Санкт-Петербургский государственный университет Научно-исследовательский институт менеджмента

А.Е. Иванов

Размещение государственного заказа как задача разработки и принятия управлен-

ческого решения

Санкт-Петербург 2007

А.Е. Иванов. Размещение государственного заказа как задача разра-ботки и принятия управленческого решения. Доклад 2007. СПб.: НИИ менеджмента СПбГУ, 2007.

В настоящем докладе проблемы, возникающие в процессе размеще-ния заказа, рассматриваются как проблемы разработки и принятия управленческого решения. Основное внимание уделяется алгоритмам описания предмета закупки и выбора способа размещения заказа. Идентифицирован ряд положений Федерального закона №94-ФЗ, препятствующих эффективному расходованию средств государствен-ных (муниципальных) заказчиков. Изложение иллюстрировано рядом примеров из практики закупки медицинской техники.

Иванов Андрей Евгеньевич — к.ф.-м.н., доцент кафедры государст-венного и муниципального управления Высшей школы менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета e-mail: ivanov@som.pu.ru

© А.Е. Иванов, 2007

St. Petersburg State University

Institute of Management

Andrew Ivanov

THE PLACEMENT OF THE STATE ORDER AS A PROBLEM OF DEVELOPING AND MAKING A

MANAGEMENT DECISION

Saint Petersburg 2007

3

Andrew Ivanov. The placement of the state order as a problem of developing and making management decision. Discussion Paper 2007. Institute of Man-agement, Saint Petersburg State University: St. Petersburg, 2007. The problem of the placement of the state order is examined as a problem of developing and making management decision. The main attention is de-voted to the algorithms of formal description of the subject of purchasing and selecting of placement order method. A number of clauses of the Fed-eral Act №94 preventing customers from efficient expenditure are high-lighted. A few example from medical equipment purchasing are given. Andrew E. Ivanov – Associate Professor, Public Administration Depart-ment, the Graduate School of Management, St. Petersburg State Univer-sity. e-mail: ivanov@som.pu.ru © A. Ivanov, 2007

4

Содержание Введение ............................................................................................. 6 §1. Система регулирования государственных (муниципальных)

закупок в Российской Федерации ............................................................ 7 §2. Постановка основных задач принятия решения, возникающих

в ходе размещения заказа ......................................................................... 8 §3. Проблема определения предмета закупки ............................... 13 §4. Выбор способа размещения заказа........................................... 19 Заключение ....................................................................................... 22 Литература........................................................................................ 27

5

Введение Предположим, что государственный или муниципальный заказ-

чик [Федеральный закон №94-ФЗ, ч.1, ст. 4] намерен закупить товар, работу или услугу (ниже — товар) на сумму, превышающую 60 000 р. (предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Фе-дерации между юридическими лицами по одной сделке). Осуществ-ление такого рода закупок регламентируется Федеральным законом №94–ФЗ (ниже — Федеральный закон). Рассмотрим последователь-ность действий заказчика в ходе размещения заказа как частный слу-чай реализации алгоритма разработки и принятия управленческого решения.

Размещение заказа на поставку товаров является многоступенча-тым процессом, в ходе которого в той или иной последовательности должны быть приняты следующие управленческие решения: • определен предмет закупки; • указана наибольшая цена P0, которую заказчик готов заплатить за

закупаемый товар (лимит финансирования закупки или начальная цена контракта);

• выбран способ размещения заказа из числа допускаемых Феде-ральным законом (Приложение 1);

• выбран вид контракта на поставку товаров [Laffont J.-J., Tirole J., 1993];

• определен поставщик, предложивший лучшие условия размещения заказа. В каждом из перечисленных выше случаев лицо (лица), прини-

мающее решение (ЛПР), делают выбор из идентифицированного множества альтернатив в соответствии с определенным на этом мно-жестве отношением предпочтения.

Моделирование процесса принятия управленческого решения, как правило, начинается с выдвижения предположения о рациональ-ности ЛПР: H1 (гипотеза рациональности) Из множества доступных ему альтер-натив ЛПР выбирает наилучшую с его точки зрения.

Гипотеза H1, в случае своей адекватности, порождает следующий алгоритм моделирования процесса принятия управленческого реше-ния:

Идентификация адекватности гипотезы рациональности Формализация понятия альтернативы Определение множества допустимых альтернатив

6

Моделирование отношения предпочтения ЛПР на множестве допустимых альтернатив

Исключение из рассмотрения доминируемых альтернатив Сравнение недоминируемых альтернатив и выбор наилучшей из них

Комплекс мероприятий по реализации принятого решения В настоящем докладе для поставленных выше проблем, требую-

щих принятия решения в процессе размещения заказа, будут рассмот-рены особенности реализации некоторых этапов разработки и приня-тия решения.

§1. Система регулирования государственных (муниципаль-ных) закупок в Российской Федерации

Современная система регулирования государственных (муници-пальных) закупок в Российской Федерации сложилась в результате принятия Федерального закона № 94–ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст-венных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. и соответствую-щих подзаконных актов.

Основная цель принятия закона сформулирована в его пункте 1 статьи 1 главы 1, который предписывает заказчику проведение раз-мещения заказа таким образом, чтобы эффективно использовать сред-ства бюджета и внебюджетные источники финансирования. Не уточ-няя в настоящий момент смысл, в котором термин эффективность бу-дет использован в настоящем докладе, условимся называть заказчика, действия которого направлены на достижение поставленной выше цели, «добросовестным» в отличие от «недобросовестного», дейст-вующего в соответствии с необходимостью достижения иных целей.

В результате принятия Федерального закона в системе регулиро-вания государственных закупок (условимся, там где это не вызовет недоразумений, слово муниципальные опускать) произошли следую-щие основные изменения: единые процедуры размещения заказа были распространены на все три уровня власти: федеральный, региональный и муниципальный; «малые закупки», размер которых не превышает предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юри-дическими лицами по одной сделке, были выведены из-под его регу-лирования;

7

легализована практика участия в конкурсах не только производите-лей, но и их уполномоченных представителей, либо торгово-сбытовых организаций; в качестве защиты интересов поставщиков, появилась возможность административного обжалования действий заказчиков, что позволило поставщикам защищать свои интересы в досудебном порядке; введен реестр недобросовестных поставщиков; установлен исчерпывающий перечень организаций, осуществляющих размещение заказов; дано четкое определение участников размещения заказа, в число ко-торых включены: юридические лица, индивидуальные предпринима-тели, иностранные поставщики; все способы размещения заказов разделены на осуществляемые путем проведения торгов в форме конкурса (открытый или закрытый), аук-циона (открытый, в том числе в электронной форме, или закрытый); и осуществляемые без проведения торгов (запрос котировок, у единст-венного источника, на товарных биржах); введена обязанность заказчика публиковать извещение о проведении торгов, как в официальном печатном издании, так и на официальном сайте; закрытые торги разрешены только в одном случае – при закупках, со-ставляющих государственную тайну; исчерпывающим образом определен закрытый перечень требований к поставщикам и критерии оценки конкурсных заявок поставщиков (Приложение 2); сокращен срок подачи заявок на конкурс (до 30 дней) и на аукцион (до 20 дней); ограничены случаи размещения заказа у единственного источника (Приложение 3), однако заказчику дано право самостоятельно прини-мать решение о заключении контракта с единственным поставщиком в случаях, перечисленных в Законе, обязанность контроля за исполнением Федерального закона возложе-на Федеральную монопольную службу, а нормотворческое обеспече-ние процедуры государственного заказа – на Министерство экономи-ческого развития и торговли.

§2. Постановка основных задач принятия решения, возни-кающих в ходе размещения заказа

Как отмечалось выше, размещение заказа на поставку товаров является многоступенчатым процессом, в ходе которого заказчик дол-

8

жен в той или иной последовательности принять ряд управленческих решений.

Проблема 1. Формализация предмета закупки Реализация алгоритма моделирования процесса принятия управ-

ленческого решения, порожденного принятием гипотезы H1, начина-ется с идентификации рациональности ЛПР. В качестве субъекта принятия решения на данном этапе рассмотрим внутреннего заказ-чика и предположим, что его предпочтения на множестве альтерна-тивных описаний предмета закупки определяются необходимостью гарантированного обеспечения выполнения тех или иных работ, вхо-дящих в его должностные обязанности.

Проблема описания предмета закупки принадлежит к числу внутриорганизационных проблем: никакими положениями Федераль-ного закона эта процедура не регулируется. Как правило, предмет за-купки формализуется внутренним заказчиком в рамках технического задания.

Воспользуемся гипотезой К. Ланкастера, согласно которой каж-дый товар может быть представлен как набор его характеристик [Lankaster K.J., 1979]. H2 (гипотеза представления) Предмет закупки может быть пред-ставлен как совокупность конечного числа его характеристик: X = (x1, x2, …, xn).

Гипотеза Ланкастера базируется на предположении о том, что покупатель оценивает полезность не столько самого товара, сколько его отдельных характеристик. Таким образом, в рассматриваемом случае возникает две проблемы:

какие функциональные характеристики товара следует включать в его описание, а какие — нет; какие значения выбранных функциональных характеристик, с точки зрения внутреннего заказчика, являются допустимыми.

Предположим, что внутренний заказчик сформировал множество допустимых для себя альтернатив. В силу объективных ли обстоя-тельств, сговора ли поставщиков, участником конкурсной процедуры может быть признан только один из них. Таким образом, техническое задание должно быть составлено таким образом, чтобы любое допус-каемое им описание предмета закупки представляло собой качествен-ный товар.

Проблема 2. Определение лимита финансирования закупки

9

Независимо от того, является ли система закупок в организации централизованной1, децентрализованной2 или распределенной3 [Куз-нецов, 2005], максимальная цена P*, которую организация готова за-платить за закупаемый товар, определяется соответствующими бюд-жетными ограничениями структурного подразделения и предпочте-ниями его руководителя (менеджеров более высокого ранга) на мно-жестве альтернативных распределений бюджета.

Предположим, что цена P* зафиксирована в конкурсной доку-ментации в качестве начальной цены контракта (лимита финансиро-вания закупки) — одного из критериев допустимости предложений поставщиков.

Число поставщиков, готовых конкурировать за получение права на поставку товара, существенным образом зависит от вида исполь-зуемой заказчиком «конкурсной» процедуры:

Таблица 1 Зависимость числа участников тендера от вида конкурсной процедуры:

обозначения

Процедуры размещения заказа Номер процеду-

ры

Число поставщиков, наме-ренных принять участие в тендере при лимите финан-

сирования закупки P* Конкурс 1 N1

Аукцион 2 N2

Запрос котировок 3 N3

Размещение у единственного источника

4 N4=1

Сформулируем следующее предположение о рациональности по-ставщика. H3 (гипотеза рациональности поставщика) Участвуя в k–й кон-курсной процедуре, i–й поставщик предлагает цену Pi

k таким образом,

чтобы получить неотрицательную экономическую прибыль:

Pik ≥ Ci + ci

k, i=1, 2, …, Nk, k=1, 2, 3, 4. (1)

1 Централизованная система характеризуется наличием структурного под-

разделения, основной задачей которого является сбор заявок от подразделений-потребителей продукции и проведение на их основе всего закупочного цикла.

2 В рамках децентрализованной системы закупок каждое подразделение компании осуществляет закупки в сфере своей компетенции.

3 В рамках распределенной системы закупок каждое подразделение компа-нии производит закупки для своих нужд самостоятельно.

10

где Ci — издержки i–го поставщика по поставке требуемого товара, а ci

k — его затраты на участие в соответствующем тендере. Помимо гипотезы H3, которая считается едва ли не аксиомой

прокьюремента4, принято рассматривать две альтернативные гипоте-зы, обуславливающие рациональность поставщика [Demsetz, 1968]. H3-1 (гипотеза рациональности поставщика) Участвуя в тендере, поставщик стремится максимизировать вероятность своего выигрыша в нем.

H3-2 (гипотеза рациональности поставщика) Участвуя в тендере, поставщик стремится максимизировать ожидаемую прибыль от уча-стия в конкурсе.

Если при установленной цене P* в рамках выбранной конкурсной процедуры только самый эффективный производитель сочтет воз-можным участие в ней (или, как отмечалось выше, придет его очередь побеждать) и будет располагать информацией о своей исключитель-ности, он назначит цену P* и заведомо получит излишек равный P* – (C1 + c1

k). В свою очередь, заказчик не сможет компенсировать затра-ты на организацию тендера за счет снижения затрат на приобретения товара по отношению к цене P*.

Рассмотренный случай (относительно низкая «завышенная» на-чальная цена или сговор участников тендера) действительно может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств в си-лу установления «завышенной» цены. Таким образом, возникает про-блема определения лимита финансирования закупки P0∈(0, P*]: наи-большей цены, которую заказчик готов заплатить за товар в рамках планируемой закупки.

Если же есть основания считать, что при установленной цене P* в рамках выбранной конкурсной процедуры будет обеспечена реаль-ная конкуренция между поставщиками, роль начальной цены кон-тракта ограничится исключением из числа участников тендера неэф-фективных поставщиков и поставщиков с низкой специфичностью активов. В этом случае цена размещения заказа сложится под влияни-ем предположений поставщиков об уровне издержек друг друга и ис-токов их рациональности (гипотез H3-1 или H3-2).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что критика одного из основных положений Федерального закона, требующего от закуп-щика установления начальной цены контракта, является недостаточно

4 Нарушение этой гипотезы связано, как правило, с извлечением поставщи-

ком выгод вне контекста размещения заказа, а, например, в контексте взаимоот-ношений с региональными органами власти.

11

обоснованной. Это касается как эмоциональных статей В.И. Смирно-ва [Смирнов, 2005], так и выводов исследования Всемирного банка, презентованных на выставке «Госзаказ–2007» [Всемирный банк, 2007].

Окончательный вывод о том, следует ли закупщику тратить уси-лия на определение лимита финансирования закупки P0∈(0, P*], дол-жен быть сделан после выбора способа размещения заказа.

Проблема 3. Выбор способа размещения заказа Предположим, что формальное описание предмета закупки полу-

чено. Рассмотрим проблему выбора способа размещения заказа. Множество допустимых альтернатив в данном случае задает Феде-ральный закон (Приложение 1).

Как отмечалось выше, основная цель заказчика – проведение размещения заказа таким образом, чтобы эффективно использовать средства бюджета и внебюджетные источники финансирования. Под эффективностью условимся понимать так называемую экономиче-скую эффективность (efficiency): соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ре-сурсов. Сформулируем принятое предположение в виде гипотезы. H4 (гипотеза рациональности заказчика) Заказчик стремится вы-брать такую конкурсную процедуру, при которой стоимость разме-щения заказа будет наименьшей:

( ),minmin141

kiNi

k

kPC

k≤≤≤≤+ (2)

где Ck — стоимости проведения соответствующих конкурсных про-цедур, а остальные обозначения определены в таблице 1 и формуле (1).

Исключим из рассмотрения неконкурентные методы закупок (публичные закупки, закупки у единственного источника и на бирже). При остальных способах размещения заказа (конкурс, аукцион, за-прос котировок) цены, предлагаемые поставщиками, зависят, прежде всего, от тех критериев, которые закупщик внесет в конкурсную до-кументацию и по которым будет оценивать предложения поставщи-ков. Список этих критериев законодательно ограничен [Федеральный закон, ст. 28] и, помимо требований к качеству предмета закупки, включает ценовые и временные критерии (Приложение 2).

Как будет показано ниже, проблема выбора способа размещения заказа сводится к проблеме описания вида предпочтений закупщика на множестве альтернативных предложений поставщиков, составлен-

12

ных в соответствии с критериальным описанием альтернативы за-купщиком.

Проблема 4 «Выбор вида контракта на поставку товаров» и про-блема 5 «Определение поставщика, предложившего лучшие условия размещения заказа», каждая сама по себе, заслуживают отдельного доклада.

§3. Проблема определения предмета закупки Вернемся к рассмотрению проблемы определения предмета за-

купки, решение которой, как отмечалось выше, начинается с опреде-ления списка функциональных характеристик товара подлежащих включению в его описание.

Рассмотрим возможный алгоритм построения вектора функцио-нальных характеристик закупаемого товара.

Выделим некоторую характеристику товара (в случае покупки автомобиля, например, его марку) и обозначим ее через x1, а множе-ство ее возможных значений через D1. Соответственно, множество альтернатив ЛПР запишется как X = (x1), x1∈D 1.

Условимся считать, что на множестве D1 определено отношение предпочтения ЛПР « f 1 ». Очевидно, что характеристику не следует вводить в вектор характеристик, если для внутреннего заказчика из-менение ее значения никогда не приводит к изменению предпочти-тельности альтернативы.

Таким образом, характеристику следует включить в описание альтернативы, если можно указать различные ее значения, при кото-рых ЛПР констатирует строгую предпочтительность одной из соот-ветствующих альтернатив:

( ) ( ) ( ) ⎢⎣

⎡⇒==≠∈∃

.,

,:,12

2121

211

121

111

21

11 ХХ

ХХxХxХxxDxx

f

f

Следующая проблема связана с определением полноты списка характеристик. В рассматриваемом примере список может быть за-крыт, если для заказчика любые автомобили одной марки, например, ВАЗ 2109 равноценны, что, конечно, маловероятно.

Таким образом, описание альтернативы требует дополнительной характеристики, если одним сочетанием значений, введенных ранее характеристик, могут быть описаны не равноценные с точки зрения НН альтернативы:

( ) .: 0001

01

01 ХХxХDx f⇒=∈∃ (3)

13

Из соотношения (3) вытекает, что описание альтернативы требу-ет дополнительной характеристики, если построенное отношение предпочтение не рефлексивно. В этом случае следует последователь-но добавлять характеристики товара (для автомобиля, например, год выпуска, цвет и т.д.) до тех пор, пока фиксированное сочетание зна-чений характеристик не будет определять абсолютно одинаковые или равноценные для ЛПР альтернативы.

Таким образом, построение вектора функциональных характери-стик закончено, если на соответствующем образом описанном множе-стве альтернатив построено рефлексивное отношение предпочтения заказчика « f n »:

( ) ( ) ( ) .,,,,,,~,,, 21212121 nnnn DDDDxxxxxxXxxxX ×××=∈∀ KKKK (4)

Пример 1. Неполное описание предмета закупки5. Рассмотрим проведение ценовой котировки на приобретение

цистоуретроскопа смотрового, объявленной ОГУЗ «Онкологический диспансер» (г. Биробиджан, ул. Шолом–Алейхема, 23) 01.02.2007 г. [Официальный сайт Еврейской автономной области, 2007].

Технические характеристики прибора (без комментариев): размеры стволов — 19, 21 Fr; рабочая длина стволов — 230 mm; оп-тические трубки — 30 град.; гибкий инструмент — 7,9 Fr.

С точки зрения специалистов, однако, прибор не будет функцио-нировать, если дополнительно не поставить: механизм подъемника; шприц; трубку силиконовую; насадку на кран; переходник для гибкого соединения; щетку; 5 штук колпачков.

Таким образом, сформулировав описание предмета закупки, НН объявил (4), что, например, альтернатива (размер ствола = 19, рабочая длина стволов = 230 mm, оптические трубки – 30 град., гибкий инструмент = 7,9 Fr) для него равноценна альтернативе (размер ствола = 19, рабочая длина стволов = 230 mm, оптические трубки – 30 град., гибкий инструмент = 7,9 Fr, механизм подъемника, шприц, …).

Последствия подобного описания предмета закупки очевидны, с одной стороны высока вероятность получения не функционирующего прибора, а с другой — неизбежно заключение неполного контракта и, соответственно, дополнительные издержки для и для поставщика, и для закупщика.

5 Примеры закупок в настоящем докладе заимствованы в [Николаева, 2007]. 14

Если неполное описание предмета закупки свидетельствует о не-достаточной компетентности закупщика, то введение избыточных ха-рактеристик указывает на его вероятную недобросовестность: «…на конкурсе по закупке более 4000 бытовых телевизоров (для солдатских казарм) были установлены требования по наличию у телевизоров: 250 программируемых каналов, интеллектуального поиска, стереозвука, возможности работы в системах PAL, SECAM, NTSC. Результат та-ких неоправданно завышенных требований к продукции приводит к потери бюджетных средств на каждом телевизоре до 3,5 тыс. р., а в сумме — около 15 млн. р. …» [Муравник, 2007].

Рассмотрим проблему лотовой формы проведения торгов, кото-рая предполагает тендер на поставку различных товаров одним по-ставщиком. Лотовая форма размещения заказа безусловно позволяет сократить стоимость конкурсных процедур и, в некоторых случаях рассчитывать на экономию, связанную с эффектом масштаба. По-следнее, впрочем, возможно только при одном условии: все постав-ляемые товары выпускаются одним производителем. Если это усло-вие нарушено, место производителей в конкурсе занимают посредни-ки со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Пример 2. Проблема эффективности лотовой формы торгов Рассмотрим следующее извещение о проведении запроса котиро-

вок, датированное февралем 2007 г.6

Таблица 2 Лотовая форма запроса котировок

Заказчик

МУ «Агидельская городская больница»

Фактический адрес

452920 Республика Башкирия, г. Агидель, ул. Мира 7

Контактное лицо

Председатель единой комиссии, экономист Нигматзя-нова Римма Фатихьяновна (34731) 26003

Ответственный за закупку

Главный врач - Гариев Радик Шафикович

Е-mail agidelcrb@mail.ruФорма торгов Запрос котировок Название зака-за

Закупка кроватей акушерских, трубки оптической с во-локонным световодом d 10 мм 30 град. по ТУ 9444-002-50848563-2002

Источник фи-нансирования

Средства, полученные от предпринимательской дея-тельности

6 Приводится в сокращении 15

Максимальная цена контракта

179000 руб.

Окончание таблицы 2

Форма оплаты Безналичная, платежное поручение Условие опла-ты

Оплата по факту, после поставки на склад, дней на оп-лату – 45

Условия по-ставки

Автотранспорт/DDP

Сроки постав-ки

в течение 2 суток после подписания контракта

Таким образом, наименование, технические характеристики и ко-личество запрашиваемого товара: кровать акушерская — производитель «Досчатинский завод медицин-ского оборудования» или ее эквивалент — 3 единицы; трубка оптическая с волоконным световодом d=10 мм, 30 гр. — про-изводитель «НТК Азимут плюс» или ее эквивалент — 1 единица.

Если бы предлагаемый лот был разбит на два, что в данном кон-курсе осуществимо очень просто, «НТК Азимут плюс» предложил бы выпускаемую им оптическую трубку за 27 000 р. [Николаева, 2007]. Предположим, что данная фирма взялась бы поставить и вторую часть лота: акушерские кровати. «Досчатинский завод медицинского оборудования» готов уступить производимые им кровати «НТК Ази-мут плюс» по цене 31 000 р. С учетом трансакционных издержек за-купка товаров обошлась бы заказчику примерно в 150 тысяч рублей.

Таким образом, даже если в качестве поставщика товаров высту-пил бы один из производителей, объединение двух закупок в одну привело бы увеличению затрат средств заказчика в рамках данного запроса котировок примерно на

150000 – (27000+3×31000) ≈ 30000 р.

Формализовав понятие предмета закупки, заказчик должен ука-зать ограничения на ее характеристики, нарушение которых повлечет исключение предложения поставщика из рассмотрения. Условимся обозначать множество допустимых значений вектора функциональ-ных характеристик как

.~~~~21 nDDDD ×××= K

В частности, в случае приобретения автомобиля ограничения на введенные характеристики могут выглядеть следующим образом: иномарка, не ранее 2002 года выпуска, цвет — темный, и т. д.

16

Отметим, что описание предмета закупки в техническом задании, фактически, является офертой: если в результате избранной конкурс-ной процедуры будет получено предложение только от одного по-ставщика

( ) ,~,,, 21 Dxxx n ∈K

оно должно быть принято (естественно, если оно удовлетворительно с точки зрения критериев сравнения предложений поставщиков, от-личных от функциональных характеристик товара).

Отметим, что рассматриваемый этап процедуры размещения за-каза наиболее часто используется в целях манипулирования результа-тами тендера. Указывая в качестве допустимого значения той или иной характеристики показатель, которым характеризуется предло-жение единственного поставщика, недобросовестный заказчик ис-ключает из числа участников тендера его конкурентов.

Пример 4. Манипулирование результатами тендера путем сужения множества допустимых значений функциональных характеристик Рассмотрим открытый конкурс 247к–1487 от 29 января 2007 года

на право заключения государственных контрактов на поставку диаг-ностического оборудования (эндоскопического оборудования для ам-булаторно-поликлинических учреждений и стационарно-поликлини-ческих учреждений для организации первичной медико-санитарной помощи, а также женских консультаций) в рамках приоритетного на-ционального проекта в сфере здравоохранения «ЗДОРОВЬЕ».

В техническом задании данного конкурса, лот №9 «Цистоуретро-скоп», согласно техническим требованиям комплект необходимо бы-ло укомплектовать оптической трубкой с фокусировкой. Оптиче-скую трубку с фокусировкой в РФ производит одна единственная компания, и ряд зарубежных компаний. Однако при требуемой ком-плектации всего набора, который согласно техническому заданию предназначен для использования в урологии, невозможно воспользо-ваться вышеописанной функцией оптической трубки, так как данная трубка предусматривает работу путем прижимания дистального кон-ца трубки к ткани пациента, а инструменты, используемые в комплек-тации данного набора согласно техническому заданию, не позволяют осуществить данную манипуляцию.

Таким образом, напрашивается вывод, что техническое задания писали либо под этого единственного российского производителя, либо под какого-то конкретного западного производителя. Естествен-но, что продажная стоимость оптической трубки с «уникальной» и никому не нужной функцией выше стоимости обычной оптической

17

трубки в 1,5 раза. С учетом того, что лот состоял из 42 комплектов, для них понадобилось 42 оптических трубки с очень «дорогой» функ-цией, которой так и не придется никому воспользоваться.

Рассмотренный в настоящем параграфе алгоритм описания пред-мета закупки может быть естественным образом отображен в техни-ческом задании. Приведем в качестве примера техническое задание одного из лотов вышеупомянутого открытого конкурса 247к-1487 от 29 января 2007 года на право заключения государственных контрак-тов на поставку диагностического оборудования.

Таблица 3 Технические характеристики фиброгастродуоденоскопа

№ п/п

Наименование параметра Наличие функции или ве-личина параметра, за-

данные по ТЗ 1 Диаметр инструментального канала не менее 2.8 мм 2 Направление обзора 0° (прямое) 3 Глубина резкости не менее 3-100 мм; 4 Угол зрения не менее 105° 5 Наружный диаметр дистальной части не более 9,5 мм 6 Наружный диаметр вводимой части не более 9,8 мм 7 Угол изгиба дистального конца вверх /

вниз не менее:210°/90°

8 Угол изгиба дистального конца вправо / влево

не менее 100°/100°

9 Длина рабочей части не менее 1000 мм 10 Общая длина около 1400 мм 11 Полностью погружаемый в дезинфици-

рующий раствор Наличие

После введения ограничений на функциональные характеристики изменение части последних в пределах допустимой области (ceteris paribus) может перестать влиять на привлекательность альтернативы в глазах ЛПР (например, при приобретении квартиры исключение из рассмотрения первого и последнего этажа может привести к тому, что все альтернативы, различающиеся разве лишь этажом, будут рассмат-риваться ЛПР как равноценные). В этом случае соответствующие ха-рактеристики не будут включены в обсуждаемое ниже критериальное описание альтернативы закупщика.

Следует обратить внимание на то, что разница в затратах по-ставщиков, связанных с выполнением заказа, и соответствующих це-новых предложениях, может проистекать не только из различия их

18

производственных функций и взаимоотношений со своими постав-щиками, но и из специфичности их товарного предложения, уклады-вающегося в техническое задание.

Вообще говоря, только определив множество допустимых векто-ров функциональных характеристик, и, тем самым, в известной сте-пени мажорировав издержки потенциальных поставщиков, заказчик может перейти к определению начальной цены контракта P0.

§4. Выбор способа размещения заказа В настоящем параграфе построим алгоритм выбора способа раз-

мещения заказа. Субъектом принятия решения в данном случае явля-ется конкурсная комиссия, альтернативы задаются законодательно (Приложение 1). Таким образом, возникает проблема моделирования предпочтений заказчика на множестве допустимых альтернатив.

Будем предполагать, что описание предмета закупки формализо-вано следующим образом:

( ) ( ) ,~~~~,,,,,,, 212121 nnn DDDDxxxxxxX ×××=∈= KKK (5)

и идентифицирована максимальная цена P*, которую заказчик готов заплатить за приобретение товара.

Разница в ценах резервирования поставщиков (минимальных це-нах, за которую они готовы поставить продукцию) обусловлена рядом обстоятельств, прежде всего, величиной затрат, связанных для каждого с поставкой товара, истоками рациональности их поведения (гипотезы H3-1 и H3-2), степенью специфичности активов, вариативностью товарного предложения в рамках технического зада-ния.

В этой ситуации, обеспечивая конкурентность проведения тор-гов, заказчик вправе рассчитывать на снижения начальной цены кон-тракта в процессе торгов [Стиглиц, 1995]. Тем не менее, имеется ряд случаев, в которых заказ может быть размещен вне рамок конкурент-ных процедур.

P* ≤ 60000 (здесь и ниже — рубли). Закупки на суммы, не пре-восходящие 60000 р., называются публичными и не регулируют-ся Федеральным законом. Организация конкурсных процедур в данном случае возможна, но, как правило, малоэффективна, по-скольку их стоимость сопоставима со стоимостью приобретае-мых товаров.

19

P* ≥ 50000007, товар торгуется на бирже. В этом случае органи-зация конкурсных процедур не приведет к снижению цены, и, поскольку затраты на размещение заказа на бирже достаточно малы, оно доминирует альтернативные варианты.

Федеральный закон позволяет разместить заказ у единственного источника (Приложение 3). Для каждого из предусмотренных в законе случаев, как правило, обеспечение конкурентности закуп-ки невозможно или неэффективно. Исключим из рассмотрения неконкурентные методы закупок

(публичные закупки, закупки у единственного источника и на бирже). При остальных способах размещения заказа (конкурс, аукцион, за-прос котировок) предложения поставщиков зависят, прежде всего, от тех критериев, которые закупщик внесет в конкурсную документацию и по которым будет оценивать предложения поставщиков. Список этих критериев законодательно ограничен и, помимо требований к качеству предмета закупки, включает ценовые и временные критерии (Приложение 2).

Как будет показано ниже, проблема выбора способа размещения заказа сводится к проблеме описания вида предпочтений закупщика на множестве альтернативных предложений поставщиков, составлен-ных в соответствии с критериальным описанием альтернативы за-купщиком.

Для упрощения изложения условимся считать, что предложения поставщиков могут отличаться друг от друга, разве лишь, по функ-циональным характеристикам, времени поставки и цене контракта [Федеральный закон, ст. 28]. Таким образом, альтернатива заказчика (альтернатива поставщика) может быть описана следующим образом:

A = (X, t, p) = (x1, x2, …, xn, t, p),

где: X = (x1, x2, …, xn) – вектор функциональных характеристик заку-паемого товара, t — время, за которое товар будет поставлен, p — стоимость поставки товара.

Если предположить, что конкурсная документация содержит в качестве критерия допустимости предложения поставщика макси-мально допустимое время поставки, множество допустимых альтер-натив запишется следующим образом:

( ) ( ) [ ] [ ]{ }.*,0,0~,,,, PTDptXptXA ××∈=

(6)

7 Зависимость допустимых видов конкурсных процедур от лимита финансирования закупки при-

ведена в Приложении 4.

20

Введем следующие обозначения:

xN — ситуация, в которой после введения ограничений на допусти-мость функциональных характеристик, все характеристик перестали быть критериальными: их изменение (ceteris paribus) не приводит к изменению привлекательности предложения поставщика в глазах за-казчика;

xN — ситуация, в которой имеются критериальные функциональные характеристики;

tN — время поставки не критериально (в допустимой области); tN — время поставки критериально; pN — стоимость поставки не критериальна;

pN — стоимость поставки критериальна. Таким образом, в зависимости от свойств предпочтений заказчи-

ка на введенном соотношением (6) множестве альтернатив, возможно восемь различных случаев:

1 ptx NNN 3 ptx NNN 5 ptx NNN 7 ptx NNN 2 ptx NNN 4 ptx NNN 6 ptx NNN 8 ptx NNN

1. : для такого заказчика все предложения, допущенные к конкурсной процедуре равноценны — на практике не наблюдалось.

ptx NNN

2. ptx NNN : для такого заказчика ценовой критерий является един-ственным. H4 (гипотеза об относительной стоимости конкурсных процедур) В рамках конкретной закупки стоимости конкурсных процедур упо-рядочены следующим образом:

.конкурсаукционкотировокзапросбиржеваяисточникыйединственнпубличная СССССС <<<≈<

Таким образом, в случае 2 наиболее предпочтительная процедура размещения заказа – запрос котировок, если P* ≤ 500000, и аукцион – в противном случае.

3. ptx NNN : для такого заказчика временной критерий является единственным, соответственно, для него наиболее предпочтительная процедура размещения заказа — запрос котировок по времени по-ставки (или аналогичный аукцион).

Проблема заключается в том, что законодательно разрешены только ценовые котировки [Федеральный закон, ст. 42, п. 1] и аук-ционы, соответственно, проводя в данном случае конкурс, заказчик неэффективно расходует выделенные для закупки средства.

21

4. ptx NNN 4.1. Предпочтения закупщика являются предпочтениями лексикогра-фического типа (некритериальные функциональные характеристики в списке характеристик опускаем):

[ ] [ ] ( ) ( )[ ] [ ] ( ) ( )⎩

⎨⎧

⇒>∈∈∀⇒>∈∈∀

.,,:,0,,*,0,,,:*,0,,,0,

122121

1122212121

tptpttTttPptptpppPppTtt

f

f

Для такого заказчика оптимальной процедурой является запрос коти-ровок (аукцион).

4.2. Предпочтения закупщика не являются предпочтениями лексико-графического типа и обладают следующим свойством:

[ ] [ ] ( ) ( ).,,:*,0,,,0, 2211212121 tptpppPppTtt f⇒>∈∈∃

Для такого заказчика завышенное ценовое предложение может быть компенсировано скоростью выполнения поставки. Конкурс неизбе-жен.

Оставшиеся четыре случая рассматриваются аналогично. Заключение В настоящем докладе автор сделал попытку формализовать про-

цесс описания предмета закупки, который на ряде отраслевых рын-ков, в частности, книготорговом рынке и рынке государственных за-купок медицинской техники, является камнем преткновения для за-казчиков.

Исследование связи между предпочтениями заказчика на множе-стве альтернативных предложений поставщиков и оптимальной для него процедурой размещения заказа интересно с точки зрения про-гнозирования изменений в законодательном регулировании процесса размещения государственного заказа. Отмеченные в соответствую-щем разделе недостатки существующего законодательства, наряду с другими отмеченными в исследовании источниками неэффективного расходования средств государственных заказчиков, возможно, станут содержанием очередной партии поправок в Федеральный закон №94-ФЗ.

22

Приложения Приложение 1

Способы размещения заказа

Источник: [Храмкин А.А. и др., 2006]

Приложение 2 Критерии оценки заявок на участие в конкурсе [1, ст. 28, ч. 4-6]

№ Критерии оценки заявок на участие в конкурсе 1. Функциональные характеристики (потребительские свойства)

и качественные характеристики товара, качество работ, услуг. 2. Расходы на эксплуатацию товара. 3. Расходы на техническое обслуживание товара. 4. Сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания

услуг. 5. Срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг. 6. Объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг. 7. Цена контракта. 8. Другие критерии в соответствии с законодательством Россий-

ской Федерации о размещении заказов. 9. При проведении конкурса на выполнение НИОКР или техни-

ческих работ — квалификация участников конкурса (если такой критерий предусмотрен извещением о проведении открытого кон-курса, приглашением принять участие в закрытом конкурсе и кон-курсной документацией).

Использование иных критериев не допускается!

23

Источник: [Трефилова Т.Н., Кузнецова И.В., 2005]

Приложение 3 Случаи размещения заказа у единственного поставщика

(исполнителя, подрядчика) Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, под-рядчика) — способ размещения заказа, при котором заказчик предла-гает заключить государственный или муниципальный контракт толь-ко одному поставщику (исполнителю, подрядчику) (Ст. 55, ч. 1). № Случаи размещения заказа у

единственного поставщика (ис-полнителя, подрядчика)

Необходимость уве-домления или согласо-вания с органами, упол-номоченными на осу-ществление контроля

Статья, часть

1. Поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в со-ответствии с Федеральным за-коном от 17 августа 1995 года № 147–ФЗ «О естественных монополиях».

Не требуется Ст.55, ч.2, п.1

2. Оказание услуг водоснабжения и водоотделения в условиях ес-тественных монополий.

Не требуется Ст.55, ч.2, п.2

3. Поставка культурных ценно-стей, в том числе: • Музейных предметов и музейных коллекций • Редких и ценных изданий • Рукописей • Архивных документов, включая копии, имеющие ис-торическое, художественное или иное культурное значе-ние, взятых государством под охрану как памятники исто-рии и культуры и предназна-ченных для пополнения госу-дарственных музейного, биб-лиотечного, архивного фон-дов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов.

Не требуется Ст.55, ч.2, п.3

Продолжение приложения 3 4. Работа по поддержанию моби- Не требуется Ст.55, ч.2, п.4

24

лизационных мощностей. 5. Оказание услуг органами ис-

полнительной власти в соответ-ствии с их полномочиями или подведомственными им госу-дарственными учреждениями, а также иными организациями, которые вправе оказывать такие услуги.

Не требуется Ст.55, ч.2, п.5

6. Возникла потребность в опре-деленных товарах, работах, ус-лугах вследствие непреодоли-мой силы, в связи с чем приме-нение иных способов размеще-ния заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно.

Заказчик в срок, не позднее 1 рабочего дня со дня заключения кон-тракта, обязан уведо-мить соответствующий орган, уполномоченный на осуществление кон-троля (федеральный ор-ган исполнительной власти субъекта РФ, ор-ган местного само-управления).

Ст.55, ч.2, п.6

7. Производство товаров, выпол-нение работ, оказание услуг осуществляются учреждениями уголовно-исполнительной сис-темы в случаях, предусмотрен-ных Правительством Россий-ской Федерации.

Не требуется Ст.55, ч.2, п.7

8. Представлена только одна за-явка на участие в конкурсе, од-на заявка на участие в аукционе или котировочная заявка

Не требуется Ст.55, ч.2, п.8;Ст.25,ч.12, Ст.35,ч.12; Ст.46,ч.6; Ст.53,ч.10

9. Только один участник разме-щения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или заяв-ку на участие в аукционе, при-знан участником аукциона.

Не требуется Ст.55, ч.2, п.9;Ст.27,ч.5; Ст.36, ч.6

10. Участвовал только один участ-ник аукциона.

Не требуется Ст.55,ч.2, п.10; Ст.37,ч.13

Источник: [Трефилова Т.Н., Кузнецова И.В., 2005]

25

Приложение 4

Границы использования способов размещения заказа по лимиту финансирования закупки (тыс. руб.)

Размещение натоварной бирже

Конкурс

Аукцион

Электронныйаукцион

Запроскотировок

> 5000(1000-5000)[500-1000](60-500)

Размещение натоварной бирже

Конкурс

Аукцион

Электронныйаукцион

Запроскотировок

Размещение натоварной бирже

Конкурс

Аукцион

Электронныйаукцион

Запроскотировок

> 5000(1000-5000)[500-1000](60-500) > 5000(1000-5000)[500-1000](60-500)

26

Литература 1. Всемирный банк: сравнительная оценка нововведений россий-

ского законодательства о закупках и системы регулирования за-купок в других странах с развитой экономикой. Презентация в рамках выставки «Госзаказ–2007». 27–28 марта 2007 г.

2. Муравник В. Б. Доклад на конференции «Развитие законода-тельства о размещении и исполнении государственных и муни-ципальных заказов в Российской Федерации». Москва. 26 марта 2007 г.

3. Николаева О.А. Исследование эффективности государственных и муниципальных закупок медицинской техники в условиях действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94–ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Дипломная работа слушателя программы подготовки управлен-ческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации ВШМ СПбГУ.

4. Официальный сайт Еврейской автономной области для разме-щения информации о размещении заказов. [Электронный ре-сурс]. Режим доступа: http://www.pgz.eao.ru/index.html.

5. Смирнов, В.И. 2005. Закон антинаучен и антипрактичен (о зако-не № 94–ФЗ от 21.07.2005 г.) [Электронный ресурс] № 2. Режим доступа: http://www.macroeconomics.ru/stat4.doc.

6. Стиглиц Дж. Дж. 1995. Экономическая теория информации. Теория фирмы под. ред В.М. Гальперина. СПб: Экономическая школа.

7. Трефилова Т.Н., Кузнецова И.В. 2005. №94–ФЗ Опорные кон-спекты, алгоритмы, схемы, таблицы. М., ВШЭ.

8. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки това-ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. №94–ФЗ.

9. Храмкин А.А., Воробьева О.М., Ермаков В.А., Вдовина В.В., Храмкин Д.В. 2006. Закон в схемах. Институт государственных закупок РАГС.

10. Demsetz H. 1968. Why Regulate Utilities? The Journal of Law and Economics 11: 55—65.

11. Laffont J.-J., Tirole J. 1993. A theory of incentives in procurement and regulation. Cambridge, The MIT Press.

12. Lankaster K.J. 1979. Consumer Demand: A new Approach. N-Y, Columbia Univ. Press.

27