А.В. БЕЗРУКОВ CONSTITUTIONAL LAW OF RUSSIA A.V....

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

А.В. БЕЗРУКОВ

CONSTITUTIONAL LAW OF RUSSIA

TEXTBOOK

A.V. BEZRUKOV

Рецензенты:

Авакьян С.А., заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук,профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московскогогосударственного университета им. М.В. Ломоносова;

Кокотов А.Н., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор,судья Конституционного Суда Российской Федерации;

Кондрашев А.А., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного,административного и муниципального права Сибирского федерального университета.

Reviewers:

Avakyan S.A., Honored Scholar of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Head of theDepartment of Constitutional and Municipal Law of the Moscow State University named after M.V. Lomonosov;

Kokotov A.N., Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Judge of theConstitutional Court of the Russian Federation;

Kondrashov A.A., Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of constitutional,administrative and municipal law of the Siberian Federal University.

ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА КО ВСЕМУ КУРСУ

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. М., 2014.2. Авакьян С.А. Конституционное право России: Практикум. М., 2009.3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2011.4. Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 2009.5. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2013.6. Конституционное право России: Учебник для бакалавров / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.С. Саликов.

М., 2014.

КонсультантПлюс: примечание.Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный

банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).

7. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М. 2011.8. Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2014.9. Нудненко Л.А. Конституционное право России: Практикум. М., 2012.10. Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. М., 2007.

ТЕМА 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ - ВЕДУЩАЯ ОТРАСЛЬВ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Учебные вопросы:

1. Понятие и предмет конституционного права как науки, отрасли права и учебной дисциплины.2. Конституционно-правовые нормы и конституционно-правовые институты.3. Конституционно-правовые отношения: понятие, структура и виды.

st-20

Пишущая машинка

Вернуться в библиотеку учебников

st-20


Ручной рерайт дипломных и курсовых работ

st-20


Собственный сайт-визитка - начало бизнеса в Интернете Дистанционные курсы по созданию эффективных сайтов

http://учебники.информ2000.рф

http://информ2000.рф

http://информ2000.рф/kursy-sozdanie-saitov.htm

http://копирайтер.информ2000.рф/rerait-diploma.htm

4. Конституционная ответственность: понятие и особенности.

1. ПОНЯТИЕ И ПРЕДМЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КАК НАУКИ,ОТРАСЛИ ПРАВА И УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

Традиционно термин "конституционное право" в правоведении рассматривается в трех аспектах: какотрасль права конкретного государства, как наука и как учебная дисциплина в системе высшегоюридического образования.

В юридической науке был длительный спор о соотношении понятий "конституционное право" и"государственное право", которые зачастую считаются синонимами. Действительно, подходя формально,нетрудно обнаружить, что круг регулируемых соответствующих отраслей права общественных отношений,где употребляется тот или другой из указанных терминов, примерно одинаков.

В дореволюционный и советский периоды становления России использовался термин"государственное право", в начале 1990-х годов утвердилось новое наименование отрасли -"конституционное право".

Выбор термина зависит от ряда факторов: во-первых, подхода к предмету и объекту правовогорегулирования отрасли; во-вторых, значимости характеристики сторон государственного иконституционного строя; в-третьих, определения приоритета во взаимосвязях "государство - право -личность"; в-четвертых, исторических и правовых традиций государства. Так, англосаксонская илироманская правовые системы традиционно пользуются термином "конституционное право", в то время какдля германской правовой системы характерно использование термина "государственное право".

Конституционное право России является важной составной частью национального права,представляет совокупность правовых норм, установленных и охраняемых государством.

Конституционное право определяет структуру, принципы организации, порядок деятельности,общую компетенцию органов государственной власти, отношения с ней человека и гражданина.

Предметом конституционного права России также являются наиболее значимые общественныеотношения в политической, экономической, социальной, духовной сферах жизнедеятельности общества,регулируемые нормами конституционного права. М.В. Баглай сводит эти отношения в два блока: поповоду устройства государства и организации государственной власти (властеотношения) и по поводуохраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) <1>.

--------------------------------<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2006. С. 5.

Регулирование устройства государства и организации государственной власти осуществляетсяпутем установления основополагающих положений, принципов, определяющих качественнуюхарактеристику государства. К ним относятся народовластие, государственный суверенитет, разделениевластей, форма правления, форма государственно-территориального устройства, а также определениесубъектов государственной власти и способов ее реализации. Этим объясняется основополагающийхарактер данной отрасли права.

Особенность предмета конституционного права состоит в том, что конституционно-правовоерегулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых данной отраслью, неодинаково.

В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишьосновополагающие отношения (напр., правовой статус личности), в других - предметом конституционногоправа охватывается весь комплекс общественных отношений. Это прежде всего отношения, которыесвязаны с устройством государства, организацией государственной власти, всей политической системыобщества и служат основой формирования всех других общественных отношений.

Таким образом, предметом конституционного права являются те отношения, которые можно назватьбазовыми, основополагающими в каждой из областей жизни. Это отношения, систематизирующие,оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры,основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства.

Однако есть и такие сферы общественных отношений, где конституционное право работаетпостоянно и непосредственно, восполняя проблемы отраслевого законодательства или разрешаяпротиворечия отраслевых норм конституционным.

Применительно к отрасли права конституционное право можно определить как ведущую,центральную отрасль национального права, представляющую собой систему правовых норм,регулирующих важнейшие общественные отношения, механизм осуществления народовластия,характеризующуюся особым юридическим режимом и предметом регулирования <1>.

--------------------------------

st-20


Уникальные подборки материалов по экономике и менеджменту

http://самообразование.информ2000.рф



<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 13 - 18.

Как и любая отрасль права, конституционное право воздействует на общественные отношенияприсущими ему правовыми методами, под которыми понимается совокупность приемов, средств, формправового воздействия на общественные отношения и их участников. Традиционно в конституционномправе существуют такие методы воздействия на общественные отношения, как установление прав,возложение обязанностей и ответственности, дозволение и запрет.

Основными методами являются метод регулирующего воздействия, предписывающий участникамобщественных отношений вести себя определенным образом, и охранительный метод, особенностямикоторого являются его учредительный, императивный, универсальный характер.

Место конституционного права в системе российского права. Система права каждого государствасостоит из множества отраслей, среди которых конституционное право занимает ведущее место. Онообусловлено значимостью общественных отношений, регулируемых этой отраслью права, а также тем,что конституционное право находится в центре взаимодействия всех отраслей национального права. Вконституционном праве провозглашаются такие положения, которые служат исходными принципами,основами других отраслей права.

Конституционное право приобретает ведущий характер в системе права, т.к. именно с негоначинается формирование (необязательно исторически, но логически последовательно) всей системынационального права, всех отраслей, и в этом заключается его системообразующая роль.

Система конституционного права динамична, постоянно развивается, отражая уровень правовоговоздействия на общественные отношения, объективно обусловленный потребностями социальнойреальности.

Конституционное право как наука. Наука конституционного права есть совокупность теорий, идей,взглядов, точек зрения относительно отрасли конституционного права, конституционно-правовых норм иотношений, истории их возникновения и практики их реализации.

Роль любой науки о праве и ее место в системе юридических наук определяются предметомисследования, т.е. кругом изучаемых проблем. Предмет науки составляет то, на что направленоисследование в процессе изучения действительности <1>.

--------------------------------<1> См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 7 - 8.

Условно предмет науки можно свести к нормам конституционного права, составляющим его отрасль,и к регулируемым этими нормами общественным отношениям. Однако на самом деле предмет наукигораздо обширнее.

Наука конституционного права России изучает корреспондирующую ей отрасль права, обращается ктеоретическим проблемам, сущности соответствующих явлений, формирует понятия и дает им трактовку,изучает процессы конституционного развития, становления и функционированияконституционно-правовых норм и институтов, делает прогнозы относительно будущего конституционногоправа и конституционно-правовых институтов и норм.

Система науки конституционного права - это взаимосвязанное упорядоченное знание о предмете иобъектах изучения данной науки, структурированное в соответствии с ее познавательными ипрактическими задачами. Предмет науки конституционного права, общий понятийный аппарат придают еесистеме качество единства и целостности.

Критериями систематизации науки конституционного права являются: уровень обобщенияматериала и характер нормативной ориентации знания; предметно-тематический подход; статусныехарактеристики субъектов конституционно-правовых отношений <1>.

--------------------------------<1> См.: Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 2004. С. 33 - 34.

Источники науки можно сгруппировать следующим образом: нормативные акты (законы,постановления), судебные источники (постановления Конституционного Суда РФ), теоретическиеисточники (труды отечественных и зарубежных ученых), результаты социологических исследований,практика деятельности государственных органов, на которую опирается наука, апробирующая в своейдеятельности ее результаты.

Методология есть учение об основных способах познания объективной действительности. Дляконституционной науки характерно использование как общих, так и частных методов. Первые имеютуниверсальный характер и изучаются в курсе теории государства и права. Среди вторых можно выделитьформально-логический, формально-юридический, системно-структурный, системно-функциональный,сравнительно-правовой и иные методы и подходы в науке конституционного права.

В России конституционно-правовая (государственно-правовая) наука зародилась в XIX веке.Наиболее заметный вклад в науку был внесен в конце XIX - начале XX вв. А.Д. Градовским, Н.М.Коркуновым, Ф.Ф. Кокошкиным, С.А. Котляревским и др. На рубеже веков вектор исследований сместилсяот исследования государства к изучению институтов народного представительства.

В советское время наука стала идеологизированной и не в полной мере выполняла своепредназначение, однако это не свидетельствует о том, что наука конституционного права не развивалась.Ряд теоретических проблем (государственное устройство, суверенитет, народное представительство)весьма продуктивно разрабатывались учеными советского периода (Г.В. Барабашевым, Д.Л.Златопольским, А.И. Лепешкиным и др.).

Современная наука конституционного права находится в постоянном развитии. В настоящее времяперед ней стоит множество задач, в т.ч. разработка соотношения личности и государства, прав человека,их обеспечения и защиты как внутри страны, так и на международной арене, проблемы федерализма исуверенитета и другие, в конечном счете связанные с совершенствованием действующей Конституции.Поэтому на современном этапе правомерно говорить о коренном обновлении науки конституционногоправа, выражающемся в создании качественно нового конституционного права России, принципиальноотличающегося от "советского государственного права" и как отрасли права, и как науки о нем.

Конституционное право России как учебная дисциплина. Правоведение традиционно считаетсяодной из фундаментальных областей гуманитарного образования. Конституционное право являетсяведущей отраслью в системе российского права, что обусловливает его значение в подготовкесовременного юриста. На основе синтеза конституционного права как отрасли права и как науки появилсяучебный курс, в рамках которого обучающиеся изучают теорию и историю конституционного права,действующую Конституцию РФ и иные нормативные правовые акты, а также современное состояниеконституционно-правовых институтов, актов и норм. Конституционное право как учебная дисциплинаимеет значительно более узкое содержание, чем одноименная наука.

Таким образом, как учебная дисциплина конституционное право есть система знаний из областинауки и отрасли конституционного права, которые посредством различных методических приемовдоводятся до обучаемых в необходимых пределах для специалистов юридического профиля.

Овладение данной учебной дисциплиной необходимо и востребовано для юристов, расширяет ихпрофессиональный кругозор. Без овладения конституционным материалом невозможно реальноучаствовать в правозащитной и правоохранительной деятельности, парламентских и избирательныхпроцессах, других демократических процедурах.

Структура учебного курса во многом совпадает с системой отрасли и науки, закрепляется всодержании соответствующей учебной программы. Изучение всех разделов учебной дисциплинынеобходимо и по-своему значимо. Иными словами, учебная дисциплина "Конституционное право России"призвана обеспечить будущих юристов фундаментальными знаниями, которые составят основу ихдеятельности в любой сфере.

2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ

Изучение отрасли права немыслимо без рассмотрения особенностей составляющих ее норм.Реализация Конституции РФ во многом обусловлена характером и особенностями юридической природыконституционно-правовых норм.

Конституционно-правовые нормы - это установленные государством общеобязательные правилаповедения, которые регулируют отношения и связи в предмете конституционного права.Конституционно-правовые нормы формируют общеобязательные правила поведения, рассчитанные наопределенные условия и многократное действие.

Нормы конституционного права имеют общие признаки, присущие всем правовым нормам,безотносительно к их отраслевой принадлежности, и особенные, выделяющие их в самостоятельнуючасть системы права.

Особенность норм конституционного права обусловливается их отраслевой принадлежностью,определяется предметом самой отрасли права.

Отличительными чертами конституционно-правовых норм являются:1) комплексный характер, что, однако, не подменяет других отраслевых норм (напр., деятельность

Правительства РФ регулируется и нормами административного права);2) особое содержание, определяемое спецификой предмета регулирования;3) системность и согласованный характер конституционно-правовых норм, что выражается в

установлении, уяснении, толковании и применении конституционно-правовых норм;4) основополагающий источник - Конституция, обладающая высшей юридической силой во всей

системе права;5) наличие большого количества норм общерегулятивного характера (нормы-принципы,

нормы-дефиниции);6) особая юридическая природа и учредительный характер предписаний (обладают высшей

юридической силой, определяют основы построения всей правовой системы и системы органовгосударства);

7) особый механизм реализации, который для многих конституционно-правовых норм связан не свозникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера илиправовым состоянием (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе РФ) <1>.

--------------------------------



<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2010. С. 15 - 18.

Классификация конституционно-правовых норм позволяет подвергнуть их всестороннему анализу,выявить присущие им особенности. Классификация возможна по следующим основаниям:

а) по содержанию, т.е. по кругу регулируемых общественных отношений. Одни нормы связаны сосновами конституционного строя, другие - с основами правового статуса человека и гражданина, третьи -с федеративным устройством и т.д.;

б) по юридической силе. Это основание находится в прямой зависимости от того, в какомнормативном правовом акте закреплена та или иная норма, от места нормативного акта данного вида вобщей системе правовых актов, а также от разграничения предметов ведения и полномочий между РФ иее субъектами;

в) по степени определенности содержащихся в нормах предписаний:- императивные, предписывающие конкретный вариант поведения и не оставляющие право выбора

участнику конституционных отношений (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ);- диспозитивные, оставляющие альтернативу при принятии решения субъектом (ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст.

117 Конституции РФ);г) по назначению в механизме правового регулирования:- материальные, закрепляющие основу правоотношений (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ);- процессуальные, связанные с процедурой реализации нормы (ч. 2 ст. 105 Конституции РФ);д) по территории: нормы, действующие на территории всей Федерации, на территории ее субъектов,

в пределах территорий муниципальных образований;е) по характеру предписания, содержащегося в норме: управомочивающие, обязывающие,

запрещающие <1>.--------------------------------



<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 13 - 18.

Конституционно-правовые нормы работают не только в одной отрасли права, они охватывают всюсистему национального права и непосредственно действуют в других отраслях права в двух случаях:

1) если нормы отдельной отрасли пробельные (напр., принцип презумпции невиновности не былзакреплен в УПК РСФСР, но действовал непосредственно на основе конституционных положений (ст. 49Конституции РФ));

2) если норма конкретной отрасли права противоречит конституционно-правовой норме (нормам).Таким образом, конституционно-правовые нормы занимают центральное место в конституционном

праве, служат основной формой регулирования конституционно-правовых отношений.Определенный правовой результат достигается действием не одной правовой нормы, а достаточно

широкой совокупности конституционно-правовых норм. Такие совокупности родственных правовых нормименуют конституционно-правовыми институтами.

Конституционно-правовой институт есть совокупность согласованных норм конституционного права,регулирующих наиболее схожие, однородные отношения в пределах данной отрасли права. Главныйкритерий объединения норм в правовой институт - согласованность и однородность регулируемых имиотношений, что влечет за собой и правовое единство соответствующих норм, объединенных в институт,общую для них правовую специфику.

Совокупность конституционных институтов образует систему конституционного права. Системаконституционного права - это объединенная организационным и функциональным единствомсовокупность его институтов, образующих отрасль конституционного права.

В системе конституционного права России принято выделять следующие институты, которыесоставляют основы элементов отрасли и объединяют нормы, закрепляющие: учение о конституции;основы конституционного строя; основы правового статуса личности; избирательную систему;федеративное устройство государства; систему государственной власти и систему местногосамоуправления. Также выделяются подотрасли конституционного права, например, таковыми некоторыеученые признают парламентское право, избирательное право. Не так давно от конституционного права"отпочковалось" муниципальное право, выделившись в самостоятельную отрасль российского права.

3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ:ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ВИДЫ

Помимо конституционно-правовых норм и институтов конституционное право включает в себяпрактику их применения, которая выражается в их правовых отношениях. Правоотношения служатглавным средством, при помощи которого требования конституционных норм претворяются в жизнь.

Конституционно-правовые отношения - это урегулированные нормами конституционного праваобщественные отношения, участники которых обладают отдельными правами и несут определенныеобязанности. Иными словами, конституционно-правовые отношения есть общественная связь на основеконституционно-правовых норм, участники которой наделяются юридическими правами и несутобязанности.

Традиционно структура правоотношений образуется из объекта, субъекта и содержания.Объектами конституционно-правовых отношений выступают явления, материальная и духовная

реальность, по поводу которой складываются и строятся отношения, регулируемые конституционнымправом. Участники этих отношений имеют интерес, связанный с конкретными объектами, и реализуютсвои притязания, полномочия, обязанности, соблюдают или нарушают запреты. К объектамконституционно-правовых отношений относятся: государственная территория, материальные ценности,поведение людей, действие органов государства и должностных лиц, личные неимущественные права(честь, достоинство).

Субъекты конституционно-правовых отношений - это реальные участники конституционныхотношений, обладающие определенными правами, полномочиями, обремененные обязанностями изапретами. Их следует отличать от субъектов конституционного права, которые являются лишьпотенциальными участниками рассматриваемых отношений. И только те субъекты права, которыереально вступают и участвуют в конституционных отношениях, являются субъектами таковых. К их числуотносятся: государство и другие социальные образования (субъекты Федерации); социальные общности(народ, нации, народности); административно-территориальные единицы (городские и сельскиепоселения); органы государственной власти и должностные лица (глава государства, депутаты); органыместного самоуправления; общественные формирования; социальные индивиды (граждане РФ,иностранцы и лица без гражданства).

Специфика субъектов конституционно-правовых отношений заключается в следующем:обязательным участником конкретного правоотношения является государство или его орган, должностноелицо.

Что касается содержания конституционно-правовых отношений, то ими выступают взаимные права иобязанности субъектов правоотношений.

Конституционно-правовые отношения имеют специфику:1) отсутствует классическое единство прав и обязанностей сторон;2) возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права;3) имеют особый субъектный состав: некоторые субъекты этих отношений не могут быть

участниками других видов правоотношений;4) характеризуются большим разнообразием, что создает многослойные юридические связи между

субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных правоотношений.

Виды конституционно-правовых отношений:1) конкретные конституционно-правовые отношения - возникают в результате реализации

норм-правил поведения. В них четко определены субъекты, их взаимные права и обязанности;2) правоотношения общего характера - возникают при реализации таких норм, как нормы-принципы,

нормы-задачи, нормы-декларации, нормы-цели;3) правоотношения-состояния (напр., состояние в гражданстве, субъектов РФ в составе Российской

Федерации);4) постоянные (депутатский мандат) и временные (осуществление избирательного права);5) материальные и процессуальные.Таким образом, значение конституционно-правовых отношений, воплощающих нормы

конституционного права в жизнь, трудно принизить. Именно с помощью конституционно-правовыхотношений конституционно-правовые нормы претворяются в жизнь, и конституционное право не остается"мертвой" отраслью права, а эффективно регулирует множество важных общественных отношений.

4. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ

Конституционно-правовая ответственность - это особый вид юридической ответственности:ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права. Поэтомупонимание конституционно-правовой ответственности, несмотря на известную специфику, опирается наобщетеоретическое понимание юридической ответственности <1>.

--------------------------------<1> Подробнее см.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов

Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. N 2.

В то же время такое понимание конституционной ответственности не подчеркивает ее специфики,поскольку и при уголовно-правовой, и при гражданско-правовой ответственности могут нарушаться нормыКонституции, причем существенно.

Конституционно-правовая ответственность есть самостоятельный вид юридическойответственности, выражающийся как в наступлении неблагоприятных последствий для субъектовконституционного права (негативная ответственность), так и в правовом состоянии лица, обусловленномего должным участием в публично-правовых отношениях и надлежащим выполнением своихобязанностей (позитивная ответственность).

К особенностям конституционной ответственности можно отнести:- комплексный характер, имеющий специфический состав правонарушения и направляющий

отраслевое законодательство на разработку отсутствующих отраслевых механизмов ответственности;- ярко выраженный политический характер;- близость составов конституционных правонарушений с составами других отраслевых видов (напр.,

ч. 3 ст. 4 Конституции РФ и ст. 278 УК РФ);- источниками конституционной ответственности должны быть только законы;- особые процедура ответственности и санкции <1>.--------------------------------<1> Подробнее см.: Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и

служащих // Государство и право. 2000. N 3. С. 26 - 28.

Конституционно-правовые санкции не затрагивают личную, физическую свободу индивидов, чтохарактерно для многих уголовно-правовых санкций, административного ареста. Они не ущемляютимущественный статус индивидов, организаций, что характерно для гражданско-правовых,финансово-правовых санкций, ряда административных взысканий (штрафы, конфискация предметов).Они реализуются вне отношений прямого подчинения по службе, что характерно для дисциплинарнойответственности. Применительно к конституционным правам, свободам конституционно-правовые санкциимогут ограничить лишь политические (публичные) права, свободы.

Что касается мер конституционно-правовой ответственности, то в литературе выделяют множествотаких мер: от признания неконституционным правового акта Конституционным Судом, отставкиПравительства, роспуска Государственной Думы, отрешения от должности Президента, отзыва и доотмены регистрации кандидата или признания выборов недействительными <1>. И такие мерыприменяются к самому широкому кругу лиц: от граждан (отмена регистрации) до главы государства(отрешение от должности). Причем возможна реализация мер конституционной ответственности и безправонарушения и вины (роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ). Почему эти мерыследует рассматривать как меры ответственности? Потому что применяются они независимо от воли лиц,

на которых направлены, ущемляя, изымая их специальные конституционно-правовые статусы. Однако этимеры отличаются от обычных санкций. Во-первых, они не преследуют целей кары, наказания. Во-вторых,они сопровождаются применением компенсационных мер (сохранение прежней работы илипредоставление равноценной работы, дополнительные выплаты, сохранение льгот и т.п.) <2>.

--------------------------------<1> Подробнее см.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 2000. С. 23

- 28.<2> См.: Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2011. С. 15 - 17.

Таким образом, главное - законодательно закрепить конституционно-правовую ответственность,регламентировав меры такой ответственности, основания и порядок ее применения.

Контрольные вопросы:

1. Конституционное право России - отрасль публичного или частного права?2. Каковы функции конституционного права России в национальном праве?3. По каким критериям принято делить право на отрасли?4. Определите понятие и содержание предмета отрасли конституционного права России.5. В чем специфика предмета "Конституционное право России"?6. Назовите общие и специфические признаки норм конституционного права.7. Что такое конституционно-правовой институт?8. Дайте понятие конституционно-правовых отношений. Определите круг субъектов

конституционно-правовых отношений.9. В чем заключаются особенности конституционной ответственности?10. Какие меры конституционной ответственности вам известны?

Дополнительная литература к теме

1. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства вРоссии // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3.

2. Бабошин О.А. К вопросу о системе отрасли конституционного права РФ // Журнал российскогоправа. 2001. N 2.

3. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.4. Бутусова Н.В. Российское государство - субъект конституционного права и

конституционно-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 7.5. Добрынин Н.М. Конституционно-правовая ответственность: сущность, специфика и реалии

новейшей истории // Право и политика. 2010. N 5 - 6.6. Ескина Л.Б. Особенности развития конституционных отношений в России // Конституционное и

муниципальное право. 2010. N 3.7. Зенин С.С. Народ как особый субъект конституционно-правовых отношений // Конституционное и

муниципальное право. 2012. N 9.8. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 2000.9. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики).

М.-Новосибирск, 2002.10. Кожевников О.А. Право некоммерческих организаций (конституционно-правовое исследование):

Монография. Екатеринбург, 2008.11. Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в РФ: Монография. М., 2011.12. Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих //

Государство и право. 2000. N 3. С. 26 - 28.13. Овсепян Ж.И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и

муниципальное право. 2007. N 15.14. Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. 2004. N 11.15. Пряхина Т.М. Методологические проблемы формирования конституционной доктрины России //

Сравнительное конституционное право. 2004. N 4.

ТЕМА 2. КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕИ КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Понятие и виды источников конституционного права России.2. Конституция и конституционализм.3. Понятие, сущность и юридические свойства Конституции России.4. Конституционное развитие России.5. Правовая охрана Конституции России.

1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и формальном,юридическом смыслах. В материальном смысле под источником права понимаются те факторы, которыеопределяют само содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества,свойственные ему экономические отношения. В юридическом смысле под источником права понимаютсяформы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы. Такуюфункцию выполняют правовые акты. В этом смысле и рассматриваются источники конституционногоправа <1>.

--------------------------------




Источниками конституционного права России являются нормативные правовые акты, посредствомкоторых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.

Нормативные правовые акты, являющиеся источниками конституционного права, многообразны иделятся на виды.

Закрепление конституционно-правовой нормы в акте того или иного вида не произвольно, аподчинено объективным условиям и зависит от потребности придания норме более или менее высокогоуровня юридической значимости, от условий территориального масштаба действия нормы, отустановленного порядка разграничения компетенции органов, принимающих конституционно-правовыенормы.

Существуют нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации,и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципальногообразования.

В литературе встречается множество иных классификаций. Например, авторы уральскойюридической школы все источники конституционного права условно делят на пять групп:

1) законодательные (федеральные законы и др.);2) подзаконные (акты палат парламента, указы Президента);3) судебно-правовые (постановления Конституционного Суда РФ);4) договорно-правовые (Федеративный договор);5) международно-правовые (Всеобщая декларация 1948 года) <1>.--------------------------------<1> Подробнее см.: Проблемы науки конституционного права: Монография / Отв. ред. А.Н. Кокотов.

Екатеринбург, 1998. С. 39 - 51.

Мы не будем придерживаться строго той или иной классификации, а попытаемся сформулироватьсобственную, уважая позиции всех авторов и извлекая наиболее удачные, на наш взгляд, воззрения. Упорбудет сделан на первую классификацию - акты федерального и регионального уровня.

Среди актов первого вида особое место занимает Конституция Российской Федерации. Онаявляется основным источником отрасли конституционного права.

Конституция Российской Федерации как основной источник отрасли конституционного праваустанавливает нормы, составляющие ядро всего конституционно-правового регулирования общественныхотношений, входящих в ее предмет.

Конституция - правовой центр, осуществляющий управление системой правового регулирования иинтегрирующий национальную правовую систему в совокупности всех ее отраслей.

Первым по юридической силе после Конституции РФ можно признать закон Российской Федерации опоправках к Конституции Российской Федерации, вносимых в порядке, предусмотренном ст. 136

Конституции. Этот правовой акт непосредственно в Конституции не назван, он определен при толкованиист. 136 Конституции РФ Конституционным Судом РФ. И впервые такие Законы приняты в декабре 2008 г., к15-летию действующей Конституции РФ. Согласно им увеличен срок полномочий Президента РФ идепутатов Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно, усилены контрольные полномочияпарламента в виде установления ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой. В2014 году Президентом РФ подписаны Законы РФ о поправке в Конституцию РФ, предусматривающиеобъединение Верховного Суда РФ с Высшим Арбитражным Судом РФ, а также возможность расширениясостава Совета Федерации представителями от Российской Федерации, назначаемыми Президентом РФ.

Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральныхзаконов. Они различаются: 1) по юридической силе; 2) по предметам ведения; 3) по порядку принятия; 4)по возможности применения Президентом РФ в отношении их отлагательного вето <1>.

--------------------------------




К источникам конституционного права, содержащим нормы общефедерального значения, относятсяфедеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Закон должен быть наиболеераспространенной формой установления конституционно-правовых норм, принимаемых на основе и вразвитие конституционных положений и принципов.

К источникам рассматриваемой отрасли относятся и содержащие конституционно-правовые нормыакты, принимаемые Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ.Это указы и другие нормативные правовые акты Президента, постановления палат ФедеральногоСобрания, постановления Правительства РФ.

Следует выделить и такой специфический вид источников конституционного права, обусловленныйфедеративным устройством государства, как договоры. Можно назвать Федеративный договор,охватывающий три договора, подписанных 31 марта 1992 г. федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения иполномочий. Он действует в части, не противоречащей Конституции РФ.

К числу источников конституционного права, действующих только на территории субъектовРоссийской Федерации, относятся прежде всего конституции и уставы субъектов Федерации. Эти актысодержат нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус данного субъекта Федерации,основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местногосамоуправления.

Формами установления правовых норм, действующих только на территории конкретного субъектаФедерации, являются законы, постановления, иные нормативные правовые акты, принимаемые егоорганами власти.

Разнообразие источников российского конституционного права заметно отличает их и подчеркиваетспецифику источников отечественного конституционного права, на что необходимо обратить особоевнимание при изучении данной темы.

2. КОНСТИТУЦИЯ И КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ

Рассмотрению понятия и сущности Конституции России важно изучить такое явление, какконституционализм, который предваряет и обеспечивает действие и развитие Конституции.

Существует несколько подходов к понятию и содержанию конституционализма. В узком смысле подконституционализмом понимают систему представлений и идей о развитом демократическомгосударственном строе, основанном на конституции. В широком смысле конституционализм представляетряд взаимосвязанных элементов: конституционные идеи; конституционное законодательство;конституционную практику; реализацию и охрану конституции.

Конституционные идеи. Они лежат в основе всего представления о конституционализме. Всовременном обществе существуют разные представления об этих идеях. Но в любом случае эти идеидолжны быть направлены на поиск и оценку справедливой модели общества. И эта модель должнаотвечать двум основным критериям: народность государственной власти (вся власть от народа) и свободаличности как высшая ценность.

Конституционное законодательство (нормативно-правовой фундамент) состоит из нескольких

частей:1) конституции государства. Конституция одновременно является основным источником всей

системы права и источником закрепления важнейших принципов организации общества: политических,правовых, социальных, нравственных, духовных;

2) конституционно-правовых институтов, которые могут быть закреплены как в конституции, так и виных нормативных правовых актах или решениях судов;

3) правовой системы страны, которая создана и применяется в соответствии с конституциейгосударства.

Политический режим. Политический режим характеризует конституционализм со стороныфактического осуществления положений конституции. Если способы и методы осуществлениягосударственной власти не соответствуют демократическим принципам, которые закреплены вконституции, или соответствуют им, но само общество их не поддерживает, то отношенияконституционализма в таком случае не складываются.

Механизм защиты конституции. Конституционализм основан на том, что конституция связываетгосударство, общество и личность определенными правилами. Она распространяет свою высшуююридическую силу на все государственные органы, общественные организации и всех граждан. Особаязначимость конституции для общества обусловливает ее повышенную охрану и защиту. Этой охранойзанимаются и органы государства, и организации гражданского общества. Никто помимо народа и вконституционных рамках не может решать вопросы принадлежности государственной власти <1>.

--------------------------------<1> См.: Авакьян С.А. Конституция. Энциклопедический словарь. М., 2000. С. 344; Васильева С.В.

Конституционное право России: учебник. М., 2012.С. 13 - 17.

Конституционализм может рассматриваться как: система идей; политический процесс по поводуконституционных вопросов; цель (установление определенного механизма власти); политико-юридическаяреальность; юридический результат; средство разрешения политических кризисов; тип правовой системыстраны; тип конституционного строя - либеральный или государственнический <2>.

--------------------------------<2> Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. М., 2003, С. 24.

Таким образом, конституционализм является комплексным образованием и имеет несколькоаспектов: идейно-теоретический; нормативно-правовой; функциональный (практика, охрана);духовно-нравственный.

Доктрина конституционализма включает в себя набор основных представлений о сути идейконституционализма. Содержание этого перечня динамично. Первоначально эта доктрина имелаограниченный характер. Суть ее заключалась в наличии конституционных рамок государственной власти,а также устройстве этой власти в интересах общества и свободной личности. К началу Первой мировойвойны содержание конституционализма расширилось, в него стали включать такие элементы, как:необходимость конституции для государства; принятие ее представительным органом; демократическаясистема управления (включая принцип разделения властей); независимый суд; местное самоуправление.

Развитие постиндустриального общества увеличило число социальных элементов в современнойполитике, что обусловило широкий подход к конституционализму.

К наиболее значимым конституционным ценностям можно отнести:- наличие конституции как средства ограничения власти государства, установления границ

государственной власти, связанность этой власти законом, правом;- участие народа в осуществлении государственной власти, в т.ч. непосредственно;- свобода и достоинство личности как важнейшей ценности общественного строя;- правильная организация системы органов государственной власти, при которой не допускается

монополизация власти одним лицом или одним органом;- наличие представительных органов государственной власти и развитая избирательная система,

выборность органов государственной власти;- наличие реальных средств защиты закрепленных основных прав и свобод личности, политического

и идеологического плюрализма и др.;- наличие общественного сознания, построенного на том, что положения конституции и практика их

реализации действительно направлены на достижение лучшей модели справедливого общества <3>.--------------------------------<3> Авакьян С.А. Конституция России. 2-е изд. М., 2000. С. 230 - 233.

Конституционализм характеризуется наличием системы ценностей по справедливому устройству

общества, где организация государственного и общественного строя учреждена и основана наконституции как основном законе, где четко определены границы и принципы взаимоотношений общества,государства и личности, где основной ценностью является свобода личности и обеспечение основныхправ и свобод человека.

Понятие российского конституционализма связывается с вопросом о его происхождении. Перваяточка зрения основана на том, что доктрина конституционализма полностью заимствована узападноевропейской цивилизации. Поэтому реальное осуществление идей этой концепции требуетполного переустройства нашей политико-правовой и духовной среды под западные стандарты. Втораяточка зрения основана на том, что идеи конституционализма имеют корни в историческом прошломРоссии и следует ориентироваться на традиции и ценности российской социально-политической среды.Третья точка зрения является синтетической, интеграционной. Она основана на том, чтоконституционализм имеет набор универсальных принципов, общих для демократических стран, и рядуникальных особенностей нашей страны, нашей политической реальности.

Не может быть никаких международных требований, предъявляемых к организациидемократического порядка осуществления государственной власти. Такие требования противоречили быне только идее суверенного государства, но и самой идее конституционализма, основанной на идеенародного суверенитета <4>.

--------------------------------<4> См.: Васильева С.В. Указ. Соч. С. 13 - 14; Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.,

2008, с. 48.

Наличие разработанных ценностей конституционализма не означает, что в данном государствереальность конституционного воздействия соответствует этим идеалам. Главное заключается в том, чтоэта система ценностей служит неким эталоном политико-правовой и нравственной оценки деятельностипубличной власти.

3. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВАКОНСТИТУЦИИ РОССИИ

В правоведении под конституцией принято понимать универсальный нормативно-правовой акт,имеющий, как правило, форму основного закона, обладающий высшей юридической силой ирегулирующий важнейшие общественные отношения в рамках "треугольника": личность - общество -государство.

Сущность конституции традиционно раскрывается через рассмотрение ее в качестве политического,юридического и идеологического документа. Если первое выражает основные принципы и правилаповедения участников политических отношений, то второе предельно отражает сущность конституции какправового акта, обладающего высшей юридической силой. Идеологический характер выражается впровозглашении в конституции определенных идеологических установок или идеологического приоритета.Такое свойство конституции присутствует даже в тех странах, где конституция закрепляет идеологическоемногообразие.

Сосредоточим внимание на правовой природе конституции. Конституция - правовой акт,определяющий основы устройства общества и государства, учреждающий систему органовгосударственной власти и местного самоуправления, устанавливающий основы правового статусаличности.

Конституцию как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место вправовой системе современного демократического государства, от всех других правовых актов отличаютследующие черты:

1) особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она принимается;2) учредительный, первичный характер конституционных установлений;3) всеохватывающий характер конституционной регламентации, т.е. тех сфер общественных

отношений, воздействие на которые она распространяет;4) особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, особый порядок

принятия, внесения поправок, особые формы охраны и др.;5) стабильность и реальность <1>.--------------------------------



<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 44.

Особые юридические свойства - это те качества, которые отличают конституцию от других правовыхактов. Эти юридические свойства последовательно отражены в Конституции Российской Федерации 1993года:

1. В ней впервые в истории страны получил закрепление принцип верховенства КонституцииРоссийской Федерации. В признании верховенства Конституции РФ заложена не свойственная прежним,советским, конституциям идея подчинения государства конституции, праву. Иными словами, юридическоеверховенство Конституции РФ состоит в установлении идеи конституционализма и подчинениигосударства Конституции РФ, организации общественных отношений сообразно ее положениям и смыслу.

2. В статье 15 Конституции Российской Федерации закрепляется, что Конституция имеет высшуююридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это юридическоесвойство Конституции РФ имеет иное содержание, чем принцип ее верховенства. Высшая юридическаясила Конституции РФ показывает ее наивысшее место в системе правовых актов и означает, что всеостальные законы, иные акты, правоприменительная практика должны соответствовать ей, иначе онибудут недействительны.

3. Конституция Российской Федерации является ядром правовой системы России. Принципы иположения Конституции РФ играют направляющую роль для всей системы права и системызаконодательства России.

4. К юридическим свойствам Конституции Российской Федерации относится ее особая охрана, вкоторой задействована вся система органов государственной власти, осуществляющих эту охрану вразличных формах.

Конституционный Суд РФ играет важную роль в охране Конституции РФ. Он рассматривает дела осоответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов, как федеральных органовгосударственной власти, так и субъектов Федерации. Акты или их отдельные положения, признанныенеконституционными, утрачивают силу, а не соответствующий Конституции РФ международный договорне подлежит введению в действие и применению.

5. Конституцию Российской Федерации отличает и особый, усложненный порядок ее пересмотра ивнесения в нее поправок.

Таким образом, конституция - это универсальный, как правило, имеющий форму основного законаюридический документ, определяющий пределы осуществления государственной власти ипредставляющий собой систему правовых норм, регламентирующих важнейшие общественныеотношения (государственный строй, принципы правовой системы государства и основы еговзаимоотношений с человеком).

Конституция РФ может быть изменена четырьмя способами:1. Пересмотр положений 1, 2 и 9 глав Конституционным Собранием, что влечет принятие новой

Конституции РФ (ст. 135 Конституции РФ). Порядок образования Конституционного Собранияопределяется, как предусмотрено Конституцией РФ, федеральным конституционным законом, которыйпока не принят.

Конституция Российской Федерации в ст. 134 ввела норму, устанавливающую перечень субъектов,которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. ПрежнейКонституцией данный вопрос не регламентировался.

Предложения о пересмотре положений 1, 2 и 9 глав требуют значительной поддержки обеих палатпарламента - 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.Но пересмотр Конституции РФ ими не допускается. Для этого созывается специальный орган -Конституционное Собрание, которое либо подтверждает незыблемость Конституции, либо разрабатываетпроект новой Конституции, который принимается 2/3 голосов Конституционного Собрания или выноситсяна всенародное голосование (ст. 135 Конституции РФ).

2. Внесение поправок в главы 3 - 8 в форме закона РФ о поправках к Конституции РФ. Такоетолкование ст. 136 Конституции РФ о форме правового акта сформулировано Конституционным Судом РФв Постановлении от 31 октября 1995 г. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия ивступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" детально урегулировал процедурурассмотрения поправок палатами Федерального Собрания и их одобрения парламентами субъектов РФ.Процесс рассмотрения закона РФ о поправке в субъектах Федерации должен завершиться не позднее 1года.

Принято уже несколько Законов РФ о поправке к Конституции РФ. Первый опыт принятия поправок кКонституции РФ реализован в декабре 2008 г., когда были внесены поправки в Конституцию РФ,предусматривающие изменение срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы, а также

расширяющие контрольные полномочия последней <1>.--------------------------------



<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 44.

5 февраля 2014 г. Президент РФ подписал Закон Российской Федерации о поправке к КонституцииРоссийской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации",предусматривающий формирование объединенного Верховного Суда Российской Федерации как единоговысшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным делам, по разрешениюэкономических споров и по иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральнымконституционным законом <1>.

--------------------------------<1> См.: О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон

Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. // Российская газета.07.02.2014.

21 июля 2014 г. главой государства подписан Закон РФ о поправке к Конституции РФ "О СоветеФедерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1>, который предусматривает расширениеСовета Федерации представителями Российской Федерации в составе до 10% от числа членов палаты,назначаемых и освобождаемых от должности Президентом РФ.

--------------------------------<1> О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Закон Российской

Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. // Российская газета.23.07.2014.

3. Внесение изменений в ст. 65 Конституции в форме федерального конституционного закона (ФКЗ)при изменении правового статуса субъектов или субъектного состава РФ. На основании ФКЗ о принятии вРоссийскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об измененииконституционно-правового статуса субъекта вносятся соответствующие изменения в ст. 65 КонституцииРФ (ст. 65, 137 Конституции РФ). ФКЗ об изменении правового статуса субъектов РФ пока не принят,субъектный состав РФ изменяется в двух формах - путем принятия и образования нового субъекта РФ,что закреплено в ФКЗ от 17 декабря 2001 г. о порядке принятия и образования нового субъекта РФ <1>.

--------------------------------<1> Там же.

4. Изменение ст. 65 Конституции РФ при изменении наименования субъекта Федерации, чтоотносится к его собственной компетенции; новое наименование подлежит включению в ст. 65 КонституцииРФ указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации,что определено в постановлении Конституционного Суда по делу о толковании ст. 137 Конституции <1>.

--------------------------------<1> Также следует отметить, что существуют несколько указов Президента РФ, посвященных

включению нового наименования субъекта в Конституцию РФ. Первый из них - Указ от 9 января 1996 г. N20. На его основе в ст. 65 Конституции были введены новые наименования: Республика Ингушетия,Республика Северная Осетия - Алания. См.: О включении новых наименований субъектов РФ в ст. 65Конституции РФ: Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20 // Собрание законодательства РФ. 1996. N3. Ст. 152; О включении нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ: Указ Президента РФот 10 февраля 1996 г. N 173 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 676; Указ Президента РФ от9 июня 2001 г., изменивший название Чувашская Республика - Чувашия (вместо наименования ЧувашскаяРеспублика - Чаваш Республика) // Российская газета. 13.06.2001.

Таким образом, федеральная Конституция является жесткой, что гарантирует ее повышеннуюстабильность и эффективное действие.

4. КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ

Принято считать, что конституционное развитие России берет начало с официального принятия первой вРоссии Конституции 10 июля 1918 г. Однако идеи принятия конституции появились намного раньше.

Идея конституционализма, зародившаяся в России в начале XIX века под влиянием европейскихтечений, пробивала путь в борьбе с доктриной самодержавия. Стали популярными идеи конституционноймонархии, ограниченной парламентом, отмены крепостного права.

Условно можно выделить ряд этапов конституционного развития.В начале XIX века стала проводиться идея конституционной монархии. Сторонниками

конституционного правления были наиболее прогрессивные представители дворянской аристократии,которые предлагали переход к конституционной монархии посредством конституционных реформ,ограничение власти монарха народным представительством, демократический режим. В числе первыхконституционных проектов важно отметить "План государственного преобразования" М.М. Сперанского(1809 год) и "Государственную уставную грамоту" Н.Н. Новосильцева (1818 год).

В кругах декабристов вызревали конкретные планы государственно-правовых преобразований ипринятия конституции. Документальными памятниками той эпохи остаются конституционный проект Н.М.Муравьева, выступавшего за переход к конституционной монархии и федеративной форме устройства, и"Русская правда" П.И. Пестеля. Однако декабристам не удалось достичь поставленной цели, потому что,во-первых, не существовало ни социально-экономических, ни политических предпосылок для такихпреобразований и, во-вторых, общество в тот момент не было готово к таким радикальным реформам.

Идеи конституционализма впервые официально обозначил в 1818 году Александр I, по поручениюкоторого началась подготовка конституции, где должна была быть официально закреплена формагосударства. Но утвердить подготовленный проект император не решился.

Очередная попытка разработки и принятия конституции предпринималась во время царствованияАлександра II - была создана комиссия по разработке конституции, но в связи с убийством царя реформыпрекратились <1>.

--------------------------------<1> См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004. С. 74 - 75.

Качественно новый этап конституционных преобразований начался во время царствования НиколаяII. Первым шагом явился Манифест от 6 августа 1905 г., которым был учрежден парламент ссовещательными функциями - Государственная Дума и провозглашены избирательные права российскихподданных. Манифестом от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка"Государственная Дума наделялась законодательными полномочиями и были провозглашены основныеправа и свободы человека (свобода совести, слова, собраний и др.). Манифестом от 19 октября 1905 г.учреждался правительственный орган - Совет Министров <1>.

--------------------------------<1> См. подробнее: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные

тенденции. М., 2007. С. 88 - 90.

Первой Конституцией России некоторые ученые называют Основные государственные законы от 23апреля 1906 г. <1>, которые имели конституционные содержание и включали в себя отдельные главы опарламенте, правительстве, правах и свободах, обязанностях российских подданных. Внушительныйобъем, особая юридическая сила и конституционное содержание Основных законов дают основаниесчитать их первой Конституцией, но при условии отождествления понятий "конституция" и "основнойзакон". Однако эти понятия не всегда совпадают, точнее, основной закон является классической, но неединственной формой конституции, которая может быть и неписаной. Между тем не каждый основнойзакон имеет конституционное содержание (напр., Коран в ряде мусульманских стран имеет религиозноесодержание и не может считаться конституцией). Поэтому Основные законы 1906 года следует признатьактом конституционного характера.

--------------------------------<1> См.: Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2013. С. 41 - 42; Козин В.И. К

вопросу о Конституции России 23 апреля 1906 г. // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С.26 - 28.

Октябрьская революция привела к появлению ряда принципиально новых конституций. ПерваяКонституция РСФСР - Основной Закон государства российского пролетариата - была принята VВсероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. В конце 1924 г. была принята первая союзнаяКонституция. Всего за советский период были приняты три общесоюзные Конституции - в 1924, 1936, 1977годах и четыре общероссийских - 1918, 1925, 1937, 1978 годы.

Все советские Конституции отличались провозглашением полной победы социализма, власти

Советов и господства социалистической собственности. Наличие ряда фиктивных положений, низкаяюридическая техника советских Конституций периодически обусловливали потребность принятия новыхконституций, незначительно отличающихся от прежних, но постепенно допускающих демократическиепроцедуры в России (права и свободы человека, избирательное право, референдум и др.).

Новый этап конституционного развития российского общества был обусловлен крупномасштабнымиреформами, которые начались с середины 1980-х гг. 12 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСРпринял Декларацию о независимости и суверенитете РФ, и в соответствии со ст. 112 Трудового кодексаРоссии этот день - День России - считается нерабочим праздничным днем.

На Съезде для разработки новой Конституции России была образована Конституционная комиссия,разработанный ею проект активно обсуждался общественностью в начале 1990-х гг.

Одновременно в России проводились существенные демократические преобразования. Средиосновных направлений демократических конституционных реформ можно отметить:

- последовательное изменение политической природы Российского государства (отказ от"социалистических" характеристик, изменение наименования РСФСР на Россию - РФ);

- введение политического плюрализма и многообразия форм собственности;- провозглашение государственного суверенитета и установление нового содержания принципа

федеративного устройства РСФСР;- установление принципа разделения властей, учреждение поста Президента РФ и постоянно

действующего парламента;- введение демократической избирательной системы и учреждение института конституционного

контроля.В связи с конфронтацией между Президентом и Верховным Советом в начале 1990-х гг. принятие

новой Конституции в России затянулось, что породило конституционный кризис.В апреле 1993 г. был проведен референдум по вопросу о доверии главе государства и возможности

досрочного прекращения полномочий Президента РФ и парламента. Народ не поддержал идеюдосрочного прекращения полномочий органов власти, выразил доверие Президенту. Президент РФ,сделав вывод о том, что он имеет больше легитимности, чем парламент, в целях вывода России изконституционного кризиса 20 мая 1993 г. своим Указом созвал Конституционное Совещание, котороеразработало и подготовило к вынесению на референдум проект Конституции РФ, отражающий ведущиепозиции Президента России в системе органов власти.

Кульминация кризиса пришлась на осень 1993 г. В сентябре 1993 г. Президент РФ прекратилдеятельность Съезда и Верховного Совета, его проект Конституции был опубликован для всенародногоголосования, которое Президент назначает на 12 декабря 1993 г. Получив на референдуме необходимоечисло голосов граждан России, Конституция РФ вступила в силу 25 декабря 1993 г.

5. ПРАВОВАЯ ОХРАНА КОНСТИТУЦИИ РОССИИ

Эффективное действие любой конституции обеспечено только тогда, когда создан и реальноработает механизм ее правовой охраны и защиты.

Под правовой охраной конституции следует понимать урегулированную конституционными нормамидеятельность компетентных органов и должностных лиц, направленную на достижение строгогособлюдения режима конституционной законности, обеспечение соответствия конституции всех правовыхактов.

В юридической литературе традиционно выделяют две основные формы правовой охраныконституции - конституционный контроль и конституционный надзор.

Основное их отличие состоит в последствиях деятельности органов, осуществляющих надзор либоконтроль. При конституционном надзоре орган лишь выявляет возможную неконституционность правовогоакта и рекомендует компетентным органам принять соответствующие меры (отменить или изменитьзакон). Орган контроля вправе признавать правовые акты неконституционными с последующей ихотменой или изменением.

Во многих государствах создан специальный институт конституционного контроля исоответствующие органы.

Конституционный контроль - важнейший способ защиты конституции юридическими средствами,предполагающий выявление неконституционных норм и их отмену.

Наряду с контролем есть и другие институты: президент как гарант конституции, деятельностьуполномоченных парламента (омбудсменов), прокурорский либо иной надзор за конституционнойзаконностью и др. Данные виды отличаются меньшей силой и, как правило, могут лишь констатироватьфакт нарушения или несоответствия каких-либо правовых норм конституционным.

Можно выделить разные виды конституционного контроля:

1. Существуют различные органы, которые получили или присвоили себе право осуществленияконституционного контроля. Это суды общей юрисдикции, которые решают вопрос о конституционностиправовых актов в связи с рассмотрением конкретного дела (Греция, Дания, Норвегия, Япония, США,Мексика, Индия и др.). В ряде стран (Ирландия, Колумбия, Венесуэла) правом проверкиконституционности наделен только верховный суд, который рассматривает вопрос не в связи сконкретным делом, а по представлению определенного государственного органа - президента,парламента, правительства (англосаксонская модель).

В конституциях ряда стран содержатся нормы о создании и компетенции специальных судов попроверке конституционности нормативных актов (Австрия, Греция, Испания, Польша, Португалия,Германия и др.), которые образуются в особом порядке (назначаются главой государства,правительством, парламентом) (романо-германская модель). В иных странах создаются внесудебныеорганы конституционного надзора, например, во Франции - Конституционный совет, состоящий из 9советников и бывших президентов (французская модель).

2. Можно подразделить конституционный контроль на предварительный и последующий. Первыйосуществляется в отношении не вступивших в силу законов. В таких случаях контроль является как быодной из стадий законодательного процесса. Второй представляет собой проверку уже вступивших взаконную силу нормативных актов на предмет их конституционности.

3. Различают формальный и материальный виды контроля. Формальный заключается в проверкесоблюдения процедуры рассмотрения и принятия нормативного акта, а материальный - в проверкеконституционности содержания соответствующего правового акта.

4. Выделяют децентрализованный (американский) контроль, осуществляемый судами общейюрисдикции, либо централизованный (европейский), осуществляемый специальным или толькоВерховным судом.

5. По способу проведения можно выделить:- абстрактный контроль, который предполагает проверку конституционности закона или его

отдельного положения вне связи с каким-либо конкретным делом или спором;- конкретный (инцидентный) контроль, осуществляемый в связи с применением какого-либо

нормативного акта, конституционность которого оспаривается, или конкретной деятельностьюправоохранительного и иного государственного органа, допустившего нарушение определенныхконституционных прав индивида или юридического лица.

6. С точки зрения обязательности конституционный контроль может быть:- обязательным, когда закон или иной нормативный акт подлежат обязательной конституционной

проверке;- факультативным, который проводится лишь по собственной инициативе имеющего на то право

органа или индивида, если возникают сомнения в соответствии нормативно-правового акта КонституцииРФ.

В юридической литературе выдвигаются и иные основания классификации видов (форм)конституционного контроля (внутренний и внешний; централизованный и нецентрализованный;консультативный и постановляющий; прямой и косвенный; контроль путем действия и путем возражения ит.д.) <1>.

--------------------------------<1> См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. С. 115

- 127; Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С.27 - 28.

Позитивное значение конституционного контроля заключается в том, что он направлен наукрепление существующего в стране конституционного строя, конституционной законности, на защитуправ и законных интересов личности.


1. В чем проявляется высшая юридическая сила конституции?2. Почему одни нормы Конституции России действуют непосредственно, а другие требуют

конкретизации федеральными законами?3. Каково соотношение Конституции и Основного Закона?4. Определите принадлежность Конституции РФ и известных вам конституций республик в составе

РФ в соответствии с критериями классификации.5. Какие принципиально новые нормы и институты введены в Конституцию 1993 года?6. Определите принадлежность федеральной Конституции в соответствии с критериями

классификации.7. Должна ли Конституция России оставаться неизменной?8. Как соотносятся понятия "легальная" и "легитимная" конституции?9. Чем отличается конституционный контроль от конституционного надзора?10. Какие органы конституционного контроля и конституционного надзора существуют в Российской

Федерации?


1. Авакьян С.А. Конституционное Собрание РФ: концепция и проект федерального конституционногозакона // Вест. МГУ. Сер. 11. Право. 2005. N 2.

2. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.3. Алиев Т.Т., Бердникова Е.В. Конституция Российской Федерации: пределы стабильности и

перспективы модернизации // Современное право. 2013. N 12.4. Безруков А.В. Конституция Российской Федерации как ценность общественно-правового развития

// Современное право. 2014. N 4.5. Белов С.А. Непосредственное применение судами Конституции в Российской Федерации //

Государство и право. 2014. N 1.6. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998.7. Грудцына Л.Ю. Народ, гражданское общество и Конституция // Государство и право. 2014. N 1.8. Добрынин Н.М. Посильные суждения о пользе конституционной реформы в России // Государство

и право. 2014. N 1.9. Добрынин Н.М. О сущности конституционализма и правового государства: необходимое и

действительное // Государство и право. 2012. N 7.10. Жеребцова Е.Е. К дискуссии о месте и роли решений Конституционного Суда Российской

Федерации в системе источников российского конституционного права // Право и политика. 2010. N 11.11. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. М., 2009.12. Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификации и отграничение от

смежных явлений // Российский юридический журнал. 2014. N 2.13. Кравец И.А. Два гаранта Конституции в российском конституционализме и концепция сильного

государства // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 1.14. Крусс В.И. Конституция Российской Федерации и отечественная наука права // Проблемы права.

2013. N 4.15. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации: Монография. М., 2002.16. Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции РФ // Конституционное и муниципальное

право. 2007. N 15.17. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.18. Проблемы науки конституционного права: Монография / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург,

1998.19. Пряхина Т.М. К вопросу о самодостаточности российской Конституции // Конституционное и

муниципальное право. 2005. N 1.20. Румянцев О.Г. Из истории создания Конституции РФ. О работе Конституционной комиссии (1990 -

1993 годы) // Государство и право. 2008. N 9 - 12.21. Скуратов Ю.И. Развитие Конституции РФ 1993 года: поправки в Конституцию или

конституционная реформа? // Российский юридический журнал. 2009. N 3.22. Хабриева Т.Я. Доктринальное значение российской Конституции // Журнал российского права.

2009. N 2.23. Шустров Д.Г. Учредительная функция конституции // Конституционное и муниципальное право.

2012. N 9.24. Эбзеев Б.С. Конституция Российской Федерации: прямое действие и условия реализации //

Государство и право. 2008. N 7.

ТЕМА 3. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯИ ФОРМЫ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ


1. Конституционный строй и его основы.2. Система принципов (основ) конституционного строя.

3. Формы демократии в России: общая характеристика.4. Особенности проведения референдума Российской Федерации.

1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ И ЕГО ОСНОВЫ

Закреплению основ конституционного строя посвящена глава 1 Конституции РФ, котораяпредставляет собой "конституцию в конституции", поскольку согласно ст. 16 Конституции РФ никакиедругие положения российской Конституции не могут противоречить основам конституционного строястраны.

Каждое государство характеризуется определенными чертами, в которых выражается егоспецифика. Оно может быть демократическим или тоталитарным, республикой или монархией.Совокупность таких черт позволяет говорить об определенном способе, определенной формеорганизации государства (или о государственном строе). Такой строй, закрепленный конституцией,становится его конституционным строем.

Основы конституционного строя - это система базовых конституционных принципов, определяющихфундаментальные устои общественно-политического, правового, конституционного строя.

Конституционный строй - это система правовых отношений, закрепляющая способ организациигосударства, при котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, агосударство подчинено праву и, прежде всего, демократической Конституции <1>.

--------------------------------<1> Так считают ряд авторов. См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 98; Катков Д.Б. Конституционное право.

М., 2001. С. 38.

Конституционный строй, таким образом, не сводится к факту существования конституции, астановится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если онадемократическая <1>.

--------------------------------<1> См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 98.

Государственный строй, закрепленный конституционно, приобретает черты конституционного строя.Исторически он предшествует конституционному строю, являясь его необходимым условием. В то жевремя содержательно конституционный строй охватывает и такие сферы общественной жизни (основыгражданского общества, естественные права человека), которые выходят за рамки государственногостроя, вбирающего государственное устройство, организацию государственной власти и пр.Следовательно, государственный строй является логически исходным началом, ядром и необходимымусловием строя конституционного, поэтому во многом они совпадают. Между тем содержательноконституционный строй зачастую является платформой, исходным началом для государственного строя,который характеризует организационную структуру государства, его органов и территории. Инымисловами, в России общественный и конституционный строй являются "средой обитания" государственногостоя, а конституционный строй выступает связующим звеном для общественного и государственногостроя (Франция, Италия).

Таким образом, конституционный строй с точки зрения конституционного права есть отраженные вконституции и реально существующие устои жизни общества и государства. А основы конституционногостроя - это система конституционных принципов, закрепляющих основы государственного иобщественного строя.

Основы конституционного строя призваны быть ядром правового регулирования и поэтому должныобладать повышенной стабильностью содержания. На это направлен установленный в Конституции РФпорядок изменения положений ее первой главы. Эти нормы, как уже было указано, могут бытьпересмотрены Конституционным Собранием, которое созывается по решению 3/5 от общего числа членовСовета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционное Собрание либо разрабатываетпроект новой Конституции, либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ.

2. СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ (ОСНОВ) КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Система главных принципов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации,закреплена в главе 1 Конституции РФ.

Принципы, составляющие основы конституционного строя, взаимосвязаны и тесно переплетенымежду собой, нередко регулируя одно и то же в более широком и более конкретном смысле. Именнопоэтому основы конституционного строя необходимо рассматривать как единую целостную систему, а не

набор отдельных характеристик Российского государства.С учетом того, что в современном демократическом государстве человек ставится на первое место,

раскрытие принципов конституционного строя следует вести в последовательности, соответствующейданному приоритету.

Человек, его права и свободы - высшая ценность. Данный принцип является центральным в системеоснов конституционного строя. Конституция РФ в ст. 2 провозглашает человека, его права и свободывысшей ценностью, возлагая обязанность их признания, соблюдения и защиты на государство.

Демократическое государство. Статья 1 Конституции устанавливает, что Российская Федерацияявляется демократическим государством. Демократия - такая форма организации государства, котораясоответствует воле народа этого государства.

Основные признаки демократического государства: единственным источником власти и носителемсуверенитета является многонациональный народ Российской Федерации; легитимность государственнойвласти; демократические процедуры формирования и осуществления государственной власти; запретприсвоения власти и преследование такого присвоения (захвата) по закону. Демократизм также находитвыражение в народовластии, разделении властей, политическом и идеологическом многообразии,местном самоуправлении.

Принцип федерализма. Россия определяется в ст. 1 Конституции РФ как федеративное государство.Федеративное устройство - форма государственного устройства, при которой составные частигосударства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамкахразграничения предметов ведения и полномочий. Принцип федеративного построения России определяетхарактер взаимоотношений между федеративным Центром и его субъектами, а также между субъектамиРФ.

Правовое государство. Правовое государство - такой способ организации государства, при которомоно подчинено праву, а главной целью его деятельности является обеспечение прав и свобод человека.Однако конституционная характеристика России как правового государства не подтверждаетсяфактическим состоянием государства, а указывает направление его необходимого развития. Правовоегосударство - это принцип-цель.

Социальное государство. Принцип социального государства закреплен в ст. 7 Конституции РФ.Назначение социального государства, согласно Конституции РФ, состоит в проведении политики,направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Светское государство. Светский характер Российской Федерации закреплен в ст. 14 КонституцииРФ. Светское - это такое государство, в котором взаимоотношения государства и церкви строятся наоснове взаимного невмешательства в дела друг друга и не допускается установление какой-либогосударственной религии. Данный принцип характеризуется следующим:

1) отделение церкви от государства означает, что государство не вмешивается в деятельностьрелигиозных объединений, не возлагает на них выполнение каких-либо государственных функций, несопровождает свою деятельность религиозными обрядами и т.д. Религиозные объединения, в своюочередь, не участвуют в выборах органов власти, не участвуют в политической деятельности, не могутсоздавать свои подразделения в органах государственной и местной власти;

2) отделение школы от церкви. Однако религиозные организации вправе создавать собственныеобразовательные учреждения;

3) невозможность установления государственной или общеобязательной религии. Веровать или неверовать - личное дело каждого;

4) равенство религиозных объединений перед законом.Таким образом, принцип светского государства дает возможность государству сохранять

самостоятельность в условиях многоконфессионального общества, что не исключает его взаимодействияс религиозными объединениями, и прежде всего традиционными (православие, ислам, буддизм).

Принцип народовластия и государственного суверенитета. Принцип народовластия провозглашен вст. 3 Конституции РФ. Он проявляется уже в самом факте принятия Конституции на общероссийскомреферендуме.

Традиционно к свойствам народовластия относят единство, верховенство, полноту,неограниченность и неотчуждаемость власти народа. Все эти свойства в совокупности применительно кмногонациональному народу России образуют качество народного суверенитета.

Суверенитет народа - это первоисточник власти, право на развитие в той форме, которая вбираетсамо общество. Основные каналы реализации народного суверенитета - это государственный инациональный суверенитет.

Главный канал реализации национального и народного суверенитета - государство, закрепляющеесуверенные права народов, этносов в правовой форме. Понятие суверенитета связано исключительно ссуществованием государства.

В современной науке конституционного права разрабатывается новая категория - сувереннаядемократия, идея которой состоит в признании суверенности народа, посредством различныхдемократических процедур реализующего свою власть, независимость которой обеспечиваетсясуверенитетом государства в условиях сохранения России <1>.

--------------------------------<1> См.: Лебедев В.А. Суверенная демократия: идеология, политика, право (теоретические

аспекты). Челябинск, 2008.

Республиканская форма правления. Форма правления - категория, выражающая способ организацииверховной государственной власти, порядок образования и срок полномочий ее органов, ихвзаимодействие между собой и населением, степень участия населения в ее формировании.

Традиционно форма правления подразделяется на две основные разновидности - монархию иреспублику.

В республике верховную государственную власть осуществляют выборные органы, избираемые наопределенный срок и ответственные перед народом. В литературе выделяются две основные формыреспублик - президентская и парламентская. Кроме того, ведется речь о полупрезидентской исуперпрезидентской республиках, к последней ряд ученых относит Россию <1>.

--------------------------------<1> См.: Баглай М.В. Указ. соч.; Козлова Е.И. Указ. соч.; Конституционное право России / Отв. ред.

А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2011; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.,1999 и др.

Характеризуя Россию по форме правления, можно отметить, что это смешанная полупрезидентскаяреспублика.

Экономические основы конституционного строя. Свобода экономической деятельности отражается вряде принципов:

- единство экономического пространства и свободное перемещение товаров и услуг, что означаетневозможность внутри территории РФ установления каких-либо препятствий для свободногоперемещения товаров и услуг (ст. 74 Конституции РФ);

- поддержка конкуренции - основополагающий принцип рыночной экономики, которыйобеспечивается предоставлением субъектам предпринимательской деятельности равных прав ивозможностей в сфере гражданского оборота, а также ограничением монополистической деятельности нарынке;

- равенство всех форм собственности, свобода предпринимательства и частной инициативы;- многообразие и равная защита всех форм собственности, о чем уже упоминалось.Идеологическое и политическое многообразие. Данный принцип закреплен в ст. 13 Конституции РФ,

и его основными характеристиками являются:- идеологическое многообразие как возможность нормального сосуществования в обществе

различных (противоположных) философских, политических, правовых, экономических, религиозныхвзглядов, идей, теорий. Каждый вправе самостоятельно или совместно свободно создавать,распространять, защищать свои взгляды и идеи;

- невозможность установления никакой идеологии в качестве государственной или обязательной -необходимая гарантия принципа идеологического многообразия. Это означает, что государство не должновмешиваться в сферу идеологии путем подчинения какому-либо идеологическому направлению игосударство не вправе устанавливать какую-либо идеологию в качестве обязательной;

- принцип политического многообразия (многопартийность) есть свобода образования идеятельности политических партий, выражающих волю населения или отдельных его субъектов, чтоисключает возможность партийной монополии, ущемление прав других, менее влиятельных, партий;

- свобода общественных объединений, включая и политические партии;- пределы идеологического и политического многообразия, которые не могут быть безграничны (ст.

13 Конституции РФ устанавливает ряд запретов в отношении общественных объединений).

3. ФОРМЫ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Понятие демократии сложилось еще в античном мире, а после победы буржуазных революций вXVII - XIX веках демократия повсеместно стала входить в политическую практику крупных промышленныхдержав (США, Франция).

Демократии в науке всегда придавалось различное толкование, поэтому неудивительносуществование множества ее взаимоисключающих концепций. Одни авторы понимали под демократией

метод осуществления государственной власти, другие определяли ее как форму государства, третьиделали упор на классовый характер демократии. Различные подходы к пониманию демократии вызвали кжизни концепцию "плюралистической" демократии, "компромиссной" демократии, теории правящей элитыи др.

Осуществление власти народа предполагает существование в каждом государстве определенногомеханизма властвования. В зависимости от форм волеизъявления народа в науке иконституционно-правовой практике обычно различают непосредственную (прямую) и представительнуюдемократию.

Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа иликаких-либо групп населения.

Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно, и ученые разныхстран делали акценты на различных сторонах.

Предлагался термин "полунепосредственная демократия", означающий введение ряда институтов,обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целомпредставительной системы. На деле это сводится к некоторым институтам, практическая значимостькоторых, по мнению ряда ученых, невелика <1>. Например, закон, принятый парламентом, выносится нареферендум или Конституционное Собрание разрабатывает проект Конституции, а затем выносит его нареферендум, также примером может служить народная правотворческая инициатива.

--------------------------------<1> См., напр.: Демишель Ф. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 12.

В литературе выделяются несколько форм прямой демократии: парламентские выборы, выборыдолжностных лиц государства, голосование во время проведения референдума, голосование по отзывувыборных должностных лиц, народная правотворческая инициатива, обращения граждан, сходы,собрания, публичные слушания, опросы, которые наиболее ярко проявляются на местном уровне иподлежат изучению в дальнейшем.

Референдум - это форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся вголосовании по наиболее значимым вопросам общественного, регионального или местного масштаба.

Классификация референдумов осуществляется по разным основаниям.В зависимости от предмета референдума выделяют конституционный, законодательный,

международно-правовой и административный референдумы.По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, различают консультативный

и императивный (обязательный) референдумы. Первый проводится для выяснения мнения населения покаким-либо вопросам, окончательное решение принимает орган, инициирующий проведениереферендума. Решения второго обязательны для исполнения всеми органами и лицами. Такие решенияне нуждаются в дополнительном утверждении. В российском законодательстве предусмотрен лишьимперативный референдум.

В зависимости от условий, необходимых для проведения референдума, они делятся наобязательные и факультативные. Обязательные проводятся в связи с необходимостью, установленнойзаконом, и являются одним из способов принятия какого-либо государственного решения. Например, вЯпонии поправки к Конституции могут быть приняты только на референдуме. Факультативныйреферендум проводится при наличии инициативы определенных законом субъектов.

По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, региональные иместные.

Правовой основой организации и проведения референдумов в России являются Конституция РФ,Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие вреферендуме граждан Российской Федерации". Его положения развиваются в отдельныхзаконодательных актах регионов. Порядок проведения всероссийского референдума установлен ФКЗ от28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации".

Субъекты Федерации принимают собственные законы о референдумах субъектов Федерации и оместных референдумах. В ряде случаев принимаются отдельные законы (Тюменская область), иногда -единый законодательный акт, регулирующий порядок проведения и регионального, и местногореферендумов (Свердловская область).

Таким образом, можно сделать следующие выводы:- все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой

страны;- удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества

национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества;- значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные

конституции содержат положения о формах непосредственной демократии.

4. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Подготовка и проведение референдума Российской Федерации.Правовым основанием проведения общероссийского референдума является ФКЗ от 28 июня 2004 г.

"О референдуме Российской Федерации", а положения, не урегулированные данным Законом,регулируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г.

Закон определяет референдум Российской Федерации как всенародное голосование гражданРоссийской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственногозначения.

На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новойКонституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародноеголосование проекта новой Конституции РФ, и проект нормативного акта или вопрос, обязательноевынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.

На всероссийский референдум не могут выноситься вопросы (ст. 6 ФКЗ):1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией

Российской Федерации;2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной

Думы, а также о проведении их досрочных выборов либо о перенесении сроков проведения такихвыборов;

3) об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении илипродлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральныхгосударственных органов;

5) об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочийорганов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либодолжностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международнымдоговором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность такихлиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;7) отнесенные Конституцией России, федеральными конституционными законами к исключительной

компетенции федеральных органов государственной власти.Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации,

ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина,конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Наряду с ограничениями, относящимися к выносимым на референдум вопросам, законодательвводит ограничения по проведению референдума в целом (ст. 7 ФКЗ "О референдуме РФ").

Во-первых, референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения,введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагаетсяпроводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отменывоенного или чрезвычайного положения.

Во-вторых, повторный референдум Российской Федерации с такой же формулировкой вопроса непроводится в течение двух лет с момента официального опубликования результатов предыдущегообщероссийского референдума.

В-третьих, референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ,Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всейтерритории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, заисключением случаев проведения референдума по проекту Конституции и проекту нормативного акта иливопроса, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договоромРФ.

Установление иных ограничений не допускается. Например, принятие органом власти решения потому же вопросу, по которому предполагается проведение референдума, не препятствует егопроведению.

Процесс подготовки и проведения референдума Российской Федерации (референдумный процесс)включает несколько стадий:

1) выдвижение инициативы проведения референдума и сбор подписей в ее поддержку;2) назначение референдума;3) образование участков, формирование комиссий референдума, составление списков участников

референдума;4) проведение агитации;5) голосование и определение результатов референдума;6) вступление в силу решения, принятого на референдуме.Инициатива проведения референдума РФ принадлежит:1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в

референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупностиза пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;3) федеральным органам государственной власти в случаях, предусмотренных международным

договором РФ и ФКЗ.Инициатива проведения референдума гражданами включает три этапа: 1) легализацию

инициативной группы референдума; 2) сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума;3) решение ЦИК РФ по инициативе граждан <1>.

--------------------------------<1> Подробнее см.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 270 - 282.

1. Образование инициативной группы распадается на четыре подэтапа, поскольку требуетпредварительного образования региональных подгрупп инициативной группы более чем в половинесубъектов РФ в составе не менее 100 участников референдума каждая.

Первый подэтап - создание региональной подгруппы. Гражданин (граждане) РФ, выдвинувший(выдвинувшие) предложение об образовании инициативной группы, не позднее чем за пять дней до дняпроведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональнойподгруппы письменно уведомляет (уведомляют) избирательную комиссию своего субъекта РФ о месте ивремени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума. Собрание подгруппыпроводится на территории того субъекта РФ, где находится место жительства участников референдума,принимающих участие в собрании. Собрание правомочно, если в нем принимают участие не менее 100участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ.Подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональнойподгруппы удостоверяются нотариально. На собрании региональной подгруппы вправе присутствоватьпредставитель избирательной комиссии субъекта РФ, на территории которого проводится собрание, атакже представитель ЦИК РФ. Граждане, создающие региональную подгруппу за пределами РФ,уведомляют об этом ЦИК РФ.

В случае поддержки предложения об образовании инициативной группы и вопроса (вопросов)референдума собрание региональной подгруппы принимает решение о создании региональнойподгруппы, а также решения: 1) об утверждении формулировки вопроса (вопросов) референдума; 2) обобразовании инициативной группы; 3) о назначении из числа членов региональной подгруппы ееуполномоченных представителей. Решения эти считаются принятыми, если за них проголосовали болееполовины участников собрания. Результаты голосования отражаются в протоколе собрания.

Второй подэтап - регистрация региональной подгруппы. Уполномоченные представителирегиональной подгруппы обращаются в избирательную комиссию своего субъекта РФ с ходатайством орегистрации подгруппы, в котором указывается утвержденная на собрании формулировка вопроса(вопросов) референдума.

Избирательная комиссия субъекта РФ, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы,незамедлительно уведомляет ЦИК РФ о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) входатайстве, с тем, чтобы ЦИК РФ имела возможность в течение 10 дней проверить соответствие его (их)законодательным требованиям. Если ЦИК РФ установила несоответствие вопроса (вопросов)референдума законодательным требованиям, она мотивирует это в своем заключении инезамедлительно доводит его до сведения всех избирательных комиссий субъектов РФ. После полученияэтого заключения избирательные комиссии субъектов РФ не вправе регистрировать региональныеподгруппы, обратившиеся с ходатайством о регистрации. Параллельно избирательная комиссия субъектаРФ в течение 15 дней со дня получения ходатайства о регистрации региональной подгруппы самапроверяет соответствие ходатайства и приложенных к нему документов законодательным требованиям. Витоге она принимает решение о регистрации региональной подгруппы либо об отказе в ее регистрации (вт.ч. при наличии соответствующего заключения ЦИК РФ). Отказ в регистрации может иметь место толькопо соображениям законности. Решение о регистрации региональной подгруппы, созданной за рубежом,принимает ЦИК РФ.

Решение избирательной комиссии субъекта РФ об отказе в регистрации может быть обжаловано врегиональный суд общей юрисдикции. Решение ЦИК РФ, которым утверждено ее заключение о

несоответствии вопроса (вопросов) референдума законодательным требованиям, может бытьобжаловано в Верховный Суд РФ.

Третий подэтап - создание инициативной группы. После регистрации избирательной комиссиейсубъекта РФ региональной подгруппы начинается создание аналогичных подгрупп в других субъектах РФ.С момента регистрации таких подгрупп более чем в половине субъектов РФ их уполномоченныепредставители вправе на своем собрании принять решение об обращении в ЦИК РФ с ходатайством орегистрации инициативной группы. Такое ходатайство должно быть направлено в ЦИК РФ не позднее чемчерез два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы.

На собрании также принимаются решения о назначении из числа участников собранияуполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и ееуполномоченных представителей по финансовым вопросам. Инициативная группа создает собственныйфонд референдума, исключительно через который осуществляет все расходы по инициированиюреферендума, агитационной работе. В ходатайстве инициативной группы указываются: 1) формулировкавопроса (вопросов) референдума; 2) наименования субъектов РФ, иностранных государств, в которыхзарегистрированы региональные подгруппы и на территориях которых предполагается сбор подписей.

Четвертый подэтап - регистрация инициативной группы. Если ЦИК РФ установит соответствиеходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов законодательным требованиям, ЦИКРФ в течение 10 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативнойгруппы, ее уполномоченных представителей и дает разрешение на открытие специального счета фондареферендума, а также выдает инициативной группе регистрационное свидетельство. В регистрационномсвидетельстве указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку инициативы проведенияреферендума. Если ЦИК РФ приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы, ей выдаетсямотивированное постановление, после чего процедуры по реализации инициативы проведенияреферендума прекращаются. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы являютсятолько соображения законности. Решение об отказе в регистрации может быть обжаловано в ВерховныйСуд РФ <1>.

--------------------------------<1> См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 275 - 280.

Если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в ЦИК РФ непоступит ходатайство инициативной группы, ЦИК РФ принимает решение о прекращении процедур пореализации инициативы проведения референдума. Инициативная группа по проведению референдума доофициального опубликования решения о назначении референдума вправе отозвать свою инициативупутем представления в ЦИК РФ протоколов собраний более чем половины входящих в ее составрегиональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума. Решение об отзыве указаннойинициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовали болееполовины членов региональной подгруппы. По результатам рассмотрения представленных документовЦИК РФ принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведенияреферендума.

2. Сбор подписей в поддержку референдума. Инициативная группа обязана собрать в поддержкуинициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участников референдума. Приэтом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума,место жительства которых находится на территории данного субъекта. Если сбор подписейосуществляется за пределами РФ, общее количество таких подписей не может составлять более 50тысяч. Сбор подписей осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрацииинициативной группы.

Право сбора подписей принадлежит исключительно членам инициативной группы, входящим врегиональную подгруппу, зарегистрированную избирательной комиссией субъекта РФ, на территориикоторого осуществляется сбор подписей. Подписи могут собираться только на территориях тех субъектовРФ, избирательными комиссиями которых были зарегистрированы региональные подгруппы. Участникреферендума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдуматолько один раз.

После завершения сбора подписей, но не позднее даты окончания срока сбора подписей, указаннойв регистрационном свидетельстве, инициативная группа подсчитывает количество подписей, собранныхпо каждому субъекту РФ, количество подписей, собранных за рубежом, а также общее количествособранных подписей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей, которыйподписывается уполномоченным представителем инициативной группы. Подписные листы,пронумерованные и сброшюрованные в виде папок по субъектам РФ, иностранным государствам,протокол об итогах сбора подписей, первый финансовый отчет инициативной группы об использовании

средств фонда референдума передаются уполномоченным представителем инициативной группы в ЦИКРФ не позднее 18 часов по московскому времени дня, в который истекает срок сбора подписей.Количество подписей участников референдума, содержащихся в подписных листах, представляемых вЦИК РФ, может превышать необходимое количество подписей не более чем на 5 процентов.

3. Решение ЦИК РФ по инициативе граждан. ЦИК РФ в течение 30 дней со дня приема документовпроверяет соблюдение порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверность сведенийоб участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей, а также соблюдениеинициативной группой порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации повопросам референдума. По итогам проверки ЦИК РФ принимает решение о результатах выдвиженияинициативы проведения референдума. Если количества достоверных подписей участников референдумадостаточно для назначения референдума и при этом количество недостоверных и (или)недействительных подписей составило менее 5 процентов от общего количества подписей, отобранныхдля проверки, ЦИК РФ указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативыпроведения референдума. Данное решение ЦИК РФ не позднее чем через пять дней со дня его принятиянаправляет Президенту РФ и одновременно уведомляет о своем решении палаты ФедеральногоСобрания РФ. Если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно дляназначения референдума либо если количество недостоверных и (или) недействительных подписейсоставило 5 и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, ЦИК РФуказывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Послепринятия данного решения процедуры по реализации инициативы проведения референдумапрекращаются. Инициативная группа в течение 10 дней после получения копии отрицательного решенияЦИК РФ вправе обжаловать его в Верховный Суд РФ.

Если ЦИК РФ принимает отрицательное решение, не обжалованное в Верховный Суд РФ илипризнанное им законным, соответствующая инициативная группа, входящие в нее граждане в течениегода со дня принятия решения ЦИК РФ не могут повторно инициировать проведение референдума с такойже по смыслу или содержанию формулировкой вопроса (вопросов).

Изложенная процедура гражданского инициирования референдума крайне сложна, трудна виспользовании. Мотив подобного законодательного решения - ограничение инициатив, не имеющихширокой поддержки населения.

Инициатива проведения референдума Конституционным Собранием РФ. Конституционное собраниеРФ, разработав проект новой Конституции РФ, вправе вынести его на всенародное голосование. Порядоктакой инициативы должен определяться особым федеральным конституционным законом, который внастоящее время не принят.

Инициатива проведения референдума федеральным органом власти. Если в соответствии смеждународным договором РФ проект нормативного акта или вопрос государственного значенияподлежит вынесению на референдум РФ, такой референдум назначается по инициативе федеральногооргана (федеральных органов) государственной власти, к компетенции которого (которых)международным договором РФ отнесено рассмотрение проекта нормативного акта или вопросагосударственного значения. Указанная инициатива оформляется решением соответствующегофедерального органа (соответствующих федеральных органов) государственной власти.

Назначение референдума РФ - исключительная прерогатива Президента РФ, который назначает егосвоим указом. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которыхназначается референдум, Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом осоответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума. Конституционный Судрассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту. Решениесуда подлежит незамедлительному опубликованию.

Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума соответствующейКонституции РФ, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения КонституционногоСуда назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующейКонституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решенияКонституционного Суда.

При назначении референдума Президент определяет день голосования, которым может быть тольковоскресенье, в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначенииреферендума.

Таким образом, Президент РФ обладает исключительным правом на назначение референдума РФ,однако он не может назначить референдум по собственному усмотрению. Президент также не вправеотказать в назначении референдума, если соблюдена предусмотренная законом процедураинициирования референдума и выносимый на референдум вопрос (законопроект) отвечаетзаконодательным требованиям.

Образование участков, формирование комиссий референдума, составление списков участниковреферендума. Подготовку и проведение референдума РФ осуществляют:

1) Центральная избирательная комиссия РФ, действующая в качестве Центральной комиссииреферендума РФ;

2) избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве комиссий субъектов РоссийскойФедерации по проведению референдума РФ;

3) территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальныхобразований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации овыборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий (далее -территориальные комиссии), а также специальные территориальные комиссии референдума,формируемые ЦИК РФ, ИК субъектов РФ в случаях, предусмотренных законом;

4) участковые комиссии по проведению референдума России.Проведение агитации. После принятия решения о назначении референдума РФ граждане РФ, а

также общественные объединения вправе в любых допустимых формах и законными методамибеспрепятственно вести агитацию:

- за или против проведения референдума РФ;- за или против участия в референдуме;- за или против законопроекта или иного вопроса, выносимого на референдум.Проведение агитации по вопросам референдума начинается со дня регистрации инициативной

группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума и прекращаетсяв ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Голосование и определение результатов референдума. Решения комиссий по проведениюреферендума Российской Федерации публикуются в печати и передаются другим средствам массовойинформации.

Голосование на референдуме проводится в установленный день с 8 до 20 часов по местномувремени в помещениях участковых комиссий. Каждый гражданин голосует лично.

ЦИК РФ признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половиныучастников референдума, внесенных в списки участников референдума. Число участников референдума,принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы,обнаруженных в ящиках для голосования. ЦИК РФ признает результаты референдуманедействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участковреферендума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования всовокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенныхв списки участников референдума на момент окончания голосования <1>.


Вступление в силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение иитоги голосования в целом по России подлежат официальному опубликованию (обнародованию) непозднее трех дней после определения результатов референдума.

Решение, принятое на общероссийском референдуме, является общеобязательным и не нуждаетсяв дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории России и может быть изменено неиначе как путем принятия решения на новом референдуме.

Если для реализации принятого решения на референдуме требуется издание дополнительногоправового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит решение этоговопроса, обязан в течение 15 дней с момента вступления в силу решения референдума определить срокиподготовки данного акта.

Таким образом, референдум является одной из центральных форм непосредственной демократии,отличается сложностью процедуры проведения и имеет много сходств с избирательным правом.


1. Предполагает ли народовластие деятельность профессионального государственного аппарата?2. Всегда ли можно рассматривать референдум как волю всего народа?3. Как соотносятся понятия "элементы" и "принципы" конституционного строя?4. Соотнесите понятия "конституционный строй" и "основы конституционного строя".5. Возможен ли конституционный строй без государственного строя? Каково их соотношение?6. В чем состоит системный характер принципов конституционного строя? Приведите примеры их

взаимосвязанности.

7. Какие принципы правового государства способствуют развитию конституционного строя в России?8. Какие принципы рыночной экономики можно отнести к экономическим основам конституционного

строя?9. В чем суть политического и идеологического многообразия?10. Каковы основные стадии проведения референдума?


1. Алейников Б.Н. Социальное государство и собственность // Государство и право. 2008. N 1.2. Баев В.Г. Государственный строй как система экономических и политико-правовых отношений /

В.Г. Баев, А.Н. Марченко // Современное право. 2010. N 12.3. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.,

2011.4. Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при реализации инициативы проведения

референдума РФ и его назначении: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2010. N 3.5. Гранкин М.И. Конституционный строй: понятие и сущность // Конституционное и муниципальное

право. 2011. N 8.6. Демишель Ф. Институты и власть во Франции / Ф. Демишель, А. Демишель, М. Пикемаль. М.,

1977.7. Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения

правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. N 6.8. Зорькин В.Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное

конституционное обозрение. 2008. N 1.9. Катков Д.Б. Конституционное право / Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго. М., 2001.10. Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом // Российский юридический журнал.

2009. N 4.11. Комарова В.В. Виды референдумов в современной России // Конституционное и муниципальное

право. 2003. N 5.12. Конев Ф.Ф. Суверенитет: народный или национальный? // Конституционное и муниципальное

право. 2005. N 6.13. Кряжкова О. О демократии и демократических процедурах: что не так? // Сравнительное

конституционное обозрение. 2014. N 1.14. Курячая М.М. Право на референдум в системе публично-политических прав граждан РФ. М.,

2007.15. Лебедев В.А. Суверенная демократия: идеология, политика, право (теоретические аспекты):

Монография / В.А. Лебедев, В.В. Киреев. Челябинск, 2008.16. Матейкович М.С. Политическая модернизация России и право // Государство и право. 2011. N 1.17. Муравский В.А. Органическая концепция разделения властей // Российский юридический журнал.

2010. N 2.18. Невинский В.В. Основы конституционного строя Российской Федерации как система

конституционных принципов // Российский юридический журнал. 2004. N 1.19. Нудненко Л.А. К вопросу о правовом регулировании народовластия в России // Государство и

право. 2012. N 7.20. Овчинников Н.И. Референдум: правовые основы и возрастной аспект // Журнал о выборах. 2007.

N 1.21. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты.

Екатеринбург, 2003.20. Скуратов Ю.И. Социальное государство как институт гражданского общества и конституционного

права // Российский юридический журнал. 2008. N 2.21. Фролов Ю.Н. Основы конституционного строя России с позиций западноевропейского и

российского правосознания // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20.22. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М.,

2014.23. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации:

Монография. М., 2005.

ТЕМА 4. НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ В РОССИИ


1. Конституционно-правовое регулирование статуса общественных объединений в РоссийскойФедерации.

2. Конституционно-правовой статус политических партий в России.3. Церковь и религиозные объединения: статус и отличия.4. Правовой статус средств массовой информации.5. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации.

1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСАОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция РФ посвятила деятельности общественных объединений две статьи. В статье 13закрепляются основы правового статуса общественных объединений, речь идет об идеологическом иполитическом многообразии, о равенстве общественных объединений перед законом. Опираясь на нормымеждународного права, федеральная Конституция вводит ограничения на создание и деятельностьобщественных объединений, если их цели и действия направлены на насильственное изменение основконституционного строя, нарушают целостность Российской Федерации, подрывают безопасностьгосударства, содействуют разжиганию социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Согласно ст. 30 федеральной Конституции, государство является гарантом свободной деятельностиобщественных объединений и обеспечивает право граждан на объединение. Несколько решенийКонституционного Суда РФ были посвящены защите конституционного права на объединение, где Судпришел к выводам о том, что:

1) право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основаниизакона;

2) Конституция не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительныхорганов негосударственным организациям при проведении соответствующего контроля;

3) свобода вероисповедания включает как коллективный, так и индивидуальный аспекты;4) невозможно лишить правоспособности объединение, если его деятельность не соответствует

требованиям нового закона;5) законодатель вправе определять не только условия, порядок создания и деятельности, но и

объем и содержание прав общественного объединения (впрочем, следует признать, что данный выводвесьма спорен) <1>.

--------------------------------<1> См.: Захаров В.В. Решения Конституционного Суда РФ как источник конституционного права. М.,

2005. С. 162 - 163.

Центральное место среди некоммерческих организаций принадлежит общественным объединениям,порядок образования и деятельности которых установлен законом о таковых <1>.

--------------------------------<1> Об общественных объединениях см.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ.

Выявим признаки общественных объединений с последующим формулированием понятия.Во-первых, общественные объединения - это объединения самостоятельные. Они не являются

структурными функциональными или специализированными ячейками более широких объединений.Общественные объединения могут входить в состав иных негосударственных объединений, оставаясь приэтом самостоятельными, сохраняя статус юридического лица (в публично-правовом или вгражданско-правовом смысле), широкое внутреннее самоуправление, собственные программу и устав,право на самостоятельное определение направления деятельности.

Во-вторых, общественные объединения - это формирования добровольно объединившихся лиц.Члены общественного объединения в любое время могут выйти из них. Решения общественныхобъединений обязательны для их членов в той мере, в какой последние им подчиняются. Общественныеобъединения не могут создаваться по указанию органов государственной власти и местногосамоуправления. Выбор программы - также прерогатива общественного объединения.

В-третьих, общественные объединения - целевые сообщества, т.е. сообщества людей,объединившихся для удовлетворения посредством совместной деятельности конкретных потребностей иинтересов. Постановка общих совместных целей отличает общественные объединения от людскихсообществ, образуемых стихийно при достижении исключительно индивидуальных целей (напр., очередив магазине, зрителей на стадионе и т.п.).

В-четвертых, общественные объединения формальные. Они основаны на обезличенных,

формализованных нормах и процедурах: целях, задачах, функциях, отношениях власти - подчинения,формального лидерства.

В-пятых, общественные объединения - это сообщества с постоянным характером деятельности иравенством оснований вступления и пребывания в них их членов (участников). Они действуютнепрерывно, регулярно воспроизводят свои цели и способы действий, что отличает их от разовыхнегосударственных манифестаций (забастовок, митингов, шествий).

И последнее: общественные объединения - это объединения, чья деятельность имеет общественнополезный характер, что означает, что деятельность объединений не противоречит действующему встране законодательству и не более того. Общественные объединения не обязаны при этом отстаиватьценности и сверять активность с официальной политической линией государства и господствующимиценностными установками. Иными словами, общественная полезность может быть направлена как ковсему обществу, так и только к членам объединения при условии, если не наносит вреда третьим лицам<1>.

--------------------------------<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 202 - 203.

С учетом сказанного общественное объединение можно определить как самостоятельноесамоуправляемое формальное сообщество людей, добровольно объединившихся на равных правах дляпостоянного (регулярного) достижения общих целей, для проведения совместной работы, направленнойна реализацию социально полезных (законных) интересов.

Общественные объединения подразделяются законодателем на несколькоорганизационно-правовых форм: организации, движения, фонды, учреждения, органы самодеятельности.Особой формой являются политические партии, порядок их образования и деятельность регулируютсяотдельным законом.

Все действующие в России общественные объединения можно подразделить на: общероссийские(национальные); межрегиональные и региональные; международные; иностранные.

Образованное в России общественное объединение признается международным, если виностранных государствах создается и действует хотя бы одно его структурное подразделение (филиал,представительство). Иностранным считается объединение, главный аппарат управления которогонаходится в другом государстве, а структурное подразделение (подразделения) - в России. Российскимсчитается такое объединение, подразделения которого расположены более чем в половине субъектов РФ.

Способы учреждения и прекращения деятельности общественных объединений.Выделяются три способа учреждения:1) нормативно-явочный, при котором общественные объединения создаются заинтересованными

лицами путем совершения односторонних инициативных действий, соответствующих следующимтребованиям законодательства:

а) создаваемое общественное объединение не должно иметь антисоциальной иантиконституционной направленности;

б) оно должно создаваться по инициативе не менее 3 учредителей - физических лиц;в) учредители обязаны организовать общее собрание (съезд, конференцию) заинтересованных лиц,

чтобы решить вопросы о создании общественного объединения, об утверждении его устава,формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов;

г) устав общественного объединения должен содержать (ст. 20 Федерального закона "Обобщественных объединениях"):

- название, цели и организационно-правовую форму общественного объединения;- структуру, руководящие и контрольно-ревизионные органы, территорию деятельности

объединения;- условия и порядок приобретения и утраты членства, права и обязанности членов (только для

организаций);- порядок формирования, деятельности и компетенцию руководящих органов, срок их полномочий и

местонахождение;- порядок изменения устава;- источники финансирования;- порядок реорганизации и ликвидации объединения;2) явочный порядок, при котором объединение создается заинтересованными лицами в рамках

действующего законодательства, но с соблюдением лишь первого условия;3) заявительно-регистрационный порядок, при котором выполняются все требования,

предусмотренные нормативно-явочным способом, а затем в течение 3 месяцев со дня проведенияучредительного собрания (съезда, конференции) подаются необходимые для регистрации документы (ст.

21) в органы юстиции. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд, отказ по мотивамнецелесообразности недопустим (ч. 4 ст. 23 Федерального закона "Об общественных объединениях") <1>.


Прекращение деятельности общественных объединений производится в форме их реорганизации иликвидации.

Реорганизация заключается в значительном изменении статуса общественного объединения(присоединении к нему упраздняемых общественных объединений, выделении из его состава новогообъединения), а также в упразднении общественного объединения путем передачи его прав,обязанностей, имущества в порядке правопреемства иным общественным объединениям в ходеобъединения, разделения, присоединения. Реорганизация происходит по решению съезда или общегособрания.

Ликвидация - это упразднение общественного объединения без передачи в порядке правопреемстваего прав, обязанностей, имущества другим общественным объединениям, осуществляемое по решениюсъезда, общего собрания либо по решению суда (ст. 26 Федерального закона "Об общественныхобъединениях").

Основания ликвидации по судебному решению:- направленность целей и действий общественного объединения на насильственное изменение

основ конституционного строя и нарушение государственной целостности страны, подрывгосударственной безопасности, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой,национальной и религиозной розни, виновное нарушение прав и свобод граждан;

- неоднократные и грубые нарушения закона или иных правовых актов либо систематическоеосуществление противоуставной деятельности;

- непредставление обновленных сведений для внесения их в Государственный реестр юридическихлиц в течение 3 лет.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений,оказывает поддержку их деятельности, что можно признать важным свидетельством демократическихначал. Государство может предоставлять налоговые льготы и преимущества, осуществлятьфинансирование отдельных общественно полезных программ.

Законодательством устанавливается принцип невмешательства органов власти и их должностныхлиц в деятельность общественных объединений. Надзор и контроль законности деятельностиобщественных объединений осуществляют прокуратура, органы юстиции, иные органы в рамках своейкомпетенции.

Членами общественных объединений могут быть граждане, иностранцы и лица без гражданства. Вмолодежных организациях членство допустимо с 14 лет, в детских объединениях - с 8-летнего возраста.Кроме того, законом допускается коллективное членство наряду с индивидуальным.

Изложенное приводит к следующим выводам:- законодатель допускает возможность вхождения в общественные объединения как граждан, так и

лиц, не имеющих устойчивой правовой связи с государством; предусмотрена возможность созданияобъединений несовершеннолетних;

- важным демократическим элементом является закрепление признаков самостоятельности,добровольности, нацеленности и общественной полезности общественного объединения;

- вместе с тем законодательство об общественных объединениях требует дальнейшей разработки исовершенствования.

Таким образом, в России созданы и действуют правовые основы для развития системыобщественных объединений. С принятием Закона о политических партиях и других законов,обеспечивающих реализацию общественного контроля, они обретают завершенный вид.

2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУСПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИИ

Одной из важнейших задач на современном этапе развития России выступает оформлениеправовых связей между государственными и общественными институтами. Ключевым инструментом вуказанной сфере являются политические партии, которые призваны претворять потребности граждан вдальнейшие действия органов государственной власти.

В основах конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 6, 13 Конституции РФ)провозглашается право граждан на участие в осуществлении государственной власти, в т.ч. посредствомобъединения в политические партии на основе общих интересов. Занимая центральное место в системе

негосударственных организаций, политические партии как бы соединяют, связывают гражданскоеобщество и государство, способствуют нейтрализации конфликтов между ними.

Политическая партия - это общественное некоммерческое объединение граждан РФ, образованноеими в процессе реализации индивидуальных прав каждого на объединение на основе общих взглядов иидей, имеющее целью совместную их реализацию в процессе достижения государственной власти.

Отличительные признаки партий:1) партия - это объединение совершеннолетних граждан, в то время как в общественные

объединения могут входить и не граждане, и несовершеннолетние;2) цель объединения в партии - достижение или влияние на государственную и политическую

власть;3) партия основывается именно на политических, а не на иных общественных совместных

интересах.Правовой статус и порядок деятельности определен Федеральным законом от 11 июля 2001 г. "О

политических партиях", который закрепил понятие, порядок образования, деятельности, реорганизациипартий и их виды. Ранее в отечественном законодательстве использовался термин "политическоеобщественное объединение". Поэтому закрепление в ст. 3 Закона понятия "политическая партия" создаетюридическую основу для функционирования нового субъекта правоотношений.

Сформулированное в Законе определение политической партии основано на перечислении целейдеятельности: "участие граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредствомформирования и выражения их политической воли, участие в общественных и политических акциях, ввыборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственнойвласти и органах местного самоуправления" (ст. 3 Федерального закона "О политических партиях").Однако думается, что законодатель немного лукавит при определении понятия партии, не указываяфактически главной цели политической партии - это овладение или влияние на публичную власть.Следовало бы прямо это указать в законе.

Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе. Основными целямиполитической партии являются:

- формирование общественного мнения;- политическое образование и воспитание граждан;- выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до

сведения широкой общественности и органов государственной власти;- выдвижение кандидатов на выборах в законодательные органы государственной власти и

представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в работеэтих органов.

Таким образом, основной задачей политических партий является участие в формировании иосуществлении государственной власти.

Требования, которым должна отвечать политическая партия:- наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, при

этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение даннойполитической партии;

- членство не менее пятисот человек;- руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные

подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.Конституционный Суд в Постановлении от 1 февраля 2005 г. признал конституционным

правомочность законодателя устанавливать количественные критерии создания партии, исходя изнеобходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе в целях формирования и выраженияполитической воли народа <1>. В Постановлении от 16 июля 2007 г. Суд подтвердил свою позицию,признав также не противоречащими Конституции РФ положения закона, регулирующие условия и порядокгосударственной регистрации регионального отделения политической партии, а также последствияизменения статуса политической партии, не отвечающей требованиям, предъявляемым к политическойпартии <2>.

--------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. // Российская газета.

08.02.2005.<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. // Российская газета.

21.07.2007.

Законодатель определяет основные принципы деятельности политических партий, среди которыхпринципы добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности.

Способы создания политической партии. Политическая партия создается свободно, без разрешенийорганов государственной власти и должностных лиц. Политическая партия может быть создана научредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партиюобщероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съездетакой организации или такого движения.

Партия создаются в заявительно-регистрационном порядке, приобретая при этом статусюридического лица с момента государственной регистрации.

Политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений:- о создании политической партии;- об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской

Федерации;- о принятии устава политической партии и ее программы;- о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Делегаты

учредительного съезда политической партии являются учредителями политической партии.Для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами

Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, образуетсяорганизационный комитет в составе не менее 10 человек.

Организационный комитет уведомляет в письменной форме федеральный орган исполнительнойвласти, уполномоченный осуществлять государственную регистрацию политических партий, о намерениисоздать политическую партию и указывает ее предполагаемое наименование. Вместе с уведомлением вуказанный орган направляются:

а) сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета (фамилии, имена, отчества,даты рождения, гражданство, контактные телефоны);

б) протокол собрания организационного комитета, в котором указываются цель его создания, срокполномочий (но не более одного года), место нахождения, порядок использования денежных средств ииного имущества организационного комитета, а также сведения о члене организационного комитета,уполномоченном открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета изаключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности.

Организационный комитет в течение месяца со дня выдачи ему документа, подтверждающегопредставление документов, публикует в одном или нескольких общероссийских периодических печатныхизданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в федеральныйрегистрирующий орган соответствующих документов. После проведения учредительного съездаполитической партии организационный комитет прекращает свою деятельность.

Политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полномобъеме, в т.ч. как юридические лица, с момента государственной регистрации. Документом,подтверждающим государственную регистрацию политической партии или ее регионального отделения,является свидетельство о государственной регистрации политической партии или ее региональногоотделения.

Политической партии может быть отказано в государственной регистрации в случае, если:а) положения устава политической партии противоречат Конституции Российской Федерации,

федеральным законам;б) наименование и (или) символика политической партии не соответствуют требованиям

Федерального закона;в) не представлены документы, необходимые для государственной регистрации политической

партии в соответствии с законом;г) федеральным регистрирующим органом установлено, что содержащаяся в представленных для

государственной регистрации политической партии документах информация не соответствуеттребованиям закона;

д) нарушены установленные сроки представления документов, необходимых для государственнойрегистрации политической партии.

Отказ в государственной регистрации либо уклонение от государственной регистрации политическойпартии или ее регионального отделения могут быть обжалованы в суд. Заявление политической партииили ее регионального отделения об обжаловании отказа в государственной регистрации рассматриваетсясудом в течение месяца со дня подачи заявления.

Среди субъектов политических партий необходимо различать: учредителей (инициаторов созданияпартии); членов (физических лиц, деятельность которых в партии связана с индивидуальным заявлением);участников (лиц, участвующих в деятельности партии без обязательного документального оформления);должностных лиц (руководителей и представителей партии в отношениях с обществом и государством).

Высшим руководящим органом политической партии является съезд политической партии. Высшим

руководящим органом регионального отделения политической партии является конференция или общеесобрание регионального отделения политической партии.

Избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза вчетыре года, а региональных отделений - не реже одного раза в два года.

Законом закрепляется перечень прав политических партий, среди них права:а) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды,

цели и задачи;б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного

самоуправления в порядке и объеме, установленных Федеральным законом и иными законами;в) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской

Федерации;г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в т.ч. с правами юридического лица,

принимать решения об их реорганизации и ликвидации;д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные

публичные мероприятия;е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства

массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;ж) пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой

информации;з) создавать объединения и союзы.Политические партии, победившие на парламентских региональных выборах, участвуют в

процедуре назначения главы субъекта РФ. Политическая партия обязана:а) соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ и законодательство, а также устав

политической партии;б) ежегодно представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов

политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении деятельности с указаниемместа нахождения постоянно действующего руководящего органа; копии представляемых в налоговыеорганы Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии и финансовых(бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правамиюридического лица;

в) допускать представителей регистрирующих органов на открытые мероприятия (в т.ч. на съезды,конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями ииными структурными подразделениями;

г) извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведениимероприятий, связанных с выдвижением кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иныевыборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускатьпредставителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.

Гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии. Членполитической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политическойпартии - по месту постоянного или преимущественного проживания.

Политическая партия является единственным видом общественного объединения, котороеобладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иныевыборные должности в органах государственной власти.

Политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа -съезда либо по решению Верховного Суда РФ. Заявление о ликвидации политической партии вносится вВерховный Суд РФ федеральным регистрирующим органом.

Итак, политические партии: а) являются ключевым и наиболее заметным видом общественныхобъединений; б) всегда преследуют цель достижения государственной власти и оказания на нее влияния;в) в состав партий могут входить только совершеннолетние граждане. Вместе с тем законодательство ополитических партиях нуждается в дальнейшем совершенствовании, а их статус - в научном осмыслении.

3. ЦЕРКОВЬ И РЕЛИГИОЗНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ: СТАТУС И ОТЛИЧИЯ

В соответствии со ст. 14 Конституции РФ Россия - светское государство, что означает, что никакаярелигия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозныеобъединения отделены от государства.

Отделение религиозных объединений от государства означает, в частности, что государство, егоорганы и должностные лица не вмешиваются ни в вопросы определения гражданами своего отношения крелигии, ни в законную деятельность религиозных объединений. Государство не возлагает на

религиозные объединения осуществление функций органов государственной власти и других органов.Деятельность органов государственной власти не может сопровождаться публичными религиознымиобрядами и церемониями.

Под религиозным объединением признается добровольное объединение граждан РоссийскойФедерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РоссийскойФедерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающеесоответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, другихрелигиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

В соответствии с Законом <1> религиозные объединения могут создаваться в форме религиозныхгрупп и религиозных организаций. Религиозной группой признается добровольное объединение граждан,образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельностьбез государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Помещения инеобходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование группыее участниками.

--------------------------------<1> О свободе совести и религиозных объединениях: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N

125-ФЗ.

Граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее врелигиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местногосамоуправления.

Для преобразования религиозной группы в религиозную организацию необходимы количественныйсостав не менее 10 граждан и действие на территории РФ не менее 15 лет или вхождение группы вструктуру централизованной религиозной организации.

Религиозные группы имеют право совершать богослужения, другие религиозные обряды ицеремонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации,иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации,образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном закономпорядке зарегистрированное в качестве юридического лица.

Таким образом, первым отличием религиозной группы от религиозной организации являетсяобязательное наличие российского гражданства участников религиозной группы, что объясняетсясложностью их учета (т.к. они не регистрируются) и наименьшей возможностью контроля в отношениирелигиозных групп со стороны государства. Вторым отличием является обязательная в установленномзаконом порядке регистрация организации в качестве юридического лица, что не характерно длярелигиозной группы.

Религиозные организации в зависимости от территориальной сферы деятельности подразделяютсяна местные и централизованные. Местной религиозной организацией признается религиознаяорганизация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста 18 лет и постояннопроживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. Централизованнойрелигиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своимуставом не менее чем из трех местных религиозных организаций.

Религиозная организация обязана ежегодно информировать зарегистрировавший ее орган опродолжении своей деятельности с указанием сведений, включаемых в Единый государственный реестрюридических лиц.

Непредставление указанных сведений в течение трех лет является основанием для обращениярегистрирующего органа в суд с иском о признании религиозной организации, прекратившей своюдеятельность.

Религиозные организации могут быть ликвидированы: по решению их учредителей или органа,уполномоченного на то уставом религиозной организации, либо по решению суда в случае неоднократныхили грубых нарушений норм Конституции РФ, федеральных законов либо в случае систематическогоосуществления религиозной организацией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставнымцелям).

Органы прокуратуры Российской Федерации, орган, осуществляющий регистрацию религиозныхорганизаций, а также органы местного самоуправления вправе вносить в суд представление о ликвидациирелигиозной организации либо запрете ее деятельности.

Таким образом, образование и деятельность религиозных объединений в России имеет весьмаспецифичный характер, связанный с принципами правового, демократического, светского государства, гдекрасной нитью проходит идея отделения церкви от государства и политики.

4. ПРАВОВОЙ СТАТУС СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Важную роль в формировании гражданского общества в России играют средства массовойинформации (СМИ). Они являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информированияобщества и личности.

СМИ есть периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальнаяпрограмма, иная форма периодического распространения массовой информации. Данное определениеуточняется рядом других, раскрывающих содержание его отдельных терминов. Так, под периодическимпечатным изданием понимаются газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющеепостоянное название, текущий номер и выходящее в свет как минимум один раз в год; под радио-, теле-,видео-, кинохроникальной программой - совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщенийи материалов (передач), имеющая постоянное название и выходящая в свет (в эфир) как минимум одинраз в год.

Закон <1> устанавливает разрешительный принцип регистрации СМИ, т.е. средство массовойинформации может начать свою работу только после утверждения устава и получения регистрационногосвидетельства.

--------------------------------<1> О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1.

Необходимо различать государственную регистрацию СМИ как публичных субъектов в сферемассовой информации и как юридических лиц. Регистрация СМИ как публичных субъектов в сфереобращения массовой информации осуществляется органами Федеральной службы по надзору засоблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. СМИсчитается зарегистрированным со дня выдачи свидетельства о регистрации. Учредитель сохраняет засобой право приступить к производству продукции СМИ в течение одного года со дня выдачисвидетельства о регистрации. В случае пропуска этого срока свидетельство о регистрации СМИпризнается недействительным.

Регистрация СМИ как юридических лиц (редакций СМИ) осуществляется налоговыми органами наосновании Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц".

Для осуществления отдельных видов деятельности СМИ помимо государственной регистрациинуждаются еще в получении лицензий (напр., получение лицензии на вещание).

Прекращение и приостановление деятельности СМИ осуществляется только по решениюучредителя либо суда в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа <1>.


Таким образом, СМИ играют важную роль в системе негосударственных объединений и наиболеетесно взаимодействуют с государством, во многом формируют у населения мнение о состоянии иэффективности работы государственного аппарата.

5. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РФ

Правовые основы общественного контроля в России установлены в Федеральном законе от 21 июля2014 г. "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", который определил правовыеосновы организации и осуществления общественного контроля над деятельностью органовгосударственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальныхорганизаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законамиотдельные публичные полномочия.

Под общественным контролем законодатель определил деятельность субъектов общественногоконтроля, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти,органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов иорганизаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичныеполномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых имиактов и принимаемых решений.

Граждане Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля каклично, так и в составе общественных формирований на добровольной основе в качестве общественныхинспекторов и общественных экспертов.

Среди форм общественного контроля, организаторами которых могут выступать общественныеобъединения и иные негосударственные некоммерческие организации, законодатель определил такие,как общественный мониторинг, общественное обсуждение, иные формы, предусмотренные законом.

Среди целей общественного контроля законодатель определил:1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных

интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных

объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органамигосударственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальнымиорганизациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральнымизаконами отдельные публичные полномочия;

3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местногосамоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия в целяхзащиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений ииных негосударственных некоммерческих организаций.

Задачами общественного контроля являются:1) формирование и развитие гражданского правосознания;2) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного

взаимодействия государства с институтами гражданского общества;3) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;4) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и

гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственныхнекоммерческих организаций;

5) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органовместного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;7) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного

самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Общественный контроль осуществляется на основе следующих принципов:1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;2) добровольность участия в осуществлении общественного контроля;3) самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость от органов

государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальныхорганизаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законамиотдельные публичные полномочия;

4) публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсужденияего результатов;

5) законность деятельности субъектов общественного контроля;6) объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля,

достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля;7) обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного

самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами иорганизациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичныеполномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях,предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РоссийскойФедерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациямипредложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах;

8) многообразие форм общественного контроля;9) недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в

деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных имуниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии сфедеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказания неправомерного воздействия науказанные органы и организации;

10) презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти, органов местногосамоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,

осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, задеятельностью которых осуществляется общественный контроль;

11) недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий;12) соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность

влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля.Формы общественного контроля. Общественный контроль осуществляется в формах общественного

мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих ФЗ,а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органамии органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные)слушания и другие формы взаимодействия.

Субъектами общественного контроля являются:1) Общественная палата Российской Федерации;2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы

при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектовРоссийской Федерации.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотренызаконодательством Российской Федерации, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии,общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структурыобщественного контроля.

Особым субъектом общественного контроля и видом негосударственных формирований,связывающих институты гражданского общества с государством, является Общественная палата РФ,статус которой регламентирован ФЗ от 4 апреля 2005 г. "Об Общественной палате РоссийскойФедерации".

Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан РоссийскойФедерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединенийработодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческихорганизаций с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местногосамоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и правобщественных структур при формировании и реализации государственной политики в целяхосуществления общественного контроля над деятельностью федеральных и региональных органовисполнительной власти, органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализациигосударственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Общественная палата формируется из сорока граждан Российской Федерации, утверждаемыхПрезидентом Российской Федерации, восьмидесяти пяти представителей общественных палат субъектовРоссийской Федерации и сорока трех представителей общероссийских общественных объединений, иныхнекоммерческих организаций (ст. 6 ФЗ об Общественной палате РФ).

Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные заседания Общественнойпалаты, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты.

Пленарные заседания Общественной палаты проводятся не реже двух раз в год. По решениюсовета Общественной палаты может быть проведено внеочередное пленарное заседание.

В целях реализации своих функций Общественная палата вправе:1) проводить гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным

проблемам;2) давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными и

региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также онарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения вкомпетентные государственные органы или должностным лицам;

3) проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к КонституцииРоссийской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов,проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органовисполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовыхактов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актоворганов местного самоуправления и др.

Таким образом, проводимые государственно-правовые преобразования в современных условияхсконцентрированы на повышение эффективности взаимодействия институтов гражданского общества сгосударством посредством расширения видов общественных формирований и легализации формобщественного контроля, образования для этих целей соответствующих институтов и органов.


1. Сформулируйте понятие и основные признаки политической системы общества.2. Каково место политических партий в системе негосударственных объединений?3. Назовите виды и организационно-правовые формы общественных объединений в России.4. Какие способы образования общественных объединений Вам известны?5. Какие требования предъявляются для образования политической партии?6. Какой порядок создания политической партии?7. Какие виды религиозных объединений Вам известны и в чем их различие?8. Чем религиозная группа отличается от религиозной организации?9. Могут ли в религиозных группах участвовать иностранные граждане?10. В каком порядке образуются и действуют СМИ?11. Какие субъекты и формы общественного контроля Вам известны?12. Каковы структура и порядок формирования Общественной палаты РФ?


1. Брежнев О.В. Институт судебного контроля над законностью деятельности общественныхобъединений в России: проблемы и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право.2012. N 6.

2. Воронецкий П.М. О правоспособности религиозных объединений // Журнал российского права.2011. N 6.

3. Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма влияния институтовгражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право.2010. N 12.

4. Ерыгина В.И. Политические партии как участники правотворческого процесса // Конституционное имуниципальное право. 2006. N 7.

5. Ерыгина В.И. Ограничение экстремизма в деятельности политических партий для защитыпарламентской демократии // Правоведение. 2011. N 1.

6. Захаров В.В. Решения Конституционного Суда РФ как источник конституционного права. М., 2005.7. Карапетян Л.М. Партии, национальный лидер: политические и конституционно-правовые

размышления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8.8. Кожевников О.А. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности политических

партий в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. N 1.9. Крусс В.И. К вопросу о конституционности правового режима публичных мероприятий в РФ //

Конституционное и муниципальное право. 2009. N 7.10. Митин Г.Н. Исключение из политической партии: право гражданина на защиту // Конституционное

и муниципальное право. 2009. N 16.11. Митин Г.Н. Особенности правового статуса общественно-государственных и

государственно-общественных объединений // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2.12. Саликов М.С. Партийная система России: динамика конституционно-правового регулирования //

Российский юридический журнал. 2012. N 4.13. Тетерятников Н.Ю. Свобода совести как субъективное право и правовой институт: Монография.

Красноярск, 2005.14. Узунян Т.Т. Создание и регистрация политической партии // Конституционное и муниципальное

право. 2009. N 9.

ТЕМА 5. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКАИ ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Конституционно-правовой статус личности: понятие, структура, принципы.2. Система конституционных прав и свобод.3. Конституционные обязанности человека и гражданина России.4. Гарантии прав и свобод человека и гражданина.

1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ:

ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА, ПРИНЦИПЫ

Положение личности в обществе определяется не только правовыми нормами, но и другими видамисоциальных норм и называется общественным статусом.

Правовой статус личности составляет лишь часть ее общественного статуса и относитсяисключительно к ее качеству человека и гражданина, к связям личности с государством и с обществом вцелом. Но статус человека характеризует одновременно и его связь с государственно-организованнымобществом. Если человек - это разумное психофизиологическое и биосоциальное существо, живущее вобществе, то понятие "личность" как научная абстракция подчеркивает факт наиболее полного отделениячеловека от природы, его опосредованное отношение к природе, определяемое конкретно-историческимиусловиями и отличающееся определенным уровнем отношений с обществом. Гражданин же - этоличность, действующая в политической жизни, имеющая политические права, свободы и обязанности.

Конституционно-правовой статус личности - это задаваемое нормами национального правадействительное, юридически оформленное положение человека в его взаимоотношениях с государствоми обществом.

Конституционный статус личности - это ядро правового статуса личности, определяемоеконституционными нормами. Конституционно-правовой статус закрепляется нормами всех отраслейроссийского права. Дело в том, что основные права, свободы, обязанности людей определяютсодержание всех других их юридических прав, обязанностей, должны в них развиваться. Так, правосвободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст.37 Конституции РФ) раскрывается в совокупности прав наемных работников, государственных имуниципальных служащих, лиц, работающих по гражданско-правовым договорам, и др. Различают такжеправовой и фактический статус личности в обществе. Фактический статус помимо права задается инымирегуляторами (мораль, религия), соображениями целесообразности.

Существуют несколько подходов к определению структуры правового статуса личности, всоответствии с которыми она включает различный набор элементов. Одни ученые включаютнепосредственно в правовой статус личности гражданство <1>. Другие считают гражданство какопределенное политико-юридическое состояние предпосылкой, определяющей правовой статус индивидав полном объеме, без каких-либо изъятий <2>.

--------------------------------<1> См.: Конституция РФ. Комментарий. М., 1994. С. 76.<2> См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1996. С. 29.

Представители широкого подхода в структуру правового статуса включают также общуюправоспособность, гарантии правового статуса <1>, законные интересы <2>, юридическуюответственность <3> и т.д.

--------------------------------<1> См.: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21 - 26.<2> См.: Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М.,

1979. С. 29.<3> См.: Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.

Н.В. Витрук, представитель дуалистического подхода, разводит категории "правовой статус",включая в него юридические права, обязанности и законные интересы, и "правовое положение",включающее дополнительно гражданство, правосубъектность, юридические гарантии. Считается, что вправовой статус должны входить гарантии, без которых невозможно реализовать права, свободы иобязанности личности. Это обосновывается тем, что Конституция РФ включает нормы-гарантии в однуглаву с правами и свободами личности, а содержащиеся в ней положения характеризует как основыправового статуса человека и гражданина РФ <1>.

--------------------------------<1> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М., 1997. С. 37.См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. С. 30.

Некоторые правоведы ряд дополнительных элементов правового статуса считают либо егопредпосылками (гражданство, общая правоспособность), либо элементами, вторичными по отношению косновным (так, юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям, без обязанностинет ответственности), либо категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса (системагарантий). Поэтому в литературе предлагается ограниченный подход, который сводит конструкциюправового статуса личности к системе прав, свобод и обязанностей (М.В. Баглай, Е.А. Лукашева) и не

позволяет четко выделить его структуру. Представляется, что нельзя сводить правовой статус личности кправам и свободам человека и гражданина, хоть и занимающим в нем стержневое место. Содержаниерассматриваемой категории намного шире и потому имеет универсальную структуру.

Конституционно-правовой статус человека и гражданина в Российской Федерации представляетсобой комплексный институт конституционного права, включающий следующие элементы:

1) правосубъектность, в которую входят правоспособность и дееспособность;2) конституционные права, свободы и обязанности личности;3) гражданство или иную политико-правовую связь лица с государством;4) конституционные гарантии и ответственность;5) принципы правового статуса личности.К предмету конституционного права относится закрепление основ правового статуса личности. Это в

прямой форме выражено в ст. 64 - заключительной статье главы 2 Конституции РФ, где отмечается:"Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации".

Конституционно-правовой институт основ правового статуса личности отражает наиболеесущественные исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве,принципы их взаимоотношений.

Зачастую под правовым положением личности понимаются ее основы, употребляются термины"конституционный статус", "конституционное положение", объединяющиеся понятием "основы правовогоположения (статуса) личности".

Основы правового положения личности представляют собой комплексный государственно-правовойинститут, составной частью которого являются основные права, свободы и обязанности граждан <1>.

--------------------------------<1> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 13, 28.

Основы правового положения личности выделяют из всей совокупности отношений, образующих вцелом правовое общение человека и гражданина в государстве, потому что их содержание определяетсяКонституцией РФ. Однако между двумя близкими по содержанию понятиями - "конституционный статус" и"основы правового положения личности" - существуют как единство, так и различие. Единство состоит вобщности исходных положений: как конституционный статус, так и его основы опираются на одни и те жеустои. Вместе с тем если конституционный статус включает в себя лишь конституционные положения(нормы), то основы статуса наряду с ними развиваются и конкретизируются в текущем законодательстве<1>.

--------------------------------<1> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 13, 28.

Для характеристики правового статуса личности имеет значение не только закрепленный зачеловеком фактический объем прав и свобод, но и те начала, принципы, на основе которыхосуществляется их использование.

Принципы правового статуса - признаваемые и охраняемые правом, государством начала, исходя изкоторых осуществляются реализация прав и свобод человека и гражданина, выполнение егообязанностей. В Конституции РФ закреплен ряд принципов правового статуса личности:

1. Приоритет прав и свобод личности в отношениях с государством (ст. 2, 18 Конституции РФ):человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции), тем самым интересыличности становятся приоритетными по отношению к классовым, национальным, региональным,государственным и прочим интересам.

2. Презумпция неотъемлемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина,недопустимости ограничения прав и свобод.

3. Равенство прав и свобод человека и гражданина означает, что они признаются за всеми людьми вравной мере, не допускается дискриминация в пользовании правами и свободами по каким-либооснованиям, зависящим от естественных особенностей личности и ее социального статуса (ст. 19Конституции РФ).

4. Единство прав и обязанностей. Любому праву всегда должна корреспондировать определеннаяобязанность. Статья 6 Конституции РФ устанавливает, что каждый гражданин обладает на территорииРоссии всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.Например, ч. 2 ст. 38 допускает совпадение прав и обязанностей, ст. 42 и ст. 58 корреспондируют право иобязанность в отношении охраны и состояния окружающей среды.

5. Гарантированность прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ (ст. 2) устанавливаетобязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Встатьях 17, 19 также предусмотрено, что в России гарантируются права и свободы гражданина.

6. Учредительный характер основ правового статуса личности.Таким образом, правовое положение человека и гражданина - положение человека и гражданина в

обществе и государстве, урегулированное нормами права. Конституционное положение (статус) -задаваемое конституционными нормами положение человека и гражданина в обществе и государстве.

2. СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД

Конституционные права и свободы - это закрепленные в Конституции и гарантированныегосударством возможности, позволяющие каждому человеку и гражданину свободно и самостоятельноизбирать вид и меру своего поведения.

Отечественные юристы единодушны в том, что основные права, свободы и обязанности составляютобщественно-правовой институт, но они расходятся относительно его содержания. Если большинствосчитают, что в этот институт следует включать все записанные в конституции права, свободы иобязанности граждан, то некоторые, напротив, полагают, что к нему относятся не все, а лишь те права,свободы и обязанности, которые непосредственно связаны с функционированием государственной власти<1>.

--------------------------------<1> См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. М., 1951. Т. 1. С. 21.

Существует мнение, что конституционные права, свободы и обязанности в совокупности составляютгосударственно-правовой институт, ибо они все закрепляют место человека, его положение в обществе игосударстве. Конституционные права, свободы и обязанности фиксируют правовое положение граждан нев целом, а лишь его основы <1>.

--------------------------------<1> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 142.

Для этих прав, свобод и обязанностей характерен ряд признаков. Конституционные права, свободыи обязанности:

- являются основными;- составляют юридическую базу для всей системы прав, свобод и обязанностей;- обладают наивысшей юридической силой;- подлежат повышенной защите.Основными они являются потому, что опосредуют наиболее существенные, коренные отношения

между государством и его гражданами в связи с их местом в важнейших областях жизни и деятельности.Но, будучи основными по содержанию, соответствующие юридические возможности могут стать таковымипо форме, если они будут закреплены в Основном Законе государства.

Конституционные права, свободы и обязанности являются юридической базой для всех прав, свободи обязанностей человека и гражданина, записанных в текущем законодательстве, ибо они содержатисходные, принципиальные положения в той или иной сфере регулирования общественных отношений.

Свойство наивысшей юридической силы означает, что все другие права, свободы и обязанностидолжны соответствовать конституционным. Обеспечение конституционным правам, свободам иобязанностям высшей юридической силы является гарантией незыблемости всего правового статусачеловека и гражданина.

Классификация прав и свобод может осуществляться по различным основаниям, однако надо иметьв виду, что она зачастую весьма условна, ибо оказывается, что одно и то же право, одна и та же свободаили обязанность могут одновременно принадлежать к двум или более классификационным группам.

Следует обратить внимание на проводимое в Конституции РФ разграничение основных прав исвобод на права и свободы человека и гражданина. Устанавливая различия между статусом человека игражданина, Конституция РФ восстанавливает те общечеловеческие ценности, которые нашливоплощение в Декларации независимости 1776 года, Билле о правах 1789 года (США), Декларации правчеловека и гражданина 1789 года (Франция). Разграничение вытекает из различения гражданскогообщества и государства.

Итак, в зависимости от субъекта обладания правом выделяют права человека и права гражданина.Эти две категории обычно упоминаются в одной "связке", однако их содержание не тождественно. Правачеловека проистекают из естественного права, а права гражданина - из позитивного, хотя те и другиеносят неотъемлемый характер. Права человека являются исходными, они присущи всем людям отрождения, независимо от того, являются ли они гражданами государства, в котором живут, а правагражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом в силу его принадлежности кгосударству (гражданство).

Права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государством (сферу публичныхинтересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав от незаконноговмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации. Статус гражданина вытекаетиз особой правовой его связи с государством - института гражданства (ст. 6 Конституции РФ).

Другое основание классификации также связано с характером субъектов прав, свобод иобязанностей. Речь идет о разделении прав, свобод и обязанностей по форме осуществления наиндивидуальные и коллективные. Индивидуальное право часто может осуществляться коллективно, ноотличие его от коллективного права в том, что оно вполне может осуществляться и защищатьсяиндивидуально, тогда как коллективные права по своей природе не могут осуществляться индивидуально.Например, право на забастовку коллективное потому, что индивидуальная забастовка не забастовка, апрогул.

Классифицировать права и свободы, а равно и обязанности, можно на основные и дополнительные.Последние производны от первых и конкретизируют их. Например, право участвовать в управлениигосударством - основное право, а избирательные права производны от него, суть одно из его проявлений.

По степени абсолютизации выделяют абсолютные права, не подлежащие ограничению ни в коемслучае, и относительные.

Права можно различать по времени возникновения. Отсюда появление понятия "поколение" правчеловека. В современных теориях прав человека наблюдается тенденция относить к новому поколениютакие права, которые конкретизируют индивидуальные права первых двух поколений (право на отличие,право на тишину и покой и др.), а также ряд коллективных прав (право на солидарность и право намеждународное общение).

Но наибольшее значение имеет традиционная классификация соответствующих прав, свобод иобязанностей по содержанию:

- личные или гражданские права, свободы и обязанности (ст. 19 - 28 Конституции РФ);- политические (ст. 29 - 33 Конституции РФ);- социально-экономические и культурные (ст. 34 - 44 Конституции РФ) (возможно наименование

"социально-культурные").Личные права, свободы составляют первооснову правового статуса личности. Они охватывают

фундаментальные аспекты личности, выражают гуманистические основы жизни общества, защищаютпространство личной жизни человека, индивидуальную свободу от вмешательства извне. Большинство изних носят абсолютный характер, т.е. являются не только неотъемлемыми, но и не подлежащимиограничению. Отсюда повышенный уровень гарантий и охраны этих прав и свобод.

Большинство конституционных прав, свобод являются личными, да и коллективные права, напримерправо на объединение, осуществляются в результате личных усилий индивидов, поэтому выделениегруппы личных прав и свобод имеет особое значение. Они личные в том смысле, что направлены назащиту людей как физических существ, на обеспечение неприкосновенности способов их личного бытия ивозможности активно защищать собственные интересы в разных инстанциях. Среди личных прав и свобод- право на жизнь, достоинство личности, личная свобода и неприкосновенность, в т.ч. неприкосновенностьчастной жизни, право на личную и семейную тайну, право на защиту чести и доброго имени человека,право на неприкосновенность жилища, право самостоятельно определять и указывать своюнациональную принадлежность, право на свободный выбор места пребывания и жительства в пределахРФ, право на свободный выезд за пределы РФ и на беспрепятственное возвращение обратно, свободасовести, свобода вероисповедания.

Политические права, свободы связаны с обладанием гражданства государства в отличие отосновных личных прав и свобод, которые по своей природе неотчуждаемы и принадлежат каждому отрождения как человеку. Связь политических прав и свобод с гражданством не означает, что они вторичны,производны от воли государства. Так же, как и личные права и свободы человека, государство признает,соблюдает и защищает политические права и свободы (ст. 2 Конституции РФ).

Естественный характер этих прав вытекает из того, что носителем суверенитета и единственнымисточником власти в РФ является ее многонациональный народ. Эта важнейшая основа конституционногостроя реализуется через политические права и свободы каждого гражданина.

К политическим правам, свободам относятся: право на народное представительство; право избиратьи быть избранным; право голоса на референдумах; право иным образом принимать участие в выборах иреферендумах; право нормотворческих инициатив; право на осуществление местного самоуправления;свобода мысли и слова; право на поиск, получение, передачу, производство, распространениеинформации; свобода массовой информации; право на объединение; право собираться мирно, безоружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования; право на участие вуправлении делами государства, в т.ч. право на доступ к государственной службе и на участие вотправлении правосудия; право на личные и коллективные обращения в государственные органы, органы

местного самоуправления; право на защиту Отечества и др.Социально-экономические права и свободы призваны дать возможность людям свободно искать,

находить источники дохода и поддержки жизнедеятельности собственной и своих близких. Советскаяконцепция прав человека исходила из первичности этой группы прав. Современное конституционноезаконодательство выдвигает на первое место личные права, что следует хотя бы из порядкарасположения прав, обязанностей в главе 2 Конституции РФ. Вначале личные права, затем публичные,только потом - социально-экономические права.

Первостепенное значение в числе социально-экономических прав принадлежит праву частнойсобственности, включая право на объекты интеллектуальной собственности, орудия, средствапроизводства. Вместе с правом собственности в центре социально-экономических прав находится правона свободный труд, означающее, что каждый имеет право свободно распоряжаться своимиспособностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Конституция запрещаетпринудительный труд. Советские конституции говорили о запрете эксплуатации человека человеком.Следовательно, сегодня эксплуатация как присвоение продуктов чужого труда частными собственникамидопускается, однако если только она носит добровольный, а не подневольный характер и осуществляетсяв рамках закона.

Ориентир на развитие свободной гражданской экономики тесно увязан в Конституции РФ с тойчастью прав, что направлены на обеспечение социально-экономических гарантий малоимущим,полностью или частично нетрудоспособным.

Социально-культурные права и свободы нацелены на обеспечение людям возможности творческогоразвития, приобщения к потребностям своего и других народов, цивилизаций, приумножения исовершенствования культурной среды. В их числе право пользования родным языком, право насвободный выбор языка, свободы воспитания, обучения и творчества, право на свободный выбор ираспространение религиозных и иных убеждений, право на образование, свобода литературного,художественного, научного, технического и других видов творчества.

3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОБЯЗАННОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА РОССИИ

Конституционная обязанность - это закрепленная Конституцией в интересах обществанеобходимость, предписывающая каждому индивиду определенный вид и меру своего поведения.

Здесь важно выделить два конституционных принципа:а) равенство обязанностей (ч. 2 ст. 6 Конституции РФ);б) уважение прав и свобод других лиц. Это важнейшее условие свободы, ее необходимое

ограничение и фундаментальный принцип правопорядка. Часть 3 ст. 17 Конституции РФ устанавливает,что осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц.

Конституция РФ закрепляет следующие конституционные обязанности человека и гражданина:1. Соблюдение Конституции РФ и законов. Это самая главная обязанность, лежащая на гражданах,

о чем говорится в ч. 2 ст. 15 Конституции России. По сути она распространяется и на не граждан,поскольку нельзя допустить, чтобы кто-то из проживающих в стране лиц имел привилегию не соблюдатьдействующие в этой стране законы. Соблюдение Конституции РФ и законов - всеобщее правило, незнающее исключений.

Помимо общей обязанности соблюдать Конституцию, существует и прямое предписание гражданамсоблюдать конкретные конституционные запреты (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).

2. Забота о детях и нетрудоспособных родителях. В частях 2 и 3 ст. 38 Конституции закреплены двеконституционные обязанности граждан: во-первых, родители обязаны заботиться о детях, их воспитании;во-вторых, трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях.Эти обязанности граждан отражают личную ответственность каждого человека за судьбу своих детей иродителей, когда они еще или уже не в состоянии обеспечить свои жизненные потребности.

3. Получение основного общего образования. Конституция РФ возлагает на каждого гражданинаобязанность получить основное общее образование, на родителей и лиц, их заменяющих, - обязанностьобеспечить получение детьми этого образования (ч. 4 ст. 43). Естественно, дети не могут нестиответственность за нарушение этой обязанности, трудно даже представить себе, какова может быть ихответственность и в зрелом возрасте, тем более что требование обязанности общего основногообразования сохраняет силу до достижения подростком 15 лет. Единственным последствием длянеобразованного человека является невозможность поступления без аттестата зрелости в высшееучебное заведение и занятия ряда должностей.

4. Забота о памятниках истории и культуры. Каждый обязан заботиться о сохранении историческогои культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44 Конституции РФ). Даннаяконституционная обязанность направлена на сохранение материальных и духовных ценностей

многонационального народа России, развитие его культуры.5. Уплата налогов и сборов. Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57

Конституции РФ). Это элементарное требование к человеку и гражданину, который живет в обществе ипользуется благами государственной деятельности. С помощью налогов государство обеспечиваетобороноспособность и безопасность граждан, развивает экономику, образование, науку, здравоохранениев интересах всего общества.

6. Сохранение природы и окружающей среды. Для выживания человечества нет большей опасности,чем уничтожение природы, загрязнение воздуха, земли и водоемов. Конституция РФ гласит: "Каждыйобязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (ст. 58).

7. Защита Отечества и обязанность воинской службы. Конституция РФ объявляет защиту Отечества"долгом и обязанностью гражданина РФ" (ст. 59). В данном случае правовая обязанность соединяется сморальной категорией (долгом), тем самым образуя непреложный закон гражданского поведения. Нозащита Отечества предполагает обязанность каждого военнообязанного гражданина "встать под ружье" вслучае агрессии против России, официального объявления войны и мобилизации.

4. ГАРАНТИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Гарантии можно обозначить как процесс претворения и реализации в жизнь конституционных прав исвобод. Реализация прав и свобод может выражаться в форме ограниченного права обладания,пользования ими или в защите восстановления прав в случае их нарушения. Центральное местозанимают юридические гарантии, под которыми в мире единодушно понимаются те правовые средства испособы, с помощью которых в обществе обеспечивается гражданам реализация их прав и свобод <1>.

--------------------------------<1> См.: Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном

социалистическом государстве // Советское государство и право. 1963. N 8. С. 28.

В качестве гарантии конституционных прав и свобод выступает не только сам результатдеятельности органов государственной власти, но и механизм - определенный законом порядокосуществления этой деятельности.

Условно гарантии можно подразделить на объективные и субъективные. К первым относятся теусловия и средства осуществления прав и свобод, которые используются в охранительной деятельностиобщества, государства и его органов. Те же средства, которые применяет человек по собственномуусмотрению, относятся ко вторым. Большинство гарантий носят объективный характер.

Также гарантии подразделяются на общие и специальные. Общие служат условием и средствамиохраны, обеспечения защиты всех или значительной части прав и свобод (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ),вторые - строго определенных (ч. 2 ст. 30 Конституции РФ).

Общие гарантии прав и свобод человека и гражданина. Наиболее общей гарантией прав исвобод, имеющей наивысшую юридическую силу, является сам конституционный строй, основанный нанеуклонном соблюдении Конституции, неотчуждаемом, естественном праве и общепризнанных принципахи нормах международного права. Эта наивысшая гарантия трансформируется Конституцией РФ в системуопределенных прав и обязанностей граждан и обязанностей государства по обеспечению прав и свобод,сформулированных в ст. 45, 46, 53, 55, 56, 60, 61 Конституции РФ:

1. Закрепление прав и свобод в Конституции РФ - важное условие реализации конституционных прави свобод.

2. Государственная защита прав и свобод. Конституция гарантирует государственную защиту прав исвобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45).

3. Самозащита прав и свобод. Наряду с обязанностью государства обеспечить защиту прав и свободсуществует право человека и самому защищать свои права и свободы всеми способами, незапрещенными законом. Способы самозащиты многообразны: обжалование действий должностных лиц,обращение в СМИ, использование правозащитных организаций и общественных объединений(профсоюзы и др.).

4. Судебная защита. Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст.46) . Такая защита наиболее эффективна и доступна каждому человеку, поскольку в суд могут бытьобжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местногосамоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Процедура обращения граждан всудебные органы регулируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий ирешений, нарушающих права и свободы граждан".

5. Международная защита. Конституция РФ предоставляет каждому право обращаться с жалобой вмежгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Это право обусловлено

наличием соответствующих международных договоров РФ и используется, если исчерпаны всеимеющиеся средства правовой защиты. Следовательно, жалоба может быть подана после отказа лицу вовсех судебных инстанциях РФ.

6. Возмещение вреда. Согласно ст. 53 Конституции каждый имеет право на возмещениегосударством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственнойвласти или их должностных лиц. Конституционная гарантия в таких случаях состоит в том, чтобывосстановить нарушенное право и возместить причиненный человеку вред.

7. Неотменяемость прав и свобод. Конституция РФ (ст. 55) закрепляет положение о том, что законы,отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, не должны издаваться. Онагарантирует незыблемость прав и свобод, напоминает органам законодательной власти о том, чтоотмена, пересмотр или любое снижение уровня гарантий влечет созыв Конституционного Суда РФ.

8. Возраст. Конституцией РФ установлено, что российский гражданин может самостоятельноосуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

9. Запрет применения неопубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права исвободы человека (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ) <1>.

--------------------------------<1> См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 101.

Конституционные гарантии правосудия. В нескольких статьях Конституции РФ закрепленыобщепризнанные в цивилизованном мире гарантии, имеющие также значение принциповдемократического правосудия. Эти гарантии лежат в основе уголовного процесса и направлены наисключение произвола в судебном разбирательстве. Гарантии правосудия - гарантии свободы личности,отсюда вытекает необходимость конституционного уровня закрепления этих гарантий:

1. Равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).2. Гарантии подсудности (ч. 1 ст. 47 Конституции РФ). Для человека важно, чтобы его дело

рассматривалось в том суде и тем судьей, которые в соответствии с законом должны его рассматривать, очем он заранее должен быть извещен.

3. Гарантия права обвиняемого на рассмотрение его дела с участием суда присяжных заседателей (ст. 47 Конституции РФ). Суды присяжных рассматривают дела о наиболее тяжких преступлениях(убийство, бандитизм и др.). Присяжные заседатели избираются по жребию из числа избирателей ввозрасте от 25 до 70 лет, при этом стороны вправе немотивированно отвести по два заседателя.

4. Право на юридическую помощь. Это право предполагает, что каждый, кто нуждается вквалифицированной юридической помощи, может получить ее, обратившись к адвокату (ст. 48Конституции РФ).

5. Презумпция невиновности (ст. 49 Конституции РФ). Обвиняемый не обязан доказывать своюневиновность. Бремя доказывания лежит на прокуроре, следователе и лице, производящем дознание.Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого. Все эти конституционныегарантии способствуют решению одной из главных задач правосудия - не допустить осужденияневиновных.

6. Запрет повторного осуждения. В статье 50 Конституции РФ содержится важная гарантия,гласящая, что никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление.

7. Недействительность незаконно полученных доказательств. На всех стадиях уголовного процессанедопустимо использовать доказательства, полученные в нарушение закона. Человек должен бытьгарантирован от таких "методов" работы суда и следствия, и этому служит норма, содержащаяся в ч. 2 ст.50 Конституции РФ. Не признаются доказательствами никакие сведения, полученные с нарушением прави свобод человека и гражданина.

8. Право на пересмотр приговора. Каждый осужденный имеет право на пересмотр приговоравышестоящим судом, а также просьбу о помиловании или смягчении наказания. Пересмотр приговора -необходимая гарантия против судебных ошибок, он предусмотрен УПК РФ. Помилование - освобождениеот наказания или замена его другим, более мягким наказанием. Осужденный вправе только просить обэтом, а право осуществлять помилование принадлежит Президенту РФ (ч. 3 ст. 50 Конституции РФ).

9. Гарантия от самообвинения. Человека нельзя принуждать к даче показаний против самого себяили к признанию себя виновным. От него также нельзя требовать свидетельствовать против супруга иблизких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51 Конституции РФ).

10. Права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью. Если в результатепреступления или злоупотребления властью человеку причинен моральный, физический илиимущественный вред, то этот вред подлежит возмещению. Государство обеспечивает потерпевшимдоступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

11. Гарантия неприкосновенности личности, ее чести, частной жизни и жилища (ст. 21 - 25

Конституции РФ).12. Запрет обратной силы закона. Динамичность жизни порождает потребность изменения законов.

Они могут меняться в сторону усиления или ослабления ответственности за какие-то деяния. Но этопорождает опасность того, что человека, совершившего правонарушение, спустя некоторое времяпривлекут к ответственности по закону, который не действовал в момент совершения правонарушения.Чтобы этого не происходило, Конституция РФ (ст. 54) закрепляет общеизвестную в демократическомправе гарантию: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.Следовательно, никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения непризнавалось правонарушением <1>.


Таким образом, для реализации конституционных прав и свобод граждан, конституционныхобязанностей нужны гарантии, являющиеся элементом правового статуса личности. Вопрос о гарантияхвозникает всякий раз, когда осуществляется переход от должного к сущему. Гарантии основныхобязанностей выражаются в создании наиболее благоприятных условий для несения и активногоиспользования обязанностей.


1. Сформулируйте понятие "конституционно-правовой статус личности".2. Какие элементы входят в структуру правового статуса личности?3. В чем отличия принципов равенства и равноправия?4. Каково соотношение прав человека и прав гражданина?5. По каким критериям проводятся классификации прав и свобод личности?6. В чем значение политических прав?7. Какие конституционные обязанности человека и гражданина Вам известны?8. Какие общие и специальные конституционные гарантии прав человека Вы знаете?9. Какие личные права и свободы человека гарантированы российской Конституцией?10. Какие органы призваны гарантировать права человека?


1. Адзинова Е.А. Право на судебную защиту: регулирование и интерпретация / Е.А. Адзинова, О.Н.Кряжкова // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 7.

2. Богданова Н.А. Современный каталог основных прав человека: международный и национальныйпути наполнения // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2010. N 1.

3. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человекаКонституционным Судом РФ. М., 2005.

4. Бондарь Н.С. Конституционная ценность избирательных прав граждан России / Н.С. Бондарь, А.Л.Джагарян. М., 2005.

5. Брежнев О.В. Судебная защита конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации вусловиях чрезвычайного и военного положения // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12.

6. Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.7. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М., 1997.8. Гончаров И.В., Барбин В.В., Киричек Е.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в

деятельности органов внутренних дел: Учебник / Под ред. д.ю.н., проф. И.В. Гончарова. М., 2014.9. Киричек Е.В. Конституционные права и свободы человека и гражданина в России: теория и

практика, история и современность, проблемы и перспективы: Монография. Тюмень, 2014.10. Китайчик М.М. Право на защиту от информации // Конституционное и муниципальное право.

2007. N 3.11. Комкова Г.Н. Реализация равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии

в современной России // Правоведение. 2003. N 1.12. Конституционный статус личности в СССР. М., 1980.13. Конституция РФ. Комментарий / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1994.14. Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978.15. Лапаева В.В. Правовой принцип формального равенства // Журнал российского права. 2008. N 2.16. Лебедев В.А. Конституционная защита прав и свобод личности: Монография. М., 2005.17. Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. М., 1951. Т. 1.

18. Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическомгосударстве // Советское государство и право. 1963. N 8. С. 28.

19. Невинский В.В. Правовой статус личности: сравнительно-правовой анализ Конституции РФ иВсеобщей декларации прав человека // Российский юридический журнал. 2009. N 5.

20. Невирко Д.Д. Права человека: Учеб. пособие. Красноярск, 2006.21. Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1996.22. Орлова О.В. Социально-правовой механизм реализации и защиты прав и свобод личности в

гражданском обществе // Государство и право. 2008. N 7.23. Права человека: Учеб. для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2002.24. Пчелинцев С. Нормы международного права и Конституция РФ в целях ограничения прав и

свобод граждан // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2.25. Саликов М.С. Эволюция конституционного регулирования прав человека в России // Российское

право: образование, практика, наука. 2009. N 1.26. Югов А.А. Механизм реализации конституционных (основных) прав, свобод и обязанностей -

ключевой компонент подлинного народовластия // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7.27. Юсубов Э.С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве //

Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9.28. Якимов Г.А. Правовой статус личности: проблемы природы и элементного состава // Российский

юридический журнал. 2008. N 2.

ТЕМА 6. ГРАЖДАНСТВО В РОССИИ. ПРАВОВОЙ СТАТУСБЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ


1. Понятие, сущность и принципы гражданства России.2. Основания приобретения и прекращения гражданства.3. Конституционно-правовой статус иностранных граждан.4. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Политическое убежище.

1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ ГРАЖДАНСТВА РОССИИ

В настоящий момент к явлению гражданства в литературе сложились различные подходы. Одниученые определяют гражданство, с одной стороны, как составную часть института, закрепляющего основыправового статуса личности, с другой - как правовое состояние личности <1>. Другие считают, чтогражданство - это не только объективное право (совокупность норм), но и неотъемлемое, личное(субъективное) право человека <2> (поэтому точнее говорить о праве на гражданство).

--------------------------------<1> См.: Козлова Е.И. Указ. соч. С. 157.<2> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 104 - 105. С.А. Авакьян отвергает понимание гражданства как

принадлежности лица к соответствующему государству, т.к. оно отражает как бы зависимость лица отгосударства. Однако гражданство, по его мнению, не делает человека "придатком" государства, несоздает абсолютной подчиненности личности государству. Поэтому в современной трактовке гражданствав его содержание включается право на гражданство и возможность изменения последнего по воле самогочеловека. См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. М., 2010. Т. 1. С. 512 - 513.

На наш взгляд, более верным следует считать, что термин "гражданство" имеет три основныхзначения. Во-первых, под гражданством понимается одно из суверенных прав государства. Во-вторых,гражданство представляет собой публично-правовое состояние индивидов. В-третьих, гражданствомименуют конституционно-правовой институт <1>.


В качестве суверенного права государства гражданство выступает как возможность государстварегулировать отношения гражданства. Гражданство как публично-правовое состояние индивидовпредставляет собой устойчивую правовую связь человека с государством в целом. Гражданство вкачестве конституционно-правового института - это совокупность конституционных норм, регулирующихпринципы, основания, порядок приобретения и прекращения гражданства РФ, т.е. отношения междугосударством, с одной стороны, и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства - с другой.

Избираемый подход к определению гражданства зависит от установленной законодателемдефиниции такого явления.

Согласно Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации", "гражданство РоссийскойФедерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупностивзаимных прав и обязанностей" <1>.

--------------------------------<1> О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ (в ред.

2014 г.).

Исходя из законодательного определения, можно сделать вывод о таких необходимых свойствахгражданства, как:

1) устойчивость. Присущая гражданству устойчивость связей государства и лица не означаетпринудительного удержания конкретного человека в гражданстве и на территории государства, посколькуэто ущемляло бы его свободу. Гражданство как связь лица и государства проявляет свою устойчивость впространстве и времени. В пространстве она характеризуется тем, что правовая связь лица сгосударством сохраняется и тогда, когда гражданин выезжает за границу. И в этом случае государство игражданин продолжают обладать взаимными правами и обязанностями, т.к. гражданство территориальноне ограничено. Устойчивость гражданства во времени проявляется в его непрерывности и бессрочности.Гражданство не меняется автоматически под воздействием каких-либо внешних факторов;

2) правовой характер связи. Данный признак свидетельствует об исключительно правовомхарактере регламентации отношений гражданства, правовой основой которого являются нормысоответствующих нормативно-правовых актов и которое юридически оформляется, его наличиеюридически подтверждается основным документом - паспортом;

3) взаимность. Взаимность гражданства предполагает, что связь между гражданином и государствомявляется взаимной, следовательно, не только лишь гражданин исполняет определенные обязанности поотношению к государству, и государство обладает определенными правами в отношении гражданина, но инаоборот - государство исполняет перед гражданином определенные обязанности и гражданин имеетопределенные права в отношении государства.

Правовой основой института гражданства является Конституция РФ, международные акты,Федеральный закон от 31 мая 2002 г. о гражданстве, подзаконные акты.

Принципы российского гражданства. К категории принципов российского гражданства относятсяте основные положения (идеи), на которых базируется исследуемый правовой институт:

1. Принцип единого гражданства. Действующий Закон о гражданстве вслед за КонституциейРоссийской Федерации не предусматривает республиканского гражданства, хотя прямо и не отрицает его.В новых условиях единое гражданство, видимо, должно пониматься как определение гражданстваРоссийской Федерации в качестве единственного в стране <1>.

--------------------------------<1> См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 85.

2. Принцип самостоятельности решения человека о состоянии гражданства. Его особенностьзаключается в способности личности самостоятельно решать вопросы гражданства при достижении 18лет (ст. 60 Конституции РФ); в особом порядке проходит разрешение вопросов гражданства детей до 14лет и от 14 до 18 лет, а также гражданства недееспособных лиц.

3. Принцип недопустимости лишения гражданства. Этот принцип состоит в несвязанностигражданства с ответственностью за правонарушения и означает невозможность лишения человекагражданства (ст. 6 Конституции РФ), какие бы противоправные деяния он ни совершил. Россия, в отличиеот СССР, отказалась от института лишения гражданства. Запрет на лишение гражданства проистекает издвустороннего характера связи между гражданином и государством.

4. Принцип допущения двойного гражданства означает признание Россией юридическихпоследствий, которые вытекают для нее из состояния граждан Российской Федерации в гражданствеиностранных государств, если такое состояние допускается законами или международными договорами. Вотношении двойного гражданства СССР всегда стоял на позиции непризнания такового. Россияпридерживается в этом вопросе иного взгляда, допуская наличие двойного гражданства, но лишь приопределенных условиях <1>.

--------------------------------<1> См.: Авакьян С.А. Гражданство РФ. М., 1994.

5. Принцип сокращения числа лиц без гражданства означает, во-первых, создание государствомусловий и устранение препятствий для получения российского гражданства, чему способствует введение

упрощенного порядка приобретения гражданства России. Во-вторых, законодатель вводит ряд правил,предотвращающих рост числа лиц без гражданства. Так, не может быть прекращено российскоегражданство ребенка, если в результате этого он станет лицом без гражданства, или введен запрет навыход из гражданства Российской Федерации, если гражданин не имеет иного гражданства и гарантий егоприобретения.

6. Принцип равного гражданства. В рамках отношений гражданства принцип равного статуса людейнезависимо от социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности дополняетсяустановкой, согласно которой все граждане РФ равны между собой независимо от времени их состояния вроссийском гражданстве и основания его приобретения.

7. Принцип экстерриториальности гражданства означает сохранение гражданства за лицами,проживающими или пребывающими за пределами территории России. Таким образом, дополнительнопрослеживается пространственная устойчивость гражданства.

8. Сохранение гражданства при изменении семейных отношений означает, что вступление в брак ирасторжение брака, приобретение, изменение и утрата гражданства супруга не влияет на гражданствовторого супруга. Гражданство детей регулируется законом особо.

9. Защита и покровительство РФ своих граждан за рубежом заключается в комплексе мер,направленных на обеспечение безопасности, и ответственном отношении России к своим гражданамнезависимо от их местонахождения.

Итак, принципы российского гражданства выступают исходным началом института гражданстваРоссии, предопределяющим как основания его приобретения и прекращения, так и порядок рассмотрениявопросов гражданства.

2. ОСНОВАНИЯ ПРИОБРЕТЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА

Законодатель устанавливает, что российское гражданство приобретается: 1) по рождению; 2) врезультате приема в гражданство; 3) в результате восстановления в гражданстве; 4) путем выборагражданства (оптации) и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; 5) поиным основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации".

Приобретение гражданства по рождению (филиация) означает, что гражданская связь лица сгосударством возникает из самого факта его рождения. Датой приобретения гражданства считается датарождения. В данном аспекте важны два принципа: "право крови", где важно, кто родители ребенка, и"право почвы", что означает важность места, где он родился.

Законодатель вводит ряд правил определения гражданства по рождению:1. Родившийся ребенок становится российским гражданином независимо от того, где он родился (на

территории России или за ее пределами), если оба его родителя или единственный родитель имеют намомент рождения гражданство РФ. Это правило исходит из принципа "права крови".

2. Если один из родителей на момент рождения ребенка имеет российское гражданство, а другойродитель является лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим либо егоместонахождение неизвестно, то ребенок становится российским гражданином независимо от места егорождения. Здесь также действует принцип "права крови".

3. Если один из родителей на момент рождения ребенка имеет российское гражданство, а другойявляется иностранцем, ребенок становится российским гражданином при условии, что родился натерритории Российской Федерации, либо если в ином случае он станет лицом без гражданства. Здесьиспользуется как принцип "права крови", так и принцип "права почвы".

4. Если оба родителя, проживающие на территории Российской Федерации, на момент рожденияребенка являются иностранцами или лицами без гражданства, ребенок становится гражданиномРоссийской Федерации тогда, когда родился на территории РФ, а государства, гражданами которыхявляются родители, не предоставляют ему свое гражданство. Данное правило исходит из принципа"права почвы".

5. Находящийся на территории Российской Федерации ребенок, родители которого неизвестны,становится российским гражданином в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев содня его обнаружения. Изложенное правило также исходит из принципа "права почвы".

В вышеперечисленных случаях российское гражданство предоставляется детям независимо отволеизъявления их родителей и, естественно, их самих. Оформление российского гражданства порождению производится органами записи актов гражданского состояния, органами внутренних дел,органами Министерства иностранных дел.

Прием в гражданство в общем порядке осуществляет Президент РФ. Прием в российскоегражданство (натурализация, укоренение) осуществляется в разрешительном порядке, хотя моментусмотрения существенно ограничен законом. Суть такого порядка: иностранец или лицо без гражданства

могут приобрести гражданство РФ при положительном решении этого вопроса Президентом РФ. ОднакоПрезидент, принимая решение, должен ориентироваться на требования законодательства о гражданстве.

Совершеннолетние и дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства вправеобратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем порядке при условии, если указанныеграждане и лица:

а) проживают на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дня обращения сзаявлениями о приеме в гражданство РФ в течение пяти лет непрерывно;

б) обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ;в) имеют законный источник средств к существованию;г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от

имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотреномеждународным договором Российской Федерации или Федеральным законом "О гражданствеРоссийской Федерации" либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лицапричин;

д) владеют русским языком. Порядок определения уровня знаний русского языка устанавливаетсяположением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, согласно которому освобождаются отсоблюдения такого условия женщины старше 60 лет, мужчины старше 65 лет, инвалиды 1 группы.

Прием в гражданство в упрощенном порядке. Ряд иностранцев, лиц без гражданства вправеприобрести гражданство РФ без соблюдения всех условий приобретения гражданства в общем порядке.Условно законодатель их подразделяет на три группы:

1) совершеннолетние и дееспособные иностранцы и апатриды, которые имеют хотя бы одногородителя - российского гражданина, проживающего на территории РФ; лица без гражданства, имевшиегражданство СССР, проживавшие и проживающие в государствах, входивших в состав СССР, неполучившие гражданства этих государств; граждане государств, входивших в состав СССР, получившиесреднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательныхучреждениях РФ после 1 июля 2002 г.;

2) иностранные граждане и апатриды, проживающие на территории Российской Федерации,которые: родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР; состоят в браке сгражданином РФ не менее трех лет; являются нетрудоспособными и имеют дееспособныхсовершеннолетних детей, являющихся гражданами РФ; имеют ребенка - гражданина РФ - в случае, еслидругой родитель этого ребенка, являющийся гражданином РФ, умер либо решением суда признанбезвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен родительскихправ или ограничен в родительских правах; имеют совершеннолетних сына или дочь, являющихсягражданами России и решением суда признанных недееспособными или ограниченными вдееспособности, в случае, если другой родитель указанных граждан, являющийся гражданиномРоссийской Федерации, умер либо решением суда признан безвестно отсутствующим, недееспособнымили ограниченным в дееспособности, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах;

3) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, - по заявлению этого родителя и приналичии согласия другого родителя, если ребенок проживает вне пределов РФ; ребенок, единственныйродитель которого имеет гражданство РФ, - по заявлению родителя; ребенок или недееспособное лицо,над которым установлена опека или попечительство, - по заявлению опекуна, попечителя, имеющегогражданство РФ.

Законодатель расширил данный перечень, включив в него бывших граждан СССР,зарегистрированных по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившихразрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, если они до 1июля 2009 г. заявили о желании приобрести гражданство РФ, а также ветеранов Великой Отечественнойвойны, имевших гражданство бывшего СССР и проживающих на территории Российской Федерации.

В 2012 году законодатель внес очередные изменения в ФЗ о гражданстве, регулирующие правовойстатус отдельных категорий лиц, длительное время проживающих на территории Российской Федерации.К числу таких лиц, в частности, относятся:

- граждане бывшего СССР, не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленномпорядке, их совершеннолетние и несовершеннолетние дети, если указанные лица не имеют гражданстваиностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание виностранном государстве;

- граждане бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002г., у которых впоследствии полномочным органом не было определено наличие гражданства РоссийскойФедерации, имеющие гражданство иностранного государства, при условии отсутствия у нихдействительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.

Указанные лица могут определить свой правовой статус на основании волеизъявления о

приобретении гражданства Российской Федерации или выдачи им вида на жительство. При этом гражданебывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации, но у которых впоследствии небыло определено наличие гражданства Российской Федерации, могут приобрести его в порядкепризнания их гражданами Российской Федерации. По сути такой подход свидетельствует о возвращении кпрежнему способу приобретения гражданства, который был закреплен в Законе РСФСР 1991 года огражданстве и теперь действует в отношении отдельных категорий лиц, находящихся на территорииРоссии.

В 2014 году в Закон о гражданстве внесены изменения, которыми устанавливается упрощенныйпорядок приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства,проживающих на территории Российской Федерации и признанных носителями русского языка. Указанныелица приобретают гражданство России без соблюдения требований, касающихся срока проживания натерритории Российской Федерации, определения уровня знаний ими русского языка и представления видана жительство при условии отказа иностранных граждан от имеющегося у них гражданства иностранногогосударства. Отказ от гражданства иностранного государства не требуется, если это предусмотреномеждународным договором либо если отказ от гражданства иностранного государства невозможен в силуне зависящих от лица причин.

Законодателем устанавливается порядок признания иностранного гражданина или лица безгражданства носителем русского языка, предусматривающий собеседование, которое проводится с нимикомиссией по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка.Комиссии образуются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществлениефункций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами. Указанные лицамогут быть признаны носителями русского языка, т.е. теми, кто владеет русским языком и повседневноиспользует его в семейно-бытовой и культурной сферах, если эти лица или их родственники по прямойвосходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории РоссийскойФедерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределахГосударственной границы Российской Федерации.

В целях создания благоприятных условий для приобретения указанными лицами российскогогражданства в их отношении ставятся льготные условия въезда в Россию, основания продления срокавременного пребывания в Российской Федерации и упрощенный порядок получения вида на жительство.

Также законодатель внес коррективы в Федеральный закон о гражданстве РФ, направленные наупрощение порядка приема в гражданство России иностранных граждан и лиц без гражданства,проживающих на территории Российской Федерации, являющихся предпринимателями, инвесторами,квалифицированными специалистами, выпускниками российских образовательных организацийпрофессионального образования, или иностранных граждан и лиц без гражданства, постояннопроживающих на территории России и признанных носителями русского языка в соответствии с ФЗ "Огражданстве Российской Федерации".

Кроме того, в 2014 году в ФЗ о гражданстве внесены поправки, которые направлены на исключениевозможности приема в гражданство РФ ребенка и недееспособного лица, над которыми установленыопека или попечительство гражданина России либо которые помещены под надзор в российскиеорганизации для получения медицинских, образовательных, социальных и других услуг без согласияродителей, опекунов или попечителей, когда они временно по уважительным причинам не могутисполнять свои обязанности в отношении ребенка или недееспособного лица. Законодатель установил,что прием в гражданство Российской Федерации такого ребенка и недееспособного лица осуществляетсяпо заявлению опекуна или попечителя, руководителя соответствующей российской организации, заисключением случаев назначения опекуна или попечителя, помещения в российскую организацию напериод, когда родители, опекуны или попечители по уважительным причинам не могут исполнять своиобязанности в отношении ребенка или недееспособного лица.

Федеральным законом устанавливаются:- условия и порядок приема в гражданство Российской Федерации, признания гражданами

Российской Федерации;- основания, по которым лицо не может быть признано гражданином Российской Федерации;- сроки рассмотрения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и признании

гражданами Российской Федерации;- порядок принятия решений по этим заявлениям и порядок отмены таких решений.Восстановление в гражданстве заключается в предоставлении гражданства РФ лицам, ранее им

обладавшим. Восстановление в гражданстве производится так же, как и прием в гражданство в общемпорядке (указом Президента РФ), за исключением требования о сроке непрерывного проживания в РФ,который сокращен до трех лет. Представляется, однако, что ренатурализация может осуществляться всилу Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и с сокращением срока непрерывного

проживания до одного года (ч. 2 ст. 13), и в упрощенном порядке (ст. 14).Поправками 2012 года в ФЗ о гражданстве также уточняется порядок восстановления в гражданстве.

В частности, предусматривается, что лица, оформившие выход из гражданства Российской Федерации,могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в общем или упрощенном порядке взависимости от того, к каким категориям лиц (имеющим право на приобретение гражданства РоссийскойФедерации в общем или упрощенном порядке) они относятся.

Решения об отклонении заявлений о приеме, восстановлении гражданства принимают органы, ихрассматривающие. Президент РФ во всех перечисленных случаях, кроме первого, в исключительномпорядке вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство РФ, восстановлении в гражданствеиностранцев, лиц без гражданства.

Иные основания приобретения гражданства. Помимо фактов рождения, приема в гражданство, еговосстановления, появление у лица гражданства может связываться с наступлением иных обстоятельств, вчастности заложенных в международных договорах. Одно из подобных обстоятельств - оптация, когда дваили более государства договариваются между собой о том, что часть их граждан до установленногодоговором срока получает право выбора гражданства одного из договаривающихся государств. Какправило, такая договоренность устанавливается при изменении территории государств.

К числу иных оснований приобретения российского гражданства относятся также правиласледования гражданства детей гражданству родителей, усыновителей (удочерителей), опекунов,попечителей; следования гражданства недееспособных лиц гражданству попечителей. Приобретение,прекращение гражданства РФ в этих случаях оформляется в общем или в упрощенном порядке. Дляприобретения или прекращения гражданства РФ ребенка в возрасте от 14 до 18 лет во всех случаях егоследования гражданству родителя, усыновителя (удочерителя), попечителя требуется письменноесогласие ребенка <1>.


Основания прекращения гражданства. Закон о гражданстве в качестве оснований прекращениягражданства предусматривает: выход из гражданства; выбор гражданства (оптацию), иные основания,которые могут предусматриваться международными договорами; случаи следования гражданства детейгражданству родителей, усыновителей (удочерителей), опекунов, попечителей.

Выход из гражданства (добровольная экспатриация) предусматривает обязательное первичноеволеизъявление гражданина, ставящего вопрос о прекращении его российского гражданства. По общемуправилу выход из гражданства осуществляется в разрешительном порядке. Лицо, желающее выйти изгражданства, обращается с заявлением на имя Президента РФ. Окончательное решение вопроса овыходе остается за Президентом.

Выход может иметь место и в упрощенном порядке в случаях: если лицо, желающее выйти изроссийского гражданства, постоянно и на законных основаниях проживает на территории иностранногогосударства; если выходит из российского гражданства ребенок по заявлению родителей, один из которых- российский гражданин, а другой - иностранный гражданин, либо по заявлению единственного родителя -иностранного гражданина. В этих случаях выход из российского гражданства оформляется решениямиФМС, органами Министерства иностранных дел.

Выход из российского гражданства не допускается, если: гражданин имеет перед РФ невыполненноеобязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами РФ в качествеобвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу иподлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий егоприобретения. Последнее требование является законодательной новеллой и направлено на реализациюпринципа сокращения числа лиц без гражданства.

Отмена решения о приеме в гражданство, о прекращении гражданства. Решение о приобретенииили прекращении гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что оно принималось наосновании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Фактиспользования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается всудебном порядке.

В отличие от прежнего Закона Федеральный закон 2002 года о гражданстве отмену решений повопросам гражданства (как приобретения, так и прекращения) рассматривает в отдельной главе - IV.Таким образом, если Закон РСФСР 1991 года о гражданстве признавал отмену решений о приеме вгражданство одним из оснований прекращения гражданства РФ <1>, то Федеральный закон 2002 годалюбое решение, как по приобретению, так и по прекращению гражданства, принятое на основенедостоверных данных, признает изначально не имеющим юридических последствий.

--------------------------------

<1> Статья 24 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" гласила: "1.Решение о приеме в гражданство Российской Федерации отменяется в отношении лица, котороеприобрело гражданство Российской Федерации на основании заведомо ложных сведений и фальшивыхдокументов. Факт представления заведомо ложных сведений и фальшивых документов устанавливается всудебном порядке. Отмена решения о приеме в гражданство не освобождает данное лицо отустановленной законом ответственности. 2. Отмена решения о приеме в гражданство РоссийскойФедерации не распространяется на супруга и детей лица, указанного в части первой настоящей статьи,приобретших гражданство Российской Федерации вместе с ним, если не будет доказана ихосведомленность о том, что гражданство Российской Федерации было приобретено незаконным путем. 3.Отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации возможна в течение пяти лет послеприема".

3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН

Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства урегулированКонституцией РФ, Федеральным законом от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных гражданв Российской Федерации".

Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющеедоказательство наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющеедоказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Действующее законодательство различает три категории иностранцев:1) временно пребывающие иностранные граждане. Срок временного пребывания иностранного

гражданина в РФ определяется сроком действия выданной ему визы (не свыше 90 суток) либо трудовымдоговором или гражданско-правовым договором на выполнение работ (оказание услуг) (на срок не более1 года). В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовыхресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также вцелях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство РФ вправеувеличить установленный срок временного пребывания иностранного гражданина до ста восьмидесятисуток или сократить;

2) временно проживающие иностранные граждане. Разрешение на временное проживание, т.е.подтверждение права временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство,выдается в пределах квоты, утверждаемой Правительством РФ сроком на три года. Правительство РФежегодно утверждает квоты, в пределах которых возможен прием иностранцев для временногопроживания в субъектах РФ. Правительство, утверждая квоты, учитывает предложения исполнительныхорганов власти субъектов РФ, демографическую ситуацию в них, возможности по обустройствуиностранцев.

Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание можетбыть выдано иностранному гражданину:

- родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР илиродившемуся на территории Российской Федерации;

- признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих вгражданстве РФ;

- имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РоссийскойФедерации;

- состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства вРоссийской Федерации;

- осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном ПравительствомРФ;

- поступившему на военную службу - на срок его военной службы;- являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному

переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов егосемьи, переселяющихся совместно с ним в Российскую Федерацию;

- в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;3) постоянно проживающие иностранные граждане. К данной категории относятся лица, получившие

разрешение на постоянное проживание - вид на жительство. Вид на жительство - документ, выданныйиностранному гражданину (или лицу без гражданства) в подтверждение его права на постоянноепроживание в Российской Федерации, а также его права на свободный выезд из Российской Федерации ивъезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является

одновременно и документом, удостоверяющим его личность.Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет, он может неоднократно

продлеваться на пять лет. Заявление о выдаче вида на жительство подается в компетентные органы непозднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодноуведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган ФМСпо месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство. Подача данным иностраннымгражданином уведомления осуществляется им лично или в установленном порядке почтовымотправлением при предъявлении документа, удостоверяющего личность данного иностранногогражданина и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, а также его вида на жительство.Требование представления иностранным гражданином иных документов или других сведений, помимоподлежащих внесению в указанное уведомление, не допускается. В указанное уведомление вносятсяследующие сведения:

- имя данного иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации,включающее его фамилию, собственно имя, отчество (последнее - при наличии);

- место проживания данного иностранного гражданина;- место (места) работы и продолжительность осуществления данным иностранным гражданином

трудовой деятельности в течение очередного года со дня получения им вида на жительство;- период нахождения данного иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в

течение очередного года со дня получения им вида на жительство (с указанием государств выезда);- размер и источники дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения

им вида на жительство.Форма и порядок подачи уведомления устанавливаются Правительством Российской Федерации.Регистрация иностранных граждан. Иностранец, въехавший в Российскую Федерацию, обязан

зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в страну.Основные права и обязанности иностранных граждан, апатридов во многом обусловлены

применением так называемого правового режима - установленного и контролируемого государствомпорядка приобретения и реализации иностранными гражданами определенных прав и обязанностей.Национальный режим определяют как уравнивание иностранных граждан в правах с гражданами, заисключением тех прав, которые присущи исключительно гражданам. Режим наибольшегоблагоприятствования применяется в отдельных зарубежных странах в результате заключения договора,по которому государство обязано относиться к гражданам своего партнера на тех же условиях, что и кгражданам своей страны. Специальный дипломатический режим - совокупность прав и условий,установленных законом или международным договором, когда отдельные права и обязанностизакрепляются именно за иностранными гражданами.

В России действует национальный режим, причем его действие носит безусловный характер, т.е. онпредоставляет иностранным гражданам права независимо от того, имеют ли наши граждане аналогичныеправа в их странах. Вместе с тем отечественное законодательство предусматривает возможностьответных ограничений, так называемых реторсий.

Иностранный гражданин может быть подвергнут депортации, т.е. принудительной высылке изРоссийской Федерации в случае утраты или прекращения оснований для его дальнейшего пребывания(проживания) в РФ. Это возможно, если иностранный гражданин:

- выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиямисоздает угрозу безопасности РФ или граждан РФ;

- финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие всовершении таких актов или совершает их;

- представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложныесведения;

- осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкоепреступления либо преступления, рецидив которого признан опасным, и т.д.

Решение о выдворении принимается компетентными органами. Уклоняющиеся от выезда в такихслучаях подлежат выдворению в принудительном порядке.

В отношении ограничений прав иностранных граждан необходимо отметить следующее.Любой иностранный гражданин не имеет права:- находиться на муниципальной службе;- замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом

Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торговогомореплавания РФ;

- быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в

некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальнойавиации;

- быть командиром воздушного судна гражданской авиации;- быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с

обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организацийутверждается Правительством РФ;

- заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан ккоторым ограничен федеральным законом и др.

Вместе с тем в законодательство внесены изменения, направленные на упрощение процедурыпривлечения к осуществлению трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранныхграждан - высококвалифицированных специалистов российскими организациями, осуществляющимидеятельность в области информационных технологий и аккредитованными в порядке, установленномПравительством РФ, а также иностранных граждан - журналистов, осуществляющих трудовуюдеятельность в организациях средств массовой информации, учрежденных специально дляраспространения информации на иностранных языках.

Таким образом, правовой статус иностранцев заметно отличается от статуса граждан России как поформальным, так и по содержательным аспектам. Тем не менее очевидно, что Россия создает апатридамнадлежащие условия как для полноценного проживания на ее территории, так и для приобретения имигражданства России, способствуя реализации принципа сокращения числа лиц без гражданства натерритории России.

4. ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ. ПОЛИТИЧЕСКОЕ УБЕЖИЩЕ

Прекращение существования СССР привело к тому, что значительное число лиц русскоязычногонаселения оказались жителями иностранных государств, что привело к массовой миграции. В феврале1993 г. были приняты Федеральные законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах",определяющие порядок обращения и рассмотрения ходатайств, права и обязанности беженцев ивынужденных переселенцев.

Беженец - лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованныхопасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства,национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убежденийнаходится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страныили не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенногогражданства и находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий, неможет или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Тем самым беженец не являетсягражданином РФ, находится вне страны своей гражданской принадлежности, покинул указанную страну повполне обоснованным опасениям стать жертвой преследования, не может (не желает) пользоваться еезащитой вследствие таких опасений.

Признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом Законом "О беженцах" <1>. Внем предусматривается последовательность стадий: обращение с ходатайством о признании беженцем;предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотренииходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; выдача свидетельствалибо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства посуществу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдачаудостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

--------------------------------<1> О беженцах: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1.

В отличие от беженца вынужденный переселенец - как правило, гражданин России, по аналогичнымоснованиям, за исключением гражданства, покинувший место жительства на территории иностранногогосударства и прибывший на территорию России или вынужденный переместиться в пределах РФ изодного субъекта РФ в другой <1>.

--------------------------------<1> О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1.

К данной категории относятся также иностранные граждане или лица без гражданства, постояннопроживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие место жительства в пределахтерритории России по указанным основаниям.

Таким образом, вынужденным переселенцем при наличии указанных выше случаев признается:1) гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства

и прибывший на территорию РФ;2) гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и

прибывший на территорию другого субъекта РФ;3) иностранец, лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на

территории РФ и вынужденные изменить место жительства в пределах территории РФ;4) гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в

состав СССР, получивший статус беженца в РФ и утративший этот статус в связи с приобретениемгражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статусабеженца в обустройстве.

Законодатель ограничил круг оснований, препятствующих признанию лиц вынужденнымипереселенцами, среди них:

- совершение лицом преступления против мира, человечности или другого тяжкого преступления,признаваемого таковым законодательством Российской Федерации;

- необращение лицом без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденнымпереселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одногомесяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;

- покидание лицом места жительства по экономическим причинам либо вследствие голода,эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Признание лица вынужденным переселенцем осуществляется в порядке, определяемом Законом "Овынужденных переселенцах", в котором предусматривается последовательность стадий: обращение сходатайством о признании лица вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционнойслужбы по месту своего нового пребывания; решение органа миграционной службы о регистрацииходатайства; выдача свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденнымпереселенцем либо уведомления об отказе регистрации ходатайства; решение вопроса о признании лицавынужденным переселенцем и выдача ему удостоверения.

Правовой статус беженцев (предоставляется на 3 года) отличается от правового статусавынужденных переселенцев (предоставляется на 5 лет) тем, что беженец - это иностранный гражданинили лицо без гражданства, а вынужденный переселенец - это, как правило, гражданин России.Конституционно-правовой статус беженцев во многом сходен со статусом иностранных граждан, необладающих иммунитетами и привилегиями. Поэтому, учитывая, что национальный режим действует вотношении лишь определенных прав и обязанностей иностранцев, беженцы практически никогда неуравниваются в правах и обязанностях с вынужденными переселенцами. Существуют также отличия,связанные с порядком прибытия в Россию, оформления и т.д.

Политическое убежище. В статье 63 федеральной Конституции закреплено право иностранныхграждан и лиц без гражданства на политическое убежище. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N746 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища.

Основанием для политического убежища является преследование (или его реальная угроза) лица,ищущего убежища и защиты, в стране его гражданской принадлежности или в стране обычного местажительства за общественную политическую деятельность и убеждения, которые не противоречатдемократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормами международного права.

Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если лицо:- преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением,

или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации ОбъединенныхНаций;

- привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеетсявступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территорииРоссийской Федерации;

- прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;- прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты

прав человека;- прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении

границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом РФ "О беженцах";- представило заведомо ложные сведения.Лицо, которому Россией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на

предоставленное политическое убежище в случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежностиили страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольногоотказа от политического убежища на территории РФ; приобретения гражданства РФ или гражданства

другой страны.Лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в

течение семи дней по прибытии на территорию России обратиться в ФМС субъекта РФ по своему меступребывания с письменным ходатайством, которое направляется в МВД.

Министерство внутренних дел РФ рассматривает поступившие ходатайства, запрашиваетзаключения Министерства иностранных дел РФ и Федеральной службы безопасности РФ, после чегонаправляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своимзаключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежищаРоссийской Федерацией.

С учетом предложений Комиссии по вопросам гражданства решение о политическом убежищепринимается Президентом Российской Федерации в форме указа, о котором сообщается заявителю черезМВД России в течение семи дней.

Лицу, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, а также членам егосемьи выдаются свидетельства установленного образца по месту обращения лица с ходатайством.Органы МВД на его основании оформляют лицу и членам его семьи вид на жительство. Лишениеполитического убежища производится указом Президента РФ.

Таким образом, при определении статуса лица (беженца или вынужденного переселенца)определяющим в объеме его прав и обязанностей является наличие гражданства РФ.


1. Какие основные принципы гражданства Вы знаете?2. Дайте определение гражданства в конституционно-правовом аспекте.3. В чем отличие лишения гражданства РФ от отмены решения о приеме в гражданство?4. Каковы отличия в правовом статусе беженца и вынужденного переселенца?5. Какие нормы Конституции РФ регулируют гражданство?6. Какие нормы Конституции РФ направлены на защиту граждан РФ?7. Какими правами и свободами пользуются иностранные граждане в России?8. Какие ограничения установлены законом для иностранных граждан и апатридов?9. В чем значение принципа сокращения лиц без гражданства?10. Какие категории иностранных граждан определены законом?11. Дайте определение соотечественников и приведите их отличие от граждан России.


1. Авакьян С.А. Гражданство РФ. М., 1994.2. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция: Монография. СПб., 2003.3. Басик В.П. Эволюция понятия "правовой статус человека и гражданина" в российской правовой

науке // Право и политика. 2003. N 5.4. Басик В.П. Правовое положение граждан РФ и иностранцев в России. М., 2004.5. Безруков А.В. Конституционно-правовое регулирование гражданства и миграции в России: Учеб.

пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2008.6. Васильева Т. Россия и соотечественники: приоритеты и политика // Конституционное право:

восточноевропейское обозрение. 2001. N 1(34).7. Ванюшин Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве

Российской Федерации" (постатейный) // Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2011.8. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.9. Галушкин А.А. К вопросу о понятиях "гражданство" и "подданство" в их философско-правовом

восприятии // Государство и право. 2013. N 11.10. Дмитриев Ю.А. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" /

Ю.А. Дмитриев, Е.Ю. Моисеева. М., 2014.11. Защита прав человека в современном мире. М., 1993.12. Иванов В.П. Иммиграционное законодательство: проблемы становления // Журнал российского

права. 2002. N 8.13. Кикоть В.Я. Российской гражданство: Учеб. пособие / В.Я. Кикоть, Н.М. Смородина. М., 2010.14. Кручинин А.С. Проблемы формирования понятия "неграждане" // Конституционное и

муниципальное право. 2005. N 1.15. Кутафин О.Е. Российское гражданство: Монография. М., 2003.16. Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве //

Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9.

ТЕМА 7. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ


1. Теория государственного устройства.2. Становление федерации в России.3. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий.4. Институт федерального воздействия на субъекты Российской Федерации.

1. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

Территория любого государства всегда определенным образом организована, разделена на части вцелях повышения эффективности управления государством и оптимизации взаимоотношений Центра ирегионов.

Термином "государственное устройство" обозначают организацию территории государства,соотношение государства как целого с его составными частями. Государственное устройство - важнейшийэлемент любого государства. Его основное назначение заключается в таком устройстве территории иустановлении таких связей Центра и регионов, которые оптимально обеспечивали бы осуществлениегосударственной власти. Государственное устройство обусловлено различными факторами: размеромтерритории, составом населения, национальными традициями, особенностями формированиягосударства.

Выделяют различные элементы государственного устройства:1) территориальную организацию государства;2) формы взаимоотношений государства в целом с его составными частями;3) принципы, положенные в основу государственного устройства.Таким образом, государственное устройство определяется как территориальная организация

государства, включающая принципы и формы взаимоотношений государства с его составными частями.Государственное устройство - это разделение (структуризация) территории государства на

определенные части (государственные образования) посредством установления их правового статуса,взаимоотношений государства с его составными частями и между последними <1>.

--------------------------------<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 123.

Содержание государственного устройства включает:- характеристику территориальной целостности государства;- установление принципов взаимоотношений государства и его частей;- конкретный способ и объем разграничения компетенции между Центром и регионами;- единство правового пространства;- степень участия регионов в решении общегосударственных задач.В зависимости от функциональной загруженности территориальные единицы государства

подразделяют на универсальные и специализированные. Первые представляют основу государственногоустройства и подразделяются на два уровня - первичный (субъекты РФ), вторичный - автономныетерриториальные образования в субъектах РФ. Вторые выполняют специфические функции (временныепояса, военные, избирательные округа, ведомственные территории, заповедники, курортные зоны и т.п.)<1>.


Не вполне правомерно отожествлять понятия государственного устройства и формыгосударственного устройства. Первое является исходным для второго, которое конкретизирует первое.Иными словами, форма государственного устройства есть внешнее выражение территориальнойструктуры конкретного государства.

Форма государственного устройства есть совокупность обобщенных критериев, характеризующихвнутреннее строение государства, его деление на составные части, отражающие также характерсоотношения государства в целом и отдельных его частей <1>.

--------------------------------<1> См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С.

634.

Форма государственного устройства показывает:- какова внутренняя структура государства;- каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их с государством в целом и

между собой;- в какой государственной форме выражаются интересы каждого относительно обособленного

территориального коллектива людей, проживающего на территории данного государства.Иногда в литературе идет речь о соотношении формы правления и формы государственного

устройства, хотя это две разные характеристики формы государства. Поскольку учреждение системыорганов государственной власти осуществляется в рамках территориального деления государства, акомпетенция органов государственной власти производна от компетенции государства, представляетсявозможным форму государственного устройства рассматривать как более фундаментальную категорию,чем форму правления.

Существуют две основные формы государственного устройства: унитарное (от лат. "один") ифедерация (от лат. "укреплять союзом"). Конфедерация - союз суверенных государств, строго говоря, кформе государственного устройства не относится, этот союз государств - субъект международногопубличного права.

К признакам федерации относятся следующие: субъектный состав; территория федерации состоитиз территории ее субъектов; самостоятельность субъектов; законодательный орган федерации -двухпалатный парламент; действует федеральная конституция и законодательство, а также действуютконституции и законодательство субъектов федерации; существует одновременно система высшихорганов власти федерации и ее субъектов; субъекты могут иметь свое гражданство <1>.

--------------------------------<1> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 21 - 35; Теория

федерализма. М., 2001. С. 45 - 56.

Итак, федерация есть сложное союзное государство, имеющее многоуровневую территориальнуюструктуру и объединяющее несколько государственных образований, обладающих определеннойполитико-правовой самостоятельностью и участвующих в решении общегосударственных задач.

Важнейшими признаками федерации являются:- наличие относительно самостоятельных территориальных единиц (субъектов федерации);- наличие органов государственной власти субъектов федерации, обладающих определенной

самостоятельностью и собственной компетенцией;- реальное представительство и участие субъектов в решении федеральных вопросов.Федерацию необходимо отличать от федерализма как более фундаментальной категории.

Федерализм в литературе рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства,хотя основное его сущностное содержание сводится к принципу. Федерализм можно определить какосновополагающий принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характеретерриториальной и властной организации государства, предполагающий наличие самостоятельныхсубъектов в составе единого государства. Именно принцип федерализма заложен в основу построениялюбой федерации.

Иногда выделяется промежуточная категория - федерализация - процесс обретения государствомфедеративных характеристик. Таким образом, исходным началом федерации является закрепление взаконодательстве принципа федерализма и уже в результате процесса федерализации государствостановится федерацией.

В зависимости от юридических оснований образования федерации различают конституционные идоговорные федерации. Первые возникают на основе конституции и создаются как бы "сверху" (Бельгия,Германия). Вторые возникают как результат добровольного соглашения нескольких государств обобъединении в одно государство (США).

По соотношению статусов субъектов федерации и их отношений с федеративным центромфедерации делятся на симметричные и асимметричные. В симметричных федерациях все субъектыобладают равным статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений с федеративным центром.Асимметричные федерации - это федерации, где субъекты имеют разный правовой статус, особенности вправовом положении.

Как отмечает В.Е. Чиркин, симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоряуже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Тем не менее различениесимметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение, ибопоказывает совпадение (несовпадение) в первую очередь конституционных прав и обязанностей

субъектов федеративных государств <1>.--------------------------------<1> См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и

право. 1994. N 8 - 9.

Исходя из этнической окраски субъектов и национального критерия, выделяют территориальныефедерации (США, Австрия, Мексика) и национально-территориальные, где федерализм служит средствомразрешения национального вопроса (Индия, Бельгия, Канада).

С учетом степени централизации выделяют интеграционные (централизованные - Индия, Россия) идеволюционные (децентрализованные - США, Мексика) федерации.

Федерацию следует отличать от нетипичных форм государства: от конфедерации как союзасуверенных государств, объединившихся на основе договора для совместного и согласованногоосуществления общих политических целей; от союзного государства как самостоятельного видаобъединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правовогообъединения, но одновременно приобретает черты, характерные для единого государства (Союзноегосударство РФ и Белоруссии, ЕС); от содружества как новой формы межгосударственного объединения(СНГ).

Таким образом, федерация - это форма государственного устройства, основанная на соединениинескольких государственно-территориальных образований в рамках единого государства в интересахдостижения общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определеннойсамостоятельности.

2. СТАНОВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ

Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферыжизнедеятельности общества и государства. Поэтому возникает потребность рассмотрения вопросовэволюции Российского государства, особенностей конституционно-правового статуса РоссийскойФедерации и ее субъектов.

В современной научной литературе выделяются различные периодизации становления российскогофедерализма, начиная как с Киевской Руси, так и с начала XX века. Так, М.В. Баглай выделяет триосновных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 годы);2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 годы);3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года <1>.--------------------------------<1> См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 294.

Оптимальная, на наш взгляд, периодизация включает три этапа: 1) дореволюционный; 2) советский;3) современный.

Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счетзавоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земельбез всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Нераз с оружием в руках поднимали восстания против московского правления мордва, башкиры, коренныенароды Кавказа.

Дореволюционная Россия, начиная с Петровской эпохи, обладала статусом империи ирассматривалась как единое государство. Вместе с тем уже при Петре I определяются тенденции кдецентрализации государственной власти, что получило отражение в делении территории России на 8губерний.

Указом Екатерины II в 1795 году были образованы 50 губерний, которые просуществовалипрактически до революции. При этом особенностью дореволюционной России явилось сочетаниепринципов губернского деления и национально-культурной автономии. Идеи федерализации вызревали ив XIX веке в кругах декабристов (П. Пестель, Н. Муравьев), обсуждались при Александре II, но в связи субийством царя не были реализованы.

Революция 1917 года в рамках становления федерализма была значима прежде всего тем, чтотерриториальный принцип государственного устройства был заменен национальным.

При анализе федеративного развития России необходимо учитывать следующие аспекты:отсутствие стабильной конституции; нахождение России большую часть развития в качествефедеративного государства в составе другой федерации - Советского Союза; становление и развитиероссийского федерализма в условиях тоталитарного политического режима, не обеспечивающего вплоть

до недавнего времени реализацию не только прав и законных интересов субъектов Федерации, но иосновных прав и свобод граждан государства <1>.

--------------------------------<1> См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 85.

Принято считать, что Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съездеСоветов 25 января 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственноРоссии (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которойвпоследствии был образован СССР.

Однако все же исторически первое провозглашение федерации было произведено несколько ранее- Учредительным собранием России.

Состоявшимся 25 января 1918 г. III Всероссийским съездом было положено начало становлениюфедерализма в России. В принятой Съездом Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народапровозглашалось, что Советская Российская Республика учреждается как федерация национальныхреспублик.

III Всероссийский съезд Советов, установив лишь общие контуры федеративной модели, оставилрешение остальных вопросов строительства федерализма на будущее. Тем более что собственно"строительный материал" в виде субъектов федерации отсутствовал.

Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г. Поэтому до моментафактического образования субъектов Россия оставалась унитарным государством.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую советскую Конституцию РСФСР -законодательное оформление РСФСР. С принятием данного акта активизировался процесс образованияна территории РСФСР автономий по национальному и территориальному принципам. Однако и областиобразовывались по территориальному принципу, а некоторые были упразднены. К 1923 году в составеРСФСР сложились 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области.

В первое пятилетие советской власти в стране были образованы 35 национально-территориальныхединиц, в т.ч. 4 независимые союзные республики - РСФСР, Украина, Белоруссия, ЗСФСР.

С принятием первой российской Конституции, которая закрепляла принцип федерализма,активизировался процесс образования автономий, причем начали складываться и новые формыавтономных образований - автономные области (напр., автономная область кабардинского народа <1>,Чеченская автономная область <2>).

--------------------------------<1> СУ РСФСР. 1921. N 63. Ст. 457.<2> СУ РСФСР. 1922. N 80. Ст. 1009.

Таким образом, очевидно, что в основе советской федерации лежал национально-территориальныйпринцип и создание федерации рассматривалось как решение национального вопроса. Однако русскиеученые и политические деятели неоднократно выражали твердую уверенность в неприемлемостипостроенной по национальному признаку Федерации в России (А. Ященко, Ф. Кокошкин и др.).

С середины 1980-х гг. все более явственно проявляются предпосылки кризиса в системемежнациональных отношений, кульминацией кризиса явились 1990 - 1991 годы. В этот период из составаСССР вышла Прибалтика, 8 декабря 1991 г. руководители России, Белоруссии и Украины подписалиДоговор о создании СНГ, происходят республиканские кризисы.

События августа - декабря 1991 г., Беловежское соглашение трех региональных лидеров,упразднивших СССР, завершили процесс самоликвидации Советского Союза.

С 1992 года Российская Федерация существует как суверенное государство, начался качественноновый этап в истории российского федерализма, в ходе которого 31 марта 1992 г. был заключенФедеративный договор, в 1993 году принята Конституция РФ.

Федеративный договор от 31 марта 1992 г. несколько снизил внутриполитическое напряжение встране, но полностью не смог нейтрализовать дезинтеграционные процессы в России. Хотя на самомделе роль Федеративного договора 1992 года при всех его недостатках действительно существенна,поскольку, во-первых, Договор разграничил компетенцию между Федерацией и ее субъектами, во-вторых,способствовал нейтрализации назревавшего в системе федеративных отношений кризиса, в-третьих,именно благодаря заключенным тогда договорам между Российской Федерацией и тремя группамисубъектов произошло коренное изменение статуса территориальных образований (краев, областей),получивших статус субъектов РФ, и впервые мы получили, по крайней мере формально, подлиннуюФедерацию.

Главным просчетом Договора явилось признание суверенитета республик в составе РФ, чтоповлекло в дальнейшем "парад суверенитетов" и сепаратистские центробежные тенденции. Принятие

Конституции от 12 декабря 1993 г. в определенной мере приостановило процессы дезинтеграции.Конституция 1993 года закрепила основу конституционного строя в области государственного

устройства (ст. 5, 65, 66). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городовфедерального значения, автономной области и автономных округов; федеративное устройство основанона государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметовведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправиии самоопределении народов в России; во взаимоотношениях с федеральными органами государственнойвласти все субъекты равны между собой.

В статье 1 Конституции РФ 1993 года Российская Федерация провозглашается демократическим,правовым и федеративным государством с республиканской формой правления. Тем самым федерализмучреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны.

В литературе выделяются множество принципов современного российского федерализма наосновании ст. 5 Конституции РФ. Из них следует особо выделить принципы сочетания единства ицелостности государственной территории с региональной автономией; концентрации государственногосуверенитета на федеральном уровне; взаимодействия субъектов с Федерацией, в основу которогоположены разграничение предметов ведения и полномочий и реальная взаимная ответственностьФедерации и ее субъектов, построенная на балансе федеральных и региональных интересов. Рассмотревуказанные понятия и категории, а также историческую периодизацию становления Федерации в России,можно прийти к выводу о том, что современный российский федерализм находится в стадии становленияи развития. Открытыми остаются проблемы правовой природы РФ, государственного устройства исимметричности, проблема равноправия и конституционно-правового статуса субъектов РФ, суверенитетаРФ и др.

3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ

В мировой практике существует несколько основных моделей конституционно-правовогоразграничения предметов ведения и полномочий, складывающихся из следующих элементов:исключительной федеральной компетенции; исключительной компетенции субъектов федерации;совместной компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемойконституциями различно в зависимости от степени централизованности федерации.

Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно-правового регулирования кругапредметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно-правовойлитературе выделяются два основных способа разграничения предметов ведения федерации и еесубъектов: дуализм и кооперация.

Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти "по вертикали" надва независимых друг от друга уровня управления - федеральный и региональный.

В этом случае определяются либо только предметы ведения федерации, либо предметыфедерального и регионального ведения. Считается, что государственная власть строго разделена и ниодна из сторон не вправе вмешиваться в сферу власти другой стороны.

Таким образом, при дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции(предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить две основные модели. При первойконституция государства ограничивается установлением исключительной компетенции федерации (США,Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных полномочий субъектам федерации. Вторая модельхарактерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: федерации и еесубъектов (Канада, Аргентина, Мексика).

Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов -способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, "кооперацию" различных уровней управления прирешении определенного круга вопросов. Данный перечень вопросов получил название "совместной"(совпадающей, конкурирующей) компетенции.

В рамках "кооперативного" способа разграничения предметов ведения между федерацией исубъектами можно выделить также два варианта. В первом случае конституция перечисляет три сферыпредметов ведения: федерации, субъектов федерации и совместную (Индия). Второй заключается в том,что конституция государства определяет компетенцию федерации и так называемую сферу совместной(совпадающей, конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов (Россия, ФРГ).

Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурированияпредметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации(ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведениясубъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу (на

примере ФРГ, Австрии).В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного разграничения.

Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конституционно установленныхпредметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под нимнеобходимо понимать содержательную конкретизацию положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ,позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия ихорганов государственной власти, четко размежевав последние между собой и определив источники ихматериально-финансового обеспечения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ,федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названнаяконкретизация производится и федеральными законами.

Законодательное разграничение. Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения иполномочий на основе Конституции РФ устанавливались Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "Опринципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ" (утратил силу с 8 июля2003 г.). Ключевое понятие этого Закона - "предмет совместного ведения Российской Федерации исубъекта Российской Федерации" - определялось им как сфера общественных отношений, регулированиекоторой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции еесубъектов. Согласно указанному Закону о предметах совместного ведения Российская Федерацияосуществляла по общему правилу рамочное регулирование, а субъекты Российской Федерации взаданных ею пределах детально регулировали требующие этого отношения.

Важной вехой разграничения предметов ведения и полномочий стало принятие Федеральногозакона от 4 июля 2003 г., дополнившего Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации" положениями о разграничении федеральных и региональныхполномочий, механизмах их взаимного делегирования.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в его новой редакциисодержит ряд новелл.

Во-первых, он говорит о разграничении только полномочий органов государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно.

Во-вторых, он содержит конкретный перечень узких полномочий органов власти субъектов РФ всфере совместного ведения, которые они осуществляют самостоятельно, за свой счет, за исключениемсубвенций из федерального бюджета. Все остальные вопросы в сфере совместного ведения РоссийскаяФедерация вправе решать самостоятельно, осуществляя как рамочное, так и детальное регулирование.

В-третьих, он предусмотрел возможность наделения другими федеральными законами органоввласти субъектов РФ в сфере совместного ведения дополнительными полномочиями, которыереализуются за счет субвенций из федерального бюджета.

В-четвертых, он сохранил право субъектов РФ на опережающее законодательное регулирование всовместной сфере. Первоначально такая возможность была подтверждена Конституционным Судом РФ<1>. Новый Закон установил, что субъекты РФ могут в сфере совместного ведения принимать своиправовые акты по конкретным вопросам до принятия соответствующих федеральных законов. Однакоесли федеральный законодатель принял свой закон, то субъект РФ обязан привести свой акт всоответствие с федеральным законом в трехмесячный срок.

--------------------------------<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г. по

"калининградскому" и "читинскому" делам // СЗ РФ. 1995. N 50; 1996. N 7.

В-пятых, он подробно регламентирует порядок согласования проектов федеральных законов опредметах совместного ведения с законодательными и высшими исполнительными органами субъектовРФ.

В-шестых, он дает возможность возлагать актами Президента РФ, Правительства РФ наисполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в сфереведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Договорное разграничение. В Федеральном законе "Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации" по-новому определена роль договоров и соглашений. Согласно ст. 26.7,заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и субъектов РФ допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими,

географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указаннымиособенностями определено иное, чем установлено Федеральным законом, разграничение полномочий.

Введена процедура согласования (одобрения) проектов договоров с законодательными органами.Первоначально проект договора вносится главой субъекта РФ для его одобрения в парламент субъектаРФ. Решение об одобрении принимается в форме постановления. Это решение доводится главойсубъекта РФ до Президента РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой субъектаРФ и в течение десяти дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу дляутверждения его федеральным законом, после чего он вступает в юридическую силу. Срок действиядоговора не может превышать десяти лет.

Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и моментвступления в силу договоров о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено, чторассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, договор вступает в силу со днявступления в силу федерального закона об его утверждении.

Наряду с договорами о разграничении полномочий Закон регламентирует порядок заключениясоглашений между федеральными и региональными исполнительными органами о взаимномделегировании полномочий. Следовательно, соглашения работают исключительно в сфереисполнительной власти. Заключение соглашений о передаче конкретных полномочий возможно приусловии, если их осуществление не может быть возложено федеральным законом в равной мере наисполнительные органы всех субъектов РФ. Соглашения подписываются главой федерального органаисполнительной власти и главой субъекта РФ, в то время как договоры заключаются с участиемпарламентов, подписываются главой государства и утверждаются федеральным парламентом.

4. ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯНА СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания длявмешательства федеральной власти в дела субъектов федерации, основанием чего являютсянеправомерное поведение органов власти субъектов федерации, а также восстания, массовыебеспорядки. В США неоднократно федеральные власти вводили войска для наведения порядка, в Индии ваналогичных целях вводилось прямое президентское правление.

В литературе используются термины "федеральное вмешательство", "интервенция", хотяцелесообразно использовать более гибкий термин "федеральное воздействие", который отражает егонеобходимость, легальность и правовой характер.

Под федеральным воздействием понимается правовой институт, содержащий систему норм,регулирующих основания, порядок и формы действия федеральных государственных органов,адресованных региональным государственным органам, в случае совершения ими конституционныхправонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзногогосударства <1>. Причем федеральное воздействие иногда понимается и в более широком контексте,включающем не только меры принуждения Федерации по отношению к субъектам РФ, но и формы испособы их взаимодействия и сотрудничества в целом <2>.

--------------------------------<1> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы

теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 2. С. 12 - 13.<2> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. Т. 2. С. 133 - 135.

Суть федерального воздействия состоит в понуждении субъектов РФ к исполнению возложенных наних обязанностей или применении к их органам или должностным лицам дополнительных лишений.Разумеется, создание конституционного института федерального воздействия не всеми субъектами РФбудет принято с пониманием. Но именно этот институт является важным элементом конституционногоправа большинства федераций. Как подчеркнул В. Путин в Послании Федеральному Собранию,"...подобные институты есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, носамо их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов"<1>.

--------------------------------<1> Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному Собранию Российской

Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 11.07.2000.

Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации на ее субъекты - этоконституционно-правовое регулирование федеративных отношений. Однако в Конституции РФ

отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального воздействия. Вместе с темнекоторые конституционные положения (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, 85 Конституции РФ) позволяютфедеральным органам, и в первую очередь Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свободчеловека, оказывать решительное влияние на субъекты РФ.

В Конституции РФ закрепляется важнейшая роль Президента РФ по обеспечению согласованногофункционирования органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ), что свидетельствует овыступлении его в качестве арбитра не только в горизонтальном, но и в вертикальном разделениивластей. Конституционные полномочия по воздействию Президента РФ на субъекты РФ проявляются и вего правах: использовать согласительные процедуры при разрешении разногласий между федеральнымии региональными органами; при недостижении компромисса передать разрешение спора на рассмотрениесоответствующего суда; приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ вслучае противоречия Конституции и законодательству (ст. 85 Конституции РФ).

В федеральном законодательстве Российской Федерации предусмотрен весьма широкий кругфедерального воздействия с целью обеспечения единства правовой системы: введение военного ичрезвычайного положения; применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения и иных мерответственности, установленных федеральным законодательством (приостановление и отмена актов,вынесение главой государства предупреждения, роспуск законодательного органа субъекта РФ иотрешение главы исполнительной власти субъекта РФ от должности и др.). Причем важно отметитьрасширение законом оснований для воздействия Президента РФ на региональные органыгосударственной власти (возможность отстранения от должности главы субъекта РФ при утрате доверияПрезидента РФ). К числу средств такого воздействия можно отнести и реализацию "скрытых" полномочийПрезидента РФ, конституционность чего подтверждена Конституционным Судом РФ (напр., введениевойск в Чеченскую Республику) <1>.

--------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. "по чеченскому делу" //

Российская газета. 11.08.1995.

В другом решении Конституционный Суд РФ признал конституционной возможность вмешательстваФедерации в дела субъектов Российской Федерации при наступлении неблагоприятных последствий,указанных в законе, а предупреждение парламенту региона назвал "профилактической мерой, котораяпризвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решениясуда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создаетдополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия" <1>.

--------------------------------<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

Наряду с применением данных мер особым институтом федерального воздействия можноопределить институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе, полномочиякоторых расширены в направлении обеспечения единства правовой системы РФ и федеративныхотношений.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматриваетвозможность законодательного закрепления института федерального воздействия. В ст. 26.9 Законапредусмотрены случаи и основания временного осуществления федеральными органами отдельныхполномочий органов государственной власти субъектов РФ, среди которых:

- стихийные бедствия и чрезвычайные происшествия, когда органы регионов отсутствуют или немогут быть сформированы. Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий втаком случае принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации в форме указа, гдедолжны быть четко определены перечень адресуемых федеральным органам полномочий и то, какиморганам и должностным лицам, а также указан срок, на который возлагаются эти полномочия. Нафедеральные органы не могут быть возложены вопросы, связанные с принятием учредительных актоврегионов, установлением системы органов государственной власти, по изменению статуса субъекта и поизменению границ между ними (п. 3 ч. 2 ст. 26.9 Закона);

- наличие бюджетной задолженности свыше 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ впоследнем отчетном году. В данном случае по ходатайству Правительства России решением ВерховногоСуда России вводится временная финансовая администрация. Законодатель пока предусматривает лишьодну самую общую гарантию: временная финансовая администрация не может вводиться в течениеодного года со дня начала срока полномочий парламента субъекта РФ;

- нарушение субъектом, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ и федеральных

актов, что подтверждено соответствующим судом. Временное осуществление федеральными органамиисполнительной власти региональных полномочий производится по решению Правительства РФ.

Обозначенные меры федерального воздействия достаточно радикальны. Для субъектов РФвведение таких мер является несомненным показателем усиления роли федерального центра вмеханизме осуществления предметов ведения и полномочий. Важной гарантией остается возможностьсубъектов РФ обжаловать в суд решения федеральных органов во всех трех случаях.


1. Сформулируйте определение понятия "государственное устройство".2. Что такое федерация? В чем отличие от конфедерации?3. Какие виды федерации существуют?4. Каковы основные признаки России как федерации? К каким видам она относится и почему?5. Обладают ли национальные меньшинства национальным суверенитетом?6. Как вы оцениваете идею превращения России в унитарное государство?7. Какие федеральные округа образованы в России? Влияют ли они на государственное устройство?8. Каковы основные этапы становления федерализма в России?9. Какие принципы российского федерализма закреплены в Конституции РФ?10. Какие формы федерального воздействия закреплены в законодательстве?


1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: Учебное пособие. СПб., 2004.2. Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России: В 3 кн. / Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф.

Яров. М., 1992 - 1993.3. Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2003.4. Безруков А.В. Правовые позиции Конституционного Суда в сфере регулирования федеративных

отношений // Федерализм. 2008. N 1.5. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.6. Глигич-Золотарева М.В. Федеральное право / М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин //

Государство и право. 2008. N 11.7. Киселева А.В. Теория федерализма / А.В. Киселева, А.В. Нестеренко. М., 2002.8. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы

теории и реализации в Конституции России // Государство и право. 2000. N 2.9. Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного устройства // Российский

юридический журнал. 1995. N 3.10. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и

перспективы развития. М., 2004.11. Лексин И.В. Территориальное устройство современного государства: конституционно-правовые

проблемы: Монография. М., 2013.12. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.13. Теория федерализма. М., 2001.14. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002.15. Федерализм. Теория, институты, отношения / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.16. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005.17. Чертков А.Н. Субъекты федерации как государственно-территориальные единицы // Журнал

российского права. 2011. N 1.18. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право.

1994. N 8 - 9.19. Филиппова Н.А. Федеративная реформа в России // Право и политика. 2008. N 5.20. Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве:

особенности российской национальной модели. Екатеринбург, 2009.21. Юсубов Э.С. Некоторые проблемы теории российского федерализма // Российский юридический

журнал. 2009. N 4.22. Юсубов Э.С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве //

Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9.23. Шушпанов Б.Ю. Об изменениях российского законодательства в сфере наименования

географических объектов // Российский юридический журнал. 2010. N 6.

ТЕМА 8. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУСРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ


1. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации.2. Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.3. Конституционно-правовые основы изменения конституционно- правового статуса и состава

субъектов Российской Федерации.

1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСАРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционно-правовой статус России определяется Конституцией РФ, которая в данной частивоплотила основные идеи и принципы Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня1990 г. и Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Важное значение для характеристики статуса РФимеют федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ иПравительства РФ, государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения иполномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов РФ.

Важнейшими элементами конституционно-правового статуса Российской Федерации являются:1) Конституция, учреждающая основные государственные институты и наименование государства;2) территория и территориальное верховенство. Территорию составляют ее субъекты (ст. 65

Конституции), территориальные воды и воздушное пространство, а также недра и внутренние воды;3) государственный суверенитет (ст. 1, 4 Конституции РФ). Российская Федерация на всей своей

территории самостоятельно осуществляет государственную власть и полномочия, отнесенныеКонституцией РФ к ее ведению;

4) многосубъектный и многонациональный состав Российской Федерации (ст. 3, 65 Конституции РФ);5) федеральная система органов государственной власти;6) международная правосубъектность. Россия вправе вступать в союзы с другими государствами,

заключать договоры и соглашения, самостоятельно осуществлять внешнюю политику;7) наличие Вооруженных Сил для защиты своего суверенитета;8) федеральная государственная собственность и единая кредитно-денежная система;9) федеральное гражданство;10) символы государственности: Государственный флаг, Государственный герб, Государственный

гимн и столица, а также государственный язык <1>.--------------------------------<1> Подробнее см.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 265 -

273; Конституционное право России / Отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2007. С. 174 - 178; Саликов М.С. Указ.соч. С. 23.

Конституция РФ носит учредительный характер, провозглашает Россию федерацией и определяетнаименования Российская Федерация - Россия как равнозначные (ст. 1 Конституции РФ).

Россия как суверенное государство обладает исключительным правом на установление и изменениесобственного наименования. До революции наше государство именовалась Российской империей.Наименование "Российская Федерация" введено Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. на сменупрежнему наименованию "РСФСР". Наименование "Российская Федерация" используется в наименованиигосударственных органов и официальных актов, в текстовом оформлении государственных символов.Негосударственные объединения могут использовать в своем названии наименования "РоссийскаяФедерация" и "Россия" и образованные на их основе слова и словосочетания в случаях, установленныхзаконодательством <1>.

--------------------------------<1> См.: О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон от 26 сентября 1997

г.; Об использовании в наименованиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация":Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г.

В соответствии со ст. 65 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из шести видовсубъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области иавтономных округов. В состав России входят 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального

значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Российская Федерация - государство суникальной многонациональной структурой. В ней проживают более 180 народов, историческиобъединившихся на российской земле в многонациональный народ России <1>.

--------------------------------<1> Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями,

обоснованно подчеркивает М.В. Баглай, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношенияхчастей и целого. Федерацию всегда подстерегают две опасности: скатиться к унитаризму и распасться нанезависимые государства.

См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 300.

Важно подчеркнуть, что состав Российской Федерации определен в ст. 65 Конституции РФ иРоссийская Федерация согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ состоит из субъектов, которые находятся в еесоставе, а не образуют федерацию.

В современной науке конституционного права под суверенитетом понимаются верховенство инезависимость и выделяются три вида суверенитета - государственный, народный и национальный.

Под государственным суверенитетом понимаются верховенство и независимость государственнойвласти, проявляющиеся во внутренней и внешнеполитической деятельности государства. В настоящеевремя государственный суверенитет рассматривается не сам по себе, а лишь в комплексе с народнымсуверенитетом. Появление понятия "народный суверенитет" связывают с именами Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссои других представителей либеральной идеологии и противоречиями между гражданским обществом иабсолютизмом в новое время <1>.

--------------------------------<1> См.: Золотарева М.В. Национальный суверенитет на стыке права и политики // Федерализм.

1999. N 3. С. 142.

Однако при изучении всех трех видов суверенитетов трудно не заметить, что наибольшие проблемысвязаны с национальным суверенитетом, причем зачастую отождествляемым с народным, что не всегдаоправданно. Важно подчеркнуть первичный характер народного суверенитета, где государственный инациональный суверенитеты являются основными каналами его реализации.

В отечественной конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственногосуверенитета как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (ст. 4 федеральнойКонституции). Конституция изъяла из оборота понятие "суверенные" в отношении республик в составе РФ,ошибочно использованное в Федеративном договоре, и продекларировала юридическое верховенствонорм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров.

В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложился единый подход - отказот признания государственного суверенитета субъектов Российской Федерации. Не может бытьсуверенитета в суверенитете. Если государство входит в состав другого государства, то утрата, а непросто ограничение суверенитета, неизбежна. Субъекты Российской Федерации, даже обладающиебольшими полномочиями, не являются суверенными. М.В. Баглай совершенно верно подчеркнул <1>, чтоне может быть суверенных республик внутри федеративного государства, это противоречит самимпринципам федерализма. Если бы одни субъекты Федерации признавались суверенными, а другие нет, тоо каком равноправии субъектов можно говорить?

--------------------------------<1> См.: Баглай М.В. История не знает примеров, когда Федерация выжила в условиях войны

регионов с Центром // Российская газета. 20.07.2000. С. 1 - 2.

Точку в дискуссиях поставил Конституционный Суд России <1>. В Постановлении от 7 июня 2000 г.Конституционный Суд подчеркнул, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителясуверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, непредполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России. СубъектыФедерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации вцелом. В Определении от 27 июня 2000 г. Конституционный Суд отметил, что использование в ч. 2 ст. 5Конституции РФ понятия "республика (государство) не означает признание государственногосуверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности ихконституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иногохарактера".

--------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.; Определение

Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. // Российская газета. 21.06.2000; 25.07.2000.

Другим важнейшим признаком конституционно-правового статуса Российской Федерации являетсятерритория.

Для России государственная организованность имеет особое значение: 1) территория РФ уникальнапо размерам; 2) Россия переживает сложный и противоречивый период реформирования, большиеизменения в федерализации и регионализации.

Территория - это исторически сложившееся в пределах государственной границыполитико-правовое природное пространство, на которое распространяется верховная власть государства.

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает территориюее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. К сухопутнойтерритории относятся также острова. Внутренние воды включают и внутренние морские воды (заливы,бухты, лиманы). Территориальное море (прежнее название - территориальные воды) - это морской пояс,прилегающий к берегу и внутренним морским водам государства. В России в соответствии смеждународным правом установлена 12-мильная ширина территориального моря.

Международное толкование территории суверенного государства нашло отражение в текущемзаконодательстве, в частности, в ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе РФ"устанавливается, что государственную территорию образуют суша, вода, недра и воздушноепространство.

Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых федеральная Конституция неупоминает. Однако по сложившемуся обычаю они входят в понятие государственной территории <1>.

--------------------------------<1> Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. "О недрах" устанавливает, что недра в границах

территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезныеископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросывладения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и еесубъектов (ст. 72 Конституции).

В конституционном праве есть понятия "территория России" и "территория субъекта РФ", первоевключает в себя второе. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границысвоих субъектов. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между ними могут быть измененытолько с их взаимного согласия, если речь идет о внутригосударственных преобразованиях. Территориясубъекта РФ может быть изменена лишь в двух случаях:

- при взаимном согласии граничащих субъектов РФ с последующим обязательным утверждениемСоветом Федерации, который такое решение утвердить вправе, а не обязан;

- при заключении международного договора с граничащим государством по территориальнымвопросам без согласия субъекта РФ, но с обязательным проведением опроса населения субъекта(субъектов) РФ, территория которого (которых) может измениться <1>.

--------------------------------<1> См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее

субъектами. СПб., 2004. С. 164 - 165.

Наряду с собственной территорией Российская Федерация обладает суверенными правами наконтинентальный шельф и исключительную экономическую зону (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ). Однакораспространение этих суверенных прав не является полноценным распространением суверенитетагосударства и ограничено функционально только изысканием, добыванием, разработкой и сохранениемприродных ресурсов в их пределах.

Континентальный шельф - это поверхность и недра морского дна районов, примыкающих к берегу,но находящихся за пределами территориального моря до внешней границы подводной окраины материкана расстоянии, не превышающем, как правило, 200 морских миль. Исключительная экономическая зона -это район, находящийся за внешней границей территориального моря, шириной до 200 морских миль.Континентальный шельф и исключительная экономическая зона подчинены юрисдикции России, котораяосуществляется в строгом соответствии с нормами международного права <1>.

--------------------------------<1> См.: Конституция РФ: Энциклопедический словарь. С. 283.

Другим важным элементом правового статуса Российской Федерации в соответствии со ст. 70Конституции РФ являются государственные символы и государственный язык. Три ФКЗ от 25 декабря2000 г. определяют статус и порядок использования государственных символов России -Государственного флага, Государственного герба и Государственного гимна <1>.

--------------------------------<1> О Государственном флаге Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25

декабря 2000 г. N 1-ФКЗ; О Государственном гербе Российской Федерации: Федеральныйконституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ; О Государственном гимне Российской Федерации:Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ.

Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище изтрех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета.Отношение ширины флага к его длине 2:3.

Государственный флаг необходимо отличать от штандарта Президента РФ. Штандарт (флаг)Президента РФ представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос:верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета (цвета Государственного флага РФ). Вцентре - золотое изображение Государственного герба РФ. Полотнище окаймлено золотой бахромой. Надревке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированными фамилией, именем иотчеством Президента РФ и датами его пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага) увенчанометаллическим навершием в виде копья.

Таким образом, внешне штандарт Президента РФ отличается от Государственного флагаРоссийской Федерации:

1) по размерам;2) отсутствием на Государственном флаге РФ изображения Государственного герба;3) наличием золотистой бахромы на штандарте;4) наличием на штандарте серебряной скобы с данными о Президенте РФ;5) наличием на штандарте металлического навершия в виде копья <1>.--------------------------------<1> О штандарте (флаге) Президента РФ: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. N 319.

Государственный герб Российской Федерации представляет собой четырехугольный, сзакругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотымдвуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и надними - одной большой короной, соединенными лентой. В правовой лапе орла - скипетр, в левой - держава.На груди орла, в красном щите, серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающийсеребряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона.

Закон определяет и порядок использования Государственного герба России.Другим официальным государственным символом является Государственный гимн, который

представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренныхФедеральным конституционным законом. Законодатель определил, что Государственный гимн РоссийскойФедерации может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном иинструментальном вариантах. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а такжесредства теле- и радиотрансляции.

Многими авторами символом РФ признается столица - г. Москва. Под статусом столицы РоссийскойФедерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными закономособенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органовгосударственной власти Москвы в связи с осуществлением Москвой функций столицы РоссийскойФедерации <1>. Однако с учетом территориальной ограниченности правильнее такую статуснуюхарактеристику все же проецировать на конкретный субъект - г. Москву.

--------------------------------<1> О статусе столицы Российской Федерации: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1.

Законодатель устанавливает ответственность за нарушение правил использования государственныхсимволов. Так, в ст. 329 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за надругательство надГосударственным флагом и гербом.

В конце 1980-х гг. обострились языковые проблемы межнационального общения, следствием чегостало принятие Закона СССР от 24 апреля 1990 г. "О языках народов СССР" <1>. В России были принятыДекларация о языках народов России и Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР"<2>. Продолжительное время государственному языку давалось доктринальное толкование <3>.

--------------------------------<1> Ведомости Съезда НД СССР и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 327.<2> Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1991. N 50. Ст. 1742.<3> См.: Трушков Ю.В. Проблемы использования социолингвистической терминологии // Проблемы

языковой жизни Российской Федерации и зарубежных стран. М., 1994.

1 июня 2005 г. был принят Федеральный закон "О государственном языке Российской Федерации",который закрепил статус русского языка как государственного, обязательного, используемого вопределенных законом сферах и являющегося языком, способствующим взаимопониманию и укреплениюмежнациональных связей, при приоритетности которого уважаются и признаются государственные языкиреспублик в составе РФ (ст. 1 Закона).

Большое значение для характеристики статуса РФ имеют федеральные конституционные законы ифедеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государственно-правовые договоры оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной властии органами государственной власти субъектов РФ.

Конституцией РФ Россия провозглашается симметричной федерацией, однако фактически таковойне является. Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателемнекачественности или ущербности России ввиду весьма серьезной специфики ее государственногоустройства. Но при прочих равных условиях конституционные возможности выравниваниягосударственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены входе процесса развития. Несправедливое деление субъектов на неравноправные группы позволяетустранить рассмотрение всех субъектов в качестве государственных образований.

Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали охватили многие сферыобщественных отношений. Среди них: образование семи федеральных округов; реформирование СоветаФедерации и создание Государственного Совета РФ; изменение порядка выборов депутатовГосударственной Думы; внесение изменений, увеличивающих численный состав политических партий ипредусматривающих их государственное финансирование, в нормы Федерального закона о политическихпартиях; наделение только Президента РФ прерогативой представления кандидатур Уполномоченного поправам человека в РФ и Председателя Счетной палаты России в Государственную Думу; укрупнениесубъектов РФ путем их объединения; отмена прямых выборов глав субъектов РФ; изменение подходов вделе разграничения федеральных и региональных предметов ведения и полномочий; наконец,формирование Президентом РФ общественного органа контроля - Общественной палаты <1>.

--------------------------------<1> См. подробнее: Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1; СаликовМ.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративнойсистеме // Там же; Безруков А.В. Опасные пробелы правового регулирования территориальныхпреобразований Российской Федерации // Федерализм. 2006. N 3.

Резюмируя, подчеркнем, что современная Российская Федерация по форме правления являетсясмешанной республикой, национально-территориальной асимметричной конституционной федерациейэволюционного типа.

Асимметричный характер отражает фактическое неравенство субъектов Российской Федерации, чтоидет вразрез со ст. 5 Конституции РФ, провозгласившей равноправие субъектов РФ.

Эволюционный тип предполагает усилившуюся в последнее время тенденцию централизациигосударственной власти, приоритета федеральных интересов над региональными.

Конституционный характер России проявляется в том, что она была установлена сверху - путемпреобразования из унитарного государства. Федеративный договор не может рассматриваться в качествеучредительного документа, поскольку он разграничил полномочия федеральных и региональных органовранее образованной Федерации.

Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса Российской Федерации,аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, чтосовременная Россия, заявляя себя правовым демократическим федеративным государством, фактическилишь становится подлинной федерацией, где сложно проходят интеграционные и территориальныепреобразования.

2. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСАСУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Субъект федерации - государственное образование в составе федерации, обладающееопределенной политико-правовой самостоятельностью. Каждое федеративное государство состоит изсубъектов федерации, которые называются по-разному: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина,Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария).

Как уже отмечалось, в Конституции РФ не только закрепляется система всех видов субъектовФедерации (ст. 5), но и проводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся всоставе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в РФ (все они "находятся" в еесоставе, а не "образуют" саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 шесть видов субъектов.

В основу формирования субъектов Российской Федерации положен национально-территориальныйпринцип.

Национальные субъекты формируются на основе титульных наций. Территориальные субъектыобразовались с учетом исторических традиций и особенностей географического и спецификиэкономического положения.

Все субъекты Российской Федерации наделяются Конституцией статусом государственныхобразований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственногозаконодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральнойвластью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектностьюименно в составе Федерации, то субъектам присуща природа государственных образований.

Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнестиреспублики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц -автономную область и автономный округ (национально-государственные образования); ктерриториальному государственному типу - края, области, города федерального значения.

Проводимая в литературе классификация субъектов РФ строится не только по национальному(республики) и территориальному (края, области) критериям. Так, М.С. Саликов проводит болееобширную классификацию субъектов РФ по следующим критериям:

- по национальному составу населения (субъекты, где коренная нация составляет абсолютное(Тыва, Чувашия), относительное (Калмыкия) большинство и меньшинство (Карелия, Еврейскаяавтономная область));

- по числу преобладающих наций (субъекты с преобладанием одной нации как титульной, давшейназвание субъекту РФ (Чувашия, Чечня, Тыва), так и не титульной (в Карелии, Хакасии более 70%населения составляют русские));

- по количественным показателям (размер территории, численность населения) - крупные субъектыРФ (Красноярский край, Хабаровский край) и небольшие регионы (Адыгея, Ингушетия);

- по внутренней структуре - обычные и сложносоставные, включающие в свой состав автономныеокруга (Архангельская, Тюменская области), число которых сокращается за счет проводимой реформыукрупнения регионов (Красноярский, Пермский, Забайкальский, Камчатский края, Иркутская область) <1>.


Таким образом, республики, автономии и региональные государственные образования составляютотдельные типы субъектов РФ. Именно придание статуса государственных образований всем типамсубъектов позволяет сделать шаг к унификации статуса субъектов Федерации, что, в свою очередь,служит преодолению асимметричности Российской Федерации. Однако сохранениедифференцированности субъектов не обеспечит симметричности, которая предполагает однопорядковыйстатус всех субъектов Федерации.

Между тем республики занимают обособленное положение, в ст. 5 Конституции РФ и вреспубликанских конституциях они провозглашаются государствами, что давало основание некоторымреспубликанским лидерам считать республики в составе РФ суверенными. Республики принимаютконституции, имеют во главе, как правило, президентов (Тыва, Хакасия, Калмыкия составляютисключение), государственный язык, некоторые претендуют на собственное гражданство, что заметноотличает их от остальных субъектов. Другие национально-этнические субъекты РФ (автономная область иавтономные округа) таких привилегий не имеют.

Республики образованы по национальному принципу и их наименование, как правило, соответствуеттитульной национальности, проживающей на ее территории. Однако численность титульной нации необязательно составляет большинство населения (наибольшая численность титульной нации наблюдаетсяв Чечне, Северной Осетии - Алании, Тыве, Чувашии) и есть такие республики (Хакасия, Алтай, Карелия),где титульная нация составляет менее половины населения <1>.

--------------------------------<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2005. С. 190 - 193.

Государственная самостоятельность субъектов РФ основывается на конституционных принципах:- равноправия субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти;- государственной целостности РФ;

- единства системы государственной власти;- разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и

субъектов РФ;- равноправия и самоопределения народов в РФ;- верховенства на всей территории РФ Конституции РФ и федеральных законов и др.Государственная самостоятельность субъектов РФ выражается в наличии у них ряда признаков,

прав, обязанностей и ответственности, закрепляемых в своей основе Конституцией РФ и федеральнымзаконодательством:

1) невозможность изменения статуса субъектов РФ без их согласия (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ);2) наличие учредительной власти. Учредительная власть характеризуется правом субъекта

самостоятельно принимать свои учредительные акты (конституции, уставы), определяющие правовойстатус субъекта РФ. Источником учредительной власти является народ. Учредительные акты регионовобладают высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам соответствующих субъектовРФ, их утверждения со стороны федеральных органов не требуется. Конституции, уставы, законы, актыорганов государственной власти субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральномузаконодательству;

3) собственная компетенция и региональная система законодательства. Субъекты РФ осуществляютправовое регулирование посредством принятия конституций, уставов, законов, иных актов в пределахсвоих полномочий в сфере совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), собственных остаточныхполномочий (ст. 73 Конституции РФ), полномочий, делегированных им, их органам федеральнымиорганами государственной власти;

4) субъекты РФ самостоятельно устанавливают и изменяют собственное наименование, могут иметьсобственную символику: герб, гимн, флаг, столицу (республики) или административный центр (иныесубъекты), а республики - и государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Новое наименованиесубъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решениясубъекта РФ;

5) субъекты РФ обладают собственной территорией, которая может быть изменена только с ихсогласия. Границы между субъектами РФ, как уже было указано, могут быть изменены с их взаимногосогласия. Такое изменение подлежит утверждению со стороны Совета Федерации ФедеральногоСобрания РФ. Однако изменение территории субъекта РФ возможно без его согласия при заключениимеждународного договора РФ с граничащим государством по территориальным вопросам, но собязательным проведением опроса населения соответствующего субъекта (субъектов) РФ <1>;

6) субъекты РФ не обладают правом выхода из состава Российской Федерации (сецессии), необладают суверенитетом, но имеют ограниченную международную правосубъектность, объем которойопределяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 4 января 1999 г. "О координациимеждународных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", иными актамифедерального законодательства. Они не имеют права заключать международные договоры, но могутзаключать соглашения, как правило, внешнеэкономического характера. С согласия МИД РФ могутоткрывать свои представительства за рубежом, которые не могут иметь статус консульских и посольскихучреждений;

7) субъекты РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ устанавливают систему своих органовгосударственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ (гл. 1Конституции РФ) и общими принципами организации представительных и исполнительных органовгосударственной власти, которые определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. <2>;

8) субъекты РФ обладают экономической самостоятельностью. Экономическую основу деятельностисубъекта РФ составляют находящиеся в его собственности имущество, средства бюджета субъекта РФ итерриториальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные правасубъекта РФ. Собственность субъекта РФ признается и защищается РФ наравне с иными формамисобственности;

9) субъекты РФ участвуют в решении общегосударственных вопросов, что выражается внаправлении каждым субъектом РФ двух представителей в состав Совета Федерации, вхождении главсубъектов РФ в состав Государственного Совета РФ, учреждении субъектами РФ постоянныхпредставительств при Правительстве РФ, участии субъектов РФ в федеральном законодательномпроцессе (законодательная инициатива, отзывы на федеральные законы в сфере совместного ведения идр.) <3>.

--------------------------------<1> См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее

субъектами. СПб., 2004. С. 164 - 165.<2> Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999г. N 184-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2008 г.).

<3> См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 123 - 130.

Основными обязанностями субъектов РФ является соблюдение Конституции РФ и законов,нахождение в составе РФ. Следовательно, ответственность субъектов РФ наступает в случаенеисполнения ими федерального законодательства. Ответственность субъектов во многом определена вФедеральном законе от 6 октября 1999 г.; меры такой ответственности в отношении региональныхорганов существенно усилены (отрешение Президентом РФ глав субъектов РФ, роспуск региональногопарламента).

Таким образом, рассмотрев основные подходы к сущности и элементам конституционно-правовогостатуса субъектов Российской Федерации, следует резюмировать, что развитие статусов субъектовпродолжается и налицо тенденция к установлению однопорядковости их статуса, что должноспособствовать укреплению целостности России при сохранении преимуществ федеративногоустройства.

3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИЗМЕНЕНИЯКОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА И СОСТАВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Изменение правового статуса субъектов РФ. Правовым основанием изменения статуса субъектовРФ являются ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, предусматривающие взаимное согласие Федерациии ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят.

Представляются три вероятные модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч. 5 ст.66 Конституции РФ:

1) изменение вида субъекта РФ (напр., Красноярский край стал Красноярской Республикой);2) изменение границ между субъектами РФ (напр., переход части территории Астраханской области

к Калмыкии);3) выход автономного округа из состава сложносоставного субъекта РФ (напр., Ханты-Мансийский

округ вышел из состава Тюменской области) или вхождение субъекта в состав другого (возвращениеЕврейской автономной области в состав Хабаровского края).

При таких преобразованиях общий количественный состав субъектов РФ остается неизменным,следовательно, указанные процедуры изменяют лишь правовой статус субъектов РФ, но не изменяютсубъектный состав России.

Процедуру изменения правового статуса субъекта РФ следует отличать от изменения егонаименования, что оформляется указом Президента РФ на основе решения самого субъекта РФ (ч. 2 ст.137 Конституции РФ).

Таким образом, существуют определенные проблемы и перспективы дальнейшегосовершенствования как изменения правовых статусов регионов, так и структуры Российской Федерации вцелом и их решение должно быть основано как на соответствующем федеральном конституционномзаконе, так и на учете сложившихся политических, экономических, социальных и иных условий развитиярегионов.

Изменение состава субъектов РФ. Состав субъектов в конкретных федерациях различен - причиныразного рода (экономические, политические, этнокультурные) приводят к появлению новых субъектовфедерации, упразднению некоторых из действующих. В соответствии с ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137Конституции РФ изменение субъектного состава происходит на основе ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "Опорядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ" путемпринятия и образования нового субъекта РФ.

Принятие в РФ нового субъекта - изменение состава субъектов РФ в результате присоединения кней иностранного государства или его части. В случае принятия в РФ иностранного государства емупредоставляется по общему правилу статус республики, хотя международным договором может бытьпредусмотрено предоставление ему иного статуса (края, области). При принятии в РФ части иностранногогосударства этой территории в соответствии с международным договором предоставляется статусреспублики, края, области, автономной области или автономного округа.

Впервые принятие нового субъекта РФ по действующей Конституции РФ состоялось в марте 2014 г.,при котором была совмещена процедура принятия нового субъекта - Республики Крым и образования всоставе России двух новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значенияСевастополя. При этом Севастополь получил статус города федерального значения, что ст. 4 ФКЗ от 17декабря 2001 г., определяющей условия принятия нового субъекта РФ, не предусмотрено <1>. Тем самым

практика пошла вразрез с предусмотренной законодательством процедурой принятия нового субъекта всостав РФ, как совместив процедуры принятия и образования нового субъекта РФ, так и расшириввозможности обретения нового правового статуса - города федерального значения - частью иностранногогосударства, входящего в состав РФ.

--------------------------------<1> См.: ФКЗ от 21 марта 2014 г. "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и

образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и городафедерального значения Севастополя" // Российская газета. 24.03.2014.

Образование в составе РФ нового субъекта - результат внутригосударственных преобразованийпутем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Законодатель непредусматривает возможности разделения, выделения, отделения субъектов РФ и сориентирован на ихукрупнение <1>.

--------------------------------<1> Хотя Конституция РСФСР 1978 года предусматривала возможность как объединения, так и

разделения субъектов Федерации (ч. 3 ст. 70).

Изложенное свидетельствует о том, что количество новых субъектов в России в рамкахсуществующих государственных границ может сокращаться, но уже никак не увеличиваться. В такомслучае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения,проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся.

Между тем возможность "размножения" субъектов в и так излишне многообразной РоссийскойФедерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому такая позиция законодателя адекватно отражаетконцепцию централизации и укрепления единства Федерации, проводимую в современной России.

Инициатива принятия и образования новых субъектов не может идти от федеральных органоввласти. При процедуре принятия инициатором может выступать иностранное государство, приобразовании нового субъекта - соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляютпредложение Президенту РФ.

Процесс объединения условно можно разбить на следующие этапы:1) инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской

Федерации;2) проведение консультаций, решение и поддержка такой инициативы Президентом РФ;3) проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации;4) принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской

Федерации нового субъекта;5) переходный период объединенного субъекта.В настоящее время осуществлено объединение пяти субъектов РФ и приняты ФКЗ по объединению

Пермского, Красноярского, Камчатского краев, Иркутской области, объединенной с 1 января 2008 г., иЗабайкальского края, который образован с 1 марта 2008 г.

Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса субъектов РоссийскойФедерации, аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, чтосубъекты России являются "разношерстными", разностатусными, но равноправными государственнымиобразованиями в составе единого федеративного государства, участвующими в решенииобщегосударственных задач.


1. Что такое субъект федерации?2. Какие основные признаки субъектов РФ существуют?3. Какие виды субъектов РФ Вам известны?4. Можно ли говорить о суверенитете субъектов РФ? Какова позиция Конституционного Суда в этом

вопросе?5. Как Вы оцениваете идею превращения РФ в унитарное государство?6. Каковы проблемы равноправия субъектов РФ и в чем выражена асимметричность РФ?7. Как может быть изменен статус субъектов РФ?8. В чем отличие изменения статуса от изменения наименования субъекта РФ?9. Какие формы образования субъектов предусмотрены законом? Могут ли субъекты РФ

разделяться, выделяться?10. Могут ли субъекты РФ выйти из состава России?


1. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения //Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2003. N 2.

2. Безруков А.В. Совершенствование и разграничение процедур принятия и образования в составеРоссийской Федерации нового субъекта // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 8.

3. Безруков А.В. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразованийРоссийской Федерации // Федерализм. 2006. N 3.

4. Безруков А.В. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ: Учеб. пособие.Красноярск, 2005.

5. Бырлэдену В. Правовые системы субъектов РФ и российский федерализм // Федерализм. 2011. N2.

6. Винокуров В.А. Новый этап правового регулирования наградной системы современногоРоссийского государства // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12.

7. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства РоссийскойФедерации. Новосибирск, 2003.

8. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма //Государство и право. 2005. N 2.

9. Дудко И.Г. Проблемы изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ //Конституционное и муниципальное право. 2011. N 8.

10. Золотарева М.В. Национальный суверенитет на стыке права и политики // Федерализм. 1999. N3. С. 142.

11. Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ(новеллы регулирования) // Российский юридический журнал. 2004. N 3.

12. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1.

13. Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы:Монография. М., 2013.

14. Лексин И.В. Практика и возможности участия субъектов РФ в принятии общегосударственныхрешений // Федерализм. 2008. N 15.

15. Нарутто С.В. Состав территории субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2013. N1.

16. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда РФ //Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3.

17. Сабаева С.В. Объединительная функция столицы Российской Федерации // Право и политика.2011. N 4.

18. Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российскойфедеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1.

19. Сердобинцева Е.В. Сфера государственных наград как объект конституционного регулирования// Российский юридический журнал. 2009. N 5.

20. Тихомирова Л.А. Понятие разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов //Право и политика. 2010. N 12.

21. Тихомирова Л.А. Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения Российской Федерации иее субъектов // Право и политика. 2011. N 2.

22. Усс А.В. Проблемы образования субъектов РФ и изменения их конституционно-правовогостатуса в контексте перспектив российского федерализма / А.В. Усс, А.В. Безруков, А.А. Кондрашев //Журнал российского права. 2004. N 7.

23. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерациейи ее субъектами. СПб., 2004.

24. Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов РФ // Журналроссийского права. 2009. N 9.

ТЕМА 9. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙВЛАСТИ В РОССИИ. ОРГАНЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ


1. Понятие, признаки и виды государственных органов.

2. Органы государственной власти в России: общая характеристика.3. Государственные органы с особым статусом в России.

1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Каждое государство осуществляет свои функции посредством специально созданногогосударственного аппарата, т.е. определенной совокупности государственных органов (органовгосударства). Очевидно, что это не простая совокупность всех имеющихся в том или ином государствеорганов государственной власти. Можно предположить, что государственный аппарат состоит из техорганов, которые обладают определенными чертами и свойствами, общими именно для этойсовокупности и подчеркивающими принадлежность органов к государству, к осуществлениюгосударственной власти.

Все органы государственной власти обладают соответствующими признаками:- являются составной и одновременно организационно обособленной ячейкой государственного

аппарата (т.е. совокупности органов государства);- образуются в установленном государством порядке;- обладают государственно-властными полномочиями;- выделяются материальные средства для осуществления предоставленных функций;- обладают упорядоченной внутренней организацией (структурой).Государственный орган есть юридически оформленная действующая в установленном государством

порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властнымиполномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций,возложенных государством.

Однако не каждый государственный орган можно охарактеризовать как орган государственнойвласти. В соответствии с доктриной и правовой позицией Конституционного Суда РФ в государственномаппарате их следует различать. Первые в отличие от вторых не имеют права принятия правовых актоввнешнего действия, распространяющихся на граждан, их объединения (напр., Администрация ПрезидентаРФ). Следовательно, орган государственной власти всегда можно определить как государственный орган,но не любой орган государства является органом государственной власти <1>.

--------------------------------<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 330 - 332;

Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2664.

Основными принципами деятельности государственных органов можно признать:- законность, предполагающую формирование и осуществление полномочий органами

государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и законами;- разделение властей, предполагающее образование и функционирование органов государственной

власти на основе разделения государственной власти как по горизонтали - на законодательную,исполнительную и судебную, так и по вертикали - на федеральном и региональном уровнях;

- единство системы органов государственной власти, предполагающее единство задач и функций,присущих всем органам государственной власти, а также единство источника власти. Единство системыпроявляется и в том, что все составляющие ее органы действуют не разрозненно, а совместно, находясь втесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости;

- легитимность и легальность деятельности, означающие формирование органов государственнойвласти в соответствии с установленными законом процедурами и поддержку их населением;

- приоритет прав и свобод человека, в соответствии с которым признание, соблюдение и защитаправ и свобод человека и гражданина является основным направлением деятельности государственныхорганов.

Для государств, имеющих федеративное государственное устройство, характерно использованиепринципа федерализма, т.е. разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов. Суть данногопринципа состоит в том, что в вопросах формирования государственных органов федерация и еесубъекты самостоятельны.

Система государственных органов представляет собой и организационное единство, ибо одниорганы избираются или образуются другими; одни руководят деятельностью других; одни подотчетны иподконтрольны другим. Все органы государства действуют на основе законов, обязательных для всех икаждого органа.

Структура и виды органов того или иного государства устанавливаются в зависимости от формыгосударства и в соответствии с принципом разделения властей.

Органы государственной власти классифицируются по различным основаниям:1. По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные. Первые никакими

другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования, либо получают властныеполномочия от избирателей (представительные органы). Вторые создаются первыми, которые наделяютих властными полномочиями (исполнительные, распорядительные и др.).

2. По территориальной сфере полномочий органы государства классифицируются на высшие иместные, которые не всегда являются государственными. Высшие органы наиболее полно олицетворяютгосударственную власть, распространяются на территорию всего государства. Местные ограниченырамками административно-территориальной единицы (региона, коммуны, района и т.д.).

3. По характеру компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции.Первые решают обширные вопросы, выполняя одновременно многие функции государства(правительство). Вторые специализируются на выполнении определенной функции в одной сфередеятельности (министерство юстиции).

Кроме того, органы государства бывают выборные и назначаемые, коллегиальные и единоличные. Всоответствии с принципом разделения властей создаются законодательные, исполнительные и судебныеорганы, которые составляют основы государственного аппарата в той или иной стране.

Законодательные органы - это такие органы государства, на которые возложена законодательная,нормотворческая деятельность. Они издают законы - нормативные правовые акты, обладающие высокойюридической силой и регулирующие довольно важные общественные отношения. Законодательнаядеятельность является прерогативой представительных органов государственной власти, которыеизбираются, как правило, посредством всеобщих равных выборов.

В современных странах существуют различные системы законодательных органов. Они имеют своиназвания в зависимости от особенностей и традиций: в России - Федеральное Собрание, в США -Конгресс, в Испании - Кортесы, в Швеции - Риксдаг, в Великобритании - Парламент. Общепринятоесобирательное название законодательных органов - парламент.

Исполнительные органы - это те органы, которые осуществляют государственную власть путеморганизации исполнения законов. Высшим исполнительным органом в государстве являетсяправительство, формируемое обычно путем назначения. Способ назначения правительства обусловленформой правления, политическими и историческими особенностями страны. В парламентарных формахправления правительство назначается или утверждается парламентом с участием главы государства. Вабсолютных монархиях и президентских республиках правительство формируется главой государства.Возглавляет его премьер-министр, а в президентских республиках - президент.

К ведению правительства обычно относятся вопросы реализации законов, руководство внутренней ивнешней политикой, составление и исполнение бюджета и др.

Исполнительными органами государства также являются министерства и другие административныеучреждения, осуществляющие руководство в различных сферах жизни.

В федеративных государствах в систему исполнительной власти входят федеральноеправительство и правительство субъектов федерации. Например, в ФРГ функции главы правительства иглавы земли исполняет премьер-министр в одном лице.

Судебные органы осуществляют судебную власть, которая является независимой исамостоятельной ветвью государственной власти. Судебные органы - это специально образуемые органыгосударственной власти, основной задачей которых является защита прав всех субъектов права путемсудебного разбирательства в процессуальной форме различных (уголовных, гражданских и др.) дел испоров.

Существует несколько видов судебных органов. Так, в англосаксонской системе права используетсяединая система судов во главе с Верховным судом. В странах континентального права обычно судебнаясистема полисистемна и нет единой системы судов, а есть несколько судебных инстанций.

Среди судебных органов обычно выделяют:- суды общей юрисдикции;- специальные суды (суды по делам малолетних, военные и др.);- административные суды;- суды обычного права.Особое место среди судов занимают конституционные суды, которые осуществляют

конституционный контроль над соответствием конституции всех правовых актов, разрешают споры междуорганами государственной власти и т.д. Функции конституционного суда могут выполнять верховные суды(США) или квазисудебные органы (Конституционный совет Франции).

В системе разделения властей исключительно важное место занимает институт главы государства.Это официальное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства и осуществляющеевысшее представительство государства во внутреннеполитической жизни и в международных

отношениях.Таким образом, система органов государственной власти современных государств представляет

собой многогранный институт, состоящий из ряда государственных органов, обладающих собственнойкомпетенцией и самостоятельностью, но представляющий собой единый государственный механизм тогоили иного государства.

2. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИВ РОССИИ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Как и любое другое государство, Российская Федерация осуществляет свою деятельностьпосредством государственных органов. Конституционно-правовой статус органов Российского государстваопределяется федеральной Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными ирегиональными законами, указами Президента РФ, актами Правительства России и органовисполнительной власти.

Также следует подчеркнуть, что властными полномочиями в России располагают не только органыгосударственной власти, но и органы местного самоуправления. Последние не входят в государственныйаппарат, не являются органами государства и поэтому не осуществляют полномочий от его имени.

Совокупность органов Российского государства, взаимосвязанных и взаимодействующих междусобой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов государственной властиРоссийской Федерации. В связи с федеративным государственным устройством России в данную системувходят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной властисубъектов Федерации.

Конституция РФ предполагает усиление единства системы государственных органов, устанавливаяв ст. 77 положение, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти и органыисполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РоссийскойФедерации.

Система федеральных государственных органов Российской Федерации включает:- главу государства - Президента Российской Федерации;- законодательный орган власти - Федеральное Собрание РФ;- органы исполнительной власти - Правительство России, федеральные министерства,

федеральные службы и федеральные агентства;- органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, другие федеральные

суды.В систему государственных органов субъектов РФ входят:- законодательные органы государственной власти (законодательные собрания, народные собрания,

верховные советы, думы регионов и т.п.);- главы субъектов Российской Федерации (президенты республик, губернаторы, главы

администраций);- высшие исполнительные органы государственной власти (правительства, администрации

субъектов РФ);- органы судебной власти (конституционные, уставные суды субъектов РФ, мировые судьи субъектов

РФ).Государственная власть в России осуществляется на основе конституционного принципа

разделения властей. Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основеразделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из этих властей имеет своюподсистему государственных органов.

Ключевое место в системе органов государственной власти России занимает Президент РФ - главагосударства. Президент России формально не принадлежит ни к одной ветви власти, он обеспечивает ихсогласованное функционирование. Президент РФ тесно взаимодействует с парламентом, имеетобширные полномочия в сфере исполнительной и судебной власти.

Мы рассмотрели общую схему системы органов государственной власти в России с учетомпринципа разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали. Каждый орган государственнойвласти имеет собственную компетенцию и отличный от других правовой статус.

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ В РОССИИ

В России существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвейвластей. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ ифедеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной

власти, обладают особым статусом. К их числу можно отнести Администрацию Президента РФ, Счетнуюпалату РФ, Прокуратуру РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Центральный банк РФ,Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Статус первых двух рассматривается втемах, посвященных Президенту РФ и парламенту. Система органов прокуратуры подлежит изучению вкурсе "Правоохранительные органы России".

Между тем в научной литературе выделяется новый подход к разделению властей, оставляющийперечень властей открытым и позволяющий включить те или иные государственные органы в системуразделения властей при условии признания таковыми президентской, контрольной, избирательной власти<1>. Однако при классическом понимании принципа разделения властей такой подход вряд ли можетбыть взят за основу, хотя и должен учитываться при изучении материала.

--------------------------------<1> См.: Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002; Станских С.Н. Федеральные органы

государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть иместное самоуправление. 2007. N 1; Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000.

В последнее время значение и роль государственных органов с особым статусом в Россиивозрастает, они активно включаются в федеративные процессы и участвуют в реализации функцийгосударственного аппарата.

Центральный банк Российской Федерации. В Конституции России (ст. 75) устанавливается, чтоденежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком. Статус Центрального банка РФопределяется федеральной Конституцией, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О Центральномбанке РФ", Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности".

Основная функция Центрального банка России - защита и обеспечение устойчивости рубля, и этуфункцию он осуществляет независимо от других государственных органов. Банк России не подчиняетсяПравительству, но взаимодействует с ним.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствамгосударства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотренофедеральными законами.

Банк России - государственный орган.Основными целями деятельности Банка России являются:- защита и обеспечение устойчивости рубля, в т.ч. его покупательной способности и курса по

отношению к иностранным валютам;- развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.Получение прибыли не является целью деятельности Банка России.Банк России выполняет следующие функции:1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую

государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивостирубля;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение;3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему

рефинансирования;4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;5) устанавливает правила проведения банковских операций.В соответствии с Федеральным законом Банк России подотчетен Государственной Думе

Федерального Собрания РФ. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает:- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России

Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации;- назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой членов Совета

директоров Банка России;- представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также

аудиторского заключения;- определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки

Банка России;- проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его

представителей;- доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два

раза в год - при представлении годового отчета и основных направлений единой государственнойденежно-кредитной политики).

Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральнымизаконами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеютправа вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленныхфункций и полномочий, принимать решения, противоречащие федеральным законам.

Ключевым и фактически высшим коллегиальным органом Банка России выступает Национальныйфинансовый совет (НФС).

В состав Национального финансового совета входят 12 человек, из которых двое направляютсяСоветом Федерации из числа его членов, трое - Государственной Думой из числа депутатовГосударственной Думы, трое - Президентом РФ, трое - Правительством РФ. В состав НФС входит такжеПредседатель Банка России.

Председатель Национального финансового совета избирается членами совета из своего состава, оносуществляет общее руководство его деятельностью, председательствует на его заседаниях.

НФС концентрируется на стратегических вопросах, среди которых:- рассмотрение годового отчета Банка России;- утверждение на основе предложений Совета директоров на очередной год не позднее 15 декабря

предшествующего года общего объема расходов на содержание служащих Банка России, общего объемарасходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих БанкаРоссии, общего объема капитальных вложений, общего объема прочих административно-хозяйственныхрасходов;

- утверждение при необходимости на основе предложений Совета директоров дополнительныхрасходов на содержание служащих Банка России, дополнительных расходов на пенсионное обеспечение,страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, дополнительных капитальныхвложений, а также утверждение прочих дополнительных административно-хозяйственных расходов;

- рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы Российской Федерации;- рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной

политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и др.Органом управления Банка России является Совет директоров - коллегиальный орган,

определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство иуправление Банком России.

В Совет директоров входят Председатель Банка России и 14 членов Совета директоров. ЧленыСовета директоров работают на постоянной основе в Банке России.

Члены Совета директоров назначаются Государственной Думой на должность сроком на четырегода по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.

Члены Совета директоров освобождаются от должности: по истечении указанного срока полномочий- Председателем Банка России; до истечения указанного срока полномочий - Государственной Думой попредставлению Председателя Банка России.

Назначение Председателя Банка России производится на сессии Государственной Думы,ближайшей к моменту истечения срока функционирующего Председателя. Назначается он сроком начетыре года большинством голосов от общего числа депутатов. Одно и то же лицо не может замещатьдолжность Председателя ЦБ более трех сроков подряд.

Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент РФне позднее чем за три месяца до истечения полномочий Председателя Банка России.

Центральный Банк является государственным органом, не относящимся ни к одной из ветвейвласти. Это автономный орган государства, который в пределах своей компетенции самостоятелен иизменения в его статус могут быть внесены федеральным законом, что уже осуществлялось российскимпарламентом.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ) действует на постоянной основе в соответствии

с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации". Согласно п. 9 ст. 21 данного Закона, ЦИК РФнаряду с избирательными комиссиями субъектов РФ является государственным органом. Особенность еестатуса состоит в том, что она, как и Центральный банк, не относится ни к одной из ветвей власти и неподотчетна, и не подконтрольна никаким другим органам государства.

ЦИК осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам ПрезидентаРоссии, депутатов Государственной Думы, а также по проведению референдумов в РоссийскойФедерации.

ЦИК РФ формировалась на выборах 1993 года в составе Председателя и двадцати членов.Председатель ЦИК назначался Президентом РФ, а его заместители и члены ЦИК - Президентом по

представлению Председателя ЦИК. Тем самым состав комиссии являлся как бы "президентским".Поэтому в действующем Федеральном законе, а до него - в аналогичных законах, был установлен

иной порядок формирования ЦИК. Определено, что ЦИК состоит из пятнадцати членов, пятеро из которыхназначаются Государственной Думой из числа кандидатов, предлагаемых депутатскими объединениями,пятеро - Советом Федерации, пятеро - главой государства.

Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК избирает самостоятельно тайнымголосованием из своего состава. Срок полномочий ЦИК РФ - 5 лет, она действует на постоянной основе иявляется юридическим лицом.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации:- осуществляет контроль соблюдения избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации;- организует разработку нормативов технологического оборудования (кабины для голосования,

ящики для голосования) для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляетконтроль над их соблюдением;

- обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов,референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации;

- осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов,референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовоеобеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использованиеуказанных средств;

- оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям;- осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;- заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным сподготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдумаРоссийской Федерации;

- устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей,участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные сподготовкой и проведением референдума;

- рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий ипринимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", инымифедеральными законами.

Издаваемые комиссией акты (инструкции, разъяснения) обязательны для всех участниковизбирательного процесса и по существу носят нормативный характер.

Роль ЦИК особенно заметна при проведении федеральных выборов, референдума РФ. Многиевыработанные практикой ЦИК правовые позиции со временем воплощаются в конституционных нормах,что повышает ее независимый статус. Так же, как и статус ЦБ России, статус ЦИК может быть изменентолько федеральным законом.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - назначенное парламентом

должностное лицо, которое призвано осуществлять контроль соблюдения прав и свобод человека вдеятельности государственных органов и должностных лиц.

Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации определяетсяКонституцией РФ, Федеральным конституционным законом РФ от 26 февраля 1997 г. "Об уполномоченномпо правам человека в Российской Федерации".

На должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначается лицо,являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав исвобод человека и гражданина, опыт их защиты. За рубежом требования наличия гражданствааналогичны.

Назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации иосвобождение от нее производится Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Этот вопросрешен традиционно. Почти везде это прерогатива парламента, за исключением Великобритании(назначается Короной по предложению правительства), Франции (Правительством), Намибии(Президентом).

Срок пребывания в должности российского омбудсмена - 5 лет. В Польше - 4 года, а во Франции - 6лет. Законом определено, что одно и то же лицо не может занимать пост Уполномоченного по правамчеловека в Российской Федерации более двух сроков подряд.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы гражданРоссийской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лицбез гражданства. Но не все вопросы входят в компетенцию российского омбудсмена. Он нерассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по полученной жалобе может бытьпринято одно из следующих решений:

1) принять жалобу к рассмотрению;2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и

свобод;3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному

лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный по правам человека в

Российской Федерации обязан:1) принять меры в пределах его компетенции, определенной Законом в ст. 29, которая гласит, что по

результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправеобратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями(бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, атакже лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждениидисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностноголица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свободчеловека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силурешения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а такжеприсутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушениеконституционных прав и свобод граждан законом.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщенияитогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицамсвои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан,совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и одополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либоо восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РоссийскойФедерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственныхорганов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан,совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательствасубъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательствеи законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательствопротиворечит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорамРоссийской Федерации.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может для большейрезультативности своей работы использовать периодическую печать. Кроме этого, ежегодные докладыУполномоченного по правам человека в Российской Федерации подлежат обязательному официальномуопубликованию в "Российской газете", специальные доклады по отдельным вопросам могут бытьопубликованы в "Российской газете" и в других изданиях.

Таким образом, роль органов государственной власти с особым статусом заметно возрастает иважна в деле обеспечения государственного единства и конституционных прав и свобод граждан России.


1. Какими признаками обладает орган государственной власти?2. Какие признаки отличают государственные органы от других органов публичной власти?3. В чем выражена системность органов власти государства?4. Являются ли органы местного самоуправления органами государственной власти?

5. На основе каких критериев строится система органов государственной власти в РоссийскойФедерации?

6. Перечислите федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. К какойветви власти относится Президент России?

7. Какое место среди органов власти занимает Центробанк России?8. В каком порядке и кем назначается Председатель Центрального банка РФ?9. Назовите руководящие органы Центрального банка России.10. Каковы природа, состав и компетенция Центризбиркома РФ?11. Какое количество Уполномоченных по правам человека действует на территории России?


1. Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002.2. Байкин И.М. Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России //

Современное право. 2009. N 8.3. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и

территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. N 4.4. Бородин С.В. О разделении и взаимодействии властей в России / С.В. Бородин, В.Н. Кудрявцев //

Государство и право. 2002. N 5.5. Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное

право. 2007. N 5.6. Загривный В.А. Правовая природа и конституционный статус Центрального банка РФ //

Современное право. 2009. N 6.7. Карапетян Л.В. Когда воля "партии власти" становится выше Конституции // Конституционное и

муниципальное право. 2007. N 5.8. Малько А.В. О способах правового регулирования деятельности органов публичной власти / А.В.

Малько, К.Е. Игнатенкова // Современное право. 2009. N 3.9. Полянский В.В. Конституционные пределы модернизации системы публичной власти в РФ //

Конституционное и муниципальное право. 2008. N 12.10. Вопросы теории и практики публичной власти: Коллективная монография / Отв. ред. А.Н.

Кокотов. Екатеринбург, 2005.11. Станских С.Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе

разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 1.12. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000.13. Чиркин В.Е. Законодательная власть: Монография. М., 2008.14. Черкасов К.В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального

округа: Монография. Саратов, 2008.

ТЕМА 10. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Избирательное право и законодательство о выборах в России.2. Принципы избирательного права.3. Избирательная система: понятие, виды.4. Порядок организации и проведения выборов в Российской Федерации.

1. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОО ВЫБОРАХ В РОССИИ

Традиционно в юридической литературе избирательное право рассматривается в двух значениях - вобъективном и субъективном.

Избирательное право как правовая категория в объективном смысле - это институтконституционного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующихорганизацию и порядок проведения выборов, деятельность субъектов избирательного процесса, их праваи обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти иорганы местного самоуправления.

В субъективном смысле избирательное право понимается как право, непосредственно

принадлежащее конкретному гражданину и характеризующее его избирательную правосубъектность, т.е.право избирать и быть избранным, а также иные избирательные права (права на выдвижение кандидатов,проведение предвыборной агитации, быть наблюдателем).

В зависимости от этого различают:- активное избирательное право - право гражданина обладать при достижении установленного

законом возраста (18 лет) решающим голосом при формировании органов государственной власти(депутатов, главу государства и т.д.) и органов местного самоуправления. Это право реализуется путемучастия гражданина в голосовании на выборах;

- пассивное избирательное право - право гражданина быть избранным в органы государственнойвласти и местного самоуправления. Реализация гражданином пассивного избирательного права зависитне только и не столько от данного лица, сколько от волеизъявления других субъектов избирательнойкампании. Избрание выдвинутого в качестве кандидата гражданина возможно лишь при непосредственнойи достаточной поддержке его со стороны политических партий и избирателей на различных этапахизбирательной кампании, в т.ч. необходимо, чтобы за него проголосовало не менее установленного взаконе числа избирателей. Для реализации пассивного избирательного права устанавливаются болеевысокие возрастные цензы: 35 лет - для кандидата на должность Президента России, 21 год - длякандидата в депутаты парламентов субъектов РФ, для выборных должностных лиц муниципальныхобразований, в 2009 году установлен ценз - 18 лет - для кандидатов в депутаты представительныхорганов местного самоуправления, а также запрет на повышение минимального 21-летнего возраста длякандидатов в депутаты региональных парламентов и глав муниципальных образований <1>.

--------------------------------<1> ФЗ от 9 ноября 2009 г. о внесении изменений в федеральное законодательство о выборах //

Российская газета. 11.11.2009.

Как активное, так и пассивное избирательное право реализуется гражданами добровольно. Вотличие от ряда других государств (Австрия, Австралия, Италия, Греция и др.) в России нет обязательногоголосования <1>. Это обстоятельство, а также политическая апатия избирателей порождают явлениеабсентеизма - массового неучастия избирателей в выборах, что ставит государство и политическиактивных граждан в трудное положение, ибо придает результатам выборов внешне менеедемократический характер.

--------------------------------<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 360.

В системе форм прямой демократии выборы занимают центральное место, позволяютдемократично и динамично формировать органы власти.

Выборы - одна из высших форм прямой демократии, представляющая собой способ формированияорганов публичной власти посредством голосования избирателей на альтернативной основе.

Виды выборов:- по территории: общегосударственные, региональные, местные;- по характеру голосования: прямые, косвенные, многостепенные;- по сроку: очередные (в установленный срок), внеочередные, повторные (если выборы признаны

несостоявшимися или недействительными);- по количеству "реальных" кандидатов: альтернативные и безальтернативные (нет соперничающих

кандидатов).Правовой базой организации и проведения выборов в России являются Конституция РФ,

федеральное и региональное законодательство.Концептуальными отличительными признаками рамочного Федерального закона от 12 июня 2002 г.

"Об основных гарантиях избирательных прав..." явились, во-первых, его более детализированный подходк правовому регулированию выборов, во-вторых, концентрация многих полномочий у федеральныхорганов власти. Это выразилось, в частности, в расширении компетенции ЦИК РФ, которая наделенаправом как пересмотра, так и отмены решений нижестоящих комиссий, в установлении системыформирования окружных, территориальных и участковых комиссий вышестоящими избирательнымикомиссиями при избрании главы избиркома субъекта РФ по предложению ЦИК России. Последующиеизменения в данном Законе изменили требования, предъявляемые к членам ЦИК РФ, для которых теперьне обязательно наличие высшего юридического образования, достаточно любого высшегопрофессионального образования.

Реформирование системы организации выборов в России обусловлено многими изменениямизаконодательства, связанными с установлением единого дня голосования, ограничением пассивногоизбирательного права и возможностью участия в выборах иностранных граждан. Внесены изменения в

законодательство в части ужесточения требований к политическим партиям и установления запретадепутатам менять партийную принадлежность; практически партиям запрещено выдвигать по своимспискам членов других партий; расширены возможности отмены регистрации партий и кандидатов <1>.

--------------------------------<1> См.: О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ; Кынев А.В. Новые

изменения законодательства о выборах - путь к бюрократизации партий // Журнал о выборах. 2006. N 5. С.46 - 51.

Среди недостатков закона справедливо отмечаются усиление монополии партий, выстраиваниесистемы построения списков с привлечением "паровозов" и установление такого порядка распределениямандатов между общефедеральными и региональными частями списков, при котором интересы ивозможности получения мандатов кандидатам от региональных групп сужаются за счет приоритетностипредставителей от общефедеральной части списка, что ведет к организационной деформации самойпартии <1>.

--------------------------------<1> См.: Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в

РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 4. С. 53 - 55.

Важнейшими этапами в реформировании избирательного законодательства явились неоднократноеизменение порядка выборов депутатов Государственной Думы, отмена, а затем возвращение прямыхвыборов глав субъектов РФ, отмена графы "против всех кандидатов" и порога явки на выборах, что сталоочередным шагом в отдалении России от демократических начал, превращает выборы в формальнуюпроцедуру.

Помимо обозначенных направлений по инициативе Президента РФ, законодатель отменилизбирательный залог на выборах всех уровней и установил поэтапное снижение числа подписейизбирателей, собираемых политической партией для участия в выборах депутатов ГосударственнойДумы. Регистрация федеральных списков кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политическимипартиями по одномандатным избирательным округам, осуществляется без сбора подписей избирателей,если на последних выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти этиполитические партии в соответствии с Федеральным законом получили необходимую поддержкуизбирателей. Остальные политические партии, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатнымизбирательным округам (в т.ч. в порядке самовыдвижения), должны собрать установленное Федеральнымзаконом количество подписей избирателей <1>.

--------------------------------<1> См.: Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в

РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 4. С. 53 - 55.

Также законодатель по инициативе Президента РФ сконцентрировался на региональномизбирательном законодательстве, расширив права оппозиционных партий, не представленных врегиональном парламенте, закрепив их право не менее одного раза в год участвовать в его заседаниях;предусмотрена возможность создания фракций в парламенте субъекта РФ по численности от одного иболее депутата; унифицирована численность депутатов регионального парламента в зависимости отчисленности населения субъекта РФ.

Таким образом, свобода выбора является важнейшим фактором интеллектуальногосовершенствования человека, нормального духовного и нравственного развития личности.

2. ПРИНЦИПЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Принципы избирательного права воплощают наиболее важные основополагающие правовыетребования, предопределяющие демократизм избирательной системы в России, реальные возможностиграждан участвовать в выборах на основе свободного волеизъявления.

Принципы избирательного права есть основополагающие начала, которые выстраивают содержаниеизбирательного права и определяют организацию проведения выборов.

Избирательное право в Российской Федерации является всеобщим, равным и прямым, свободнымпри тайном голосовании.

Всеобщность означает принадлежность права участия в выборах всем совершеннолетнимгражданам государства и отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям, т.е. исключенавозможность отстранения от выборов каких-либо граждан и групп населения: все взрослые гражданемужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах.

Специальные условия, которые ограничивают это право, называются цензами. В юридическойлитературе выделяются множество разновидностей избирательных цензов.

Российскому избирательному праву свойственны пять основных цензов: ценз гражданства,возрастной ценз, ценз дееспособности, ценз судимости и ценз оседлости. Пребывание гражданина внеместа его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территориивыборов, референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах ворганы государственной власти соответствующего субъекта РФ или органы местного самоуправления, вреферендуме субъекта РФ, местном референдуме. Из лиц, обладающих активным избирательнымправом, образуется избирательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также гражданеРФ, проживающие за ее пределами.

Что же касается пассивного избирательного права, оно основывается на дополнительных условиях,установленных Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектовРФ.

Пассивное избирательное право ограничивается рядом федеральных законов и законов субъектовРФ. Так, депутатами законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лицаорганов исполнительной власти. Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, работникипрокуратуры могут быть избраны депутатами Государственной Думы, депутатами законодательныхорганов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их службаприостанавливается со дня их избрания на срок полномочий.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации: гражданин РФможет избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка происхождения,имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,принадлежности к общественным объединениям, хотя в нормативном порядке предусмотреныограничения в части возможности осуществления избирательных прав для определенной категории лиц -граждан, признанных судом недееспособными, и граждан, содержащихся в местах лишения свободы поприговору суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаютсяизбирательные права в полном объеме.

Равное избирательное право означает равное количество голосов у каждого избирателя, равныеоснования и возможности участия в выборах всех избирателей и кандидатов, а также равенствоизбирательных округов.

Равное избирательное право трактуется в Федеральном законе как участие граждан в выборах "наравных основаниях". Эта скупая формулировка означает, что все граждане, удовлетворяющиетребованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равныеправа и обязанности как избиратели.

Участие в выборах на равных основаниях обеспечивается тем, что ни один избиратель не имееткаких-либо преимуществ перед другими избирателями (напр., организуются равные по количествунаселения избирательные округа в соответствии с нормами представительства: допускаются отклонения10%, 15%, 30%, а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом).Таким образом, равенство предусматривает, что каждый гражданин обладает одним голосом и общими совсеми другими гражданами возможностями выбирать и быть выбранным.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или противкандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либопосредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют.Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборовобразуют некую коллегию выборщиков, которые, в свою очередь, избирают какого-либо депутата илидолжностное лицо.

Таким образом, прямое избирательное право дает возможность гражданину сразу избиратьконкретного кандидата на конкретный пост, исключая многоступенчатость избрания.

Принцип свободы выборов означает, что участие гражданина в выборах является свободным идобровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию илинеучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявлениеизбирателей во время выборов обеспечивается тем, что проведение агитации за день до выборов недопускается.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. применительно к пассивномуизбирательному праву подтвержден принцип возможности снять свою кандидатуру. Причины отказа отучастия в выборах могут быть разные, и это не всегда связано с негативной оценкой деятельностикандидатов.

Тайное голосование предполагает исключение контроля над волеизъявлением избирателей,создание условий для свободы выбора. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не

вправе идентифицировать использованный бюллетень, т.е. установить личность избирателя.Тайное голосование предполагает создание условий гражданину выразить свою волю

конфиденциально, без опасения каких-либо преследований за свой выбор. Это реализуется вспециальной кабине, где не допускается присутствие посторонних лиц и установление техническихсредств фиксации. Однако голосование в кабине есть право, а не обязанность избирателя, который можетпроголосовать и при получении бюллетеня.

Нельзя не сказать о новых принципах, появившихся в литературе и сформулированныхКонституционным Судом РФ.

Принцип периодической сменяемости состава выборных органов публичной власти (обязательностивыборов) означает, что публичная власть не вправе отказаться от демократических процедурформирования органов власти и лишить гражданина возможности определять субъектный составпубличных органов власти.

Демократический характер государства предполагает периодическую сменяемость состававыборных органов, что и подтвердил Конституционный Суд РФ, подчеркнув, что Конституция РФзакрепляет периодичность выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы <1>.

--------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст.

2564.

Принцип альтернативности выборов исключает превращение выборов в плебисцит, чтоподтверждено Конституционным Судом РФ, который отметил альтернативность выборов как важнейшееусловие подлинно свободных и равных выборов <1>.

--------------------------------<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1996 г. // Архив Конституционного

Суда РФ. 1996.

Светский характер избирательного процесса отделяет государство и церковь, не допускаетсоздание партий по религиозному принципу.

Принцип транспарентности выборов означает открытость и прозрачность избирательных процедур,что обеспечит не только возможность избирателям принять осознанное решение, но и реализациюэффективного контроля гражданского общества за порядком формирования выборных органов публичнойвласти.

В литературе выделяют и другие принципы избирательного права (напр., состязательности,независимости избирательных комиссий, сочетания государственного и негосударственногофинансирования избирательной кампании) <1>.

--------------------------------<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 186 - 190.

Таким образом, принципы избирательного права во многом предопределяют и задают основныеправила проведения избирательной кампании, образуют фундамент избирательного права в целом.

3. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ

Под избирательной системой в широком толковании следует понимать установленный в той илииной стране механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправленияпосредством выборов, который включает несколько аспектов: закрепленную в законодательстве системуорганов, на которые возложены полномочия по организации и проведению выборов, избирательныйпроцесс как урегулированную законами и иными нормативными правовыми актами деятельностьполитических органов, других субъектов правоотношений (избирателей, политических партий, кандидатов,СМИ и т.д.) на различных стадиях или этапах выборов, а также способ установления результатов выборови распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосованияизбирателей.

Таким образом, избирательная система может быть рассмотрена как совокупностьорганизационно-правовых мероприятий, охватывающих способы организации избирательной территории,определения результатов голосования и распределения мандатов между кандидатами и их списками <1>.

--------------------------------<1> См.: Кокотов А.Н. Выборы, избирательное право и избирательная система // Выборы в

механизме народовластия в РФ. Екатеринбург, 2000. С. 20.

В узком смысле избирательную систему рассматривают как исключительно закрепленный взаконодательстве той или иной страны способ установления результатов выборов или способраспределения депутатских мандатов в зависимости от итогов голосования. Таким образом, при узкомподходе все фокусируется на заключительной стадии выборов - голосовании и способах определения егоитогов <1>.

--------------------------------<1> См.: Выдрин И.В. Избирательное право РФ. С. 123.

Виды избирательных систем.Мажоритарная <1> (от фр. majorite - большинство) - исторически первая избирательная система.

При этой системе избранным считается кандидат, получивший установленное большинство голосовизбирателей по избирательному округу, где он баллотируется. В зависимости от того, какое этобольшинство, различают мажоритарную систему относительного (простого), например при выборахдепутатов региональных парламентов, абсолютного (50% + 1 голос), например при выборах ПрезидентаРФ, квалифицированного большинства (последнее применяется крайне редко).

--------------------------------<1> В английском языке, если судить по Оксфордскому словарю политических терминов,

мажоритарными (majority) выборами называются только выборы по системе абсолютного большинства,предусматривающие второй тур в случае отсутствия такого большинства в первом туре. Дляанглосаксонской системы относительного большинства Оксфордский словарь предлагает термин"plurality". Тем не менее в русском политическом языке термины "плюралитарная система","плюралитарные выборы" отсутствуют и "мажоритарной системой" называют любые выборы водномандатных округах - как в один тур, так и в два тура.

Очевидные преимущества такой системы - традиционность применения, относительная простотапроцедур, прозрачность избирательного процесса. Депутат, избранный по такой системе, ответствененперед конкретными избирателями, не связан партийной дисциплиной и более свободен в представлениинародных интересов в парламенте.

Пропорциональная избирательная система предполагает распределение депутатских мандатовмежду партийными списками в соответствии с количеством голосов, поданных за каждый список.

Для распределения голосов вычисляется избирательная квота - необходимое число голосовизбирателей для получения одного мандата. Для этого общая сумма голосов, поданных за все списки,делится на число мандатов по избирательному округу. Затем сумма голосов, полученных каждымсписком, делится на квоту, целая часть будет соответствовать числу полученных мандатов.

В России по пропорциональной системе избирается часть депутатов федерального и региональныхпарламентов, может применяться и на местных выборах. Среди ее достоинств можно отметитьдемократичный характер, позволяющий максимально учесть волю избирателей, высокуюструктурированность избираемых органов, меньшую зависимость депутатов от внешних источниковвоздействия. Вместе с тем ее явными недостатками являются слабая связь депутатов с избирателями,неравномерно представленные в округе территории, "протаскивание" в избирательных спискахмалоизвестных и не всегда квалифицированных кандидатов и пр.

В Российской Федерации применяются мажоритарная и пропорциональная избирательные системы.Суть пропорциональной системы на выборах половины депутатов Государственной Думы в России

состоит в следующем. В соответствии с Федеральным законом "О выборах депутатов ГосударственнойДумы" территория государства объявляется единым избирательным округом. Политические партиивыдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из таких списков. Победа в этом случаепропорциональна числу голосов, поданных за соответствующий список избирательного объединения,причем подсчет ведется по спискам, набравшим более 5%.

Суть мажоритарной системы на выборах половины депутатов Государственной Думы в Россиисостоит в следующем. В соответствии с Законом вся территория Российской Федерации разделяется на225 одномандатных округов, по которым выдвигаются кандидаты партиями или путем самовыдвижения.Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получилнаибольшее число голосов избирателей.

Таким образом, однозначно трактовать понятие "избирательная система" весьма сложно в силу того,что целый ряд аспектов в том или ином варианте толкования упускается из поля зрения. Тем не менеевыбор и соответствующее законодательное закрепление государством конкретного вида избирательнойсистемы либо их комбинации поставлены в зависимость от уровня развития общества, его политической иправовой культуры.

4. ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Организация и проведение выборов именуется избирательным процессом. Проведение выборовсостоит из нескольких стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения датывыборов до объявления результатов голосования. В этом и заключается суть избирательного процесса<1>, представляющего собой сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели,средства массовой информации, политические партии, общественные организации и государственныеорганы по проведению выборов.

--------------------------------<1> См.: Ковешников Е.М. Конституционное право РФ. М., 2001. С. 96 - 105, 106 - 119.

Под избирательным процессом понимается регламентированная законодательством иосуществляемая в определенной последовательности деятельность специально уполномоченных органови лиц, направленная на организацию и проведение выборов органов публичной власти.

Избирательный процесс - это технологическая инфраструктура и форма реализацииконституционных принципов организации периодических и свободных выборов и обеспечения правграждан избирать и быть избранными <1>.

--------------------------------<1> См.: Избирательное право и избирательный процесс: Учеб. для вузов / Под ред. А.В. Иванченко.

М., 1999. С. 255 - 256.

Избирательный процесс подчинен законодательно установленным срокам и предполагаетпоследовательное прохождение ряда стадий, которые следует рассмотреть подробно.

Стадии избирательного процесса.Процедура или этап назначения выборов. Данная стадия, во-первых, знаменует старт

избирательной кампании, что связано с реализацией активного и пассивного избирательного права.Во-вторых, самостоятельная роль данного этапа обеспечивается строгостью законодательнойрегламентации порядка, субъектов, сроков назначения выборов.

Суть стадии сводится к принятию и официальному изданию решения компетентного органа илидолжностного лица о назначении выборов.

Выборы могут быть очередными, их назначение проводится, как правило, по истеченииустановленного срока полномочий, и внеочередными, когда назначение выборов проводится в связи сдосрочным прекращением полномочий органов власти и должностных лиц.

При признании выборов несостоявшимися или недействительными назначаются повторные выборы.Также назначаются повторные выборы, если оба кандидата в Президенты РФ сняли свои кандидатурыили избранный кандидат не сложил с себя несовместимые с его мандатом полномочия. Следует отличатьповторные выборы от повторного голосования (второй тур), который назначается в случаях, когдакандидат не набрал необходимого большинства голосов. Повторное голосование не самостоятельнаяразновидность выборов, а продолжение ранее начатой избирательной процедуры <1>.

--------------------------------<1> См.: Головин А.Г. Избирательное право России: Курс лекций. М., 2007. С. 268 - 270.

Согласно ст. 84 Конституции РФ, выборы депутатов Государственной Думы назначает ПрезидентРФ. Статья 102 Конституции РФ предусматривает назначение выборов Президента РФ СоветомФедерации Федерального Собрания РФ. День голосования на выборах в федеральные органыгосударственной власти определяется в соответствии с федеральным законом. Региональные имуниципальные выборы назначаются компетентными органами власти субъектов РФ и местногосамоуправления.

Законодатель установил дни голосования на выборах в органы государственной власти субъектовРоссийской Федерации, органы местного самоуправления - второе воскресенье сентября года, в которомистекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов.

Если уполномоченный орган или должностное лицо не назначат выборы в установленные сроки, товыборы проводятся соответствующей избирательной комиссией либо соответствующий суд общейюрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти,органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которогоуполномоченный на то орган или должностное лицо (а в случае их отсутствия - соответствующаяизбирательная комиссия) должны назначить выборы. Таким образом, этап назначения выборов имеетважнейшее значение для любой избирательной кампании и потому тщательно регламентируется

законодательством.Образование избирательных округов и составление списков избирателей.Избирательный округ - это образованная в соответствии с законодательством РФ территория, от

которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат(ы), выборное должностное лицо (лица).Избирательные округа (одномандатные и многомандатные) образуются для проведения выборов на

основании данных о численности избирателей, представляемых исполнительными органамигосударственной власти и органами местного самоуправления. Границы избирательных округов и числоизбирателей в каждом округе определяются соответствующей избирательной комиссией и утверждаютсяпредставительным органом не позднее чем за 60 дней до дня выборов. При образовании избирательныхокругов должны соблюдаться следующие требования:

а) равенство - допускается отклонение 10%, в отдаленных и труднодоступных районах - не более15% в многомандатных округах; в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30% водномандатных округах. На территориях компактного проживания коренных малочисленных народовдопустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей, в соответствии с закономсубъекта Российской Федерации, может превышать указанный предел, но не должно составлять более40%;

б) территория должна быть единой с учетом административно-территориального деления субъектаРоссии.

Избирательные участки образуются для проведения голосования и подсчета голосов избирателейглавой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями.

Создание и организация работы избирательных комиссий.Избирательные комиссии - это формируемые установленные федеральным законом, законом

субъекта РФ коллегиальные органы, которые обеспечивают подготовку и проведение выборов.

Виды избирательных комиссий:

Центральная избирательная комиссия юридические лица, работающие напостоянной основе

избирательная комиссия субъекта РФ

избирательные комиссии муниципальныхобразований

окружные избирательные комиссии избирательные комиссии

территориальные (районные, городские)

избирательные комиссии

участковые избирательные комиссии

Центральная избирательная комиссия состоит из 15 человек, которые назначаются на 5 лет. Пятьчеловек назначаются Президентом РФ, пять - Государственной Думой, пять - Советом Федерации. ЧленыЦИК должны иметь высшее профессиональное образование. Из своего состава они избирают (тайно)Председателя, заместителя Председателя, секретаря комиссии.

Центральная избирательная комиссия руководит деятельностью избирательных комиссий повыборам в федеральные органы государственной власти, по проведению референдума РоссийскойФедерации. Совместно с избирательными комиссиями ЦИК: осуществляет контроль над соблюдениемизбирательных прав граждан; организует государственную систему регистрации избирателей;разрабатывает нормативы технологического оборудования; осуществляет меры по организации системыфинансирования выборов; подводит итоги голосования и определяет результаты выборов; распределяетфинансовые средства; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощькомиссиям; заслушивает сообщения органов исполнительной власти; рассматривает жалобы;осуществляет иные полномочия.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется на паритетной основе -законодательным (представительным) органом и высшим должностным лицом региона; при этом неменее половины членов избирательной комиссии назначаются парламентом субъекта РФ. Срок ееполномочий составляет 5 лет.

Комиссия формируется на основе предложений политических партий, а также предложенийпредставительных органов муниципальных образований, избирательной комиссии субъекта РоссийскойФедерации предыдущего состава, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Государственные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа.Окружная, территориальная и участковая избирательные комиссии формируются вышестоящей

избирательной комиссией.Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется

представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий,предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложенийизбирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссиисубъекта РФ, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложенийизбирательной комиссии муниципального района.

Решения избирательных комиссий о регистрации кандидатов (списков кандидатов), об отменерегистрации кандидатов, об итогах голосований или о результатах выборов, о признании выборовнесостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях большинством голосов отустановленного числа членов избирательной комиссии.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может бытьосуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Выдвижениекандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением. Подействующему законодательству не предусмотрено выдвижение избирательными блоками и группойизбирателей.

Период выдвижения кандидатов при федеральных выборах должен составлять не менее 45 дней,при региональных выборах - не менее 30 дней, при муниципальных выборах - не менее 20 дней.

На выборах Президента Российской Федерации сохраняется требование о сборе подписейизбирателей политическими партиями, которые не представлены в Государственной Думе и парламентахсубъектов РФ, не менее чем одной трети субъектов Российской Федерации. Однако количество подписейсущественно уменьшено.

Так, минимальное количество подписей, необходимое для поддержки кандидата, выдвинутого такойполитической партией на должность Президента Российской Федерации, сокращено с двух миллионов до100 тысяч. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 2500 подписейизбирателей. Кандидату на указанную должность, выдвинутому в порядке самовыдвижения, вместоминимальных двух миллионов подписей избирателей потребуется собрать не менее 300 тысяч подписей.В одном субъекте Российской Федерации может быть собрано не более 7500 подписей.

Кандидаты регистрируются соответствующей избирательной комиссией. При наличии необходимогоколичества собранных в их поддержку подписей избирателей федеральным и региональным законамиможет быть предусмотрена необходимость представления в избирательную комиссию сведений одоходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

Регистрация кандидатов на должность Президента РФ и федеральных списков в депутатыГосударственной Думы осуществляется Центральной избирательной комиссией России.

Предвыборная агитация - это деятельность участников избирательной кампании по подготовке ираспространению информации, имеющей целью побудить избирателей к голосованию за кандидата,кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются: призывыголосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); выражениепредпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению; описание возможных последствий вслучае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатовбудет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространениеинформации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах),избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональнойдеятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность,способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату,избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Формы предвыборной агитации различны. Это публикации в средствах массовой информации,собрания и встречи с избирателями, публичные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия ит.д.

Предвыборная агитация начинается со дня выдвижения кандидатов и прекращается в ноль часов засутки до дня голосования. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналахорганизаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который

начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за однисутки до дня голосования. Не допускается опубликование опросов, прогнозов, исследований в течение 3дней до дня выборов.

Принципы проведения агитации:- свободное проведение агитации в соответствии с федеральным законом;- возможность агитации за и против любого кандидата, избирательного объединения;- равный доступ к средствам массовой информации;- запрет на участие в агитации членов избирательной комиссии, должностных лиц государственных

органов и органов местного самоуправления, государственных органов, благотворительных организаций,религиозных объединений, военнослужащих, несовершеннолетних;

- недопустимость злоупотребления правом при проведении предвыборной агитации.Конституционный Суд РФ подтвердил право избирателей проводить агитацию против всех за счет

личных средств, т.е. помимо средств избирательных фондов. В другом решении Суд подчеркнул, чтоагитация за того или иного кандидата, список кандидатов не может вестись гражданами за счет средств,помимо избирательных фондов <1>.

--------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г.; Постановление

Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. // ВКС РФ. 2005. N 4.

Голосование и подведение итогов выборов. Каждый избиратель голосует лично на альтернативнойоснове. Участковая избирательная комиссия выдает избирательный бюллетень, который заполняетсяизбирателем в специально оборудованной кабине.

Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:- в определенных случаях голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего

кандидата проголосовало менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании;- менее чем два списка кандидатов получили право принять участие в распределении депутатских

мандатов;- все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;- за списки кандидатов, получившие право принять участие в распределении депутатских мандатов,

было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей.Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов

недействительными в случае:- если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения

не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей;- если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных

участков;- по решению суда.Таким образом, стадии избирательного процесса отражают строго урегулированную

законодательством и осуществляемую в определенной последовательности деятельность участниковизбирательной кампании, направленную на достижение магистральной цели выборов - избраниевыборных должностных лиц в условиях соблюдения конституционной законности и принциповизбирательного права.


1. В чем сущность мажоритарной избирательной системы?2. Какие Вы знаете виды пропорциональной избирательной системы?3. Что такое активное и пассивное избирательное право?4. Какие категории граждан не обладают избирательными правами?5. Что такое многостепенные и косвенные выборы? Чем они отличаются от прямых выборов?6. Каков порядок участия в выборах граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом?7. Является ли избирательная комиссия органом государства? Какие виды избирательных комиссий

Вам известны?8. В каком акте проводится законодательная регламентация предвыборной агитации?9. Допустима ли агитация против конкретных кандидатов и против явки на выборы?10. Чем отличаются передача и распределение депутатских мандатов? Как осуществляются такие

процедуры?


1. Арутюнова А.Б. Избирательная система как самостоятельный институт избирательного права //Современное право. 2010. N 4.

2. Биктагиров Р. Стадии избирательного процесса: правовая природа и проблемы классификации //Журнал о выборах. 2008. N 3.

3. Белов С.А. Системное правовое регулирование избирательной системы // Российскийюридический журнал. 2011. N 1.

4. Бондарь Н.С. Конституционная ценность избирательных прав граждан России / Н.С. Бондарь, А.А.Джагарян. М., 2005.

5. Бровченко В.Н. Органы внутренних дел и избирательные комиссии - формы взаимодействия / В.Н.Бровченко, А.А. Ерыгин // Журнал о выборах. 2006. N 4.

6. Вешняков А.А. Российское избирательное законодательство и международные стандартысвободных выборов // Журнал о выборах. 2007. N 1.

7. Головин А.Г. Избирательное право России: Курс лекций. М., 2007.8. Зорькин В.Д. Право на свободные выборы в решениях Конституционного Суда // Сравнительное

конституционное право. 2005. N 1.9. Избирательное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова.

М., 2013.10. Избирательное право / Под ред. К.К. Гасанова: Учеб. пособие. М., 2007.11. Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и

проблемы реализации // Государство и право. 2008. N 1.12. Князев С.Д. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и

соотношение / С.Д. Князев, К.В. Арановский // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16.13. Красинский В.В. Теоретические основы нормативного правового регулирования организации и

проведения выборов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 1.14. Кынев А.В. Новые изменения законодательства о выборах - путь к бюрократизации партий //

Журнал о выборах. 2006. N 5. С. 46 - 51.15. Масловская М.В. О некоторых дефектах избирательного права // Конституционное и

муниципальное право. 2009. N 18.16. Макарцев А.А., Юсубов Э.С. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебное

пособие. М., 2013.17. Миронов Н.М. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий

в свете международных стандартов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10.18. Нудненко Л.А. Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совершенствование

// Российский юридический журнал. 2009. N 1.19. Нудненко Л.А. К вопросу о понятии и субъектах пассивного избирательного права // Государство

и право. 2014. N 3.20. Перевалов В.Д. Выборы и выборное право Российской Федерации / В.Д. Перевалов, А.А. Югов //

Российский юридический журнал. 2003. N 1.21. Рябчиков Р.В. К вопросу о месте и роли Центральной избирательной комиссии РФ в

современном избирательном процессе // Право и политика. 2008. N 2.22. Саликов М.С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства //

Российский юридический журнал. 2013. N 4.23. Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в РФ //

Российский юридический журнал. 2006. N 4.24. Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России // Журнал российского права. 2004.

N 11.25. Шкель Т. К пятипроцентному барьеру // Российская газета. 07.07.2011.26. Шкель Т. Мечты сбываются // Российская газета. 27.03.2009.27. Юсубов Э.С., Безруков А.В. Проблемы отражения Конституции Российской Федерации в

механизме реализации избирательного законодательства // Российский юридический журнал. 2014. N 1.

ТЕМА 11. ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Правовое положение и место Президента Российской Федерации в системе органовгосударственной власти.

2. Порядок избрания Президента Российской Федерации.

3. Прекращение полномочий Президента Российской Федерации.4. Компетенция и акты Президента Российской Федерации.5. Органы, действующие при Президенте Российской Федерации.

1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Пост главы государства существует при различных формах правления. В основном в монархияхприсутствует наследственный глава государства - монарх, а в республиках - выборный президент.

В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту рольвыполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем.Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган игралмалозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадалорассмотрение только второстепенных вопросов.

В Советском Союзе первым и единственным Президентом 15 марта 1990 г. внеочередным Съездомнародных депутатов СССР был избран М.С. Горбачев, президентство которого продолжалось до 25декабря 1991 г.

В России институт Президента введен по итогам Всероссийского референдума 17 марта 1991 г., заего введение проголосовали почти 70% избирателей. В апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР "ОПрезиденте РСФСР" <1>, а в мае институт Президента РСФСР был включен в Конституцию РСФСР <2>.

--------------------------------<1> О Президенте РСФСР: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 // Ведомости СНД РСФСР и

ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.<2> Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24 мая

1991 г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 22. Ст. 776.

В том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Б.Н. Ельцин.Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что полномочия первого Президента продолжаются доистечения срока, на который он был избран (т.е. до 12 июня 1996 г., т.к. Президент РСФСР избиралсясроком на 5 лет). С 1993 года положение, функции и полномочия Президента РФ определяютсяКонституцией РФ 1993 года.

После ухода Б.Н. Ельцина в отставку 31 декабря 1999 г., в марте 2000 г., были проведеныдосрочные выборы Президента РФ, на которых одержал победу В.В. Путин. В марте 2004 г. он былпереизбран на второй срок. 2 марта 2008 г. на очередных выборах Президентом РФ был избран Д.А.Медведев, а 4 марта 2012 г. - вновь В.В. Путин.

В прежней Конституции его функция была определена через термины "высшее должностное лицо" и"глава исполнительной власти". В связи с принятием Конституции РФ 1993 года в статусе Президента РФпроизошли изменения. Теперь он определяется как глава государства и в этом качестве являетсягарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Из анализа Конституции РФ следует, что Президент РФ занимает особое место в системе органовгосударственной власти, не входит прямо, непосредственно ни в одну из ее ветвей, а скорее условностановится над ними.

Конституционно-правовой статус Президента РФ складывается из следующих характеристик:- глава государства;- гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина;- Верховный Главнокомандующий;- Председатель Совета Безопасности России;- Председатель Государственного совета РФ.Статус Президента РФ также характеризуется символами президентской власти - знаком и

штандартом (флагом) <1>, оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликатподнимается над резиденцией Президента РФ как в столице, так и над другими резиденциями Президентаво время его пребывания в них <2>. В 2009 году учрежден еще один официальный символ Президента РФкак Верховного Главнокомандующего - эмблема Верховного Главнокомандующего Вооруженными СиламиРФ <3>.

--------------------------------<1> Символ президентской власти - Знак Президента РФ - состоит из знака и цепи знака. Знак из

золота представляет собой равноконечный крест с расширяющимися концами, с лицевой стороныпокрытый рубиновой эмалью. Расстояние между концами креста - 60 мм. По краям креста - узкийвыпуклый рант. На лицевой стороне креста в центре - накладное изображение Государственного герба

РФ. На оборотной стороне креста посередине - круглый медальон, по окружности которого девиз: "Польза,честь и слава". В центре медальона - дата изготовления - 1994. В нижней части медальона - изображениелавровых ветвей. Знак при помощи венка из лавровых ветвей соединяется с цепью знака. Цепь знака иззолота, серебра и эмали состоит из 17 звеньев, 9 из которых - в виде изображения Государственногогерба РФ, 8 - в виде круглых розеток с девизом: "Польза, честь и слава". На оборотной стороне звеньевцепи знака помещаются накладки, покрытые белой эмалью, на которых золотыми буквами выгравированыфамилия, имя, отчество Президента РФ и год его вступления в должность. О штандарте (флаге)Президента РФ и его отличии от Государственного флага РФ см. в лекции 8.

<2> См.: О штандарте (флаге) Президента РФ: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. N 319; Обутверждении описания символа президентской власти - Знака Президента РФ: Указ Президента РФ от 27июля 1999 г. N 906; О внесении изменений и дополнения в некоторые указы Президента РФ: УказПрезидента РФ от 6 мая 2000 г. N 832.

<3> См.: Об учреждении эмблемы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ:Указ Президента РФ от 5 мая 2009 г. N 502 // Российская газета. 12.05.2009.

Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что доотрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительнодоставить его в суд в качестве свидетеля и т.д. Со временем, вероятно, будет признан и его иммунитетпротив гражданских исков.

Конституционный статус реализуется также в нормах Конституции, определяющих функции иполномочия главы государства. Эти два понятия очень близки, но не тождественны.

Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме.Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются внепредвиденных экстраординарных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь насудебное толкование Конституции.

Основные функции Президента РФ как главы государства определены ст. 80 Конституции РФ.Президент РФ:

1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;2) в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее

независимости и государственной целостности;3) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной

власти;4) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;5) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.Очень важна функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и

взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран в Конституции РФ ПрезидентРФ не называется "арбитром" во взаимоотношениях трех властей. Как глава государства, находясь внезаконодательной, исполнительной и судебной власти, по существу Президент РФ как раз и есть арбитрмежду различными уровнями и ветвями власти. Реализации этой функции способствует полномочиеПрезидента РФ прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов иразрешения споров.

Конституция РФ возлагает на Президента РФ функцию определения основных направленийвнутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция должнаосуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Реализация же даннойполитики осуществляется в первую очередь исполнительными органами власти.

При выработке внутреннего и внешнеполитического курса Глава государства долженруководствоваться результатами законодательной деятельности. Следовательно, в выработкегосударственной политики существенное влияние оказывает Федеральное Собрание РФ.

Представительские функции Президент РФ осуществляет самостоятельно.Внешнепредставительские функции главы государства выражаются в его взаимодействии с главамидругих государств, подписании международных договоров и др. Представительство внутри страныосуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и органахгосударственной власти (Конституционном Суде РФ, палатах российского парламента). Этипредставители наделены полномочиями от имени Президента РФ.

В связи с этим огромное значение приобретает идея укрепления механизма государственнойвласти, которая выстраивает жесткую вертикаль отношений между федеральным Центром и регионамиРоссии.

2. ПОРЯДОК ИЗБРАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выборы Президента РФ осуществляются на основе Конституции РФ, Федерального закона от 10января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации", Федерального закона от 12 июня 2002 г."Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации" и др.

Президент РФ избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании <1>. Прежде Президент РФ избирался на четырехлетнийсрок, который является распространенным в мировой практике, хотя в ряде стран глава государстваизбирается и на более длительные сроки (в Италии - на семь лет, во Франции с 2000 года срокполномочий сокращен с 7 до 5 лет). Президент РФ может быть переизбран на второй срок, но избраниеодного лица более чем на два срока подряд не допускается. Избрание на третий и четвертый срокивозможно, но только после перерыва. Тем самым устанавливается периодическая сменяемость главыгосударства, обеспечивающая приток свежих идей и новых государственных деятелей.

--------------------------------<1> По инициативе Президента РФ Д.А. Медведева российский парламент принял Закон РФ о

поправках к Конституции РФ, предусматривающий увеличение срока полномочий Президента РФ с 4 до 6лет. См.: Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы: Закон РоссийскойФедерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. // Российская газета. 31.12.2008.

Конституционных требований к Президенту РФ не так много. Им может быть избран гражданин РФне моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Не требуется специальногообразования или опыта работы, нет ограничения верхнего возрастного предела <1>.

--------------------------------<1> Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)

РСФСР" вводил верхний возрастной предел для Президента РСФСР - 65 лет.

Однако законодатель вводит ряд дополнительных ограничений для кандидата на пост ПрезидентаРФ. В соответствии со ст. 3 ФЗ "О выборах Президента РФ" не имеет права быть избранным ПрезидентомРоссийской Федерации гражданин РФ:

1) имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство на территориииностранного государства;

2) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления иимеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

3) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренногоУголовным кодексом РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость зауказанное преступление;

4) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений,предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях;

5) гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишенииего права занимать государственные должности в течение определенного срока.

Кроме того, гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекратившийисполнение его полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровьяосуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинуткандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своихполномочий.

Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Днемголосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилосьголосование на предыдущих выборах Президента РФ и в котором четыре года (будет шесть лет) томуназад был избран Президент РФ. Выборы назначаются не позднее чем за 90 дней и не ранее чем за 100дней до дня голосования.

Если Совет Федерации не назначит выборы в срок, то они назначаются Центральной избирательнойкомиссией РФ на второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общихвыборах Президента РФ. Если полномочия Президента заканчиваются до истечения конституционногосрока, Совет Федерации назначает досрочные выборы в течение 14 дней <1>.

--------------------------------<1> Исходя из Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав

и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также ч. 7 ст. 5 Федеральногозакона "О выборах Президента Российской Федерации".

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу,включающему всю территорию Российской Федерации. Подготовку и проведение выборов осуществляютизбирательные комиссии, которые независимы от органов государственной власти и органов местногосамоуправления. Эти комиссии создаются на уровне Федерации (Центральная избирательная комиссия),субъектов РФ, территорий (районов, городов и др.), участков. Каждый зарегистрированный кандидат вПрезиденты РФ вправе назначить одного члена Центральной избирательной комиссии с правомсовещательного голоса.

Новый Закон предоставляет право выдвигать кандидатов на должность Президента РФполитическим партиям, имеющим право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях"принимать участие в выборах, а также предусматривает возможность самовыдвижения. Для поддержкисамовыдвижения кандидата должна быть создана группа избирателей в количестве не менее 500 человек,которую необходимо зарегистрировать в Центральной избирательной комиссии РФ.

Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее 300тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться неболее 7500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъектаРоссийской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постояннопроживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей неможет быть более 7500 подписей. Политическая партия (за исключением политических партий,федеральные списки которых на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы были допущенык распределению депутатских мандатов) обязана собрать в поддержку выдвинутого ею кандидата неменее 100 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должноприходиться не более 2500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территорииданного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется средиизбирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общееколичество этих подписей не может быть более 2500.

Политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата, решение о выдвижении которогопринимается на съезде партии.

Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявшихучастие в выборах (т.е. применяется мажоритарная система абсолютного большинства). В случае, если вбюллетень были включены более двух кандидатов и ни один из них не был избран, назначаетсяповторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Поитогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший большее число голосов.

Если же повторное голосование не приводит к результату, Совет Федерации назначает повторныевыборы.

Центризбирком признает выборы несостоявшимися в случаях:1) если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата

проголосовали менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании;2) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из

них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании;3) если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.Центризбирком признает выборы недействительными:1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения

не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки

избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чемодну четвертую часть от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на моментокончания голосования;

3) по решению суда.В прежнем Законе закреплялся общий срок вступления Президента РФ в должность - на тридцатый

день со дня официального опубликования итогов выборов. В ст. 82 Федерального закона "О выборахПрезидента Российской Федерации" закреплено, что по общему правилу Президент РФ вступает вдолжность по истечении шести лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного напредыдущих выборах Президента РФ, а при проведении досрочных выборов либо в случае, еслиназначены повторные выборы Президента РФ - на тридцатый день со дня официального опубликованияЦентральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ.

При вступлении в должность Президент приносит народу присягу, текст которой содержится вКонституции РФ (ч. 1 ст. 82) <1>. Предусмотрено, что присяга приносится в торжественной обстановке вприсутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда

РФ. С момента принесения присяги Президент приступает к исполнению своих обязанностей.--------------------------------<1> "Клянусь при осуществлении полномочий Президента РФ уважать и охранять права и свободы

человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость,безопасность и целостность государства, верно служить народу".

3. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

По общему правилу полномочия Президента РФ прекращаются с момента принесения присягиновым Президентом. Однако в некоторых случаях его полномочия прекращаются досрочно: в случаедобровольной отставки Президента РФ; в случае стойкой неспособности по состоянию здоровьяосуществлять принадлежащие Президенту РФ полномочия; в случае отрешения Президента РФ отдолжности.

Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять обязанности, их временноисполняет Председатель Правительства. Однако в данном случае его полномочия ограничиваютсязапретами распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения опоправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Первый случай предполагает добровольное волеизъявление главы государства покинутьзанимаемый им пост, которое, как предполагалось, может быть выражено в форме заявления ПрезидентаРФ. Хотя на практике при уходе в отставку Б.Н. Ельцина был издан Указ о прекращении полномочийдействующего Президента РФ и возложении их на Председателя Правительства РФ <1>; и другой Указ - опринятии полномочий Президента РФ <2>.

--------------------------------<1> Об исполнении полномочий Президента РФ: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. N 1761 //

СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. II). Ст. 109.<2> О временном исполнении полномочий Президента РФ: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999

г. N 1762 // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. II). Ст. 110.

По второму случаю (речь здесь идет не о кратковременном заболевании, а о необратимомзаболевании, исключающем возможность исполнения Президентом обязанностей) в Конституции РФ непрописан порядок проведения такой процедуры. Это послужило основанием запроса ГосударственнойДумы в Конституционный Суд РФ о толковании соответствующей статьи Конституции РФ.Конституционный Суд обратил внимание на то, что такое основание прекращения полномочийПрезидента РФ требует особой процедуры с целью объективного установления фактическойневозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный,необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий <1>. Междутем должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованногоотстранения Президента РФ от должности. Суд предписал законодателю регламентировать даннуюпроцедуру, соблюдая принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Пока соответствующийфедеральный закон не принят.

--------------------------------<1> По делу о толковании положений ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции РФ о досрочном прекращении

полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлятьпринадлежащие ему полномочия: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П //СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

Третий случай не зависит от воли Президента РФ и предусматривает принудительное отрешениеего от должности.

Основаниями для отрешения Президента РФ от должности является совершение имгосударственной измены или иного тяжкого преступления. Понятие государственной измены и тяжкогопреступления дается в Уголовном кодексе РФ.

Сама процедура отрешения состоит из нескольких стадий:1. Государственная Дума 2/3 голосов от общего числа депутатов принимает решение о выдвижении

обвинения Президенту РФ в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления.Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ инициируется не менее чем 1/3 депутатовГосударственной Думы и направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии,образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованностиобвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, егозаместителя и 13 членов комиссии. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения

против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в5-дневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд РФ и Конституционный СудРФ.

2. Подтверждение решения Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента РФ вгосударственной измене или совершении иного тяжкого преступления заключением Верховного Суда РФ оналичии в действиях Президента РФ признаков состава преступления и заключением КонституционногоСуда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В случае принятияКонституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвиненияПрезидента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренноеКонституцией РФ рассмотрение обвинения прекращается.

3. Принятие решения Советом Федерации об отрешении Президента РФ от должности не менее 2/3голосов от общего числа членов верхней палаты парламента не позднее чем в 3-месячный срок послевыдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение СоветаФедерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Таким образом, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палатыФедерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантиипротив политического волюнтаризма, и в процедуру включаются наиболее компетентные для решенияданного вопроса органы государственной власти <1>.

--------------------------------<1> Несмотря на столь детальное регулирование привлечения Президента РФ к ответственности,

возможно возникновение парадоксальных ситуаций. Так, после отрешения от должности Президент РФможет быть впоследствии признан судом невиновным и наоборот: вопреки заключению Верховного СудаРФ, подтверждающему обвинение, Совет Федерации может не принять решение об отрешенииПрезидента РФ от должности. Подробнее: Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А.Четвернин. М., 1997. С. 186 - 187; Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве РоссийскойФедерации. Челябинск, 2004. С. 143; Безруков А.В. Правовой статус Президента РФ: Учеб. пособие.Красноярск, 2005.

Из анализа федеральной Конституции следует, что перечень оснований прекращения полномочийглавы государства, закрепленный в Конституции РФ, не является исчерпывающим. Помимо смерти,основанием прекращения полномочий Президента РФ является и утрата им гражданства РФ <1>.

--------------------------------<1> Важна здесь и правовая позиция Конституционного Суда РФ, который определил, что

временное исполнение обязанностей Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ вовсех случаях, когда объективно исключено исполнение своих функций Президентом РФ. Следовательно,могут возникнуть непредвиденные обстоятельства, которые законодательно в полном объеме невозможнопредусмотреть.

4. КОМПЕТЕНЦИЯ И АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Компетенция президента как главы государства во многом зависит от той модели институтапрезидентства, которая существует в соответствующем государстве.

Компетенция Президента РФ - совокупность его полномочий по разрешению вопросовгосударственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ <1>.

--------------------------------<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 338.

По специфике компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной властиполномочия Президента РФ могут быть разбиты на несколько групп <1>.

--------------------------------<1> Похожая на приведенную классификация групп полномочий Президента РФ дается в нескольких

учебниках по конституционному праву. Напр.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И.Кукушкин. С. 338 - 344; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.,2004. С. 425 - 440; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 1996.С. 343 - 350. Учитывая обширность полномочий Президента РФ, в данной лекции будут рассмотрены лишьосновные полномочия.

Полномочия Президента РФ в сфере законодательной власти. Для совершенствованиясотрудничества главы государства и палат федерального парламента Президент РФ назначает своих

полномочных представителей в Совет Федерации и Государственную Думу <1>.--------------------------------<1> См.: О полномочных представителях Президента РФ в Совете Федерации Федерального

Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ: Указ Президента РФ от 22 июня 2004г. N 792.

К подобным полномочиям Президента РФ относится:1) участие Президента РФ в законодательном процессе. В том числе: право быть субъектом

законодательной и конституционной инициативы (ст. 104, 134 Конституции РФ), право относительноговето на принятые федеральные законы <1> (преодолевается квалифицированным большинством каждойиз палат Федерального Собрания РФ) <2>, подписание и обнародование принятых законов (ст. 107Конституции РФ);

2) назначение выборов депутатов Государственной Думы;3) ежегодное обращение к Федеральному Собранию с посланием о положении в стране, об

основных направлениях внутренней и внешней политики государства. С учетом законодательнойнеопределенности правовой природы посланий Президента РФ парламенту интересна точка зрения,согласно которой, с одной стороны, общие установки и конкретные поручения, содержащиеся в послании,имеют общеобязательный характер, а с другой - послание не является нормативным актом, не можетпротиворечить законам, ограничивать правотворческую деятельность парламента <3>;

4) право роспуска Государственной Думы. Глава государства вправе распускать нижнюю палатуФедерального Собрания в установленных Конституцией РФ случаях, при этом правом роспуска верхнейпалаты парламента он не обладает.

--------------------------------<1> Под принятыми федеральными законами понимаются: 1) законы, принятые Государственной

Думой и одобренные Советом Федерации; 2) законы, повторно принятые Государственной Думой после ихотклонения Советом Федерации; 3) законы, принятые повторно Государственной Думой и СоветомФедерации после их отклонения Президентом РФ. Подробнее о толковании понятия "принятыйфедеральный закон": О толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ: ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П.

<2> Необходимо отличать "возвращение федерального закона" от "отклонения федеральногозакона". Под возвращением федерального закона понимается возвращение федерального законаПрезидентом РФ в соответствующую палату Федерального Собрания в случае нарушения палатойустановленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов ипредусмотренных ею условий и процедур. См.: О разрешении спора между Советом Федерации иПрезидентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФподписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР врезультате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ": Постановление КонституционногоСуда РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П.

<3> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2001. С.405.

Роспуск Государственной Думы возможен:а) в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур

Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ) <1>;б) при повторном вынесении в течение трех месяцев недоверия Правительству РФ большинством

голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) <2>;в) при отказе Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). При

всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность,обеспечивая непрерывность представительной власти;

5) совместное участие с палатами Федерального Собрания в формировании некоторых органовгосударственной власти. Президент РФ взаимодействует с палатами парламента при назначении иосвобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ, Генерального прокурора РФ и егозаместителей, членов ЦИК РФ и др.;

6) право роспуска законодательных (представительных) органов государственной власти субъектовРФ в установленных законом случаях, а также совместная их деятельность по наделению гражданина РФполномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;

7) иные полномочия в законодательной сфере.--------------------------------<1> В отношении данного основания роспуска было вынесено решение Конституционного Суда РФ,

в соответствии с которым Президент РФ может представлять как каждый раз новую кандидатуру, так иодного и того же кандидата дважды или трижды. Подробнее: О толковании положений ч. 4 ст. 111Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П.

<2> Общее число депутатов - 450, а не фактически избранных депутатов. См.: О толковании ст. 103(ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ: ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П.

Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Наиболее тесным являетсясотрудничество главы государства с исполнительной властью. К подобным полномочиям относятся:

1) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111Конституции РФ);

2) утверждение представленных главой Правительства РФ предложений о структуре федеральныхорганов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). В соответствии с Указом Президента РФ всистему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства и иныеведомства;

3) назначение на должность и освобождение от должности по предложению ПредседателяПравительства РФ заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112Конституции РФ);

4) единоличное принятие решения об отставке Правительства РФ. Президент РФ вправе отправитьв отставку Правительство РФ в случае выражения недоверия Государственной Думы и в случае отказа вдоверии Государственной Думой. Однако глава государства может отправить в отставку высший органисполнительной власти и по собственному усмотрению. Президент РФ также может принять отставкуПравительства РФ и его Председателя;

5) право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" ст. 83 Конституции РФ).Однако, несмотря на то, что Президент РФ часто пользуется этим правом, глава государства не являетсяглавой Правительства РФ;

6) право отмены актов Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральнымзаконам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). В данном случае можно сказать, чтоПрезидент РФ выступает в качестве органа конституционного контроля;

7) право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случаепротиворечия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФили нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). В данном же случае можно констатировать, что Президент РФ выступает вкачестве органа конституционного надзора;

8) иные полномочия в сфере исполнительной власти.Полномочия Президента РФ в сфере судебной власти. К подобным полномочиям относятся:1) представление кандидатур для назначения Советом Федерации на должности руководителей и

судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (п. "е" ст. 83 Конституции РФ);2) назначение судей других федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом (

ст. 128 Конституции РФ);3) право обращения в Конституционный Суд РФ и другие суды (ст. 85, 125 Конституции РФ);4) осуществление помилования (п. "в" ст. 89 Конституции РФ). Актом помилования является

решение главы государства о смягчении или освобождении от наказания;5) представление кандидатуры Генерального прокурора РФ и его заместителей в Совет Федерации

и право временного отстранения его от должности.Полномочия Президента РФ в сфере обороны и безопасности <1>. В данной области полномочия

Президента РФ достаточно широки. К ним относятся:1) утверждение военной доктрины РФ. Военная доктрина РФ представляет собой совокупность

официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические ивоенно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации <2>;

2) формирование Совета Безопасности РФ, руководство Советом Безопасности РФ;3) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ, присваивание высших

воинских и специальных званий. Данное полномочие проистекает из того, что Президент РФ являетсяВерховным Главнокомандующим;

4) введение военного положения (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). В случае агрессии против России илиее непосредственной угрозы Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностяхвоенное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и ГосударственнойДуме. Но объявить состояние войны Президент РФ не вправе. Режим военного положения определяетсяфедеральным конституционным законом <3>;

5) введение чрезвычайного положения (ст. 88 Конституции РФ);6) иные полномочия в сфере обороны и безопасности.--------------------------------<1> Под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов

личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (такое определение безопасности даетЗакон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.).

<2> Подробнее об основных направлениях военной доктрины см.: Об утверждении Военнойдоктрины РФ: Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706.

<3> О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ.

Полномочия Президента РФ в сфере внешней политики и международных отношений. Полномочияданной сферы преимущественно закреплены в ст. 86 Конституции РФ. К ним относятся:

1) руководство внешней политикой РФ;2) ведение переговоров, подписание международных договоров РФ. Порядок же ратификации

международных договоров определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международныхдоговорах Российской Федерации";

3) подписание ратификационных грамот. Подпись Президента РФ скрепляется печатью идополняется подписью Министра иностранных дел;

4) принятие верительных и отзывных грамот аккредитуемых при нем дипломатическихпредставителей;

5) участие в процедуре принятия иностранного государства или его части в качестве новогосубъекта России.

Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с субъектами Федерации. ПолномочияПрезидента РФ в этой сфере практически не прописаны в Конституции РФ. Они закреплены всоответствующих законах и указах Президента РФ и вытекают из сущности полномочий Президента РФ вцелом.

К подобным полномочиям относится:1) назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральные округа;2) участие в образовании новых субъектов РФ на этапе согласования объединения;3) согласительные процедуры между федеральными и региональными органами власти и между

последними;4) представление кандидатур для избрания высшего должностного лица субъекта Российской

Федерации в парламенты тех субъектов РФ, где законодательством предусмотрено, что глава регионаизбирается депутатами регионального парламента;

5) право отрешения от должности глав субъектов РФ и роспуска региональных парламентов вслучаях, предусмотренных законом;

6) право приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85Конституции РФ);

7) иные полномочия в сфере взаимодействия с субъектами Федерации.Иные полномочия Президента РФ. К числу иных полномочий Президента РФ относятся: решение

вопросов гражданства <1> и предоставления политического убежища <2>; награждениегосударственными наградами РФ <3>; присвоение почетных званий РФ, назначение общероссийскогореферендума <4> и др.

--------------------------------<1> О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ; Об

утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ: Указ Президента РФ от 14ноября 2002 г. N 1325.

<2> Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политическогоубежища: Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746.

<3> О государственных наградах Российской Федерации: Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. N442; О Комиссии при Президенте РФ по государственным наградам: Указ Президента РФ от 2 декабря2008 г. // КонсультантПлюс.

<4> О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004г. N 5-ФКЗ.

Необходимо констатировать, что глава Российского государства наделен рядом полномочий,которые прямо не зафиксированы в Конституции РФ. Исходя из ряда решений Конституционного Суда РФ,Президент РФ обладает не только полномочиями, закрепленными в Конституции РФ, но и полномочиями,проистекающими из конституционной характеристики места и роли Президента РФ в государственной

системе. Таким образом, признается наличие скрытых полномочий Президента РФ.Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. было указано, что для случаев,

когда этот порядок действий Президента РФ не детализирован в Конституции РФ, а также в отношенииполномочий, не перечисленных в ст. 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципомразделения властей Конституции, согласно которому акты Президента РФ не должны противоречитьКонституции и федеральным законам <1>.

--------------------------------<1> По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О

мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории ЧеченскойРеспублики", Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. 2166 "О мерах по пресечению деятельностинезаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зонеосетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Обобеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав исвобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории ЧеченскойРеспублики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г.N 1833 "Об Основных положениях Военной доктрины РФ": Постановление Конституционного Суда РФ от31 июля 1995 г. N 10-П.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. <1> это положение получилоразвитие применительно к нормотворческой деятельности Президента РФ по вопросам, прямо неотнесенным к его ведению. Как общее правило было сформулировано следующее: в силу того, чтоПрезидент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование ивзаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов,восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений.Такие указы, однако, не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие вовремени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов <2>.

--------------------------------<1> По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О

мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" и п. 2.3 Положения о главеадминистрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округаРФ, утвержденного названным Указом: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N11-П // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

<2> Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 331.

Акты Президента РФ. Перечисленные выше полномочия главы государства реализуются путемпринятия соответствующих правовых актов.

Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательныдля исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должныпротиворечить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).

Указ - это правовой акт, относящийся к неопределенному кругу физических и юридических лиц,органов государства, организаций и, кроме того, действующий долговременно. Это, как правило,нормативный акт. Указ может носить правоприменительный характер либо не иметь нормативногозначения (напр., о назначении лица на определенную должность).

Распоряжение - акт индивидуального организационного характера. Акты Президента РФ издаютсяим самостоятельно.

Акты Президента РФ, обладая подзаконным характером, по юридической силе находятся вышеактов федерального Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о главенствующей роли Президента РФ в механизмегосударства, выражающейся в различных элементах его конституционно-правового статуса.

5. ОРГАНЫ, ДЕЙСТВУЮЩИЕ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

При Президенте РФ действуют множество организационно-технических, консультативных исовещательных органов. Каждый из них помогает главе государства в осуществлении рядапринадлежащих ему полномочий.

В представленной разработке мы рассмотрим лишь основные органы при Президенте РФ, чтоследует учесть читателю и обратиться к нормативным актам по данному вопросу.

Администрация Президента Российской Федерации <1> является государственным органом,который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль над исполнением его

решений.--------------------------------<1> Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ

Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490.

В состав Администрации входят:- руководитель Администрации Президента РФ;- два заместителя руководителя Администрации Президента РФ - помощника Президента РФ;- помощники Президента РФ;- пресс-секретарь Президента РФ;- руководитель протокола Президента РФ;- полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;- советники Президента РФ;- полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе,

Конституционном Суде РФ;- старшие референты и референты Президента РФ;- иные должностные лица Администрации, управления Президента РФ;- иные самостоятельные подразделения Администрации.Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов.Администрация в целях обеспечения деятельности Президента РФ осуществляет следующие

функции:1) подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений,

поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимыхПрезиденту РФ документов;

2) обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и другихсовещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

3) осуществление контроля над исполнением федеральных законов, указов, других решенийПрезидента Российской Федерации;

4) обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными ирелигиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей иторгово-промышленными палатами и другие функции.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации.Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного

герба РФ, наименованием "Администрация Президента Российской Федерации", расчетные и текущиесчета в банках и других кредитных организациях.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах <1>являются должностными лицами, представляющими Президента РФ в пределах соответствующегофедерального округа <2>.

--------------------------------<1> О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: Указ Президента РФ от

13 мая 2000 г. N 849 // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.<2> Перечень федеральных округов: Центральный федеральный округ (центр федерального округа

- г. Москва), Северо-Западный федеральный округ (г. Санкт-Петербург), Северокавказский федеральныйокруг (г. Пятигорск), Южный федеральный округ (г. Ростов-на-Дону), Приволжский федеральный округ (г.Нижний Новгород), Уральский федеральный округ (г. Екатеринбург), Сибирский федеральный округ (г.Новосибирск), Дальневосточный федеральный округ (г. Хабаровск), Крымский федеральный округ (г.Симферополь).

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должностиПрезидентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ,но не превышающий срока исполнения Президентом РФ своих полномочий.

Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности ируководит их деятельностью. Назначение на должность заместителей полномочных представителейПрезидента РФ, помощников полномочных представителей Президента РФ, освобождение их отдолжности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляютсяруководителем Администрации Президента РФ.

Функции полномочного представителя:1) обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в

федеральном округе;2) анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а

также состояния с кадровой обеспеченностью в указанных органах, внесение Президенту РФсоответствующих предложений;

3) организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешенияразногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

4) взаимодействие с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ приорганизации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряженийПрезидента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и др.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппаратполномочного представителя.

Совет Безопасности Российской Федерации <1> является конституционным органом,осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития РФ, обеспечениябезопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешнихугроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.

--------------------------------<1> Об утверждении положений о Совете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а

также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ: Указ Президента РФот 7 июня 2004 г. N 726.

Основными задачами Совета Безопасности являются:- обеспечение условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по

защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости игосударственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти,определению основных направлений внутренней и внешней политики государства;

- определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основныхобъектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасностиэтих объектов;

- разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения национальнойбезопасности и конкурентоспособности РФ;

- подготовка предложений Президенту РФ для принятия главой государства решений по вопросамвнутренней и внешней политики РФ в области обеспечения национальной безопасности;

- подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могутпривести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и инымпоследствиям, и решений по организации ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др.

Для решения этих задач Совет Безопасности наделяется соответствующими функциями.Совет Безопасности формирует и возглавляет Президент Российской Федерации. В состав Совета

Безопасности входят:- Председатель Совета Безопасности РФ, которым по должности является Президент Российской

Федерации;- секретарь Совета Безопасности РФ;- постоянные члены Совета Безопасности;- члены Совета Безопасности.Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности.Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе, как правило, один раз в квартал.

В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания Совета Безопасности.Делегирование постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности своих

полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается. В зависимости отсодержания рассматриваемых вопросов к участию в заседаниях Совета Безопасности могут привлекатьсядругие лица.

Решения Совета Безопасности оформляются протоколами заседаний Совета Безопасности. Дляреализации решений Совета Безопасности могут издаваться указы, распоряжения и даваться порученияПрезидента РФ.

Подготовку и организацию заседаний Совета Безопасности и обеспечение подготовки проектов егорешений осуществляет секретарь Совета Безопасности.

В целях оперативного обсуждения вопросов обеспечения национальной безопасностиПредседатель Совета Безопасности проводит с постоянными членами оперативные совещания, какправило, один раз в неделю. Решения оперативных совещаний оформляются протоколами,

утверждаемыми Председателем Совета Безопасности. Для реализации решений оперативных совещаниймогут издаваться акты Президента РФ.

Организационно-техническое обеспечение оперативных совещаний возлагается наПротокольно-организационное управление Президента Российской Федерации.

Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должностиПрезидентом Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности подчиняется непосредственноПрезиденту Российской Федерации.

Деятельность Совета Безопасности обеспечивается Администрацией Президента РоссийскойФедерации. Аппарат Совета Безопасности РФ является самостоятельным подразделениемАдминистрации Президента РФ (на правах управления Президента РФ).

Аппарат Совета Безопасности возглавляет секретарь Совета Безопасности. Секретарь СоветаБезопасности имеет заместителей и помощников, назначаемых на должность и освобождаемых отдолжности Президентом РФ по представлению секретаря Совета Безопасности.

Государственный совет Российской Федерации <1> является совещательным органом,содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованногофункционирования и взаимодействия органов государственной власти.

--------------------------------<1> О Государственном совете Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N

1602.

Основными задачами Государственного совета являются:- содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного

функционирования и взаимодействия органов государственной власти;- обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений

РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основфедерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;

- обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти иорганами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, законодательства, актовПрезидента РФ и Правительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;

- содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешенияразногласий между органами государственной власти;

- рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указовПрезидента РФ, имеющих общегосударственное значение;

- обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;- обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;- обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ;- обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное

значение.Государственный совет формируется в составе Председателя Государственного совета и членов

Государственного совета.Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного

совета являются по должности высшие должностные лица субъектов РФ. По решению Президента РФ всостав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высшихдолжностных лиц субъектов РФ два и более срока подряд.

Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного совета в составесеми членов Государственного совета. Персональный состав Президиума определяется Президентом РФи подлежит ротации один раз в полгода.

Обязанности секретаря Государственного совета по решению Президента РФ возлагаются наобщественных началах на одного из заместителей руководителя Администрации Президента РФ.Секретарь Государственного совета не входит в его состав.

Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующиеподразделения Администрации Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в тримесяца (Президиума - раз в месяц).

Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарьГосударственного совета. При необходимости решения Государственного совета оформляются указами,распоряжениями или поручениями Президента РФ.

В целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в 2009 году Президент РФучредил должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который

назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации <1>.--------------------------------<1> Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: Указ

Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986.

Основные функции Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка:- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы

от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

- беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления,организации;

- проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами идолжностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от нихсоответствующие разъяснения;

- направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной властисубъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решенияхили действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, своезаключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановленияуказанных прав и интересов;

- привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитическихработ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, вт.ч. на договорной основе.

Обеспечение деятельности Уполномоченного возложено на аппарат Общественной палатыРоссийской Федерации. Рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ учредитьдолжность уполномоченного по правам ребенка.

Таким образом, органы, действующие при Президенте РФ, как правило, являются совещательнымии способствуют эффективному выполнению функций главы государства в ряде направлений, являютсясвязующим звеном общественных и государственных интересов.


1. Когда, по каким причинам и на каком основании был введен в России институт президентства?2. По какой избирательной системе проходят выборы Президента РФ?3. Вправе ли Президент РФ отстранять от должности Генерального прокурора РФ?4. Каковы полномочия Президента РФ в системе законодательной власти?5. Как Президент РФ оказывает влияние на Правительство РФ?6. Каков порядок отрешения от должности Президента РФ?7. Какие акты издает Президент РФ?8. Может ли Президент РФ отклонить принятый парламентом федеральный конституционный закон?9. Является ли Администрация Президента РФ государственным органом?10. Кто назначает заместителя полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе?


1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2004.2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов / М.В. Баглай, Б.Н.

Габричидзе. М., 1996.3. Безруков А.В. Правовой статус Президента РФ: Учеб. пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус.

Красноярск, 2005.4. Винокуров В.А. Комиссия по государственным наградам: вопросы формирования и деятельности

// Конституционное и муниципальное право. 2009. N 12.5. Грищенко Г.А. Институт посланий Президента РФ в механизме легитимации государственной

власти // Российский юридический журнал. 2011. N 6.6. Дегтев Г.В. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на

современном этапе // Государство и право. 2005. N 2.7. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: Монография. М., 2005.8. Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.

9. Краснов М.А. Российская система власти: треугольник с одним углом / М.А. Краснов, И.Г.Шаблинский. М., 2008.

10. Лучин В.О. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики / О.В.Лучин, А.В. Мазуров. М., 2000.

11. Митюков М.А. Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ (1993 - 1994 годы)/ М.А. Митюков, А.В. Безруков // Российский юридический журнал. 2011. N 4.

12. Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральныхокругах // Журнал российского права. 2003. N 8.

13. Мухаметшин Т.Ф. Роль Президента РФ в реформировании и обновлении законодательствастраны // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1.

14. Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Конституции Российской Федерации // РоссийскаяФедерация. 1994. N 5.

15. Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск,2004.

16. Тарасов А.М. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки егоэффективности // Государство и право. 2002. N 11.

17. Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт,определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право.2007. N 16.

18. Черкасов К.В. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах:состояние и перспективы развития: Монография. Саратов, 2007.

19. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. N 5.20. Хайретдинов Р.Д. Юридическая природа присяги, приносимой при вступлении в должность

Президента РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 24.

ТЕМА 12. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Федеральное Собрание Российской Федерации: общая характеристика.2. Государственная Дума: порядок избрания, статус, полномочия.3. Совет Федерации: компетенция и порядок формирования.4. Парламентский контроль Федерального Собрания Российской Федерации.5. Правовой статус российских парламентариев.

1. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Первые прообразы современного парламента появились в царской России в начале XX века. Ониназывались Государственными Думами (4 состава) и имели некоторые законодательные функции. Однакоони дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, атакже с царизмом и в большинстве своем были распущены.

До принятия Конституции 1993 года в Российской Федерации существовал двухпалатный высшийпредставительный орган государственной власти - Верховный Совет, две его палаты назывались СоветРеспублики и Совет Национальностей и различались лишь порядком формирования. Верховный СоветРСФСР возглавлял систему советов, являлся вышестоящим представительно-распорядительныморганом, соединял в себе представительные, законодательные и исполнительно-распорядительныеполномочия.

Конституционный статус Федерального Собрания РФ закреплен в главе 5 Конституции РФ.Рассматривать конституционный статус российского парламента можно лишь в тесной связи спринципиальными положениями Конституции РФ (ст. 10, 11). Теперь из сферы ведения российскогопарламента исключены распорядительные и исполнительные полномочия, характерные для ВерховногоСовета России. Федеральное Собрание России не является вышестоящим органом дляпредставительных органов в России, и его правовой статус также закрепляется как в действующемзаконодательстве, так и в регламентах его палат.

Согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации -является представительным и законодательным органом Российской Федерации.Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяет совокупность юридических норм(институтов), содержащихся в Конституции РФ, регламентах палат парламента, других законодательных

актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.В статье 94 Конституции РФ указывается, что Федеральное Собрание - представительный орган

Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства являетсяпредставительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которойформирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельнопринимающее наиболее ответственные решения.

В той же статье Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется и как законодательныйорган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принципнародного суверенитета как основы конституционного строя.

Согласно ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерациии Государственной Думы.

Идея представительства всего населения Российской Федерации заложена в ГосударственнойДуме, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющихинтересы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей,региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации.Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, агосударству в целом, т.е. всей России.

В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежат принципыразделения властей, федерализма, многопартийности.

Конституция РФ (ст. 10, 11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерацииосуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органызаконодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Федеральному Собранию РФ не принадлежит вся полнота государственной власти. Оноолицетворяет лишь одну из ветвей власти - законодательную, т.е. в основе образования и деятельностиФедерального Собрания лежит принцип разделения властей.

Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетомособенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточнополно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее частей, обеспечиватьинтересы полиэтничной России.

Принцип многопартийности означает возможность участия политических партий в формировании идеятельности Федерального Собрания. Это соперничество в предвыборной борьбе за депутатскиемандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов,голосование в соответствии с установками своих партийных органов и др. Таким образом,многопартийность - это принцип, которым также руководствуется Федеральное Собрание.

Кроме этого, Федеральное Собрание осуществляет деятельность на основе принципов законности,непрерывности деятельности, раздельного заседания палат, открытого характера, коллегиальности.

В Федеральном Собрании палаты, как отмечалось, самостоятельно и раздельно решают вопросы,относящиеся к их ведению. Конституция РФ устанавливает (ст. 100), что палаты могут собиратьсясовместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ ивыступлений руководителей иностранных государств.

Актуальными проблемами российского парламентаризма остаются способы формирования(выборы, назначение) и модернизации деятельности палат парламента, их роль в формированииПравительства РФ, усиление парламентского контроля, профессиональной подготовки депутатскогокорпуса и повышение авторитета российского парламента <1>.

--------------------------------<1> См.: Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право.

2006. N 2.

Таким образом, Конституция РФ предусматривает самостоятельный статус и различнуюкомпетенцию для каждой из палат, что не исключает форм их совместной деятельности и сотрудничествав целях совершенствования законодательной власти в России.

2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА: ПОРЯДОК ИЗБРАНИЯ,СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ

Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96) Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избираетсясроком на пять лет <1>. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РоссийскойФедерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатовГосударственной Думы устанавливается федеральным законом.

--------------------------------<1> См.: Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы: Закон

Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. // Российская газета.31.12.2008.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никтоне вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участиюили неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Депутаты Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного ипрямого избирательного права при тайном голосовании. Законодателем неоднократно изменялисьспособы выборов депутатов Государственной Думы, от смешанной мажоритарно-пропорциональнойсистемы осуществлен переход к пропорциональной системе выборов (с 2005 по 2013 годы). ОднакоПрезидент РФ предложил вернуться к прежней схеме избрания депутатов Государственной Думы посмешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, при которой половина депутатовизбираются по партийным спискам, вторая половина - по одномандатным округам <1>. Такаяизбирательная система действительно представляется наиболее оптимальной, балансируют недостаткимажоритарной и пропорциональной избирательных систем, создает более демократичную платформу дляформирования палаты парламента.

--------------------------------<1> Российская газета. 26.02.2014. С. 5 - 8.

В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. "О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1> выборы депутатов Госдумыпроводятся на основе смешанной избирательной системы, предусматривающей, что половина депутатовизбирается по одномандатным избирательным округам, другая половина - по федеральномуизбирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные спискикандидатов.

--------------------------------<1> Российская газета. 26.02.2014. С. 5 - 8.

Кандидаты на выборах выдвигаются непосредственно и в составе федеральных списковкандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путемсамовыдвижения, а также путем выдвижения их политическими партиями. Выдвижение кандидатов всоставе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями.

В федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 400 кандидатов.Федеральный список кандидатов разделяется на общефедеральную и региональную части, при этомналичие общефедеральной части необязательно. В общефедеральную часть списка может бытьвключено не более 10 кандидатов, в региональной части должно быть не менее 35 региональных группкандидатов. Региональные группы кандидатов могут соответствовать группе граничащих между собойсубъектов Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или части его территории,включающей в себя территорию одного округа или территории двух и более граничащих между собойодномандатных избирательных округов. Региональная часть списка должна охватывать всю территориюРоссийской Федерации.

Регистрация федеральных списков кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политическимипартиями по одномандатным избирательным округам, осуществляется без сбора подписей избирателей,если на последних выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти этиполитические партии в соответствии с Федеральным законом получили необходимую поддержкуизбирателей. Остальные политические партии, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатнымизбирательным округам (в т.ч. в порядке самовыдвижения), должны собрать установленное Федеральнымзаконом количество подписей избирателей.

Для проведения своих избирательных кампаний политические партии, выдвинувшие федеральныесписки кандидатов, их региональные отделения, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатнымизбирательным округам, создают избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средствизбирательного фонда политической партии не может превышать 700 миллионов рублей, а из средствизбирательного фонда кандидата - 15 миллионов рублей. Предельная сумма всех расходов из средствизбирательного фонда регионального отделения политической партии составляет от 15 до 100 миллионоврублей - в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующегосубъекта Российской Федерации.

Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил

наибольшее число голосов избирателей. По результатам выборов по федеральному избирательномуокругу к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившиепять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Президент РФможет созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.

Согласно ст. 103 Конституции РФ, к ведению Государственной Думы относятся: дача согласияПрезиденту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; заслушивание ежегодных отчетов одеятельности Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение надолжность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России; назначение надолжность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ееаудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правамчеловека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом; объявление амнистии;выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В соответствии со ст. 105 Конституции главной задачей Государственной Думы является принятиефедеральных законов.

Предметы ведения палаты носят открытый характер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 125,134), так и действующим законодательством (напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ РФ ит.д.).

Конституция РФ не предусматривает случаев прекращения полномочий Совета Федерации, однакодеятельность Государственной Думы может быть досрочно прекращена путем роспуска нижней палатыПрезидентом РФ.

Президент РФ вправе распустить Государственную Думу в случаях, предусмотренных ст. 111 и ст.117 федеральной Конституции: трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры надолжность Председателя Правительства РФ; повторного выражения недоверия Правительству РФГосударственной Думой в течение трех месяцев; отказа Государственной Думы в доверии ПравительствуРФ.

Государственная Дума не может быть распущена: в течение года после ее избрания на основанииотказа в доверии или выражения недоверия Правительству РФ; в период действия военного иличрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ; смомента выдвижения обвинения Президенту РФ Государственной Думой до принятия соответствующегорешения Советом Федерации.

При роспуске Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновьизбранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Государственная Дума избирает из своего состава Председателя, заместителей Председателя. Ониизбираются тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принятьрешение о проведении открытого голосования.

Председатель Государственной Думы: ведет заседания палаты; ведает ее внутренним распорядком;организует работу Совета Государственной Думы; осуществляет общее руководство деятельностьюАппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от должности руководителяАппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы; представляет палату вовзаимоотношениях с другими государственными органами, общественными объединениями, а также спарламентами зарубежных государств и в международных парламентских организациях; участвует всогласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной властиРоссийской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органамигосударственной власти субъектов Федерации; издает распоряжения по вопросам, отнесенным к егокомпетенции, которые могут быть отменены Государственной Думой, и др.

Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палатысоздается Совет Государственной Думы. В состав Совета входят Председатель Государственной Думы,его заместители, руководители фракций и внутрифракционных групп (не более двух) с правом решающегоголоса. В работе Совета участвуют с правом совещательного голоса председатели комитетов и комиссий.На заседаниях Совета вправе присутствовать депутаты Государственной Думы.

Совет Государственной Думы:а) формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на

очередную сессию;б) принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы

Государственной Думы;в) формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной

месяц с указанием тематических блоков;г) формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы;

д) созывает внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения;е) назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку

законопроекта, внесенного в Государственную Думу;ж) направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты к рассмотрению

Государственной Думой, и материалы к нему Президенту Российской Федерации, субъекту правазаконодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в ПравительствоРоссийской Федерации, депутатам Государственной Думы в сроки, установленные настоящимРегламентом;

з) принимает решение о проведении парламентских слушаний;и) принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации и др.Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым

Государственной Думой, ее депутаты образуют депутатские объединения.Депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного

объединения, прошедшего в нее по федеральному избирательному округу, именуется фракцией.Фракции, имеющие численность более 100 депутатов, вправе образовать внутрифракционные группы всоставе не менее 50 депутатов.

Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии ГосударственнойДумы. Причем такие подразделения палаты формируются по профессиональному критерию, они должнызанимать ведущее место в парламенте, что пока фактически относится к фракциям.

Комитеты:- осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению

Государственной Думой;- осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы и проектов иных

документов;- осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений;- рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы;- в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ,

выполняют иные функции.Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое,

материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думыосуществляет Аппарат Государственной Думы.

В состав Аппарата входят в качестве самостоятельных структурных подразделений аппаратыкомитетов и комиссий Государственной Думы, фракций в Государственной Думе. Контроль наддеятельностью Аппарата Государственной Думы осуществляется Комитетом Государственной Думы поРегламенту и организации работы Государственной Думы.

Государственная Дума собирается на сессии - весеннюю и осеннюю.Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным

голосованием.Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется с использованием электронной

системы подсчета голосов, без использования электронной системы, с использованием бюллетеней ипутем опроса депутатов.

Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие ее позицию по общим илиотдельным вопросам внешней политики России, а также по вопросам международных отношений в целом.

Таким образом, Государственная Дума, хоть и не называется Конституцией РФ нижней палатой,является первым и главным составляющим звеном российского парламента, где не только принимаютсязаконы, но решается ряд важнейших вопросов государственной жизни.

3. СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ: КОМПЕТЕНЦИЯ И ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ

В главе 5 Конституции РФ (в ред. 2014 года) заложены общие принципы формирования составапалат Федерального Собрания - согласно ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят: по двапредставителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного(представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители РоссийскойФедерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не болеедесяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) илиисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется

полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации.

В части 2 ст. 96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федерацииустанавливается федеральным законом.

За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерациипретерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основанииУказа Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 "О выборах в Совет Федерации ФедеральногоСобрания" путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по мажоритарнойсистеме по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границсоответствующих субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета ФедерацииФедерального Собрания Российской Федерации" предусматривал, что членами Совета Федерацииявляются по должности руководители законодательного и высшего исполнительного органов властисубъектов РФ.

В последующем законе кардинально изменен прежний порядок формирования Совета Федерации, итеперь в него входят по два представителя от законодательного и исполнительного органов субъекта РФ.

Статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации"устанавливала, что представитель от законодательной власти субъекта Федерации избирается попредложению спикера регионального парламента в состав Совета Федерации представительным органомсубъекта России (в двухпалатных парламентах избирается поочередно, от каждой из палат, на половинусрока полномочий соответствующей палаты; кандидатуры вносятся поочередно председателямисоответствующих палат), а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации - насрок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Причем законодатель оставляетвозможность группе депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов региональногопарламента внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.

Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти в соответствии со ст. 4 Законаназначался главой исполнительной власти на срок его полномочий при условии, если две трети от общегочисла депутатов парламента субъекта России не проголосуют против назначения данного представителяв Совете Федерации на очередной или внеочередной сессии.

Позднее законодателем уточнен порядок формирования Совета Федерации, который с 1 января2011 г. формировался по той же схеме, но только из числа депутатов региональных и местныхпредставительных органов <1>. В законе предусматривалось, что полномочия члена Совета Федерацииначинаются не с момента подтверждения его полномочий Советом Федерации, а с момента его избрания(назначения) соответствующим региональным государственным органом, а прекращаются с момента егоотзыва соответствующим государственным органом субъекта РФ. Причем представления ПредседателяСовета Федерации, как прежде, не требуется <2>.

--------------------------------<1> Российская газета. 26.02.2014. С. 5 - 8.<2> См.: ФЗ от 14 февраля 2009 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в

связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" // Российскаягазета. 17.02.2009.

В настоящее время действует ФЗ от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования СоветаФедерации", который скорректировал процедуру его формирования. Кандидаты от парламента субъектаРФ теперь выдвигаются только из числа депутатов соответствующего регионального законодательногооргана, причем выдвинуть кандидата может спикер, фракция или объединение депутатов числом неменьше 1/5 от общего количества депутатов.

Кандидаты от главы субъекта РФ теперь проходят совместно с ним процедуру выборов (избрания).В случае выборов главы региона населением субъекта РФ каждый кандидат представляет всоответствующую избирательную комиссию (а в случае его избрания депутатами региональногопарламента - в законодательный орган соответствующего субъекта РФ) три кандидатуры, отвечающиетребованиям, предусмотренным ст. 2 ФЗ о порядке формирования Совета Федерации, одна из которых вслучае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации -представителя от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.

Первоначально предполагалось, что избиратели будут отдавать свои голоса как за кандидата вгубернаторы, так и одному из тройки представленных им кандидатов в члены верхней палаты и ктонаберет наибольшее количество голосов избирателей, тот и будет представлен в Совет Федерации.Однако в итоге законодатель оставил окончательный выбор своего представителя за главой субъекта РФ.

В случае избрания главы региона депутатами законодательного органа власти субъекта кандидатом

от исполнительного органа региона на пост члена Совета Федерации могут быть депутат ГосударственнойДумы или член Совета Федерации, имеющий отношение к соответствующему субъекту РФ, приопределенных условиях.

Очевидно, что демократизирована процедура формирования верхней палаты. Во-первых, теперьэто представители от регионов и его населения, знакомые с местными проблемами и уже прошедшиепроцедуру выборов, получив мандат доверия от избирателей. Во-вторых, такой шаг, по сути, позволяетнам вернуть многостепенные выборы, имеющие свои сильные стороны, и не требует в этой частиизменения Конституции РФ. В-третьих, качественный состав верхней палаты представлен болееразнообразными политические формированиями, что создает добротную платформу для конструктивнойработы в парламенте.

Однако, как уже отмечалось в редакции текста Конституции РФ, в 2014 году принят Закон РФ опоправках к Конституции РФ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1>,который предусматривает расширение Совета Федерации представителями Российской Федерации всоставе до 10% от числа членов палаты, назначаемых и освобождаемых от должности Президентом РФ.По мнению законодателя, учреждение института представителя Российской Федерации обеспечит балансфедеральных и региональных интересов, создаст условия для взаимосвязанной работы Федерации ирегионов с целью максимального учета интересов всех граждан России <2>.

--------------------------------<1> Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014

г. "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Российская газета. 23.07.2014.<2> Информация о законопроектах по субъектам права законодательной инициативы [Электронный

ресурс] // Государственная дума ФС РФ: официальный сайт. Режим доступа: URL: www.duma.gov.ru (датаобращения: 03.05.2014).

Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждение измененияграниц между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента РФ о введениивоенного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных СилРФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ отдолжности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначениена должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей; назначениена должность и освобождение от должности заместителя главы Счетной палаты и половины ееаудиторов.

Предметы ведения Совета Федерации, как и полномочия Государственной Думы, носят открытыйхарактер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 104, 125, 134), так и действующим законодательством(напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ России и т.д.).

Совет Федерации рассматривает предложения Президента РФ и готовит заключение о назначенииили отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в государствах - участникахСодружества Независимых Государств и международных организациях, образуемых государствами -участниками Содружеств Независимых Государств.

Также Совет Федерации обладает значительными полномочиями в законодательной сфере:реализация законодательной инициативы, одобрение федеральных законов, принимаемыхГосударственной Думой, совместное с нижней палатой Федерального Собрания преодоление ветоПрезидента РФ.

Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя СоветаФедерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть представителями одногосубъекта Российской Федерации.

Председатель Совета Федерации:- представляет на рассмотрение членов палаты проект повестки дня ее заседания;- ведет заседание палаты;- подписывает постановления Совета Федерации;- созывает, в т.ч. по предложению компетентных лиц, группы членов Совета Федерации

численностью не менее 1/5 от общего числа его членов, внеочередное заседание палаты;- ведает внутренним распорядком деятельности палаты;- направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые

Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу;- направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные

конституционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой после их одобрения СоветомФедерации;

- распределяет обязанности между своими заместителями;

- представляет палату во взаимоотношениях с государственными и общественными субъектами.Для подготовки и организации работы Совета Федерации образуется Совет палаты, в состав

которого входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов ипостоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всемвопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Для предварительной подготовки вопросов создаются формируемые по профессиональномукритерию комитеты и комиссии. Политических объединений по типу фракций в Государственной Думе вСовете Федерации не создается.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. По решению Совета Федерации местопроведения заседаний может быть изменено.

На открытых заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты ГосударственнойДумы. Заседания Совета Федерации проводятся в период с сентября по июль. Заседание СоветаФедерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членовпалаты. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.

Заседания Совета Федерации предусматривают основные виды выступлений: доклад, содоклад,заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях повопросам о внесении предложений по мотивам голосования, по порядку работы, а также предложение,справка, информация, заявление, обращение.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытоеголосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электроннойсистемы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса.

Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы подсчетаголосов либо по решению палаты без использования электронной системы. Голосование сиспользованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным.

Таким образом, Совет Федерации играет ключевую роль в законодательной деятельности, аособенно в решении ряда важнейших государственных вопросов. Изменение порядка формированияпридает Совету Федерации обновленный статус, статус профессионального законодательного органа,действующего на постоянной основе, а не эпизодически, как ранее.

4. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГОСОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Становление и развитие парламентаризма в России идет не только путем совершенствованияпарламентских процедур и статуса палат парламента, но и через применение наиболее рациональных ипродуктивных форм парламентского контроля, которые выработаны мировой практикой и нашлиотражение в российском опыте.

В Конституции РФ не содержится определения и достаточных форм парламентского контроля.Однако анализ законодательства и регламентов палат российского парламента позволяет определитьпарламентский контроль как регламентированную конституционными нормами деятельностьуполномоченных органов, направленную на проверку и оценку соответствия и реализации законов в целяхустранения выявленных нарушений и предупреждения возможных несоответствий в системедействующего законодательства <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.Учебник "Парламентское право России" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк

согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

<1> См.: Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 135 - 138.

Порядок и формы контроля установлены в ФЗ от 7 мая 2013 г. "О парламентском контроле",субъектами которого являются Совет Федерации и Госдума, их комитеты и комиссии, члены СФ идепутаты, Счетная палата РФ, а также парламентская комиссия по расследованию соответствующихфактов и обстоятельств. Среди целей контроля - обеспечивать соблюдение Конституции и законовстраны, противодействие коррупции, выявление ключевых проблем в деятельности госорганов. Крометого, изучается практика применения законодательства России, вырабатываются рекомендации по егосовершенствованию.

Перечислены формы парламентского контроля. Так, Госдума рассматривает вопрос о доверииПравительству РФ, заслушивает его ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности

Банка России. Проводятся парламентские слушания и расследования. Направляются депутатскиезапросы. Представители ФС РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии порасследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий. Государственный и местныйорганы, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палатыФС РФ, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срокуведомить ее о принятых мерах.

Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки ипредполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральнымизаконами. Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытойдля общества и СМИ, в т.ч. через Интернет. Общее руководство организацией и проведениемпарламентского контроля возлагается на председателей палат ФС РФ и их заместителей.

Правовое регулирование такой формы парламентского контроля, как парламентские расследования,нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследованииФедерального Собрания РФ", где установлены предмет, основания, порядок проведения иорганизационные формы парламентского расследования.

В соответствии с Законом парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массовогонарушения гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства,связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанныес негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента РФ; деятельность суда поосуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия,осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметомпарламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершениипреступления.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшиеизвестными депутатам и сенаторам, связанные с обозначенными фактами.

При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (поддержке предложения осоздании комиссии) и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палатыФедерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов СоветаФедерации и депутатов Государственной Думы. Комиссию возглавляют обладающие равными правасопредседатели, избираемые палатами Собрания.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, которыйнаправляется в палаты парламента, где должны содержаться выводы комиссии по расследуемым еюфактам и обстоятельствам, а также законодательные и кадровые предложения.

Палаты Федерального Собрания в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговыйдоклад. В заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмотрении ими вопроса обутверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в РФ.

Утвержденный палатами доклад направляется Президенту РФ и Правительству РФ, котороеобязано рассмотреть его на своем заседании, публикуется в установленном порядке, а такжеразмещается в сети Интернет. После чего парламентское расследование считается завершенным.

Федеральное Собрание РФ воспользовалось своим правом на проведение парламентскогорасследования, объектом которого явилась авария на Саяно-Шушенской ГЭС. В итоговом докладепарламентской комиссии среди причин аварии указаны недопустимо низкая ответственностьэксплуатационного персонала и руководства станции, злоупотребление ими служебным положением. Вдокладе поименно перечислены около 20 виновных должностных лиц СШ ГЭС, 15 из которых членыкомиссии рекомендовали уволить с работы <1>.

--------------------------------



<1> См.: Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 135 - 138.

Парламентские слушания, являясь одной из форм парламентского контроля, не ограничены лишьконтролем, они являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, служат дляпрояснения и согласования позиций их участников.

Основной целью слушаний является разработка компромиссного, итогового, согласованногорешения, что достигается путем выявления и обмена мнениями, согласованием позиций.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу.Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявшихучастие в парламентских слушаниях участников.

Активно проходят такие слушания как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации,тематикой обсуждения становятся сферы образования, науки, культуры, здравоохранения, транспорта,экономической политики и др. Комитеты и комиссии палат парламента также принимают участие ворганизации и проведении парламентских слушаний, состоявшихся в другой палате парламента, чтоявляется одной из форм их взаимодействия.

Особыми формами парламентского контроля являются парламентские и депутатские запросы,вопросы депутатов и "правительственный час". Такие формы, предусмотренные и регламентами палат, иФКЗ "О Правительстве РФ", позволяют депутатам обратиться к чиновникам по наиболее значимымвопросам и получить обстоятельное разъяснение или ориентировать компетентные органы на принятиесоответствующих мер <1>.

--------------------------------



<1> См.: Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. С. 188 - 190.

К специфическим формам парламентского контроля можно отнести отрешение Президента РФ отдолжности, которую законодатель к таковым не относит.

Таким образом, законодательная и представительная функции парламента неразрывно связаны сего контрольной деятельностью. Народ не только делегирует законодателю установление правовыхпредписаний в форме законов, но и поручает компетентным субъектам осуществлять парламентскийконтроль над исполнением и соблюдением законодательства.

5. ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКИХ ПАРЛАМЕНТАРИЕВ

Правовое регулирование статуса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думыосуществлено Конституцией РФ (ст. 97 - 99, 104, 109, 134), Федеральным законом от 8 мая 1994 г. "Остатусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации", регламентами палат Федерального Собрания РФ.

Названный статус в первую очередь определяется природой мандата члена Совета Федерации,депутата Государственной Думы. В теории выделяют императивный и свободный депутатские мандаты.Первый означает связанность депутата волей избирателей, что обеспечивается возможностью отзывадепутата избирателями, подотчетностью и наказами избирателей, обязательных к исполнению.Свободный мандат - осуществление депутатом интересов избирателей в том виде, в каком он их видит. Сучетом сказанного мандат депутата можно оценить как относительно свободный (невозможность отзывадепутата, отсутствие института обязательных наказов), поскольку теперь депутат связан жесткойпартийной дисциплиной. Между тем депутат обязан поддерживать связь с избирателями, рассматриватьих обращения, встречаться с ними, отчитываться перед ними о своей работе. Эта обязанность лежит и начлене Совета Федерации.

Парламентарии осуществляют полномочия на постоянной основе. Срок полномочий члена СоветаФедерации с 2011 года начинается с момента его избрания (назначения) соответствующим региональнымгосударственным органом и завершается в момент назначения (избрания) нового члена СоветаФедерации. Срок полномочий депутата Думы начинается со дня избрания его депутатом и прекращаетсясо дня начала работы Думы нового созыва.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются с момента его избрания (назначения)соответствующим региональным государственным органом, а прекращаются с момента его отзывасоответствующим органом субъекта РФ.

Формами деятельности сенаторов и депутатов являются:1) участие в заседаниях своей палаты в порядке, установленном ее регламентом; в совместных

заседаниях палат;2) участие в работе комитетов и комиссий палат, согласительных и специальных комиссий,

создаваемых палатами;3) участие в выполнении поручений своих палат;4) участие в парламентских слушаниях;

5) внесение законопроектов в Думу;6) внесение собственных запросов, а также инициирование парламентского запроса (запроса Совета

Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации;7) обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании своей палаты;8) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по

немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.Формами деятельности депутата также являются работа с избирателями и участие в работе своих

депутатских объединений.Полномочия сенатора, депутата могут прекращаться досрочно в случаях:1) его письменного заявления о сложении полномочий;2) его избрания депутатом парламента субъекта РФ, представительного органа местного

самоуправления, выборным должностным лицом иного органа публичной власти, а равно его назначенияна иную государственную или муниципальную должность РФ;

3) его поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органауправления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления импредпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и инойтворческой деятельности;

4) утраты им гражданства РФ либо приобретения гражданства иностранного государства;5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;6) вступления в законную силу решения суда об ограничении его в дееспособности либо о

признании его недееспособным;7) признания его безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения

суда, вступившего в законную силу;8) его смерти.Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим

(назначившим) его органом субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание(назначение). Полномочия депутата Думы прекращаются досрочно также в связи с роспуском ДумыПрезидентом РФ, его выходом по личному заявлению из состава своей фракции.

Статус члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы обеспечивается рядом гарантий.Существенной гарантией является депутатская неприкосновенность. Вопрос о лишении парламентариянеприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатойпарламента.


1. По каким критериям можно оценить эффективность деятельности Федерального Собрания?2. Каковы основные полномочия Государственной Думы?3. Каковы основные полномочия Совета Федерации?4. В чем отличие депутатских фракций от депутатских групп в Государственной Думе?5. Кто входит в состав Совета Государственной Думы и какова его компетенция?6. Какие способы формирования Совета Федерации Вам известны?7. Что входит в структуру правового статуса депутата?8. Что такое депутатская неприкосновенность?9. В формировании каких органов государственной власти участвует Федеральное Собрание РФ?10. Какие формы парламентского контроля существуют?


1. Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2006. N 2.2. Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. 2003. N 1.3. Андриченко Л.В. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов

РФ / Л.В. Андриченко, А.Н. Чертков // Журнал российского права. 2009. N 2.4. Аналитическая записка по вопросу правового регулирования статуса Федерального Собрания РФ

// Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 6.5. Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: Учеб. пособие. М.,

2015.6. Дигангаров С.В. Предмет парламентского расследования в Российской Федерации // Право и

политика. 2010. N 4.



7. Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2008.8. Гранкин И.В. Определение статуса Федерального Собрания РФ и проблемы его

совершенствования // Государство и право. 2005. N 6.9. Горобец В.Д. Парламент в Российской Федерации. М., 1998.10. Гончаров В.В. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и

законодательной (представительной) власти в России / В.В. Гончаров, С.М. Жилин // Современное право.2010. N 2.

11. Карасев А.Т. Депутатский мандат и конституционно-правовой статус депутата в свете решенийКонституционного Суда РФ // Российский юридический журнал. 2013. N 4.

12. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органагосударственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основанияклассификации и проблемы реализации в практике // Российский юридический журнал. 2011. N 1.

13. Лукьянова Е.А. Депутатские риски (некоторые вопросы современной трансформации статусадепутата парламента) // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9.

14. Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие сдругими органами государственной власти // Журнал российского права. 2003. N 1.

15. Новиков К. Старый добрый сенатор // Российская газета. 04.04.2012.16. Нудненко Л.А. Правовые гарантии парламентской оппозиционной деятельности в

Государственной Думе Федерального Собрания РФ // Государство и право. 2011. N 8.



17. Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006.18. Парламентское право России: Учеб. пособие / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008.19. Саликов М.С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства //

Российский юридический журнал. 2013. N 4.20. Фадеев В.И. Как формировать Совет Федерации? // Журнал о выборах. 2007. N 1.21. Филиппова Н.А. Совет Федерации: стратегия реформы в контексте правовой интеграции

Российского государства // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6.

ТЕМА 13. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Законотворческий и законодательный процесс: понятие, принципы.2. Стадии и проблемы реализации федерального законодательного процесса.

1. ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ

Главная задача парламента - принятие законов. Процесс законодательства занимает большуючасть времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом регламентирован истрого формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормамиконституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельностькомпетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином "законодательный процесс"используется термин "законотворческий процесс". В литературе зачастую категории законотворческого изаконодательного процесса отождествляются, поскольку они, по сути, представляют собойосуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработкеи принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляетсобой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательногорегулирования <1>. Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не

полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап - выявление потребности принятия закона изаконодательная идея - не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельноформализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган.Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса,который обширнее как по времени, так и по содержанию <2>.

--------------------------------<1> См.: Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 17 - 20;

Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 53 - 54.<2> Хотя в литературе присутствует и другая точка зрения, сводящая законодательный процесс к

процедурной деятельности, при этом законотворческий процесс отличается созидательным началоманализируемой деятельности. См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации.Теория. Практика. Методика. Екатеринбург, 2001. С. 72 - 73.

Законотворческий процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма,справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования правового опыта, связи спрактикой, своевременности.

Основные конституционные требования к правотворчеству:- законность нормативных правовых актов;- отражение в законодательстве интересов населения;- обеспечение демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;- единство, полнота и непротиворечивость системы нормативных правовых актов;- согласованность правовых актов регионального уровня с федеральными актами;- обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов;- открытость и доступность информации о правовых актах.Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий

процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению иотмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

2. СТАДИИ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГОЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления государственнойвласти - федеральном и региональном.

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Воспримем следующуюпоследовательность стадий:

1) законодательная инициатива субъекта права законодательной инициативы;2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;3) обсуждение и принятие закона Государственной Думой;4) обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.В некоторых случаях возникают дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная

последовательность носит общий характер и условна.Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - это конституционное

правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути она сведена квнесению на рассмотрение Государственной Думой законопроекта.

Законопроекты по действующей Конституции вносятся в Государственную Думу (за рубежомзаконопроекты могут вноситься в обе палаты парламента - США, Франция). В дореволюционной России, всоответствии с Основным Законом 1906 года, законодательные инициативы могли поступать как вГосударственный совет, так и в Государственную Думу.

Непоследовательностью отличался законодательный процесс и в Верховном Совете РСФСР.Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект в аппарат Государственной Думы,

где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационногообеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии.

Согласно Регламенту Государственной Думы <1> в текст законопроекта необходимо включатьследующие положения: о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона; о признанииутратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи спринятием закона.

--------------------------------<1> О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации:

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД.

При внесении законопроекта в Государственную Думу должны быть представлены:- пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение

концепции законопроекта;- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;- перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию

утратившими силу в связи с принятием данного закона;- финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации

законопроекта);- заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 федеральной

Конституции).Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы, спикер палаты направляет

зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствиетребованиям Конституции РФ и Регламента палаты.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думузаконопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложениюпрофильного комитета принимает решение:

- назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту;- включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на

текущую либо на очередную сессию;- направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, федеральные органы

государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, высшим судам повопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям,Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору и такойзаконопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный СудРФ <1>.

--------------------------------<1> О проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства РФ: Постановление

Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г.

Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроектов. В случае отсутствия явныхнарушений и соблюдения вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, СоветГосударственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.

Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет ГосударственнойДумы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет ГосударственнойДумы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.

Законодателем введено обязательное согласование проектов федеральных законов о предметахсовместного ведения с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов РФ в законодательномпроцессе.

Третья стадия законодательного процесса включает рассмотрение законопроектов вГосударственной Думе. Такое рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Дума не примет иногорешения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы кнему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам непозднее чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общаяконцепция, актуальность, целесообразность и практическая значимость, дается оценка соответствияосновных положений законопроекта Конституции России.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителяответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп,иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных

предложений и замечаний;- принять закон;- отклонить законопроект.Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта,

принятого в первом чтении (ст. 119 Регламента Государственной Думы) <1>.--------------------------------<1> Возможность инициирования референдума федеральными органами государственной власти

(включая и Государственную Думу) предусмотрена Федеральным конституционным законом от 28 июня2004 г. "О референдуме Российской Федерации".

При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъектуправа законодательной инициативы.

Если закон принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты не принимаются крассмотрению. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первомчтении совместно с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосованиянесколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, топринятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее числоголосов. В случае если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, наокончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результатголосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроквнесения его на второе чтение.

Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числачленов палаты.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение иопределяет докладчика ответственного комитета. Ответственный комитет принимает и анализируетпоступившие поправки к законопроекту, составляет таблицу поправок и производит подготовкузаконопроекта ко второму чтению, которое начинается с доклада представителя комитета и сводится кобстоятельному рассмотрению предложенных поправок.

После принятия законопроекта во втором чтении он направляется в ответственный комитет дляустранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если проведена правовая илингвистическая экспертиза, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.

Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта недопускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаяхвозможно возвращение к процедуре второго чтения.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается нарассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатойв соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ и в течение 14 дней он не был рассмотрен СоветомФедерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Председателем верхней палаты ПрезидентуРоссии для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляетсяПредседателем Государственной Думы Президенту РФ - это при преодолении несогласия СоветаФедерации.

Четвертая стадия - рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. В соответствии с ч. 3 ст.105 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти днейпередается на рассмотрение Совета Федерации. Если федеральный закон принят по предметамсовместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов власти субъектовРФ по такому федеральному закону.

Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе ссопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого СоветФедерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон и которыйисчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации.

Совет Федерации рассматривает законы в активной форме - путем обсуждения и принятия решенияпалатой и в пассивной форме - без рассмотрения палатой.

В активной форме подлежат рассмотрению все так называемые обязательные законы, к числукоторых относятся законы о поправках Конституции РФ, ФКЗ, федеральные законы, указанные в ст. 106Конституции РФ, и законы, по которым Дума преодолела несогласие Президента РФ.

Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения окончательногорешения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. Конституционным Судом РФ подтвержденанеобходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона в течение 14дней, и обязательный федеральный закон, не рассмотренный в течение 14 дней, квалифицированКонституционным Судом как не одобренный верхней палатой парламента. Вместе с тем Суд отметил, чтотакое толкование Конституции не распространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст. 106

Конституции РФ, признанные самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению<1>.

--------------------------------<1> По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации: Постановление

Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П.

После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяетответственный комитет.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона,предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает понему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям СоветаФедерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет заключение вответственный комитет Совета Федерации.

Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации, ответственный комитет дает оценкурассматриваемому федеральному закону, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующихрешений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый ГосударственнойДумой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый ГосударственнойДумой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет (комиссия) палаты считаетнеобходимым его отклонить.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании СоветаФедерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета. Затемпредоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Правительства РФ. Послевыступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов СоветаФедерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либообсудить его на заседании палаты.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона,подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит наголосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленностивопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносевопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый ГосударственнойДумой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, федеральныйконституционный закон и закон о поправках к Конституции РФ - квалифицированным, не менее 3/4 голосовот общего числа членов палаты.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федеральногозакона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрениизакона в пятидневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания иобнародования закона.

В литературе выделяют особую стадию - преодоление разногласий между Советом Федерации иГосударственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думыопределяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:

- создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;- принять федеральный закон в ранее принятой редакции;- снять федеральный закон с повторного рассмотрения.При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый

текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон

квалифицированным большинством в 2/3 голосов, затем он в течение 5 дней направляетсяПредседателем Думы Президенту РФ для промульгации. И это единственный случай, когда законнаправляется главе государства, минуя Совет Федерации.

Завершающая - пятая стадия - подписание закона главой государства и официальноеопубликование <1>. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент России в течение 14 днейподписывает и обнародует закон. Президент РФ вправе отклонить или возвратить закон. Президентотклоняет федеральный закон, если не согласен с его содержанием (право вето), а возвращает в случае,если нарушен порядок или процедура его рассмотрения и принятия. Возможность последнего подтвердилКонституционный Суд РФ, отметив, что федеральный закон возвращается в соответствующую палату, гдебыла нарушена процедура принятия федерального закона.

--------------------------------<1> Однако с учетом того, что Президент РФ вправе лишь задержать опубликование закона и его

вето может быть преодолено палатами парламента, некоторые авторы не признают данную стадиюсамостоятельной стадией законодательного процесса, что, безусловно, спорно. См.: Абрамова А.И.Современный законодательный процесс РФ: стадии и проблемы их совершенствования // Журналроссийского права. 2007. N 2. С. 21.

В случае возвращения закона главой государства он рассматривается парламентом с того момента,где была нарушена процедура его принятия.

Особенной является процедура принятия федеральных конституционных законов, как и законов опоправках в Конституцию РФ, которые принимаются квалифицированным большинством голосов каждойиз палат парламента (2/3 Думы и 3/4 Совета Федерации) и подлежат обязательному подписаниюПрезидентом России в течение 14 дней. Таким образом, в отношении их Президент РФ не имеет праваотлагательного вето.

Опротестованный закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, которыйможет:

- принять возражения Президента, внести соответствующие изменения в закон и вновь направитьего главе государства;

- отклонить возражения главы государства, одобрив закон в прежней редакции квалифицированнымбольшинством голосов.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральнымзаконом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционныхзаконов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

Согласно этому акту в России применяются только те федеральные законы, которые официальноопубликованы в "Российской газете", "Парламентской газете", Собрании законодательства РоссийскойФедерации, а также впервые размещены (опубликованы) на Официальном интернет-портале правовойинформации (www.pravo.gov.ru). Публикация закона осуществляется в течение 7 дней с моментаподписания Президентом РФ, закон вступает в силу по общему правилу по истечении 10 дней со дняопубликования, если иное не предусмотрено в законе.

Таким образом, подписание закона главой государства состоит не только в том, что главагосударства подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должнойправовой процедуры.


1. Сформулируйте понятие и основные стадии законотворческого процесса.2. Как бы Вы соотнесли понятия правотворческого, законотворческого и законодательного процесса?3. В отношении каких законов Президент РФ не пользуется правом отлагательного вето?4. В чем назначение первого, второго и третьего чтений законопроектов в Государственной Думе?5. Когда законопроекты рассматриваются более чем в трех чтениях?6. Какие из этапов законодательного процесса могут "выпадать"?7. Как соотносятся обнародование и опубликование законов?8. Имеются ли особенности внесения законопроектов коллегиальными органами?9. Как соотносится институт возвращения закона с институтом отклонения закона главой

государства?10. Чем отличается круг субъектов законодательной инициативы от круга субъектов

конституционной инициативы?11. На какие законопроекты обязательно наличие заключения Правительства РФ?


1. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии ипроблемы совершенствования // Журнал российского права. 2007. N 2.

2. Авакьян С.А. Десять конституционно-правовых "заповедей" законотворчества // Вестн. МГУ. Сер.11. Право. 2010. N 1.

3. Арбузкин А.М. Законодательная инициатива: ожидания, результаты и перспективы / А.М.Арбузкин, И.П. Кененова, Т.К. Ковалева, А.А. Троицкая // Конституционное и муниципальное право. 2014.N 1.

4. Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое

оформление // Журнал российского права. 2008. N 2.5. Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: Учеб. пособие. М.,

2015.6. Безруков А.В. Правотворческий процесс: Россия и зарубежный опыт: Учеб. пособие / А.В.

Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2009.7. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.8. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.9. Ивлев Г.П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности:

Монография / Г.П. Ивлев, Т.А. Гаджимагомедов. М., 2008.10. Иванов С.А. Основные аспекты соотношения закона и подзаконного акта нормативного

правового акта // Государство и право. 2004. N 8.11. Кожевников О.А. Дефектное правотворчество // Российский юридический журнал. 2008. N 1.12. Леоненко Н.Т. Право вето: региональный аспект / Н.Т. Леоненко, Т.А. Беркутова // Право и

политика. 2011. N 1.13. Лебедев В.А. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в РФ:

Монография / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. Челябинск, 2010.14. Личичан О.П. Правовые системы субъектов Федерации: опыт конструирования российской

модели // Право и политика. 2010. N 5.15. Остапович И.Ю. Конституционный Суд РФ в нормотворческом процессе // Российский

юридический журнал. 2010. N 2.16. Парламентское право России: Учеб. пособие / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008.17. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти //

Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17.18. Поленина С.В. Правовая политика - генерализирующий фактор правотворчества // Государство и

право. 2011. N 1.19. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория. Практика. Методика.

Екатеринбург, 2001.20. Разбаш О.Н. Федеральный законотворческий и законодательный процессы в современном

российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальноеправо. 2009. N 18.

21. Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права.2008. N 2.

22. Югов А.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия "законопроектныйпроцесс" / А.А. Югов, К.А. Игишев // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3.

ТЕМА 14. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Правительство России в системе органов государственной власти: правовой статус и организациядеятельности.

2. Основные функции, полномочия и акты федерального Правительства.3. Федеральные органы исполнительной власти: конституционно-правовой статус и особенности.

1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙВЛАСТИ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть в стране осуществляетПравительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительнойвласти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно сложно и важно в условияхфедеративного государства. Вместе с тем Правительство осуществляет исполнительную власть не вотрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной власти -законодательной и судебной.

Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральныйконституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве РФ", Регламент Правительства РФ,федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

Правительство Российской Федерации - высший коллегиальный исполнительный органгосударственной власти Российской Федерации общей компетенции, возглавляющий единую системуисполнительной власти в РФ.

В науке подвергается сомнению фактически высшее место Правительства РФ в системеисполнительной власти. Обширный перечень полномочий главы государства по отношению кПравительству РФ (назначение и отставка федерального Правительства, непосредственное руководстворядом министерств, возможность председательствовать на заседаниях Правительства, отмена актовПравительства) дает основания для такой дискуссии. Но, учитывая положения Конституции РФ и ФКЗ "ОПравительстве РФ", мы должны заключить, что формально Правительство возглавляет исполнительнуювласть в России, а Президент РФ условно стоит над ним и как глава государства оказывает на негоогромное влияние.

Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью исполнительныхорганов субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществлениефедеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов.Территориальные федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочийвзаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов Федерации в решении вопросов в сфересовместного ведения Федерации и ее субъектов.

Однако региональные органы исполнительной власти не подчинены Правительству России.Федеральное Правительство вправе в отношениях с ними лишь координировать их деятельность.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейшихпостановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, вопросаммежрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрениефедеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместноговедения.

В свою очередь федеральные органы исполнительной власти направляют для согласованияисполнительным органам регионов проекты нормативных актов и иных документов, затрагивающихинтересы субъектов РФ. Предложения регионов подлежат обязательному рассмотрению в ПравительствеРФ (ст. 43 ФКЗ "О Правительстве РФ").

ФКЗ "О Правительстве РФ" закрепил основные принципы деятельности Правительства РФ, средикоторых - принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принципы народовластия,федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека игражданина.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнениезаконодательства и осуществляет систематический контроль его исполнения федеральными ирегиональными органами власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства России.Тем самым основной задачей Правительства является исполнительно-распорядительная деятельность,включая исполнение законов и контроль над их соблюдением и реализацией.

Состав и структура Правительства РФ. По сравнению с советским периодом составПравительства России стал уже. При этом число общефедеральных органов управления, руководителикоторых не входят в состав федерального Правительства, значительно превысило число министерств.

В соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ Правительство Российской Федерации состоит из членовПравительства РФ: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ ифедеральных министров. Законодатель не называет других членов Правительства, хотя фактически всостав Правительства России также могут входить и министры "без портфеля", и руководитель АппаратаПравительства, имеющий ранг федерального министра или заместителя Председателя Правительства, идругие лица, наделенные главой государства статусом федерального министра.

Часть 1 ст. 112 федеральной Конституции говорит о структуре федеральных органовисполнительной власти. На практике это положение понимается широко, включая и структуруПравительства, которая определяется Президентом РФ по предложению главы Правительства. Потомуважно различать структуру Правительства как государственного органа и структуру федеральныхисполнительных органов как систему исполнительных органов на федеральном уровне.

Выше обозначен состав Правительства РФ, обратимся к его структуре. Федеральнымконституционным законом предусмотрена возможность образования Президиума Правительства РФ,который не подменяет самого Правительства и решает оперативные вопросы. В состав Президиумавходят руководство Правительства и ключевые министры. Правительство Российской Федерации вправеотменить любое решение Президиума Правительства Российской Федерации.

В структуре Правительства образуются координационные органы - комиссии, комитеты исовещательные органы - советы, предназначенные для выработки рекомендаций.

Для организации и обеспечения деятельности Правительства РФ образуется АппаратПравительства РФ, включающий руководство Аппарата (руководитель и его заместители), секретариатызаместителей Председателя Правительства РФ и руководителя Аппарата, департаменты, в которыхсоздаются отделы. Аппарат выполняет организационно-методические, экспертно-консультативные,

справочно-информационные, контрольные и иные возложенные на него функции.Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение

заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ.Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан Российской

Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном ст. 111Конституции РФ. В этом процессе задействована Государственная Дума, которая в случае трехкратногоотклонения кандидатур Председателя Правительства подвергает себя угрозе роспуска.

Спор между Президентом РФ и Государственной Думой о понимании ч. 4 ст. 111 Конституции РФотносительно возможности представления главой государства на должность премьер-министра одного итого же кандидата решен с учетом сложившейся практики Конституционным Судом РФ (Постановление от11 декабря 1998 г.) в пользу Президента РФ, который вправе представлять в Государственную Думу длясогласования многократно одного и того же кандидата.

Председатель Правительства РФ выполняет следующие функции: возглавляет Правительство,определяет основные направления его деятельности и организует его работу; представляетПравительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседания Правительства РФ,обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФпредложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и обосвобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, оналожении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности междучленами Правительства.

Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работеПравительства РФ.

В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временноисполняет обязанности Президента России. Однако исполняющий обязанности главы государства неможет распустить парламент, назначить референдум и инициировать изменение федеральнойКонституции.

Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности ПрезидентомРФ: по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; в случае невозможности исполненияПредседателем Правительства РФ своих полномочий. Освобождение от должности премьера влечетотставку Правительства РФ.

Президент РФ лишь уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении от должностиПредседателя Правительства в день принятия решения. Никаких согласительных и консультативныхпроцедур от Президента РФ не требуется, в то время как в большинстве стран такие консультациитрадиционно проводятся.

В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет одиниз заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленнымраспределением обязанностей. Количество заместителей премьер-министра России устанавливаетсяуказом Президента, в разные периоды их число менялось от одного до шести.

В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе доназначения нового премьера поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФодному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должностьи освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.Члены Правительства РФ вправе подавать заявления об отставке, что уже не влечет отставку всегоПравительства РФ, как в случае отставки его председателя.

Полномочия Правительства РФ прекращаются в случаях:1) сложения Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ (ст.

116 Конституции РФ). Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляетсяраспоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ;

2) отставки Правительства РФ. Известны три разновидности отставки - добровольная("правительственная"), когда Президент РФ удовлетворяет просьбу Правительства РФ об отставке,"президентская" отставка, когда глава государства единолично принимает решение об отставкеПравительства РФ по собственному усмотрению (ч. 1, 2 ст. 117 Конституции РФ), и "парламентская"отставка по инициативе Государственной Думы через процедуру выражения недоверия Правительству РФ(ч. 3 ст. 117). Отставка возможна и по инициативе премьера в случае отказа Государственной Думы вдоверии Правительству РФ, что влечет необходимость принятия радикального решения Президентом РФв течение 7 дней (ч. 4 ст. 117). Причем важно обратить внимание как минимум на два отличия выражениянедоверия и отказа в доверии Правительству РФ: по инициативе и по процедуре;

3) освобождения от должности премьер-министра как по собственной инициативе, так и в других

случаях Президентом РФ, что одновременно влечет отставку Правительства РФ.Теоретически право Президента РФ на освобождение от должности главы Правительства должно

быть ограничено в силу разделения властей, необходимости обеспечения их согласованногофункционирования.

2. ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И АКТЫФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Правительство по своей природе - более мобильный орган по сравнению с парламентом, егофункции и полномочия распространяются на все сферы общественной жизни, они наполняютсяконкретным содержанием в зависимости от состояния законодательства, потребностей развития, поэтомуможно вести речь лишь об основных функциях и полномочиях Правительства РФ.

Как орган исполнительной власти Правительство РФ обязано исполнять законы, принятыепарламентом. Однако модель действия "на основании и во исполнение Конституции и законов", известнаяКонституции РСФСР 1978 года, в Конституции РФ применительно к российскому Правительствурасширена за счет нормативных указов Президента РФ (ст. 115).

Компетенцию Правительства составляют его общие полномочия, а также специальные полномочияв сферах:

- экономики; бюджета и финансов;- социальной; науки, культуры, образования;- природопользования, охраны окружающей среды;- обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью;- обороны, государственной безопасности РФ;- внешней политики и международных отношений.В числе общих полномочий Правительства - организация осуществления внутренней и внешней

политики РФ; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системыисполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формированиефедеральных целевых программ и обеспечение их осуществления; законодательная инициатива вГосударственной Думе.

Кроме того, к сфере общих вопросов федерального Правительства относится руководствофедеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, контроль ихдеятельности, отмена актов федеральных органов исполнительной власти или приостановление ихдействия.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителейфедеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, неподведомственных Президенту РФ, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей,руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральныхминистерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Заместителей руководителейфедеральных агентств, служб при министерствах, подведомственных Правительству РФ, назначаютсоответствующие министры.

Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органовфедеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание ихаппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционныхзаконов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления ираспоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты Правительства РФ отличает фундаментальность,многофункциональность, подзаконность, оперативность и обязательность <1>.


Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Актыпо оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в формераспоряжений Правительства.

Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению, первые официальнопубликуются не позднее 15 дней со дня их принятия, вторые - в течение 10 дней, а при необходимостинемедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовойинформации.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются председателем Правительства иобязательны к исполнению. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ

определяется Указом Президента РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.

3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС И ОСОБЕННОСТИ

В Конституции РФ не предусмотрена законодательно система федеральных органовисполнительной власти в федеральном законе. Практика пошла по пути установления системыфедеральных органов исполнительной власти посредством принятия указов Президента РФ. За период с1996 года были приняты несколько таких указов, каждый из которых различно определял системуфедеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органовисполнительной власти" установлена трехуровневая система федеральных исполнительных органов, вкоторую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство - возглавляемый федеральным министром федеральный органисполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики инормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФсфере деятельности.

Федеральная служба - возглавляемый руководителем (директором) федеральный органисполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфередеятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защитыи охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественнойбезопасности.

Федеральное агентство - возглавляемый руководителем (директором) федеральный органисполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказаниюгосударственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции,за исключением функций по контролю и надзору.

Решение о создании, преобразовании, ликвидации федеральных органов исполнительной властипринимает Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положение о федеральныхорганах исполнительной власти, подведомственных главе государства, утверждается Президентом РФ, адругих федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения егоруководителя. Так, все федеральные министры, а также руководители федеральных исполнительныхорганов и их заместители, непосредственно подчиняющиеся главе государства, назначаются надолжность и освобождаются от должности Президентом РФ (первый блок федеральных органовисполнительной власти). Заместители федеральных министров, а также руководители федеральныхорганов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, назначаются и освобождаются отдолжности федеральным Правительством (второй блок). Заместители руководителей федеральныхслужб, федеральных агентств при федеральных министерствах назначаются соответствующимиминистрами, а непосредственно подчиняющиеся Правительству РФ (третий блок) - ПравительствомРоссии.

Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иныхисполнительных органов, кроме тех, что находятся под руководством Президента РФ (МИД, МВД, ФСБ идр.). Рост последних ослабляет позиции Правительства РФ и порождает проблемы координациидеятельности этих органов.

Таким образом, назрела необходимость законодательного регулирования статуса министерств ииных федеральных исполнительных органов. Также необходимо помнить о том, что в силу ч. 2 ст. 77федеральной Конституции федеральные и региональные органы исполнительной власти пофедеральным и совместным предметам ведения образуют единую систему исполнительной власти.Важно и то, что федеральные исполнительные органы вправе создавать территориальные органы иназначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Причем координирующая рольв этой системе отведена Правительству России.


1. Назовите юридические признаки, свидетельствующие о том, что Правительство РФ являетсявысшим исполнительным органом государственной власти. В чем выражается коллегиальностьдеятельности Правительства РФ?

2. Каково место Правительства РФ в системе разделения властей? Какой орган максимально длянего влиятелен?

3. Перечислите полномочия Правительства РФ по руководству федеральными органамиисполнительной власти.

4. Какими полномочиями обладает Правительство РФ по отношению к органам исполнительнойвласти субъектов Федерации?

5. Назовите правовые акты Правительства РФ и дайте им характеристику.6. Какова структура Правительства РФ и какие структурные подразделения входят в состав

Аппарата Правительства РФ?7. Какие основные функции выполняет Правительство РФ?8. Какие основания прекращения его полномочий вам известны?9. Раскройте понятие и структуру федеральных органов исполнительной власти.10. Каким образом реализуется принцип федерализма в деятельности Правительства РФ?


1. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления / А.И.Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин. М., 2003.

2. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфереисполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 1.

3. Балабакин С.И. К вопросу о порядке назначения руководителей органов МВД в РоссийскойФедерации // Журнал российского права. 2003. N 10.

4. Гончаров В.В. Проблемы выбора оптимальной системы исполнительной власти в РФ //Современное право. 2010. N 6.

5. Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности / Г.П. Ивлев, Г.А.Гаджимагомедов. М., 2008.

6. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова.М., 1996.

7. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств РФ. М., 2003.8. Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти // Современное

право. 2009. N 3.9. Кикоть В.Я. Место и роль МВД в политике Российского государства по обеспечению

международной законности и правопорядка // Государство и право. 2004. N 1.10. Лексин И.В. Конституционное значение понятия "единая система исполнительной власти" //

Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1.11. Сосновский С.А. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и

должностных лиц: соотношение и порядок реализации // Правоведение. 2008. N 2.12. Федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации.

Федеральные министерства: Справочник. М., 2002.13. Черкасов К.В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей

Правительства РФ в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N6.

ТЕМА 15. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА И КОНСТИТУЦИОННОЕПРАВОСУДИЕ В РОССИИ


1. Судебная власть и принципы правосудия в России.2. Судебная система Российской Федерации.3. Конституционный контроль в России.

1. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ

Термин "судебная власть" употребляется в нескольких значениях. Во-первых, судебная власть - этодеятельность судебных органов по осуществлению возложенных на них полномочий. Во-вторых, подсудебной властью часто понимают совокупность судебных органов, судебную систему. В-третьих, с точкизрения принципа разделения властей, судебная власть - это определенная отрасль государственнойдеятельности, совокупность функций, решаемых государством в области разрешения правовыхконфликтов.

При характеристике судебной власти необходимо исходить из того, что судебная власть

представляет собой конституционно обособленную и самостоятельную ветвь государственной власти,основным предназначением которой является разрешение правовых споров посредством деятельностисудебных органов по осуществлению правосудия.

Судебная власть - одно из проявлений государственной власти - представляет способность ивозможность самостоятельного и независимого воздействия на поведение людей со стороны государства,осуществляемого в особых установленных законом процедурных формах.

Данными процедурными формами являются формы судопроизводства. В соответствии со ст. 118Конституции РФ в России судебная власть осуществляется посредством четырех форм судопроизводства- конституционного, гражданского, административного и уголовного.

Таким образом, предназначение судебной власти - разрешать различные правовые конфликтымежду участниками общественных отношений. То есть в демократическом обществе главная задача суда- обеспечить господство права, выраженного, прежде всего, в Конституции.

Судебная власть в России обладает рядом неотъемлемых признаков, отличающих ее от другихветвей власти в государстве:

1) осуществляется особыми государственными органами - судами, которые в совокупности образуютсудебную систему;

2) осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовногосудопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ);

3) реализуется в соответствии с четко установленной процессуальной формой (надлежащейправовой процедурой);

4) решения органов судебной власти не могут быть пересмотрены органами других ветвей власти.Сфера осуществления судебной власти складывается из двух главных элементов (форм

осуществления судебной власти):1) правосудие, под которым понимается деятельность суда по рассмотрению и разрешению

гражданских, уголовных дел, а также дел из административных правонарушений;2) судебный контроль. Судебная власть осуществляет судебный конституционный контроль

(конституционная юстиция) и судебный административный контроль (административная юстиция).Конституционная юстиция заключается в проверке соответствия законов, иных нормативных актовКонституции РФ. Конституционную юстицию в Российской Федерации осуществляют КонституционныйСуд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации <1>. В рамках административнойюстиции суд контролирует законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностныхлиц <2>.

--------------------------------<1> Конституционный контроль (но не судебный) осуществляет также Президент РФ. В соответствии

с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент вправе отменять акты Правительства РФ в случае ихпротиворечия Конституции РФ.

<2> Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от27 апреля 1993 г.

Кроме того, судебные органы участвуют в формировании судейского корпуса, интерпретациизаконов и исполнении судебных решений.

Конституционно-правовые принципы организации судебной власти.Деятельность суда опирается на принципы, закрепленные в Конституции РФ. Одни из них имеют

общий характер, другие распространяются преимущественно в уголовном процессе, где особенно важназащита прав личности. К числу общих конституционных принципов относятся:

1) осуществление правосудия только судом. Никакой другой орган государства или должностныелица не вправе присваивать себе функции правосудия;

2) независимость, несменяемость, неприкосновенность судей и подчинение их только закону. Ниодин государственный орган, должностное или иное лицо не вправе указывать суду, как ему следуетрешать то или иное дело; судьи решают дела на основе закона и личного убеждения;

3) свобода доступа к суду и равенство всех перед законом и судом. Суд обязан принять крассмотрению иск (он может отклонить рассмотрение только по причине неподведомственности илинеподсудности);

4) коллективное отправление правосудия. Единолично судья может рассматривать лишь мелкиеправонарушения;

5) язык судопроизводства. По общему правилу языком судопроизводства является государственныйязык Российской Федерации - русский. Ведение судебного процесса в судах общей юрисдикции возможнона государственном языке республики в составе РФ. Судопроизводство должно осуществляться на языке,понимаемом сторонами, или с обеспечением им переводчика;

6) состязательность и равноправие сторон;7) гласность и участие граждан в осуществлении правосудия;8) обязательность судебного решения и возможность его обжалования и пересмотра;9) ответственность государства за судебную ошибку. Государство возмещает физическому или

юридическому лицу ущерб, который причинен ему ошибочным решением, неправильным осуществлениемправосудия.

К сфере регулирования конституционного права относятся не все отношения, опосредующиедеятельность судебных органов, а только основные принципы организации судебной власти,закрепленные в конституционном законодательстве.

Таким образом, судебная власть представляет собой конституционно отграниченную от функцийдругих ветвей государственной власти, но в то же время взаимодействующую с ними деятельностьгосударства в лице его судебных органов и судей по осуществлению правосудия, конституционногоконтроля, разрешению правовых конфликтов среди участников общественных отношений.

2. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Судебная система устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.Отсюда вытекает, что ни один суд, входящий в судебную систему, не может быть учрежден каким-либоправовым актом, кроме Конституции РФ и ФКЗ.

Судебная система - это совокупность всех действующих в Российской Федерации судов,объединенных единством задач и принципов судебной власти, построенная с учетом территориальногоустройства государства.

Судебная система является единой на основании:- установления судебной системы Конституцией РФ и федеральным конституционным законом;- соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными

законами правил судопроизводства;- единого применения всеми судами Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм

международного права и международных договоров России, федеральных законов, а также конституций(уставов) и законов субъектов РФ;

- признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебныхрешений, вступивших в законную силу;

- законодательного закрепления статуса судей;- финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.Конституция РФ предусматривает следующие виды органов, которым принадлежат полномочия по

осуществлению судебной власти: Конституционный Суд РФ (ст. 125 Конституции РФ), Верховный Суд РФ (ст. 126 Конституции РФ), суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Все они относятся к федеральнымсудам.

В 2014 году существенно трансформирована система высших судов. По инициативе Президента РФфедеральным парламентом принят и одобрен законодателями регионов Закон РФ о поправке кКонституции РФ, предусматривающий фактически упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ и еговключение в расширенную структуру Верховного Суда России <1>. Кроме того, приняты ФКЗ о внесенииизменений в ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и ФКЗ "О Верховном Суде РФ",определяющий Верховный Суд РФ в качестве высшего судебного органа по гражданским делам, делам поразрешению экономических споров, уголовным, административным и иным подсудным ему делам.Верховный Суд РФ теперь осуществляет судебный надзор над деятельностью как судов общейюрисдикции, так и арбитражных судов, выведен из системы судов общей юрисдикции, занимаяобособленный статус в судебной системе РФ <2>.

--------------------------------<1> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. о Верховном Суде РФ и

прокуратуре РФ // Российская газета. 07.02.2014.<2> См.: ФКЗ от 5 февраля 2014 г. "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон

"О судебной системе Российской Федерации" и ФКЗ от 5 февраля 2014 г. "О Верховном Суде РоссийскойФедерации" // Российская газета. 07.02.2014.

Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ" (ст. 4) относит к судам субъектовРоссийской Федерации конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировых судей, являющихсясудьями общей юрисдикции субъектов РФ.

К судам общей юрисдикции относятся: верховные суды республик в составе РФ, краевые,областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов;

районные (городские, межрайонные) суды; мировые судьи. К судам общей юрисдикции относятся такжевоенные <1> и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общейюрисдикции.

--------------------------------<1> О военных судах Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999

г.

В систему судов общей юрисдикции входят и мировые судьи, которые в пределах своейкомпетенции рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в качестве первойинстанции. Их полномочия и порядок деятельности устанавливаются федеральными законами <1> изаконами субъектов РФ.

--------------------------------<1> О мировых судьях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г.

Система арбитражных судов включает <1>:- федеральные арбитражные суды округов;- арбитражные апелляционные суды;- арбитражные суды субъектов РФ, а также специализированные суды.--------------------------------<1> Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28

апреля 1995 г.

Третьей ветвью судебной системы является конституционная юстиция. Она включаетКонституционный Суд РФ, действующий на основании ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном СудеРФ", который является единственным судебным учреждением, компетентным решать вопросы,обозначенные в ст. 125 Конституции РФ, а также конституционные и уставные суды в субъектах РФ,которые в отличие от вышеуказанных судов не составляют иерархичной системы с федеральнымконституционным судом, имея каждый собственную компетенцию и предмет обращений.

Суды, входящие в судебную систему, различаются объемом компетенции, и поэтому приняторазличать звенья судебной системы. Помимо разделения судов на звенья судебной системы,определяющего их место в судебной иерархии, суды разделяются по их процессуальной компетенции на:

1) суды первой инстанции, непосредственно исследующие доказательства в судебном заседании,рассматривающие дела по существу и именем государства выносящие решение по делу;

2) апелляционные инстанции - суды, рассматривающие в апелляционном порядке дела по жалобами представлениям на не вступившие в законную силу приговоры и постановления судов первойинстанции;

3) кассационные инстанции - суды, рассматривающие в кассационном порядке дела по жалобам ипредставлениям на не вступившие в законную силу приговоры, определения и постановления судовпервой и апелляционной инстанций;

4) надзорные инстанции - суды, рассматривающие в порядке надзора дела по жалобам ипредставлениям на вступившие в законную силу приговоры, определения и постановления судов.

Помимо судов в России функционируют органы судейского сообщества (Всероссийский Съездсудей, Совет судей).

Построение единой судебной системы способствует усилению судебной власти, болееэффективному правосудию. Однако разделение судебной системы на два уровня - федеральный ирегиональный - порождает ряд проблем, связанных по большей части с формированием ифункционированием судов субъектов Российской Федерации.

3. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ

Особое место в обеспечении действия конституции и ее правовой защиты занимаетконституционный контроль.

С учетом различных подходов определим конституционный контроль как урегулированнуюконституционно-правовыми нормами деятельность компетентных органов и должностных лиц,направленную на обеспечение соответствия федеральной Конституции всех нормативных правовыхактов, действующих в пределах России, и соблюдение прав и свобод личности.

В механизме правовой защиты Конституции классификация видов конституционного контроля можетбыть проведена по различным основаниям, о чем отмечалось выше (лекция 2).

Главным органом, осуществляющим конституционный контроль в России, является

Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного контроля,самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционногосудопроизводства.

Состав, структура, организация деятельности Конституционного Суда РоссийскойФедерации. Конституционный Суд РФ состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должностьСоветом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ.

Председатель Конституционного Суда РФ и его заместители назначаются на должность СоветомФедерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционного СудаРФ. По решению Конституционного Суда РФ они могут досрочно освобождаться от должности.

Конституционный Суд РФ является постоянно действующим органом и вправе осуществлять своиполномочия при наличии в его составе не менее 2/3 от общего числа судей.

До недавнего времени Конституционный Суд РФ состоял из двух палат, включающихсоответственно десять и девять судей, рассматривал дела только в порядке устного судопроизводства.Однако в действующем законодательстве разрешение дел в заседаниях палат упразднено, все решенияСуд теперь принимает в пленарных заседаниях. Законодатель также установил новый порядокразрешения дел - без проведения слушаний. И еще один интересный момент. Законодатель теперь иначетрактует принцип непрерывности. Конституционный Суд может начинать рассмотрение нового дела допровозглашения решения по ранее начатому делу. Такие преобразования получили во многомобоснованно критическую оценку среди ученых <1>.

--------------------------------<1> См.: Авакьян С.А. Конституционный Суд Российской Федерации: неоднозначные

законодательные новеллы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 3 - 8; Саликов М.С.Новеллы конституционного судебного процесса // Российский юридический журнал. 2011. N 4. С. 4 - 10.

Деятельность Конституционного Суда РФ обеспечивает его аппарат, включающий секретариатКонституционного Суда РФ. Секретариат Конституционного Суда включает управления, прежде всегоуправления по отраслям законодательства, отделы, пресс-службу, архив. Секретариат состоит изюристов-профессионалов (ученых и практиков), специалистов других отраслей знания, а такжевысококвалифицированного технического персонала (операторы ЭВМ, стенографистки,делопроизводители и т.д.).

Самостоятельными подразделениями аппарата являются секретариаты ПредседателяКонституционного Суда РФ, его заместителей, аппараты конституционных судей, управление делами,отдел кадров, иные подразделения. В структуру Конституционного Суда входят пресс-служба инаучно-аналитический центр, который действует под непосредственным руководством ПредседателяСуда и занимается подготовкой рекомендаций, научных исследований, обобщением практики в сфереконституционного правосудия.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда Российской Федерации являютсянезависимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.

Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации.В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина,

обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России высший органконституционной юстиции наделяется широкими полномочиями:

1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ различных нормативно-правовых актов;2) разрешает споры о компетенции между органами государственной власти;3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов

проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;4) дает толкование Конституции РФ;5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в

государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;7) осуществляет иные полномочия.В числе иных полномочий Конституционного Суда РФ, например принятие регламента

Конституционного Суда РФ, принятие посланий Конституционного Суда РФ, осуществляет проверкусоответствия Конституции РФ вопроса, выносимого на референдум РФ, в соответствии с ФКЗ ореферендуме Российской Федерации, международного договора о принятии в состав РФ нового субъектаРФ в соответствии с ФКЗ о порядке принятия и образования в составе России нового субъекта. Наряду свышеперечисленными полномочиями Конституционный Суд обладает публичными правами.

Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права. При осуществленииконституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических

обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.Конституционный суд не рассматривает конкретные уголовные, гражданские, административные дела, неприменяет правовые нормы к конкретным случаям. Даже тогда, когда Конституционный Суд разрешаетспор о компетенции между конкретными органами государственной власти, он, не входя в фактическуюсторону взаимоотношений последних, исследует вопрос о конституционности закрепленных за нимиполномочий.

Решения Конституционного Суда РФ.Решения Конституционного Суда должны основываться на материалах, исследованных

Конституционным Судом Российской Федерации. Конституционный Суд РФ принимает решение по делу,оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным ииным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, только в пределах, указанных вобращении.

Итоговые решения Конституционного Суда РФ по существу вопроса в делах о проверкесоответствия Конституции РФ законов и иных нормативных правовых актов, по спорам о компетенции, отолковании Конституции РФ именуются постановлениями.

Постановления выносятся именем Российской Федерации. Итоговые решения КонституционногоСуда РФ по делам о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ вгосударственной измене или совершении иного тяжкого преступления, о соответствии Конституции РФинициативы по проведению референдума РФ, соответствии Конституции РФ международного договора опринятии в состав РФ нового субъекта РФ именуются заключениями.

Все иные решения Конституционного Суда РФ, принимаемые в ходе осуществленияконституционного судопроизводства, именуются определениями. Определения принимаются попроцедурным вопросам: в одном случае Конституционный Суд решает судьбу запроса (определение оботказе в рассмотрении дела), в другом случае обеспечивает процесс слушания дела (дополнительныйвызов свидетеля или проведения экспертизы, отложение рассмотрения дела и др.).

Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию ивступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение Суда действует непосредственно и нетребует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.Законодатель (ст. 27 ФКЗ "О судебной системе РФ") определил право субъектов РФ создавать

конституционные (уставные) суды.Республики в составе РФ могут создавать свои конституционные суды, а остальные субъекты РФ -

уставные суды. Практика создания таких судов не получила широкого распространения. Назначениеконституционного (уставного) суда - рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ,нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местногосамоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также толкование конституции (устава)субъекта РФ. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта РФ производится за счетсредств бюджета соответствующего субъекта РФ, что не вполне соответствует ст. 124 Конституции РФ.Конституционный (уставный) суд субъекта РФ рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы впорядке, установленном законом субъекта РФ.

Решения данных органов носят обязательный и окончательный характер. Конституционный Суд РФне может признать незаконным постановление конституционного (уставного) суда субъекта Федерации.Это объясняется различным предметом исследования этих судов (Конституционный Суд РФ проверяетсоответствие правового акта Конституции РФ, а конституционный (уставный) суд - соответствие правовогоакта конституции (уставу) субъекта РФ).

Таким образом, практику образования конституционных судов в регионах необходимо продолжить,стремясь обеспечить образование таких органов в каждом субъекте РФ, что будет соответствовать идеесоздания правового демократического государства в России, завершит полноценное распространениепринципа разделения властей по горизонтали на всей территории Российского государства и обеспечитравные возможности судебной защиты прав жителей всех регионов России.


1. Раскройте понятия: судебная власть, судебная система, суд, правосудие. Как они соотносятся?2. Перечислите конституционные принципы правосудия, дайте им подробную характеристику.3. Какие дела рассматривают суды общей юрисдикции и суды присяжных заседателей, каков

порядок их образования?4. Что включает в себя судебный контроль (надзор) над законностью и обоснованностью

применения мер процессуального принуждения?

5. Какие судебные органы вправе толковать правовые нормы?6. В каких нормативных источниках определены полномочия, порядок образования и деятельности

Конституционного Суда РФ?7. Перечислите полномочия Конституционного Суда РФ.8. Какова структура Конституционного Суда РФ?9. Какие акты принимает Конституционный Суд по вопросам своей деятельности?


1. Авакьян С.А. Конституционный Суд Российской Федерации: неоднозначные законодательныеновеллы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1.

2. Безруков А.В. О необходимости формирования и месте конституционных (уставных) судовсубъектов РФ в механизме разделения властей // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 1.

3. Гаджиев Г.А. Цели, задачи и предназначение Конституционного Суда РФ // Журналконституционного правосудия. 2008. N 1 - 2.

4. Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // Журнал российскогоправа. 2005. N 3.

5. Жеребцова Е.Е. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в имплементации решенийЕвропейского суда по правам человека // Право и политика. 2011. N 1.

6. Кузьмин А.Г. Создание единого Верховного Суда Российской Федерации: взгляд сквозь призмуконституционализма // Российская юстиция. 2014. N 8.

7. Митюков М.А. Конституционный Суд в зеркале конституционно-правового развития России / М.А.Митюков, А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10.

8. Митюков М.А. Проблемы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации / М.А.Митюков, А.В. Безруков // Российский юридический журнал. 2009. N 4.

9. Митюков М.А. Методология исследования проблемы послания Конституционного Суда РоссийскойФедерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12.

10. Нарутто С.В. Российская модель конституционного правосудия в контекстемежцивилизационного диалога // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20.

11. Несмеянова С.Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Екатеринбург, 2000.12. Несмеянова С.Э. Судебный конституционный контроль в Российской Федерации: Монография.

Екатеринбург, 2004.13. Саликов М.С. Новеллы конституционного судебного процесса // Российский юридический журнал.

2011. N 4.14. Татаринов С.А. Некоторые особенности деятельности Конституционного Суда Российской

Федерации в сфере осуществления нормоконтроля // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 4.15. Юдин Ю.А. Конституционное правосудие в федеративном государстве / Ю.А. Юдин, Ю.Л.

Шульженко. М., 2000.

ТЕМА 16. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИСУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: принципы изаконодательное регулирование.

2. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.3. Высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации.4. Система органов государственной власти города Москвы.

1. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИСУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИНЦИПЫ

И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Закрепление в Конституции РФ принципа разделения властей предполагает два уровнягосударственной власти - федеральный и региональный, на каждом из которых устанавливается системаорганов государственной власти.

Поэтому вслед за рассмотрением системы федеральных государственных органов вполне логичнымпредставляется раскрыть систему государственных органов субъектов РФ, которые являются важнейшим

элементом правового статуса субъектов РФ, что напрямую связано с тематикой федеративныхотношений, которые рассмотрены в лекциях 7 и 8.

Вместе с тем в современных федеративных отношениях ощутимо возрастает роль региональныхорганов, активно участвующих в решении общефедеральных вопросов (формирование верхней палатыпарламента, создание органов при Президенте РФ и т.д.). При этом нельзя согласиться с мнением о том,что в субъектах РФ существует не государственная, а публичная власть территориального объединения<1>. В любом случае исполнительные органы власти, в соответствии со ст. 77 Конституции РФ, в рамкахфедеральной и совместной компетенции входят в единую систему государственной власти России и,следовательно, не могут не быть государственными.

--------------------------------<1> См.: Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право.

2003. N 7.

Конституция РФ не содержит конкретного указания в отношении порядка организациигосударственной власти в субъектах, устанавливая, что "государственную власть в субъектах РФосуществляют образуемые ими органы государственной власти" (ч. 2 ст. 11), а общие вопросыорганизации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении РоссийскойФедерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72). По этим вопросам издаются федеральные законы ипринимаемые в соответствии с ними региональные законы и иные нормативные правовые акты субъектовРФ.

Поскольку учредительные акты, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ должнысоответствовать Конституции РФ и федеральным законам (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), порядокорганизации государственной власти в субъектах Федерации должен соответствовать принципам,закрепленным федеральной Конституцией и федеральными законами.

В силу ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему собственныхорганов государственной власти. Однако их самостоятельность ограничена двумя весьма важнымигруппами факторов: основами конституционного строя РФ и общими принципами организациипредставительных и исполнительных органов государственной власти.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органыгосударственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией(уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ и законом деятельность органов государственной властисубъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации;б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;в) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской

Федерации;г) единства системы государственной власти;д) разделения государственной власти как по горизонтали - на законодательную, исполнительную и

судебную, так и по вертикали - на федеральную и региональную;е) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными

органами;ж) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ

принадлежащих им полномочий;з) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.Система и принципы деятельности органов власти субъектов РФ нашли отражение не только в

федеральном, но в региональном законодательстве, а также во многом обусловлены судебной практикой.Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" закрепляет

особенности организации и деятельности судов субъектов РФ. В частности, к судам субъектов он относитконституционные (уставные) суды и мировых судей. Кроме того, вопросы построения системыгосударственной власти получили свое разрешение в ряде постановлений федеральногоКонституционного Суда.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении от 30 апреля 1996 г., отсутствиефедерального закона об общих принципах организации системы органов государственной властисубъектов РФ не препятствовало субъектам РФ принимать законы, регулирующие вопросы организациивласти в данном субъекте, что вытекает из природы совместной компетенции Федерации и ее субъектов

<1>. В Постановлении по "тамбовскому" делу Суд подтвердил данную позицию, подчеркнув, что структура,компетенция и порядок формирования органов власти субъектов могут устанавливаться не толькофедеральным, но и областным законодательством, при условии обеспечения принципа разделениявластей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти <2>.

--------------------------------<1> По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О

мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области,автономного округа РФ, утвержденного названным Указом: Постановление Конституционного Суда РФ от30 апреля 1996 г. N 11-П.

<2> По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовскойобласти: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 19-П.

В решении по "алтайскому" делу ряд положений Устава Алтайского края были признанынеконституционными. Речь идет о положении Устава, в соответствии с которым ПредседательЗаконодательного Собрания края подписывает краевые законы, а глава администрации края избираетсяпредставительным органом края и т.д. При этом Суд подчеркнул: "Конституционный принцип единствагосударственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеративной системывзаимоотношений исполнительной и законодательной властей" <1>.

--------------------------------<1> По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского

края: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П.

В решении по "читинскому" делу Конституционный Суд признал противоречащими КонституцииРоссии нормы, предусматривающие подотчетность областной администрации представительному органуобласти, отсутствие у главы региона права подписи областных законов, согласование назначения надолжность председателей областного суда и областного арбитражного суда и др. <1>.

--------------------------------<1> По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской

области: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П.

После длительной паузы в направлении проверки уставов регионов Конституционный Суд вПостановлении по "курскому" делу признал ряд положений Устава Курской области не соответствующимиКонституции РФ, в частности положения, допускающие передачу органам местного самоуправленияотдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;положения, допускающие встречную передачу собственных полномочий местного самоуправления инаселения муниципального образования, которые должны осуществляться только последними.Конституционный Суд также ограничил возможность "произвольного расширения пределовгосударственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления по решению имивопросов местного значения" <1>.

--------------------------------<1> По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона)

Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений идополнений в Устав (Основной Закон) Курской области": Постановление Конституционного Суда РФ от 30ноября 2000 г. N 15-П.

Таким образом, вполне очевидно, что регулирование некоторых общих принципов организацииорганов власти субъектов Федерации было заложено Конституционным Судом РФ. Вслед за нимзаконодатель провел более детальное регулирование образования и деятельности этих органов вупомянутом Законе.

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫСУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации определены в ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации".

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является

постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ,избираемым населением соответствующего субъекта Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации, его структура, вопросы организации его деятельности устанавливаютсяконституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традицийсубъекта Российской Федерации. Например, областная Дума (Саратовская, Московская, Воронежскаяобласти и др.), Народное Собрание (Дагестан, Ингушетия), Совет народных депутатов (Новосибирская,Кемеровская, Орловская области), Законодательное Собрание (Алтайский, Красноярский края и др.).

Федеральный законодатель установил, что не менее 25% депутатов законодательного органасубъекта РФ (а в двухпалатном парламенте - не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа)должны избираться по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе.Причем для Москвы и Петербурга сделано исключение, позволяющее им самостоятельно определять видизбирательной системы на выборах депутатов регионального парламента.

Парламент субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее2/3 от установленного числа депутатов.

Вновь избранный представительный орган субъекта России собирается на первое заседание вустановленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, который не можетпревышать тридцать дней со дня избрания регионального парламента в правомочном составе.

Число депутатов регионального законодательного органа устанавливается конституцией (уставом)субъекта Российской Федерации. В основном парламенты субъектов РФ состоят не более чем из 50депутатов. Хотя встречаются парламенты и с большим составом (напр., Государственный СоветТатарстана включает 100 депутатов, Великий Хурал Тывы - 162 депутата). Число депутатов, работающихна профессиональной постоянной основе, устанавливается парламентом региона самостоятельно. Междутем наблюдается тенденция роста как численности депутатского корпуса, так и численности аппаратовпарламентов субъектов РФ и депутатов, работающих на постоянной основе <1>.

--------------------------------<1> См.: Кынев А. Пропорционализация региональных выборов // Сравнительное конституционное

обозрение. 2008. N 4. С. 101 - 110.

Однако законодатель определил единый критерий установления числа депутатов региональныхпарламентов, которым является численность избирателей, зарегистрированных на территории субъектаРоссийской Федерации. Законом установлена определенная градация, число депутатов должносоставлять не менее 15 (при численности избирателей менее 500 тысяч человек) и не более 110депутатов (при численности избирателей свыше 2 миллионов человек).

Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливаетсяконституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. В среднем такие сроки установленыв регионах - от 2 до 5 лет.

По структуре региональные парламенты субъектов РФ в большинстве своем однопалатные.Некоторые субъекты РФ имеют двухпалатные парламенты (Государственный совет Адыгеи, ВеликийХурал Тывы). Вместе с тем наблюдается тенденция возврата от двухпалатной к однопалатной структурепарламента (Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Чечня, Свердловская область) <1>.

--------------------------------<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. С. 690 - 698.

Ключевой элемент правового статуса регионального парламента заключается в его компетенции.Основные полномочия парламента субъекта Российской Федерации определены в ст. 5 Федеральногозакона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РоссийскойФедерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное неустановлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта РоссийскойФедерации и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочийсубъекта Российской Федерации.

Важнейшим полномочием и главным предназначением представительного органа являетсязаконотворчество. Парламент субъекта РФ самостоятелен в реализации своих полномочий, никто неможет вмешиваться в его правотворческую деятельность. Однако законодательная компетенция

представительного органа не абсолютна, т.к. возможно принятие законов и на референдуме, а по рядувопросов имеются процедурные ограничения (напр., при рассмотрении финансовых законопроектовнеобходимо наличие инициативы или заключения главы региона).

Компетенция регионального парламента реализуется в его правовых актах - законах ипостановлениях.

Законом субъекта Российской Федерации:а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные

руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ;б) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории

субъекта РФ, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственнойвласти субъекта РФ определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;

г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленныевысшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта РФ);

д) устанавливаются налоги и сборы, учреждение которых отнесено федеральным законом кведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондовсубъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в т.ч. долями(паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иныхорганизационно-правовых форм;

з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ, порядок

проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ;к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его

изменения;л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской

Федерации;м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными

законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъектаФедерации.

Постановлением парламента субъекта Федерации:- принимается его регламент и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;- назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта

Российской Федерации, а также оформляется согласие на их назначение на должность, если такойпорядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом)субъекта РФ;

- назначается дата выборов в законодательный орган субъекта РФ и назначается референдумсубъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

- оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта, а такжерешение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначениикоторых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФпринимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

- утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;- назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;- оформляются иные решения.Контрольные полномочия парламента регулируются учредительными актами субъектов РФ, которые

к числу таковых относят:- заслушивание ежегодных докладов главы региона о его деятельности и деятельности высшего

исполнительного органа;- общий контроль деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ;- финансовый контроль (контроль исполнения бюджета субъекта РФ, использования бюджетных

кредитных ресурсов);- контроль выполнения программ и планов программ социально-экономического развития,

соблюдения установленного порядка управления и распоряжения региональной собственностью <1>.--------------------------------<1> Подробнее см.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А.

Кряжков. М., 2002. С. 432 - 435.

Основными организационно-правовыми формами деятельности законодательного органа субъектаРоссийской Федерации являются сессии и заседания.

Правомочность заседания регионального парламента определяется законом субъекта РоссийскойФедерации. При этом его заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее50% от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного органа субъекта РФпроводится не реже одного раза в три месяца, часто в законодательстве субъектов РФ устанавливаетсяпериодичность их созыва.

Заседания парламента субъекта РФ являются открытыми. В отдельных случаях, установленныхфедеральными законами, конституцией (уставом) и иными законами субъекта, а также регламентом либодругим правовым актом парламента, проводятся закрытые заседания. Например, согласно ч. 2 ст. 33Регламента областной Думы Свердловской области, "...областная Дума может собраться на закрытоезаседание, когда этого потребует председатель Думы или не менее одной трети депутатов или когда речьидет о рассмотрении персонального дела".

Конституции и уставы субъектов закрепляют срок, до истечения которого вновь избранныйзаконодательный орган должен собраться на первую сессию (от 15 до 30 дней). Как уже отмечалось,федеральным законом установлен максимальный 30-дневный срок проведения первого заседанияпарламента субъекта РФ, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Так,в силу ст. 80 Конституции Удмуртской Республики Государственный Совет Республики "...собирается насвою первую в созыве сессию не позднее чем на тридцатый день после избрания не менее двух третей отустановленного числа депутатов".

Статья 7 ФЗ "Об общих принципах..." определяет порядок принятия парламентом субъектаРоссийской Федерации нормативных правовых актов. Так, конституция (устав) субъекта РФ, поправки кней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.Законы субъекта РФ принимаются простым большинством голосов от установленного числа депутатов.Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФпринимаются простым большинством голосов от числа избранных депутатов.

Право законодательной инициативы принадлежит региональным депутатам, высшемудолжностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местногосамоуправления (ч. 1 ст. 6 ФЗ об общих принципах...). При этом законодатель предусмотрел, чтоконституцией (уставом) субъекта РФ такое право может быть предоставлено иным органам, членамСовета Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительногоорганов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям,а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

В этой связи важно заметить, что Президент РФ в Послании парламенту предложил наделитьчленов Совета Федерации и депутатов Госдумы правом законодательной инициативы в законодательныхорганах своего субъекта Федерации, что позволит усилить связь федерального и региональногозаконодателей и обеспечить корреляцию законодательства в целом <1>.

--------------------------------<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года // Российская

газета. 13.12.2012. С. 3 - 4.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается региональным парламентом неменее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятиизакона оформляется постановлением регионального парламента.

Законы субъекта РФ, принятые парламентом субъекта РФ, направляются главе региона, которыйобязан обнародовать закон, удостоверив обнародование закона путем его подписания или изданияспециального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) изаконом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступленияуказанного закона.

В случае отклонения губернатором регионального закона указанный закон может быть одобрен вранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Итакой закон не может быть повторно отклонен главой региона.

Закон определяет случаи, когда полномочия парламента субъекта РФ могут быть прекращеныдосрочно:

а) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспускепринимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ;

б) роспуска указанного органа руководителем субъекта РФ по основаниям, предусмотренным ст. 9ФЗ "Об общих принципах..." (в случае принятия парламентом и неустранения не соответствующих актамбольшей юридической силы решений и в случае непроведения заседаний избранным или вновь

избранным в правомочном составе региональным парламентом в течение трех месяцев подряд);в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области,

города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данногосостава депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в т.ч. в связи со сложениемдепутатами своих полномочий;

г) роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным п. 4 ст.9 Федерального закона "Об общих принципах..." (в случае принятия парламентом регионанеконституционных или не соответствующих НПА большей юридической силы правовых актов инеустранения таких противоречий в установленном порядке и определенные сроки).

Таким образом, принятие Федерального закона "Об общих принципах организации законодательныхи исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" заметно изменилостатус парламентов регионов, с некоторой излишней детализацией урегулировало порядок ихдеятельности и компетенцию, что, скорее, должно являться предметом учредительных актов регионов.

3. ВЫСШИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ СУБЪЕКТОВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте РФустанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органомгосударственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной властисубъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом)субъекта РФ.

Во главе региона находится руководитель (глава субъекта, губернатор, мэр и т.д.), который в Законеназывается "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации". Прежде в республиках всоставе РФ им являлся, как правило, президент республики. Однако некоторые республики изначальноотказались от такой формулы (Хакасия, Карелия, Дагестан). В 2010 году законодатель определил, чтонаименование должности главы региона не может содержать слов и словосочетаний, составляющихнаименование должности главы государства - Президента Российской Федерации, и предписал субъектамРФ в срок до 1 января 2015 г. привести в соответствие с таким требованием свои учредительные акты изаконодательство. В краях, областях руководителями являются главы администраций, губернаторы, вгородах федерального значения - мэр или губернатор <1>.

--------------------------------<1> См.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 65 - 67.

Руководитель региона до 2004 года избирался гражданами России, проживающими на территориисоответствующего субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании <1>.

--------------------------------<1> Причем установление языковых цензов, оседлости неправомерно, на что неоднократно

обращал внимание Конституционный Суд РФ. См.: По делу о проверке конституционности рядаположений Устава (Основного Закона) Тамбовской области: Постановление Конституционного Суда РФ от10 декабря 1997 г. N 19-П; По делу о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан "О ПрезидентеРеспублики Башкортостан" (в ред. от 28 августа 1997 г.) и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "Овыборах Президента Республики Башкортостан": Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля1998 г. N 12-П.

Закон сохранил прежние требования к кандидату на должность главы региона: им может бытьгражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иногодокумента, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территориииностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Он не может быть депутатом, занимать иныегосударственные и муниципальные должности. Гражданин РФ не может быть наделен полномочиямигубернатора на срок свыше 5 лет.

С 2005 года действовала модель наделения гражданина РФ полномочиями главы региона попредставлению Президента РФ законодательным органом субъекта Федерации. Президенту РФ сначалаполпреды, а затем политические партии, победившие на региональных парламентских выборах,предлагали кандидатуры на должность главы субъекта РФ, из числа которых он вносил соответствующую

кандидатуру в парламент региона.Однако важно подчеркнуть, что по инициативе Президента РФ, озвученной им в Послании

парламенту 22 декабря 2011 г., законодатель установил, что главы субъектов РФ вновь избираютсянаселением субъекта РФ, но уже в усложненной процедуре.

По сути, возвращены прямые выборы глав регионов на основе всеобщего равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании, но в усложненном порядке. Кандидаты на указаннуюдолжность выдвигаются политическими партиями, при этом политическая партия вправе выдвинуть членаданной политической партии либо беспартийного гражданина. Выдвижение кандидата в порядкесамовыдвижения может предусматриваться законом субъекта Российской Федерации. ПрезидентРоссийской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями ивыдвинутыми в порядке самовыдвижения кандидатами.

В субъектах Российской Федерации кандидатов должны поддержать от 5 до 10% депутатовпредставительных органов муниципальных образований и избранных на выборах глав муниципальныхобразований, в числе которых должно быть от 5 до 10% депутатов представительных органовмуниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов игородских округов. В городах федерального значения кандидатов также должны поддержать от 5 до 10%депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований и избранных навыборах глав внутригородских муниципальных образований. При этом кандидату необходимо получитьподдержку не менее чем в 3/4 соответственно муниципальных районов и городских округов,внутригородских муниципальных образований. Депутат представительного органа муниципальногообразования или избранный на выборах глава муниципального образования может поддержать толькоодного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Кандидату,выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения указанной поддержки необходимо собрать от0,5 до 2% подписей избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок неболее пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считаетсяизбранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Федеральным законом предусматривается отзыв избирателями высшего должностного лица(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РоссийскойФедерации) в случае установления судом фактов нарушения им законодательства Российской Федерацииили законодательства субъекта Российской Федерации либо неоднократного грубого без уважительныхпричин неисполнения им своих обязанностей, а также устанавливаются основные требования к процедуреотзыва.

Между тем законодатель установил альтернативную возможность субъекту Федерациисамостоятельно принять решение, через какие выборы - всенародные или депутатские - должен замещатьсвой пост руководитель региона. И в апреле 2013 г. внесены очередные изменения в ст. 18 184-ФЗ обобщих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, предусмотреввозможность установления субъектом РФ в конституции (уставе), законе субъекта РФ, что высшеедолжностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами парламента субъектаФедерации. И первыми субъектами РФ, воспринявшими такую модель избрания главы региона, явилисьРеспублики Дагестан и Ингушетия, также такой порядок впоследствии закрепили в своемзаконодательстве Республики Северная Осетия, Карачаево-Черкесия, Крым, город федеральногозначения Севастополь.

Кандидаты для избрания на должность главы региона представляются в парламент субъекта РФПрезидентом России по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущенык распределению депутатских мандатов в Государственную Думу и соответствующем региональномпарламенте. Каждая политическая партия предлагает Президенту РФ не более трех кандидатур, причемэто может быть лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо беспартийноелицо.

Президент из всех предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания надолжность главы региона в парламент субъекта Федерации. Порядок избрания главы региона депутатамиустанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Федерации.

Таким образом, законодатель установил возможность парламентских выборов глав регионов,причем отбор кандидатов фактически осуществляется политическими партиями и Президентом РФ, адепутатам регионального парламента предстоит выбрать одного из трех кандидатов, предложенныхглавой государства.

В принципе, такой подход отвечает демократическим устоям при условии сохранения регионамсамостоятельности при альтернативном определении способа избрания их руководителя, причем велика

вероятность того, что подавляющее большинство субъектов РФ сохранит прямое избрание глав регионовнаселением своего субъекта РФ.

Федеральным законом предусмотрен отзыв избирателями высшего должностного лица субъекта РФв случае установления судом фактов нарушения им федерального или регионального законодательствалибо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей, а такжеустанавливаются основные требования к процедуре отзыва. Для унификации правового регулированияпроцедуры отзыва главы субъекта РФ рабочей группой ЦИК России разработан Модельный закон "Опорядке отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации" <1>.

--------------------------------<1> Российская газета. 05.10.2012.

Основные полномочия руководителя субъекта РФ сводятся к следующим:1) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти,

органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и приосуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения отимени субъекта РФ;

2) обнародует законы субъекта РФ;3) формирует высший исполнительный орган субъекта РФ и принимает решение об отставке

высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;4) вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта РФ, а также созывать вновь

избранный законодательный орган субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного дляэтого конституцией (уставом) субъекта РФ;

5) вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта РФ справом совещательного голоса;

6) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с инымиорганами субъекта РФ и, в соответствии с законодательством Российской Федерации, можеторганизовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта с федеральными органамиисполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления иобщественными объединениями;

7) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом, конституцией (уставом)и законами субъекта РФ.

Подробно полномочия главы региона закрепляются в учредительном акте субъекта РоссийскойФедерации.

Изменены в законодательстве и основания досрочного прекращения полномочий главы региона,наблюдается смещение центра прерогатив в этом к Президенту России. Статья 19 Закона устанавливаетслучаи досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ, среди них:

1) его смерти;2) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом

субъекта РФ (самостоятельно парламент субъекта РФ теперь этого не может осуществить);3) его отставки по собственному желанию;4) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за

ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральнымзаконом;

5) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;6) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;8) его выезда за пределы России на постоянное место жительства;9) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо

получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянноепроживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

10) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации,на основании и в порядке, которые установлены рамочным ФЗ об общих принципах... и принятым всоответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшемудолжностному лицу субъекта РФ в случае:

- издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) изаконам субъекта, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а руководительрегиона не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебногорешения;

- установленного судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указовПрезидента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если этоповлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

- ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.Решение о недоверии парламента главе субъекта принимается 2/3 голосов от установленного числа

депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов.И если в прежней редакции федерального закона принятие данного решения влекло отставку

губернатора, то в действующем Законе предусмотрено направление решения о недоверии главе субъектаРФ на рассмотрение Президента РФ для окончательного решения вопроса <1>. Такая мера явиласьсвоеобразной компенсацией главе региона, право которого на самостоятельный роспуск региональногопарламента сохранено в усложненной законодательной процедуре.

--------------------------------<1> Первая процедура выражения недоверия губернатору за ненадлежащее выполнение своих

обязанностей региональным парламентом состоялась 31 марта 2005 г. в отношении главы Алтайскогокрая. См.: Усов М. Два Алтая - один губернатор // Российская газета. 01.04.2005. С. 2.

Президент РФ вправе приостановить действие акта главы субъекта РФ, а также действие актаоргана исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ,федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека игражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Глава субъекта РФ вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствииизданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральнымзаконам и международным обязательствам РФ.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность,предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:- издания главой региона нормативного правового акта, противоречащего федеральной Конституции

и законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава региона в течение двухмесяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением судасрока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- уклонения главы субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента РФ оприостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либонормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта от издания нормативного правовогоакта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения внего изменений, при условии, если в течение этого срока глава региона не обратился в соответствующийсуд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение руководителю региона, не можетпревышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официальногоопубликования Указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового актаисполнительного органа власти региона, если глава субъекта РФ не обратился в соответствующий суддля разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения главе регионапоследний не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основаниемдля вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ отдолжности <1>.

--------------------------------<1> Причем не вполне прозрачны правовые основания утраты доверия Президента; насколько

губернатор ненадлежащим образом исполняет свои полномочия, Президент РФ определяет единолично.Практика реализации данной нормы началась с отрешения от должности главы Корякского автономногоокруга В. Логинова Указом Президента РФ 9 марта 2004 г. за ненадлежащее выполнение обязанностей иплохое обеспечение населения энергоносителями. См.: Кузьмин В. Первый отставной // Российскаягазета. 10.03.2004.

Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РоссийскойФедерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным)органом государственной власти субъекта РФ, а также в связи с утратой доверия Президента РоссийскойФедерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы субъекта РФ на период довступления в должность лица, наделенного полномочиями руководителя субъекта РФ, в случае:

- досрочного прекращения полномочий главы региона;- временного отстранения его от должности;- отсутствия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или

его самороспуска.Временно исполняющий обязанности главы региона не имеет права распускать законодательный

орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта РФ.В случае досрочного прекращения полномочий главы региона предложения о кандидатах

направляются соответствующей политической партией Президенту России, который в установленномзаконом порядке их рассматривает и одну из кандидатур вносит для наделения полномочиями главысубъекта РФ в региональный парламент.

Глава субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны кисполнению в субъекте РФ. Акты главы субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа субъекта РФне должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ ипредметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениямПравительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Таким образом, в числе органов, уполномоченных применять конституционные (уставные) санкции,можно выделить Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, судебные органы, главу субъекта РФ ирегиональный парламент. При этом можно согласиться с тем, что конституционная ответственностьорганов государственной власти субъектов РФ должна прежде всего выполнять не карательную, аправовосстановительную и правовоспитательную функции <1>.

--------------------------------<1> Подробнее: Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной

власти субъектов РФ. М., 2003; Виноградов В. Конституционно-правовая ответственность субъектовфедерации // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2004. N 2; Кондрашев А.А.Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: Монография. М., 2007; КурмановМ.М. Уклонение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отисполнения решений судов о признании противоречащими федеральному законодательству нормативныхправовых актов субъекта РФ: теория и практика // Государственная власть и местное самоуправление.2004. N 2.

Статья 20 Закона устанавливает основы деятельности высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта РФ, который является постоянно действующим органом исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации. В его задачи входит обеспечение исполнения Конституции РФ,федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иныхнормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Рассматриваемый орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридическоголица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной властисубъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счетсредств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Отдельная глава в законе устанавливает основы взаимодействия законодательного иисполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Сохраняя свою самостоятельность, онивзаимодействуют в установленных федеральным и региональным законом формах в интересахнаселения региона.

Среди форм такого взаимодействия в Законе названы: направление правовых актовисполнительных органов в парламент региона; обращение депутатов парламента к главе региона спредложением о внесении изменений в указанные акты; встречное обращение главы региона в парламентс предложениями об изменении законодательных актов; направление парламентом главе региона плановзаконопроектной работы и проектов законов субъекта РФ; участие главы субъекта в законодательномпроцессе; присутствие главы региона или руководителей исполнительных органов субъекта РФ назаседаниях парламента субъекта РФ с правом совещательного голоса; участие депутатов в работеисполнительных органов; участие законодательного органа субъекта РФ в формировании органовисполнительной власти субъекта РФ; выражение недоверия высшему исполнительному органугосударственной власти субъекта РФ, руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ.

Резюмируя, подчеркнем, что функционирование органов государственной власти в субъекте РФявляется несомненным элементом его конституционно-правового статуса. И установление в федеральномзаконе радикальных мер, связанных с возможностью отрешения от должности главы региона и роспускарегионального парламента, хоть и в усложненном порядке, требует внимательного и взвешенного подходак их применению, поскольку не исключен возможный дисбаланс федеративных отношений.

Рассмотрение системы органов государственной власти субъектов Федерации и принимаемых ими

нормативных правовых актов показывает, что государственные органы субъектов Федерации обладаютвполне достаточными полномочиями для того, чтобы обеспечить защиту и расширение прав и свободчеловека и гражданина как на региональном, так и на федеральном уровнях.

4. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА МОСКВЫ

В соответствии со ст. 5 Устава в систему органов государственной власти города Москвы входят:- законодательный (представительный) орган государственной власти - Московская городская Дума;- высшее должностное лицо города Москвы, возглавляющее высший исполнительный орган города

Москвы, - Мэр Москвы;- высший орган исполнительной власти города Москвы - Правительство Москвы;- отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти города Москвы,

система которых устанавливается городским законом, а структура определяется Мэром Москвы;- Уставный суд города Москвы; мировые судьи.Московская городская Дума является постоянно действующим и единственным органом

законодательной власти города Москвы. Дума состоит из представляющих население города 45депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права по одномандатнымизбирательным округам сроком на пять лет. Депутат обретает депутатские полномочия в день своегоизбрания.

Мэр Москвы является высшим должностным лицом и возглавляет исполнительную власть городаМосквы.

Мэр Москвы вступает в должность в торжественной обстановке в присутствии депутатовМосгордумы, представителей органов местного самоуправления и общественности.

Правительство как высший постоянно действующий орган исполнительной власти обладает общейкомпетенцией и возглавляет органы исполнительной власти области специальной компетенции,образующие вместе с ним единую систему органов исполнительной власти области.

Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органомисполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающимсогласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

Правительство Москвы возглавляет Мэр Москвы. В Правительство Москвы входят Мэр Москвы,заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы (в т.ч. первые), министры Правительства Москвы.


1. Какие нормативные акты регулируют порядок образования и деятельности органовгосударственной власти субъектов РФ?

2. Какие требования заложены ФЗ для выборов депутатов региональных парламентов?3. Каковы основные полномочия парламента субъекта РФ?4. В чем выразилось усиление ответственности глав субъектов РФ и парламентов?5. В каких случаях прекращаются полномочия парламента субъекта РФ?6. Какие судебные органы относятся к судам субъекта РФ в регионе?7. Какова структура и порядок выборов Московской городской Думы?8. Каковы основные полномочия Московской городской Думы?9. Какой порядок и способы замещения должности главы субъекта РФ установлены федеральным

законом? Как замещает должность Мэр Москвы?10. Какова система исполнительных органов власти Москвы?


1. Андреев А.В. Представительная власть в субъектах РФ: общее и особенное / А.В. Андреев, А.Т.Карасев // Правоведение. 2003. N 1.

2. Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. N 1.3. Безруков А.В. Конституционно-правовые основы органов государственной власти субъектов

Российской Федерации (на примере Красноярского края): Учеб. пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус.Красноярск, 2006.

4. Виноградов В. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации //Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2004. N 2.

5. Воронин В.В. Обеспечение интересов населения при осуществлении функций органовисполнительной власти субъектов РФ / В.В. Воронин, М.С. Матейкович // Правоведение. 2008. N 2.

6. Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации:Монография. М., 2011.

7. Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002.8. Кряжков В.А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы

организации и деятельности // Государство и право. 2000. N 9.9. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999.10. Коновалова Л.Г. Иммунитет депутата законодательного (представительного) органа

государственной власти субъекта РФ // Российский юридический журнал. 2010. N 6.11. Кузьмин В. Первый отставной // Российская газета. 10.03.2004.12. Курманов М.М. Уклонение законодательного (представительного) органа государственной власти

субъекта РФ от исполнения решений судов о признании противоречащими федеральномузаконодательству нормативных правовых актов субъекта РФ: теория и практика // Государственная властьи местное самоуправление. 2004. N 2.

13. Кынев А. Пропорционализация региональных выборов // Сравнительное конституционноеобозрение. 2008. N 4.

14. Леоненко Н.Т. Право вето: региональный аспект / Н.Т. Леоненко, Т.А. Беркутова // Право иполитика. 2011. N 1.

15. Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции //Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7.

16. Несмеянова С.Э. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля всубъектах РФ: Монография. Челябинск, 2003.

17. Павликов С.Г. О совершенствовании правового регулирования конституционных (уставных)судов субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3.

18. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998.19. Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти

субъектов РФ. М., 2003.20. Усов М. Два Алтая - один губернатор // Российская газета. 01.04.2005.21. Чертков А.Н. Об изменениях в порядке замещения должности руководителя субъекта РФ //

Федерализм. 2014. N 1.22. Черепанов В. Об изменениях в порядке замещения должности руководителя субъекта РФ //

Федерализм. 2014. N 1.23. Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. N

7.

ТЕМА 17. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКАМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.2. Организационные и территориальные основы местного самоуправления.3. Предметы ведения местного самоуправления.4. Гарантии и ответственность местного самоуправления.

1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт местного самоуправления зародился еще в догосударственный период общественногоразвития, когда местная власть представляла естественную форму самоорганизации населения. В Россииместное самоуправление начало приобретать черты самостоятельного института со времен крещенияРуси.

Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти,обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законами, самостоятельное и под своюответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местныхтрадиций.

Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечиваетсамостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование ираспоряжение муниципальной собственностью.

В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов (признаков):1. Содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов

местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципальногообразования. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципального образованиязанимается решением вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспеченияжизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставоммуниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством.

2. Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местногосамоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий дляосуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местногосамоуправления определяется, прежде всего, его отделением от системы государственной власти. Кроменаселения муниципального образования, нет субъекта, которому бы подчинялись органы местногосамоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура органов местногосамоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), органы местного самоуправлениясамостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняютместный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка,а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132).

3. Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность.4. Местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (путем

муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях, сходах граждан, народнойправотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественногосамоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенныеполномочиями на решение вопросов местного значения).

5. Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его исторических ииных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации, отсутствие единых,типовых подходов к управлению "местными делами", т.к. каждое муниципальное образование имеет своиисторические и местные традиции, определяемые различными географическими, климатическими,демографическими, экономическими и другими факторами.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможностьего упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ. Положения гл. 1 Конституции РФ могут бытьпересмотрены только Конституционным Собранием.

Важным элементом в организации местного самоуправления в России является закрепление вФедеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Федерации в пределахмуниципальных образований. Территориальные границы его реализации на местах Конституция РФ иФедеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" определяют очень широко. Это городские, сельские поселения, города, поселки, районы,уезды, сельские округа и другие муниципальные образования.

Таким образом, местное самоуправление в России осуществляется в рамкахадминистративно-территориального устройства субъектов РФ, а муниципальные образованияохватывают, полностью или частично, территорию названных единиц.

Местное самоуправление осуществляется населением в пределах муниципального образования,которое составляет его первооснову.

Муниципальное образование - это городское, сельское поселение (несколько поселений,объединенных общей территорией, либо часть поселения, иная населенная территория), в пределахкоторого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местныйбюджет и выборные органы местного самоуправления.

Законодательно муниципальное образование закрепляется как городское или сельское поселение,муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородскойрайон, а также внутригородская территория города федерального значения (ст. 2 Федерального закона"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФс учетом исторических и иных местных традиций.

Формы местной демократии. Совокупность организационных форм, в которых осуществляетсядеятельность населения и образуемых им органов, составляет систему местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" предусматривает формы непосредственного участия граждан в осуществлении местногосамоуправления:

1) местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно илипреимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, поважным вопросам местного значения;

2) муниципальные выборы есть процесс формирования местных органов путем избрания.Проводятся выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборныхдолжностных лиц местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти субъектов РФгарантируют проведение муниципальных выборов. Муниципальные выборы проводятся в соответствии спринципами избирательного права, закрепленными федеральным законодательством. Порядокпроведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации;

3) голосование по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, голосование повопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

4) сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, неболее 100 человек проводится сход граждан для решения вопросов местного значения. Сход гражданможет созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группыжителей поселения численностью не менее 10 человек;

5) собрания (конференции) граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения,информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления в частитерритории муниципального образования;

6) опросы - мероприятия рекомендательного характера, проводимые в целях выявления и учетамнения населения при принятии решений органами местного самоуправления;

7) публичные слушания - мероприятия, проводимые для обсуждения проектов муниципальныхправовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образованияместным представительным органом, главой муниципального образования;

8) народная правотворческая инициатива - право населения вносить в органы местногосамоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. При этом внесенные проектыподлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, арезультаты рассмотрения - официальному опубликованию. Порядок реализации народнойправотворческой инициативы определяется уставом муниципального образования;

9) обращение граждан в органы местного самоуправления. Граждане имеют право наиндивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицамместного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца;

10) территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту ихжительства в части территории муниципального образования (на территориях поселений, не являющихсямуниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др. территориях) длясамостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросахместного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественногосамоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Органы и должностные лица местного самоуправления.Согласно Конституции Российской Федерации, структуру органов местного самоуправления

население муниципального образования определяет самостоятельно.Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального

образования, глава муниципального образования, местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный органмуниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставоммуниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросовместного значения.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

3. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Предметы ведения местного самоуправления - круг вопросов, отнесенных к ведению местного

самоуправления; решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципальногообразования непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы:- вопросы местного значения, которые в новом законе объединены в четыре группы, в зависимости

от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ либовнутригородская территория города федерального значения);

- отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местногосамоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельностинаселения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования всоответствии с Конституцией, законодательством РФ и субъектов РФ. К вопросам местного значенияотносятся:

1) нормотворчество: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль над ихсоблюдением;

2) финансово-экономическая сфера: владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

3) использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль над использованиемземель на территории муниципального образования; регулирование использования вводных объектовместного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр длястроительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды натерритории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципальногообразования;

4) строительство, транспорт и связь: регулирование планировки и застройки территориймуниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местногозначения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений;обеспечение населения услугами связи;

5) жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание ииспользование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий дляжилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальныхэнерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения утилизации и переработкибытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественногопитания и бытового обслуживания;

6) социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учрежденийдошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учрежденийздравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг исодержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий длядеятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории икультуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальнойинформационной службы; создание условий для деятельности СМИ муниципального образования;создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта вмуниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

7) охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных органовобщественного порядка, осуществление контроля над их деятельностью; обеспечение противопожарнойбезопасности в муниципальном образовании и органов государственной власти.

Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельныегосударственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органамигосударственной власти органам местного самоуправления. Наделение государственными полномочиямивозможно только законом (федеральным или субъекта РФ). Вместе с передачей полномочий вобязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных ифинансовых средств. Закон устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправлениянесут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой этиполномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными ифинансовыми средствами.

4. ГАРАНТИИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Конституция РФ в ст. 133, а также Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" устанавливают систему гарантий местного самоуправления:1) судебная защита прав местного самоуправления. Граждане, проживающие на территории

муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлятьв суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, органов идолжностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а такжеобщественных объединений;

2) гарантия компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятыхорганами государственной власти. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов,возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти РФ или органамигосударственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими указанные решения.Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения;

3) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ ифедеральными законами. Данный запрет означает, что законодательное регулирование местногосамоуправления субъектами РФ не может сужать объем прав местного самоуправления, прав граждан наосуществление местного самоуправления, определенный федеральным законодательством;

4) обязательность решений местного самоуправления. Решения, принятые путем прямоговолеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые впределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территориимуниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от ихорганизационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решенияорганов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностнымилицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

5) обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления.Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти,государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым этиобращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правомзаконодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Федеральное законодательство устанавливает ответственность органов и должностных лицместного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими июридическими лицами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населениемреализуется в принятии населением решения о расформировании органа местного самоуправления,отзыве должностного лица местного самоуправления.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностнымилицами местного самоуправления Конституции РФ, федерального и регионального законодательства.

В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органоммуниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ,федеральным законам, правовым актам субъекта РФ, уставу муниципального образования, апредставительный орган в течение трех месяцев либо в течение иного предусмотренного решением судасрока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в т.ч. не отменилсоответствующий нормативный правовой акт, а также в случае непроведения заседаний избранным вправомочном составе местным представительным органом в течение 3-х месяцев подряд глава субъектаРоссии вносит в парламент субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске местногопредставительного органа.

В свою очередь глава муниципального образования в определенных случаях и в установленномзаконом порядке может быть отрешен от должности руководителем субъекта РФ, а также удален вотставку представительным органом муниципального образования по инициативе его депутатов илиглавы субъекта РФ.

Таким образом, местное самоуправление есть не только самостоятельная, но и гарантированнаягосударством и ответственная деятельность местных сообществ и их органов по решению вопросовместного значения.


1. Раскройте сущность местного самоуправления.2. Поясните, чем местное самоуправление отличается от местного государственного управления.3. Перечислите основные нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления.4. Назовите территориальные основы местного самоуправления.5. В чем заключаются организационные основы местного самоуправления?

st-20


Уникальная подборка информации по праву, экономике и менеджменту: - для самообразования топ-менеджеров; - для повышения квалификации преподавателей; - для рефератов и контрольных.

http://самообразование.информ2000.рф/problemy-upravleniya.htm

6. Определите систему органов местного самоуправления.7. Перечислите формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления.8. Назовите специальные (юридические) гарантии местного самоуправления.9. Какими полномочиями обладает глава местного самоуправления?10. Какие органы местного самоуправления действуют в городе Москве?


1. Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах муниципального права и местногосамоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 5.

2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2009.3. Гриценко Е. Проблемы нормативного регулирования местного самоуправления на региональном и

муниципальном уровнях // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1.4. Загидуллин Р.И. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями: проблемы понятийного аппарата // Российский юридический журнал. 2010. N 5.5. Кашо В.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как предмет

муниципального правотворчества // Журнал российского права. 2011. N 6.6. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и

практики // Журнал российского права. 2005. N 6.7. Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального

образования // Журнал российского права. 2004. N 11.8. Митягин Ю.В. Неприкосновенность депутатов, выборных должностных лиц органов местного

самоуправления // Российский юридический журнал. 2010. N 2.9. Муниципальное право России: Учебник для бакалавров / Под ред. А.Н. Кокотова. М., 2013.10. Новиков А.А. О некоторых особенностях организации местного самоуправления в ЗАТО //

Российский юридический журнал. 2010. N 6.11. Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости // Журнал

российского права. 2011. N 3.12. Помещикова С.А. Учет мнения граждан на публичных слушаниях // Конституционное и

муниципальное право. 2009. N 20.13. Соловьев С.Г. К вопросу о необходимости принятия Муниципального кодекса РФ // Современное

право. 2012. N 9.14. Сергеев А.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели

российского местного самоуправления // Государство и право. 2004. N 3.15. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского

права. 2005. N 4.16. Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права.

2008. N 3.17. Шугрина Е.С. Контрольный орган муниципального образования // Российский юридический

журнал. 2009. N 4.18. Щепачев В.А. О формах взаимодействия органов местного самоуправления и органов

государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12.

st-20


Вернуться в библиотеку учебников Уникальные подборки материалов по экономике и менеджменту: - для самообразования топ-менеджеров; - для повышения квалификации преподавателей; - для рефератов и контрольных.

st-20


Ручной рерайт дипломных и курсовых работ Собственный сайт-визитка - начало бизнеса в Интернете Дистанционные курсы по созданию эффективных сайтов

http://учебники.информ2000.рф

http://самообразование.информ2000.рф

http://копирайтер.информ2000.рф/rerait-diploma.htm

http://информ2000.рф

http://информ2000.рф/kursy-sozdanie-saitov.htm

А.В. БЕЗРУКОВ CONSTITUTIONAL LAW OF RUSSIA A.V....

Documents

Transcript of А.В. БЕЗРУКОВ CONSTITUTIONAL LAW OF RUSSIA A.V....