de insumos importados. Para 1970, El Salvador import el 74.3% de sus materias pri-mas y el 95% de sus bienes de capital desde fuera de los pases del Mercado Comn Centroame-ricano (Bulmer-Thomas, 1987), situacin que casi no cambi a lo largo de esa dcada.

La crisis externa regional y el conflicto ar-mado de los aos ochenta, unidos al vaco en poltica industrial que gener el nuevo modelo econmico iniciado en 1989, daaron severa-mente al sector industrial, profundizando aun ms la brecha comercial del pas (cuadro 10.6).

Durante los aos ochenta, dicha brecha fue financiada principalmente con transfe-rencias oficiales (donaciones), las cuales entre 1985 y 1990 alcanzaron valores similares al de las exportaciones totales (Segovia, 1991).

Posteriormente, en los aos noventa, El Salvador cambi la orientacin de su poltica econmica hacia un modelo que tena como uno de sus principales pilares la apertura comer-cial y el establecimiento de un sistema de tipo de cambio libre, con el que se esperaba eliminar la sobrevaluacin cambiaria.7 Esto contribuira


1960-1969 -2,4 -5,1 -0,5 ND

1970-1979 -2,7 -8,3 -1,1 -9.4*

1980-1989 -6,0 -2,5 0,5 -0,9

1990-1999 -13,8 -3,3 0,7 13,1

2000-2008 -18,1 -4,0 6,7 22,5

* Corresponde al perodo 1972-1979

cuadRo 10.6 // Balanza comercial (bienes y servicios) con relacin al PIB

Fuente: World Development Indicators.

7. Luego de la liberalizacin a finales de 1989, el tipo de cambio real tendi a depreciarse de acuerdo a lo esperado. Pero la tendencia se revirti a partir de 1992: esto oblig infructuosamente al Banco Central de Reserva (BCR) a intervenir en el mercado con el pro-psito de evitar la creciente apreciacin cambiaria has-ta que, finalmente, se opt por la adopcin del dlar de los Estados Unidos como moneda de curso legal.


a controlar los grandes y crecientes desequili-brios en el sector externo, los cuales, a juicio de la administracin Cristiani, ...ya no podan ser contenidos con ms restricciones cambiarias y trabas al comercio externo, ni ser financiados con los grandes volmenes de ayuda externa provenientes de donaciones de pases amigos y de los salvadoreos residentes en el exterior (MIPLAN, 1990). En congruencia con ello, tres de los principales resultados que se esperaba obtener con el nuevo modelo eran la reduccin de la brecha comercial, el aumento y diversifi-cacin de las exportaciones, y la reduccin de la tasa de crecimiento de las importaciones (FUSADES, 1985). La atraccin de inversin extranjera directa (IED) mediante el estableci-miento de incentivos especiales complementa-ra los beneficios de la apertura, facilitando la acumulacin de capital y know how.

Pero a 20 aos de la puesta en marcha del modelo de apertura, El Salvador no ha podido estructurar un sector exportador capaz de li-derar un crecimiento robusto y sostenido de la economa. Prueba de ello es que el peso relati-vo de las exportaciones en el PIB, incluyendo el valor agregado derivado de la industria de maquila, se ha mantenido inalterado en un va-lor de entre el 12% y 14% del PIB durante los

ltimos 20 aos. La estructura de las exporta-ciones ciertamente ha experimentado tres mo-dificaciones importantes entre 1990 y el 2009: (a) una drstica reduccin del peso relativo de las exportaciones tradicionales (caf, algodn, azcar y camarn), las cuales pasaron de re-presentar el 6.2% del PIB el primer ao, al 1.5 % el ltimo; (b) un importante aumento de las exportaciones no tradicionales, que pasaron de representar el 5.9% del PIB al 9.4% a lo lar-go del perodo; y (c) un destacado crecimiento de las exportaciones netas de maquila, las cua-les pasaron del 0.3% del PIB en 1990 al 3.6% en el 2001, para luego descender al 3.1% en el 2009.8 En su mayora, sin embargo, tanto las nuevas exportaciones no tradicionales como las de maquila corresponden a productos de bajo contenido tecnolgico, cuya competitivi-dad est basada en los bajos costos relativos de la mano de obra, lo que constituye una especie de retorno al modelo de subcontratacin de los setenta (Levy, 1992).

8. Las exportaciones netas de maquila equivalen a su valor agregado y se obtienen de restar a las expor-taciones brutas de maquila las importaciones realiza-das por ese mismo sector.

Fuente: World Bank.

gRFico 10.7 // El Salvador: evolucin de la demanda de las importaciones como porcentaje del PIB (1960-2009)

1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

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10

0

A 20 aos de la puesta en marcha del modelo de apertura, el salvador no ha podido estructurar un sector exportador capaz de liderar un crecimiento robusto y sostenido de la economa


Por otra parte, contrariamente a lo espera-do, la relacin importaciones/PIB no han ce-sado de aumentar, pasando del 27.7% en 1990 a casi el 50% del PIB en el 2008 (grfico 10.7). Los pocos aos en que esta relacin ha experi-mentado reducciones generalmente correspon-den a fuertes desaceleraciones en el crecimiento de la economa, a una contraccin (como ocu-rri en el 2009), o a reducciones en los precios del petrleo. Ha aumentado, adems, el peso de las importaciones de bienes de consumo, las cuales pasaron de representar el 25% del total en 1991, al 35% en el 2009 (grfico 10.8).

En congruencia con el comportamiento de las exportaciones y las importaciones, la bre-cha comercial ha aumentado en vez de dismi-nuir, pasando de representar el 13.8% del PIB en 1990 al 23.5% del PIB en el 2008. En el 2009

se report una disminucin asociada a la fuerte reduccin de los precios del petrleo y a la con-traccin del resto de importaciones, motivada por la recesin econmica (grfico 10.9).

La principal fuente de financiamiento para cubrir ese dficit comercial creciente han sido las remesas familiares, las cuales aumentaron de un valor equivalente al 4% del PIB en 1989, hasta el 18.5% del PIB en el 2006. Sin embar-go, durante los ltimos aos su importancia relativa se ha reducido en aproximadamente 2 puntos porcentuales del PIB (grfico 10.10), debido al contexto de recesin mundial.

Un estudio reciente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desa-rrollo (UNCTAD, 2009) tambin encontr que los flujos de IED que ha recibido el pas entre 1992 y el 2008 han sido relativamente

gRFico 10.8 // El Salvador: estructura de las importaciones, en porcentaje del total

Fuente: Banco Central de Reserva.

Bienes de consumo Intermedios Bienes de capital Maquila

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80%

60%

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gRFico 10.10 // Sector externo: dficit de balanza comercial y remesas como porcentaje del PIB

Fuente: BCR y World Bank.

Dficit de balanza comercial como %del PIB Remesas como % del PIB

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modestos en trminos absolutos, ya que pro-median US$350 millones al ao en el perodo analizado. Uno de los principales destinos de la IED ha sido la industria de la maquila, aunque los aos con mayores flujos de IED se asocian

con las privatizaciones de las telecomunicacio-nes, la electricidad y, ms recientemente, con la venta de los bancos comerciales.

Aunque en menor cuanta, el pas tambin ha continuado recibiendo flujos de donaciones,

gRFico 10.9 // El Salvador: evolucin del dficit comercial en miles de millones de US$ y como porcentaje del PIB (1976-2009)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de BCR y World Bank.

Balance comercial Balance comercial como % del PIB

1000

-900

-1900

-2900

-3900

-4900

-5900

5

0

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10 IDHES 2010 Completo

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