Working Paper 98- 5

都市上下水道事業의民營化方案

Privatization of Urban Water and Wastewater Projects

金 鉉 植·兪 在 潤

1998. 9.

國 土 開 發 硏 究 院

연 구 진

선임 연구위원 金 鉉 植

연 구 위 원 兪 在 潤

이 보고서는 국토개발연구원의 자체 연구물로서

정부의 정책이나 견해와는 상관없음을

밝혀 두는 바입니다.

抄 錄

수질오염이 심화되고, 국민의 환경에 대한 관심이 증대됨에 따라 상·

하수도의 양적·질적 요구는 더욱 높아가는 반면, 중앙 및 지방정부의

지원은 크게 기대할 수 없는 실정이다. 이제 상·하수도 시설을 위한 투

자를 증대시키고 운영비용을 조달하기 위하여는, 전통적인 공공부문 공

급방식에서 보다 혁신적인 대안이 강구되어야 할 필요가 있다. 민간부문

의 활용은 이와 같이 공공에 의한 재원조달의 대안으로 모색되고 있다.

상·하수도사업에 대한 민간의 참여는 재원의 조달외에도 비용의 절

감, 위험의 분산등의 여러 장점이 있다. 하지만, 지방정부가 시설의 소유

권을 포기하게 되면, 시설에 대한 투자, 건설, 운용 및 보수 등에 대한

통제권을 상실하여 공공성이 위협받을 가능성이 있다. 또한, 민간투자자

의 입장으로 보아서도, 제공되는 서비스가 항상 기대한 만큼의 대가를

안정적으로 지불받지 못할 수 있으며, 투자한 비용의 회수에 장기간이

소요될 수도 있다. 이밖에도 민간기업은 금리, 환차 등에 의한 재정적

위험, 계약분쟁을 해결하는 방법에 관련된 법적 위험, 정부의 민간부문

정책 변경과 자산몰수등에 대한 위험 등에 놓이게 된다.

IMF 체제하에서, 대규모의 장기투자를 필요로 하며, 경험이 없고, 재

무적, 제도적인 불확실성이 존재하는 상·하수도의 본격적인 민영화는

쉽지 않을 것이다. 다만, 계약에 의한 서비스공급등 민간참여의 다양한

유형에 따라, 민간참여가 가능하고 민간투자의 활성화 측면에서 채택될

만한 것도 있을 것이다. 국내로부터의 투자가 기대하기 어려운 반면, 이

부문에 대한 외국인투자는 상당한 가능성을 내포하고 있는 것으로 보인

다. 상·하수도 부문이 국민생활에 미치는 중요성에 비추어 이를 외국인

투자가에게 맡기는 것에는 상당한 거부감이 있을 수 있으나, 계약방식과

조건등에 만전을 기한다면, 적극적으로 고려해 볼 만하다.

한편, 상·하수도 사업의 방대함으로 말미암아, 실제의 민간투자는 지

역단위나 사업의 단계별로 분리·독립된 형태로 이루어지는 것이 현실

적일 것이다. 이 경우, 지역 혹은 단계별 사업의 수익성, 사업분리 가능

성 등에 따라 민영화의 우선순위를 정할 수 있을 것이다.

민영화의 방식으로는 운영계약과 함께 매각, 턴키 혹은 완전공급계약,

제3투자자와의 서비스 계약 등이 있다. 사업의 성격에 따라 계약방법을

정할 수 있으며, 이밖에도 여러 가지 변형된 계약방식이 가능할 것이다.

상·하수도사업이 가지는 공공재적 특성, 독점적 특성 및 외부효과로

보아 민영화를 추진하더라도 공공에 의한 어느 정도의 규제는 불가피할

것이다. 상·하수도 부문의 민간사업자에 대한 규제로는 사업의 자연독

점적인 성격과 국민생활에 미치는 영향을 고려한 가격규제와 지역독점

성하에서 가격이 통제될 경우 나타날 수 있는 품질의 저하를 막기 위한

품질규제, 수명이 긴 설비의 특성으로 인해 나타날 수 있는 과소투자나

수익보전정책으로 인한 과대투자를 규제하기 위한 투자규제등이 있다.

이밖에도 상·하수도 서비스의 생산과 소비에는 상당한 외부효과가 존

재하며 이는 공공의 건강과 환경에 영향을 미치므로 환경적 고려가 필

요할 것이다.

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目 次

第 1 章 序論 9

第 2 章 上·下水道 事業의 槪觀 11

1. 上水道事業 11

1) 上水供給의 過程 및 體系 11

2) 上水道事業의 市場的 特性 12

2. 下水道事業 13

1) 下水道事業의 過程 13

2) 下水道事業의 市場的 特性 14

3. 國內 上·下水道 事業의 特性 15

1) 運營 및 財政 15

2) 地域間 葛藤 및 衡平의 問題 16

3) 公共에 의한 上·下水道 供給의 主要 問題點 17

第 3 章 民營化의 妥當性 檢討 19

1. 民營化의 長點 19

2. 民間參與時 豫想되는 問題點 20

1) 公共部門의 리스크 20

2) 民間部門의 리스크 20

3) 長期契約에 따른 分爭 21

3. 民間參與의 可能性 21

1) 民間의 力量 問題 21

2) 地域單位의 參與 23

6

3) 段階別 比較 24

4) 妥當性의 決定過程 25

第 4 章 推進方案 27

1. 民營化의 方式 27

1) 民間委託方式 27

2) 運營契約과 함께 賣却 28

3) 턴키(turnkey ) 혹은 完全供給契約 29

4) 第3投資者와의 서비스 契約 30

5) 第3섹터 方式 31

2. 契約條件 32

3. 規制 및 支援 33

1) 規制事項 33

2) 收益性 補塡方法 35

3) 制度的 保障 36

第 5 章 結論 37

參 考 文 獻 39

ABST RACT 41

7

表 目 次

<표차례>

<표 3- 1> 외국의 민자유치시 요구수익율 22

<표 3- 2> 상·하수도 사업의 지역별 요금인상요인 24

8

그 림 目 次

<그림 4- 1> 운영계약과 함께 매각하는 방식 27

<그림 4- 1> 운영계약과 함께 매각하는 방식 28

<그림 4- 2> 턴키 혹은 완전공급계약 방식 29

<그림 4- 3> 제 3투자자와의 서비스계약 30

<그림 4- 3> 제 3투자자와의 서비스계약 31

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第 1 章 序論

양질의 식수 공급과 적절한 하수처리는 도시생활에서 가장 기본적으

로 보장되어야 할 사항이다. 그동안 산업화와 급속한 도시화에 따른 오

염물질의 증가는 수질오염을 심화시키고 있는 반면, 소득과 생활수준의

향상은 풍부하고 깨끗한 물에 대한 요구를 증대시키고 있다. 이러한 요

구를 충족시키는데 있어서 가장 큰 관건은 이를 위한 시설과 장비를 건

설하고 운영하는데 드는 재원을 마련하는 일과 마련된 재원을 보다 효

율적으로 사용할 수 있는 경영능력인데, 우리 지방자치단체의 취약한 재

정과 구조적인 경직성은 이러한 요구에 부응하는데 한계를 노정하고 있

다.

최근 정부와 공기업 등 공공부문의 고비용·저효율에 대한 비판이 강

도 높게 제기되면서 공공 재화 및 서비스에 대한 민간 공급의 필요성이

활발하게 논의되고 있는 바, 상하수도의 공급과 관련하여서도 이러한 관

점에서 민영화의 필요성과 가능성이 검토될 필요가 있다. 영국, 프랑스,

미국등 선진국에서는 이미 상하수도사업에 대한 민영화를 통하여 도시

재정의 문제를 타개하고 주민들의 높아진 환경욕구를 충족시키고 있다.

반면, 상하수도사업은 서비스의 공급이 관망을 통해 이루어지는 특성

을 가져 전력, 가스 등의 사업과 함께 소위 네트워크 산업이라는 점과

대규모의 투자와 설비를 필요로 한다는 점에서 자연독점적 성격이 강하

므로 민영화가 어려운 사업으로 인식되어 왔다. 민영화는 또한 이를 위

한 시장기제에 의하여 뒷받침되어야 하는데, 이를 위하여는 스스로의 효

용만족을 추구할 수 있는 가격구조와 지불능력이 전제되어야 한다.

이러한 점에서 상하수도사업의 민영화는 그 당위성과 함께 공공재적

속성 및 시민생활에서 차지하는 중요성을 감안할 때, 이의 추진에는 사

전에 신중하고도 치밀한 준비가 필요하다. 이를 위하여 본 연구에서는

민영화의 필요성과 가능성 및 예상되는 문제점을 검토하고 이를 추진하

기 위한 운영방식, 계약, 지원 및 규제사항 등을 제시하고자 한다.

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第 2 章 上·下水道 事業의 槪觀

1. 上水道事業

1) 上水供給의 過程 및 體系

상수도사업은 자연수로부터 물을 채취하는 행위로부터 이를 가공하여

가정 등 최종의 수요자에게 도달하도록 하기까지의 일련의 체계 전반을

망라한다. 상수도는 일반수도와 공업용수도, 전용수도로 구분된다. 공업

용수도는 원수 또는 정수를 공업용에 적합하게 처리하여 공급하는 수도

로서 산업입지 및 개발에 관한 법률 제2조 제2항에 의해 국가가 공업단

지에 대해 공업용수도시설을 설치하여 공업용수를 공급하거나 다른 수

도사업자로 하여금 공급하도록 하고 있다. 전용상수도는 100인 이상을

수용하는 기숙사·사택·요양소 기타의 시설에서 사용되는 자가용의 수

도와 수도사업에서 제공되는 수도 이외의 수도로 급수인구 100인 이상

5천인 이내에게 원수 또는 정수를 공급하는 수도로, 국가나 수도사업자

이외의 사업자가 전용의 용도로 공급하는 수도이다.

일반수도는 지방자치단체가 공급주체가 되는 지방상수도와 간이상수

도, 그리고 국가에서 공급하는 광역상수도로 구분되는데, 광역상수도 사

업은 수자원공사에 위탁되어 있다. 지방상수도는 지방자치단체가 관할지

역주민, 인근 지방자치단체 또는 그 주민에게 원수 또는 정수를 공급하

는 일반수도이며, 광역상수도는 둘 이상의 지방자치단체에게 원수 또는

정수를 공급하는 일반수도를 말한다. 일반상수도사업은 취수원으로부터,

취수, 저수, 도수, 정수, 송수, 배수과정을 거쳐 일반에 공급된다. 광역상

수도는 건설교통부장관, 지방상수도는 환경부장관, 간이상수도는 시·도

지사의 인가를 얻어 시행한다.

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수원 → 취수 → 도수 → 정수 → 송수 → 배수 → 급수

2) 上水道事業의 市場的 特性

민영화의 적합성을 논의할 때, 따져 보아야 할 어떤 재화의 공공성 정

도는 일반적으로 비경합성(non - rivalry )과 비배제성(non - excludability )에

의하여 판단할 수 있으나 상수도사업의 경우 그 단계별로 이러한 특성

이 조금씩 다르게 나타나므로 일괄적으로 말하기는 어렵다.

상품적 특성과 관련하여, 상수는 용도에 따라 엄격한 품질을 요구하는

음용수와 허드렛 용도의 물로 사용되는 중수도 등으로 품질이 차별화되

어 공급되는데, 모두 국민생활과 산업활동에 필수적인 소비재로 인식되

고 있다. 상수를 이와 같이 필수재로 파악할 경우 이는 일반 정상재와는

달리 가격에 비탄력적이라고 예상할 수 있다. Baumann 등(1998)은 상수

에 대한 이러한 고정관념이 합리성을 결여하고 있음을 다음과 같이 지

적하였다.

첫째, 도시상수가 과연 필수재인가 하는 점이다. 즉, 물은 기호, 경향,

욕망 등과 상관없이 기본적으로 소비되어야 하는 것이므로, 이는 경제적

인 동기부여나 정책개입 등으로 조절될 수 없는 고정적인 것이라는 견

해에 대한 이론을 제기하고 있다. 물이 인간생활에 필수적인 것은 당연

하나, 공공의 관망을 통해 공급되는 도시상수도는 반드시 그렇지 않다는

것이다. 삶을 영위하는데 필요한 물은 사실, 강, 호수, 우물 등을 통하여

직접 길어서 쓸 수도 있는 것이기 때문에 오늘날 우리가 상정하는 도시

상수도와 같은 것은 삶의 질과 관계되는 것이지 삶 그 자체의 영위에

반드시 필요한 것은 아니라고 주장한다.

둘째, 상수의 이용은 가격에 비탄력적인가 하는 점이다. 앞서 언급한

대로 도시상수가 필수재라면 정상재로서의 가격탄력성을 갖지 못한다고

보아야 할 것이다. 이러한 오해는 흔히 상수요금을 지속적으로 올려도

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그 소비는 여전히 증가하고 있다는 단순한 경험에서 비롯된 것인데, 이

는 인구 및 경제활등의 증가 등의 요인에 의한 것이지 상수가 가격에

비탄력적임을 나타내는 것이라고는 볼 수 없다. 실제로도, 상수의 가격

탄력성에 관한 다양한 도시와 조건에서의 연구 50개를 검토한 결과, 어

느 연구도 상수가 가격비탄력적이라고 결론을 내린 것은 없다는 점을

들고 있다.

외부성과 관련하여서는 상수사용의 증가는 보건위생차원에서 전염병

예방등 공공건강위험을 감소시킨다는 측면에서 정의 외부효과를 가지는

한편, 한정된 수자원의 이용이라는 관점에서는 부의 외부효과도 지니고

있다.

한편, 상수의 공급은 생산지점과 소비지점 사이를 연결하는 공급망을

구축하여야 하므로 중복투자가 어렵다. 따라서 특정지역에 대한 자연독

점적 성격을 가지게 된다. 이와 같이, 상수공급이 독점에 의존하게 되면,

사회적으로 바람직한 수준보다 높은 가격으로 적은 양을 공급하게 되는

문제가 발생하게 되고, 상대적으로 공급비용이 높은 고지대나 벽지등에

는 공급을 하지 않거나, 높은 가격을 부과하여 시민생활에 필요한 최저

소비의 보장이 어려운 문제가 발생하게 된다.

2. 下水道事業

1) 下水道事業의 過程

하수도사업은 배출자로부터 공공하수도를 거쳐 처리시설에서 처리, 공

공수역에 방류하는 일련의 과정을 망라한다. 우선 주택이나 사업장 등

개개의 배수시설에서 오수나 우수를 배출하면, 하수관거에서 이를 모아

처리장 또는 방류선까지 유하시킨다. 이 과정에서 토지의 경사가 낮아서

자연유하가 어려운 경우에는 펌프장에서 압축작용 등으로 하수를 운반

한다.

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이렇게 모아진 오수는 공공수역에 방류하기 전에 종말처리장에서 정

화되는데, 1차처리에 의해, 고체나 액체를 물리적으로 분리하고, 이때 발

생된 유기성 슬러지는 소각 혹은 매립해 처분하거나 비료 및 토지개량

제로 사용된다. 2차처리과정에서는 1차처리에서 미처리된 유기물질을 각

종 생물학적 처리법으로 처리하게 되며, 다양한 고도폐수처리기술에 의

한 3차처리과정을 거쳐 종말처리된다.

배출자 →공공

하수도→

하수종말

처리장→ 방류

2) 下水道事業의 市場的 特性

상수도사업과 마찬가지로 하수도사업의 공공재적 성격도 복합적으로

한마디로 말하기는 어렵다. 하수처리서비스는 부분적으로 비경합성을 가

지는 일종의 혼잡재로 차집관거 및 하수처리시설은 최소규모를 필요로

하기 때문에 그 수준까지는 어느 정도 비경합성을 가지지만 그 규모를

넘어서면 하수방출량이 증가함에 따라 차집 및 처리비용이 증가하는 특

성을 지니고 있다.

하수처리서비스는 하수를 차집하는 관거를 통해서만 제공되므로 하수

처리비용을 부담하지 않는 하수배출자는 차집관거를 설치하지 않거나

폐쇄함으로써 용이하게 서비스의 제공으로부터 배제될 수 있다. 하지만,

오수의 경우, 하수처리서비스를 제공받지 못하는 오수배출자는 오수를

아무데나 버림으로써 환경오염을 심화시킬 것이기 때문에 현실적으로는

서비스를 제공하지 않을 수 없는 어려움이 있다. 또한, 우수의 경우도,

이에 대한 처리서비스를 배제할 경우, 침수상습지의 자산가치가 하락하

는 사적인 피해 이외에 침수해를 유발할 경우, 인근 지역에 피해를 주므

로 배제가 어려운 측면이 있다.

이와 같이, 외부불경제를 지니는 하수처리서비스의 특성은 무임승차자

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의 문제를 발생시키게 되며, 따라서 사회적 비용과 사적비용의 불일치

현상이 발생하게 된다. 따라서, 적정규모의 하수처리에 대한 시장의 실

패, 하수처리서비스가 인간생활과 산업활동에 기본적인 서비스인 점을

감안할 때, 공공부문의 정책적 고려가 필요해진다. 한편, 하수도사업은

혜택의 범위가 국지적인 지방자치단체 고유의 지방공공재이지만, 수질오

염이라는 점에서 볼 때, 지방자치단체간에서도 광역적으로 영향을 미치

는 외부성도 지니고 있다고 할 수 있다.

서비스공급 측면에서, 상수의 공급과 마찬가지로 하수처리를 위한 관

망을 구축하여야 하므로 중복투자가 어려워 특정지역에 대한 자연독점

적 성격을 가지게 된다. 하수처리 서비스가 독점에 의존하게 될 때, 사

회적으로 바람직한 수준보다 높은 가격으로 적은 양의 처리를 하게 되

는 문제가 발생하게 되고, 상대적으로 처리비용이 높은 저지대나 벽지등

에는 서비스를 하지 않거나, 높은 가격을 부과하게 될 것이고, 소비자가

이를 거부하여 하수처리를 하지 않거나 아무데나 버리게 될 경우 외부

효과로 인한 공공적인 피해가 발생하게 된다. 이와 함께, 하수처리시설

은 혐오시설로서 입지 및 설치에 어려움이 있다.

3. 國內 上·下水道 事業의 特性

1) 運營 및 財政

우리나라 상·하수도 사업은 지방공기업의 형태로 운영되고 있으며,

그 수입 및 지출은 기본적으로 지자체별(지방공기업별) 독립채산제로 운

영되고 있다. 각 사업주체는 행정구역상 지자체에 의하여 요구되는 기준

(상수도의 경우 상수의 수질 및 공급량에 관한 기준, 하수도의 경우 방류

수 수질기준 및 처리량에 관한 기준)을 만족시키면서 사업의 지속성을

보장하기 위한 총비용, 즉 생산원가를 산출하며, 이에 따라 해당 지자체

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의 주민이 부담할 사용료를 결정하는 지자체별 총괄원가주의를 따르고

있다.

총괄원가는 그것이 건설비용인가 운영비용인가를 막론하고 전액 그

수혜자에 의하여 지불되는 사용료수입으로 충당되는 것이 타당하나 물

가정책상의 이유와 시민에 대한 최저 서비스의 보장이라는 측면에서의

사용료 수준 억제 뿐 아니라 서로 다른 비용수준을 반영한 상·하수도

요금의 지역별 격차가 지역주민에 의해 수용되기 어려운 측면이 사용료

를 비용수준으로 설정하는 것을 어렵게 하고 있다.

한편, 우리나라의 상·하수도 재정은 각 지역별로 재정구조가 매우 상

이한 특징을 가지고 있는데, 이는 크게 보아 지자체가 제공하는 상·하

수도 서비스의 단위당 생산원가가 다르거나 국고 및 지방정부에 의한

보조금의 규모가 다르기 때문으로 볼 수 있다. 상·하수도 사업에 대한

국고보조율은 사업의 종류와 각 지자체의 규모에 의해 결정되는데, 하수

도 사업의 경우 국고보조는 하수처리장 및 차집관거의 건설비용에 대해

서만 이루어지며, 보조율은 서울과 부산 0%, 대구와 인천 30%, 기타 대

도시 50%, 중소도시 70%, 공업도시 100%로 규정되어 있다.

2) 地域間 葛藤 및 衡平의 問題

원수의 정수시설 및 하수처리시설의 과소공급을 유발하는 주된 원인

은 수질관리비용의 분담을 둘러싼 지자체간의 갈등에 있다고 볼 수 있

다. 이러한 갈등은 수자원의 특성상 수계별로 상수도 사업과 하수도 사

업간에 외부효과가 존재함에도 불구하고 현재의 상·하수도 사업의 재

정체계가 이를 적절히 반영하지 못하고 있기 때문이다.

모든 국민이 국토의 물에 대한 권리가 동일하다고 가정할 때, 취수된

원수의 수질상태에 따른 상수 생산비용의 차이는 국가적 차원에서 오염

원인자가 부담하여야 한다. 그러나, 물을 직접 사용하기 위해서 물에 접

근, 취수, 사용할 장소까지 운반하는 것은 사용자가 부담하여야 할 비용

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부분이며 이에 의하여 공급비용의 지역적 편차가 나타난다. 한편, 보편

적 서비스(univer sal service)의 개념을 적용하여 상수 공급의 경우 수요

가의 지리적 특성(고지대와 저지대등)으로 인한 공급비용의 차이는 요금

에 반영하지 않고 전 지역에 동일한 가격으로 공급하고 있다.

3) 公共에 의한 上·下水道 供給의 主要 問題點

먼저, 기술적인 문제로서 상수도사업의 경우, 관거를 적절히 유지관리

하지 못하여 발생하는 누수로 인하여 낮은 유수율을 보이는 등 운영, 유

지, 예방관리 에서의 문제점과 이밖에도 시설의 설계·시공상의 전문성

부족, 시공불량 등도 지적되고 있다.

재무적인 문제로서는 상·하수도에 대한 사용료가 공급의 경제적 비

용을 적절히 반영하지 못하고 있으며, 서비스에 대한 수요의 관리도 체

계적으로 이루어지지 않고 있다. 하수처리비용은 하수처리규모에 따라

가변적이며, 또한 하수방출량 뿐 아니라 하수처리시설이 처리하는 오염

물질의 양에 따라 결정되는데 현행 하수도 요금은 상수 사용량에 따라

부과되므로 수질관리상 불합리성이 있다.

상수도의 경우도, 지불능력이 낮은 저소득층의 이용과 물가영향 등을

고려하여 낮은 요금으로 공급하고 있으나, 지불능력이 충분한 사람이 보

조금 혜택을 향유하면서, 더 많은 물을 소비하는 결과를 초래하기도 한

다. 또한, 이렇게 낮게 책정된 요금수입만으로는 수질환경 보호와 시설

확충을 위한 재원을 마련하기에는 부족하며, 재정지원도 다른 필요투자

와의 경합등으로 원활히 이루어지지 못하는 실정이다. 이밖에도, 인력운

용상 과도한 인원과 전문인력의 부족과 같은 인력구성의 비효율성, 인센

티브의 부족, 통제책임의 결여로 인한 생산성 저하가 지적되고 있다.

第 3 章 民營化의 妥當性 檢討

1. 民營化의 長點

산업화에 따른 수질오염이 심화되고, 국민의 환경에 대한 관심이 증대

됨에 따라 공급되어야 할 상·하수도의 질적 수준은 더욱 높아가는 반

면, 중앙 및 지방정부의 이 부문에 대한 지원은 크게 기대할 수 없는 실

정에 놓여 있다. 이제 상·하수도 시설을 위한 자본을 증대시키고 운영

비용을 조달하기 위하여는, 전통적인 공공부문 공급방식에서 보다 혁신

적인 대안이 강구되어야 할 필요가 있다.민간부문의 활용은 이와 같이

공공에 의한 재원조달의 대안으로 모색되고 있으나, 그밖에도 다음과 같

은 점에서 그 필요성이 인정되고 있다.

첫째, 위에서 언급한 부족재원의 스톡(stock )에 대한 조달방안으로서

뿐 아니라 플로우(flow )에 대한 조달방안으로서도 효과적이다. 즉, 대부

분의 지방자치단체는 필요설비에 대하여 적기에 필요한 만큼의 보조금

을 받기 어려운 반면, 민간부문은 외부자금의 조달에 있어서, 혁신적이

고 유연성있는 자금조달방법을 채택하기에 용이하므로 보다 적극적이면

서도 적시성있는 자본도입을 추진할 수 있다.

둘째, 민간부문이 상·하수도의 설계, 건축, 운영, 재정 등을 담당할

경우, 전문성의 활용, 성과주의에 의한 혁신 등을 통하여 비용절감을 달

성할 수 있다. 비용절감은 시간의 절약으로부터도 얻어질 수 있다. 즉,

공공에 의한 공급과정에서는 매 단계의 결정에 있어서 관료적 절차를

거쳐야 하기 때문에, 필연적으로 오랜 시간이 소요된다. 반면, 민간의 경

우는 신속하고 유연한 결정을 내릴 수 있어 불필요한 사업 지연을 방지

할 수 있으며 이로 인한 금융비용등을 절감할 수 있다. 이밖에도, 민간

부문은 전문인력의 양성, 기술개발을 위한 연구투자 등으로 기술과 노하

우의 축적이 용이하며 선진 신기술의 도입과 적용에 있어서도 공공부문

보다 적극적이고 효율적이다.

20

셋째, 설계, 건축, 운영 등의 과정에서 민간부문이 책임을 맡음으로써

건설결함과 결점, 비용 과다발생, 클레임의 발생, 환경문제 등의 위험을

분산시키며 추가되는 비용에 대한 부담을 지울 수 있다.

넷째, 민간사업자는 수요자의 만족이 사업의 수익성과 지속성에 직결

되며, 새로운 시장개척의 가능성과도 연계되기 때문에 그들의 필요에 적

정하게 대응하고, 수요자의 만족을 추구하는데 있어 공부문보다 적극적

이고 진취적이다.

2. 民間參與時 豫想되는 問題點

1) 公共部門의 리스크

지방정부가 시설의 소유권을 포기하게 되면, 시설에 대한 투자, 건설,

운용 및 보수 등에 대한 통제권을 상실할 우려가 있다. 민간에 대하여

어느 정도의 의무이행은 규제한다 하더라도, 서비스수준등에 대하여 일

일이 간섭할 수는 없게 될 것이다. 하지만, 민간에 의한 서비스공급시,

지방정부가 사용자 부담방식의 운용, 시설이용자와의 직접적인 거래, 서

비스지역내 설비의 확장, 서비스의 연결과 중지, 설비 검사 및 재정·관

리·운영에 대한 감사권, 임의의 사업중단, 지원혜택의 재분배 등에 대

한 통제력을 상실할 경우에 공공성이 위협받을 가능성이 있다.

2) 民間部門의 리스크

민간투자자에 의해 제공되는 서비스가 항상 기대한 만큼의 대가를 안

정적으로 지불받지 못할 수 있으며, 투자한 비용의 회수에 장기간이 소

요될 수도 있다. 민간기업은 재원조달방식의 다양화를 기할 수 있는 반

면, 금리, 환차 등에 의한 재정적 위험을 감수하기도 한다. 또한, 계약분

쟁을 해결하는 방법에 관련된 법적 위험과 정부의 민간부문 정책 변경

2 1

과 자산몰수등에 대한 위험 등이 있다. 이밖에도, 환경규제의 강화와 기

존 인력을 인수하는 과정에서 노동조합과의 마찰도 상·하수도 사업에

참여하는 민간부문이 안게 되는 위험성이다.

3) 長期契約에 따른 分爭

장기계약으로 인하여, 거래관계가 악화될 경우에 민간업자와의 소송으

로 진전될 경우, 거래당사자의 손실 뿐만 아니라, 소비자에게도 손실을

끼칠 수 있다. 특히, 상·하수도의 민간공급은 새로운 개념이기 때문에,

선례가 없어, 이러한 분쟁이 생길 경우, 해결이 어렵게 될 가능성이 크

다. 이러한 손해를 최소화시키기 위하여는 계약체결시 법·재무·기술

각 분야의 전문가들로부터 충분한 자문을 거쳐야 할 것이다.

3. 民間參與의 可能性

1) 民間의 力量 問題

IMF 체제하에서 민간의 투자는 극도로 위축되어 있고, 더욱이 BIS기

준 적용, 부실금융기관 퇴출, 고금리 등으로 국내 금융시장에서의 투자

재원 조달은 사실상 어려운 실정이다. 현재의 여건하에서라면, 대규모의

장기투자를 필요로 하며, 경험이 없고, 재무적, 제도적인 불확실성이 존

재하는 상·하수도의 본격적인 민영화는 당분간 어려울 것이다. 다만,

계약에 의한 서비스공급등 민간참여의 다양한 유형에 따라, 민간참여가

가능하고 민간투자의 활성화 측면에서 채택될 만한 것도 있을 것이다.

이러한 계약방식에 대하여는 다음 장에서 다루기로 한다.

국내로부터의 투자가 기대하기 어려운 반면, 이 부문에 대한 외국인투

자는 상당한 가능성을 내포하고 있는 것으로 보인다. 상·하수도 부문이

국민생활에 미치는 중요성에 비추어 이를 외국인투자가에게 맡기는 것

22

에는 상당한 거부감이 있을 수 있으나, 계약방식과 조건등에 만전을 기

한다면, 적극적으로 고려해 볼 만하다. 국내의 상·하수도 부문에 대한

투자의 매력도는 예상 수익률, 규제 및 지원의 정도, 국가위험성 등 다

양한 기준과 다른 국가의 투자유치조건에 따라 결정될 것이다. 참고로

<표 3- 1>은 외국의 인프라사업에서 민간자본을 유치할 경우, 자본조달

비용과 위험프리미엄을 가산한 요구수익율을 나타낸 것이다.

<표 3- 1> 외국의 민자유치시 요구수익율

구분 칠레 멕시코 인도

자본조달비용 12 7 17

위험프리미

엄

사업위험 8 17 2- 5

국가위험 0- 4이익 0- 8소계 8 17 2- 18

총수익율 24 19- 35

자료: 인프라시설에 대한 민자유치 종합대책(이규방·송병록·김민철, 1998)

국내에 주재하고 있는 주요국의 대한(對韓)투자담당관들과의 인터뷰

결과, 이들은 국내의 지방공기업 분야중 상수도·하수도·철도·토지개

발사업·가스·관광 등에 대하여 높은 관심을 갖고 있는 것으로 나타났

다.1) 물론, 이는 가격이나 환경규제등에 대한 완화를 전제로 한 판단으

로 보아야 할 것이다.

한편, 상·하수도 사업의 방대함으로 말미암아, 실제의 민간투자는 지

역단위나 사업의 단계별로 분리·독립된 형태로 이루어지는 것이 현실

적일 것이다. 이 경우, 지역 혹은 단계별 사업의 수익성, 사업분리 가능

성 등에 따라 민영화의 우선순위를 정할 수 있을 것이다.

1) 98년 10월- 11월 기간중 미국, 영국, 프랑스, 독일의 주한 대사관 혹은 상공회의소

의 담당 전문가들을 대상으로 전화, fax , e- mail 등 통신수단을 통한 인터뷰를

실시하였으나, 조사대상의 규모나 대표성으로 보아 객관적인 자료로 제시하기에

는 한계가 있다.

23

2) 地域單位의 參與

상·하수도 사업에 있어서, 민간부문이 지역단위로 참여하는 방식은

지역(지자체 단위)의 일부에 대한 참여, 지역전체에 대한 참여, 둘 이상

의 지역에 참여, 그리고 상수도의 경우, 광역상수도 공급에 참여하는 방

식등이 있다.

각 지역별 민간 참여의 가능성은 지역소득, 지방재정, 상·하수도 특

별회계, 지역별 서비스 공급비용 등에 따라 결정되는데 쉽게 판정하기는

곤란하다. 즉, 상·하수도 특별회계는 정부로부터의 지원규모에 따라

다를 수 있고, 요금수준도 공급원가외에도 지역별 가격정책이 틀릴 수

있는 등 서로 연관되어 있어 일율적으로 말하기 어렵다. 하지만, 민영화

의 관건이 요금의 현실화 가능성에 있다고 볼 때, 서비스공급의 총괄원

가와 실제 판매단가를 비교하는 요금인상요인의 지표는 어느 정도 민영

화의 가능성을 시사해 주는 점이 있다 할 수 있을 것이다. <표 3- 2>는

지역별 상·하수도 요금의 구조를 나타내고 있다.

24

<표3- 2> 상 ·하수도 사업의 지역별 요금인상요인

지역총괄원가 (원/톤)

판매단가 (원/톤)

요 금 인 상

요인

총괄원가 (원/톤)

판매단가 (원/톤)

요 금 인 상

요인

전체 434.24 316 37.3% 233 116 101.3%서울

부산

대구

인천

광주

대전

울산

경기

강원

충북

충남

전북

전남

경북

경남

제주

437.78586.12429.22409.02410.32461.98453.80340.49526.03369.16477.51387.16556.89410.39469.76644.16

298403318297381323350276366320357304412266349473

46.8%45.4%35.0%37.8%7.7%43.2%29.6%23.3%43.5%15.5%33.7%27.4%35.3%54.1%34.6%36.3%

22030224524524273250462204

242394158

402

19212194168104647810496

749176

137

14.9%150.2%161.3%43.7%133.5%14.2%221.8%343.4%111.2%

224.6%333.5%108.1%

193.8%

자료: 97 지방공기업결산 및 경영분석

3) 段階別 比較

단계별로는 상수도사업의 경우, 기술적인 측면이나 관망관리를 포함한

일부 운영, 취수시설, 정수시설 등 단위시설의 운영, 급·배수 부문의 운

영, 전체 상수체계를 전담 운영에 참여하는 방법등이 있다. 하수도사업

의 경우에도 기술 및 일부 운영, 하수처리장의 운영, 관망관리, 전체 하

수도체계를 전담 운영에 참여하는 방안등이 있다.

단계별로 사업의 성격이 조금씩 차이가 있기 때문에, 민영화가 적합한

지 여부를 결정하기 위하여는 위에서 언급한 수익성 기준이외에 단계별

사업의 공공재적 특성을 살펴 볼 필요가 있다. 공공재는 비배제성

(nonexcludability )과 비경합성(nonrivalry )을 그 주된 특성으로 하고 있

다. 비배제성은 요금을 지불하지 않는 소비자가 제품이나 서비스를 사용

하는 것을 막는데 있어서의 어려움을 말하는데, 이러한 성질을 가질 경

우, 민간기업은 제품이나 서비스의 공급을 통해 이윤을 확보하기 어렵

25

다. 비경합성은 한 개인에 의한 제품 및 서비스의 사용이 다른 사람에게

있어 그 가치를 감소시키지 않을 때 나타난다. 이외에도 사업의 경쟁가

능성, 외부효과등도 민영화의 적정성을 따질 때, 검토해 보아야 할 기준

이다.

4) 妥當性의 決定過程

상·하수도사업에 참여하고자 하는 민간기업으로서는 사업참여의 타

당성에 대한 철저한 검증이 절대적으로 요구된다. 정부의 입장에서도 민

영화의 의사결정을 위한 객관적인 평가자료가 필요할 것이다. 타당성분

석은 사업참여에 따른 경제적, 비경제적인 모든 요소들에 대한 평가와

이를 근거로 한 의사결정을 말하며, 치밀한 타당성분석은 계약조건이나

장차 발생될 문제에 대한 사전조치 등에 필요한 자료를 제시해 주기도

한다.

타당성 검토의 첫 번째 단계는 장·단기적 시설요건을 명확하게 이해

하는 것이다. 이를 위하여는 시설에 대한 계획, 자료에 대한 검토 및 탐

문 등이 수행되어야 할 것이다.

둘째, 기술적 검토가 필요하다. 시설에 대한 요구조건을 충족시키기

위하여 적용될 기술이 가능한지, 혹은, 적합한지가 이 단계에서 검토되

어야 할 것이다. 물론 기술대안별로 비용을 따져 보아야 할 것인데, 투

입 초기 뿐만 아니라 시설의 전기간에 걸친 비용을 함께 검토해야 할

것이다. 이때, 기술의 선택은 세금 혜택과도 관련이 있다는 점을 감안해

야 한다. 즉, 토지집약적인 기술과 장비집약적인 기술을 비교할 때, 장비

는 감가상각이 인정되나 토지는 감가상각이 인정되지 않으므로, 장비집

약적인 기술이 세금감면효과가 크다.

셋째, 지방정부의 민영화에 대한 의지를 판단하는 것이 중요하다. 이

에 대한 냉정한 분석없이 시간, 노력 및 자금을 투입하는 것은 무모하

다. 따라서, 민간기업으로서는 사전적으로 상·하수도시설의 매각 가능

26

성, 의사결정상의 문제점 등에 대하여 판단을 내릴 필요가 있을 것이다.

넷째, 사업의 위험과 편익에 대한 평가가 내려져야 할 것이다. 프로젝

트는 지역의 정치적, 경제적, 사회적 측면에서의 잠재적 효과를 모두 고

려하여 평가되어야 할 것이다. 이러한 요소에는 프로젝트의 경제성장이

나 장래의 개발에 대한 효과등이 포함될 수도 있다.

다섯째, 프로젝트에 대한 재무적 타당성이 검토되어야 할 것이다. 이

단계에서는 재원조달의 수단으로서 민간참여라는 대안이 다른 재원조달

방안과 비교될 필요가 있다. 한편, 민영화가 최선의 재원조달수단으로

선택된 후에는, 민간기업 측면에서 어떻게 자금을 조달하느냐가 강구되

어야 할 것이다. 이때, 민간의 유연한 자금조달능력은 민영화가 가지는

커다란 장점이므로, 시설의 이용자에게 피해를 줄 우려가 있는 경우를

제외하고는 이들의 자금조달방법을 지나치게 제한할 필요는 없을 것이

다.

여섯째, 법적·제도적 요소에 대한 평가가 필요하다. 법적·제도적인

사항은 프로젝트에 큰 영향을 미치는 중요한 요소이다. 예를 들면, 장기

계약을 체결할 경우 법적 제약이 있을 수 있다. 민간기업은 최소한

20- 30년 정도나 혹은 시설자금 조달을 위한 장기채권의 상환기한 이상

의 계약기간을 원할 것이나 이에 법적인 제약이 있을 수 있다. 또한, 민

간이 취득한 자산을 공공개발자가 이용토록 하는 등의 제도적인 제약도

존재할 수 있다. 사전에 실질적인 민영화가 이루어질 수 있는 법적, 제

도적인 여건이 정비되도록 조정해야 할 것이다.

마지막으로, 민영화와 관련하여 만들어질 정부의 규제가 검토되어야

할 것이다. 상·하수도사업의 허가요건, 강제조항, 환경 및 경관, 기타

요소들에 대한 규제가 있다. 반면, 민영화를 가능케 하기 위한 정부차원

의 지원도 있을 수 있다.

27

第 4 章 推進方案

1. 民營化의 方式

1) 民間委託方式

가장 소극적인 민간부문 참여방식이라고 할 수 있는데, 공공부문이 계

속 상·하수도의 공급을 담당하면서, 민간으로부터 기술적인 혹은 운영

상의 지원을 받는 방식이다. 민간위탁에도 일부의 기술만을 보조받는 경

우와 투자를 제외한 전부문을 담당하는 방식등 경우에 따라, 민간참여의

정도가 다를 수 있다. 민간위탁방식은 민간의 기술을 도입하거나, 공공

의 비효율적인 운영등을 개선하는데 도움을 줄 수 있으나, 본격적인 민

영화에서 얻을 수 있는 자본조달, 이윤동기에 의한 경영개선 등의 효과

는 기대하기 힘들다.

<그림 4- 1> 민간위탁방식

28

2) 運營契約과 함께 賣却

정부는 민간부문에 시설을 매각하거나 혹은 장기임대를 하고, 민간부

문은 공공과의 서비스계약하에 시설을 운영한다. 소비자는 이 민간부문

으로부터 서비스를 받지만, 공공에서 계속 공급책임을 갖고 있다. 소비

자는 공공에 사용료를 납부하고 공공은 민간기업에게 계약에서 정해진

금액을 지불한다. 이 방법은 공공에 의하여 이미 건설·운영되고 있는

시설을 효율화, 재원조달의 필요성을 위하여 민간에 매각할 때 적용될

수 있으며, 소비자로부터의 요금도 민간이 직접 징수하고 공공은 규제만

담당토록 할 수 있으나, 민영화의 여건이 보다 성숙된 후에 가능할 것이

다.

<그림 4- 2> 운영계약과 함께 매각하는 방식

자료 : W at er an d W astew ater F in ance and Pricing , G. Raftelis , 1993

29

3) 턴키(turnkey) 혹은 完全供給契約

완전공급계약(full- service agreement )은 민간기업이 공공과 협의된 추

진계획에 따라 자금, 설계, 건설, 소유 및 운영 등을 모두 수행하는 방식

을 의미한다. 민간기업은 소비자에게 서비스를 제공하고, 소비자는 그

비용을 공공에 납부하며 공공은 민간기업에 그 대가를 지불하게 된다.

전적으로 새로운 시설을 건설할 경우에 이 방식을 적용할 수 있으며,

특히, 정수장이나 하수종말처리장과 같은 일부 단위시설을 건설할 경우

는 건설·운영·양도(Build- Operate- T ransfer ; BOT ) 형태를 취하게 된

다.

< 그림 4- 3> 턴키 혹은 완전공급계약 방식

자료 : W at er an d W astew ater F in ance and Pricing , G. Raftelis , 1993

30

4) 第3投資者와의 서비스 契約

시설을 건설한 시공회사는 다른 민간에 그 시설을 매각한 후 새로운

소유자로부터 다시 시설을 임대하는 형식으로 운영한다. 이 기업은 시설

을 활용하여 소비자에게 서비스를 제공하면, 소비자는 공공에 요금을 납

부하고, 다시 공공은 이 기업에 대가를 지불하게 된다.

이 방식은 민간부문간에 소유와 운영의 역할을 분담하는 특징을 가지

고 있으며, 이 경우 금융기관등 상·하수도 분야에 전문성이 없는 투자

자도 끌어 들이는 효과가 있다.

< 그림 4- 4> 제 3투자자와의 서비스계약

자료 : W at er an d W astew ater F in ance and Pricing , G. Raftelis , 1993

3 1

5) 제3섹터 方式

민간부문과 공공부문이 합자하여, 상·하수도 시설을 건설, 공동운영

하고, 그 이윤을 공유하는 방식을 말한다. 기존의 시설에 대하여 일부

지분을 민간이 사들이는 형태를 취하기도 하고, 전적으로 새로운 시설의

투자를 위하여 회사를 설립하는 경우도 있다.

이 방식은 공공성과 함께, 민간의 효율성, 자본력을 결합시킨다는 이

상적인 형태를 취하고 있으나, 실제적 운영에 있어, 양 부문의 조직내

결합이 조화를 이루기 힘든 측면이 있다.

그림 4- 5> 제3섹터 방식

32

2. 契約條件

서비스계약은 지방정부와 민간사업자간에 상·하수도 서비스를 공급

하는데 대한 동의이다. 이것은 민영화과정에서 가장 중요한 문서라고 할

수 있는데, 민간과 공공 양측의 이익을 보호하기 위한 협정사항, 단서등

을 포함하고 있다. 서비스계약조건은 또한 대금의 지불관계를 명시함으

로써 민간의 자금조달에 필요한 신용을 확보해주는 역할도 한다. 공공은

계약에서 성립된 지불조건에 따라 이를 이행할 수 있는 소비자 요금수

준을 결정할 수 있게 된다.

소비자들로부터의 요금징수는 보통 지방정부에서 맡아 하게 되지만

경우에 따라서는 민간사업자가 직접 징수하기를 원할 수도 있다. 일반적

으로는 지방정부에서 징수하는 것은 편리하고 민간사업자 입장에서도

수입의 안정성이 보장되어 금융기관으로부터의 차입시 신용확보등에 도

움이 될 수 있다.

계약서에는 민간사업자의 자금계획이 포함되어야 할 것이다. 우선 사

업으로 인한 부채의 상환계획이 수립되어야 할 것이고 인건비, 전력, 원

자재 등 운영보수비용(operating & maintenance cost s : O&M )에 대하여

도 자금계획이 마련되어야 할 것이다.

계약기간은 계약시 고려되어야 할 또 한가지 주요 사항이다. 민간기업

은 사업의 안정성을 확보하고, 세금적용등이 유리하도록 가급적 장기계

약을 희망할 것이다. 계약기간이 만료된 후 재계약에 대한 선택사항들도

초기 계약당시 명시될 수 있을 것이다. 한편 공공부문으로서는 유사시

계약을 파기할 수 있는 조건을 명시함으로써 공공의 이익을 보호할 수

있을 것이다. 필요한 경우, 공공이 민간부문으로부터 일부 설비를 살 수

있는 선택조항등도 마련될 수 있을 것이다. 이 경우에 대비하여, 공공에

서는 설비의 최저 수준을 유지하기 위한 보수를 위한 요구조항을 만들

어야 할 것이다.

책임과 벌금에 대한 단서조항도 계약서에 언급되어야 할 주요 조건이

33

다. 기존 인력에 대한 계약사항, 보상 등에 대하여는 당사자간 협상이

요구될 것이다. 이밖에 다음과 같은 사항들이 계약서에 추가될 수 있을

것이다.

· 설계와 건축상의 감독, 책임, 관리등에 대한 사항

· 운영관리상의 감독, 책임, 관리등에 대한 사항

· 잔여재산의 처리

· 안전, 악취, 기타 달성되어야 할 환경기준

· 담보, 보험의 강화

· 기록과 보고의무, 시설과 기록에 대한 지방정부의 조사

· 승인, 검사, 실험등의 의무

· 법규의 준수

· 운영유지관리비용

· 인사, 교육훈련

· 기존 구조와 장비에 대한 시정

· 지방정부 의무사항

· 계약갱신

· 불가항력적인 상황, 비상대책

· 이전절차

3. 規制 및 支援

1) 規制事項

(1) 가격규제

상하수도사업은 자연독점적인 성격으로 말미암아 독점가격 방지를 위

한 가격규제의 필요성이 존재하게 된다. 더욱이 상·하수도사업의 국민

34

생활에 미치는 영향을 고려할 때, 어느 정도의 가격규제는 불가피할 것

이다. 상·하수도사업에서 적용할 수 있는 가격규제의 방식에는 다음과

같은 것이 있다.

· 수익률 규제방식: 주어진 비용하에서 가격을 투자자본에 특정한 수

익률을 가져오는 수준으로 설정하도록 허용하는 방법으로 어느 정도 형

평성을 유지할 수 있는 반면, 기업의 효율적 생산을 유도하지 못한다는

약점이 있다.

· 가격상한방식: 매년 가격의 인상가능율을 소매가격지수 인상율에

효율적인 기업에 유인을 제공할 수 있는 수준의 이윤요소를 더하여 산

정하는 방식으로 불확실성의 문제가 있다.

· 준거경쟁(Yardstick Competition ): 상·하수도 산업은 자연독점의

성격은 있지만, 지역적으로 분할되어 있기 때문에 기업간에 비교는 가능

하다는 점을 이용하여, 한 회사의 가격을 다른 회사가 제시한 단위비용

과 연관시켜 허용하는 방법으로 추정의 객관성과 정확성이 요구된다.

(2) 품질규제

상·하수도사업의 지역독점성하에서 가격이 통제될 경우 나타날 수

있는 품질의 저하를 막기 위한 것인데, 매우 다양한 품질측면이 존재하

여 개개마다 기준을 정하는 것이 어렵고 많은 비용이 소요된다. 품질규

제는 소비자들에 미치는 비용과 품질에 대한 사회적 가치평가를 고려하

여 이루어져야 할 것이다.

(3) 투자규제

수명이 긴 설비의 특성으로 인해 나타날 수 있는 과소투자나 수익보

전정책으로 인한 과대투자를 규제하기 위하여 서비스개선을 위한 투자

요구와 자본지출계획의 적정성등을 감시하는 것이다.

35

(4) 환경적 고려

상·하수도 서비스의 생산과 소비에는 상당한 외부효과가 존재하며

이는 공공의 건강과 환경에 영향을 미친다. 이러한 외부효과는 부과금이

나 인센티브를 통하여 내재화할 수 있는데, 가격규제와 결합되지 않을

경우, 효과가 없을 수 있다.

2) 收益性 補塡方法

(1) 요금체계

현재 상·하수도 사용료는 비용수준에 훨씬 미치지 못하고 있으므로,

사용료 인상에 의한 어느 정도의 비용보전은 수익성 보전 뿐만 아니라,

자원의 효율적 배분이라는 관점에서도 불가피할 것이다. 하수도요금의

경우는 사용료수입이 전체 하수도 예산의 18% 수준에 불과하여 상향 조

정이 필요하며 저소득층에는 다른 형태의 보조를 주는 것이 바람직 할

것이다.

(2) 보상방법

단순한 수익성 제고의 측면에서 서비스 생산에 따른 비용을 보상하는

방법, 서비스 단위당 일정한 수준의 요금을 지불하는 방법, 서비스 공급

의 성과나 품질에 따라 상이한 요금을 지불하는 방법이 있는데 객관적

인 정보를 확보하는 것이 관건이다.

초기에는 기존 공부문 생산시의 생산비용 수준을 민간사업자의 진입

이 가능한 최소의 효율성 기준으로 간주하여 그보다 효율적인 민간사업

자를 참여시키면서 민간사업자에게 지불할 수 있는 상한을 두는 것이

불확실한 정보하에서 최소한의 사회적 후생향상을 보장할 수 있는 방법

이 될 것이다.

36

(3) 부대사업

상·하수도 서비스를 사회적 최적수준으로 공급하도록 유도해야 할

것이나, 사업시행자가 수익성이 높은 부대사업에 중점을 둘 경우 원래의

목적에 부합되지 않을 수 있으며 상·하수도 서비스 시장과 부대사업에

해당되는 시장 모두를 왜곡시킬 우려가 있다.

또한, 부대사업의 허용수준에 대한 불확실성 문제로 수익 부족분의 과

소보전 혹은 초과이윤 허용, 기타 형평성의 문제 등이 발생할 수 있다.

그럼에도 공부문이 수익부족분에 대한 다른 재원이 없을 경우, 선택할

수밖에 없는 방법이며, 상·하수도 사업과 운영효율성 등에서 상승효과

가 있는 지역개발사업등은 고려해 봄직 할 것이다.

3) 制度的 保障

민영화로 인한 효과를 극대화하기 위하여는, 정부차원에서 민영화 과

정에 필요한 제도적 기반을 조성해 주는 것이 필요하다. 특히, 민영화를

촉진하는 차원에서 여러 가지 제도적 지원책들이 검토될 수 있을 것이

다.

우선, 상·하수도사업의 민간참여자에 대하여 준공공주체로 인정, 영

업세 및 재산세를 면재해 주어야 할 것이다. 감면의 혜택은 결국, 공공

과 같이 나누게 될 것이다. 사업에 관련되는 부지와 기존 설비 등 공공

소유의 부동산 및 동산에 대한 민간이전도 제도적으로 허용되어야 할

것이다. 또한, 사업을 수행하기 위하여 불가피한 사유재산의 수용등에

대하여 공공부문에서 대행해 줄 필요가 있다.

민간의 사업참여들 유도하기 위하여는 이밖에도, 민관합동법인을 촉진

하기 위한 정책, 환경서비스 공급비용에 대한 사용자 부담 촉진, 민간부

문투자에 따른 위험을 경감시킬 수 있는 정책과 제도적 보완책등이 마

련되어야 할 것이다.

37

第 5 章 結論

상·하수도 사업의 민영화는 오래전 부터 논의되어 왔지만, 아직 본격

적으로 추진되지는 못 하였다. 사업의 규모가 방대한데다, 경험되지 않

은 사업이기 때문에 민간부문으로서는 참여하기에 많은 위험과 불확실

성을 우려하고 있다. 외국의 기업으로서는 민영화의 경험에 따른 노하우

가 축적되어 있지만, 국내 투자 및 환경규제를 염려하고 있는 실정이다.

상·하수도 사업의 민영화를 위하여는 사업의 안정성과 확실성에 대한

신뢰를 국내외적으로 심어 주는 것이 필요하다. 이를 위하여는, 우선

상·하수도 부문을 민간이 공급하는 것에 대한 막연한 불안감, 거부감을

떨치는 것이 요구된다.

상·하수도 사업의 중요성과 공공부문 민영화의 여건이 미처 성숙되

지 않은 점을 고려할 때, 지역별, 단계별로 차별화된 추진전략이 필요할

것이다. 즉, 지방의 경제 및 재정여건과 상·하수도 부문에 대한 기존의

경영성과, 입지조건, 주민의사 등을 종합적으로 고려하여 지역특성에 맞

는 상·하수도 공급방식이 결정되어야 할 것이다. 또한, 상수도사업의

경우, 취수·정수·급수 등 상수공급단계, 하수도사업의 경우, 관거 및

종말처리 등 각 단계별로 비배제성·비경합성과 같은 공공성여부, 사업

의 별도 분리 가능성, 수익성 등을 검토하여 가능한 단계로부터의 민영

화 방안이 모색되어야 할 것이다.

민영화의 추진방식에 있어서도, 일부 기술과 운영방식에 대한 민간위

탁에서부터, 투자를 제외한 모든 부문의 민간위탁, BOT 방식, 기존 시

설 매각방식, 제3섹터방식등이 각 지역과 사업단계의 특성과 민영화 여

건에 따라 점진적으로 적용될 필요가 있다.

상·하수도 사업의 자연독점적 특성과 외부효과등을 고려할 때, 공공

에 의한 여러 가지 규제가 불가피할 것이다. 그러나, 이러한 규제는 자

율성과 시장원리를 추구하는 민영화의 취지에 위배되어 그 효과를 감소

시킬 우려가 있다. 정부는 이러한 규제적인 측면과 함께, 제도적인 정비

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나 지원책을 마련해야 할 것이다. 상·하수도 사업 민영화의 성패는 이

와 같이 자율, 규제, 지원의 서로 상반되는 목표간의 조화에 달려 있다

고도 할 수 있다.

본 연구에서는 도시 상·하수도사업의 민영화를 위한 기본적인 방향

만을 제시하였다. 향후, 상·하수도사업의 민영화가 가능한 사업의 지역

별, 단계별 우선순위나 세부적인 계약사항 등이 마련되어야 할 것이며,

선정된 사업에 대하여는 보다 구체적인 연구가 필요할 것이다.

39

參 考 文 獻

문현주, 상·하수처리의 효율적 운영방안 연구II - 민간부문 참여방안을

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4 1

ABSTRACT

Privatization of Urban Water and Wastewater Projects

Hyun Sik Kim and Jae Yoon Yoo

Private sector participation in water supply and sewer facility

project has sev eral advantages ; suchfund procurement , expenditure

saving , and risk factor disper sion . However , once local government

gives up the owner ship for the facilities , the public nature of these

services might be threatened by the relax ed control in terms of

facility investment , building , management , and maintenance. In

addition , from the private investor s ' point of view , expected

investment return s are not alway s guaranteed and recovering the

invested fund might take longer than initially projected. Besides,

private companies are prone to be influenced by variou s out side risk

factor s ; financial risks caused by fluctuating interest rates and

currency ex change, legal risks involved in contractual dispute

resolutions , policy changes for the private sector , and risk of property

forfeiture.

For the water supply and sewer facilities which require long - term

investment on a large scale, full- scale privatization does not appear

to be much feasible under the current IMF - led sy stem , due to lack of

experience, and uncertainty in financial sector and sy stem . However ,

various types of private participation, such as service providing by

contracts , are av ailable and some of them could be adopted as a way

to boost private investment .

With the vast scale of water supply and sewer facility project , it

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will be realistic for the private sector to participate in the project in

a series of separate and independent format s either by regions or by

stages of the project . In this case, priv atization can be prioritized

according to the profitability of the project in variou s stages .

Privatization methods include facility sale upon the conclusion of

the management contract , turn - key or complete supply contract , and

service contract with the third- party investor . Contract types depend

on the project s and variou s contract sy stem s are available.

Enforcing regulations with public policy measures even after the

privatization is completed appear s to be inevitable for the unique

characteristic of the water supply and sewer facilities ; it s public and

exclusive quality , and its pervasive effect to public welfare.

Regulatory measures for private contractor s could involve the

following ; price regulation for the exclu siv e nature of the project and

it s influence on everyday lives of the citizen s, quality regulation to

prevent quality deterioration in the controlled price sy stem under

regional monopoly , and investment regulation to prevent

underinv estment for semi- permanent quality of the facilities or

overinv estment based on profit - insuring policy . Besides, there exist

con siderable outside factor s in producing and consuming water supply

and sewer services . Environmental consideration for these facilities

is fundamental, for they have tremendou s con sequence on public

health and environment .

국토연논98-

도시 상하수도 사업의 민영화 방안

인 쇄·1998년 9월 30일

발 행·1998년 9월 30일

발행자·홍 철

발행처·국토개발연구원

주 소·경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6(431-712)

전 화·0343-380-0114

팩시밀리·0343- 380-0470·0480