РОЗРОБКАacademy.gov.ua/doc/mijnar_spivrob/mizhnar_proekt/pdf/psp... · 2013-07-26 ·...

Р О З Р О Б К АПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО- П Р А В О В И Х А К Т І В В І Д П О В І Д Н О Д О М Е Т О Д И К И ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ

ПРОГРАМА СПРИЯННЯ ПАРЛАМЕНТУ II: ПРОГРАМА РОЗВИТКУ ЗАКОНОТВОРЧОЇ ПОЛІТИКИ

Київ – 2012

© Програма сприяння Парламенту II, 2012

Це видання здійснено за підтримки Місії USAID в Україні, Молдові та Білорусі відповідно до умов угоди № AID 121-A-00-03-00008 (Програма сприяння Парламенту II: Програма розвитку законотворчої політики).

Думки і твердження, висловлені в публікаціях, відображають особисту позицію авторів і можуть не співпадати з позицією USAID та Університету штату Огайо.

Електронна версія публікації розміщена на сайті ПСП II: http://pdp.org.ua

ПрограмасприянняПарламенту II

Програма розвитку законотворчої політикиII

БККУДК [340.11+ 328.34](075.9)

Розробка проектів нормативно-правових актів відповідно до методики вирішення проблем – К., ФОП Москаленко О. М., 2012. – 180 с.ISBN

Авторський колектив: Тетяна Фулей, Лора Лукас, Лорна Сайц.

З 1994 р. Програма сприяння Парламенту України (ПСП II) надає народним депутатам України, Апарату Верховної Ради України та секретаріатам комітетів Верховної Ради України порівняльну інформацію, проводить тренінги та консультації щодо ефективної роботи парламентських органів, належного виконання парламентських функцій та зміцнення спроможності єдиного законодавчого органу України, сприяючи в досягненні більшої прозорості його робо ти та покращенні доступу громадян до законотворчого процесу.

Зважаючи на успіх попередніх років співпраці з Парламентом, у вересні 2008 року Програму було продовжено з метою надання технічної допомоги Верховній Раді України та започаткування співпраці з Адміністрацією Президента України, Секретаріатом Кабінету Міністрів України та окремими міністерствами. У 2009 році ПСП ІІ ініціювала програму співпраці з Верховною Радою Автономної Республіки Крим (ВР АРК). У травні 2011 року діяльність ПСП II продовжено на 2 роки (до липня 2013).

ПСП ІІ зосереджує увагу на ефективних механізмах розвитку законотворчої політики і посиленні спроможності законодавчої та виконавчої гілок влади у цій царині. У своїй діяльності Програма сприяння Парламенту України ставить собі за мету досягнення таких результатів:

• Консультативний, прозорий законодавчий процес підвищить ефективність і підзвітність діяльності виконавчої та законодавчої гілок влади;

• Українські інституції матимуть потенціал і технічні навички, необхідні для підтримки ефективного та прозорого процесу прийняття рішень законодавчою та виконавчою гілками влади;

• Українські організації громадянського суспільства відіграватимуть більш вагому роль у розгляді, розробці та моніторингу законодавчих рішень і політики;

• Верховна Рада Автономної Республіки Крим розширить свій потенціал щодо співпраці з Верховною Радою України та інститутами громадянського суспільства.

3

З М І С Т

ПЕРЕДМОВА ......................................................................................................5

ВСТУП .................................................................................................................9

Роль права і закону в житті суспільства ................................................9

Право, соціальні зміни і «добре врядування» .....................................11

Закон і людська поведінка ...................................................................12

Сучасний стан українського законодавства .......................................14

Вимоги до законопроектів та проектів НПА ........................................17

Підходи до законо-, нормопроектування .............................................33

Розуміння поведінки: ключ до розробки якісного НПА ......................39

ОГЛЯД МЕТОДИКИ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ ДЛЯ РОЗРОБКИ ТА ОЦІНЮВАННЯ ПОЛІТИКИ І ЗАКОНУ ...........................42

4 кроки методики: короткий огляд .......................................................42

Коли може застосовуватися ця методика ...........................................45

Вимоги до розробників законопроектів ...............................................47

КРОК 1: ВИЗНАЧЕННЯ ПРОБЛЕМИ ТА ПОВЕДІНКИ, ЯКА ЇЇ СКЛАДАЄ......49

Соціальна та суспільна проблема ........................................................50

ЗАСТОСУВАННЯ КРОКУ 1 ПРИ РОЗРОБЦІ ПРОЕКТУ ЗАКОНУ .................53

Виклик 1: Оцінити потребу в законі ......................................................53

Виклик 2: Вирішити, чи потрібно розробити новий закон, чи внести зміни та доповнення до чинного закону .............................57

Виклик 3: Визначити характер і масштаб загальної проблеми .........61

Виклик 4: Визначити ролевиконавців, чия поведінка є проблемною ................................................................67

Виклик 5: Виділити поведінкові компоненти проблеми ......................68

Виклик 6: Визначити масштаб законопроекту ....................................73

Виклик 7: Детально описати проблемну поведінку ............................76

ЗАСТОСУВАННЯ КРОКУ 1 ПРИ РОЗРОБЦІ ПРОЕКТІВ ПІДЗАКОННИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ .....................80

Виклик 1: Розуміння дозвільного законодавства і обсягу компетенції ................................................................................80

Виклик 2: Взаємодія з іншими виконавчими органами .................................................................................................85

Виклик 3: Виділення поведінкових компонентів проблеми у виконавчому органі ...........................................................86

РОЗРОБКА НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ ВІДПОВІДНО ДО МЕТОДИКИ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ

4

Виклик 4: Детальний опис проблемної поведінки ...............................87

КРОК 2: РОЗ’ЯСНЕННЯ ПРИЧИН ПРОБЛЕМНОЇ ПОВЕДІНКИ ...................89

Виклик 1: Аналіз причин поведінки, на які спрямований законопроект ..................................................................89

Виклик 2: Виявлення можливих додаткових ролевиконавців і перегляд проблеми ............................................................................106

КРОК 3: ВИБІР РІШЕННЯ, СПРЯМОВАНОГО НА УСУНЕННЯ ПРИЧИН ПРОБЛЕМНОЇ ПОВЕДІНКИ ...........................................................................107

Виклик 1: Оцінка відповідності рішення завданню з усунення причин проблемної поведінки ..........................................109

Виклик 2: Розробка переліку рішень .................................................112

Виклик 3: Оцінка впливу та порівняння альтернативних рішень .....120

Виклик 4: Внесення змін до запропонованого рішення для зменшення негативних наслідків ..................................124

Виклик 5: Здійснення та використання бюджетної оцінки ...............125

Виклик 6: Вибір найкращого органу-виконавця та структурування критеріїв ................................................................126

Виклик 7: Оформлення обраного рішення в проект НПА ................128

Виклик 8: Забезпечення можливостей для ролевиконавців поводитися у бажаний спосіб .................................139

Виклик 9: Підвищення ймовірності, що ролевиконавці будуть поводитися у бажаний спосіб .............................................................141

Виклик 10: Визначення поетапності впровадження закону .............142

Виклик 11: Перевірка проекту на повноту .........................................143

Виклик 12: Звернення за технічною допомогою у законопроектуванні, розробці бюджету та визначенні впливу ........151

КРОК 4: МОНІТОРИНГ ТА ОЦІНКА...............................................................158

Виклик 1: Вибір найкращого типу системи моніторингу ..................158

Виклик 2: Розробка критеріїв і процедур для оцінки даних, отриманих за допомогою моніторингу ...................................163

Виклик 3: Дії з моніторингу та оцінки інформації ...............................164

ВИСНОВКИ ....................................................................................................165

Питання для самоперевірки ........................................................................166

Вправи для роботи в малих групах ..............................................................168

Приклади ........................................................................................................169

Інструменти ....................................................................................................171

5

ПЕРЕДМОВА

Одним з аспектів роботи Програми сприяння Парламенту ІІ, яка реалізовується Університетом штату Огайо та Університетом Індіани за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) є впровадження новітніх методик, що можуть бути використані у законотворчій та нормотворчій діяльності. Зокрема, ПСП ІІ провела низку заходів на тему «Аналітичні методи і стратегічне планування законотворчої діяльності», серед яких – 4-денний тренінг (27-30 листопада 2008 р. в м. Мукачеве) та 3-денна робоча зустріч (24-27 травня 2009 р. в селищі Сімеїз (Автономна Республіка Крим)), в ході яких учасники та учасниці ознайомилися з використанням методики, спрямованої на вирішення проблем (або коротко – методики вирішення проблем (англ. Problem-Solving Method)), та можливістю її використання при розробці та аналізі законопроектів.

Досвід роботи учасників із застосування цієї методики було узагальнено протя-гом 2-денної робочої зустрічі у Києві 11-12 листопада 2010 року за участю експертів International Consortium for Law and Development (ICLAD), а також під час тренінгу для експертів, що відбувся в м. Буча 6-9 квітня 2011 р.

З травня 2011 року, коли почався новий етап діяльності ПСП ІІ, методику вирі-шення проблем при розробці нормативно-правових актів було успішно апробовано під час тренінгів та навчальних курсів для різних категорій учасників, зокрема:

• тренінгах для керівників та членів громадських рад, що відбулися в рамках співпраці ПСП II з Секретаріатом Кабінету Міністрів України в Одесі, Львові, Дніпропетровську, Харкові та Києві (вересень-грудень 2011 р.);

• навчальному курсі для викладачів, науковців та слухачів Національної ака-демії державного управління при Президентові України (вересень-листопад 2011 р.);

• тренінгах для керівників структурних підрозділів міністерств та інших орга-нів центральної виконавчої влади (жовтень-листопад 2011 р.) та ін.

Ці та інші заходи показали потребу вітчизняних фахівців, які залучаються до розробки проектів законів чи підзаконних нормативно-правових актів (далі – НПА), в розширенні методологічного арсеналу, а також існування запиту на нові методи, способи та інструменти, що можуть придатися у такій роботі.

Окрім того, проведення багатьох тренінгів також збагатили авторів методики новими прикладами можливостей її використання на практиці, в щоденній роботі розробників НПА.

На відміну від «законодавчої техніки», яка визначається як «система мовних та логічних прийомів, методів, юридичних процедур та спеціально-юридичних засобів законодавчої діяльності державного апарату по виробленню юридичних норм у


6

формі положень законодавчих актів з метою встановлення належного правопо-рядку в суспільстві»1 чи «система юридико-мовних та юридико-логічних прийомів, методів і юридико-технічних процедур розроблення законодавчих актів державним апаратом»2, або в ширшому сенсі як «система юридичних, організаційних та інших процедур розробки, внесення до законодавчого органу, розгляду, експертизи й при-йняття законопроектів, а також розгляду й редагування законів і набрання ними чинності (тоді як «система юридичних, лінгвістичних та інших засобів, прийомів, правил і принципів написання текстів законопроектів, а також редагування текстів законів» визначається поняттям «законотворча техніка»)3, «правотворчої техніки» як техніки написання текстів проектів усіх нормативно-правових актів та редагування текстів усіх прийнятих нормативно-правових актів, у тому числі законопроектів і законів4 чи «техніки нормопроектування», запропонована методика не зосереджу-ється на мовних прийомах і засобах чи юридичних або організаційних процедурах розробки або внесення проекту НПА. Зазначені питання охоплюються лише одним з кроків цієї методики, майже на завершальних етапах її використання.

Проект НПА, розроблений відповідно до методики вирішення проблем, роз-глядається передусім не як текст, а як найбільш оптимальний (з-поміж можливих альтернатив) варіант вирішення певної суспільної проблеми, що потребує правового регулювання.

Таким чином, запропонована методика, що широко застосовується у різних країнах, передбачає використання права як основного інструменту для вирішення суспільних проблем. Вихідними положеннями для її використання є, зокрема, розу-міння того, що (1) проблеми розвитку тієї чи іншої країни породжуються устале-ними способами поведінки, тобто інституціями; (2) для зміни поведінки, а отже, для трансформування інституцій, найкращими та найдієвішими інструментами є закони, які (3) можна і потрібно використовувати для стимулювання широкомасштабної трансформації суспільства5.

Право, поряд з релігією та мораллю, є одним з регуляторів відносин у суспіль-стві. Норми права регулюють поведінку суб’єктів у типових випадках, тим самим формуючи в них і очікування передбачуваної, зрозумілої поведінки інших членів суспільства, їхніх взаємовідносин. І соціальна цінність норм права полягає саме в тому, що створюючи певні психологічні установки, вони формують стан суспільної рівноваги.

Отже, норми права (чи законодавство як форма їхнього закріплення) значною мірою впливають на поведінку людей. Дослідження причин поведінки перед лицем закону показали, що суб’єкти – як індивіди, так і колективи – діють шляхом вибору

1 Риндюк В.І. Законодавчатехніка:поняття,форми,види,реалізаціявУкраїні.–Авторефератдис.наздобуттянауковогоступенякандидатаюридичнихнаукзаспеціальністю12.00.01–теоріятаісторіядержавиіправа;історіяполітичнихіправовихучень.–Інститутдержавиіправаім.В.М.КорецькогоНАНУкраїни,Київ,2008.–С.11;.

2 Риндюк В.І.Законодавчатехнікаякчинникудосконаленнязаконодавчогопроцесу//Віче.–2007.–№12(201).–С.10.3 Кутиркін А. А. ПоняттяйскладовічастинизаконотворчоїтехнікивУкраїнітакраїнахЄвропейськогоСоюзу.–С.197.4 Тамсамо,с.198.5 Детальнішедив.:Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н. Розробказаконопроектівдлядемократичнихсоціальнихзмін.

Пер.зангл./Зазаг.ред.М. Мельника.–К.:Сфера,2006.–Передмовадоукраїнськоговидання.

7

ПЕРЕДМОВА

з-поміж низки обмежень і можливостей, які диктуються навколишніми умовами: соціальними, політичними, економічними та фізичними. Тобто поведінка людей перед лицем тієї чи іншої норми закону віддзеркалює їхній вибір з-поміж обмежень і можливостей (як юридичних, так і неюридичних6) конкретного середовища.

В деяких випадках закон виявляється більш чи менш дієвим, аніж в інших. Це залежить від того, наскільки норми права, втілені в приписах конкретного закону, виконують своє соціальне значення та наскільки повно використана регулятивна функція права.

Запропонована методика дозволяє відповісти на запитання, хто спричинює певну суспільну проблему, чия та яка саме поведінка призводить до її виникнення, які при-чини цієї проблемної поведінки та як їх усунути. І лише після цього – як викласти бажане рішення у вигляді проекту відповідного НПА та яким чином переконатися, що запропонований проект усуває причини проблемної поведінки, яка спричиняла суспільну проблему.

Методика, викладена у цьому посібнику, розроблена американськими та укра-їнськими фахівцями як удосконалена версія методики, описаної проф. Енн та Робертом Сейдманами (Ann and Robert B. Seidman) та Налін Абеєсекере (Nalin Abeyesekere) у посібнику «Legislative Drafting for Democratic Social Change»7. Україн ське видання цього посібника – «Розробка законопроектів для демократичних соціальних змін» побачило світ у 2006 р8.

Структура посібника розроблена у листопаді 2010 року. Оригінальний текст цього посібника написаний Л.Лукас, Л.Сайц та Т.Фулей англійською мовою і завер-шений у квітні 2011 року. Редагування перекладу на українську мову здійснено Т.Фулей та Е.Рахімкуловим.

Подальше доопрацювання посібника, його наповнення прикладами з української практики, завданнями для роботи в малих групах, а також загальне наукове редагу-вання здійснила Т.Фулей.

Автори та Програма сприяння Парламенту ІІ висловлюють подяку за коментарі та зауваження учасникам численних тренінгів, робочих груп з підготовки законо-проектів з числа працівників Апарату Верховної Ради України (ВР), працівників секретаріатів комітетів ВР, помічників-консультантів народних депутатів України, представників органів виконавчої влади, академічних установ, членам громадських рад при різних органах влади.

Сподіваємося, що запропонована методика стане корисною розробникам нор-мативно-правових актів, зокрема, членам робочих груп з розробки проектів законів та інших НПА, парламентарям та їхнім помічникам-консультантам, депутатам ВР АРК, депутатам місцевих рад, працівникам центральних органів виконавчої влади,

6 Тамсамо,с.15-16.7 Legislative Drafting for Democratic Social Change. A Manual for Drafters by Ann Seidman, Robert B. Seidman and Nalin

Abeysekere.KluwerLawInternational,firstpublished,2001.8 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Розробказаконопроектівдлядемократичнихсоціальнихзмін.Пер.зангл./За

заг.ред.М.Мельника.–К.:Сфера,2006.–448с.


8

органів місцевого самоврядування, державним службовцям та службовцям органів місцевого самоврядування.

Водночас, посібник можна використовувати в навчальному процесі при вивченні курсів з розробки та експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів, а також при проведенні семінарів та тренінгів в рамках підвищення кваліфіка-ції державних службовців та посадовців органів місцевого самоврядування. З цією метою до посібника включені низка прикладів, які наглядно ілюструють можливості методики на різних етапах її використання, а також завдання для роботи в малих групах та питання для самоперевірки. Водночас наголосимо, що мета наведених прикладів – продемонструвати можливості методики вирішення проблем, і тому, зва-жаючи та обмежений обсяг посібника, ми були змушені обмежитися лише окремими витягами з аналітичних записок та науково-дослідних звітів, залишаючи багато фактичних матеріалів «за кадром», аби не перенасичувати посібник фактичною інформацію, яка з часом застаріває.

Враховуючи таке, сподіваємося, що цей посібник стане у нагоді слухачам Національної академії державного управління при Президентові України та її регіональних інститутів, студентам вищих навчальних закладів, які навчаються за спеціальностями «правознавство». «державне управління» та «державна служба».

9

ВСТУП

Роль права і закону в житті суспільства

Право9 – поряд з релігією і мораллю – є одним із соціальних регуляторів. Хоча соціальне призначення права не зводиться виключно до регламентації суспільних відносин, все ж право в цілому продовжує сприйматися як засіб здійснення певних управлінських завдань, проведення певної політики з боку держави. Відтак, завданням держави як такої організації політичної влади в суспільстві, яка забезпечує його цілісність, функціонування та розвиток шляхом управління та координації інтересів різних соціальних груп10, має бути врахування як властивостей, так і можливостей права як соціального регулятора, зокрема, для проведення дієвої політики.

Зокрема, ознаками права як соціального регулятора є такі.Воно: • декларує суспільні (загальнодержавні) цінності, а отже, є резуль-

татом узгодження інтересів різних суспільних груп;• встановлює правила поведінки (і формулює їх у вигляді прав і

обов’язків); • має зовнішні форми вираження у відповідних джерелах права

(конституції, законах, інших нормативно-правових актах);• має загальнообов’язковий характер;• встановлюється (санкціонується) державою;• забезпечується державним примусом.Таким чином, право як система загальнообов’язкових правових при-

писів (принципів і норм) держави втілюється у суспільну свідомість та поведінку (а також в індивідуальну свідомість та поведінку) різними способами (аж до погрози примусу за порушення), однак важливо враховувати, що норми права не лише офіційно обов’язкові, але й соціально обумовлені. Якщо є окремі норми права, які обумовлені не соціально, а під конкретне «замовлення» (бізнес-інтереси і т.д.), то вони або не сприймаються суспільством, або не діють, або не виконуються.

9 Уцьомупосібникутермін«право»використовуєтьсяузначенніоб’єктивного(позитивного)праваяксинонімпоняття«системазаконівтаіншихнормативно-правовихактів»,анеузначеннісуб’єктивногоправа(певногоуповноваженняособи).

10 Луць Л.А. Загальна теорія держави та права: Навчально-методичний посібник (за кредитно-модульноюсистемою).–К.:Атіка,2007.–С.21.


10

Право покликане створювати стан соціальної рівноваги, який в кожної особи формує очікування відповідної поведінки іншої особи, тобто передбачувану поведінку, яка водночас дозволяє вибудувати і власну поведінку. Соціальна цінність права полягає в тому, що регу-люючи поведінку суб’єктів в типових випадках, воно також формує в них і очікування передбачуваної11, зрозумілої поведінки інших членів суспільства, їхніх взаємовідносин.

Отже, право має значний регулятивний потенціал і може ініціювати бажані соціальні (суспільні) зміни через стимулювання бажаної пове-дінки.

ПРИКЛАД

Як право може стимулювати бажану поведінкуЯк відомо, в СРСР приватне підприємництво було поза правовим регулюванням. Однак в кінці

80-х рр. з прийняттям закону «Про індивідуальну трудову діяльність» (далі – ІТД) від 19 листопада 1986 р. ситуація змінилася.

Так, розроблений відповідно до концепції госпрозрахункового соціалізму, Закон про ІТД дозволяв «індивідуальну трудову діяльність в сфері кустарно-ремесельних промислів, побуто-вого обслуговування населення, а також інші види діяльності, засновані винятково на особистій праці громадян і членів їх сімей». Законом передбачалося надання підтримки громадянам, що займаються ІТД. Зокрема, виконкомам місцевих рад належало сприяти їм у придбанні сировини, матеріалів, інструментів та іншого майна, необхідного для зайняття ІТД, а також у збуті виробленої продукції, надавати їм нежитлові приміщення в оренду, а також необхідну інформацію.

Доходи, одержані від ІТД, підлягали оподаткуванню залежно від отриманої суми доходів та з врахуванням суспільних інтересів.

Закон про ІТД став першим кроком в історії формування вітчизняного малого і середнього підприємництва, оскільки він легалізував можливості під-приємницької діяльності. Згодом були прийняті закон «Про кооперацію в СРСР» № 8998-11 від 26.05.1988 р., «Про загальні засади підприємництва громадян СРСР» № 2079-1 від 02.04.1991 р. Вони частково вирішували проблему тотального дефіциту товарів та послуг, що існувала в державі, та стимулювали ініціативних і підприємливих людей до легальних заробітків і проявів своїх підприємницьких талантів. Таким чином, право стало стимулом бажаної поведінки.

11 Щодопередбачуваності як вимогидоякості законудив. рішенняЄвропейського суду зправлюдини,наприклад, усправі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom), заява№18139/91,рішеннявід23червня1995року.

РОБОТА В МАЛИХ ГРУПАХ

Роль права в житті суспільстваПрацюючи в малих групах, наведіть приклади норм права, які, на ваш погляд, не є соціально

обумовленими. До яких наслідків це призвело?

ВСТУП

11

У цьому посібнику пропонується сучасна методика розробки та аналізу політики і нормативно-правових актів (як законів, так і підза-конних НПА), зокрема, практичні стратегії та інструменти, які допо-можуть фахівцям (як державним службовцям, так і представникам громадськості), що залучені до нормотворчого процесу, у їх роботі.

Право, соціальні зміни і «добре врядування»

«В усіх сучасних суспільствах основні елементи державної політики мають формулюватися мовою законів… Участь законів у плануванні та практичному здійсненні розвитку не є ані випадковістю, ані наслідком свідомого вибору. Розвиток… передбачає зміни. Якщо державні органи займаються плануванням і реалізацією розвитку, це значить, що вони мають на меті змінення поведінки. Інакше кажучи, вони намагаються застосувати владу… Державне право є головним джерелом легітимності для застосування влади державними органами або кимось від їх імені...»12.

Таким чином, щоб зміни, які реалізовують уряди держав, були легі-тимними, вони не можуть відбуватися поза правом, насамперед – без розроблення та прийняття нових законів. «Без законів уряд не може керувати»13.

«Врядування» означає здатність уряду спрямовувати наявні соці-ально-економічні ресурси на досягнення поступу в розвитку країни, а «добре врядування» (англ. good governance) – ефективне управління плюс зважене прийняття рішень, тобто врядування за правилами, під-звітність, прозорість і можливість участі в управлінні14. Однак для бага-


Вплив права на суспільні зміниПрацюючи в малих групах, наведіть 2-3 приклади, коли право стимулювало як бажану, так і

небажану поведінку.

12 F.von Benda-Bechmann. Scapegoat and Magic Charm: Law in Development Theory and Practice // J. Legal Pluralism andUnofficialL.,28(1989),129.Цит.за:Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Розробказаконопроектівдлядемократичнихсоціальнихзмін.Пер.зангл./Зазаг.ред.М.Мельника.–К.:Сфера,2006.–С.12-13.

13 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.13.14 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.7.

Однак часто потенціал права вирішувати загальносуспільні про-блеми залишається нереалізованим.


12

тьох держав – молодих демократій – ці характеристики є недосяжними, їхні уряди на практиці стикаються з проблемами неефективного управ-ління та прийняття довільних рішень (наявності широких меж розсуду).


Ознаки доброго врядуванняПрацюючи в малих групах, наведіть приклади ознак як доброго врядування, так і поганого

врядування.

Ознаки доброго врядування Ознаки поганого врядування

Врядування за правилами Врядування без правил (або відповідно до неписаних правил)

Підзвітність Непідзвітність

Прозорість Непрозорість

Залученість у процес прийняття рішень Незалученість у процес прийняття рішень

Закон і людська поведінка

Є кілька підходів до проблеми, чи повинен законодавець враховувати вплив законодавства на поведінку людей. Зокрема, представники формалістичного підходу вважають, що законодавцю не слід витрачати час на питання, як право впливає/не впливає на поведінку. Замість того, аби дискутувати про норми законів, їх просто необхідно виконувати. Прихильники соціологічного підходу, навпаки, підкреслюють, що право повинно відображати превалюючі в суспільстві цінності, інакше ніхто не буде його дотримуватися.

Ці два підходи відображають крайні позиції, від заперечення до повного врахування законодавцем вливу на поведінку. Водночас, напри-клад, право може «заморожувати» певний набір суспільних цінностей, які з часом, при розвитку суспільства, стають застарілими.

Постмодерністський підхід має такі вихідні положення:• людська поведінка враховує багато факторів, в т.ч. і правові;• “законодавче” рішення, втілене в законі, важить все ж менше,

аніж “політичне” рішення цей закон виконати (інакше існуватиме проблема непрацюючих законів);

• законодавча мова, як і мова загалом, може бути обтічною і неконкретною, таким чином ніяк не впливати (або невідомо як впливати) на людську поведінку.

ВСТУП

13

Ми вже наводили приклад, коли право і закон стимулюють бажану поведінку. Однак щоб розробити ефективний закон (а ефективність, як вже зазначалося, є першою умовою доброго врядування), розробники законопроекту повинні чітко знати, яка поведінка буде бажаною і за допомогою яких правових засобів та інструментів закон може її сти-мулювати.

Для цього розробники також повинні загалом розуміти мотиви та причини людської поведінки, іншими словами, відповісти на питання: чому люди, стикаючись із правовими нормами, поводяться так, як вони поводяться? Чому вони поводяться так, а не інакше?


Вплив права на поведінкуПрацюючи в малих групах, обговоріть ситуації: Чи зумовлює чинна пенсійна система певний тип поведінки, наприклад, відторгнення окремих

ініціатив пенсійної реформи?Чи спрощена податкова система для приватних підприємців стимулює підприємницьку діяль-

ність чи вона є “нішею” для певних видів бізнесу для ухилення від сплати податків? Чи зумовлює чинна система вимог до роботодавців, зокрема, в частині нарахувань на заро-

бітну плану найманих працівників, повну та прозору оплату праці?


Чим люди керуються у своїй поведінціПрацюючи в малих групах, підготуйте презентацію групи на тему «Чим люди керуються у своїй

поведінці?» Після презентацій усіх груп, спробуйте проаналізувати відповіді та класифікувати їх. Які з них повторюються у всіх презентаціях? Про що це свідчить? Зробіть висновки.

Як свідчить досвід проведення різноманітних опитувань, найчастіше особи діють у відповідь на:

• законодавчі вимоги (правила, зокрема, конкретні обов’язки, що містяться в текстах законів і НПА) – наприклад, обов’язок дотри-муватися законодавчих вимог при укладенні угод, зареєструвати майно у визначеному законом порядку, подавати податкові декла-рації і т.п.;

• поведінку державних органів та їхніх представників – наскільки вони дотримуються законодавчих вимог;

• загрозу покарання (санкцій у випадку невиконання норм);• неюридичні чинники (умови роботи, наявність альтернативних

варіантів, відповідність власним світоглядним установкам чи цінностям, і т.д.).


14

Автори посібника «Розробка законопроектів для демократичних соціальних змін» вважають, що «вирішуючи, підкорятися чи не підко-рятися головному принципу, адресати закону беруть до уваги не лише «юридичні» обмеження та можливості, а й неюридичні, тобто майже безмежне розмаїття характерних соціальних і фізичних ознак свого довкілля15.

Ці чинники слід враховувати і при нормопроектуванні, оскільки «доки законодавці не втілять свою політику в офіційні правила, грома-дяни та посадовці не матимуть визначеного суспільством обов’язку й не відчуватимуть себе зобов’язаними підкорятися законодавцям. Тож ці останні майже завжди формулюють поважні пропозиції щодо розвитку та переходу до ринкової економіки у вигляді офіційних норм права16. Як слушно зауважив Є. Бурлай, в найбільш поширеному сучасному розумінні закон є владною вказівкою щодо того, як соціальні суб’єкти повинні розуміти навколишню природну і соціальну реальність і діяти в типових проблемних обставинах; його задекларована мета – раціо-нальний устрій справ в громадському житті в цілому або в якихось суттєвих його фрагментах17. І якщо ці норми не диктуватимуть потрібну поведінку в такий спосіб, аби змінити і саму поведінку, й інституції, процес керованого урядом розвитку може загальмуватися»18.

Сучасний стан українського законодавства

Сучасний стан українського законодавства викликає багато нарікань і критики. Як правило, учасники семінарів висловлюють дві точки зору, оцінюючи стан вітчизняного законодавства. Згідно з першою, законодавство України справді невиправдано ускладнене великою кількістю НПА, які містять суперечливі положення. Відповідно до другої, проблема не в якості законодавства, а в його невиконанні. «Нашу Конституцію експерти визнавали найкращою в Європі, однак вона не виконується», – такі твердження висловлюють прихильники другої точки зору.

Прихильники обох позицій єдині в тому, що «закони не діють». Погоджуємося з А. Ткачуком у тому, що часто закон не діє з причин простого незнання його суб’єктами, на які він поширюється, або через неможливість його застосування без підзаконних актів виконавчої влади. Однак є й інша серйозна причина неефективності законів –

15 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.16.16 Тамсамо.17 Бурлай Е.В. «Не усердствуй» (О государственном нормотворчестве и его неоднозначных результатах). // Проблеми

філософіїправа.–2005.–ТомІІІ.–№1-2.–С.64.18 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.16.

ВСТУП

15

низька якість підготовки самого тексту закону, недосконалість його структури й викладення. Часто застосуванню законів перешкоджають самі закони: через неповноту регулювання ними суспільних відносин, нечіткість і неточність формулювань нормативних положень, недоско-налу структуру19.

В науковій літературі висловлюється думка, що переважна більшість аномалій у правозастосовній діяльності через несистемність та колі-зійність правових норм, їхню теоретичну необґрунтованість, пробіли в законодавстві, правову некомпетентність суб’єктів відбувається вна-слідок нерозуміння законодавцями або навмисного ігнорування ними об’єктивних закономірностей і тенденцій існування та розвитку від-носин, які повинні регулюватися створюваними правовими нормами. На жаль, зустрічаються випадки кричущої відірваності правових норм, що приймаються, від системи законодавства, породження серйозної (часом – навмисно) колізійності, семантичної безграмотності, лексико-філологічного свавілля. Хиби останнього розряду часом так спотворю-ють сенс нормативного акту, що унеможливлюють однозначне його тлу-мачення і, таким чином, створюють патову правозастовчу ситуацію20.

В. Косович пропонує розмежовувати правотворчі помилки за зміс-том (сутністю, вихідними засадами, що лежать в їх основі) та формою зовнішнього прояву (закріплення, фіксації, оформлення), оскільки такий підхід дозволить обрати максимально ефективний напрям та засоби їх подолання. До змістовних (сутнісних) відносять економічні, політичні, гносеологічні, аксіологічні, психологічні помилки; до фор-мальних – логічні і помилки правотворчої техніки21.

Кожна з категорій помилок має свої особливості і потребує окремого дослідження. Серед змістовних помилок варто відзначити неналежне врахування ціннісних орієнтацій суспільства, що зумовлює їх нездат-ність ефективно регулювати суспільні відносини. Показовим у цьому плані є податкове та пенсійне законодавство, яке сприймається широ-кими суспільними верствами як соціально несправедливе.

Іншими прикладами змістовних помилок є необґрунтованість (неврахування об’єктивних та суб’єктивних факторів відповідно до закономірностей і тенденцій розвитку суспільства), неоптимальний вибір та відсутність балансу дозвільних та забороняючих норм.

Досвід проведення тренінгів з сучасної методики розробки законо-проектів, зокрема, обговорення стану сучасного законодавства, свідчить

19 Ткачук А. Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.36.20 Гончаренко В.Г.Принципнауковостіякметодологіяюридичногонормотворення.//ВісникАкадеміїадвокатуриУкраїни.

Випуск10.–2007.–С.32.21 Косович В.Правотворчіпомилки–якнаслідокпомилокуправотворчійтехніці//Проблемидержавотворенняізахисту

правлюдинивУкраїні.МатеріалиXVрегіональноїнауково-практичноїконференції.–Львів,2009.–С.15.


16

про те, що учасники найчастіше називають такі прояви неякісного законо давства:

• наявність великої кількості НПА, що регулюють ті самі право-відносини;

• дублювання нормативно-правових приписів в різних НПА;• в НПА міститься лише перелік прав і обов’язків, але не існує

механізмів їх реалізації, що фактично зводить нанівець проголо-шені права;

• не прослідковується зв’язок між уповноваженим і зобов’язаним суб’єктами: декларуючи певне право особи, НПА не містить чіт-кої вказівки на того суб’єкта (зокрема, державного органу), в чиї обов’язки входить реалізація цього права;

• положення НПА фокусуються на повноваженнях органів, а не на процесі (кінцевому результаті) вирішення якогось питання;

• дуже багато декларативних і описових норм, однак дуже мало процедурних, які б полегшували чи навіть робили можливим реальну (а не теоретичну) реалізацію норм права;

• НПА надають широкі межі розсуду уповноваженим органам при прийнятті рішень;

• органи, уповноважені на виконання функцій держави, поєдну-ють непоєднувані функції – наприклад, одночасно є замовником і виконавцем, контролюючим органом;

• повноваження багатьох органів дублюються, іноді важко зро-зуміти, хто ж є уповноваженим органом щодо конкретного питання;

• до реалізації певного права задіяно багато органів, які виконують дрібні функції, за відсутності координації між ними, відтак про-цедури є багатоступеневими і невиправдано ускладненими;

• незрозумілий, нечіткий та непрозорий процес прийняття рішень в державних органах.


Види правотворчих помилокПрацюючи в малих групах, наведіть приклади таких правотворчих помилок:

a) дублювання нормативно-правових приписів у різних НПА;b) неоптимальне співвідношення дозволів і заборон;c) відсутність зрозумілого, чіткого та прозорого процесу прийняття рішень держав-

ними органами.

ВСТУП

17

Оскільки цей посібник не має на меті здійснення аналізу проблем невиконання чинного законодавства, відтак, у ньому увага зосеред-жена на питаннях поліпшення якості законодавства, зокрема, шляхом розробки проектів нових законів чи внесення змін до існуючих. Отже, доцільно розглянути такі питання, як:

• вимоги, які ставляться до законопроектів; • підходи до законопроектування; • причини неякісного законодавства.Коротко їх розглянемо.

Вимоги до законопроектів та проектів НПА

Оскільки в юридичній літературі, зокрема з теорії права, існує чимало визначень понять «закон», «законодавство», «нормативно-правовий акт» та ін., які ми використовуватимемо, то щоб не вдаватися у загальнотеоретичну дискусію, для цілей цього посібника ми наводимо визначення із Закону України «Про нормативно-правові акти»22, який, проте, був заветований Президентом України та не набрав чинності, а згодом був відхилений23.

Норма права – санкціоноване державою загальнообов’язкове пра-вило поведінки, спрямоване на врегулювання суспільних відносин шля-хом надання їх учасникам прав, встановлення обов’язків та юридичної відповідальності.

Нормативно-правовий акт – офіційний документ, прийнятий (виданий) уповноваженим на це суб’єктом у визначених законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Закон – нормативно-правовий акт, що ухвалюється Верховною Радою України, який регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом встановлення статусу, загальнообов’язкових правил поведінки суб’єктів таких відносин та відповідальності за порушення зазначених правил.

22 Законопроект р. № 1343-1 від 21.01.2008 р. Детальніше див. http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=31416

23 Законвідхилено29.06.2010р.


18

Стаття 92. Виключно законами України визначаються:1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки гро-

мадянина;2) громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства;3) права корінних народів і національних меншин;4) порядок застосування мов;5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, конти-

нентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку;

6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки;

7) правовий режим власності;8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного

регулювання;9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів;

11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масо-вої інформації;

12) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;

13) територіальний устрій України;{ Офіційне тлумачення пункту 13 частини першої статті 92 див. в Рішенні Конституційного

Суду N 11-рп/2001 від 13.07.2001 }14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність

прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;

15) засади місцевого самоврядування;

16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громад-ського порядку;

18) правовий режим державного кордону;

19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;

20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;

21) організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів Укра-їни;

22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

{ Офіційне тлумачення положення пункту 22 частини першої статті 92 див. в Рішенні Кон-ституційного Суду N 7-рп/2001 від 30.05.2001 }

Виключно законами України встановлюються:1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і

збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок

ВСТУП

19

Також доцільно розглянути, які вимоги ставляться до проекту закону чи нормативно-правового акта та нагадати, що слово «проект» озна-чає, по-перше, попередній текст документа, поданого на обговорення, затвердження // документ, що очікує розгляду лише у загальних рисах, план; по-друге, продуманий план дій, мету, намір24.

Так, вимоги до законопроектів25, передбачені Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року №1861-VI, викладені у статтях 90-91:

утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;

3) одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних стандартів;4) порядок використання і захисту державних символів;5) державні нагороди;6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;7) державні свята;8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають еконо-

мічний чи міграційний режим, відмінний від загального. Законом України оголошується амністія.

Стаття 90. Оформлення законопроектів, проектів інших актів 1. Законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього

Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. 2. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має

право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом. 3. Якщо законопроект, проект іншого акта ініційовано кількома народними депутатами, ініціа-

тором його внесення вважається народний депутат, прізвище (підпис) якого на ньому зазначено першим. У разі якщо зазначений народний депутат відкликає свій підпис, ініціатором вважається той, чиє прізвище є наступним.

4. Ініціатор внесення чи представник суб’єкта права законодавчої ініціативи має право на доповідь законопроекту, проекту іншого акта на пленарному засіданні Верховної Ради та на засіданні головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії з ього питання.

5. Законопроект, щодо якого Верховною Радою приймалося рішення стосовно вимог до його основних положень, принципів чи критеріїв, повинен відповідати цим вимогам.

24 Мивиходилизсемантичногозначенняслова«законопроект»,якемаєдвіоснови–«закон»і«проект».Зазначимо,щоВеликийтлумачнийсловниксучасноїукраїнськоїмови/(Уклад.іголов.ред.В.Т.Бусел.–К.:Ірпінь:ВТФ«Перун»,2004.–С.970)даєтакевизначенняслова«проект»:1Сукупністьдокументів(розрахунків,креслень,макетівтощо),необхіднихдлязведенняспоруд,виготовленнямашин,приладівіт.д.Типовий проект.2.Попереднійтекстякого-небудьдокумента,щовиноситьсянаобговорення,затвердження//Щосьнезакінчене,наміченелишевзагальнихрисах(пролітературнийтвір,лист,доповідьіт.ін.);начерк.2.Задуманийпландій;задум,намір.

25 Існуєтакожзаконодавчевизначення:«законопроект–проектизаконів,РегламентуВерховноїРади,постановВерховноїРади,якімістятьположеннянормативногохарактеру»(пп.1п.6статті89ЗаконуУкраїни«ПроРегламентВерховноїРадиУкраїни»від10лютого2010рокуN1861-VI).


20

6. Законопроект, у якому пропонується внести зміни до закону (законів), не може поєдну-ватися зі змінами до Конституції України). Законопроект може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта (закону, кодексу, основ законодавства тощо), а не до закону про внесення змін до цього законодавчого акта.

7. Кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності. 8. Якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні

зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До зако-нопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.

9. До проектів інших актів, зазначених у пункті 2 частини шостої статті 89 цього Регламенту, альтернативні проекти відповідних актів не вносяться.

Стаття 91. Супровідні документи до законопроекту, проекту іншого акта 1. Законопроект, проект іншого акта вноситься на реєстрацію разом з проектом постанови,

яку пропонується Верховній Раді прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та поясню-вальною запискою, яка має містити:

1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосу-вання закону після його прийняття;

3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту. 2. Зазначені в частині першій цієї статті документи подаються письмово разом з їх електро-

нним файлом. 3. У разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, реалізація якого впливає на видаткову

та/або доходну частину державного чи місцевих бюджетів, до нього додаються фінансово-еко-номічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) та пропозиція щодо покриття цих витрат.

4. Якщо реалізація законопроекту, проекту іншого акта не впливає на видаткову та/або доходну частину державного чи місцевих бюджетів, про це зазначається в пояснювальній записці.

5. У разі внесення законопроекту, остаточне прийняття рішення щодо якого можливе лише за результатами референдуму, ця обставина повинна бути зазначена у пояснювальній записці.

6. До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка міс-тить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

7. Якщо законопроект, проект іншого акта вноситься за погодженням з відповідними орга-нами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

Як видно з тексту статей 90-91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», ним передбачаються вимоги до оформлення законопроектів та супровідних документів до них, проте жодним сло-вом не згадуються сутнісні вимоги до проектів законів, починаючи з того, які питання повинні регулюватися саме законами (а не норма-тивно-правовими актами нижчого рівня), яка робота повинна переду-вати законопроектуванню і т.д.

ВСТУП

21

Згідно з частиною 1 статті 91 Закону України «Про Регламент Вер-ховної Ради України» обґрунтування необхідності прийняття законо-проекту та очікуваних наслідків його прийняття повинно міститися в пояснювальній записці до законопроекту, однак воно здійснюється у довільній формі, позаяк вимоги та критерії до цього обґрунтування не розроблені, а відтак їх дотримання не вимагається. Аналогічно пропозиція подання «інших відомостей, необхідних для розгляду зако-нопроекту» без конкретної вказівки цих «інших» відомостей є надто абстрактною. Пояснювальні записки недостатньо мотивовані, в них переважно містяться загальні фрази і не наводяться чіткі та зрозумілі обґрунтування на підставі переконливих фактів та аргументів, а відсут-ність чітких критеріїв це призводить до того, що пояснювальні записки не виконують своєї функції.

26 Див.:http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=368821

ПРИКЛАД

Вимоги до супровідних документів до законопроекту: приклад ЛитвиЧастина третя статті 135 «Вимоги до проекту, який вноситься на реєстрацію» Статуту Сейму

Литовської Республіки від 17 лютого 1994 року № 1-399 (з наступними змінами і доповненнями)26 передбачає такі вимоги до пояснювальної записки, яка подається разом із законопроектом:

1. причини, які зумовили підготовку проекту, особи, які внесли первинну пропозицію, а також ті, які брали участь у розробці чи удосконаленні проекту;

2. мета і завдання підготовленого проекту;3. стан на даний момент правової регламентації питань, які розглядаються в законопроекті;4. передбачені нові положення (новели) правової регламентації, позитивні якості по-новому

врегламентованих питань та очікувані позитивні результати;5. можливі негативні наслідки прийняття закону і заходи, до яких слід вдатися задля уникнення

цих наслідків;6. вплив, який закон матиме на криміногенну ситуацію і корупцію;7. вплив реалізації закону на умови в сфері підприємництва і його розвитку;8. інкорпорація закону в правову систему, правові акти, які продовжують діяти в цій галузі

(наводиться перелік цих актів) і правові акти, які підлягають обов’язковій зміні чи відміні у зв’язку з прийняттям акта, який вноситься;

9. дотримання при розробці законопроекту Закону про державні мови, Закону про порядок розробки законів та інших нормативних правових актів, а також відповідність законопро-екту нормам литовської літературної мови і оцінка понять і термінів, що їх визначають, які містять в проекті, в порядку, встановленим Законом про банк термінів і підзаконними право-вими актами до даного Закону;

10. відповідність законопроекту положенням Конвенції про захист прав людини і основопо-ложних свобод, а також документам Європейського Союзу;

11. якщо для реалізації закону вимагаються супровідні акти – хто і коли повинен їх підготувати, основні положення цих актів;

12. потреба в бюджетних засобах чи можлива їхня економія внаслідок реалізації закону (наво-диться оцінка на найближчі роки і на подальшу перспективу);


22

Як бачимо, конкретизація вимог до пояснювальної записки, а також її наступна експертиза на відповідність цим вимогам суттєво підви-щують якість обґрунтування законопроектів. Зокрема, чітке наведення позитивних та можливих негативних наслідків прийняття акта, вплив на криміногенну ситуацію та корупцію, вплив на регулювання підпри-ємництва, відповідність Конвенції про захист прав людини та осново-положних свобод, відповідність праву ЄС, інкорпорація майбутнього закону в правову систему – ці та інші питання часто оминаються в пояснювальних записках до вітчизняних законопроектів, не кажучи вже про такі вимоги, як ключові слова, яких просто немає, хоча українська версія тезаурусу EUROVOC була розроблена доволі давно27.

Наведемо інший приклад.

13. оцінки і висновку фахівців, що надійшли в ході розробки законопроекту;14. автор чи група авторів законопроекту, ініціатори законопроекту: інституція, особи чи упо-

вноважені представники громадян;15. ключові слова законопроекту, необхідні для включення цього проекту в комп’ютерну пошу-

кову систему, з врахуванням ключових слів відповідно до Європейського словника Eurovoc;16. інші, на думку ініціаторів, необхідні обґрунтування та пояснення.

Принагідно зазначимо, що відповідно до частини третьої статті 136 Статуту Сейму, на зареє-стрований законопроект юридичний департамент Канцелярії Сейму готує висновок про те, чи не суперечить проект Конституції, законам, принципам законодавства і правилам юридичної техніки, а також чи відповідають представлені разом з ним документи вимогам Статуту Сейму. Окрім того, відповідно до частини четвертої цієї ж статті, якщо законопроект вноситься членами Сейму, Пре-зидентом Республіки чи громадянами, він направляється в Департамент європейського права при Міністерстві юстиції для висновку про відповідність проекту праву Європейського Союзу.

Якщо для реалізації закону вимагаються засоби, пов’язані з коригуванням державного бюджету, це вимагає від ініціаторів відповідних пропозицій, а також висновку Комітету з бюджету і фінансів і Уряду про можливі джерела цих коштів, а також внесення законопроекту про зміни в закон про державний бюджет (частина перша статті 145 Статуту Сейму). Іншим обов’язковим висновком на законопроект, відповідно до частини другої статті 145 Статуту Сейму, є замовлення незалежної експертної оцінки проекту правового акта, якщо в законопроекті міститься пропози-ція суттєво змінити правову регламентацію (встановити, змінити або відмінити права чи обов’язки юридичних суб’єктів, сформулювати напрямок реформи чи стратегію розвитку в певних галузях) за умови схвалення цієї ініціативи основним комітетом або не менш як 1/5 членів Сейму, у випадку прийняття рішення проступити до розгляду законопроекту. Такий експертний висновок є супро-відним документом, що представляється в ході розгляду в комітетах і на засіданні Сейму.

27 Див., наприклад: Тезаурус EUROVOC: автоматизована інформаційно-аналітична система порівняння законодавстваУкраїниіззаконодавствомкраїнЄС.Посібник/Заред.акад.НАНУкраїниВ.Я.Таціятаакад.АПНУкраїниВ.О.Зайчука.–К.:Парламентськевидавництво,2004.–383с.

ВСТУП

23

ПРИКЛАД

Контрольний перелік для визначення необхідності, ефективності та зрозумілості запропонованих федеральних правових заходів: приклад ФРН28

1. Чи потрібно взагалі діяти?1.1. Якою є мета?1.2. Хто вимагає дій і які висуває підстави?1.3. Як це узгоджується з існуючим становищем – фактичним і юридичним?1.4. Які недоліки виявлено?1.5. Які досягнення, наприклад, в економіці, науці, техніці та судовому тлумаченні

мають особливе значення для даної проблеми?1.6. Скількох людей стосується дана проблема, скільки є реальних випадків, що

потребують розв’язання?1.7. Що відбудеться, якщо не вжити жодних дій? (Наприклад, проблема втратить

свою гостроту, або залишиться без змін, або вирішиться сама з плином часу чи за допомогою саморегуляційного впливу суспільних чинників без втручання держави. З якими наслідками?)

2. Чи існують альтернативи?2.1. Що показав аналіз даної проблеми? В чому полягають причини її виникнення?

На які чинники можна вплинути?2.2. Які загальнозастосовні інструменти є в наявності для досягнення поставленої

мети – чи то цілковитого, чи то з прийнятними поступками? (В тому числі, наприклад, заходи по забезпеченню ефективного застосування існуючих положень; робота в галузі зв’язків з громадськістю, тимчасові угоди, інвести-ції, спонуки; заохочення та підтримки того типу самодопомоги, якого можна очікувати від зацікавлених кіл; надання роз’яснень судами).

2.3. Яким інструментам слід віддати перевагу з огляду на наступні критерії:(а) вимоги й тягарі для окремих громадян і для промисловості;(б) ефективність (зокрема, доречність і міра ймовірності досягнення мети);(в) витрати держави;(г) вплив на існуючі норми та запропоновані заходи;(д) публічні наслідки.

3. (…)4. Чи потрібен новий закон?

4.1. Чи справді питання, що підлягають врегулюванню, не залишають іншої альтер-нати, крім законодавства?

4.2. Чи є питання таким важливим з інших причин, що розглядати його повинен тільки парламент?

4.3. Якщо ухвалювати офіційний закон необов’язково, чи матиме якесь інше розпо-рядження таку саму силу? Чому не досить буде якоїсь адміністративної норми або статут якоїсь федеральної корпорації?

28 УхваленофедеральнимурядомНімеччини,рішеннявід11грудня1984року(«Спрощенняправовоїтаадміністративноїсфер»,підготовленеміністрамивнутрішніхсправіюстиціїФРН,с.19-23).Цит.за:Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.78-79.


24

Видається, що вищенаведений зарубіжний досвід може бути цікавим для вітчизняних розробників НПА. Зокрема, було б доцільно внести зміни до статті 91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» та конкретизувати вимоги до супровідних документів до законопроекту, особливо, пояснювальної записки, встановивши певний контрольний перелік (т.зв. «чек-лист» – від англ. check list) запитань, відсутність відповідей на які унеможливлювала б реєстрацію законо-проекту. Окрім того, цікавим є досвід експертизи не лише проекту акта, але й пояснювальної записки щодо її повноти та відповідності вимогам регламенту.

Подібні положення варто закріпити також у законі «Про норма-тивно-правові акти».

Водночас, не можна залишити поза увагою й те, що вимоги до обґрунтування досить значної категорії НПА законодавчо закріплені. Зокрема, Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV передбачена підготовка розробником аналізу регуляторного впливу стосовно кожного проекту регуляторного акта.

5. Чи потрібно діяти негайно?5.1. Які факти та стосунки треба ще дослідити, чому все ж таки необхідні негайні

дії?5.2. Чому реальне виникнення передбачуваних потреб у виправленні та регу-

люванні (наприклад, шляхом заходів, що набувають чинності в різний час) не можна розподілити таким чином, аби задовольняти їх за допомогою однієї і тієї самої норми?

6. Чи повинна сфера застосування норми бути такою широкою, як заплановано?7. Чи можна обмежити тривалість запланованого періоду чинності цієї норми?8. Чи є ця норма небюрократичною та зрозумілою?9. Чи є ця норма придатною для виконання?10. Чи існує прийнятне співвідношення між витратами і вигодами?

Стаття 8. Підготовка аналізу регуляторного впливу Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуля-

торного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою

одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв’язати шляхом державного

регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою ринкових

механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою діючих регу-

ляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

ВСТУП

25

При цьому слід враховувати положення статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, які акти є регуляторними актами та які органи визнаються регуляторними:

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб’єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у

тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв’язання визначеної проблеми шляхом при-

йняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого

регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених

цілей є можливим з найменшими витратами для суб’єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуля-

торного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресур-сів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регу-

ляторного акта в разі його прийняття. Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відно-

сини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання.

Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України29. Методика підготовки аналізу регу-ляторного впливу є обов’язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація – керів-ником цього органу, установи чи організації.

29 Див.Методикупроведенняаналізувпливурегуляторногоакта,затвердженуПостановоюКМУвід11березня2004р.№308.


26

регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або

окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо неви-значеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання гос-подарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Однак, незважаючи на пряме закріплення зазначених положень в законі і широке коло осіб, на які поширюється його дія, значну та вкрай важливу для суспільного розвитку сферу правового регулювання, належний аналіз регуляторного впливу (як складова частина аналізу соціальної проблеми) не проводиться, тобто НПА приймаються без належного попереднього аналізу.


Аналіз регуляторного впливуПрацюючи в малих групах, знайдіть проекти регуляторних актів та супровідні документи до

них, що подані на розгляд до таких регуляторних органів:Верховної Ради України;Кабінету Міністрів України;органу місцевого самоврядування.Чи відповідає аналіз регуляторного впливу проекту регуляторного акта вимогам ст. 8 Закону

України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»? Визначте щодо кожного аналізованого Вами проекту, яких вимог цієї статті дотрималися роз-

робники проектів регуляторних актів, а яких – ні.

ВСТУП

27

ПРИКЛАД

Оцінка регуляторного впливу: досвід Російської ФедераціїОцінка регулятивного впливу – процедура, в ході якої проекти НПА федеральних законів

виконавчої влади, а також проекти актів, що вносяться зазначеними органами до Уряду РФ (про-екти федеральних законів, указів Президента РФ, постанов Уряду РФ) аналізуються спеціалістами Міністерства економічного розвитку Росії.

Суть процедури полягає в тому, щоб установити, чи були при підготовці проекту НПА ретельно вивчені усі можливі наслідки і ризики введення регулювання, чи розраховані позитивні ефекти від регулювання і чи співвіднесені вони з витратами для бюджету, суб’єктів підприємницької та іншої діяльності і споживачів, а головне – чи існує причинно-наслідковий зв’язок між введенням регулювання і вирішенням проблеми, для усунення якої таке регулювання пропонується.

Процедура проводиться щодо проектів актів, що регулюють відносини:• вгалузіорганізаціїіздійсненнядержавногоконтролю(нагляду);• в галузі встановлення, застосування і виконанняобов’язковихвимогдопродукції і

пов’язаних з ними процесами проектування, виробництва, монтажу, наладки, експлуа-тації, зберігання, перевозки, реалізації і утилізації;

• вгалузіоцінкивідповідності;• вгалузібезпекипроцесіввиробництва.

Принципова схема оцінки регуляторного впливу охоплює такі етапи:1) зрозуміти і описати проблему (суть, масштаб, наслідки, задіяні особи);2) визначити цілі регулювання (описати цілі і співвіднести їх з політикою, яка проводиться);3) розробити варіанти (описати спектр варіантів, здійснити їх коротку оцінку і звузити

спектр варіантів);4) детально оцінити варіанти (кого зачепить, які вигоди і витрати, чи знизяться адміністра-

тивні бар’єри, якими є ризики);5) відслідкувати наслідки (визначити індикатори, скласти план моніторингу).

Зазначимо, що в Росії ще в 1997 році була прийнята постанова Уряду РФ від 13.08.1997 р. № 1009 «Про затвердження правил підготовки нормативно-правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації»30, а наказом Мінекономрозвитку РФ від 31 серпня 2010 р. затверджено Положення про порядок підготовки висновків про оцінку регуляторного впливу31.

Оцінка регуляторного впливу проводиться з метою виявлення в проекті акта положень, які вводять надмірні адміністративні та інші обмеження і обов’язки для суб’єктів підприємницької та іншої діяльності чи сприяють їхньому введенню, а також сприяють виникненню необґрунтованих видатків бюджетів усіх рівнів.

При підготовці висновків проводиться попередня оцінка регуляторного впливу проекту акта, а також поглиблена оцінка і публічні консультації по ньому.

Пунктом 9 Положення, затвердженого наказом 31.08.2010 р. №398 передбачено, що попередня оцінка проводиться в 5-денний термін з дати надходження проекту акта в Мінекономрозвитку Росії з метою з’ясування:

а) чи відносяться суспільні відносини, які врегульовуються проектом акта, до 4-х сфер, щодо яких здійснюється оцінка;

б) чи передбачає проект акта положення, якими змінюється зміст прав і обов’язків суб’єктів підприємницької та іншої діяльності, чи змінюється зміст або порядок реалізації повноважень

30 ПостановлениеПравительстваРоссийскойФедерацииот13.08.1997г.№1009«Обутвержденииправилподготовкинормативноправовыхактовфедеральныхоргановисполнительнойвластииихгосударственнойрегистрации».ЗцимтаіншимиНПАможнаознайомитисяhttp://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/main/info/lib/

31 Приказ Минэкономразвития России от 31.08.2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовкизаключенийобоценкерегулирующеговоздействия».


28

органів державної влади та (або) органів місцевого самоврядування у відносинах з суб’єктами під-приємницької та іншої діяльності, а також чи призведе передбачене проектом акта нове правове регулювання:

до неможливості виконання зазначеними суб’єктами покладених на них обов’язків внаслідок суперечностей чи прогалин в правовому регулюванні, відсутності необхідних організаційних чи технічних умов в органів державної влади та (або) органів місцевого самоврядування, а також до зміни рівня розвитку технологій, інфраструктури, ринків товарів і послуг, що склалися в Російській Федерації;

до виникнення в зазначених суб’єктів додаткових суттєвих видатків при здійсненні підпри-ємницької та іншої діяльності або до виникнення нових додаткових суттєвих видатків бюджетів бюджетної системи РФ.

Поглиблена оцінка регуляторного впливу проекту акта, а також публічні консультації по ньому проводяться після попередньої оцінки, за результатами якої зроблено висновок, що такий проект акта передбачає нове правове регулювання в частині прав і обов’язків суб’єктів підприємницької та іншої діяльності, що призводить до обставин, зазначених у п. 9 (б) цього Положення.

При проведенні поглибленої оцінки встановлюються:а) цілі передбаченого проектом акта правового регулювання та їх відповідність:принципам правового регулювання, установленим законодавством РФ;посланням Президента РФ Федеральним Зборам РФ, концепції та програмам соціально-еконо-

мічного розвитку РФ, основним напрямам зовнішньої політики РФ, основним напрямам діяльності Уряду РФ, федеральним цільовим програмам, концепціям, стратегіям та іншим документам, що затверджуються Президентом та Урядом РФ, в яких формулюються і обґрунтовуються цілі і пріори-тети політики держави, напрями реалізації зазначених цілей та завдання, які підлягають виконанню для їхньої реалізації.

дорученням Президента чи Уряду РФ федеральним органам виконавчої влади;б) проблема, на вирішення якої направлене нове правове регулювання в частині прав і

обов’язків суб’єктів підприємницької та іншої діяльності, її вплив на досягнення цілей правового регулювання, а також можливість її вирішення іншими правовими, інформаційними чи організацій-ними засобами. При цьому можуть братися до уваги дані про існуючий досвід вирішення аналогіч-ної проблеми як в Росії, так і в іноземних державах;

в) основні групи учасників суспільних відносин, інтереси яких будуть зачіпатися новим пра-вовим регулюванням в частині прав і обов’язків суб’єктів підприємницької та іншої діяльності, їх недоліки та вигоди від передбаченого проектом акта правового регулювання;

г) ризики недосягнення цілей правового регулювання, а також можливі негативні наслідки від введення правового регулювання для економічного розвитку РФ в цілому чи окремих галузей еконо-міки, конкуренції, ринків товарів і послуг, в т.ч. розвитку суб’єктів малого і середнього підприємництва;

д) видатки бюджетів бюджетної системи РФ, пов’язані зі створенням необхідних правових, організаційних та інформаційних умов застосування проекту акта органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також для його дотримання суб’єктами підприємницької та іншої діяльності, в тому числі видатки організацій, що здійснюють підприємницьку та іншу діяльність, власником майна яких є держава чи муніципальні утворення.

Аналізуючи сучасний стан нормопроектування в Україні, не можна не констатувати, що, на жаль, обґрунтування переважної більшості НПА, зокрема законопроектів, здійснюється формально, без належного мотивування тих чи інших положень, а написання законопроектів розу-міється багатьма суб’єктами законодавчої ініціативи надто буквально – як «написання», а не «розробка», і цьому не передує з’ясування реаль-ної потреби в створенні НПА.

ВСТУП

29

Певною мірою це зумовлене й тим, що якщо про техніку нормо-проектування розробники ще пам’ятають, то до змістовних вимог до проектів НПА ставляться вкрай некритично, тим більше враховуючи відсутність їх законодавчого закріплення в Регламенті Верховної Ради України. Дається взнаки також відсутність закону «Про нормативно-правові акти», в якому мали б викладатися змістовні вимоги до законо-проектів та супровідних документів, зокрема, необхідність проведення серйозного аналітичного (науково-дослідного) звіту. Такий звіт виконує стосовно законопроекту функцію певного контролю якості – він надає членам законодавчого органу та іншим інформацію, потрібну для оцінки ймовірності того, що законопроект допоможе розв’язати відповідну соціальну проблему32. Тому його підготовкою не можна нехтувати, а сам документ має бути ретельним та обґрунтованим, а не формальним33.

Збір розробниками законопроекту необхідної інформації для науково-дослідного звіту не є таким колосальним завданням, як може видатися на перший погляд. Для виявлення нових даних розробникам рідко доводиться вдаватися до «польових досліджень». Соціальні про-блеми, як правило, стають предметом розробки законодавства лише після тривалого існування. Чимала кількість потрібної інформації може знаходитися в галузевих міністерствах. Левова частка матеріалу, пов’язана з обговоренням проблеми, її причин та можливих рішень, може бути надана працівниками міністерств. У вже згаданому Законі України «Про нормативно-правові акти»34, який був відхилений, зазна-чалися лише такі вимоги до техніки нормопроектування:

32 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.87.33 Про підготовку аналітичного звіту докладніше див., напр.: Еойн Янґ і Ліза Куінн. Як написати дієвий аналітичний

документугалузідержавноїполітики:ПрактичнийпосібникдлярадниківздержавноїполітикиуЦентральнійіСхіднійЄвропі/Пер.зангл.С.Соколик.Наук.ред.пер.О. Кілієвич.–К.:“К.І.С.”,2003.–120с.

34 Законопроект р. № 1343-1 від 21.01.2008 р. Детальніше див. http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n webproc4_1?id=&pf3511=31416

Стаття 9. Техніка нормопроектування та її загальні вимоги1. Проекти нормативно-правових актів розробляються з дотриманням вимог техніки нормо-

проектування.2. Проект нормативно-правового акта повинен:

1) відповідати за обсягом регламентації визначеному в ньому предмету правового регулю-вання;

2) не повторювати норм права, які містяться в інших нормативно-правових актах;3) не повторювати положень, які містяться в тексті цього проекту нормативно-правового акта;4) включати положення, що належать до одного і того самого предмета правового регу-

лювання;5) бути внутрішньо узгодженим, мати логічно побудовану структуру;6) бути ясним, чітким, зрозумілим, стислим, компактним та послідовним.

3. У тексті нормативно-правового акта розміщуються спочатку положення загального, а потім спеціального характеру.


30

Зазначимо, що ця ж стаття без змін міститься і в проекті Закону України «Про нормативно-правові акти» (реєстр. № 7409 від 01.12.2010 р.), поданому народним депутатом Ю. Р. Мірошниченком і прийнятому Верховною Радою України в першому читанні. Також «успадкованими» від відхиленого закону «Про нормативно-правові акти»35 у законопро-екті № 7409 є статті 22-24, в яких викладено вимоги до термінології, тексту та стилю НПА.

35 Див.зноску34нас.29цьогоПосібника.

Стаття 22. Вимоги до термінології нормативно-правового акта1. Термінологія нормативно-правового акта не може відрізнятися від термінології чинних

нормативно-правових актів вищої або однакової з ним юридичної сили, якщо це спеціально не обумовлено відповідно до цієї статті.

2. Терміни визначаються у нормативно-правовому акті, коли:1) термін вживається у значенні, що відрізняється від усталеного та/або закріпленого в лекси-

кографічних джерелах (словниках);2) як термін вживається слово (словосполучення), яке не застосовувалося в термінології;3) як термін вживається слово (словосполучення), якого немає в українській мові;4) спеціальний неюридичний термін потребує визначення відповідно до предмета регулю-

вання нормативно-правового акта.3. Для визначення терміна допускається посилання на інший нормативно-правовий акт, у

якому розкрито значення такого терміна.4. Використання абревіатур допускається лише за умови їх визначення у порядку, передбаче-

ному частиною другою цієї статті.

Стаття 23. Вимоги до тексту нормативно-правового акта1. Текст нормативно-правового акта повинен відповідати нормам державної мови.2. Частина нормативно-правового акта викладається, як правило, одним реченням, пункт та

підпункт викладаються одним реченням або частиною речення.3. У тексті нормативно-правового акта положення повинні бути викладені так, щоб не вини-

кало різного тлумачення.4. У тексті нормативно-правового акта не допускається:1) позначення одними і тими самими словами (словосполученнями) різних понять та різними

словами (словосполученнями) одних і тих самих понять;2) вживання слів (термінів) іншомовного походження за наявності українських відповідників;3) вживання зворотів розмовної мови та її експресивних форм, загальних міркувань, гасел,

закликів, скорочення слів.

Стаття 24. Вимоги до стилю нормативно-правового акта1. Текст нормативно-правового акта викладається офіційно-діловим стилем.

ВСТУП

31

Водночас видається, що у законі «Про нормативно-правові акти» необхідно закріпити, що проекти законів та інших нормативно-право-вих актів мають:

• відповідати Конституції України (оскільки є непоодинокі при-клади прийняття законів, які суперечать Конституції);

• відповідати міжнародним зобов’язанням України, зокрема, враховувати положення міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;

• відповідати загальновизнаним принципам права;• відповідати таким формально-юридичним вимогам:

- врахування існуючої системи права і системи нормативно-правових актів;

- дотримання ієрархії норм права та ієрархії джерел права;- чіткість відсилочних і бланкетних норм;- відсутність суперечливих норм (норм, які по-різному регулю-

ють ті самі правовідносини);- однозначне формулювання і зрозумілий зміст приписів для

осіб, яким адресовані норми;- належне співвідношення правила і винятків36;- співмірність санкцій;- безпроблемність застосування норм на практиці37.

Ці вимоги до якості дозволяють припустити, що розробка або вне-сення змін до нормативно-правових актів (як законів, так і підзаконних НПА) є не просто технічним завданням. Усі учасники нормотворчого процесу мають ширше поглянути на мету закону і на те, чи зможе він ефективно структурувати суспільні відносини, і чи його реалізація вирі-шить суспільні проблеми у бажаному напрямку.

Як пропозицію до удосконалення законопроекту «Про нормативно-правові акти», про по нуємо, по-перше, доповнити законопроект статтею про принципи правотворчої діяльності, а статтю 9 «Загальні вимоги до нормативно-правових актів» викласти таким чином:

36 Виняткинеповинні«проковтнути»правило.37 Чипередбаченінаслідки,якщоадресатинорминедіятимутьвідповіднимчином?Чипередбаченіальтернативнішляхи

вирішенняпроблемнихситуацій?


32

Стаття Х. Принципи правотворчої діяльності1. Правотворча діяльність здійснюється з дотриманням таких принципів:1) поваги до прав людини та основоположних свобод; 2) конституційності та законності;3) наукової обґрунтованості; 4) гласності та відкритості процедури правотворчості;5) системності правового регулювання суспільних відносин;6) професіоналізму;7) диференціації правотворчої компетенції;8) доцільності та своєчасності.

Стаття 9. Загальні вимоги до нормативно-правових актів1. Нормативно-правові акти та їх проекти повинні відповідати таким загальним вимогам:1) узгоджуватися з принципами правотворчої діяльності, зазначеними у статті Х цього Закону;2) узгоджуватися з іншими нормативно-правовими актами, зокрема, не суперечити норма-

тивно-правовим актам, що мають вищу юридичну силу;3) узгоджуватися з міжнародними зобов’язаннями України, зокрема, міжнародними догово-

рами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;4) прийматися (видаватися) уповноваженим органом (особою) в межах своєї компетенції в

порядку, межах повноважень і на підставі, визначених законом;5) бути внутрішньо узгодженими, логічно побудованими та відповідати вимогам техніки нор-

мопроектування.2. Проект нормативно-правового акта повинен:1) мати власний чітко визначений предмет правового регулювання, який не є предметом

правового регулювання чинного нормативно-правового акта чи його структурних елементів, та відповідати йому;

2) не повторювати нормативно-правових приписів, які містяться в інших нормативно-право-вих актах;

3) не дублювати одних і тих самих положень в різних структурних елементах проекту норма-тивно-правового акта;

4) не містити положень, що належать предмету правового регулювання іншого нормативно-правового акта;

5) бути викладеним ясно, чітко, зрозуміло, однозначно, стисло та послідовно.3. У тексті нормативно-правового акта розміщуються спочатку положення загального, а потім

спеціального характеру.

Враховуючи структуру цього посібника та логіку викладу, окремі пропозиції до законопроекту «Про нормативно-правові акти», ми викла-демо у наступних розділах посібника. Тут обмежимося пропозиціями до частини першої статті 30 законопроекту № 7409 від 01.12.2010 р. щодо питань, які потребують вирішення при підготовці проекту НПА.

ВСТУП

33

Стаття 30. Підготовка проекту нормативно-правового акта1. Під час підготовки проекту нормативно-правового акта розробник проекту акта вирішує

такі питання:1) проводить аналіз суспільних відносин та стану їх правового регулювання;2) визначає можливість врегулювання відповідних суспільних відносин без прийняття нового

нормативно-правового акта;3) розглядає ініціативу щодо необхідності прийняття нормативно-правового акта, встановлює

причини необхідності та правові підстави розроблення проекту нормативно-правового акта; 4) ухвалює рішення про розроблення проекту нормативно-правового акта;5) збирає необхідні матеріали та інформацію; 6) розробляє концепцію проекту нормативно-правового акта, 7) передбачає вплив нормативно-правового акта, у разі його прийняття, на регулювання

суспільних відносин, та результати виконання нормативно-правового акта;8) визначає суму коштів і ресурси, необхідні для виконання нормативно-правового акта;9) готує текст проекту та супровідні документи до нього;10) готує проект нормативно-правового акта про внесення змін до чинних нормативно-пра-

вовх актів (у разі потреби);10) здійснює організаційно-технічне та фінансове забезпечення підготовки проекту норма-

тивно-правового акта.

Підходи до законо-, нормопроектування

Існує низка «традиційних» підходів до написання законопроектів та проектів НПА. Ними є:

• копіювання іноземних законів;• криміналізація певної поведінки (запровадження/посилення

санкцій);• компроміси між конкуруючими політичними групами;• доручення «написати» законопроект, адресоване, як правило,

юридичним службам (відділам, управлінням).


Підходи до законопроектуванняПрацюючи в малих групах, наведіть приклади згаданих підходів, проаналізуйте переваги і

недоліки їхнього використання при законопроектуванні. Якими були наслідки впровадження? Чи діяли ці закони? У якому обсязі? Наскільки вдало (легко) йшло впровадження?

Кожен з них має свої сильні і слабкі сторони. Розглянемо їх деталь-ніше.


34


Запровадження іноземного досвідуПрацюючи в малих групах, наведіть приклади іноземних аналогів, які були скопійовані (запо-

зичені) в українське законодавство. Якими були наслідки впровадження? Чи діяли ці закони? У якому обсязі? Наскільки вдало (легко) йшло впровадження?

До прикладу, доволі часто копіювання іноземного досвіду виявля-ється неефективним, оскільки:

• розробники не мають фактичних даних, як закони працюють за кордоном;

• правові системи, роль та місце уповноважених органів, а також умови їхньої роботи є різними;

• ментальність і поведінка людей в різних країнах є іншими; • кожна країна має свої унікальні обставини, які не завжди

беруться до уваги розробниками законопроектів;• розробникам необхідно передбачити соціальний вплив у конкрет-

ній країні, а це доволі складно зробити.При копіюванні зарубіжного досвіду найчастіше використовується

лише переклад закону з іноземної мови. Дуже рідко розробники воло-діють іноземними мовами, щоб працювати з оригінальним текстом. Ще рідше вони опрацьовують супровідні документи до законопроектів та аналітичні матеріали, які передували прийняттю закону, чи результати його впровадження. Таким чином, поза увагою залишаються соціально-економічні та політичні умови впровадження того чи іншого закону в зарубіжній державі, правові та культурні традиції та ін.

Суттєвим фактором є те, що у «своїй» країні закон «вписується» в існуючу правову та соціальну систему, не порушуючи балансу, а при запозиченні «навколишнє середовище» може виявитися зовсім іншим. Копіювання закону для іншої правової системи веде до її розбалансо-ваності та часто має своїм наслідком якщо не повний провал запо-зичення, то несправджені очікування щодо його ефективності.

ПРИКЛАД

Введення інституту державних секретарів міністерствКонцепція адміністративної реформи в Україні, розроблена Державною комісією з проведення

в Україні адміністративної реформи, виходила з ключової ідеї щодо необхідності підвищити роль міністрів як політичних діячів (політиків) через відокремлення статусу міністрів від статусу держав-них службовців. Найвагомішим способом вирішення цього завдання могло б стати розвантаження міністрів від обов’язків щодо оперативного керівництва роботою апарату міністерств.

Відповідно до указу Президента України від 29 травня 2001 р. «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» введення посад державних

ВСТУП

35

секретарів у міністерствах розглядалося як надзвичайно важливий крок на шляху здійснення адміністративної реформи в Україні.

Концептуальною засадою запровадження інституту державних секретарів було розуміння необхідності розмежування у сфері виконавчої влади функцій політичного керівництва і адмі-ністрування (тобто «політики» й «управління») з метою забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого – певну незалежність від політичної кон’юнктури і стабільність професійних кадрів управлінців.

Інститут держсекретарів, або аналогічних за суттю посад у державному апараті виконавчої влади існує в багатьох європейських країнах, головним чином у парламентських республіках чи конституційних монархіях (приміром, у Нідерландах, Великій Британії, Данії, Бельгії, Німеччині, Чехії і багатьох інших).

Але ці однакові за назвою посади «державних секретарів» мають у різних країнах неоднакове функціональне значення. Необхідно розрізняти посади «державних секретарів», що можуть бути як політичними, так і адміністративними посадами. Враховуючи це, надзвичайно важливим для правильного розуміння й оцінки європейського досвіду є чітке відмежування державних секрета-рів, що є вищими адміністративними посадами в міністерстві, від політичних заступників міністрів, які також іноді, наприклад у Польщі, мають назву «державні секретарі».

Однак в Україні впровадження інституту державних секретарів не призвело до розмежування виконавчої влади на професійну «бюрократію» та політичні сили, оскільки він вимагав наявності самостійних сильних партій у країні, наявності інституту професійних політиків. В іншому випадку керівникові уряду і його міністрам не буде чого протиставити бюрократичній машині, що може розвиватися і сама по собі. Аби не бути керованим своїм власним апаратом і не потонути в поточ-них справах, міністр повинен мати чітку програму дій, розроблену і підтриману політичними силами, що перемогли на виборах.

Іншим традиційним підходом до законопроектування є криміналіза-ція (в широкому сенсі) певної поведінки: встановлення різноманітних штрафних санкцій та інших видів покарань, які насправді не лише не ста-ють стримуючим фактором від вчинення певних дій, але й виявляються неефективним та дуже часто – з суспільної точки зору – несправедливим та шкідливим.

ПРИКЛАД

Штрафи як основний вид покарання за насильство в сім’ї В Україні прийнято Закон «Про попередження насильства в сім’ї» (2001 р.), однак про його

ефективне впровадження говорити зарано.Зокрема, Комітет ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок із занепокоєнням відзначає, що

серед заходів покарання, які виносяться судами щодо осіб, винних у домашньому насильстві, «абсолютну більшість складають штрафи» (77% у 2005 році і 82% у 2009 році). Цей захід в цілому є неефективним, оскільки він стосується не безпосередньо порушника, а лягає на плечі сім’ї в цілому38.

Так, за даними моніторингу справ, що були передані на розгляд судам за фактами насильства в сім’ї, у 2005 році судами розглянуто 80176 справ, у 2006 році – 82784 справи, у 2007 р. – 88296 справ, у 2008 році – 90556 справ, у січні-серпні 2009 р. – 67194 справи39.

38 Пекін+15іУкраїна:міжнароднізобов’язанняіпрактикавпровадження/упорядницяО.Суслова.–К.:СПДМоскаленкоО.М.,2010.–С.50.

39 Тамсамо,с.15та50.


36

Інші приклади неефективної та не підтримуваної суспільством кри-міналізації можна навести із сфери оподаткування. Складна, заплутана та незрозуміла система обліку і звітності, яка вимагає витратного та тривалого в часі адміністрування та містить чимало суперечливих норм, що призводять до накладення штрафних санкцій, не може за визначенням бути стимулом для малого та середнього бізнесу. Адже відомо, що податкова система не буде ефективною, якщо вона наці-лена лише на штрафи і на презумпцію недобросовісності. Простіші форми звітності та адміністрування податків сприяли б більшому над-ходженню до бюджету з меншими затратами та сприяли б зміцненню відчуття законослухняності та добропорядності. Доведено, що пови-нні існувати, крім загрози покарання, інші заходи, які б стимулювали бажану поведінку.

Отже, доволі часто криміналізація є неефективною, оскільки:• дослідження свідчать, що криміналізація не може ефективно

змінити поведінку;• кримінальне право – лише одна з галузей права і окрім неї необ-

хідні перетворення в інших галузях права, зокрема, які регулю-ють приватну сферу.

Окрім цих прикладів, можна навести й інші, де розробники законо-проектів не найкращим чином обрали шляхи та способи врегулювання суспільних відносин.


Причини неякісного законодавстваПрацюючи в малих групах, наведіть причини неякісного законодавства.Які з них повторюються у всіх презентаціях? Про що це свідчить? Зробіть висновки.

Чому укладачі законопроектів надто часто складають закони, не здатні стимулювати добре врядування та розвиток? Це обумовлюється трьома головними причинами:

(1) впертим існуванням міфу про те, що укладачі мають справу не з суттю закону, а лише з формою;

(2) слабкістю законотворчих установ, у яких працює більшість укладачів;

(3) необізнаністю укладачів із теорією чи методологією подібного втілення40.

40 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.29.

ВСТУП

37

В цілому погоджуючись з цими причинами, зазначимо, що до прий-няття неякісного законодавства призводить й низка інших. Насамперед, це відсутність законодавчо визначених вимог, що стосувалися б змісту (а не лише оформлення) законопроектів і законів (про що мова йшла вище) та акцентування на формально-технічних вимогах (часто пра-вила укладання (розробки) законопроектів більше уваги приділяють формально-технічним особливостям проектів (розміри полів і шрифтів, заголовків і т.д.), реквізитам законопроекту, аніж змісту законопроекту та дотриманню певного алгоритму його підготовки, чи вимогам обґрун-тування окремих положень законопроекту відповідними фактичними даними, науковими дослідженнями тощо). Іншими словами, розроб-ники зосереджуються на формі закону, а не на його змісті.

Іншими причинами є такі:• некомпетентність розробників, зокрема:

- автори законів виходять з власного розуміння проблеми, що може бути некоректним/хибним;

- неврахування авторами особливостей зарубіжного досвіду, який відрізняється від українського, без врахування націо-нальних реалій;

• неправильне обґрунтування необхідності розробки НПА;• неврахування можливих соціальних наслідків запропонованої

політики або проекту чи нехтування ними, а також незнання, як їх «обрахувати», визначити, передбачити;

• вибір рішення без збору доказів та без розгляду і врахування альтернатив;

• політичний компроміс, який не враховує ефективність запропо-нованої політики або проекту.

Як бачимо, низка причин пов’язана з авторами – виходячи з пре-зумпції, що закон має справу з «правами та обов’язками», законопроек-тування часто доручають юристам, які, однак, не мають фахових знань у інших сферах, і покладаються на власне розуміння фактичних обста-вин, що існують у тій чи іншій сфері суспільних відносин. Нерідко це розуміння мало відповідає реальності, а іноді взагалі виявляється хибним. Факти не досліджуються, або досліджуються недостатньо ретельно. До того ж, автори використовують фахову юридичну мову, абстрактні та розпливчасті формулювання та залишають уповноваже-ним органам величезну свободу розсуду при тлумаченні та застосуванні закону. При цьому автори не беруть до уваги ту обставину, що закони повинні бути зрозумілими не спеціалістам у тій чи іншій галузі, а «пересічній особі», яка, прочитавши закон, повинна зрозуміти, якими правами законодавець її наділяє чи які вимоги до неї ставить, з тим,


38

щоб знати межі дозволеного і забороненого, і таким чином регулювати свою поведінку.

Ще одна група причин пов’язана з процедурою ухвалення (при-йняття) законів: часто закони ухвалюються не на підставі об’єктивних даних, потрібних для раціонального прийняття рішення, а як нама-гання знайти компромісне політичне рішення або прийняти «потрібне» рішення без належного вивчення та обговорення. При цьому процедура розгляду законопроекту може формально відповідати вимогам регла-менту. Однак зустрічаються непоодинокі випадки нехтування проце-дурними вимогами, маніпулювання нормами регламенту, а то й грубого порушення регламенту.

Іншими зауваженнями до якості законодавства є такі41:• надмірна деталізація одних положень (часто тих, які стосуються

прав і обов’язків) і повна відсутність інших необхідних положень (зокрема процедур, відсутність яких де-факто унеможливлює реалізацію прав);

• при розробці законопроектів не враховується їх подальше засто-сування на практиці;

• законодавство змінюється невиправдано швидко і часто, або ж навпаки, щодо деяких питань законодавець не спромігся внести необхідні зміни і законодавство застаріле і не відповідає сучас-ним потребам;

• після завершення законодавчої процедури ефективність норм не досліджується та ін.

В результаті цих та інших причин при ухваленні законодавчих рішень нехтують їхнім впливом на поведінку людей та досліджен-ням спроможності передбачених законопроектом заходів усунути або змінити ті причини, які зумовили виникнення проблеми, що потребувала законодавчого вирішення.

Щоб вирішити цю проблему, необхідне розуміння поведінки як «ключа» до розробки якісних законодавчих положень.

41 Див.: Справочник по нормотворческой технике (перевод с немецкого) 2-е переработанное издание. РекомендацииФедерального министерства юстиции Германии по единообразному оформлению законов и нормативныхпостановлений.–Москва,2002.–С.53.

ВСТУП

39

Розуміння поведінки: ключ до розробки якісного НПА

Закон [чи підзаконний нормативно-правовий акт] може не лише регулювати, але й змінювати поведінку. Це вихідний пункт методики розробки НПА, але його часто ігнорують. Розробка якісного, ефективного закону [підзаконного НПА] означає уміння передбачити, чи змінить новий закон [або підзаконний НПА] поведінку, і яким чином. Тому, якщо метою є розробка якісного та ефективного закону [підзаконного НПА], який вирішує певну суспільну проблему – необхідно знати, чи змінить він поведінку людей, і якщо змінить, то яким чином.

Оскільки право [норми права] у кінцевому рахунку покликані саме регулювати, структурувати поведінку, тому законодавство, що не може змінити поведінку людей в бажаному напрямку, не є ефективним, й усі зусилля не дадуть позитивних результатів.

Яким же чином розробити законопроект, який після його прийняття буде ефективним законом?

Як вже зазначалося раніше, як правило, люди діють шляхом вибору з-поміж низки обмежень і можливостей, які диктуються навколишніми умовами: соціальними, політичними, економічними та фізичними. Ці умови по суті складаються з «юридичних» (передбачених правом) і «неюридичних» обмежень і можливостей42. Нормопроектувальники повинні постійно пам’ятати про це.

Тому якщо певний закон не виконується (наприклад, виконавчий орган не може його ефективно застосувати, або громадяни не дотри-муються вимог закону), це зазвичай відбувається не випадково, а має в основі певну серйозну причину. Водночас, виявлення цієї причини, а тим більше її аналіз зазвичай не проводиться, оскільки не є очевидний.

Окрім того, часто закони [і підзаконні НПА] передбачають лише контроль та санкції за невиконання, проте не вирішують інші причини недотримання конкретного НПА.

Для розробки НПА (закону чи підзаконного НПА), який змінить поведінку, потрібен аналіз причин невиконання закону: чия поведінка створює проблему, перешкоди, з якими державні органи чи громадяни стикаються, коли намагаються дотримуватися закону, а також розуміння того, чия поведінка повинна змінитися, і яким чином.

Це можна успішно зробити за допомогою використання при роз-робці законів та підзаконних НПА сучасної методики вирішення про-блем (англ. Problem-Solving Methodology).

42 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.15


40

Зауважимо, що здатність аналізувати складний (комплексний) матеріал і вирішувати проблеми є умінням (англ. skill) – таким як будь-яке інше уміння, наприклад, грати в гольф чи керувати автомобілем43. Однак навчити уміння аналізувати складний матеріал та оволодіти ним – набагато складніше, аніж у випадку з грою в гольф чи керуван-ням транспортним засобом, оскільки це вимагає, окрім іншого, великих розумових зусиль.

Однак спільним є те, що уміння досягається шляхом розвитку прак-тичних навичок щодо його досягнення.

Варто нагадати, що навичка – це закріплена, доведена до доскона-лого виконання внаслідок цілеспрямованих вправ практична або розу-мова дія44. Психолого-педагогічна наука виокремлює етапи розвитку навички, які в загальних рисах збігаються з основними стадіями розви-тку знань і таким чином підтверджують подібність процесу виробляння інтелектуальних і дієво-практичних навичок і їхню загальну спільність з процесом засвоювання знань.

Їх можна класифікувати так45:• Ознайомлювальний етап розвитку навички передбачає осмис-

лення дій та уявлень про них, його метою є ознайомлення з прийомами виконання дій. Особливістю цього етапу є чітке розу-міння мети, але невиразне усвідомлення способів її досягнення, що іноді призводить до грубих помилок при виконанні.

• Аналітичний етап передбачає свідоме та чітке розуміння спо-собів виконання, водночас багато зайвих рухів, неточностей при значній зосередженості та зусиллях, тобто виконання ще є невмі-лим і неточним.

• Синтетичний етап характеризується вже автоматизацією еле-ментів рухів, підвищенням якості, перенесенням уваги на резуль-тат.

• Варіаційний (ситуативний) етап передбачає опанування довіль-ним регулюванням характеру дії, що забезпечує адаптацію до нюансів ситуації. Серед особливостей відтворення дій виразно виступає доцільність виконання, інтелектуальні синтези (інтуї-ція). По суті, йдеться про уміння застосовувати набуту навичку.

Зазначимо, що універсальним способом набування навичок є тре-нінг. Тому в навчальному процесі при викладанні цього курсу рекомен-

43 Детальніше див.: Problem Solving and Comprehension / Arthur Whimble, Jack Lochhead. – 5th ed. – Lawrence ErlbaumAssosiatiates,PublishersHillsdale,NewJersey,1991.–P.21.

44 Власова О.І. Педагогічнапсихологія:Навч.посібник.–К.:Либідь,2005.–С.171.45 Тамсамо.

ВСТУП

41

дується якнайширше використовувати тренінгові форми шляхом вико-нання вправ (найкраще – у малих групах). Ефективність вироблення навичок внаслідок виконання вправ визначається такими основними факторами, як:

• цілеспрямованість – усвідомлення мети як образу результату;• зовнішня інструкція;• внутрішня мотивація;• правильний часовий розподіл;• включення навичок у навчальну ситуацію, яка є значимою;• урізноманітнення обсягу та порядку викладання навчального

матеріалу;• знання методу (або способу), який використовується в ході

навчання та тренування;• обізнаність з результатами виконання та ін.Враховуючи вищенаведене, у цьому посібнику запропоновано низку

вправ для виконання у малих групах майже щодо кожного інструменту запропонованої методики. Водночас ці вправи можуть як безпосередньо використовуватися в навчальному процесі, так і слугувати своєрідними орієнтирами для викладачів щодо розробки інших завдань задля досяг-нення очікуваних результатів їхніх власних курсів.

42

У цьому посібнику пропонується сучасна методика вирішення проблем [методика вирішення проблем, що базується на дослідженнях] для розробки та аналізу політики і нормативно-правових актів (як законів, так і підзаконних нормативно-правових актів).

4 кроки методики: короткий огляд

Запропонована методика охоплює 4 етапи (кроки). Перший етап – визначення проблеми – має дві складові, з них

перша – усвідомлення проблеми людьми, відповідальними за прийняття рішень, – слугує поштовхом для започаткування власне процесу роз-робки законопроекту. В аналітичному (науково-дослідному) звіті роз-робники законопроекту мають викласти факти, на основі яких формува-тимуться описові гіпотези щодо зовнішніх ознак соціальної проблеми, та визначити ролевиконавців, чия й яка саме поведінка становить проблему.

На другому етапі відбувається з’ясування та підтвердження пояс-нень. Ефективний закон за визначенням змінює проблемну поведінку членів суспільства, але це можливо лише шляхом змінення або усу-нення причин такої поведінки. Тому на цьому етапі розробники законо-проекту пропонують і перевіряють пояснювальні гіпотези про причини проблемної поведінки ролевиконавців, відображаючи в аналітичному звіті усю наявну інформацію.

Після підтвердження даними, передбаченими другим етапом, обґрун-товані припущення стосовно причин існуючої проблемної поведінки дають змогу розробникам прогнозувати майбутню поведінку. Врахо-вуючи, що доки існуватимуть ті самі причини, доти існуватиме ймо-вірність проявів проблемної поведінки, на третьому етапі розробники повинні розглянути низку законодавчих заходів, включно з конкретними механізмами впровадження, які видаються потенційно здатними змінити чи усунути причини проблемної поведінки і спонукати до більш бажаної.

Враховуючи функцію аналітичного звіту з обґрунтування вибору положень, що їх повинен включати законопроект, у відповідному розділі, присвяченому розв’язкам соціальної проблеми, мають бути відображені можливі соціальні та економічні наслідки запланованих заходів, тобто проаналізовані пов’язані з цим витрати та вигоди для суспільства. Ця оцінка повинна включати висновок про соціальний вплив із зазначенням, зокрема, можливого впливу нового закону на ті групи населення, які зазвичай не беруть участі в прийнятті рішень.

Огляд методики вирішення проблем для розробки та оцінювання політики і закону

43

Жодний закон не діє достеменно так, як передбачалося. Потреба в негайній розробці та ухваленні законодавства нерідко заважає вико-нанню належного аналізу наявних даних, а тим паче проведенню нового дослідження. Обставини постійно змінюються, особливо в умовах соціально-економічних перетворень. Після ухвалення й впро-вадження закону законотворцям потрібен належний зворотний зв’язок, щоб визначити, чи справді задіяні члени суспільства (і зокрема упо-вноважені державні органи) поводяться відповідним чином. Тому на четвертому етапі необхідно переконатися, що законопроект містить належні механізми моніторингу й оцінки.

Автори методики підкреслюють, що другий і четвертий етапи є дуже важливими ланками тієї логіки, що на ній ґрунтується розв’язання проблеми. На другому етапі розробники законопроекту формулюють і перевіряють гіпотези, призначені пояснити відповідну проблемну пове-дінку. Якщо ці гіпотези узгоджуються з наявними фактами, розробники можуть з достатньою впевненістю накреслити розв’язок (конкретні положення законопроекту). Отриманий в результаті законопроект має змінювати або усувати чинники, які зумовлюють хибну поведінку від-повідних членів суспільства, а не просто гасити симптоми. Лише тоді розробники законопроекту можуть стверджувати, що запропоновані ними заходи ефективно спонукатимуть до нової, бажаної поведінки.

Забезпечуючи в законопроекті механізми контролю й оцінки вико-нання нового закону та його впливу на суспільство, четвертий етап забезпечує тим самим зворотний зв’язок, потрібний законотворцям для подальшого перегляду та вдосконалення закону в разі необхідності.

Підсумовуючи вищевикладене, розробникам нормативно-правових актів пропонується використовувати такий алгоритм:

1. Опишіть, чия саме і яка поведінка складає суспільну (соціальну) проблему.

• Запитайте: «Хто і як саме робить «внесок» у проблему?» і визначте «ролевиконавців»46 – осіб чи уповноважені органи, «задіяні» у створенні проблеми.

• Розбийте проблему на взаємопов’язані складові частини (компо-ненти).

• Виявіть поведінкові компоненти проблеми (тобто прояви про-блеми у поведінці кожного з ролевиконавців, їхні «внески» у проблему).

2. Поясніть поведінку.• Проаналізуйте проблему за переліком категорій З-І-М-І-З-І (див.

с. 91 і наступні).

46 Соціологічні терміни«рольовий гравець»або«ролевиконавець»використовуютьсявцьомупосібникуяк синоніми іозначаютьадресатівтієїчиіншоїнормиправа.Використанняцихтермінівпризастосуванніметодики,спрямованоїнавирішенняпроблем,вважаєтьсядоцільнимзоглядунате,щочленисуспільствавиконуютьбагаторолейодночасно,однактачиіншанормаправаадресуєтьсяїмлишезприводувиконанняоднієїзролей.


44

• Зробіть припущення про причини проблемної поведінки кож-ного ролевиконавця щодо кожної з категорій.

• Знайдіть інформацію [факти], що відповідають на запропоновані запитання і підтверджують це припущення.

3. Розробіть рішення, які усувають причини проблемної поведінки.• Запропонуйте варіанти рішень (альтернативні рішення).• Використовуйте методику оцінки впливу47 та бюджетний аналіз,

щоб обрати найбільш оптимальне рішення.• Оформіть рішення у законопроект, дотримуючись як вимог до

змісту, так і правил техніки нормопроектування.• Перевірте законопроект на повноту, використовуючи запропо-

новані інструменти (див. с. 143 і наступні).4. Проведіть моніторинг та оцінювання.

47 Оцінкавпливу(англ.Impact Assessment, IA, нім.Gesetzesfolgenabschätzung, GFA,фр.l’évaluation des politiques publiques et aux études d’impact)є «…процесомвизначенняпроблеміцілейрегулювання,виборуальтернативдосягненняцихцілей,зметоювиключеннянадмірногоінеобдуманогорегулюванняівикористаннямнауковихтехнік,якіпіддаютьсяперевірці і на основі всієї наявної доступної інформації, а також з врахуванням різних думок, отриманих в ходіконсультацій, аналізу витрат і вигід, обраних альтернатив». З матеріалами Європейської Комісї щодо оцінки впливуможнаознайомитисянасайтіhttp://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.Одним ізрізновидівможнавважатианалізрегуляторноговпливу,передбаченийст.8ЗаконуУкраїни«Прозасадидержавноїрегуляторноїполітикиусферігосподарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV. В РФ – оцінка регулятивного впливу (див. Прикладнас.27-28цьогоПосібника.)

Схематично методику вирішення проблем можна зобразити у вигляді кола:

Моніторинг і оцінювання успіху рішень – вирішення нових

проблем у міру виникнення

Виявлення соціальної про-блеми і моделей поведінки,

що складають цю проблему

Пошук рішень, що ліквідо-вують причини поведінки, та вибір з-поміж альтерна-тив; оформлення обраного

рішення в проект НПА

Роз’яснення причин такої поведінки за категоріями ЗІМІЗІ

ОГЛЯД МЕТОДИКИ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ ДЛЯ РОЗРОБКИ ТА ОЦІНЮВАННЯ ПОЛІТИКИ І ЗАКОНУ

45

Розглянемо ці кроки детальніше.По-перше, хто і як саме робить «внесок» у проблему? Що ці особи

(громадяни, уповноважені органи і т. д.) повинні робити натомість?По-друге, чому ці виконавчі органи або громадяни поводяться саме

так?По-третє, які рішення у нашій чи інших країнах використовувалися

в минулому? Чи спрацювали, чи були ефективними ці рішення? Чи зможуть ці рішення усунути причину поведінки у нашій правовій сис-темі, чи необхідно розробити нові рішення для подолання конкретних перешкод в Україні?

Нарешті, коли прийнято новий закон або підзаконний акт, чи є докази того, що ці рішення працюють і досягли бажаного результату?

ВАЖЛИВО: потрібно зібрати інформацію [факти] на кожному етапі. Іншими словами, кожен етап передбачає формулювання певного при-пущення [гіпотези] на підставі поінформованості, яке має підтверджу-ватися новими зібраними фактами. Припущення, які підтверджуються фактами, рекомендується використовувати для генерування рішень, натомість припущення, які спростовуються на підставі фактів, не пови-нні використовуватися під час розробки рішення.

Ми рекомендуємо зібрати інформацію [факти] і оформити її у вигляді науково-дослідного звіту чи аналітичної записки або принаймні короткої письмової довідки. Цей документ може допомогти у розробці ефективних проектів чи оцінюванні запропонованих (поданих на роз-гляд правотворчого органу) проектів НПА і переконанні інших у тому, що бажані рішення будуть дієвими.

Послідовне виконання чотирьох етапів дозволить розробляти та оцінювати систему законодавства (та й правову систему в цілому) для забезпечення якості законів. Етапи цієї методики замикаються у коло: виявлення проблеми, генерування рішення, яке усуває її причини, потім моніторинг і оцінювання для визначення потреби у наступних рішеннях.

Коли може застосовуватися ця методика

Ця методика вирішення проблем може застосовуватися при розробці політики, проектів законів та інших НПА. Її можуть використовувати депутати та помічники депутатів чи представники органів виконавчої влади, які мають на меті розробити політичні пропозиції або законопроекти, працівники комітетів Верховної Ради України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також розробники і експерти, НУО чи громадяни, які залучені у нормотворчий процес


46

– коротше кажучи, усі учасники політичного процесу, процесу законотворення та впровадження законів.

Методика може бути застосована для:• генерування:

- досліджень політики48;- ефективних політичних пропозицій; - національних стратегій, програм, планів дій;- відповідних законодавчих пропозицій;

• обґрунтування запропонованої політики чи законопроекту на основі фактів та інформації;

• аналізу:- пропозицій з розробки і впровадження політики;- законопроектів [законів або підзаконних НПА];- альтернативних законодавчих пропозицій;

• моніторингу та оцінювання чинних законів або затвердженої політики.

Отже, методика вирішення проблем може стати корисним інстру-ментом для багатьох учасників законотворчого та нормотворчого процесу, оскільки вона дає розробникам чіткі рамки для вироблення складових політичного рішення та оформлення цього рішення у вигляді проекту закону чи нормативно-правового акта. Вона допо-магає розробникам відповісти на більш широке питання – чи запропо-новані положення зможуть ефективно вирішити соціальну проблему – до початку процесу технічної розробки акта.

48 У цьому посібнику поняття «політика» використовується у значенні «сукупність заходів чи план дій, сукупністьполітичнихцілей»,напротивагутехнічномутерміну«управління»(Woodraw Wilson.TheStudyofAdministration,PoliticalStudiesQuarterly,Vol.2,1887,p.197-222).

ОГЛЯД МЕТОДИКИ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ ДЛЯ РОЗРОБКИ ТА ОЦІНЮВАННЯ ПОЛІТИКИ І ЗАКОНУ

47

Вимоги до розробників законопроектів

По-перше, укладач законопроекту мусить розуміти соціальну проблему, яку збираються розв’язати за допомогою законопроекту. Як правило, укладачеві доводиться спиратися на сформульоване міністерством «бачення» проблеми або «цілі», а також на характер запропонованого законопроекту. Найбільш поширені причини невдач при розробці законопроектів – недостатнє уявлення укладачів про соціальну проблему, що її призначений розв’язати відповідний законопроект, не кажучи вже про розуміння причин поведінки, що спричинила цю проблему49.

Окрім того, розробники законопроектів повинні дотримуватися таких вимог:

• поважати принцип верховенства права, щоб забезпечувати добре врядування;

• розуміти, в чому полягає суспільний інтерес;• поважати законотворчу (парламентську) процедуру;• вміти перевести «політику» у законотворчий текст (законопро-

ект);• дотримуватися етичних правил.А. Ткачук вважає, що особа, яку залучено для розроблення проектів

НПА, має відповідати таким кваліфікаційним вимогам50:1) мати вищу освіту (у випадку, якщо це не юридична освіта, то

пройти певний юридичний вишкіл);2) розуміти національну політичну систему (органи та посадові

особи, статус і повноваження);3) знати національну правову систему та ієрархію правових актів у

ній;4) розуміти процедури розгляду та узгодження проектів НПА;5) володіти предметом правового регулювання (орієнтуватися в темі

правовідносин, які регулюються НПА, що розробляється);6) бути достатньо грамотною (добре знати мову, якою готується

НПА).Робер К. Бержерон серед якостей доброго законопроектувальника

називає, зокрема, такі51:

49 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.280.50 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.124.51 Детальнішедив.:Робер К. Бержерон.Листидоукраїнськихзаконопроектувальників.–К.,1999.–С.69-74.


48

• вміти осягати і розробляти думки (більше того, вміти ухопити чужі думки з усіма їх відтінками і привести їх до такого ладу, щоб їхні автори пишалися результатом);

• знати міжнародні зобов’язання держави, під якими вона підписа-лася;

• у конституційному праві знати не лише конституцію, але й закони щодо організації та функціонування органів держави, повноваження, які закон надає державним діячам та установам, та щодо вживаних до них норм відповідальності;

• особливо піклуватися про якість письмової мови, бо держава повинна давати взірець вживання мови;

• бути тонким дипломатом, оскільки працюючи з високопосадов-цями, треба вміти висловити свою точку зору тактовно і точно, рішуче і чемно;

• бути добрим розпитувачем, щоб примусити спеціалістів ясно викласти свої проблеми і елементи рішення;

• здатним сказати, що він щось не зрозумів (-ла);• має примиритися з тим, що його (її) судитимуть згідно з його (її)

помилками, а не за якостями;• повинен усвідомлювати економічні, соціальні, культурні та полі-

тичні проблеми своєї країни – не для того, щоб спробувати під-мінити осіб, яким доручено їх вирішувати, а для того, щоб бути спроможним подавати законопроекти, які відповідатимуть не тільки даним йому (її) інструкціям, а й зможуть після ухвалення стати ефективним інструментом управління.

49

Методика вирішення проблем починається з визначення проблеми, яка потребує вирішення.

Як ми вже зазначали у Вступі, соціальна, екологічна або еконо-мічна проблема складається з повторюваних моделей проблемної поведінки. Закон ефективний тільки у випадку зміни цієї проблемної поведінки.

Для того, щоб розробити проект закону чи нормативно-правового акта (НПА), який змінить проблемні моделі поведінки, розробникам необхідно чітко розуміти, хто і як саме робить «внесок» у проблему – іншими словами, хто і як саме своєю поведінкою створює цю про-блему, а отже – чию поведінку необхідно змінити. Тільки тоді, коли розробники зможуть зрозуміти, чому люди поводяться певним чином, вони зможуть прийняти ефективні рішення і сформулювати накази, дозволи та заборони для зміни поведінки і вирішення проблеми.

Варто зазначити, що згадані питання виходять за межі власне пра-вових наук (правознавства); вони належать до сфери соціології права. Якщо для правових наук головну роль відіграє вивчення відповідної галузі права, яка втілення у систему законодавства, то для соціології права головне полягає у вивченні закономірностей у діяльності осіб: а) які приймають закони; б) які застосовують закони; в) на поведінку яких впливають норми права52. На відміну від юридичного підходу (правові норми – судова практика), соціологічний прагне розкрити більш глибинні зв’язки, які відбивають суть правових явищ: суспільні відносини – право – функціонування правових норм у суспільстві – їх соціальна ефективність53.

Чотири етапи методики вирішення проблем є ітераційними54: роз-робники часто виявляють, що кожен наступний крок проливає нове світло на попередні етапи. Розробникам проектів законів та НПА можна порекомендувати повертатися до Кроку 1 щоразу, коли наступні етапи методики допомагають краще зрозуміти, хто і який саме внесок робить у проблему.

Однак перед описом Кроку 1 необхідно зробити уточнення щодо використання терміну «проблема» у цьому посібнику.

52 Див. Соціологія права: Підручник для студентів юрид. спец. вищих навчальних закладів / М.І.Панов, Н.П.Осипова, Л.М. Герасінатаін.;заред.Н.П. Осипової.–К.:Концерн«ВидавничийДім«ІнЮре»,2005.–С.9.

53 Тамсамо.54 Ітерація(відлат.iteratio–повторювання)–вцьомувипадкуозначаєповторнезастосуванняпевноїоперації(іззміненими

даними)прирозв’язаннізавдання(вирішенніпроблеми),якедаєможливістьпоступовонаблизитисядоправильногорезультату.

Крок 1: Визначення проблеми та поведінки, яка її складає


50

Як відомо, термін «проблема» (походить від пізньолат. problēma, з грец. πρόβλημα – перепона, завдання, складність) означає складне питання, завдання, що потребує розв’язання, вивчення, дослідження: економічна проблема, методична проблема, проблема роззброєння, складність проблеми, аналізувати проблему55.

Проблема – це складне теоретичне або практичне питання, що потребує вирішення56. Це перешкода, яка ускладнює досягнення бажа-ної мети, цілі чи завдання, і стосується ситуацій, умов чи обставин, які ще не вирішені. У ширшому сенсі, проблема існує, коли особа розуміє відмінність між наявним станом речей і бажаною метою. Цей термін використовується у багатьох сферах: математиці, економіці, бізнесі і т.д.

Також слід зазначити, що іноді слово «проблема» використовується при небажанні вирішувати питання та брати на себе відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Тоді проблема формулюється переважно в питальній формі та насправді не передбачає намір вирішити постав-лене питання. Наприклад, термін «проблема» не рекомендується для використання в діловому спілкуванні, натомість пропонується викорис-товувати термін «питання для вирішення», яке передбачає прийняття рішення та відповідальності. У процесі вирішення питань часто від-криваються нові можливості. Запитуючи «чому?» і «для чого?», можна краще зрозуміти причино-наслідкові зв’язки й побачити новий аспект звичних речей57.

Соціальна та суспільна проблема

У суспільному житті проблеми пов’язані з соціальними відносинами. Ведеться дискусія щодо співвідношення понять «суспільна проблема» та «соціальна проблема», тому варто запропонувати визначення цих слів.

Соціальний – 1. Пов’язаний із життям і стосунками людей у суспільстві; сус-пільний. // Породжений умовами суспільного життя, певного середовища, ладу. // Існуючий у певному суспільстві. // Зумовлений поділом суспільства на класи. Соціальне забезпечення. Соціальне страхування. 2. Який має на меті зміну сус-пільних виробничих відносин58.

Суспільний – 1. Стос. до суспільства. Суспільне виробництво. сус-пільні науки – науки, що досліджують різноманітні сфери історич-ного розвитку, відносини між людьми, класами, народами, державами. 2. Який виражає відносини, становище людей у суспільстві. Суспільні класи. Сус-пільна формація. суспільні відносини – відносини між людьми, які встановлю-

55 http://slovopedia.org.ua/32/53407/31960.html56 Великийтлумачнийсловниксучасноїукраїнськоїмови/Уклад.іголов.ред.В.Т.Бусел.–К.:Ірпінь:ВТФ«Перун»,2004.–

С.961.57 http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B1%D0%BB%D0%B5%D0%BC%D0%B058 Великийтлумачнийсловниксучасноїукраїнськоїмови/Уклад.іголов.ред.В.Т.Бусел.–К.:Ірпінь:ВТФ«Перун»,2004.–

С.1164.

КРОК 1: ВИЗНАЧЕННЯ ПРОБЛЕМИ ТА ПОВЕДІНКИ, ЯКА ЇЇ СКЛАДАЄ

51

ються в процесі їхньої спільної практичної та духовної діяльності. 3. Створений, нагромаджений суспільством у процесі виробництва; який являє собою спільне надбання. Суспільні форми споживання. 4. Який має, відчуває потребу жити в сус-пільстві, в колективі. // Який живе у великій групі. 5. рідко. Те саме, що суміжний59.

Таким чином, обидва терміни іноді використовуються як синоніми, проте мають і відмінне значення: «суспільний» стосується суспільства як спільноти, тоді як «соціальний» використовується на позначення того, що стосується життя людей у суспільстві, тобто взаємовідносини індивідів у групі.

Таким чином, у цьому посібнику ми розумітимемо під суспіль-ною проблемою складне питання, яке стосується усього суспільства і потребує розв’язання, певну суспільну задачу, яка потребує вирішення, а під соціальною проблемою – питання, яке стосується життя людей у суспільстві.

Нижче наводяться приклади суспільних проблем – проблем, що ста-новили «суспільний інтерес», які висвітлювалися пресою і викликали широкий резонанс у суспільстві у різних країнах (на підставі практики Європейського суду з прав людини за статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).

59 Великийтлумачнийсловниксучасноїукраїнськоїмови/Уклад.іголов.ред.В.Т.Бусел.–К.:Ірпінь:ВТФ«Перун»,2004.–С.1218.

ПРИКЛАД

Проблеми, що піднімалися ЗМІ і становили «суспільний інтерес»

Назва рішення ЄСПЛ

Ставлення австрійців взагалі і канцлера зокрема до націонал-соціалізму й участі колишніх нацистів в управлінні країною

«Лінгенс проти Австрії» (1986)

Розрізнення між громадянами країни та іно-земцями в соціальній сфері

«Обершлік проти Австрії» (1991)

Брутальність поліції «Торґейр Торґейрсон проти Ісландії» (1992)

Розкриття імен працівників поліції, які відпо-відали за боротьбу з тероризмом

«Сюрек проти Туреччини» (№ 2), (ВП, 1999)

Причетність окремих публічних осіб до шах-райських оборудок

«Далбан проти Румунії» (ВП, 1999)

Шахрайська діяльність політичних діячів «Дю Руа та Малорі (Du Roy and Malaurie) проти Франції» (2000)


52

Проблеми, що піднімалися ЗМІ і становили «суспільний інтерес»

Назва рішення ЄСПЛ

Підвищення зарплати керівнику на фоні соціального конфлікту в одній з основних французьких автомобільних фірм «Пежо», коли працівники вимагали підвищення зарплати, а дирекція відмовляла їм у цьому

«Фрессоз та Руар проти Франції» (1999)

Здоров’я людини «Бергенс Тіденде та інші проти Норвегії» (2000)

Прихильність політиків певній ідеології «Шарзах та «Ньюс Ферлагсгезельшафт» проти Австрії» (2003)

Процеси реституції землі та обвинувачення в корупції високих посадових осіб

«Сабоу та Піркалаб проти Румунії» (2004)

Безпека пацієнтів як важлива складова сис-теми охорони здоров’я

«Селістьо проти Фінляндії» (2004)

Політична дискусія щодо передвиборчої кампанії та політичних фігур, залучених до неї

«Українська «Прес-група» проти України» (2005)

Промислове полювання на тюленів «Бладет Тромсе» і Стенсаас проти Норвегії» (1999)

На тренінгах, що проводилися Програмою сприяння Парламенту ІІ, на запитання «Назвіть приклад суспільної чи соціальної проблеми, яка хвилює особисто Вас?» учасники найчастіше називали такі проблеми:

• нотаріальне посвідчення згоди батьків для виїзду дитини за кор-дон;

• неофіційні виплати роботодавцями заробітної плати («у конвер-тах»);

• наявність у містах безпритульних тварин;• розпивання пива та куріння у громадських місцях;• відсутність дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів

господарювання (СГ) до вироблення державних рішень;• вивіз побутового сміття в сільській місцевості;• транспортна проблема у великих містах;• розвиток українського кінематографу (відсутність якісних укра-

їнських художніх фільмів).Як видно з переліку, у масштабах країни проблема може бути націо-

нальною (взаємодія органів влади і громадськості, вивіз побутового сміття, розпивання пива та куріння у громадських місцях) чи локаль-ною (транспортна проблема у певних населених пунктах). Тобто масш-таб може бути різним, про що йтиметься далі.

У цьому посібнику для розкриття методики вирішення проблем використані окремі з цих прикладів.

53

Відповідно до статті 93 Конституції України, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президенту України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Націо-нальному банку України.

Однак на практиці ініціаторами закону можуть бути також окремі центральні органи виконавчої влади, професійні групи, громадські організації, фізичні чи юридичні особи, які діють через визначених Конституцією суб’єктів законодавчої ініціативи. Усі вони висловлюють або власні уподобання, або погляди виборців чи заінтересованих осіб.

Розробники закону стикаються з низкою проблем, визначаючи, хто і як саме робить «внесок» у проблему. Ми пропонуємо стратегії та інструменти для подолання кожного з цих викликів.

Виклик 1: Оцінити потребу в новому законі

Нерідко розробники починають роботу, вже маючи готове рішення. Можливо, вони побачили цікавий або ефективний досвід в іншій кра-їні, або законопроект із конкретними вказівками замовила зацікавлена особа. Іноді політик, наділений правом законодавчої ініціативи, просто має особисті уподобання, які він хоче реалізувати через закон.

Однак, починаючи з рішення, а не осмислення проблеми, ми створю-ємо нові труднощі.

Наприклад, обставини в Україні можуть відрізнятися від обставин в інших країнах, і успішно реалізована в іншому місці політика може провалитися. Наведений вище приклад із введенням інституту дер-жавних секретарів, на жаль, не єдиний, і при бажанні можна скласти чималий список неефективно здійснених запозичень. Цілком ймовірно, що при проведенні ретельніших попередніх досліджень та більш комп-лексному підході, зокрема, врахуванні соціального контексту їхнього впровадження в Україні, результат був би іншим, більш ефективним.

Можливо, зацікавлена особа, яка вимагає прийняття певного зако-нопроекту, дбає тільки про особисту вигоду, а не про загальне благо.

Можливо, політик недостатньо поінформований, щоб обрати кра-щий варіант рішення, незважаючи на його /її найкращі наміри. Іноді більш ретельне дослідження показує, що проблеми не існує взагалі, і потреба у розробці закону відпадає.

Тому надзвичайно важливо не формулювати рішення у формі про-блеми, а проблему – у формі рішення.

Застосування Кроку 1 при розробці проекту закону


54

ПРИКЛАД

Формулювання проблемиПорівняйте два формулювання. У чому різниця між ними? Де сформульована проблема, а де

під виглядом (та у формі) проблеми пропонується готове рішення?Як би Ви порадили розробнику законів про освіту або освітньої політики сформулювати цю

проблему?

Формулювання 1 Формулювання 2

Однією з проблем організації шкільної освіти є відсутність належної програми харчування для школярів

Одна з проблем організації шкільної освіти полягає у тому, що учні занадто голодні, щоб думати про навчання під час уроків у школі

Як ми бачимо, у першому формулюванні проблема описується через відсутність належної програми харчування для школярів. Однак чи є відсутність програми харчування проблемою? Не обов’язково. Іноді це лише відсутність кращого рішення. Зрештою, у деяких країнах учні ходять додому на обід, або приносять їжу з дому. Проблемою є лише те, що «діти можуть бути занадто голодні, щоб думати про навчання під час уроків у школі». Таке формулювання, яке робить акцент на про-блемі, дозволяє розробнику обміркувати різні варіанти вирішення цієї проблеми і обрати з-поміж них найкращий (найоптимальніший) для даних умов: буде це програма харчування чи щось інше.

Однак бувають ситуації, коли суспільною проблемою є, наприклад, відсутність механізму реалізації певного вже проголошеного у зако-нодавстві права чи протидії його порушенню. Наприклад, відсутність комплексного механізму протидії ґендерній дискримінації є суспільною проблемою.

Найпростіший спосіб визначити, чи існує реальна проблема – це визначити шкоду від проблеми. Якщо проблема не завдає шкоди, то вона може і не бути проблемою.

Щоб визначити, чи існує реальна проблема, яка може бути вирішена законом, використовуйте Тест для оцінки шкоди.

ІНСТРУМЕНТ: Тест для оцінки шкоди

Тест для оцінки шкодиЧи визначена проблема шкодить (негативно впливає) на:

• здоров’я людини;• національні (або особисті) фінанси;• навколишнє середовище;• культурну ідентичність чи політичну інтеграцію (особливо малозабезпечених і вразли-

вих груп осіб);• національну безпеку?

Перерахуйте фактичні прояви шкоди для кожної проблеми.

ЗАСТОСУВАННЯ КРОКУ 1 ПРИ РОЗРОБЦІ ПРОЕКТУ ЗАКОНУ

55


Тест для оцінки шкодиПрацюючи в малих групах, проведіть тест для оцінки шкоди для обраної соціальної проблеми.

Перерахуйте фактичні прояви шкоди.Приклади соціальних проблем для обговорення (див. с. 54):

• неофіційні виплати роботодавцями заробітної плати працівникам («у конвертах»);• наявність у містах безпритульних тварин;• розпивання пива (варіант: куріння) у громадських місцях;• освіта сільських дітей;• відсутність ефективної взаємодії органів влади і громадськості.

ПРИКЛАД

Тест для оцінки шкоди: Відсутність дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ) до

вироблення державних рішень60

Фактичні прояви шкоди внаслідок відсутності дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання до вироблення державних рішень є такими:

Негативний вплив на здоров’я: • прийняті державними органами рішення не враховують інтереси споживачів (насе-

лення) і можуть впливати на стан здоров’я населення; Негативний вплив на фінанси (національні та/або особисті):

• завдається шкода державному та місцевому бюджетам з огляду на те, що СГ обирають тіньові схеми ведення бізнесу (уникнення або зменшення сплати податків);

• завдається шкода особистим фінансам СГ через витрати на хабарі та виплати «для вирішення питань» щодо нормального ведення бізнесу або уникнення штрафів чи інших санкцій;

Негативний вплив на економічний добробут держави: • органи державної влади створюють перешкоди в діяльності СГ;• значна зарегульованість ведення підприємницької діяльності призводить до неви-

правдано великих витрати часу та ресурсів на збереження бізнесу чи протистояння з органами влади – а це втрачений час і ресурси для розвитку та зростання добробуту;

• прояви бюрократизму, марне витрачання коштів та кадрів;• гальмується розвиток, втрачається пріоритетність в розвитку підприємництва;

Негативний вплив на навколишнє середовище: • прийняті державними органами рішення не враховують вплив на навколишнє серед-

овище;Негативний вплив на культурну ідентичність чи політичну інтеграцію:

• підприємці протиставляються іншим соціальним верствам, зокрема, працівникам бюджетної сфери;

• формується негативний образ підприємця в суспільній свідомості;• взаємна недовіра СГ та органів влади один одного, як наслідок – зневіра СГ у співпраці

з органами влади та ігнорування органами влади пропозицій СГ; • відбувається викривлення реального стану речей;• деформуються моральні цінності суспільства;

60 Прикладнаведенонапідставіпрезентаціїгрупиучасниківтренінгу«Сучасніметодирозробкитааналізузаконопроектів»,щопроводивсяПрограмоюсприянняПарламентуІІ06-09квітня2011р.ум.Буча.


56

• прийняті без участі СГ рішення органів державної влади залишаються незрозумілими та призводять до спротиву.

Негативний вплив на національну безпеку: • відбувається тінізація економіки внаслідок, зокрема, відсутності ефективності держав-

ного регулювання економічних процесів, неефективної податкової системи, недоско-налості бюджетної системи, недоліків бюджетного планування та механізмів контролю за використанням бюджетних коштів, корупції в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування, правової незахищеності суб’єктів економічної діяльності від свавілля та зловживання посадових осіб61;

• зростає правовий нігілізм та зневіра СГ, оскільки норми права не виконують ролі регуля-тора суспільних відносин (питання «вирішуються» не правовими способами);

• деформуються моральні цінності суспільства.

61 Див.:Тіньоваекономіка: сутність,особливості ташляхилегалізації.Монографія /Заредакцієюдоктораекономічнихнаук,професораВарналія З.С.–2006р.//http://old.niss.gov.ua/book/tyn_ekon/index.htm

Щоб визначити, чи є проблема важливою, і чи може бути вирішена за допомогою закону, доцільно використовувати Тести для оцінки важ-ливості проблеми.

ІНСТРУМЕНТ: Тести для оцінки важливості проблеми

Тести для оцінки важливості проблемиЧи є виявлена проблема важливою?

• Чи шкода, завдана проблемою, є важкою? (Навіть якщо проблема шкодить дуже невели-кій кількості людей, вона може бути важливою, якщо шкода особливо тяжка).

• Чи шкода, завдана проблемою, є поширеною? (Навіть якщо проблема не завдає дуже серйозної шкоди, вона може бути важливою, якщо це шкодить великій кількості людей).

Чи законодавці можуть прийняти новий закон (або внести зміни та доповнення до чинного закону), що дозволить істотно вирішити проблему?

• Чи існує чітко визначений ініціатор (замовник) пропонованого законопроекту?• Чи достатня політична воля, щоб прийняти запропонований законопроект?• Чи впровадженння запропонованого закону не виходить за рамки наявних ресурсів?• Чи можна швидко впровадити новий закон для істотного вирішення проблеми?

Можна використовувати фокус-групи або зустрічі з зацікавленими сторонами для збору фактів, необхідних для відповіді на ці питання.


Тести для оцінки важливості проблемиПрацюючи в малих групах, проведіть тести для оцінки важливості обраної соціальної

проблеми. Приклади соціальних проблем для обговорення (див. с. 52 і 55):

• неофіційні виплати роботодавцями заробітної плати працівникам («у конвертах»);• наявність у містах безпритульних тварин;• розпивання пива (варіант: куріння) у громадських місцях;• освіта сільських дітей;• взаємодія органів влади і громадськості.


57

Варто зазначити, що визначення потреби у новому законі є наслід-ком розгляду певної суспільної проблеми для з’ясування причин її виникнення, а саме: чи є причиною проблеми недостатність чи неправильність правового регулювання, чи проблема залежить від суб’єктивних факторів – незнання існуючого регулювання суб’єктами, хибного розуміння його суті, відсутності підзаконних НПА, необхідних для реального застосування закону тощо.

Для визначення потреби в новому законі необхідно проаналізу-вати62:

1) яким чином проблема регулюється нині, які закони та підзаконні акти є чинними?

2) наскільки повно здійснено правове регулювання? чи не існує альтернативних форм правового регулювання, які створюють труднощі із застосуванням правової норми або чинного закону в цілому?

3) які недоліки чинного правового регулювання?4) чи можуть ці недоліки були врегульовані підзаконними НПА

органів виконавчої влади на основі чинних законів?5) наскільки ситуація може погіршитися/поліпшитись, якщо не

вживати заходів щодо зміни правового регулювання?Лише в тому випадку, якщо попередній аналіз обґрунтовує необхід-

ність зміни чинного правового регулювання через ухвалення нового закону, варто приступати до його розробки. Однак якщо суспільні відносини вже врегульовані правом (хоч певною мірою), доцільно роз-глянути можливість внесення змін до чинних НПА.

Виклик 2: Вирішити, чи потрібно розробити новий закон, чи внести зміни та доповнення до чинного законуУ випадку нормативно-правових колізій, тобто розбіжностей та супе-речностей між нормативно-правовими приписами, які регулюють одно рідні суспільні відносини, що виражає їх неузгодженість, невідпо-відність та несумісність (Л. Луць)63, та нормативно-правових конку-ренцій, тобто одночасної дії декількох нормативно-правових припи-сів, що регулюють однорідні суспільні відносини64, у виконавчих ор-ганів та громадян є свобода вибору, якого НПА дотримуватися – або взагалі ігнорувати суперечливі приписи нормативно-правових актів. В Україні, на жаль, є велика кількість конфліктуючих НПА, які залиша-ють простір для їхнього невиконання, довільного застосування і корупції.

62 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.85.63 Луць Л. А. Загальнатеоріядержавитаправа:Навчально-методичнийпосібник(закредитно-модульноюсистемою).–К.:

Атіка,2007.–С.283.64 Тамсамо,с.283,291.


58

65 Рішенняусправах«Щокін проти України»(Shchokin v. Ukraine)від14жовтня2010р.,заяви№№23759/03і37943/06та«Серков проти України»(Serkov v. Ukraine)від7липня2011року,заява№39766/05.

ПРИКЛАД

Нечіткість та неузгодженість національного законодавстваУ 2010-2011 рр. Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) прийняв низку рішень у спра-

вах щодо України, в яких було постановлено порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (захист права власності). Причиною визнання порушення була, серед іншого, нечіткість та неузгодженість податкового законодавства, що мало наслідком його суперечливе тлумачення Верховним Судом України.

Так, у справі «Щокін проти України» ЄСПЛ розглянув ситуацію, коли встановлений Декретом Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» розмір податків, які заявник мав сплатити, був збільшений за Інструкцією «Про прибутковий податок з громадян», затвердженою наказом Головної державної податкової інспекції.

У іншій справі «Серков проти України» із заявника – фізичної особи-підприємця, який був платником єдиного податку та здійснював ввезення товару на територію України, було стягнуто ПДВ на підставі Закону України «Про податок на додану вартість» від 3 квітня 1997 р. № 168/97-ВР. Зокрема, відповідно до п. 2.4 цього закону, платником ПДВ є будь-яка особа, що імпортує на митну територію України товари або послуги, незалежно від обраного режиму оподаткування (за винятком ввезення фізичної особою в обсягах, що не підлягають оподаткуванню відповідно до митного законодавства).

Водночас Закон України «Про державну підтримку малого підприємництва» від 19 жовтня 2000 р. № 2063-ІІІ передбачав застосування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності для суб’єктів малого підприємництва. При цьому відповідно до пункту 6 чинного у той час Указу Пре-зидента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підпри-ємництва» від 3 липня 1998 р. № 727/98 (в редакції Указу Президента № 746/99 від 28 липня 1999 р.) фізична особа-суб’єкт малого підприємництва, який сплачує єдиний податок, не є платником податку на додану вартість.

В обох справах ЄСПЛ дійшов висновку що, по-перше, національне законодавство не було чітким та узгодженим та не відповідало вимозі «якості» закону і не забезпечувало адекватного захисту від свавільного втручання у майнові права заявника; по-друге, національними органами не було дотримано вимогу законодавства щодо застосування підходу, який був би найбільш сприятливим для заявника-платника податку, коли в його справі національне законодавство при-пускало неоднозначне трактування65.

Розробники проектів НПА можуть сприяти виправленню такого становища, ретельно обдумавши, чи потрібно розробити новий закон (НПА) чи вносити зміни та доповнення до чинного закону (НПА).

Щоб вирішити цю проблему, спочатку слід оцінити чинне законо-давство, зокрема:

• Конституцію України;• відповідні закони України;• пізнаконні нормативно-правові акти, • міжнародне право / договірні зобов’язання України, зокрема,

Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод.


59

ПРИКЛАД

Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI

Законопроект був внесений народним депутатом Андрієм Шевченком, реєстр. № 2763 від 11.07. 2008 р.

З карткою законопроекту можна ознайомитися http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=33015

Варто погодитися з автором законопроекту щодо необхідності більш повного забезпечення права громадян на доступ до інформації про роботу органів державної влади та органів місце-вого самоврядування. Однак не можна відкинути як безпідставні і численні зауваження Головного науково-експертного та Головного юридичного управлінь, зокрема:

• у цьому законопроекті відсутній чіткий самостійний предмет правового регулювання, не проведено чіткого розмежування з вже чинними законами України (зокрема, «Про інфор-мацію» та «Про звернення громадян»);

• окремі положення законопроекту регулювали суспільні відносини, що складають пред-мет регулювання інших законів (наприклад, стаття 17, яка передбачала додаткові повно-важення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, та статті 25-28, якими пропонувалося визначити порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпоряд-ників інформації до компетенції Уповноваженого ВРУ з прав людини). Ці положення були вилучені в процесі доопрацювання законопроекту;

• законопроект містив чимало термінологічних неузгодженостей із Законом України “Про інформацію” і не усі з них були усунуті;


60

• стаття 11 законопроекту містить положення про звільнення посадових та службових осіб від «юридичної відповідальності, незважаючи на порушення своїх обов’язків», що не від-повідає вимогам Конституції України (наприклад, частині другій статті 19 та частині другій статті 60 Основного Закону України) а також не узгоджується з загальними засадами юри-дичної відповідальності і не є предметом регулювання цього закону;

• у частині другій Прикінцевих положень закону зазначено, що «до приведення законодав-ства України у відповідність із цим Законом акти законодавства України застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону». Це породжуватиме невизначеність правових наслідків застосування положень як цього закону, так і інших актів законодавства.

Важко не погодитися з експертами, що позитивні напрацювання, які містилися у законопроекті реєстр. № 2763 від 11.07. 2008 р, можна було оформити у вигляді змін та доповнень до відповідних законів України, а не шляхом прийняття окремого закону, проте цього не було зроблено.

Отже,• новий закон слід розробляти, лише якщо відсутнє занонодавче

регулювання відповідних правовідносин;• якщо є чинний закон, що вже регулює суспільні відносини,

пов’язані з проблемою, слід внести зміни до чинного законодав-ства, щоб підвищити ймовірність його ефективної реалізації;

• якщо є чинний закон, але проблема зачіпає обов’язки кількох уповноважених органів (наприклад, міністерств), може знадо-битися новий закон для координації зусиль міністерств.

Як відзначив під час експертної робочої зустрічі з обговорення мето-дики вирішення проблем один український правник, слід починати з закону і закінчувати законом. Аналіз чинного законодавства є важливою відправною точкою для розробників проектів НПА.


61

Виклик 3: Визначити характер і масштаб загальної проблеми

Не знаючи характеру і масштабу проблеми, розробники не зможуть створити ефективного закону. Розробка закону без розуміння природи й масштабів проблеми може призвести до того, що розробники випустять з уваги важливі складові проблеми або не зможуть забезпечити координації між відповідальними міністерствами.

Для подолання цього виклику розробникам слід зібрати якомога більше фактів про загальну проблему, на вирішення якої буде спрямо-ваний закон. Слід шукати як кількісні, так і якісні дані, щоб описати, як ця проблема впливає на людей, економіку, довкілля тощо.

При цьому слід враховувати наявність або відсутність законодавчого регулювання у відповідній сфері.

Отже, якщо є чинний закон, пов’язаний з проблемою:- прочитайте цей закон для кращого розуміння того, які вико-

навчі органи на даний час займаються проблемою, і на які частини суспільства ця проблема впливає/може вплинути в майбутньому;

- зберіть дані від центральних органів виконавчої влади, коміте-тів Верховної Ради України та їхніх органів або робочих груп, щоб отримати уявлення про природу і масштаб проблеми;

- складіть перелік усіх компонентів загальної проблеми;- спробуйте скласти схему або таблицю різних частин про-

блеми, щоб показати, як вони взаємно пов’язані.

66 ПрикладпідготовленоОлексіємЖмеринецьким,слухачемНАДУ, інтерномПрограмистажуваннямолодіуВерховнійРадіУкраїниу2009-2010рр.

ПРИКЛАД

Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу66

Правові основи діяльності в галузі кінематографії регулює Закон України «Про кінематографію» від 13 січня 1998 року № 9/98-ВР (з наступними змінами і доповненнями). Цей же закон регулює суспільні відносини, пов’язані з виробництвом, розповсюдженням, зберіганням і демонструванням фільмів.

Статтею 7 цього Закону визначено суб’єктів кінематографії, а статтею 9 – органи управління кінематографією (центральні і місцеві).

Зважаючи на широкий спектр функцій сфери кінематографу, пропонується аналізувати його розвиток за такими критеріями:

• охоплення аудиторії (рівень перегляду українською та іноземною аудиторією українських фільмів);

• кількість кінематографічного продукту; • рентабельність (прибутковість) індустрії;


62

• якість (з технологічної та ціннісної точки зору); • ідеологічний (ціннісний) вплив та загалом соціальний вплив (на українську та іноземну

аудиторію);• «інтелектуальність» продукту.«Українськість» кінематографу є складеним поняттям і може оцінюватися з точки зору декіль-

кох критеріїв: 1) кінопродукт, «вироблений Україною»: українськими фахівцями (режисерами, сценарис-

тами, акторами, операторами тощо) та на українських кіностудіях за українські гроші (державні чи недержавні);

2) «вигідний Україні»: фінансово, ідеологічно, соціально (розвиток людських ресурсів, знань, свідомості).

Зауважимо, що абзац 16 статті 3 Закону України «Про кінематографію» визначає «національний фільм як «створений суб’єктами кінематографії України фільм», виробництво якого здійснено в Україні та авторське право чи право власності на який повністю або частково належить суб’єктам кінематографії України, а також основна (базова) версія мовної частини звукового ряду якого створена українською мовою»67. Як бачимо, експертне та законодавче визначення терміну «укра-їнський кінопродукт (фільм)» не зовсім співпадають.

Для вибору необхідних для першочергового розвитку аспектів «українського» кінематографу необхідно оцінити значення цього кінематографу для України. Виходячи з вищенаведених крите-ріїв можна виділити таке значення кінематографу:

1) позитивний (з точки зору національних інтересів) ідеологічний вплив на українське сус-пільство;

2) розвиток кінематографу як галузі індустрії (створення робочих місць, розвиток людських ресурсів – сфера реалізації професіоналів високого рівня (режисерів, операторів, акторів, технічного персоналу);

3) формування іміджу України як кінематографічної держави у світі (серед глядачів та в про-фесійних колах);

4) рентабельність індустрії та вплив на фінанси окремих осіб.На даний час на урядовому рівні проблемою займаються Державна служба кінематографії

України (Держкіно) та Міністерство культури і туризму України. Зокрема, «портфель сценаріїв і кінопроектів», який сформовано на підставі експертних висновків Експертної комісії з питань кіне-матографії, подається Державною службою кінематографії України на розгляд колегії Міністерства культури і туризму України для відбору і включення до Програми виробництва та розповсюдження національних фільмів за державним замовленням на 2009-2011 роки та визначення виробника68.

Проблема проявляється у таких аспектах: • мала кількість українських фільмів, які створені, і майже відсутні фільми, які виходять у

прокат;• мала кількість українських фільмів, які демонструються по телебаченню, і ще менша – які

показують у «прайм-тайм»;• низький рівень перегляду українською та іноземною аудиторією українських фільмів;• низька рентабельність (прибутковість);• недостатня державна фінансова підтримка галузі кінематографії (положення про збір на

розвиток національної кінематографії не набрало чинності);

67 Абзацшістнадцятийстатті3ЗаконуУкраїни«Прокінематографію»іззмінами,внесенимизгідноізЗаконом№1909-VIвід18.02.2010року.

68 У цьому прикладі назви органів виконавчої влади вжито до їх реформування згідно з Указом Президента України№ 1085/2010. Цим указом згадані органи виконавчої влади реорганізовано у Державне агентство України з питанькінотаМіністерствокультуриУкраїни.Зазначимо,щонаприкінці2011року(намоментаналізупроблеми)інформація,розміщенанасайтіДержкіно,зокрема,Програмавиробництватарозповсюдженняфільмівзадержавнимзамовленнямна 2009/2011 рр., розміщувалася як «проект»,опублікований 03.08.2009 р., без подальшої інформації щодо йогореалізації.http://dergkino.gov.ua/?fname=1244751095&level=1&templ=t1


63

• незадіяність українських фахівців (режисерів, акторів, операторів і т.д. ) в національному кіновиробництві, і, навпаки, їх залученість у кіновиробництво в інших державах, інколи на шкоду Україні (формування за допомогою кіно міфологем, вигідних, наприклад, сусіднім державам);

• недостатня ефективність ідеологічного (ціннісного) впливу національного кінопродукту (на іноземну та українську аудиторію);

• недостатня ефективність соціального впливу (на розвиток населення).Усі аспекти проблеми взаємопов’язані. Виходячи з аналізу реальних можливостей робимо такі припущення.• Не потрібно будувати «ГОЛІВУД-2» (серед іншого, робити з кінематографу бізнес-індустрію,

та масовий розважальний продукт). Україна не зможе швидко досягти прибутковості кіне-матографу за голлівудськими принципами.

• Потрібно шукати нові тренди, а не наздоганяти старі.• «Кіно для народу»: кінопродукція, що фінансується із державного бюджету (тобто за кошт

українських платників податків), повинна бути доступною для українців (інформаційно, фізично, матеріально); усі зароблені кошти пропорційно державній частці повинні йти на розвиток українського кінематографу (народ – бюджет – кіно – народ).

• Позитивний імідж українського кінематографу важливий для доступу до світової кіно-спільноти.

• Розвиток якісних українських серіалів як продукту масового споживання важливий для ідеологічного та розвиваючого впливу на українську аудиторію.

• Розглянемо іншу ситуацію, а саме, якщо немає чинного закону, пов’язаного з проблемою:- зверніться за інформацією до організацій громадянського сус-

пільства через фокус-групи, консультації з науковцями, опиту-вання, звернення до НУО або до зацікавлених сторін. Люди, яких торкається проблема, часто можуть надати корисну інформацію про характер і масштаби проблеми;

- визначіть, хто постраждав і як проблема зачіпає різні групи населення. Наприклад, як проблема впливає на чоловіків порівняно з жінками? На літніх людей у порівнянні з моло-дими? На сільське населення у порівнянні з міським?

ІНСТРУМЕНТ: Контрольний список для залучення громадянського суспільства для збору інформації

Контрольний список для залучення громадянського суспільства для збору інформації

У ході вивчення проблеми розробники можуть збирати інформацію з багатьох джерел, серед яких:• зацікавлені особи, які беруть участь у громадських слуханнях комітетів Верховної Ради

України (комітетських слуханнях);• НУО та інші організації громадянського суспільства, які беруть участь у робочих групах

і надають інформацію для народних депутатів та працівників Верховної Ради України;• громадяни, які коментують деякі закони за допомогою онлайн-опитувань та інших сучас-

них технологічних платформ та документів;


64

• вчені та фахівці, які мають наукові публікації чи володіють результатами досліджень у відповідній галузі;

• інститути, що проводять соціологічні дослідження;• громадські ради, які забезпечують зворотний зв’язок з органами виконавчої влади.

ІНСТРУМЕНТ: Інформація про природу і масштаб проблеми

Інформація про природу і масштаб проблемиРозробники і укладачі проектів НПА мають організувати збір та подальший аналіз інформації

про природу і масштаб загальної проблеми.Перед збором інформації запишіть власні припущення про цю проблему. Збираючи інформа-

цію, запитайте себе: «Які факти можуть спростувати мої припущення? Які факти можуть підтвер-дити мої припущення?»

Запитання для пошуку даних (інформації)• Кого і як саме зачіпає проблема?• Як проявляється проблема, за даними міністерства чи іншого центрального органу

виконавчої ради?• Чи має проблема непропорційно високий вплив на окремі регіони, галузі промисло-

вості чи демографічні групи? Опишіть.• Наскільки поширеною є проблема?• Які центральні органи виконавчої влади на даний час займаються вирішенням цієї про-

блеми?• Яким чином пов’язані різні частини проблеми?

Порівняйте відповіді на одні й ті самі запитання, отримані з різних джерел. Іншими словами, порівняйте інформацію, отриману від:

• компетентних міністерств (перерахуйте джерела даних);• комітетів Верховної Ради України (перерахуйте джерела даних);• НУО / громадянського суспільства / громадян / зацікавлених сторін (перера-

хуйте джерела даних);• учених і експертів (перерахуйте джерела даних).

Якщо є розбіжності, детальніше дослідіть характер і масштаб проблеми.

ПРИКЛАД та РОБОТА В МАЛИХ ГРУПАХ

Характер і масштаб проблеми: «шахтарський закон»69 Щоб оцінити характер і масштаб проблеми небезпечності праці у вугільній та гірничодобувній

промисловості, слід зібрати фактичні дані-відповіді на такі запитання:• Кого і як саме зачіпає проблема?Проблема стосується: шахтарів та членів їх сімей; власників та керівників вугільної та гірничо-

добувної промисловості; уповноважених державних органів в галузі вуглевидобувної промисло-вості; держави в цілому.

69 Закон України «Про підвищення престижності шахтарської праці» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2008, № 42-43, ст.293)від2вересня2008року№345-VI.


65

• Як проявляється проблема?Проблема має такі прояви:1. Небезпечні шахти і високий рівень травматизму та захворюваності шахтарів: Скільки існує шахт і скільки працівників задіяно? Чи відрізняється офіційна і неофіційна ста-

тистика?Які категорії працівників70 шахт найбільше зазнають травм та/або професійних захворювань?

Скільки таких людей?Скільки відбулося нещасних випадків на шахтах та які з них призвели до найтяжчих наслідків71?

Скільки людей загинуло72?Від якого роду травм і захворювань страждають шахтарі? (Важливе питання, тому що воно

допомагає визначити, яким чином вони можуть отримати травму, а також допомагає нам оцінити тяжкість / соціальну вартість отриманих травм і захворювань)

Які факти свідчать про те, що шахти небезпечні? Які проблеми виникають і з якими результа-тами? Які аварійні ситуації виникають найчастіше?

Чи використовуються в гірничих роботах токсичні речовини, які викликають рак або інші захворювання?

Чи виходить з ладу важке обладнання? Як часто?Чи є люди, які страждають від травм, що повторюються? Скільки їх?Чи хворіють люди, які проживають в безпосередній близькості до шахт (наприклад, в довко-

лишніх селах)? Скільки їх? Яка екологічна шкода має місце? Яка якість атмосферного повітря навколо шахти? Які типи

аерозольних часток вдихають шахтарі, і в якій концентрації?

70 Стаття 1. СферазастосуванняЗакону ДіяцьогоЗаконупоширюєтьсянапрацівників,яківидобуваютьвугілля,залізнуруду,рудикольоровихірідкіснихметалів,

марганцевітаурановіруди,працівниківшахтобудівнихпідприємств,якізайнятінапідземнихроботахповнийробочийдень,тапрацівниківдержавнихвоєнізованихаварійно-рятувальнихслужб(формувань)увугільнійпромисловості–заСписком№1виробництв,робіт,професій,посадіпоказниківнапідземнихроботах,нароботахзособливошкідливимиіособливоважкимиумовамипраці,зайнятістьвякихповнийробочийденьдаєправонапенсіюзавікомнапільговихумовах,затвердженим КабінетомМіністрівУкраїни (далі–шахтарі), тачленів їхсімей. (Текст статті 1 в редакції Закону № 1564-VI від 25.06.2009 р.).

71 «Главред»склавперелікнайбільшнебезпечнихшахт,якізабраличималолюдськихжиттів.ЗакількістюжертвсередгірниківнайбільшнебезпечноювугільноюшахтоювУкраїнієшахтаіменіЗасядька(Донецьк).Цейвугільнийкомбінат,названийначестьколишньогоміністрапромисловостіРадянськогоСоюзуОлександраЗасядька,ставмісцемсмертідля244шахтарів.Найбільшааваріятамсталасявгрудні2007року,коливодномузпластіввибухнулаповітряно-метановасуміш.Загинуводразу101гірняк.Наступногомісяцятамжезагинулоще6рятувальників.Доцьогошахтавідзначиласятим,щопідчасдвохаварійгинулопо50-55шахтаріводразу.Другоюшахтоюзакількістюжертвєнайглибшавугільнашахтасвіту–іменіСкочинськоговДонецьку.Видобуваннявугілляведетьсятамнаглибинівсередньому1300метрів,тому й температура вугільних пластів вище, ніж у схожих умовах. Крім того, порода може одразу викинути великукількістьметанутавугільногопилу.Вквітні1998рокутамодразузагинули63гірники.Потімбулищетривеликіаваріїзвикидомметану.Усьогозачасинезалежностітамзагинуло88гірників.НашахтііменіБараковасталасялишеоднавеликааварія–алеодразуз81жертвою.Причина–роботинастрічковомуконвеєрізвикористаннямзварюваннятапорушеннямтехнікибезпеки.Замісяцьдоцьогодержавнакомісіявиявилабільше2тисячпорушеньвроботішахти,протеїїнезакрили.Передостаннійвибухнашахті«Суходольська-Східна»стався29липня2011року.Врезультатіньогозагинуло17гірників.У1992рокутамставсявибухметануізагинуло63людини.ЦяшахтавважаєтьсяоднієюзнайбільшнебезпечнихвДонецькомувугільномубасейні.Краснолиманськашахтазабралажиття42гірників,хочапокивизнаєтьсяоднієюзнайбільшуспішнихтанайбільшихвугільнихвиробітоквУкраїні.Найбільшааваріятамсталасявлипні2004році,количерезвибухметанузагинулоодразу37гірників.Післяцьоговідбулисящекількаменшихаварій.Улипні2002рокудоспискунайбільшнебезпечнихувійшлашахта«Україна».Тамвиниклапожежаігірниківнакрилодимом.Індивідуальнідихальніапаратинедопомогли,35гірниківзагинули.Цебулаодназнайбільшихпожежвшахтах,яканебулавикликанаметаномінепризвеладовибухів//http://glavred.info/archive/2011/07/29/222503-5.html

72 ЗаданиминезалежногоекспертногоЦентрурятувальниківвСША,внезалежнійУкраїнівідбулосябільше900підземнихпожежтамайже50вибухів.Загинулоблизько4тисячігірників//http://glavred.info/archive/2011/07/29/222503-5.html


66

2. Неефективний процес видобутку, низька рентабельність шахт Що свідчить про неефективність видобутку73 74? Що робить процес видобутку неефективним?Якою є середня рентабельність шахти? Наскільки вона відрізняється від показників в інших

країнах?3. Матеріальне та соціально-побутове забезпечення шахтарівЯким є матеріальне та соціально-побутове забезпечення шахтарів та їхніх родин? Наскільки це

відрізняється від середніх показників (по країні, по регіону, по галузі)?• Чи має проблема непропорційно високий вплив на окремі регіони, галузі про-

мисловості чи демографічні групи? На які регіони ця проблема впливає найбільше?На які демографічні групи ця проблема впливає найбільше? Чи погоджуєтеся Ви з думкою експертів, що шахтарі є досить впливовою силою, вони вимага-

ють певної уваги держави75. Чим це зумовлено?• Які центральні органи виконавчої влади на даний час займаються вирішенням

цієї проблеми?• Яким чином пов’язані різні частини проблеми?Як поєднані економічний, соціальний, політичний аспекти проблеми?Чи шкодить проблема політичній інтеграції країни? Яким є «соціальний портрет» шахтаря? Як себе ідентифікують шахтарі? Які їхні цінності?Який впливає проблема на національну безпеку?


Характер і масштаб проблемиПрацюючи в малих групах, використовуючи попередній інструмент, спробуйте зібрати інфор-

мацію про природу і масштаб обраної соціальної проблеми.

73 За даними 2007 року (ще до прийняття цього Закону) з 16 млрд грн, отриманих державними шахтами у 2006 р.,майже5,5млрдгрнстановилибюджетнікошти,10,4млрдгрн–гроші,отриманізпродажувугілля,і1,6млрдгрн–кредитніресурси.Зарплата,розраховананаосновімінімальної,«потягнула»на7,2млрдгрн.Нетребабутивидатнимекономістом,щобизрозуміти:якщо7,2млрдгрніз16-мільярдногодоходу(закредитамизапідсумкамирокугалузьзалишиласявинна2млрдгрн,тобтофактичноїїдоходи2007рокусягнулиприблизно14млрдгрн)спрямовуєтьсяназарплату,тоситуаціяненормальна.http://www.epravda.com.ua/columns/47b1a3ac1ebc7/

74 Дужепобіжнірозрахункисвідчать,щокоженукраїнськийгромадянин2007рокузаплатив114грн–дляреанімаційнихзаходів у вмираючій галузі, не враховуючи вартості електроенергії, в яку закладена ціна на енергетичне вугілля.http://www.epravda.com.ua/columns/47b1a3ac1ebc7/

75 Див.:Ну,запрестижністьшахтарськоїпраці!..http://www.epravda.com.ua/columns/47b1a3ac1ebc7/


67

Виклик 4: Визначити ролевиконавців, чия поведінка є проблемною

Для розробників закону одним з найважливіших завдань є визначення осіб, чия поведінка є проблемною.

У цьому посібнику ми називатимемо осіб, модель поведінки, що спри-чиняє соціальні, екологічні або економічні проблеми, ролевиконавцями.

Щоб визначити, які ролевиконавці беруть участь у моделі поведінки, що призводить до проблеми, автори закону можуть використовувати кілька стратегій:

• Якщо існують чинні закони, пов’язані з проблемою, слід їх про-аналізувати, щоб оцінити, хто саме може бути причиною проблеми.

• Закон часто не «працює», оскільки проблемна поведінка посадо-вих осіб виконавчого органу зумовлена саме вимогами чинного закону (чи НПА). Тому аналіз органу виконавчої влади чи його певного структурного підрозділу [наприклад, міністерства чи окремого управління], що відповідає за вирішення проблеми, дозволить визначити, чи ролевиконавці у цих установах можуть бути причиною проблеми.

• Крім пересічних громадян, чия поведінка може сприяти про-блемі, слід розглянути ролевиконавців у організаціях зі склад-ною структурою, таких як підприємства чи академічні установи.

ПРИКЛАД

Відсутність дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ) до вироблення державних рішень76

Ролевиконавці: 1) органи влади:

• центральні органи виконавчої влади;• місцеві органи виконавчої ради та органи місцевого самоврядування;

2) суб’єкти господарювання: • індивідуальні;• колективні (об’єднання підприємців, НУО);

3) консультативно-дорадчі органи (КДО), наприклад, Рада підприємців при КМУ, при Комітеті ВР;4) засоби масової інформації (ЗМІ); 5) міжнародні організації (неурядові фінансові).


Визначення ролевиконавців, чия поведінка є проблемноюПрацюючи в малих групах, визначте ролевиконавців обраної соціальної проблеми.



68

Виклик 5: Виділити поведінкові компоненти проблеми

Часто проблема зумовлена кількома «наборами» ролевиконавців. Іншими словами, проблема виникає, коли кілька наборів ролевиконавців мають моделі проблемної поведінки, які накладаються. Для того, щоб розробити ефективний закон, авторам необхідно виділити ці моделі поведінки.

Для цього треба скласти список визначених ролевиконавців (див. Виклик 4), а потім коротко перерахувати прояви їхньої проблемної поведінки.

Спочатку перерахуйте види поведінки різних «наборів» ролевико-навців у відповідних виконавчих органах. Наприклад, ролевиконавці у виконавчому органі можуть:

• не виконувати певну діяльність, як цього вимагає закон;• брати участь у прийнятті непрозорих рішень або приймати нор-

мативно-правові акти, які розширюють їхні повноваження;• діяти надмірно авторитарно стосовно громадян;• займатися корупцією;• нав’язувати свої рішення тощо.Використовуйте цей інструмент як керівництво при створенні

короткого переліку видів поведінки кожного «набору» ролевиконавців у виконавчих органах.

ІНСТРУМЕНТ: Список ролевиконавців у виконавчих органах

Список ролевиконавція у виконавчих органахДайте коротку відповідь на ці питання, щоб скласти список видів поведінки кожного «набору»

ролевиконавців у відповідному органі:• які виконавчі органи на даний час займаються частинами цієї проблеми, і які заходи

вони на даний час вживають для вирішення цієї проблеми?• якщо виконавчий орган, на якого вже покладено завдання вирішувати цю проблему,

нічого не робить для її вирішення, чим він займається? (ігнорує цю проблему, а натомість виконує інші свої завдання? Якщо так, то які чинники враховувало керівництво органу при визначенні пріоритетів?)

• якщо виконавчий орган, на якого вже покладено завдання вирішувати цю проблему, розробляє нові програми, чи можна ці програми вважати не зовсім оптимальними? Як виконавчий орган вирішував цю проблему в минулому? Які проблеми виникали при розробці або реалізації ефективної політики? Чи є підстави вважати, що вони не вирі-шили проблему, тому що їм не вистачало інформації про інших ролевиконавців?


69

ПРИКЛАД

Поведінкові компоненти проблеми: «Внесок» різних ролевиконавців у проблему відсутності дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ)

до вироблення державних рішень77

Загальні поведінкові вияви проблеми є такими. Ролевиконавці:• віддають перевагу вирішенню проблем у протиправний спосіб;• уникають вирішення проблеми (відкладають, переформульовують і т. ін.); • надають відносинам формального характеру; • мають взаємні завищені очікування, які часто не справджуються; • підміняють об’єктивні потреби власними суб’єктивними інтересами.

Вияви проблеми у поведінці кожного з ролевиконаців:Органи влади:• не враховують точку зору СГ при підготовці рішень (немає механізмів, які б зобов’язували

їх це робити);• надають відносинам з СГ формального характеру (організовують формальні «круглі столи»,

співпрацюють лише з «наближеними» НУО);• не змінюють адміністративної культури своїх працівників (державних службовців). Суб’єкти господарювання (СГ):• не мають єдиної точки зору в фундаментальних питаннях (або ця точна зору нечітка);• діють інертно (відсутня ініціатива, пошук нових форм і методів співпраці);• часто виступають в ролі прохача, а не партнера чи клієнта адміністративних послуг;• немає єдиного лідера (немає єдності в спільноті СГ), який би відстоював інтереси усіх СГ

та неможливість об’єднання існуючих лідерів; • часто є некомпетентними (недосконало знають чинне законодавство, повноваження

відповідних органів);• не мають достатніх навичок спілкування з органами влади різних рівнів;• не мають стратегічного підходу - займаються лише вирішенням поточних питань; • підмінюють суспільні інтереси особистими. Консультативно-дорадчі органи (КДО):• діяльність має формальний характер (відсутність впливу, відповідальності);• відсутнє стратегічне планування, стратегічне бачення; • відсутня інституційна пам’ять; • відсутня координація дій (горизонтально і вертикально) між СГ та органами влади.

Далі складіть короткий список проблемної поведінки інших роле-виконавців. Крім проблемної поведінки пересічних громадян включіть до списку ролевиконавців у складних організаціях. Протягом всього цього процесу запитуйте себе: «Хто робить «внесок» у проблему і який саме?»



70

Засоби масової інформації (ЗМІ):• висвітлюють корпоративні інтереси великого бізнесу, що призводить до викривлення

інформації та сприйняття такої викривленої інформації суспільством;• не дотримуються принципів професійної діяльності (наприклад, виконують «замовні»

матеріали, не перевіряють інформацію, не подають інформацію з різних точок зору) та морально-етичних принципів;

• часто мають низьку кваліфікацію. Міжнародні організації: • висувають вимоги, які не враховують національних реалій та потреб; • здійснюють обмін досвідом на формальному рівні, а не конкретно (вузько);• мають обмежений доступ до інформації щодо можливостей СГ.

Інколи, коли ролевиконавців є небагато, поведінкові компоненти проблеми (чи іншими словами, прояви проблеми через поведінку різ-них ролевиконавців) доцільніше оформити у вигляді таблиці.

ІНСТРУМЕНТ: Таблиця поведінкових компонентів проблеми

Ролевиконавець: Ролевиконавець: Ролевиконавець:

Поведінка 1




Визначення поведінкових компонентів проблемиПрацюючи в малих групах, визначіть поведінкові компоненти обраної соціальної проблеми.


71

ПРИКЛАД

Поведінкові компоненти проблеми: Виїзд дитини, яка не досягла 16 років, за кордон

«Внесок» основних78 ролевиконавців

Один з бать-ків (батько або мати)

Другий з батьків (мати

або батько)

Нотаріуси Прикордонна служба

Поведінка 1 Оплачують нотаріальне посвідчення згоди для перетину дитиною дер-жавного кордону, якщо дитина пере-тинає кордон не у супроводі батьків

Посвідчують згоду того з батьків, хто не супровод-жує дитину

Вимагає нотарі-ально посвідче-ної згоди абоне випускає дитину

Поведінка 2 Не дає згоди на виїзд дитини (маніпулює ситуацією, вимагає грошей і т.д.)

Відмовляється від планів поїздки за кор-дон з дитиною

--- ---

Виконує вимоги Посвідчують згоду

Вимагає нотарі-ально посвідче-ної згоди

Шукає непра-вові способи вирішення проблеми або

Посвідчують згоду, якої насправді немає

Звертається до суду

Випускає дитину за рішенням суду

Зауважимо, що за наявності багатьох видів ролевиконавців, запропонований вище формат таблиці може виявитися незручним («ширшим аніж довшим»). Як варіант, ми пропонуємо інший формат таблиці для визначення поведінкових ком-понентів проблеми:

78 Іншимиролевиконацямиможутьбути:особи,уповноваженібатьками,суд,органопікиіпіклуваннятощо.


72

ПРИКЛАД

Поведінкові компоненти проблеми: Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу

Ролевиконавець Проблемна поведінка ролевиконавців Кіностудії Не оновлюють матеріально технічну базу.

Не приваблюють клієнтів, не пропонують гнучкі взаємовигідні умови.Міністерство куль-тури та Держкіно

Не фінансує, недофінансовує (не виконує зобов’язання) виробництво українських фільмів.Вибірково фінансує за непрозорим і нечітким принципом, не проводить дослідження ринку, не взаємодіє з громадськістю щодо пошуку якісних сценаріїв та команд.Експертна рада формується за непрозорим принципом.Фінансує комерційно непривабливі фільми та «шароварщину».Не поширюють профінансовані фільми для широкого кола глядачів (в кіно-театрах та на телебаченні).Не проводить іміджевої політики (популяризації вже існуючого україн-ського кіно) та реклами нових українських фільмів.Не задає вектор розвитку кіно, не шукає нові сегменти ринку, де можна конкурувати.

Не забезпечує інтеграцію зі світовими кіновиробниками.Верховна Рада України, Кабмін, інші нормотворчі суб’єкти

Не впроваджують протекціоністську політику, як-от: податкові пільги та податкові відрахування на дотації, квоти (зокрема, не приймають закон про збір на кінематографію).Не реалізують реформу кіноосвіти.Не створюють окремого спеціалізованого органу, цілком відповідального лише за кінематограф.Закладають (у держбюджеті) кошти на кінематограф за залишковим прин-ципом.Не розробляють стратегію розвитку українського кінематографу.

Кіноосвітні заклади

Не використовують нові технології.Не оновлюють навчальних планів.Не надають студентам можливості отримання практичного досвіду.Слабо кооперуються з іноземними колегами.

Інвестори та спон-сори (бізнес)

Мало інвестують в створення українських фільмів.Мало інвестують в розвиток кіноіндустрії.

Українські глядачі Дивляться в кінотеатрах і купують (на дисках) переважно зарубіжні фільми.Користуються піратською продукцією (диски, інтернет).Не мають можливість купити на дисках українські фільми.

Продюсери та режисери (виробники, укр. продакшн)

Недостатньо адаптують український кінопродукт для іноземного ринку.Недостатньо кооперуються із іноземними колегами для спільного ство-рення фільмів.Концентруються на виробленні конвеєрного телепродукту.Не знімають повнометражних художніх фільмів для широкого прокату (знімають або т.зв. «короткий метр» або фільми переважно для фестивалів та неширокої аудиторії (типу артхауз)).


73

Сценаристи Пишуть сценарії, на які є попит (найчастіше попит є на «попсу» (сценарії до телесеріалів, які не відзначаються мистецькою чи соціальною цінністю)).Пишуть сценарії фільмів, цікавих вузьким колам глядачів (короткий метр, кіно для фестивалів, артхауз).

Кінотеатри Демонструють неукраїнські фільми.Повільно розширюють мережу кінотеатрів.

Благодійники Недостатньо фінансують виробництво фільмів.Недостатньо фінансують розвиток кіноіндустрії (студії, кінотеатри).

Телебачення Орієнтується на масового глядача та не підтримує в ефірі нове українське кіно (у тому числі молодих режисерів).

Актори Знімаються в серіалах та телевізійних проектах, на які є попит (часто це «попса» або т.зв. «формат»).

Західний про-дакшн

Монополізує кінопрокат.

Дистриб’ютори (у тому числі інтернет)

Розровсюджують, в т.ч. піратський контент.

Виклик 6: Визначити масштаб законопроектуЗакони, направлені на всі компоненти надзвичайно великої соціальної проблеми, часто не в змозі її вирішити, оскільки розробникам часто важко зберегти логіку у занадто складних законах, а експертам – здійснити їхню критичну оцінку. До того ж, складність та масштаб проблеми підвищують ризик невірних припущень, а закон, заснований на невірних припущеннях, не може вирішити реальні проблеми. Складність і об’ємність деяких законів також ускладнює їхню реалізацію.

З іншого боку, надмірно вузький закон може не охопити усіх роле-виконавців, чия поведінка створює проблему, і залишити когось поза увагою. Загальною проблемою законотворчості є інкременталізм – впровадження невеликих змін на поверхні проблеми замість прийняття трансформаційного рішення, що знімає причину проблеми.

Через подвійну небезпеку розробки надмірно об’ємних, складних законів або занадто вузьких вторинних законів автори стикаються з викликом визначення належного масштабу законопроекту. Для вирі-шення цього завдання існує кілька стратегій:

• При розробці закону проаналізуйте:- чи учасники законотворчого процесу мають достатньо часу

для оцінки запропонованих положень дуже об’ємного, комп-лексного закону;

- чи достатньо даних, які дозволятимуть авторам об’ємного, комплексного закону діяти на основі фактів, а не потенційно неправильного припущення;


74

- чи достатній потенціал виконавчих органів для впровадження комплексного рішення.

Якщо це так, переходьте до розробки комплексного закону, переко-навшись, що кожне положення обґрунтоване та може привести до зміни проблемної поведінки.

• Якщо даних для розробки комплексного закону недостатньо, якщо учасникам законотворчого процесу бракує часу для критич-ної оцінки законопроекту або якщо бракує засобів реалізації, то, можливо, краще вирішити кілька вужчих аспектів загальної про-блеми. У цих випадках вища вірогідність ефективної реалізації вужчого закону. Якщо закон вирішуватиме вужчий аспект великої соціальної проблеми, розробник має оцінити список учасників, чия поведінка складає більшу проблему (дивіться Виклик 5, вище). Розробник може зосередити вужчий закон на:- ролевиконавцях, чия поведінка робить найбільший «внесок»

у проблему або закріплює її; - ролевиконавцях, чию проблемну поведінку найлегше випра-

вити за допомогою закону; - ролевиконавцях, чия поведінка робить найбільший вплив

на поведінку інших ролевиконавців (наприклад, поведінка посадових осіб виконавчих органів має найбільший вплив на поведінку усіх інших ролевиконавців).

Якщо запропонований законопроект вирішуватиме вужчий аспект більш широкої проблеми, визначте пріоритети наступних законів, необ-хідних для вирішення великої соціальної проблеми.

• Якщо неможливо вирішити навіть частину великої і складної соціальної проблеми без вирішення проблеми у цілому, але роз-робникам бракує даних для створення закону на основі фактів, автор може натомість запропонувати законопроект: - для створення комісії [робочої групи, комітету] з делегуван-

ням їй завдання збору необхідної інформації і вироблення рекомендацій щодо положень комплексного закону,

- для покладення на міністерство обов’язку збору інформації та підготовки відповідних нормативно-правових актів.


75

ІНСТРУМЕНТ: Контрольний список для оцінки доцільності створення комісії [робочої групи, комітету]

Контрольний список для оцінки доцільності створення комісії [робочої групи, комітету]

Комісії [комітети, робочі групи] можуть бути ефективними, коли:• у минулому на жодну особу, міністерство чи виконавчий орган, або іншу організацію не

покладалось завдання вивчення і вирішення цієї проблеми; • міністерства, виконавчі органи або інші організації намагалися вирішити проблему, але

не змогли, тому що не встановили ефективної координації з відповідними організаціями; • міністерства, виконавчі органи або інші організації раніше займалися вирішенням

цієї проблеми, але не досягли успіху через відсутність політичної волі та / або через обструкціоністську поведінку відповідних організацій.

Для створення ефективної комісії [комітету, робочої групи] автор закону має зрозуміти, чому міністерства, виконавчі органи або інші організації, на яких був покладений цей обов’язок у мину-лому, не впоралися зі своїм завданням. Для оцінки цієї проблеми дивіться стратегії та інструменти, подані у Виклику 7 (нижче).

ІНСТРУМЕНТ: Контрольний список для уникнення небезпеки інкременталізму

Контрольний список для уникнення небезпеки інкременталізмуЩоб уникнути інкрементальних рішень, які не вирішать проблему, проаналізуйте:

• Чи існує можливість ефективної реалізації нового закону (або змін до чинного закону), чи потрібні додаткові законодавчі положення для відчутного вирішення цієї частини ширшої проблеми?

• Чи запропонований закон (або зміни до чинного закону) усуне причину проблеми, чи тільки прояви проблеми? (Якщо закон стосується лише проявів проблеми, він, ймовірно, лише тимчасово зніме проблему, а не забезпечить сталого, довгострокового рішення).

• Чи запропонований закон (або законодавча зміна) принесе пряму вигоду постраждалій стороні у якості компенсації за завдану шкоду? (Якщо так, то запропонований закон, імовірно, є інкрементальним).


76

Виклик 7: Детально описати проблемну поведінку

Детальний опис поведінки ролевиконавців є серйозним викликом для авторів законопроекту при використанні запропонованої методики вирішення проблем. Багато законів і законопроектів виявляються невдалими саме через неадекватну оцінку поведінки ролевиконавців. Якщо автор закону не знає, що складає проблемну поведінку ролевиконавців, він не зможе запропонувати дозволи або заборони, які ефективно змінять цю проблемну поведінку після набуття законом чинності.

Як тільки розробники законопроекту зможуть визначити відповід-ний масштаб запропонованого закону (дивіться Виклик 6 вище), слід ще раз переглянути список ролевиконавців – чи нікого не забули?

Пам’ятайте, що:• комплексний закон стосуватиметься поведінки всіх визначених

ролевиконавців (дивіться Виклик 5 вище);• законопроект про створення комісії [комітету, робочої групи] або

покладання на міністерство завдання зі створення нормативно-правових актів стосуватиметься поведінки посадових осіб чи державних службовців, які працюють у цих органах;

• вужчий закон стосуватиметься поведінки окремих ролевиконавців.Розширте список проявів поведінки ролевиконавців, яких ви обрали

під час Виклику 5. Тут головне – деталі. Лише знаючи, чим саме займа-ються ролевиконавці, і яка поведінка є проблемною, можна розробити законопроект, який змінить цю поведінку і вирішить проблему. Деякі автори законопроектів, які використовують методику вирішення про-блем, підходять до цього завдання з позиції режисерів документального кіно: якщо камера слідкує за ролевиконавцями протягом всього дня, що побачать глядачі?

ПОРАДА: Якщо ролевиконавці, яких стосується закон, діють у рамках складної організаційної структури (наприклад, у виконавчому органі, установі або навчальному закладі), потрібна детальніша інфор-мація про їхню поведінку, ніж про поведінку ролевиконавців-пере-січних громадян. У складних організаціях існують складніші моделі поведінки, і ролевиконавці у цих організаціях стикаються з більшою кількістю обмежень, ніж у суспільстві в цілому. Без розуміння цих складних моделей поведінки автори закону не зможуть розробити закон, який змінить поведінку в рамках організації і вирішить проблему.

Описуючи поведінку ролевиконавців, не забудьте зазначити, як виконавчі органи сприяють, контролюють, оцінюють та реагують на проблему!


77

ІНСТРУМЕНТ: Аналіз процесів для опису поведінки виконавчих органів

Аналіз процесів для опису поведінки виконавчих органівВиявлення недоліків у роботі виконавчого органу

• Посадові особи виконавчих органів не виконують свої обов’язки? Якщо так, то які саме?• Посадові особи виконавчих органів діють на власний розсуд? Якщо так:

- Визначте, на які демографічні групи впливають дії виконавчих органів, а на які ні;

- Визначте, які демографічні групи отримують вигоду від дій виконавчих органів, а які ні.

• Чи виконання закону призводить до непередбачених розподілених наслідків? Якщо так, визначте, які рішення і дії виконавчих органів призводять до непередбачених наслідків.- Запитайте, які критерії і процедури використовують посадові особи виконавчих

органів, визначаючи підстави для дій і обираючи заходи?- Запитайте, які критерії і процедури використовують посадові особи виконавчих

органів, визначаючи, коли, кому і на яких умовах надавати свої послуги?• Чи виконання закону дає передбачені переваги? Якщо ні:

- Вивчіть процес, якого мають дотримуватися фізичні та/або юридичні особи, щоб отримати доступ до державних послуг. Визначте перешкоди для доступу, такі як недостатність інформації або складні бюрократичні процедури для отримання адміністративних послуг.

- Визначте, якою мірою ці перешкоди заважають або обмежують отримання перед-бачуваної вигоди.

- Запитайте, чи наглядовий орган проводить реальний моніторинг та оцінку ефек-тивності законів. Якщо так, чи приводять висновки наглядового органу до змін у впровадженні? Якщо ні, опишіть процедуру отримання, розгляду та реагування на інформацію про нормативні наслідки з боку наглядового органу.

• Посадові особи виконавчих органів діють недостатньо сумлінно при виконанні своїх обов’язків? (Часто закон вимагає від виконавчого органу виконання широкого кола обов’язків, але не дає вказівок зі встановлення пріоритетів для конкуруючих зобов’язань. Чи орган надає відповідний рівень послуг?)

Проаналізуйте як процедури, яких мають дотримуватися виконавчі органи, так і їхні реальні процеси та поведінку.

Описуючи процес прийняття рішень у складній організації, включіть таку інфор-мацію:

• Визначте, які ролевиконавці включені у процес прийняття рішень, і що вони роблять.• Визначте процеси, за допомогою яких зацікавлені сторони можуть включитися у процес

розробки політики разом з виконавчим органом.• Опишіть критерії, які враховують посадові особи виконавчих органів при розробці

політики.• Опишіть якість письмового обґрунтування рішень посадових осіб виконавчих орга-

нів. (Чи базуються їхні рішення на фактах і логіці? Чи прозорі підстави для прийняття рішень?)

• Опишіть існуючі механізми моніторингу та оцінки та їхній зв’язок з процесом політичних реформ (змін у впровадженні політики).


78

Як зазначалося вище, деякі автори законів створюють комісію [комі-тет, робочу групу] для вироблення рекомендацій щодо комплексного закону або уповноважують міністерство провести детальніше вивчення та підготовку нормативних актів. Ця комісія [комітет, робоча група] або міністерство повинна системно та систематично аналізувати всі порушені питання, пропонувати закони або нормативно-правові акти, спрямовані на вирішення цих питань, і слідкувати за виконанням від-повідних програм.

Однак, перш ніж підготувати закон, яким делегуються ці завдання, оцініть функціонування чинних регуляторних органів. Зрештою, сам факт створення нової комісії [комітету, робочої групи] або делегування нових обов’язків міністерству не гарантує, що нова комісія [комітет, робоча група] або міністерство ефективніше вирішуватиме реальні про-блеми, ніж існуючий орган.

Можливо, спочатку слід ефективно структурувати існуючу комісію [комітет, робочу групу] або зобов’язати міністерство, розробників закону визначити поведінку, через яку існуючі регуляторні органи не справляються зі своїми завданнями. Також корисно з’ясувати, чому існуючий орган дії неефективно або упереджено. Ось стратегія для опису поведінки існуючого регуляторного органу:

• опишіть обов’язки існуючого органу. Які завдання покладаються на цей орган за законом? Що цей орган може робити на власний розсуд? З ким цей орган має співпрацювати? Які процедури вони мають використовувати для досягнення своїх цілей?

• далі опишіть фактичну діяльність цього органу. Чого він досяг-нув? Зверніть увагу на проблеми впровадження. Коли ви знайдете конкретні проблеми, опишіть ідеальну процедуру впровадження, а потім подивіться, у чому існуючі процедури відрізняються від процедур, визначених законами або нормативними актами, і встановіть ненормативні чинники, які змушують посадових осіб цього органу відхилятись від законодавчих вимог або встановле-них кодексів поведінки.

• якщо ролевиконавці існуючого органу дотримуються юридично зобов’язальних процедур, але не можуть ефективно виконувати свої обов’язки, проаналізуйте їхню діяльність за допомогою такого інструмента.


79

ІНСТРУМЕНТ: Контрольний список для оцінки поведінки існуючого регуляторного органу

Контрольний список для оцінки поведінки існуючого регуляторного органуПроаналізуйте як процедури, яких має дотримуватися існуючий регуляторний орган, так

і фактичну поведінку ролевиконавців цього органу. Визначте, чи ролевиконавці цього органу допускають таке:

• затримують виконання таких завдань як збір інформації, розробка політики тощо;• приймають рішення на основі недостатніх або ненадійних даних (чи ролевиконавці у

цьому органі шукають докази на підтримку заздалегідь прийнятого рішення замість того, щоб шукати докази зі статистичною / кількісною значимістю? Наприклад, чи ролевиконавці готують висновки (інформаційні довідки) про загальний характер проблеми чи роблять узагальнення про причини проблеми на основі кількох тематичних досліджень?);

• відкидають або ігнорують докази, які ставлять під сумнів попередньо сформульовані висновки про характер, причини і кращий шлях вирішення проблеми;

• вирішують проблеми, які впливають лише на невелику кількість привілейованих громадян замість першочергового вирішення проблем з постійним, поширеним і серйозним соці-альним впливом; розробляють стратегічні пропозиції, які не можуть бути реалізовані через брак необхідних навичок або ресурсів у виконавчих органів,

• розробляють форми і процедури, що надміру обтяжують громадян, які намагаються дотри-муватися закону.

Хоча автори починають з поінформованого припущення про те, хто і що робить, методика вирішення проблем залежить від збору даних за кожним з цих припущень. Якщо дані не підтверджують припущення про те, хто і що робить, продовжуйте пошук інформації, доки не отри-маєте детальне уявлення про те, хто саме і чим займається насправді.

ПОРАДА: Розробники законів з НУО, які планують подати свій законопроект, можуть знайти кількісні дані про проблему у звітах та інформації міністерств чи комітетів Верховної Ради України. Розроб-ники з міністерств та депутати Верховної Ради можуть отримати якісні дані про проблему – хто що робить і чому? – від неурядових організацій та інших організацій громадянського суспільства.

80

Після прийняття закону Верховною Радою Кабінет Міністрів України чи компетентні міністерства розробляють відповідні підзаконні акти. Крім того, Адміністрація Президента може розробляти нормативно-правові акти, наприклад, проекти Указів Президента.

Ті, хто бере участь у розробці нормативно-правових актів, стика-ються з низкою проблем, намагаючись визначити, хто і як саме робить внесок у проблему. Ми пропонуємо стратегії та інструменти для вирі-шення кожного з цих завдань.

Виклик 1: Розуміння дозвільного законодавства і обсягу компетенції

В Україні нормативно-правові конкуренції80 та колізії створюють серйозні перешкоди для ефективного виконання законів та підзаконних нормативно-правових актів. Розробка нормативно-правових актів, які суперечать Конституції чи будь-якому закону України або перевищення обсягу компетенції, визначеної законом – обидві помилки призводять до провалу у реалізації закону. Іще гірше, що ці помилки представляють фундаментальні збої демократичної практики: у розвинених демократичних системах міністерства, виконавчі органи і державні службовці залишаються підзвітними виборним органам і підтримують верховенство права.

Для вирішення цих проблем розробники нормативних актів повин ні розуміти як систему права, зокрема, ієрархію нормативно-правових актів та інших джерел права, так і правові рамки діяльності та обсяг компетенції органів державної влади та їхніх посадових осіб.

Перед розробкою нормативного акта оцініть існуючу систему зако-нодавства, зокрема вивчіть:

• Конституцію України,• відповідні закони України, • міжнародне право / договірні зобов’язання України, особливо

Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, і• чинні підзаконні нормативно-правові акти.

Застосування Кроку 1 при розробці проектів підзаконних нормативно-правових актів

80 Детальнішепронормативно-правовіконкуренціїтаспособиїхподоланнядив.:Луць Л.А.Загальнатеоріядержавитаправа:Навчально-методичнийпосібник(закредитно-модульноюсистемою).–К.:Атіка.2007.–С.291.

ЗАСТОСУВАННЯ КРОКУ 1 ПРИ РОЗРОБЦІ ПРОЕКТІВ ПІДЗАКОННИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

81

Окрім того, варто звернути увагу і на нормативно-правові вимоги, які висуваються до проектів НПА Кабінету Міністрів України та супро-відних документів до них.

На відміну від законопроектів, до проектів актів Кабінету Міністрів України Регламентом КМУ, затвердженим Постановою КМУ від 18 липня 2007 р. № 950 (у редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 р. № 1156 ) передбачаються такі вимоги:

Параграф 32. Загальні вимоги 1. Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів

України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем’єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, дер-жавних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

2. Проекти актів Кабінету Міністрів, що стосуються укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів України, готуються відповідно до Закону України «Про міжнародні дого-вори України».

3. Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господар-ської діяльності», та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. № 308) (Офіційний вісник України, 2004 р., № 10, ст. 612).

4. Проекти розпоряджень Кабінету Міністрів з кадрових питань готуються в установленому Кабінетом Міністрів порядку.

5. Проекти актів Кабінету Міністрів оформляються згідно з Правилами підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 р. № 870 (Офіційний вісник України, 2005 р., № 36, ст. 2200).

Параграф 34. Аналіз та розрахунки 1. Під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у від-

повідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулю-вання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показ-ники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

2. Якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розроб-ник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

3. Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів про-водяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

Параграф 35. Опрацювання на відповідність законодавству Європейського Союзу 1. Проект постанови Кабінету Міністрів, а також проект розпорядження Кабінету Міністрів

про схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, що за предметом правового регулювання належить до сфери, правовідносини в якій регулюються правом Європейського Союзу, підлягає опрацюванню з урахуванням acquis communautaire.

2. Під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів розробник: 1) визначає: сферу правового регулювання, до якої належить проект;


82

джерела acquis communautaire, що регулюють правовідносини у зазначеній сфері; положення джерел acquis communautaire, що повинні бути враховані в проекті; 2) обґрунтовує в разі необхідності недоцільність урахування положень джерел acquis

communautaire та передбачає в проекті акта строк його дії. 3. Результати опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів з урахуванням acquis

communautaire відображаються розробником у довідці (додаток 1). Параграф 36. Опрацювання на відповідність європейським стандартам у сфері дотримання

прав людини 1. Проект постанови Кабінету Міністрів, а також проект розпорядження Кабінету Міністрів про

схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільо-вої програми та концепції закону, що зачіпає права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, підлягає опрацюванню з урахуванням положень зазна-ченої Конвенції та практики Європейського суду з прав людини. При цьому розробник визначає:

чи містяться у проекті акта положення, що зачіпають права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод;

яких положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод стосується про-ект акта.

2. Розробник забезпечує врахування у проекті акта Кабінету Міністрів положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

3. Результати опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів відображаються розробником у довідці (додаток 2).

Параграф 50. Обов’язкові додатки 1. До проекту акта Кабінету Міністрів додаються: 1) пояснювальна записка (додаток 4), у якій викладаються підстава та мета розроблення про-

екту, результати аналізу проблеми, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазна-чаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), відомості про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень, відобра-жаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття можливих втрат доходів або додаткових видатків бюджету, а також очікувані соціально-еконо-мічні результати реалізації акта. Якщо реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, про це окремо зазначається в записці.

До пояснювальної записки додаються фінансово-економічні розрахунки, проведені відповідно до пунктів 2 і 3 параграфа 34 цього Регламенту, а також пропозиції за результатами громадської антикорупційної експертизи проекту акта (у разі її проведення). Крім того, можуть додаватися довідкові та інші інформаційно-аналітичні матеріали, що обґрунтовують необхідність прийняття акта;

2) довідка про погодження проекту акта (додаток 5); 3) протокол узгодження позицій згідно з додатком 6 (у разі потреби); 4) висновок Мін’юсту (крім випадків, коли вноситься проект розпорядження Кабінету Міністрів

з кадрових питань), до якого у разі проведення експертизи на відповідність проекту акта acquis communautaire додається офіційний переклад відповідних актів acquis communautaire на українську мову;

5) порівняльна таблиця, оформлена згідно з додатком 7 (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів);

6) проект акта та матеріали до нього разом з їх електронними копіями, що готуються у Microsoft Word (формат RTF, шрифт Times New Roman чотирнадцятого розміру). При цьому таблиці та діаграми готуються у Microsoft Excel.


83

2. До проекту розпорядження Кабінету Міністрів про схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері та концепції закону пояснювальна записка не додається, а замість неї вноситься політична пропозиція, яка готується відповідно до параграфа 56 цього Регламенту.

3. До проекту акта Кабінету Міністрів, що має важливе суспільне значення і стосується прав та обов’язків громадян, додається комунікативний план за формою згідно з додатком 11.

4. Висновок Мін’юсту до проекту акта Кабінету Міністрів, головним розробником якого є зазна-чене Міністерство, розробниками - центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спря-мовується та координується Кабінетом Міністрів через Міністра юстиції, не подається, а правові аспекти, зазначені у параграфі 45 цього Регламенту, відображаються у пояснювальній записці.

Додаток 4 (до пункту 1 параграфа 50)

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА до проекту _______________________________

(назва проекту акта) 1. Обґрунтування необхідності прийняття акта Зазначається підстава розроблення проекту акта (на виконання акта законодавства, за влас-

ною ініціативою тощо) та стисло викладається суть проблеми, на розв’язання якої спрямовується акт, і причини її виникнення, наводяться дані, що підтверджують необхідність правового врегулю-вання проблеми.

2. Мета і шляхи її досягнення Розкривається мета, якої планується досягти з прийняттям акта, та механізм його реалізації, а

також суть найважливіших положень проекту. 3. Правові аспекти Зазначаються правові підстави розроблення проекту акта та перелік нормативно-правових

актів, що діють у відповідній сфері суспільних відносин. Виходячи із змісту проекту акта зазначається, чи передбачає реалізація акта внесення змін до

чинних актів або визнання актів такими, що втратили чинність, а також наводяться завдання щодо розроблення нових правових актів (або зазначається, що реалізація акта не потребує внесення змін до чинних чи розроблення нових актів).

У разі коли проект акта стосується прав та обов’язків громадян, про це зазначається окремо. 4. Фінансово-економічне обґрунтування Наводяться фінансово-економічне обґрунтування проекту акта, розрахунок необхідних мате-

ріальних і фінансових витрат, їх обсяг та джерела покриття. Якщо реалізація акта не потребує додаткових матеріальних та інших витрат, про це зазначається окремо. Детальні фінансово-еко-номічні розрахунки можуть додаватися до пояснювальної записки.

5. Позиція заінтересованих органів Зазначається, чи стосується проект акта інтересів інших органів, та стисло викладається їх

позиція. Якщо заінтересованим органом є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого

спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, зазначається, чи погоджено позицію такого органу міністром.

Якщо проект подано з розбіжностями, наводиться інформація про роботу, пов’язану з їх урегулюванням (стисло повідомляється про вжиті розробником заходи, що спрямовані на пошук взаємоприйнятного рішення, врегулювання спірної позиції, зазначається, чи проводилися пере-говори, консультації, робочі зустрічі, наради тощо, а також хто з керівників органів виконавчої влади брав у них участь).


84

6. Регіональний аспект Якщо проект акта стосується питання розвитку адміністративно-територіальних одиниць,

зазначається, чи враховують положення проекту потреби регіонів, його вплив на регіональний розвиток.

7. Запобігання корупції Зазначається про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть

містити ризики вчинення корупційних правопорушень. Наводиться інформація про проведення громадської антикорупційної експертизи.

8. Громадське обговорення Відображаються результати проведення консультацій з громадськістю, пропозиції та заува-

ження громадськості і ступінь їх врахування, запропоновані шляхи мінімізації негативних наслідків неврахування таких пропозицій та зауважень, а також способи врегулювання конфлікту інтересів.

Якщо проект акта не потребує проведення консультацій з громадськістю, про це зазначається окремо.

9. Позиція соціальних партнерів Якщо проект акта стосується соціально-трудової сфери, зазначається позиція уповноважених

представників всеукраїнських профспілок, їх об’єднань та всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців, а також визначається ступінь її відображення в проекті.

10. Оцінка регуляторного впливу Якщо проект є регуляторним актом, наводиться обґрунтування необхідності державного регу-

лювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб’єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам дер-жавної регуляторної політики.

11. Прогноз результатів Наводиться прогнозна оцінка результатів реалізації акта, зазначаються критерії (показники),

за якими оцінюється її ефективність, аналізуються можливі ризики та заходи щодо їх мінімізації. Критерії оцінки ефективності повинні виражатися в конкретних одиницях (грошові одиниці, оди-ниці продукції тощо). Прогнозні розрахунки та критерії оцінки ефективності можуть додаватися до пояснювальної записки.

_________________________ ____________ ____________________________________ (посада керівника органу (підпис) (ім’я та прізвище)

виконавчої влади) _____ _______________ 20__ р.

Нормативно-правовий акт не може суперечити Конституції України, законам України або міжнародним договірним зобов’язанням України. НПА, прийнятий на виконання закону, не може перевищувати обсяг компетенції та виходити за межі цього закону.


85

Виклик 2: Взаємодія з іншими виконавчими органами

Розробники нормативно-правових актів зобов’язані працювати в межах компетенції, визначеної законом (і ширше – Конституцією).

Однак, розробка ефективного НПА також вимагає узгодження з чинними нормативними актами та актами, розробленими іншими ком-петентними міністерствами або органами.

Це означає, що розробники підзаконних нормативно-правових актів стикаються з проблемою координації з іншими міністерствами та відомствами.

Розробники повинні спочатку перевірити, чи немає дублювання функцій. У процесі розробки нормативно-правового акта дайте відпо-відь на такі питання:

• Чи інше міністерство або один з його структурних підрозділів або агентств вже бере участь у діяльності, подібній до тієї, яку ви можете запропонувати у межах вашого міністерства чи органу виконавчої влади?

• Чи інше міністерство або один з його структурних підрозділів або агентств має обов’язок виконувати частину дозвільного закону, за яким ваше власне міністерство чи виконавчий орган розробляє підзаконний НПА?

• Чи інше міністерство або один з його структурних підрозділів або агентств може виконувати частину дозвільного закону, за яким ваше міністерство чи орган виконавчої влади розробляє під-законний НПА?

Участь у робочих групах або міжвідомчих перевірках чи зв’язки з колегами з інших міністерств та органів виконавчої влади може дати відповіді на ці питання. Як тільки ви визначите дублювання функцій, шукайте партнерів з виконання. Запитайте, як ваше міністерство чи орган виконавчої влади могли б координувати свої дії з іншими орга-нами для:

• зниження витрат,• спрощення й удосконалення виконання закону, • скорочення кількості правил, які дублюють одне одного, і які

повинні вивчити громадяни для взаємодії з урядом.


86

Виклик 3: Виділення поведінкових компонентів проблеми у виконавчому органі

Як вже зазначалося раніше, для розробників нормативно-правових актів одним з найважливіших завдань є виявлення осіб, чия поведінка є проблемною.

На цьому етапі розробники мають визначити, чия поведінка робить внесок у проблему, або чию поведінку необхідно змінити для ефектив-ного виконання і дотримання закону.

Спочатку складемо список відповідних категорій ролевиконавців у міністерстві і його структурних підрозділах або агентствах. Чию пове-дінку потрібно змінити для забезпечення ефективного виконання закону і дотримання законодавчих приписів? Розгляньте поведінку:

• керівників органів виконавчої влади або департаментів (чи інших структурних підрозділів) міністерства;

• державних службовців, залучених у процеси прийняття рішень;• керівників та працівників підвідомчих установ та організацій,

зокрема тих, що надають адміністративні послуги або виконують делеговані повноваження;

• державних службовців, які взаємодіють з громадянами чи юри-дичними особами;

• громадян чи юридичних осіб, які звертаються щодо отримання певних дозволів;

• осіб та установ, які повинні взаємодіяти з міністерством або його структурними підрозділами або департаментами у процесі забез-печення дотримання закону.

Визначивши ролевиконавців, коротко перерахуйте прояви про-блемної поведінки для кожного з них. Пізніше ви опишете проблемну поведінку докладніше, але зараз просто перерахуйте, хто саме і який внесок робить у проблему, цього достатньо. Наприклад, ролевиконавці у виконавчих органах можуть:

• не виконувати те, що вимагається за законом, або виконувати це у не передбачений законом спосіб,

• приймати непрозорі рішення або намагатися розширити сферу своєї компетенції,

• діяти надміру авторитарно по відношенню до громадян,• брати участь у корупційних діях, нав’язувати свої рішення у

довільному порядку.Після того, як ви визначили проблемну поведінку, що може під-

ривати ефективне виконання і дотримання закону, треба вирішити, чи слід розробляти єдиний нормативно-правовий акт чи кілька актів по відношенню до цих ролевиконавців.


87

Виклик 4: Детальний опис проблемної поведінки

Детальний опис поведінки ролевиконавців є важливим завданням для розробників нормативно-правових актів, які використовують методику вирішення проблем. Найчастіше закон не виконується через те, що розробники та автори НПА не зрозуміли поведінки ролевиконавців, та не зуміли виписати дозволи, заборони та процедури їх реалізації.

Тому ще раз проаналізуйте список ролевиконавців, яких стосувати-меться пропонований нормативно-правовий акт.

Для ролевиконавців, яких ви обрали, розширте список проявів про-блемної поведінки.


Прояви проблемної поведінки ролевиконавцівПрацюючи в малих групах, розширте список проявів проблемної поведінки обраних вами

ролевиконавців.

ПОРАДА: Розробникам потрібна детальніша інформація про пове-дінку ролевиконавців у міністерстві або його структурних підрозділах чи підвідомчих установах (організаціях), ніж про ролевиконавців, які є звичайними громадянами. Без розуміння цих складних моделей пове-дінки розробники не можуть створити нормативно-правовий акт, який змінить поведінку у міністерстві або його структурних підроз-ділах.

Опишіть, як виконавчі органи сприяють, контролюють, оцінюють та реагують на проблему. Використовуйте такий інструмент, як ана-ліз процедур для опису поведінки виконавчих органів (див. Виклик 7 на с. 77).


Аналіз процедур для опису поведінки виконавчих органівПрацюючи в малих групах, виявіть недоліки (прогалини) в роботі органів виконавчої влади,

використовуючи запропонований на с. 77 інструмент.


88

Ось стратегії для опису поведінки працівників міністерства або його структурних підрозділів:

• Опишіть існуючі обов’язки міністерства. Які завдання за зако-ном на нього покладаються? Які завдання воно може виконувати на власний розсуд? З ким міністерство має координувати свої зусилля? Які процеси вони повинні використовувати для досяг-нення своїх цілей?

• Далі опишіть, як міністерство або його структурні підрозділи працюють насправді. Чого вони досягають? Зверніть увагу на проблеми виконання закону. Коли ви знайдете конкретну про-блему виконання, опишіть процес, за допомогою якого має виконуватись закон, визначте, у чому існуючі процедури відріз-няються від процедур, визначених законами або чинники норма-тивними актами, і визначте неюридичні чинники, які змушують ролевиконавців у міністерстві або структурних підрозділах вда-ватися до поведінки, яка відрізняється від передбаченої законом чи чинними нормативно-правовими актами.

• Якщо ролевиконавці у міністерстві або структурних підроз-ділах дотримуються передбаченої законом процедури, але не виконують свого завдання належним чином, подивіться, як вони працюють, використовуючи такий інструмент, як Контрольний список для оцінки поведінки існуючого регуляторного органу (див. с. 79).


Контрольний список для оцінки поведінки існуючого регуляторного органуПрацюючи в малих групах, оцініть поведінку міністерства чи його структурного підрозділу,

іншого уповноваженого органу, використовуючи запропонований на с. 79 інструмент.

89

Крок 2: Роз’яснення причин проблемної поведінки

В попередньому розділі ми доводили, що аналізуючи законодавство, обов’язково потрібно зосередитись на одному головному запитанні: Якщо Верховна Рада України прийме запропонований законопроект, чи зможе цей закон вирішити визначену соціальну, економічну чи екологічну проблему після його прийняття та впровадження?

Оскільки закон може вирішити проблему лише змінивши прояви проблемної поведінки, то при розробці якісного законопроекту необ-хідно чітко визначити ролевиконавців, поведінка яких спричиняє про-блему, а потім встановити чіткі приписи, дозволи та заборони щодо того, хто повинен робити і що саме натомість.

В цьому розділі описується другий крок методики вирішення про-блем, який зосереджується на поясненні причин проблемної поведінки, яку має змінити закон. Для аналітиків розуміння чому ролевиконавці поводяться саме в той чи інший спосіб, є ключем, щоб передбачити, чи зможе закон вирішити проблему після його прийняття та впровадження.

Щоб визначити, чи вирішить проблему законопроект, розробникам слід проаналізувати, чи спрямовані положення законопроекту на усу-нення причин проблемної поведінки. У цьому розділі ми обговоримо виклики, із якими стикаються розробники, намагаючись зрозуміти при-чини проблемної поведінки, або виявити, чи законопроект спрямований на усунення цих причин. Тому у цьому розділі викладені стратегії, інструменти, приклади та вправи, які допоможуть розробникам спра-витись із цими викликами.

Виклик 1: Аналіз причин поведінки, на які спрямований законопроект

Щоб проаналізувати, чи законопроект змінить поведінку та вирішить проблеми, розробникам потрібно зрозуміти обмеження, із якими зіткнуться ролевиконавці (адресати норми) у міру того, як вони намагатимуться дотримуватися майбутнього закону. Іншими словами, знову постає питання, чому люди поводяться саме так, як вони поводяться. Доки не буде з’ясовано, чому люди поводяться проблемно, неможливо передбачити, чи адресати норми виконуватимуть, якщо законопроект буде прийнято та впроваджено, його приписи, та які


90

наслідки матимуть нові положення закону загалом. Відтак, не буде жодних гарантій, що закон змінить проблемну поведінку – а отже, що проблему буде вирішено.

Які причини пояснюють, чому ролевиконавці поводяться про-блемно?

Автори посібника «Розробка законопроектів для демократичних соціальних змін» запропонували 7 категорій, перші літери [англомов-них] назв яких утворюють мнемонічну абревіатуру «ROCCIPI» (Rule – Opportunity – Capacity – Communication – Interest – Рrocess – Ideology). Цими категоріями є норма, можливість, здатність, інформування, інтерес, процес та ідеологія. При цьому, на думку авторів, порядок категорій в контрольному переліку «ROCCIPI» не має значення; вони наведені в цьому порядку лише з метою утворення мнемонічної абреві-атури, щоб розробникам було легше їх запам’ятати81.

Кількарічний досвід апробації цього контрольного переліку «ROCCIPI» в Україні дозволив нам дійти висновку про важливість порядку категорій для виявлення причин проблемної поведінки. Переклавши – з метою утворення мнемонічної абревіатури – перелік «ROCCIPI» як «МІНІЗІП»82 і, відповідно, почавши з категорії «мож-ливість» (а не «норма») ми відчували певні труднощі, пов’язані з від-сутністю попереднього аналізу нормативно-правової бази, якою керу-ються ролевиконавці. Після тривалих дискусій в експертних групах, ми дійшли висновку про доцільність, по-перше, починати аналіз причин проблемної поведінки з аналізу нормативно-правових актів, тобто кате-горії, яка відповідала англійському Rule («норма»), і по-друге, змінити найменування цієї категорії (задля уникнення загальнотеоретичних дискусій про норму права) на «законодавство».

Провівши значну роботу щодо «експериментування» над поряд-ком категорій, можливістю їх об’єднання і т.п., а також щодо пошуку українського мнемоніка-відповідника, ми пропонуємо перелік з шести складових ЗІМІЗІ – контрольний список, щоб допомогти українським розробникам та аналітикам в оцінюванні причин проблемної поведінки.

81 Див.:Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.95,примітка14.82 Провикористанняцього контрольногоперелікудля аналізупричинпроблемної поведінкипридослідженні окремих

соціальних проблем детальніше див.: Фулей Т.І. Щодо врахування проблемної поведінки адресатів норм права принормопроектуванніпідчаспідготовкиіпроведенняЄвро-2012//БюлетеньМіністерстваюстиціїУкраїни.№3(89)2009.–С. 43-50; Фулей Т.І. Впровадження проектів Twinning в органах влади: труднощі та шляхи їх подолання // Вивченнята впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади. Матеріали V Всеукраїнськоїнауково-практичної конференції за міжнародною участю. 11 листопада 2010 року. Частина ІІ. – Полтава, 2010. – С.130-133; Фулей Т. Використання сучасних методик розробки та аналізу законопроектів // Планування законодавчоїдіяльності парламенту: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 22 черв. 2010 р. / За заг. ред.. В.О.Зайчука. – К.: Ін-тзаконодавстваВерхов.РадиУкраїни,2011.–С.27-30.

КРОК 2: РОЗ’ЯСНЕННЯ ПРИЧИН ПРОБЛЕМНОЇ ПОВЕДІНКИ

91

ІНСТРУМЕНТ: Контрольний список причин проблемної поведінки ЗІМІЗІ

Контрольний список причин проблемної поведінки ЗІМІЗІ• Законодавство: закони та інші нормативно-правові акти, інструкції в міністерствах чи

агентствах.• Інформація: обізнаність ролевиконавців із наявністю тих чи інших законів та підзаконних

НПА.• Можливість: середовище, що дозволяє ролевиконавцю виконувати законодавчі вимоги

(зовнішні фактори).• Iнтерес: особисті інтереси чи (фінансові та нефінансові) стимули ролевиконавця. • Здатність: знання, навички, професійне навчання і психологічні чи бюджетні ресурси, що

дозволяють ролевиконавцю виконувати певні дії (внутрішні фактори).• Iдеологія: переконання, припущення, бездіяльність, традиції, спосіб мислення.Розгляньте для кожного з ролевиконавців, чи їх поведінка є наслідком однієї з перелічених причин.

За умов послідовного застосування, контрольний список ЗІМІЗІ дозволяє розробникам проаналізувати всі можливі наслідки проблемної поведінки.

Категорії ЗІМІЗІ зручно поділити на дві групи казуальних чинни-ків: суб’єктивні та об’єктивні. До першої групи належать категорії «інтерес» та «ідеологія» (або «світогляд»).

Категорія «інтерес» стосується уявлень ролевиконавців про їхні власні потенційно можливі витрати і вигоди, такі як матеріальні чи нема-теріальні (влада, репутація, приналежність до певної групи) стимули. Ця категорія особливо важлива для аналізу поведінки ролевиконавців, які працюють в уповноважених державних органах. Оскільки життя посадовців, як і будь-кого іншого, є багатовимірним, як приватні особи вони виконують безліч ролей (дружин, матерів, чоловіків, батьків, дітей, споживачів, правовласників, орендарів, і т.д.), тому їхні потреби та інтер-еси неуникно вступають в конфлікт з офіційними обов’язками. Отже, важливим джерелом гіпотез щодо неналежної поведінки посадовців є потенційна суперечність між службовими обов’язками й особистими інтересами – те, що називають «конфліктом інтересів».

Другою суб’єктивною категорією є «ідеологія», яка охоплює цін-ності, уподобання, смаки, міфи, релігійні вірування і т. ін. Нерідко «конфлікт інтерсів» має ідеологічне підґрунтя і набуває вигляду «кон-флікту світоглядів». Часом посадовці намагаються відтворити власний світогляд у програмах свого міністерства. Непоодинокими є приклади, коли «службові» міфи, навіть вочевидь облудні, часто визначали і вироблення політичних рішень, і їх виконання. Схильність посадовців керуватися міфами, мало пов’язаними з реальністю, є однією з причин невдалого впровадження законів83.



92

Важливо підкреслити, що ефективно впроваджені закони здатні змінити і поведінку, і сам світогляд84.

Суб’єктивні чинники – «інтерес» і «світогляд» – безумовно, забезпе-чують часткове пояснення причин проблемної поведінки. Проте за своєю природою вони зорієнтовані на поведінку індивідів у межах існуючих інституційних структур. Внаслідок цього законодавчі рішення, спрямо-вані на змінення цих суб’єктивних чинників, рідко слугують трансформу-ванню інституцій. Вони націлені лише на зміну персональних інтересів і світогляду індивідів. Законодавчі засоби, орієнтовані лише на суб’єктивні чинники проблемної поведінки, не здатні змінити об’єктивних інститу-ційних чинників, які можуть сприяти сталості такої поведінки.

На відміну від суб’єктивних чинників, об’єктивні категорії ЗІМІЗІ – «законодавство», «можливість», «здатність» та «інформування» – зосе-реджують увагу на інституційних причинах поведінки, яка стає на заваді доброму врядуванню та розвитку. Ці категорії мають спонукати розробників законопроектів до формулювання зовсім інших видів пояс-нювальних гіпотез і пропозицій рішень.

Наступний інструмент містить спеціальні питання для оцінювання кожного з чинників ЗІМІЗІ. Використовуйте це керівництво для оці-нювання причин проблемної поведінки для кожного ролевиконавця (адресата норми).

Після цього використовуйте фактичні дані, щоб перевірити ваш аналіз. Аналітики, які здійснюють необхідну експертизу законопроекту, мають ресурси для отримання таких даних. Їх можна отримати зі звітів експертів, звітів міністерства чи інших державних органів, комітетів Верховної Ради України, а також звітів НУО чи інших організацій гро-мадянського суспільства.


ІНСТРУМЕНТ: Використання ЗІМІЗІ для роз’яснення проблемної поведінки

Використання ЗІМІЗІ для роз’яснення проблемної поведінкиЗробіть припущення щодо причин проблемної поведінки, ґрунтуючись на знанні реального

стану справ для кожного ролевиконавця, відповідно до наведених нижче запитань. Після цього зберіть фактичні дані та свідчення експертів, щоб перевірити ваші припущення на точність.

Хоча аналітики завжди використовували ці категорії довільно та творчо, ми радимо проана-лізувати законопроект послідовно за наведеними тут категоріями та запитаннями. Ці категорії розміщені в такому порядку (ЗІМІЗІ) з огляду на (1) вірогідність того, що кожна категорія надає суттєве пояснення для широкого спектру проблемної поведінки, та (2) послідовність, за якою проведення аналізу буде логічним.

ЗаконодавствоПісля визначення, яке чинне законодавство впливає на поведінку кожного ролевиконавця,

з’ясуйте:• чи закон або чинні підзаконні НПА (пов’язане законодавство) визначають дії, до яких роле-

виконавці в уповноважених державних ораганах і їхніх структурних підрозділах повинні, можуть чи можуть не вдаватися для виконання закону?


93

• чи закон або чинні підзаконні НПА (пов’язане законодавство) конкретизують дії, до яких ролевиконавець у суспільстві повинен, може чи може не вдаватися?

• чи закон або чинні підзаконні НПА (пов’язане законодавство) містять конкуруючі приписи, дозволи чи заборони?

• чи закон або чинні підзаконні НПА (пов’язане законодавство) вимагають невідповідної поведінки?

• чи закон або чинні підзаконні НПА (пов’язане законодавство) видається нечітким або надає занадто велику дискрецію (свободу вибору)?

• чи регулятивна норма дозволяє заінтересованим особам поводитись проблемно?Якщо “так,” законодавство може частково спричиняти проблемну поведінку ролевиконавця.

Див. наступний інструмент “Оцінювання законодавства як причини проблемної поведінки”.

ІнформаціяЗ’ясуйте:• чизнаєролевиконавецьпронаявністьпідзаконнихНПА(пов’язаногозаконодавства)?Чи

знає ролевиконавець про конкретні приписи (вимоги) законодавства? • чипроінформувавхто-небудьролевиконавцястосовнопов’язаногочинногозаконодав-

ства та його вимог?• чибула інформаціящодочинногопов’язаногозаконодавстванаданаудоступнийдля

ролевиконавця спосіб?• чибулоінформаціющодочинногопов’язаногозаконодавстванаданоузрозумілійдля

ролевиконавця формі?• чипередбачаєзаконопроектмеханізми інформування, завдякиякимадресатинорми

дізнаються про їхні обов’язки після його прийняття? Яким чином адресати отримають цю інформацію?

Якщо “ні,” інформація може частково становити причину поведінки ролевиконавця. Держава має обов‘язок:

• інформуватиролевиконавцівщодобудь-якогозаконодавства,щоїхстосується;• рекомендуватирозробникамзаконопроектіввключатиположенняузаконопроект,якіб

гарантували, що адресати закону отримають інформацію про їхні обов’язки відповідно до закону.

Можливість З’ясуйте:• чи дозволяє середовище адресатам тієї чи іншої норми поводитися так, як вимагає зако-

нодавство?• чи існують перешкоди або стримування відповідної поведінки?• чи чинне законодавство створює перешкоди, щоб завадити такій проблемній поведінці як

корупція, халатність чи недотримання? Якщо “ні,” можливість може частково спричинити проблемну поведінку ролевиконавця.• чи створюють умови, в яких працюють державні службовці, можливості (тобто нагоди)

для отримання вигід від корупційної діяльності попри існування законів, які забороняють корупційну поведінку?

• чи середовище унеможливлює належну поведінку ролевиконавців?• чи існують фактори або перешкоди, які є на заваді або утримують ролевиконавця від

дотримання чинного законодавства?Якщо “так” можливість може частково спричинити проблемну поведінку ролевиконавця.Визначте перешкоди:• які не дають ролевиконавцям поводитись бажаним чином, і врахуйте, чи• існують відповідні перешкоди, щоб завадити проблемній поведінці.


94

Особливо подумайте, чи чинні процеси сприяють конфіденційності чи свободі дій, дозволяючи посадовим особам чи державним службовцям поводитись проблемно. Порекомендуйте розробнику закону включити положення у законопроект, який би усунув ці перешкоди.

IнтересЗ’ясуйте:• чи має ролевиконавець стимули для дотримання чинного законодавства?• чи усуває законопроект фінансові і нефінансові стимули для проблемної поведінки роле-

виконавця?Якщо «ні», інтерес може частково обумовити поведінку ролевиконавця. Визначте типи

стимулів, які мотивують ролевиконавця поводити себе належним чином або поводити себе проблемно. Зверніть увагу, чи особисті інтереси посадових осіб та державних службовців (такі як грошова вигода, посадові призначення або розподіл контрактів) можуть вплинути на їх поведінку та створюють умови для корупційних діянь. Порекомендуйте розробникам включати положення, що передбачають стимули для необхідної чи бажаної поведінки та/або усунення стимулів для невідповідної поведінки, а також ефективні санкції проти невідповідної поведінки.

ЗдатністьЗ’ясуйте:• чи є в ролевиконавця необхідні навички, підготовка або знання, щоб поводити себе належ-

ним чином?• чи має ролевиконавець необхідні обладнання і матеріальні ресурси, щоб поводити себе

належним чином?• чи має ролевиконавець доступ до фондів або кредитів, аби придбати необхідні матеріали

та обладнання, щоб поводити себе належним чином?• чи має ролевиконавець достатню підтримку з боку органів влади або доступ до формаль-

ної влади?• чи вистачає в ролевиконавця співробітників або персоналу з відповідними знаннями або

досвідом, щоб поводити себе належним чином?Якщо «ні», здатність може частково обумовлювати поведінку ролевиконавця. Якщо ролеви-

конавці стверджують, що мають недостатні ресурси, бюджет або співробітників, потрібно ретельно розлянути, чи інші ЗІМІЗІ-фактори допоможуть пояснити, чому наявний потенціал є недостатнім. Порекомендуйте розробникам закону включити положення, що передбачають стимулювання адресатів закону набути здатність для його виконання.

ІдеологіяЗ’ясуйте:• чи є у людей переконання і погляди, які спонукають їх поводити себе належним чином?• чи є у людей переконання і погляди, які спонукатимуть їх додержуватися законодавства?• чи очікування людей [соціальні норми] змінять відповідну поведінку і дотримання зако-

нодавства?Якщо «ні», ідеологія може частково обумовити поведінку ролевиконавця. Подумайте, чи роле-

виконавці поділяють певну ідеологію – загальний набір припущень – що впливає на їх поведінку. Порекомендуйте розробникам закону включити положення, що передбачають забезпечення адресатів інформацією, яка могла б дозволити їм змінити помилкові переконання і розглянути переваги дотримання закону. Пам’ятайте, що закон не може змінити ідеологію людини безпо-середньо, але закон може забезпечити, щоб ролевиконавці мали доступ до точної інформації, що дозволяє їм оцінити їх переконання і погляди. Також можна порекомендувати, щоб розробники передбачили суворі і прозорі критерії та процедури, які регулюють реалізацію закону таким чином, щоб ідеологія посадових осіб мала якомога менший вплив на результати управління.


95

Автори методики ROCCIPI пропонували ще один критерій – процес. Цей чинник досліджував, відповідно до яких критеріїв і процедур (в ході якого процесу) ролевиконавці вирішують, дотримуватися їм закону чи ні. При цьому вони зазначають, що якщо ролевиконавці складаються з індивідів, то категорія «процес», як правило, є не дуже придатною, оскільки індивіди зазвичай вирішують самостійно, чи дотримуватися їм норм закону. Проте в разі складної організації «процес» може ста-новити найважливішу категорію ROCCIPI85, оскільки проблемна пове-дінка ролевиконавців-працівників уповноважених державних органів полягає насамперед у прийнятті неправильних рішень, а це залежить від процесів, згідно з якими вони діють. Спектр рішень органу залежить від видів вхідної інформації та зворотного зв’язку, отримуваних відпо-відальними за прийняття рішень особами, а також від способу поєд-нання ними цих вхідних даних і зворотних зв’язків для формулювання й обґрунтування своїх рішень. Вхідна інформація, зворотний зв’язок і їхнє перетворення у рішення залежать від інституційних процесів, які визначають кожний з цих етапів. Ці процеси складаються з усталених моделей поведінки призначених на посади службовців, які діють за наявності законів чи нормативних актів, спрямованих на регламента-цію цієї поведінки86.

Погоджуючись в цьому з авторами ROCCIPI, ми стикнулися з низ-кою проблем при розумінні цієї категорії в українських реаліях.

Насамперед, в контексті розробки законопроектів українські фахівці сприймали категорію «процес» виключно як законотворчий процес. Очевидно, спрацьовували певні механізми стереотипізації (іншого пояснення важко знайти), проте під час багатьох семінарів і тренінгів робочі групи вперто здійснювали аналіз категорії «процес» не щодо ролевиконавців, а щодо поведінки законотворчого органу.

Іншим суттєвим зауваженням вітчизняних експертів було те, що у випадках, коли мова йде про аналіз поведінки уповноважених дер-жавних органів, то категорія «процес» охоплюється категорією «зако-нодавство», оскільки діяльність органів державної влади чи місцевого самоврядування чітко регламентується різноманітними НПА: положен-нями про орган, про структурний підрозділ, посадовими інструкціями, правилами чи порядком виконання певних дій, і т.д.

Цей підхід є дискусійним, адже далеко не завжди процесуальна (процедурна) діяльність уповноважених державних органів регла-ментована достатньо повно, із дотриманням принципів доброго вря-дування. Зокрема, відсутність Адміністративно-процедурного кодексу України, який мав би визначати порядок діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових



96

осіб щодо забезпечення справедливого, об’єктивного та своєчасного розгляду справ щодо забезпечення реалізації та захисту прав і закон-них інтересів конкретної особи, а також виконання нею визначених законом обов’язків (адміністративних справ), відповідно до принципів належного урядування, свідчить про небажання законодавчо закріпити сукупність послідовно здійснюваних адміністративними органами про-цедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративних справ у взаємовідносинах «особа-держава (держав-ний орган)».

Однак на теперішньому етапі опрацювання методики вирішення проблем для розробки законопроектів ми дійшли висновку про недо-цільність виокремлення категорії «процес», однак лише за умови аналізу процесуальних аспектів поведінкових компонентів проблеми в інших категоріях (наприклад, «законодавство», «можливість» та «інтерес»).

Категорія «процес» тісно взаємопереплетена не лише з категорією «законодавство», але й з категорією «ідеологія» («світогляд»). Якщо певними нормами не встановити критеріїв, за якими державні служ-бовці – працівники уповноважених органів – оцінюватимуть отри-мувані ними ідеї чи факти, вони можуть просто знехтувати тими, які суперечать їхнім власним цінностям87. Слід враховувати, що цінності відповідальних за прийняття рішень осіб завжди мають тенденцію до елітарного забарвлення, внаслідок чого вони часто приймають рішення без урахування їх потенційних наслідків для бідніших верств насе-лення. Окрім того, особи, відповідальні за прийняття рішень, схильні робити це згідно з власними невисловленими й непоясненними при-пущеннями, тож опонентам досить важко протиставляти факти й логіку не сформульованим засновкам88. Прийняття посадовцями рішень під впливом власних інтересів і цінностей може мати наслідком невива-жене або неефективне виконання законів. Тому розробка правил при-йняття рішень є вкрай важливою.

Зазвичай аналіз причин проблемної поведінки починається і закін-чується чинним законодавством. Незалежно від того, чи будь-які інші чинники ЗІМІЗІ допомагають пояснити проблемну поведінку, зако-нодавство допомагає пояснити їх усіх. Зрештою, якщо законодавство функціонує ефективно, проблемної поведінки немає.

Оскільки законодавство є таким важливим чинником для пояснення проблемної поведінки, розробники законів і нормативно-правових актів часто виявляють, що їм необхідно провести більш глибокий аналіз цього чинника. Використовуйте інструмент оцінки законодавства як інструкцію для більш глибокого аналізу.



97

Автори методики підкреслюють, що саме лише існування певних норм може допомогти знайти пояснення для проблемної поведінки з огляду на такі причини89:

• формулювання норм може бути настільки туманним чи неодноз-начним, що це дає право їх адресатам на власний розсуд вирішу-вати, як їм поводитися;

• деякі норми можуть дозволяти чи наказувати проблемну пове-дінку;

• норми можуть не торкатися причин проблемної поведінки;• норми можуть дозволяти таку поведінку уповноваженим держав-

ним органам, яка не відповідає вимогам прозорості та підзвіт-ності (наприклад, положення законів можуть дозволяти чи навіть санкціонувати непрозорі, непідзвітні процеси, які прикривають корумповану поведінку працівників відповідних органів);

• норми можуть надавати відповідальним за впровадження посадо-вим особам таку свободу дій при прийнятті рішення щодо того, чи змінювати проблемну поведінку і яким чином.


ІНСТРУМЕНТ: Оцінка законодавства як причини проблемної поведінки

Оцінка законодавства як причини проблемної поведінки• Перегляньте існуючі закони та нормативно-правові акти. Визначте конкретні положення,

що або спрямовують ролевиконавців діяти у передбачений законом спосіб, або залиша-ють їм значну дискрецію і дозволяють їм на свій розсуд поводитись проблемно. Не варто виходити з припущення, що ролевиконавці поводять себе відповідно до законодавства.

• Зверніться до фактичного тексту положень законодавства і проаналізуйте, як формулю-вання або зміст цих положень допомагають пояснити проблемну поведінку ролевиконав-ців. Запитайте:(1) До кого звертається закон?(2) Що закон приписує, дозволяє та забороняє?(3) За яких умов закон застосовується?

• Подивіться на положення, які навмисно або ненавмисно дають свободу вибору посадовим особам чи державним службовцям. Найбільш поширеними є три типи положень, які, як правило, призводять до проблем у реалізації:(1) положення, які не визначають, хто несе відповідальність, має дозвіл або кому заборо-

нено вчинення конкретних дій,(2) положення, які не чітко визначають, які дії / діяльність ролевиконавець повинен, може

або не повинен здійснювати,(3) положення, які не чітко визначають обставини або умови, в яких ролевиконавець

повинен, може чи не повинен діяти (наприклад, коли, де і як мають відбуватися дії).


98

• Подивіться на неясності та двозначності у чинному законодавстві. Чи право вибору (навмисно або випадково надане) не призводить до бездіяльності, зловживання владою або інших неправильних [ненавмисних] результатів?

Поясніть (в письмовій формі), як ці конкретні положення надають повноваження, стимулюють або забезпечують можливості для ролевиконавців поводити себе проблемно.

ПРИКЛАД

Оцінка законодавства як причини проблемної поведінки: Виїзд дитини, яка не досягла 16 років, за кордон

Відповідно до абзацу третього частини 3 статті 313 Цивільного кодексу України, фізична особа, яка не досягла шістнадцяти років, має право на виїзд за межі України лише за згодою батьків (уси-новлювачів), піклувальників та в їхньому супроводі або в супроводі батьків, які уповноважені ними.

Це положення статті 313 ЦК, покликаної гарантувати «право на свободу пересування» (саме таку назву має ст. 313 ЦК), при прийняття підзаконних НПА набуло зовсім іншого змісту, а саме у пункті 3 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених Поста-новою КМУ від 27 січня 1995 р. (у редакції Постанови КМУ від 25 серпня 2010 р.№ 724) конкрети-зувалося таким чином: виїзд з України громадян, які не досягли 16-річного віку, здійснюється за згодою обох батьків (усиновлювачів) та в їх супроводі, а виїзд у супроводі одного з батьків або інших осіб, уповноважених одним з батьків за нотаріально посвідченою згодою, здійснюється за нотаріально посвідченою згодою батьків із зазначенням держави прямування та відповідного часового проміжку перебування у цій державі.

Без нотаріально посвідченої згоди одного з батьків виїзд здійснюється лише якщо другий з батьків є іноземцем або особою без громадянства, дитина постійно проживає за кордоном і це підтверджується відміткою в паспорті батьків або в проїзному документі дитини; а також у разі пред’явлення документів про смерть другого з батьків, позбавлення батьківських прав, визнання безвісно відсутнім, недієздатним, чи рішення суду про надання дозволу на виїзд за межі України громадянина, який не досяг 16-и років, без згоди та супроводу другого з батьків90.

У багатьох європейських країнах у випадку перетину кордону дитиною у супроводі одного з батьків згода іншого презюмується (припускається), якщо немає засвідченого в установленому порядку заперечення. Таким чином, лише якщо один з батьків заперечує проти виїзду дитини, або коли є прийняте компетентним органом рішення (наприклад, на підставі обґрунтованого побо-ювання, що дитину можуть вивезти, зловживаючи батьківськими правами), свобода пересування дитини обмежується.

Ми переконані, що передбачаючи виїзд за межі України дітей, які не досягли 16 років, за згодою батьків, законодавець не мав на увазі письмову нотаріально посвідчену згоду, інакше про це прямо було б зазначено у ЦК, де випадки нотаріального посвідчення окремих дій чітко передбачаються. Наприклад, абзацом другим частини 2 статті 32 ЦК прямо передбачено, що на вчинення неповнолітньою особою правочину щодо транспортних засобів або нерухомого майна повинна бути письмова нотаріально посвідчена згода батьків (усиновлювачів) або піклувальників.

90 Уцьомуприкладімиобмежимосьрозглядомпроблеми,щостосуєтьсяпосвідченнязгодибатьків,інерозглядатимемовиїздзУкраїнидітей-сиріттадітей,позбавленихбатьківськогопіклування,якінедосягли16-річноговіку(наприклад,якіпроживають(перебувають)узакладахохорониздоров’я,навчальномуабоіншомудитячомузакладі,яківлаштованінавихованнятаспільнепроживаннядоприйомноїсім’ї,якіперебуваютьпідопікою,піклуваннямзарішенняморганівопікитапіклуваннятаін.)тадокументівіпогоджень,якідляцьоговимагаються,


99

Більше того, пунктом 4 статті 32 ЦК передбачено, що згода на вчинення неповнолітньою особою правочину має бути одержана від будь-кого з батьків (усиновлювачів). У разі заперечення того з батьків, з ким проживає неповнолітня особа, правочин може бути здійснений з дозволу органу опіки і піклування.

Відповідно до частини 1 статті 639 ЦК, договір може бути укладений у будь-якій формі, якщо вимоги щодо форми договору не встановлені законом.

Законом не передбачено нотаріальне посвідчення згоди батьків. Приписи постанови КМУ є яскравим прикладом того, як законодавство створює соціальну

проблему та спричиняє проблемну поведінку осіб. Стосовно батьків дитини, які проживають у шлюбі, пункт 3 Постанови КМУ суперечить частині 3 статті 54 Сімейного Кодексу, відповідно до якого вважається, що дії одного з подружжя стосовно життя сім’ї вчинені за згодою другого з подружжя. Тому якщо дитина виїжджає у супроводі одного з батьків, які перебувають у шлюбі, чому презумпція про згоду другого з подружжя на виїзд дитини не діє?

Більше того, згода другого з подружжя не лише не припускається, але й зазначається єдина форма згоди – нотаріально посвідчена – та ще й із зазначенням держави прямування та відпо-відного часового проміжку перебування у цій державі, що взагалі обмежує свободу пересування особи.

Аргументи про необхідність нотаріального посвідчення згоди задля унеможливлення виве-зення дитини за кордон з метою її переховування у випадку конфлікту між батьками дитини непереконливі, оскільки така ситуація найбільш ймовірна, якщо один з батьків дитини має іно-земне громадянство, а саме щодо них така згода не вимагається. Що ж до громадян України, які зважилися на такий крок, як переховування дитини, навряд чи ця законодавча вимога буде для них реальною перешкодою.

Тому ця норма не виконує своєї регулятивної функції, а слугує збагаченню лише однієї про-фесійної групи – приватних нотаріусів.

Підтвердженням цього є також і той факт, що згаданою постановою не передбачено жодних інших способів переконатися у згоді того з батьків, хто не супроводжує дитину, без нотаріального посвідчення.

Незрозуміло, наприклад, чому згода не може бути задекларована усно, скажімо, коли другий з батьків супроводжує дитину до пункту перетину державного кордону (паспортного контролю), наприклад, в аеропорту, чи в зоні малого прикордонного руху. Також незрозуміло, чому згода не може бути викладена письмово шляхом подання заяви з наступною її реєстрацією у спеціальному реєстрі прикордонної служби.

Отримання нотаріально посвідченої згоди накладає невиправданий тягар (фінансовий і часо-вий) на усіх батьків, хто з різних причин не може супроводжувати дітей у закордонній поїздці.

Що ж до батьків, які не проживають разом з дитиною, серед них є чимало таких, які не цікав-ляться дітьми та не беруть участь у їхньому вихованні, створили нові сім’ї. Нотаріальне посвід-чення згоди для них – своєрідний «подарунок», який створює можливості для маніпулювання та вимагання, а подекуди робить їхніх дітей «невиїзними», а отже, обмежує свободу пересування, право на відпочинок, навчання за кордоном мільйонів українських дітей.

Деякі експерти вважають корисним організувати аналіз у таблиці ЗІМІЗІ-аналізу. Така форма допомагає також розглянути, чи поведінка одного ролевиконавця обмежує здатність іншого ролевиконавця додер-жуватися закону чи відповідного чинного законодавства.


100

ІНСТРУМЕНТ: Таблиця ЗІМІЗІ-аналізу

Ролевиконавець: _____________________

Проблемна поведінка: _____________________

Ролевиконавець:_____________________

Проблемна поведінка:_____________________

Ролевиконавець:_____________________


Законодав-ство

Інформація

Можливість

Інтерес / стимули

Здатність

Ідеологія


Аналіз причин проблемної поведінки за контрольним списком ЗІМІЗІПрацюючи в малих групах, проаналізуйте причини проблемної поведінки кожного ролевико-

навця, використовуючи запропонований контрольний список ЗІМІЗІ.


101

ПРИКЛАД: Таблиця ЗІМІЗІ-аналізу

Взаємодія СГ та органів влади

Ролевиконавець: Органи влади

Ролевиконавець:Суб’єкти господарювання

(СГ)

Ролевиконавець:Консультативно-

дорадчі органи (КДО)


Не регулює відносини органів влади і СГ, передбачає лише «громадське обговорення»

Інформація Є Неповна Неповна

Можливість Часткова (відсутність обов’язку взаємодіяти, реагувати)

Часткова (прийом посадовими осо-бами, право на звернення громадян – можливість але через фіз. осіб; участь в регіональних КДО)

Є (обговорюють питання; збирають інформацію; координують підпри-ємницькі ініціативи; працюють над законо-проектами)

Інтерес/ стимули

Небажання додаткового навантаження через низьку зарплату та відсутність системи легальних мотивацій.

Конфлікт інтересів.

Вплинути з метою створення сприятливого середовища для СГ.Піар окремих осіб.

Вплинути з метою створення сприятливого середовища для СГ.

Здатність Немає (відсутня мотивація та ініціативи)

Немає (брак кваліфікації - рівень знань, підготовки; низька правова культура)

Немає (брак експертів; брак іні-ціативи; недостатність доступу до інформації )

Ідеологія Стереотип підприємця (мільйонера , «махіна-тора» і т.п.).Упереджене ставлення до НУО.

Стереотип державного службовця (корупціонера, хабарника, бюрократа).Міф про безуспішність співпраці.

Лояльність.


102


Аналіз причин проблемної поведінки за контрольним списком ЗІМІЗІ на прикладі взаємодії суб’єктів господарювання та органів влади

Працюючи в малих групах, проаналізуйте причини проблемної поведінки, виявлені учасни-ками під час тренінгу. З чим Ви погоджуєтеся, з чим ні? Які аргументи та фактичні дані підкріплюють Ваші висновки? Доповніть та змініть (при потребі) запропоновану таблицю.

Ролевиконавець:Органи влади

Ролевиконавець:Суб’єкти господарювання (СГ)

Ролевиконавець:Консультативно-дорадчі органи (КДО)




Інтерес/ стимули

Здатність

Ідеологія


103

ПРИКЛАД: Таблиця ЗІМІЗІ-аналізу

Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу91

ЗІМІЗІ Ролевиконавці Проблемна поведінкаЗаконо-давство

Міністерство культури, Держкіно

Експертна рада розподіляє фінансування за нечітко встановленими критеріями.Відсутні чіткі критерії добору членів експертної ради.Відсутня стратегія розвитку українського кіно.Не встановлено чітких критеріїв відбору сценаріїв та команд для фінансування.Відсутність норми щодо розповсюдження кінопро-дукту, профінансованого за державні кошти.Відсутність норм щодо проведення обов’язкових соціологічних та експертних досліджень при виборі формату та змісту кінопродукту для фінансування.Відсутні норми щодо проведення PR-кампаній.Відсутні механізми контролю ефективності викорис-тання коштів на створення кінопродукту.

Телеканали, кінотеатри

Не зобов’язані транслювати національний кінопро-дукт.Не передбачає встановлення відрахувань чи дотацій, спрямованих на підтримку національного кінопро-дукту.Відсутні державні пільгові кредити на розвиток мережі кінотеатрів та суспільного національного телебачення.

Глядачі Відсутні процедури щодо контролю за піратською діяльністю.

Інформація Глядачі Не мають інформації про доступ до українських фільмів.Недостатньо поінформовані про відповідальність за використання піратської продукції.

Спонсори, благодійники

Непоінформовані щодо мінімізації податків шляхом підтримки кіно, не знають процедур та цифр.

Продюсери, режисери, актори

Непоінформовані (недостатньо поінформовані) про потреби іноземного ринку.

91 ПрикладпідготовленоОлексіємЖмеринецьким,слухачемНАДУ, інтерномПрограмистажуваннямолодіуВерховнійРадіУкраїниу2009-2010рр.


104

ЗІМІЗІ Ролевиконавці Проблемна поведінкаМожли-вість

Мінкультури та Держкіно

Відсутність повноважень та “кіноінкубаторів” для випробувань та розвитку нових напрямів української кіноіндустріїВідсутній бюджет для проведення PR кампаній.

Верховна Рада, Кабмін, інші владні суб’єкти

Не мають можливості приймати виважені рішення на підставі поінформованості та фактів.

Глядачі Не мають можливості легально придбати українські фільми на дисках чи в інтернет-магазинах, подивитися українські фільми в кінотеатрах в зручний час та на телебаченні в «прайм-тайм».Мають можливість обмінюватись піратським контен-том через інтернет.

Продюсери, режисери, актори

Не мають ресурсів для встановлення зв’язків з зару-біжними компаніями та колегами.

Заклади кіно-освіти

Недостатня матеріально-технічна база.Недостатня можливість участі у формуванні освітніх програм.Недостатнє фінансування практичних занять.Недостатнє фінансування обміну досвіду з іноземною кіноіндустрією (стажування, відвідування заходів студентами та викладачами).

Інтерес Інвестори та спонсори

Недовіра до державних гарантій.

Українські глядачі

Відсутність знижок та спеціальних умов надання української кінопродукції.

Телеканали Інтерес лише до масового продукту заради реклами.Орієнтація на плату за розміщення контенту в ефірі.

Здатність Державні органи

Низька компетентність політиків та великої частини державних службовців, що приймають рішення та працюють у цій галузі. Недостатня сума коштів з державного бюджету на виробництво українського кіно.Малий державний бюджет.


105

ЗІМІЗІ Ролевиконавці Проблемна поведінка Глядачі Недостатньо коштів для відвідування кінотеатрів та

придбання ліцензованої кінопродукції.

Продюсери, режисери, актори, сце-наристи

За невеликими винятками, недостатня кваліфікова-ність та компетентність, яка б відповідала світовим стандартам.

Заклади освіти

Незнання та відторгнення світових стандартів.Слабкі зв’язки зі світовою кіноіндустрією.

Ідеологія Глядачі Відсутність поваги до права інтелектуальної влас-ності.Відсутність зацікавленості в розвитку української культури.Нехтування власними кінодосягненнями, мода на зарубіжне кіно, орієнтація на поп-культуру.

Телеканали Установка на прибуток, а не на розвиток української культури та суспільства.

Державні органиКіноосвітні заклади

“Заробітчанська” свідомість, формальність підходу, консервативність (“совковість”).Неусвідомлення власної ролі щодо розвитку україн-ської культури.

Сценаристи, Режисери

Консервативність.Відокремленість та відірваність від світового кінема-тографу.“Заробітчанська” свідомість (аби гроші платили)Неусвідомлення власної ролі щодо розвитку україн-ської культури.


106

Виклик 2: виявлення можливих додаткових ролевиконавців і перегляд проблеми

Ми вже наголошували, що чотири кроки методики вирішення проблем є повторюваними: експерти часто виявляють, що коли вони досягають кожного наступного кроку, він проливає нове світло на попередні кроки. Отже, можна повернутися до Кроку 1 знову, якщо Крок 2 допоможе краще зрозуміти, хто і що робить, створюючи проблему.

Якщо розробники використовують ЗІМІЗІ для аналізу причин проблемної поведінки для одного ролевиконавця, можна виявити, що він тільки тому поводить себе проблемно, що обмежений поведінкою іншого ролевиконавця – можливо, когось, про кого забули у вихідному кроці 1 аналізу. Наприклад, державний службовець «на периферії» може не дотримуватися законодавства у своїй щоденній діяльності, оскільки він з ним просто не обізнаний – ніхто не повідомив його, ска-жімо, про прийняття нового закону або не пояснив, як виконувати його положення. Слід подумати про те, хто повинен повідомити посадових осіб про вимоги законодавства, і яким чином, і що «новий» ролевико-навець (можливо, вища посадова особа в міністерстві) зробив замість цього. Тоді слід пояснити поведінку нововиявлених ролевиконавців із використанням ЗІМІЗІ. Порекомендуйте розробникам закону включити положення, яке доручає певній посадовій особі повідомити кожного ролевиконавця про його обов’язки відповідно до законодавства.

Іноді ЗІМІЗІ-аналіз показує, що насправді лежить в основі мотива-ції розробників закону. Експерти можуть виявити, що ролевиконавець, зазначений у назві законопроекту чи пояснювальній записці, не роз-глядається в рамках положень закону, за винятком випадків, коли він є об’єктом дії іншого ролевиконавця. Або законопроект стосується необмеженого кола ролевиконавців, які поводять себе так тільки тому, що інше необмежене коло незазначених ролевиконавців поводиться проблемно. У таких випадках експерти повинні рекомендувати розроб-никам переглянути законопроект і скеровувати його на тих ролевико-навців, чия поведінка дійсно викликає проблему.

Завдяки такого роду аналізу експерти можуть допомогти розроб-никам закону зосередитися більш ефективно на зміні поведінки, яка дійсно є джерелом проблеми.

ПОРАДА: розгляньте, чи ролевиконавці в міністерствах або їх структурних підрозділах своєю поведінкою впливають на поведінку ролевиконавців в суспільстві в цілому. Часто шляхом зміни поведінки посадових осіб органів виконавчої влади та державних службовців закон може поліпшити поведінку інших ролевиконавців, не звертаючись безпосередньо до них.

107

Крок 3: Вибір рішення, спрямованого на усунення причин проблемної поведінки

Як вже зазначалося вище, при здійсненні Кроку 1 методики вирішення проблеми розробник закону або підзаконного нормативно-правового акта детально описує моделі проблемної поведінки – хто робить щось, що призводить до виникнення проблеми. При здійсненні Кроку 2 розробники законопроектів використовують контрольний перелік ЗІМІЗІ для пояснення причин відповідних моделей поведінки.

Зараз ми переходимо до Кроку 3: генерування альтернативних рішень, вибору рішення, спрямованого на усунення причин проблем-ної поведінки та оформлення обраного рішення у проект відповідного НПА. У цьому розділі розглядаються виклики, що постають перед розробниками, коли вони намагаються визначити можливі рішення та обрати серед них те, яке найкраще усуває причини проблемної пове-дінки, та перетворити таке рішення на вичерпний перелік нормативних положень. Ми пропонуємо стратегії, інструменти, приклади та вправи, що допоможуть авторам законопроектів подолати ці труднощі.

З наведених у Вступі прикладів, що ілюструють досвід Литви та особливо Німеччини щодо розробки законопроектів, бачимо, що значна увага приділяється пошуку та аналізу альтернативних способів вирі-шення певних соціальних проблем. Питання на кшталт «Що трапиться, якщо нічого не робити?» і «Чи необхідне прийняття закону?» свідчать про традицію ґрунтовного підходу до вирішення суспільних проблем, неодмінною складовою якої є розгляд альтернатив.

Натомість, в Україні ми спостерігаємо іншу ситуацію: спершу автори «пишуть» проект, а потім відповідний орган (щодо законопро-ектів це Верховна Рада України, щодо підзаконних НПА – уповнова-жені органи держави) вирішують, прийняти його чи відхилити. Немає традиції системного підходу до вирішення проблеми – а чи взагалі потрібно розробляти законопроект, чи можливе інше рішення? Відсутнє стратегічне планування.

Стратегічні дослідження у багатьох країнах світу є основою для прийняття стратегічних рішень – рішень вищого керівництва, що визначають головні напрями розвитку держави. Для стратегічних рішень властиві виключна відповідальність й найбільш високий рівень ризиків. Серед характеристик стратегічних рішень виділяють, перш за все, унікальність, адже умови й розв’язувані проблеми майже ніколи не повторюються й часто не мають аналогів у минулому. Під час ана-лізу будь-якої проблеми необхідно завжди враховувати дуже широкий


108

спектр параметрів та безліч суперечливих критеріїв вибору прийнятної альтернативи рішення. При цьому буває вельми складно спрогнозувати наслідки реалізації самих альтернатив. Також часто виникають труднощі пошуку компромісу між особистими й відомчими інтересами тих, хто ухвалює стратегічні рішення. Більшість проблем, що ставляться перед аналітиками, надзвичайно складні й вимагають для свого вирішення попередніх досліджень, спеціальної інформації й тривалого часу, якого їм не завжди відпущено. Крім того, навіть найбільш кваліфікований аналітик не може бути фахівцем з усього кола питань92.

Окремо слід згадати те, що законопроекти, в тому числі надзвичайно важливі для усього суспільства (а не лише окремих груп чи верств), за наявності політичної волі розглядаються дуже швидко та без належного обговорення, в тому числі широкого суспільного обговорення.

Зауваження, викладені у звіті оцінювання результатів врядування, проведеного SIGMA про те, що в Україні законотворчий процес домі-нує над процесом розробки політики93 та що міністерства починають розробку проектів без попереднього розгляду інших варіантів полі-тики, залишаються актуальними. Відтак, міжвідомчу координацію та консультації зведено до узгодження законопроектів, у тексті яких представлено лише одну альтернативу політики. Як наслідок, на засі-даннях КМУ дискусії міністрів, як правило, сфокусовано на питаннях юридичних формулювань, а не на варіантах політики та їх наслідках.

Тому ми хочемо підкреслити важливість пошуку альтернативних варіантів вирішення соціальних проблем.

92 Див.:Лагутов Ю.НавіщоПрезидентовіУкраїнистратегічнідослідженняhttp://www.unian.net/ukr/news/news-351026.html93 Україна: Оцінювання системи врядування. Березень 2006 року. Остаточний звіт результатів оцінювання державного

управліннявУкраїні,проведеногоSIGMA.–С.71.


Підходи до вирішення проблемПрацюючи в малих групах, наведіть щонайменше три-чотири проблеми, які вам вдалося вирі-

шити в минулому. Заповніть таблицю.

Проблема Підхід до вирішення

Обговоріть підходи до вирішення проблем. Сформулюйте узагальнені підходи.

КРОК 3: ВИБІР РІШЕННЯ, СПРЯМОВАНОГО НА УСУНЕННЯ ПРИЧИН ПРОБЛЕМНОЇ ПОВЕДІНКИ

109

Можливими підходами до вирішення можуть бути такі:• нічого не робити, пустити ситуацію на самоплин (іншими сло-

вами, відкладати вирішення проблеми, допоки вона «сама не вирішиться»);

• робити те, що очікують інші, що буде схвально сприйняте (наприк лад, виборцями);

• обрати найбільш «безпечний» варіант;• обрати компромісний варіант «ні вашим, ні нашим»;• обрати найважчий (можливо, непопулярний) варіант, але який

дасть результати в майбутньому;• обрати «компенсатори» вирішення проблеми (наприклад, запро-

понувати пільги, привілеї чи інші переваги певній соціальній групі, яка найбільше страждала від проблеми);

• переформулювати проблему під виглядом її вирішення.


Варіанти вирішення проблемПрацюючи в малих групах, обговоріть запропоновані варіанти вирішення проблем. Наведіть

приклади соціальних проблем, щодо яких, на Вашу думку, застосовувалися згадані підходи. Наве-діть приклади проектів законів та інших НПА, які відповідали окремим підходам. Запропонуйте інші підходи до вирішення проблем, які не були згадані, та наведіть приклади.

Виклик 1: Оцінка відповідності рішення завданню з усунення причин проблемної поведінки

Щоб змінити моделі поведінки, що призводять до існування проблеми, положення законопроекту мають пропонувати рішення, яке враховує причини такої поведінки. Якщо законопроект не пропонує таких рішень, що пов’язані з причиною проблеми, закон часто зазнає поразки на етапі набуття чинності та виконання.

При здійсненні Кроку 2 розробники законопроекту проаналізували причини поведінки, що призводить до існування проблеми. Під час Кроку 3 ці причини, викладені для зручності у таблиці аналізу ЗІМІЗІ, слід використати для розробки списку рішень, спрямованих на усу-нення визначеної проблеми.


110

ІНСТРУМЕНТ та ПРИКЛАД: Таблиця рішень ЗІМІЗІ

ПРОБЛЕМНА ПОВЕДІНКА:

Фактор ЗІМІЗІ Пояснення Пропоноване рішення

Законодавство як пояснення проблемної поведінки

Закон забороняє певну діяльність, але не встановлює орган, який має чіткі повноваження здійснювати моніторинг і забезпечувати вико-нання цього закону.Законодавство не передбачає певного обов’язку ролевиконавця.

Внести зміни до закону із зазначенням чітких повноважень конкретного органу та виконання закону, а також збору додаткових даних стосовно соціальних витрат і вигід, пов’язаних із законом.Внести зміни до існуючого законо-давства, що передбачають відповідні обов’язки, або зобов’язати відповідне міністерство надати відповідні дору-чення шляхом видачі нових норма-тивно-правових актів.

Інформаціяяк пояснення проблемної поведінки

Ролевиконавці не знають про свої обов’язки, не поінформовані про вимоги законодавства.

Зобов’язати компетентні органи роз-робити інформаційні матеріали, що надаватимуться особам (державним службовцям – при прийомі на роботу, переведенні на нову посаду) про при-йняття нового законодавства.

Можливість як пояснення проблемної поведінки

Більшість керівників мають мож-ливість виконувати чи не викону-вати закон, не боячись санкцій.

Особи, що повинні виконувати певні дії, їх не виконують.

Забезпечити, щоб уповноважені органи ретельно здійснювали моніто-ринг і притягнення правопорушників до відповідальності та їх фактичне покарання.Позбавляти цих осіб професійної атестації, або накладати на них санкції (зменшення оплати праці і т.п.).

Інтерес/ Стимулияк пояснення проблемної поведінки

Керівники приватних компаній намагаються максималізувати прибуток, вони не зацікавлені у витратах. Працівники не отримують належ-ної платні, професійні якості не враховуються при просуванні по службі.

Залежно від сфери, посилити санкції, які накладаються на керівників, або запропонувати певні вигоди при зміні поведінки.

Забезпечити прозорі критерії найму, просування по службі та оплати праці.

Здатність як пояснення проблемної поведінки

Ролевиконавцям бракує знань. Зобов’язати компетентне міністерство організувати відповідне навчання для новопризначених осіб щодо їхніх обов’язків та процедур.

Ідеологія як пояснення п р о б л е м н о ї поведінки

Ро л е в и к о н а в ц і в в а ж а ю т ь обов’язок неважливим або мають інші переконання про суть свого обов’язку.

Зобов’язати компетентне міністерство надавати інформацію новопризначе-ним ролевиконавцям про важливість та суть їхніх обов’язків.


111

Автори законів часто не пропонують рішення, спрямовані на усу-нення причин проблемної поведінки. Натомість, вони потрапляють у такі пастки:

• Ігнорування того факту, що одна частина ролевиконавців (часто посадові особи, які відповідають за впровадження закону) пово-диться проблемно внаслідок поведінки іншої частини ролевико-навців, що змушують їх так робити.

• Така плутанина призводить до того, що автори законопроекту спрямовують рішення, що пропонуються законопроектом, на невідповідну групу ролевиконавців.

• Обрання «рішень», не відводячи достатнього часу для розуміння поведінки, що становить проблему, або глибинних причин, що зумовлюють таку поведінку. Можливо, автор законопроекту поба-чив рішення, яке застосовувалося в іншій країні або юрисдикції, або, можливо, автор має упередження щодо запровадження пока-рань за певні види недотримання закону, незважаючи на причини.

• Зміна назви проблеми замість пропонування реального рішення. Наприклад, законопроект може пропонувати рішення на кшталт «зменшення величини небезпечної швидкості руху автомобі-лів». Таке «рішення» насправді просто перефразує проблему з негативним відтінком. Воно просто означає, що швидкість руху створює проблеми на дорогах. Справжнє рішення повинне бути спрямоване проти причин, що викликають проблему – напри-клад, зменшення можливостей для перевищення швидкості шляхом встановлення «лежачих поліцейських» на проїжджій частині.


Приклад рішення, не спрямованого на усунення причин проблеми: «шахтарський закон»

Працюючи в малих групах, обговоріть приклади рішень, запропоновані у Законі України «Про підвищення престижності шахтарської праці» від 2 вересня 2008 року № 345-V.

Проаналізуйте назву закону, заявлені цілі закону, викладені у преамбулі («Цей Закон спрямо-ваний на підвищення престижності шахтарської праці, надання додаткових гарантій у виплаті та підвищенні заробітної плати і розв’язанні соціально-побутових проблем шахтарів»), та окремі його положення, зокрема, статтю 2:

Стаття 2. Створення умов для високопродуктивної та безпечної праці 1. Держава сприяє розвитку вугільної і гірничодобувної промисловості та створює

умови для високопродуктивної і безпечної праці на основі механізації та впрова-дження новітніх технологій у виробничі процеси.


112

2. Центральні органи виконавчої влади з питань забезпечення реалізації держав-ної політики у вугільній і гірничодобувній промисловості затверджують для кожного вугледобувного та гірничодобувного підприємства програму модернізації, технічного переоснащення виробництва та безпеки праці.

Обговоріть варіанти вирішення проблеми, запропоновані цим законом, зокрема,чи спрямо-вані вони на усунення причин проблеми? Аргументуйте відповідь.

Використайте «шахтарський закон» як приклад для обговорення ширшої проблеми – як модернізувати промисловість для забезпечення довгострокової стабільності і зростання націо-нальної економіки? Якщо видобуток вугілля (вугільна промисловість як галузь) є сукупністю про-блем, своєрідним «гальмом» для національної економіки – і державі коштує більших зусиль і засо-бів утримувати шахти, ніж вона отримує дохід від цих шахт, то можливо, є економічний сенс у тому, щоб переорієнтувати зайнятих в гірничодобувній промисловості на ті професії, які будуть сталими та сприятимуть зростанню ВНП? Чому уряд вважає за краще утримувати працюючі шахти, які є збитковими і вимагають дотацій від держави, а не розробити план для перепідготовки робочої сили, щоб допомогти представникам шахтарської професії набути іншого сталого професійного досвіду?

Чи розглядалося як альтернативний спосіб вирішення соціальної проблеми – закриття збит-кових шахт, проте із переорієнтацією зайнятих у вугільній промисловості на зайнятість в інших галузях національної економіки, щоб люди не зазнали відчутних наслідків 94?

Використовуючи таблицю рішень ЗІМІЗІ, запропонуйте альтернативні варіанти вирішення проблеми.

94 Див.детальніше:http://www.epravda.com.ua/columns/47b1a3ac1ebc7/

Щоб уникнути цих та інших пасток, слід уважно проаналізувати, чи справді пропоноване рішення стосується причин конкретної про-блемної поведінки. Якщо таке рішення не відповідає факторам ЗІМІЗІ, зазначеним у Таблиці рішень ЗІМІЗІ (див. с. 110), існує ймовірність, що рішення не стосуватиметься причини проблеми, що існує в Україні. З іншого боку, якщо важливі фактори ЗІМІЗІ залишаються неврахо-ваними (а відповідні рядки у таблиці – незаповненими), слід продо-вжувати працювати над пошуком рішення, що зможе усунути причини відповідної проблеми.

Виклик 2: Розробка переліку рішень

Автори законів та нормативно-правових актів повинні визначити кілька можливих рішень, перш ніж обрати одне. Перше завдання, яке постає перед розробниками законопроеку після того, як проаналізовано причини проблемної поведінки, полягає у складанні меню потенційних розв’язків проблеми.


113

Ідеї для можливих розв’язків мають різноманітні джерела: багатий вибір альтернатив може запропонувати іноземний досвід; корисні ідеї можна знайти в науковій галузевій літературі; корисні ідеї та пропо-зиції мають працівники галузевих міністерств, секретаріатів комітетів парламенту, експерти.

Зрештою, рішення часто здається ідеальним до порівняння його з альтернативними рішеннями. Також автори проектів часто з’ясовують, що альтернативне рішення може досягти таких самих результатів з меншими витратами або нижчими негативними наслідками.

Як автор проекту може розробити кілька рішень? Ми рекомендуємо два підходи.

1) Збирайте пропозиції ключових зацікавлених сторін та експертів.• Визначте зацікавлені сторони, на яких впливає проблема, та екс-

пертів – з міністерств, Апарату Верховної Ради України, парла-ментських комітетів (в т.ч. секретаріатів комітетів) та з наукової спільноти. Переконайтеся, що всі зацікавлені сторони або екс-перти, які беруть участь у процесі, висловили свою особисту зацікавленість, що слугуватиме запорукою прозорості у випадку можливого конфлікту інтересів.

• Визначте відповідний формат проведення консультацій: повідом-лення та коментарі, електронна пошта, телефонний зв’язок, інтерактивне дослідження, зустріч, конференція або робоча група. Врахуйте наявні ресурси та складність проблеми, що роз-глядається.

• Підготуйтеся до проведення консультацій із зацікавленими сто-ронами та експертами, визначивши проблему для розв’язання, хто робить щось, що створює проблему, пояснення ЗІМІЗІ щодо такої поведінки, а також усі можливі рішення, що вже були визначені. По можливості надішліть цю інформацію зацікавле-ним сторонам та експертам до початку консультацій. Розгляньте можливості для надання орієнтовної Таблиці результатів аналізу ЗІМІЗІ та Таблиці рішень ЗІМІЗІ до початку консультацій.

• Попросіть зацікавлені сторони та експертів надати свої комен-тарі щодо робочої версії Таблиці результатів аналізу ЗІМІЗІ та Таблиці рішень ЗІМІЗІ. Чи згодні вони з результатом аналізу автора проекту, або можуть визначити інших ролевиконавців, інші моделі поведінки та можливі рішення?

• Запитайте в представників зацікавлених сторін :- Які можливі наслідки рішення, запропонованого автором

законопроекту? - Які альтернативні рішення можуть бути кращими для усу-

нення причин проблемної поведінки?


114

• Уважно зафіксуйте усі отримані пропозиції.• Складіть перелік альтернативних рішень.2) Розгляньте порівняльне право та досвід зарубіжних країн, зверта-

ючи увагу на таке.• Поцікавтеся, чи існувала схожа проблема в іншій країні? Яке

рішення проблеми було обране?• Складіть перелік можливих рішень.• Пам’ятайте, що рішення досягає своєї мети лише якщо воно

спрямоване не усунення конкретних причин проблемної пове-дінки у тому вигляді, в якому вона проявляється в Україні. Порів-няйте законодавство та досвід іншої юрисдикції з українським контекстом:- Чим проблема іншої юрисдикції схожа на проблему в Укра-

їні? Хто є ключовими ролевиконавцями, що вони роблять, що призводить до існування проблеми? Чому ролевиконавці поводяться у такий проблемний спосіб?

- Чим проблема в інших країнах відрізняється від проблеми в Україні? Чи викликана проблемна поведінка різними факто-рами ЗІМІЗІ? Чи мають ролевиконавці в Україні різні стриму-ючі фактори?

- Чи було рішення, застосоване в іншій країні, успішним? Якщо так, що забезпечило успішність рішення у вирішенні про-блеми? Якщо ні, чому рішення не змогло вирішити проблему?

- Які можливі відмінності існують в українському контексті у порівнянні з іншими країнами, що можуть вплинути на впро-вадження цього рішення? Чи відрізняється законодавство або правова система України від законодавства іншої юрисдикції? Чи має Україна інший рівень спроможності або ресурсів? Чи має Україна інші стримуючі фактори? Чи будуть суб’єкти, на яких спрямований український закон, реагувати на запропо-новане рішення інакше?

Після того, як ви склали перелік рішень, спробуйте розташувати їх у Таблиці рішень ЗІМІЗІ, щоб порівняти, як різні рішення усувають причини проблеми.


115

ПРИКЛАД

Розробка переліку рішень: Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу

• Розробити та затвердити стратегію розвитку українського кінематографу (з урахуванням бага-тьох напрямів розвитку).

• Прийняти закон про збір на кінематографію.• Законодавчо встановити чіткі критерії добору членів експертної ради у справах кіно.• Встановити квоти для кінотеатрів на демонстрацію українського кіно.• Встановити додатковий збір з телеканалів на розвиток національного кіно (з умовою змен-

шення збору при трансляції національного кіно).• Передбачити можливість видачі пільгових кредитів на будівництво кінотеатрів.• Відраховувати частину податку з надання телекомунікаційних послуг на розвиток кіно.• Чітко виписати процедуру контролю за використанням та поширення піратської кінопродукції

фізичними особами.• Висвітлювати у вигляді соціальної реклами, на сайті Держкіно, трейлерах на показах у кіно,

через освітні заклади інформацію про нові українські фільми.• Провести роз’яснювальну кампанію про відповідальність за піратство.• Через податкову службу пропонувати бізнесу фінансування національного кіно, запровадити

послугу розрахунку податкової економії.• Передбачити видачу кредитів на фінансування відібраного комісією кіно, під державні гарантії.• Встановити чіткі формальні критерії відбору фільмів, відповідні національній стратегії.• Передбачити державне фінансування якісних українських телесеріалів.• Оприлюднювати кошториси фільмів, профінансованих державою.• Розповсюджувати певні категорії фільмів, профінансованих державою, безкоштовно, у тому

числі на сайті Держкіно, у кінотеатрах за квотою.• Проводити дослідження для виявлення вподобань населення в сфері кінематографу.• Виділяти кошти та організовувати інформаційні кампанії щодо подій в галузі кіно України.• Передбачити створення кіноінкубаторів (за аналогією до бізнесінкубаторів чи технопарків).• Законодавчо встановити індикатори та критерії оцінки стану національного кінематографу;

створити розділ на сайті Держкіно, з інтерактивним оновленням цих показників та діаграмами.• Зобов’язати викладати на сайті Держкіно нормативно-правову базу, законопроекти, оцінки

регуляторного впливу та експертні висновки що стосуються кіно, з інструментами громад-ського обговорення.

• Встановити жорсткий контроль за розповсюдженням піратського контенту в інтернеті (при-наймні національного виробника).

• Передбачити кошти та програми обміну досвідом, стажування за кордоном для переможців конкурсів та провідних фахівців України.

• Зобов’язати відповідний державний орган готувати огляд міжнародного ринку кіноіндустрії.• Збільшити варіативну частину в навчальному плані українських вищих навчальних закладів у

галузі кінематографії. • Забезпечити проходження практичних занять та стажування в кіноінкубаторах.• Встановити стипендіі для навчання за кордоном, з чітко обумовленими вимогами.• Запровадити прозорий конкурсний відбір державних службовців (можливе погодження з екс-

пертною радою).• Передбачити державні пільгові абонементи на користування продукцією національної та

закордонної кіноіндустрії (особливо для школярів та студентів).Для втілення сформульованих напрямів державної політики наступним етапом є формулю-

вання норм відповідних нормативно-правових актів.


116


Перелік рішеньПрацюючи в малих групах, обговоріть запропоновані рішення. Спробуйте їх розташувати у

Таблиці рішень ЗІМІЗІ, щоб порівняти, як різні рішення усувають причини проблемної поведінки.

Проблемна поведінка:


Законодавство



Інтерес/ Стимули

Здатність

Ідеологія


117

ПРИКЛАД

Вибір рішення, спрямованого на усунення причин проблемної поведінки: Відсутність дієвих механізмів стимулювання зацікавленості державних

органів та державних службовців у професіоналізації державної служби та підвищенні її престижності95


Законодавство не закладає єдиних освітніх та кваліфікаційних вимог, не визначає єдиних умов конкурсного відбору, залишаючи їх на розсуд конкретних державних структур, не гарантує розвитку кар’єри та її прямої залеж-ності від рівня професійності та постійного підвищення кваліфікації. Навчання ніяк не впливає на підви-щення рангу, гарантії посади тощо. Немає залежності оцінки роботи держслужбовця від якості наданих ним адміністративних послуг. Умови праці, зокрема, відсутність гарантій кар’єрного просування та фінан-сових заохочень несприятливі для виконання сімейних обов’язків.Незрозумілий статус Нацдерж-служби, надано великі повнова-ження державним органам, в яких держслужбовці безпосередньо працюють: саме ці органи визна-чають вимоги щодо зайняття пев-ної посади, оголошують конкурс, створюють конкурсну комісію, скеровують держслужбовців на під-вищення кваліфікації, здійснюють щорічне оцінювання працівника, за результатами якого можуть його навіть звільнити, на власний розсуд та виходячи з власних можливостей забезпечують просування держ-службовця на вищі посади.

Чітко внести у законодавство про ДС положення про введення кар’єрної ДС з усіма відповідними ознаками: формуванням корпусу державних службовців, єдиним кон-курсом не на заміщення вакантних посад, а на вступ до корпусу дер-жавних службовців, єдиною дер-жавною комісією, визначеними на загальнодержавному рівні освітньо-кваліфікаційними та професійними вимогами до людини, що вступає в корпус ДС, принципом залежності категорії посади, на яку призна-чається держслужбовець, від при-своєного йому рангу, а не навпаки; обов ’язковим гарантованим державою та забезпеченим відпо-відними механізмами просуванням службовця по кар’єрі; достойним рівнем заробітної платні, соціальних гарантій та пенсій, які б робили для держслужбовця «реалізацію» кон-флікту інтересів невигідною.Чітке визначення в законодавстві назви та статусу того вищого органу виконавчої влади, який роз-роблюватиме та реалізовуватиме державну політику стосовно ДС (за зразком діяльності Європейської Комісії в ЄС). Законодавче визначення місця навчання у НАДУ та центрах пере-підготовки та підвищення кваліфі-кації в процесі розвитку кар’єри держслужбовця (за зразком місця ENA (Франція) чи KSAP (Польща).

95 Приклад як частину практичного завдання в рамках тренінгу «Використання сучасних методик розробки та аналізузаконопроектів»підготувалиК. Баранцева,доценткафедриєвропейськоїінтеграціїНаціональноїакадеміїдержавногоуправлінняприПрезидентовіУкраїни,таЛ. Шереметьєва,ст.викладачцієїжкафедри.


118

Прийняття закону «Про адміністра-тивні послуги» та внесення відповід-них положень у законодавство про ДС, які б передбачали залежність щорічної оцінки роботи держслуж-бовця та всього державного органу, а також просування службовця по кар’єрі, у першу чергу, від якості наданих адміністративних послуг.

Інформація Держслужбовці, так само, як і грома-дяни-споживачі послуг, часто мало поінформовані стосовно принципів організації ДС. Їх інформування концентрується довкола їх прав, обов’язків та привілеїв.

Ввести в навчальні програми для впер ше прийнятих на посади держ-службовців курс з історії ДС, типів ор-ганізації ДС в зарубіжних країнах тощо.Завдяки чітко визначеним критеріям оцінки адміністративних послуг привчати громадянина до цивілізо-ваних стосунків з адміністрацією.

Можливість Не сконцентровані в якомусь певному органі. Забагато структур, які залучені до розробки та про-ведення державної політики з питань ДС, але реальні центри такої діяльності не завжди відповідають визначеним законодавством.

Надати кожній структурі, залученій в процеси вироблення та реалізації державної політики з питання ДС, законодавчо закріплене розуміння свого місця в системі функціону-вання ДС.


Низька зарплатня та недостатні соціальні гарантії, а також велика залежність держслужби, зокрема й стосовно кадрової політики, від політичної влади, сприяють недо-триманню законодавства, корупції, халатності або бажанню піти з ДС.

Завдяки формуванню корпусів держслужбовців з гарантованою кар’єрою, зростанням зарплатні, соціальних гарантій тощо сприяти підвищенню зацікавленості держ-службовця та відчуття престижності власної роботи.

Здатність Держслужбовці, як правило, мають високий рівень освіти, загальної підготовки, виконавчої дисципліни, проявляють власну ініціативу стосовно навчання в НАДУ, під-вищення кваліфікації, але швидко втрачають бажання працювати на ДС, оскільки здатність реалізувати ці можливості та бажання на ДС обмежена або взагалі відсутня.

Завдяки чіткому алгоритму прийо-му на держслужбу, просування по кар’єрі, підвищення кваліфікації тощо сприяти покращенню навчальних програм в НАДУ, інших закладах підго-товки ДС, орієнтації програм на фор-мування конкретних компетентностей держслужбовця, визначених рангом, на який він претендує, та вимогами до особи, що вступає в корпус ДС.

Ідеологія Ролевиконавці вважають свій голо-вний обов’язок – надання грома-дянам якісних адміністративних послуг – неважливим, концентрують увагу на забезпеченні «звітності», що надає можливість отримувати ста-більну зарплатню, заробляти стаж ДС та згодом отримати відповідну пенсію.

Сформувати зацікавленість держ-службовця у виконанні свого голов-ного обов’язку через гарантоване у такому разі просування по кар’єрі.


119

При накресленні законодавчих розв’язків стосовно кожної з кате-горій ЗІМІЗІ, де виявлена причина проблемної поведінки, слід обрати найбільш адекватні заходи-рішення. Наприклад, варто зробити певні застереження щодо покарань. По-перше, розробники законопроектів повинні уникати спокуси збільшувати міру покарання замість ство-рення більш ефективних уповноважених органів. Відомо, що реальна загроза викриття стримує потенційного порушника навіть у разі відносно незначної міри покарання, натомість без реальної загрози викриття навіть перспектива тяжкого покарання не утримує від злочину.

По-друге, в галузі кримінального права відповідно до принципу співмірності покарання з серйозністю правопорушення, слід передба-чати найтяжчі покарання за найтяжчі злочини.

По-третє, як зазначив Арнольд Роуз, «звичайні каральні санкції у вигляді штрафу чи ув’язнення, очевидно, ефективніші тоді, коли фак-тична поведінка більшості населення вже відповідає цілям, встановле-ним законом96», а закон, прийнятий в період трансформаційних пере-творень суспільства, практично за визначенням має на меті змінення існуючої поведінки своїх адресатів.

Тому у значній кількості випадків трансформаційні закони можуть спонукати до нової поведінки шляхом запровадження певної шкали винагород. Проте внаслідок природженої консервативності значної частки членів суспільства такі закони можуть спонукати відносно неве-лику кількість людей. Однак винагородження цієї нечисленної групи може обійтися дешевше, ніж контролювання й покарання порушників. Задля покарання незаконослухняності влада повинна забезпечувати можливість превентивного виявлення порушень, а там, де впроваджено систему винагород, законослухняний ролевиконавець сам заявляє свої претензії на винагороду97.

96 A. Rose,‘SociologicalFactorsintheEffectivenessofProposedLegislativeRemedies’//11J.470,472(1959).97 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.106.


120

Виклик 3: Оцінка впливу та порівняння альтернативних рішень

Як автор законопроекту може обрати одне з можливих рішень?Для порівняння альтернативних рішень необхідно оцінити потен-

ційні наслідки кожного рішення у разі, якщо воно буде запроваджене. Як зауважив один з експертів Апарату ВР: «Результат, передбачений автором законопроекту, не завжди співпадає з тим, що він закладає у законі… Треба інтуїтивно передбачати усі ризики. Варто уявити себе на місці того, хто буде впроваджувати цей закон».

Проф. Енн та Роберт Сейдмани (Ann and Robert B. Saidman) нази-вають цей метод оцінювання «аналізом можливих варіантів» та т.зв. «наскрізною прогулянкою». Нижче наводиться їхнє визначення аналізу можливих ситуацій:

98 Ann Seidman, Robert B. Seidman, and Nalin Abeysekere, Legislative Drafting for Democratic Social Change: A Manual for Drafters (2004),252.

99 Ann Seidman, Robert B. Seidman, and Nalin Abeysekere, Legislative Drafting for Democratic Social Change: A Manual for Drafters (2004),251.

ІНСТРУМЕНТ: Аналіз можливих ситуацій

Аналіз можливих ситуацій«Врахування всіх потенційних наслідків впровадження законопроекту… свідома спроба

уявити якомога більше фактичних ситуацій, що можуть виникнути у результаті його застосу-вання…. [Пропозиції] від спеціалістів стають не лише бажаними, а й обов’язковими. По можли-вості…залучайте зацікавлені сторони до процесу аналізу можливих ситуацій; можливо, тільки вони знають достатньо про конкретні обставини, що допоможуть визначити неочікувані соціальні наслідки»98.

Після цього застосовується т.зв. «наскрізна прогулянка» для оцінки потенційного впливу можливого рішення.

ІНСТРУМЕНТ: «Наскрізна прогулянка» для аналізу впливу

«Наскрізна прогулянка»Укладач повинен почергово перебрати на себе роль кожної дійової особи свого законопро-

екту, питаючи себе, чи створює законопроект умови, здатні спонукати цих дійових осіб виконувати зазначені в ньому завдання. Уявляючи себе по черзі відповідною дійовою особою, укладач має «прогулятися» по всьому законопроекту, аби переконатися в тому, що ним забезпечені всі мож-ливі (й необхідні) способи поведінки для досягнення поставлених цілей99.

Врахуйте наступний контрольний перелік запитань щодо аналізу впливу, коли ви будете «про-ходити» рішення у ролі кожного з ролевиконавців:


121

• можливі соціальні наслідки;• можливі наслідки з точки зору здоров’я та безпеки;• можливий вплив на навколишнє середовище та можливі наслідки з точки зору управління

екологічними ризиками;• можливі правові наслідки, включно з суперечностями з чинними законами та нормативно-

правовими актами. Чи можуть ці наслідки призвести до судових процесів (наприклад, великої кількості подібних судових позовів)?

• можливі економічні наслідки: можливий вплив на малий, середній та великий бізнес. Чи створює рішення додаткове навантаження на бізнес, що може зашкодити рівню працев-лаштування, продуктивності, інноваціям та ініціативам?

• можливі бюджетні наслідки: пряма вартість впровадження (адміністративні, бюрократичні та процедурні витрати, а також вартість переваг, що пропонує закон) та можливі опосеред-ковані наслідки, зокрема вплив на надходження до бюджету;

• можливі демократичні наслідки: чи створює рішення перешкоди з точки зору представ-лення, участі або реагування громадянського суспільства на проблеми, що виникають? Чи обмежує рішення основні права та свободи?

• можливі наслідки з точки зору урядування: чи створює рішення обмеження для прозорості та підзвітності? Чи створює рішення потенційні умови для корупції або свавільного при-йняття рішень? Чи збільшує рішення адміністративне навантаження?

• чи існує непропорційний вплив рішення на окрему соціальну групу, економічний сектор або регіон?

• можливі наслідки у часовій динаміці.Після того, як ви «наскрізно» перевірили всі наслідки запропонованого рішення, пройдіться

по:• наслідках альтернативних рішень; • наслідках залишення існуючої ситуації «як вона є».


Перевірка альтернативних рішень на аналіз впливу Працюючи в малих групах, спробуйте порівняти елементи «наскрізної прогулянки» для аналізу

впливу, запропоновані проф. Сейдманами, з відомими Вам вимогами чинних вітчизняних НПА (наприклад, вимогами відповідно до ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV ).

Які вимоги є спільними? Які відмінними? У якому випадку є ширшою сфера (правові відносини), що аналізується?

Розробникам слід враховувати, що законопроект може мати ймовір-ний диференційований вплив на різні верстви суспільства, нововияв-лені значущі інтереси (довкілля, права людини та добре врядування).


122

Звичайно, економічні витрати, передбачені законопроектом, роз-робникам легше спрогнозувати, ніж соціальні наслідки. Ці економічні витрати включають прямі витрати держави на оплату персоналу, а також будівлі та обладнання. Однак слід спрогнозувати й непрямі бюджетні витрати, наприклад, на розгляд судових спорів, які можуть виникнути із впровадженням закону, чи прямі економічні збитки приватного сектору, зумовлені впливом того чи іншого закону на існуючий бізнес, на тепе-рішні чи майбутні прибутки, на кількість зайнятих або рівень зарплати.

Економічні вигоди визначити важче, ніж економічні збитки, та й помітними вони стають нерідко лише через деякий час. Наприклад, якщо з метою стимулювання економічної діяльності держава будує нову інфраструктуру, це може збільшити зайнятість і прибутки у приватному секторі, від чого держава може отримати додаткові доходи у вигляді податків, але точно спрогнозувати розміри цих доходів неможливо.

Важливо також враховувати, що новий закон може по-різному роз-поділяти економічні вигоди серед різних груп приватного сектору. Нова дорога чи нова школа може бути вигідною для одних людей і незручною для інших. Вплив закону на окремі соціальні групи визначають його конкретні положення. Непевність щодо численних взаємопов’язаних чинників ускладнює прогнозування цих потенційних вигід, однак є певні залежності: наприклад, скорочення бюджетного фінансування освіти чи охорони здоров’я найбільше позначиться на бідніших вер-ствах, у яких зазвичай немає в запасі альтернативного варіанту; зни-ження податку з доходу чи прибутку та підвищення податку на додану вартість більше виливає на реальні доходи незаможних, які витрачають на споживчі статті більшу частку свого доходу, ніж багаті100.


ПРИКЛАД

Розподіл економічних вигод серед різних соціальних групКолишній міністр фінансів України В.Пинзеник, коментуючи реалізацію соціальної політики

держави, зауважив: “Розглянемо ситуацію, коли газ споживають людина бідна, людина середня та людина дуже багата. Хто споживає більше газу? Великий будинок багатої людини «з’їдає» 5 тис. кубів на місяць. На опалення одно-, двокімнатної квартири пенсіонера вистачить 50 кубів. Дер-жавні дотації приблизно складають по 200 дол. на тис. кубів газу. Тобто багатий отримує від дер-жави 1 тис. доларів, а бідний – лише 10 доларів. Від цієї системи виграють більше заможні люди, які взагалі не повинні отримувати допомогу з бюджету. На вулиці ми готові іноді дати грошей людині бідній, а людині на «Бентлі» – ні. А в нас через бюджет отримують гроші люди, які їздять на «Бентлі».

На переконання В.Пинзеника, “соціальна політика не повинна реалізуватися через ціну, бо так вона йде на підтримку не бідних, а більшою мірою заможних людей, які мають можливість більше споживати... Така система вже в нас давно працює. Я кажу про систему субсидій. І вона не така вже й складна. Бідна людина сама піде отримувати цю допомогу, бо в неї вибору нема. Але не підуть ті, хто, можливо, не має таких офіційних доходів, а має тіньові. Тобто система адресної


123

допомоги відсікає заможних. А зараз суспільство мовчки спостерігає, як гроші незаможних йдуть на підтримку далеко не бідних”101.

101 Див.:Пинзениккаже,щотакупенсію,якунього,українцініколинематимуть(УНІАН,18.03.2010).http://www.unian.net/ukr/news/news-368140.html

102 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.114.103 Прикладнаведенонапідставіпрезентаціїгрупиучасниківтренінгу«Сучасніметодирозробкитааналізузаконопроектів»,

щопроводивсяПрограмоюсприянняПарламентуІІ06-09квітня2011р.ум.Буча.

Соціальні наслідки пов’язані, як правило, з такими «невловимими» речами, як якість життя (робота та доходи, житлові умови, рекреаційні можливості), права людини та стан довкілля102. Зазвичай їх важче порів-нювати й оцінювати, ніж економічні витрати й вигоди, до того ж вони, як правило, по-різному впливають на якість життя різних соціальних груп. Враховуючи, що через недостатність наявних даних і мінливість обставин закони неминуче спричиняють непередбачувані наслідки, роз-робники законопроекту повинні передбачити структури та процедури для відстеження таких наслідків, про що йтиметься далі в Кроці 4.


Перевірка альтернативних рішень на аналіз впливу Працюючи в малих групах, спробуйте перевірити альтернативні рішення на аналіз впливу від-

повідно до запропонованої покрокової перевірки.

Після того, як ви оцінили наслідки кожного можливого рішення, оберіть рішення, спрямоване на усунення головних причин проблемної поведінки, що має найнижчий негативний вплив.

ПРИКЛАД

Відсутність дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ) до вироблення державних рішень103

Обране рішення: Активізація органів державної влади (розширення компетенції шля-хом активізації)

Органи влади1. Щоденна поточна діяльність: - Кодекс поведінки державного службовця (передбачає відповідальність).- Адміністративно-процедурний кодекс (передбачає процедури).- Впровадження концепції надання адміністративних послуг (передбачає відповідальність).


124

- Інформація про всі заходи за участю громадськості повинні оприлюднюватись мінімум за тиждень в загальнодоступних джерелах.

2. Діяльність щодо вирішення питань: - Дерегуляція.- Впровадження обов’язку оприлюднювати всі надані зауваження та пропозиції до законо-

проектів, з поясненням причин їх врахування чи неврахування.- Створення квазісудів – арбітра при органі держави та/або окремий структурний підрозділ

для розгляду скарг на діяльність державного органу. Суб’єкти господарювання- Навчальні програми, просвітництво щодо ролі функцій органів держави, процесів при-

йняття рішень державними органами.- Інформаційні кампанії про шляхи і можливості співпраці з органами влади.- Необхідність створення саморегульованих організацій за галузевим принципом – офі-

ційне представництво об’єднань громадян.Консультативно-дорадчі органи- Необхідність створення плану діяльності на рік. - Визначення пріоритетів діяльності.- Створення регіональних консультативних органів з дотримання вертикалі.- Надання права ініціювати та приймати рішення про призупинення чинних НПА, актів які

перешкоджають діяльності СГ. - Надання статусу остаточного рішення КДО для долі законопроекту – якщо шкідливий, то

не може бути прийнятий. Засоби масової інформації- Професійний контроль за етичністю діяльності (організаційний аспект, кодекс).- Висвітлення в ЗМІ діяльності як органів влади, так і СГ.- Тренінги КДО для журналістів.


Аналіз обраного рішення Працюючи в малих групах, проаналізуйте запропоновані рішення. Чи погоджуєтеся Ви з ними?

Що можна змінити чи поліпшити?

Виклик 4: Внесення змін до запропонованого рішення для зменшення негативних наслідків

Коли розробники законопроектів оцінюють та порівнюють можливі рішення, вони часто з’ясовують, що можуть вдосконалити обране рішення.

Подумайте• Чи спрямоване запропоноване рішення на усунення головних

причин проблемної поведінки (див. Виклик 1 вище). Якщо голо-вні причини залишаються неохопленими, змініть рішення таким чином, щоб воно усувало ці причини.


125

• Які існують негативні наслідки запропонованого рішення? Якщо можливо, змініть рішення, щоб усунути такі негативні наслідки. Рішення може передбачати позитивні заходи, зокрема виплати компенсації тим ролевиконавцям, які будуть покривати непропо-рційно велику частку витрат.

Виклик 5: Здійснення та використання бюджетної оцінки

Проекти законів або підзаконних нормативно-правових актів, що базуються на помилкових бюджетних припущеннях, скоріш за все, не будуть виконуватися та не матимуть належного контролю виконання. Проведення бюджетної оцінки зменшує цей ризик. Така оцінка враховує прямі витрати на впровадження:

• адміністративні, бюрократичні та процедурні видатки;• вартість соціального забезпечення або державних інвестицій,

передбачених законом; а також можливі непрямі наслідки для бюджету, зокрема: • негативні наслідки для прибутку компаній або особистих доходів,

що може призвести до зменшення податкових надходжень;• відрахування з існуючих статей бюджету.Якісна бюджетна оцінка:• визначає видатки та надходження від дій держави (включно з

додатковою собівартістю та вигодою у порівнянні з існуючою ситуацією);

• визначає стратегії зменшення витрат, зокрема альтернативні під-ходи для досягнення схожих результатів з меншими витратами;

• раціоналізує процес розробки та планування бюджету; • сприяє здійсненню поточного контролю та оцінки вартості впро-

вадження.Раціоналізація процесу розробки бюджету та планування вимагає

підготовки уніфікованої системи для здійснення бюджетної оцінки. Якщо запропоноване рішення ще не пройшло системної бюджетної оцінки, зверніться до експертів з цього питання. Якщо проект закону або підзаконного нормативно-правового акта пропонує рішення, що пройшло аналіз впливу на бюджет, але подальша правова або технічна експертиза виявила потребу у перегляді законопроекту, у результаті чого можуть змінитися його наслідки для бюджету, проведіть нову бюджетну оцінку.

Якщо кілька можливих рішень усувають однакові причини та мають порівнювані наслідки, передайте такі альтернативні рішення на про-ведення бюджетної оцінки. Оберіть з усіх альтернативних рішень те, що потребує найменших витрат.


126

Виклик 6: Вибір найкращого органу-виконавця та структурування критеріїв

Розробники проектів законів мають обрати відповідного виконавця для впровадження запропонованого рішення. Розробники проектів нормативно-правових актів часто мають структурувати критерії впровадження. Розглянемо стратегії виконання кожного з цих завдань.

Існує чотири типи органів-виконавців:• суди та трибунали (вирішення спорів);• виконавчі/міністерські/адміністративні установи;• державні підприємства; • приватний сектор/громадські організації .Кожен тип має свої переваги та недоліки. Скористайтеся Таблицею

органів-виконавців, щоб обрати найбільш прийнятного виконавця для запропонованого рішення.

ІНСТРУМЕНТ: Таблиця органів-виконавців

Щоб забезпечити ефективне виконання закону, автор законопроекту має врахувати наступні загальні питання: кадри, повноваження та обов’язки посадовця, процедури та критерії прийняття рішень, а також положення щодо підзвітності. Автори законопроектів також мають врахувати, чи вимагатиме запропоноване рішення

• упереджуючого чи протидіючого реагування?• наявності органу з повноваженнями здійснювати виплати для стимулювання потрібної

поведінки?• наявності органу з повноваженнями видавати нормативно-правові акти?

Переваги Недоліки

Суди та трибунали ВпроВадження у ході розВ’язання суперечок

Керуються процесуальними правилами, тому такі формальні вимоги вимагають ретельного підходу до розгляду справи.Розглядають скарги.Часто мають високий рівень легітимності.

Відсутність швидкості.Високі витрати.Узагальнюючий підхід.Реагуючий підхід (діють після порушення).

ВиконаВчі/мініСтерСькі/адмініСтратиВні уСтаноВи

ВпроВадження у ході розВ’язання суперечок

•Спеціалізованізнання/досвід.•Упереджуючереагування.•Гнучкістьузастосуваннірізно-манітних кроків зі стимулювання відповідності вимогам.• Можуть розробляти норма-тивно-правові акти.

• Вразливі у відношенні дополітичного тиску та впливових клієнтів.•Бюрократичні.


127

держаВні підприємСтВа ВпроВадження через держаВні компанії

•Вільнівідканцелярськогофор-малізму (додаткове адміністра-тивне навантаження), оскільки мають начебто незалежне керів-ництво.•Підтримують«підприємницькі»програми.

• Вільні від канцелярськогоформалізму (додаткового адмі-ністративного навантаження), а це відкриває можливості для корупції.

приВатний Сектор/громадСькі організації ВпроВадження через укла-дення контракту з приВатною організацією або партнерстВо між держаВою та неурядоВою організацією

•Можутьпотребуватиексперт-ної допомоги.• Кадрові тафінансовіресурсиприватного сектору.

• Приватний сектор може немати ресурсів для фінансу-вання проекту.• Мотивуються приватнимиінтересами.

Автори законопроектів також мають вирішити, чи передавати повноваження вже існуючій організації чи створити нову організацію. Створення нової організації-виконавця має деякі переваги: нові енер-гійні працівники, які ще не засвоїли проблемних моделей поведінки і які можуть працювати без обмежень, накладених існуючими процеду-рами, що можуть заважати впровадженню. Водночас, створення нового органу також вимагає значних стартових інвестицій, а самому органу може не вистачати необхідного досвіду.

Якщо законопроект передбачає делегування впровадження до мініс-терства або адміністративного органу, треба розробити положення, що ефективно забезпечуватимуть повноваження та обмеження для відпо-відного органу. Зокрема, такі положення повинні:

• надавати органу повноваження розробляти нормативно-правові акти;

• забезпечувати наявність достатнього експертного досвіду в органі, а також часу та ресурсів, необхідних для ефективного впровадження;

• забезпечувати, щоб державні службовці діяли в інтересах гро-мадськості;

• визначати процедури збору даних, передання та отримання зво-ротного зв’язку, що працівники органу будуть використовувати при прийнятті рішень;

• прописувати детальні, логічні та чіткі процедури або критерії- найму, просування та звільнення персоналу,- структурування повноважень та обов’язків працівників,- забезпечення відповідальності (моніторинг та звітування).


128

В залежності від обсягів та цілей запропонованого рішення закон або підзаконний нормативно-правовий акт буде визначати окремі аспекти його впровадження. В обох випадках необхідно передбачити положення, що будуть структурувати процес впровадження для досяг-нення таких результатів:

• ретельне врахування відповідних інтересів;• ефективне прийняття рішень;• оперативне реагування на скарги від громадськості;• прозорість та відповідальність у процесі прийняття рішень; • легітимність;• гнучкість у розробці та впровадженні відповідних нормативно-

правових актів (із дотриманням визначених критеріїв та про-цедур);

• доступ до потрібних навичок, експертного досвіду та ресурсів;• економічна ефективність.Водночас слід наголосити, що для кожного законопроекту укла-

дачі повинні розробити систему врегулювання конфліктів, найбільш доречну для випадків, які доведеться розв’язувати конретному органу, покликаному впроваджувати цей закон. На яку б організаційну форму закон не покладав відповідальність за впровадження його положень, щодо конкретних рішень органів чи посадовців, пов’язаних із впро-вадженням закону, неминуче виникатимуть суперечки. Законопроект має передбачати певний механізм урегулювання суперечок. У певних випадках, наприклад, можна передбачити арбітражний орган з такими характеристиками, які дозволять йому врегульовувати конкретні види спорів ефективніше за суд загальної юрисдикції.

Пам’ятаючи, що добре врядування вимагає виважених рішень, а воно, в свою чергу, виникає з певного процесу, який передбачає дію відповідно до запроваджених правил, важливо передбачити у законо-проекті запровадження правил, які підвищують ймовірність зваженого прийняття рішень.

Виклик 7: Оформлення обраного рішення в проект НПА

З погляду здорового глузду процес розробки законопроектів має дотримуватися чіткої послідовності: дослідження – звіт про дослі-дження – написання законопроекту104. Тому після того, як на підставі



129

досліджень альтернативних варантів розв’язання соціальної проблеми прийнято рішення, наступний виклик для розробника – «перевести» обране рішення в проект відповідного НПА.

Накреслення змісту законопроекту пов’язане з одним із важливих аспектів його форми – його структурою. Завдяки єдності форми та суті укладач змушений при розробці суті законопроекту перейматися про-блемами його форми, а при визначенні форми (в тому числі однієї з її складових – структури) – проблемами суті105.

Головне призначення стуктури законопроекту, як і будь-якого іншого документа, – продемонструвати логіку, що лежить у його основі. Ієрар-хія ідей, що містяться в законопроекті, має віддзеркалювати його логіку, взаємозв’язки між головними й другорядними поняттями та правилами, які з них виникають. Добре побудований законопроект значно полегшує користувачам розуміння того. як мають взаємодіяти відповідні члени суспільства. Доступність, а відтак і корисність законопроекту прямим чином залежить від чіткості та логічності його архітектури106.

Кожен законопроект є втіленням якоїсь законодавчої схеми, накрес-леної в розрахунку на вирішення конкретної соціальної проблеми. Для розв’язання соціальних проблем у спосіб, сумісний з добрим вряду-ванням, потрібна низка різновидів нормативних приписів, відомих як перелік RIS-D-FRETT:

R – Role occupants (ролевиконавці) – приписи, адресовані головним ролевиконавцям, що вони повинні робити або чого їм не можна робити.

I – Implementing Agency (уповноважений орган) – приписи, адре-совані посадовцям уповноваженого органу, що вони повинні робити або чого їм не можна робити.

S – Sanction (санкції (в найширшому сенсі)) – які способи спону-кання до підкорення закону (покарання та заохочення; прямі та непрямі заходи) можуть або повинні впроваджуватися.

D – Dispute Resolution provisions – критерії та процедури врегулю-вання суперечок.

F – Funding provisions – положення щодо джерел фінансування захо-дів з впровадження закону.

R – Rulemaking process criteria and procedures – критерії та про-цедури, якими мають користуватися посадовці при прийнятті рішень, в т.ч. вирішенні питання, в т.ч. чи треба запроваджувати спонукальні заходи і як саме.



130

E – Evaluation and monitoring system – система моніторингу та оцінки.

T – Technical provisions – «технічні приписи», які повідомляють суб’єктам правової системи, як «вписати» новий закон в існу-ючу систему законодавства держави, і як тлумачити положення нового закону.

T – Transitional provisions – перехідні положення.Детальніше про ці види приписів йтиметься у Виклику 11 (див.

Інструмент: Контрольний перелік запитань для перевірки повноти законопроекту).

Більшість законопроектів не віддзеркалюють усієї законодавчої схеми. Зазвичай у положеннях законопроекту чітко формулюється лише частка цієї схеми, а решту можна виявити в уже існуючих зако-нах і нормах107. Тому законопроект містить лише деякі з цих різновидів приписів. Наприклад, умови фінансування можуть міститися в законі про державний бюджет, або бюджетному кодексі, а положення про врегулювання спорів – в окремому НПА, адже новий НПА займає своє місце в існуючій системі законодавства, і виконання багатьох функцій забезпечують уже існуючі закони.

Як слушно зазначав Є.В.Бурлай, «цілком очевидно, що норми, як формальні абстрактні вказівки на бажані чи необхідні форми пове-дінки, не можуть охоплювати та уособлювати цілісний і складний спосіб регулювання суспільних відносин, яким є право. Щоб реально визначати поведінку людей (регулювати), вони не можуть не бути вклю-ченими у відповідний механізм як один з необхідних технологічних елементів. Крім норм та утворюваного ними загально-нормативного режиму, цей механізм має охоплювати, насамперед, самих суб’єктів, що активно діють заради задоволення власних потреб і поведінка яких відповідно потребує нормативних обмежень на користь подібних потреб інших. Він має включати суб’єктів, що професійно допома-гають зацікавленим особам визначити і захистити власні права, коли вони не здатні зробити це самостійно (що абсолютно необхідно за умов розвинутого правового регулювання). Він передбачає наявність суб’єктів (структур), що професійно і авторитетно розв’язують конфлікти з приводу нездійснення або неналежного здійснення прав, коли конфліктуючі сторони не здатні мирно подолати такий конфлікт самостійно. Він передбачає й інші елементи – структури і засоби правового інформування, правової освіти і пропаганди, ціннісно-світоглядні орієнтири в цій сфері тощо. Як чинник, що забезпечує реальний і системний вплив на соціальну поведінку людей і відповідно на суспільство в цілому, право не може не охоплювати ці та інші ком-

107 СейдманЕ.,СейдманР.Б.,АбеєсекереН.Цит.праця,с.211.


131

поненти; без них процес правового регулювання об’єктивно не може бути здійснений. Подібний погляд пропонує сприймати право як структурно складне соціальне явище, як специфічний спосіб соціально-нормативного регулювання зі складною технологією соціального впливу в основі»108.

Незалежно від того, хто і на чиє замовлення готує законопроект, слід пам’ятати про кілька практичних правил для того, аби, як влучно висло-вився А. Ткачук, законопроект «мав шанси надалі стати законом»109. Серед багатьох вимог наголосимо на двох, на наш погляд, найважли-віших:

1) законопроект не повинен суперечити Конституції України;2) законопроект повинен мати чітко визначений предмет правового

регулювання і, як правило, один.При підготовці проекту закону слід виходити із кількох базових

принципів: закон по можливості має якомога вичерпніше регулювати коло питань, віднесених до предмета правового регулювання, не зали-шаючи поза ним суттєвих фрагментів, що можна зарахувати до цього кола; закон має бути зрозумілим для тих, хто його застосовує чи хто контролює дотримання приписів закону, причому таке розуміння має бути однаковим; закон, як правило, ухвалюється на необмежений тер-мін, тому його норми мають бути універсальними110.

Як слушно зазначив Робер К. Бержерон, місія законопроектуваль-ника полягає в написанні мовою найвищої можливої якості111, а харак-терними рисами якісного закону є: упевненість і ясність, точність, придатність до застосування, справедливість, конституційна вартість, придатність до читання112.

Власне на цьому етапі важливі вміння та навики застосування законодавчої техніки як системи правил та прийомів підготовки най-більш досконалих за формою та структурою НПА, що забезпечують максимально повну й точну відповідність форми нормативно-правових приписів їх змісту, а також доступність та розуміння нормативного регулювання, вичерпне охоплення предмета регулювання113. Як слушно зазначає І.Терлецька, «найбільш впливовим та науково обґрунтованим правовим чинником для життєздатності підготовленого закону є дотри-мання вимог законодавчої техніки під час роботи над його проектом. […] незаперечне виконання вимог законодавчої техніки свідчить про

108 БурлайЄ.В.Правовестетичномувимірі(допостановкипитання).//Проблемифілософіїправа.2004.–ТомІІ.–С.206.109 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.118.110 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.125.111 Робер К. Бержерон.Листидоукраїнськихзаконопроектувальників.–К.,1999.–С.3.112 Робер К. Бержерон.Листидоукраїнськихзаконопроектувальників.–К.,1999.–С.11-15.113 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.123.


132

зацікавленість законодавця в утвердженні в країні верховенства закону і правового режиму шляхом розвитку і вдосконалення механізму право-вого регулювання»114.

Викладення теоретичних засад законодавчої техніки не є метою цього посібника, оскільки вони досить повно викладені у науково-прак-тичній літературі115. Обмежимося лише тим, що акцентуємо увагу на окремих аспектах викладення правових норм у проекті НПА.

Будь-який текст, в тому числі текст НПА, має мовну, логічну, гра-матичну й графічну основи116. Мовну основу НПА становлять речення, стійкі словосполучення, що набули широкого застосування в юридичній техніці117, логічну основу – закони та правила формальної логіки, грама-тичну – правила орфографії та пунктуації, а графічну – структурування тексту з використанням розбивки по параграфах, пунктах, цифрової та буквенної нумерацій тощо.

Викладення норм у тексті НПА має бути передусім логічним, що забезпечується структурованістю тексту, дотриманням певної послі-довності: від загального до особливого (часткового), від права до про-цедури, від правила до винятку, від постійного до тимчасового118.

Водночас, при визначенні порядку розташування складових зако-нопроекту слід керуватися, насамперед, зручністю користування для головних адресатів закону й для тих, хто його застосовуватиме119. Надто часто укладачі порушують це правило, вміщуючи спочатку розділи, в яких детально описується формування і структура уповноваженого державного органу (кількість членів, спосіб їхнього обрання, вимоги до них, кількість службовців тощо), його внутрішнє функціонування (збори, кворуми, порядок голосування та ін.) й іноді навіть положення щодо платні та компенсацій його членам, і тільки після цього йдуть положення про фактичні завдання органу, процедуру подання заявок чи звернень, тобто те, що становить головний інтерес для потенційних користувачів закону.

Зазначимо, що відповідно до вітчизняної традиції нормопроекту-вання положення щодо створення органів також передують положен-ням, які стосуються їхньої діяльності й виконання ними своїх функцій. Логіка такого викладу зрозуміла, однак, незручна для усіх інших корис-тувачів закону, окрім працівників цього органу.

114 Терлецька І.Актуальніпитаннязаконодавчої технікивУкраїні. //Наукові записки Інституту законодавстваВерховноїРадиУкраїни.–С.32.

115 Див.,наприклад:Законодательнаятехника:науч.-практич.пособ.–М.:Городец,2000/Подред.Ю. А. Тихомирова.116 Законодательнаятехника/Подред.Ю.А. Тихомирова.–М.,2000.–С.48-162.117 Див.детальніше:І.О. Биля-Сабадаш.Граматичнеречення,якосновнамовнаодиницятекстунормативно-правовогоакта

//Державнебудівництвотамісцевесамоврядування,випуск17,2009.–С.10-20.118 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.131.119 Сейдман Е.,Сейдман Р.Б.,Абеєсекере Н.Цит.праця,с.219.


133

Під зручністю законопроекту мається на увазі його зручність для різних адресатів120. Наприклад, законопроект стосовно сільських коо-перативів чи фермерських господарств має бути зручним і корисним насамперед не для суддів, а для членів кооперативів та фермерів, а також посадовців місцевих органів, яким доведеться звертатися до нього щодня. Навпаки, законопроект щодо захисту інтелектуальної власності має бути зрозумілим перш за все для суддів і адвокатів. Отож структура законопроекту має бути такою, аби ним легко могли користу-ватися конкретні адресати.

120 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.209.121 Брауде И.Л.Очеркизаконодательнойтехники.–М.,1958.–С.70.


Структура законопроекту: Зручність для основних адресатів Працюючи в малих групах, запропонуйте структуру, зручну для основних користувачів таких

законопроектів:• про розвиток «зеленого туризму»;• про спрощену систему оподаткування;• про оплату праці;• про медичне страхування;• про підтримку розвитку українського кінематографу.

Отже, структура закону має забезпечувати послідовне логічне викладення нормативного матеріалу і тим самим сприяти правильному його розумінню, передусім суб’єктами, яким безпосередньо адресовані конкретні нормативні приписи або яких ці приписи стосуються.

Важливим при викладенні нормативних положень є врахування не тільки всієї царини відносин, яку він регулює, а й умов, за яких він втілюватиметься в життя. Положення, що складають нормативний акт, реалізуються не автоматично, а шляхом їхнього свідомого пере-творення в життя. Саме тому для повного і правильного застосування норм необхідно таке їх викладення, яке б забезпечило єдине тлумачення їх у системі з іншими діючими нормами121.

Із загальних вимог, що висуваються до законів, зазвичай виокрем-люють вимоги до структури, мови та термінології закону. Хоча вони й достатньо досліджені в літературі, проте на практиці зустрічаються непоодинокі випадки нехтування цими вимогами.

Однією з важливих проблем є викладення норми права у статті закону. Так, стаття може включати декілька норм права, і, навпаки, одна норма може формулюватися в декількох статтях закону.


134

Проте незалежно від способу вираження правової норми у статтях закону, вона не повинна втрачати своєї логічної структури – лише в такому разі вона збереже здатність бути загальнозобов’язуючим регу-лятором суспільних відносин122.

Мова законодавчого акта повинна бути точною, простою і зрозумі-лою123. Однозначність і максимальна точність інформації у правових актах досягається за рахунок логічної послідовності викладення думки, її смислової завершеності, використання єдиних способів формулю-вання приписів, використання термінів з чітким та строго визначеним змістом, визначення слів та виразів у прямому та безпосередньому їхньому значеннях124.

Задля забезпечення верховенства права укладачам законопроектів слід максимально звужувати зону «сутінок» в кожному законопроекті – вони повинні вживати таку лексику, аби звичайні носії мови якомога рідше розходилися стосовно того, чи охоплюються дані фактичні обста-вини справи сферою дії закону.

Укладач має докладати зусиль, аби кожне написане ним речення означало саме те, що він мав на увазі, аби навіть той, хто читатиме законопроект із наміром його викривити, не зміг перекрутити це зна-чення в своїх цілях125. Фактично треба намагатися поставити читача в такі умови, щоб у разі точного дотримання тексту він просто не міг витлумачити слова інакше, ніж було задумано розробником.

122 Ткачук А. Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.151.123 Детальнішелив.:Артикуца Н.В.Культураправотворчостіімова//Науковізаписки.Том77,юридичнінауки.–С.44-50.124 Губаева Т.В., Пиголкин А.С. Лингвистические правила законодательной техники // Проблемы юридической техники:

сборникстатей/Подред.В.М. Баранова.–НижнийНовгород,2000.–С.275.125 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.261.126 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.184.


Досягнення більшої точності закону Працюючи в малих групах, наведіть приклади використання в чинних НПА таких недоліків:• розпливчастих слів і словосполучень;• двозначних слів і словосполучень;• однакових слів для різних понять і різних слів для однакових понять;• зайвих слів і словосполучень;• двозначних визначень понять.

Точність мови НПА є, напевне, найбільш важливою, оскільки саме через точність досягається однозначність застосування його приписів. Юридична норма, через яку реалізується воля законодавця, не повинна допускати багатозначності126.


135

Техніко-юридичний критерій точності означає «досягання най-важливішої відповідності між ідеєю, думкою і втіленням цієї думки в законодавчій формулі»127.

Техніко-юридичними критеріями точності є такі:1) чіткість, недвозначність визначення термінів;2) відсутність у тексті законів багатозначних термінів;3) позитивність формул, які використовуються;4) неприпустимість застосування дієслівно-невизначених конструк-

цій у безособових реченнях;5) неприпустимість використання слів «нерідко», «інші», «у разі

необхідності» без подальшого пояснення.Вимога точності до тексту будь-якого НПА вища, ніж до інших видів

текстів. Розробникам законопроектів слід забути про «вишукану різно-манітність» художнього стилю мовлення і ніколи не використовувати різних слів для позначення одного поняття й одного слова для позна-чення різних понять. Аби пересвідчитися в дотриманні цього правила, укладачам слід завжди прочитувати остаточну редакцію законопроекту «по діагоналі» задля останньої перевірки, тобто лише заради того, щоб упевнитися, що в документі одне й те ж слово послідовно вживається для позначення однієї і тієї ж речі і навпаки128.

Критерій ясності означає зрозумілість тексту читачеві, що забезпе-чується максимально допустимою простотою тексту в разі дотримання таких вимог:

1) необхідність використання загальновідомих термінів у загально-відомому значенні;

2) обов’язковість визначення та пояснення значення найбільш важ-ливих термінів;

3) вживання простих і зрозумілих термінів;4) неприпустимість застосування складних граматичних конструк-

цій.Ясність закону сприяє правильному та повному виявленню інфор-

мації, яка міститься у законі, забезпечує ефективність дії нормативних приписів закону.

Стислість, сконцентрованість, однозначність, простота розуміння є важливими вимогами; з іншого боку, слід строго дотримуватися «мов-них заборон» – уникати метафор та образних виразів, слів у непрямому значенні, іншомовних слів і термінів, спрощених словосполучень129.

127 Пиголкин А.С.Языкзакона;черты,особенности//Языкзакона.–М.,1990.–С.22.128 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.265.129 Тихомиров Ю.А. Законодательная техника как фактор эффективности законовательной и правоприменительной

деятельности//Проблемыюридическойтехники:сборникстатей/Подред.В.М.Баранова.–НижнийНовгород,2000.–С.43.


136

Неприпустимим є використання термінів, поширених у політиці, соціології, політології тощо, які не є зрозумілими з точки зору права (на кшталт, «широкі верстви населення», «життєвий рівень розвинутих країн»).

Слід користуватися формулюваннями, побудованими на дієсловах, а не віддієслівних іменниках із тим самим значенням, оскільки вони є лаконічнішими (вимагають меншої кількості слів) та точнішими. Наприклад, рекомендується використовувати «виконувати» замість «брати до виконання».

Зауважимо, що внаслідок викладення приписів шляхом викорис-тання дієслів та дієприкметників в безособовій формі (наприклад, «гарантується», «визначається», «прийнято», «визнано»), на нашу думку, не вказується ролевиконавець-уповноважений суб’єкт, що змен-шує ймовірність ефективного виконання НПА.

Те саме стосується й дієслів у пасивному стані – вживання дієслів пасивного стану в законопроекті заважає чіткому розподілу відпові-дальності і взагалі не сприяє ефективній імплементації закону130.

Під час підготовки тексту НПА слід зважати на необхідність про-ведення правильного аналізу синтаксичної структури, виявлення місця і значення розділових знаків, сполучників, прийменників, їхньої смис-лової ролі в реченні131. Особливу увагу необхідно звертати на застосу-вання єднальних (і, та, також), протиставних (а, але, проте), розділових (або, чи) сполучників.

Під час викладення правової норми слід пам’ятати про недопусти-мість використання в тексті НПА різних слів для позначення одного й того ж поняття, а також багатозначних слів без уточнення їх значення для цілей конкретного НПА.

Наприклад, неприпустимим є використання на позначення одних і тих самих дій чи явищ термінів «дозвіл» як синонім «ліцензія», «пого-дження» – «візування» і т.ін.

Загалом до термінів слід застосовувати правила стандарту ДСТУ 3966-2000132, які визначають такі основні вимоги:

- «однозначна відповідність терміна поняттю;- відповідність лексичного значення терміна позначеному ним

поняттю;- системність;- раціональна стислість;- словотворча (дериваційна) здатність;- мовна правильність».

130 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.196.131 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.194.132 ДСТУ3966-2000.Термінологія.Засадиіправиларозробленнястандартівнатермінитавизначенняпонять.Держстандарт

України.2000р.


137

Що точніший термін, то чіткіший взаємозв’язок поняття з пред-метами, явищами та подіями й легше правильно зрозуміти правовий припис. Навпаки, нечіткі абстрактні формулювання перетворюють нормативне положення в беззмістовну декларацію, оскільки за неясно-сті змісту самого терміна з тою чи іншою вимогою в принципі можна пов’язати будь-що133.

Термінам, що використовуються в НПА, повинна бути властива строга змістовна визначеність, однозначність. При цьому необхідно зазначити, що однозначність у мові закону – це не єдине значення слова, а його однакове сприйняття і єдине тлумачення саме в тексті цього закону134.

У попередніх розділах ми вже викладали окремі пропозиції до зако-нопроекту «Про нормативно-правові акти», зокрема, щодо закріплення принципів правотворчої діяльності, загальних вимог до НПА, а також питань, які потребують вирішення при підготовці проекту НПА. Що ж стосується загальних мовленнєвих вимог до НПА та, зокрема, терміно-логії, пропонуємо їх викласти у такій редакції:

133 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.225.134 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.232.

Стаття 22. Мовленнєві вимоги до нормативно-правового акта1. Текст нормативно-правового акта викладається лаконічно, просто і ясно, що виключає різне

його розуміння (тлумачення), з дотриманням офіційно-ділового стилю літературної державної мови і юридичної термінології.

2. При викладенні нормативно-правових приписів у нормативно-правовому акті слід уникати як надмірно узагальнених, так і занадто деталізованих формулювань, а також дублювання норм та їх множинності в різних нормативно-правових актах (структурних елементах нормативно-право-вого акта).

3. Нормативно-правовий припис викладається в теперішньому часі, з використанням дієслів переважно активного стану дійсного способу.

4. Частина статті нормативно-правового акта викладається, як правило, одним реченням, пункт та підпункт викладаються одним реченням або частиною речення.

5. Текст нормативно-правового акта повинен відповідати наступним мовленнєвим вимогам:1) точності – виявляється передовсім у вживанні слів відповідно до їхніх лексичних значень

та позначенні одними і тими самими словами (словосполученнями) одних і тих самих понять;2) послідовності – виявляється у викладенні нормативно-правових приписів чітко і послі-

довно;3) правильності – виявляється у правильному доборі слів (лексично та граматично) та побу-

дові речень;4) стислості – виявляється у короткому викладенні, небагатослівності, лаконічності;5) ясності – виявляється у чіткості, зрозумілості, очевидності, відсутності потреби у поясненні

та відсутності сумнівів щодо розуміння; 6) простоті – виявляється у відсутності складності, надмірностей та переобтяження зайвими

структурними елементами речень;


138

У багатьох країнах існує звичай вміщувати на початку законопроек-тів розділ із викладенням загальних засад. Внесок цього розділу у зміст законопроекту залежить від того, з якою метою вони формулюються. Погодимося з Е. та Р. Сейдманами, що розділ «загальні засади» може виконувати принаймні три корисні функції. По-перше, з нього одразу можна довідатися про цілі законопроекту. По-друге, викладаючи цілі законопроекту в точних термінах (наприклад, «Цей закон має на меті забезпечити, щоб вирубка дерев в лісах не перевищувала прийнятного рівня» замість «Ліси є дорогоцінною спадщиною народу») може надати певну допомогу в його тумаченні. По-третє, цілі законопроекту станов-лять засадничий критерій для здійснення посадовцями дискреційних повноважень135.

7) уникненні ґендерної асиметрії – полягає в активному використанні лексичних одиниць (зокрема, у назвах суб’єктів, посад і т. п.) та граматичних конструкцій (родових іменників, займен-ників, закінчень дієслів) як в чоловічому, так і в жіночому роді;

8) уживанні слів тільки в прямому значенні;9) відсутності індивідуальної манери викладу та емоційно забарвлених слів, жаргонізмів, зво-

ротів розмовної мови та її експресивних форм, загальних міркувань, гасел, закликів, скорочення слів.

5. Не допускається вживання слів (термінів) іншомовного походження за наявності україн-ських відповідників.

Стаття 23. Вимоги до термінології нормативно-правового акта1. Терміни і поняття, що використовуються в тексті нормативно-правового акта, повинні бути

зрозумілими і однозначними та формуватися на базі загальновживаних слів та словосполучень.2. Одні й ті самі терміни повинні використовуватися в нормативно-правовому значенні та мати

єдину форму. При підготовці нових нормативно-правових актів не допускається використання термінології, відмінної від термінології чинних нормативно-правових актів вищої або однакової з ним юридичної сили, за винятком використання нового слова (словосполучення), яке раніше не застосовувалося у термінології.

3. Визначення термінів у нормативно-правовому акті подається тоді, коли:1) як термін вживається слово (словосполучення), яке раніше не застосовувалося в терміно-

логії;2) спеціальний неюридичний термін потребує визначення відповідно до предмета регулю-

вання нормативно-правового акта.4. При необхідності уточнення термінів та визначень понять у нормативно-правовому акті

створюється спеціальна стаття. Для визначення терміна допускається посилання на інший нор-мативно-правовий акт, у якому розкрито значення такого терміна.

5. Спеціальні позначення (символи, емблеми, малюнки, географічні позначення, абревіатури та ін.) в нормативно-правовому акті використовується лише в тому значенні (розумінні), в якому вони використовуються у відповідній спеціальній галузі. У випадку необхідності спеціальні позначення пояснюються в нормативно-правовому акті.



139


Формулювання загальних засад законопроектуПрацюючи в малих групах, сформулюйте цілі та загальні засади законопроекту, спрямованого

на вирішення обраної соціальної проблеми.

136 Терлецька І.Актуальніпитаннязаконодавчої технікивУкраїні. //Наукові записки Інституту законодавстваВерховноїРадиУкраїни.–С.33.

Вимоги законодавчої техніки, напрацьовані теоретиками та прак-тиками у сфері законотворчості, на сьогодні не врегульовані норма-тивно, але існують у вигляді опублікованих правил та методичних рекомендацій.

Приєднаємось до висловленої в літературі точки зору, що норма-тивне закріплення правил та вимог законодавчої техніки в Україні сприятиме виробленню стабільної практики їх застосування, а також дозволить поставити питання про запровадження відповідальності за неякісну підготовку законів, та підняття тим самим на новий рівень якості законопроектних робіт136.

Виклик 8: Забезпечення можливостей для ролевиконавців поводитися у бажаний спосіб

Наступний виклик для розробників проекту – переконатися, що ті, на кого спрямований закон або нормативно-правовий акт можуть дотримуватися його вимог.

Повернімося до ЗІМІЗІ, до переліку факторів, що викликають про-блемну поведінку. У попередніх розділах ми рекомендували авторам проектів скористатися ЗІМІЗІ для оцінки проблеми, що існує у рамках чинного законодавства, щоб вони могли розробляти закони чи норма-тивно-правові акти, що усувають існуючі стримуючі фактори.

На цьому етапі автори проектів можуть скористатися Зворотним інструментом ЗМЗ, щоб оцінити, чи зможуть суб’єкти дотримуватися вимог запропонованого закону або нормативно-правових актів. За допо-могою цього інструменту спробуйте передбачити, як три [3] фактори ЗМЗ (Законодавство, Можливість, Здатність) можуть стримувати тих, на кого спрямований закон, у дотримуванні його вимог.


140

ІНСТРУМЕНТ: Зворотний інструмент ЗМЗ

Зворотний інструмент ЗМЗОцініть, чи можуть подані нижче фактори стримувати тих, на кого спрямований закон, у

дотримуванні вимог запропонованого закону або нормативно-правового акта. Чи можуть вони виконати його вимоги?

Законодавство: закон, нормативно-правових акти, процедурні інструкції у міністерствах або установах

Для кожного ролевиконавця:• чи заважають будь-які положення запропонованого законопроекту чи проектів норма-

тивно-правових актів поводитися у бажаний спосіб?• чи вимагають або дозволяють будь-які положення запропонованого законопроекту чи

проектів нормативно-правових актів поводитися у проблемний спосіб?• чи призводять будь-які положення запропонованого законопроекту чи проектів нор-

мативно-правових актів до виникнення конфліктів з чинним законодавством, що буде викликати двозначність чи довільну поведінку суб’єкта?

• чи містить запропонований законопроект або проекти нормативно-правові акти нечіткі або двозначні положення?

• чи бракує запропонованому законопроекту або проектам нормативно-правових актів положень, що надають ролевиконавцю (адресату) повноваження, необхідні для виконання відповідних вимог?

Якщо «так», законодавство може створювати умови, в яких виконання закону буде неможли-вим. Потрібний перегляд або доповнення.

Можливість: умови, що дозволяють адресатам закону дотримуватися його вимог (зовнішні фактори)

Для кожного ролевиконавця:• чи вільний ролевиконавець від перешкод, що заважатимуть йому виконувати вимоги

запропонованого закону або нормативно-правових актів, у разі їхнього прийняття та набрання чинності?

• чи створює запропонований закон або нормативно-правові акти перешкоди для про-блемної поведінки, зокрема корупції, недбалості чи невиконання?

Якщо «ні», оточення може створювати умови, в яких виконання закону буде неможливим. Потрібний перегляд або доповнення.

Здатність: знання, навички, професійна підготовка та фізичні чи бюджетні ресурси, що надають ролевиконавцям можливість дотримуватися вимог закону (внутрішні фактори)

Для кожного ролевиконавця:• чи має ролевиконавець необхідні навички, підготовку або знання для того, щоб поводи-

тися у відповідний спосіб? • чи має ролевиконавець потрібне обладнання та фізичні ресурси для того, щоб поводитися

у відповідний спосіб?• чи має ролевиконавець доступ до коштів чи можливостей для отримання кредиту на

придбання потрібних матеріалів та обладнання для того, щоб поводитися у відповідний спосіб?

• чи має ролевиконавець достатню підтримку від тих, хто має формальні повноваження, або доступ до тих, хто має формальні повноваження?

• чи має ролевиконавець достатньо співробітників з достатніми експертними знаннями або досвідом для того, щоб поводитися у відповідний спосіб?

Якщо «ні», спроможність може створювати умови, в яких виконання закону буде неможливим. Потрібний перегляд або доповнення.


141

Виклик 9: Підвищення ймовірності, що ролевиконавці будуть поводитися у бажаний спосіб

Навіть якщо адресати закону можуть виконувати вимоги обраного рішення, пропонований проект має містити положення, що забезпечать ймовірність виконання їхніх вимог суб’єктами.

Для того, щоб розробити закон або нормативно-правовий акт, які будуть ймовірно вирішувати проблему, згадаємо ще три фактори ЗІМІЗІ. Скористайтеся Зворотним інструментом III для визначення ймовірності виконання вимог суб’єктами. За допомогою цього інстру-мента спробуйте передбачити, як три фактори ЗІМІЗІ (Інформація, Інтерес/Стимул, Ідеологія) можуть завадити виконанню вимог.

ІНСТРУМЕНТ: Зворотний інструмент III

Зворотний інструмент IIIОцініть, чи можуть подані нижче фактори завадити виконанню вимог та призвести до недо-

сягнення цілей закону або нормативно-правових актів. Чи існує ймовірність того, що адресати будуть поводитися так, як від них вимагається?

Інформація: Ролевиконавцям відомо про існування відповідного законодавстваДля кожного ролевиконавця:• чи містить запропонований законопроект або проекти нормативно-правових актів поло-

ження, що забезпечують повідомлення ролевиконавцям про їхні обов’язки?• чи забезпечують положення запропонованого законопроекту або проектів нормативно-

правових актів надання інформації ролевиконавцям про відповідні обов’язки у спосіб, що ймовірно досягне адресатів?

• чи забезпечують положення запропонованого законопроекту або проектів нормативно-правових актів надання інформації ролевиконавцям у спосіб, зрозумілий адресатам?

• чи містить запропонований законопроект або проекти нормативно-правових актів поло-ження, що забезпечують отримання інформації адресатам допоміжних нормативно-право-вих актів про їхні обов’язки?

Якщо «ні», інформація може створювати умови, в яких виконання закону буде неможливим. Потрібний перегляд або доповнення.

Інтерес: особиста зацікавленість або стимули для ролевиконавців (матеріальні та нематері-альні)

Для кожного ролевиконавця:• чи має ролевиконавець стимули для виконання вимог? • чи усуває запропонований закон або нормативно-правові акти матеріальні або нематері-

альні стимули для проблемної поведінки?Якщо «ні», інтерес може створювати умови, в яких виконання закону буде неможливим. Потріб-

ний перегляд або доповнення.


142

Виклик 10: Визначення поетапності впровадження закону

Автори законів інколи мають передбачити положення, що визначають поетапність впровадження закону. Зокрема такі положення можуть визначати таке:

• пріоритетність графіку впровадження;• короткострокові програми підвищення спроможності для під-

готовки до повноцінного впровадження; • освітні програми, що реалізуватимуться протягом перехідного

періоду для підвищення поінформованості про закон до початку його імплементації.

Нормативно-правові акти не вимагають положень щодо поетапності впровадження.

Ідеологія: переконання, припущення, інерція, традиції, звичний спосіб мисленняДля кожного ролевиконавця:• чи мають люди переконання та уявлення, що змусять їх поводиться належним чином?• чи мають люди переконання та уявлення, що змусять їх дотримуватися вимог?• чи посилюють очікування [соціальні норми] відповідну поведінку та виконання вимог?Якщо «ні», ідеологія може створювати умови, в яких виконання закону буде неможливим.

Потрібний перегляд або доповнення.Пам’ятайте, що закони та нормативно-правові акти не можуть безпосередньо змінити іде-

ологію людей, натомість можуть забезпечувати ролевиконавцям доступ до точної інформації, що дозволить їм оцінити свої переконання та уявлення. Запропонуйте суворі та прозорі критерії і процедури регулювання процесу виконання, щоб ідеологія посадових осіб-виконавців мала менший вплив на результати управління.


Зворотні інструменти ЗМЗ та ІІІ Працюючи в малих групах, скористайтеся зворотними інструментами ЗМЗ та ІІІ, щоб оцінити,

чи зможуть ролевиконавці дотримуватись вимог запропонованого закону.


143

Виклик 11: Перевірка проекту на повноту

У цьому розділі ми наводимо кілька інструментів для розробки різних компонентів ефективного рішення. Цей процес включає:

• визначення причин проблемної поведінки;• оцінку можливих наслідків законопроекту;• зменшення негативних наслідків;• організацію та застосування результатів бюджетної оцінки та екс-

пертизи;• вибір та структуризацію відповідного органу-виконавця;• забезпечення можливостей для виконання закону його адреса-

тами;• підвищення ймовірності виконання закону його адресатами.Після розробки всіх цих компонентів рішення автор проекту може

перейти від визначених програмних заяв до переліку конкретних приписів, заборон та дозволів. Багато авторів законів та нормативно-правових актів починають розробляти технічні положення одночасно з розробкою рішення. Інші розробляють усі компоненти рішення перш, ніж перейти до процесу технічного проектування («написання»). Деякі автори проектів самостійно розробляють закон або нормативно-право-вий акт, інші звертаються за допомогою до фахівців. Незалежно від обраного підходу, автор проекту має переконатися, що його документ містить усі потрібні компоненти.

Для цього пропонуємо вам скористатися Контрольним переліком запитань для перевірки повноти законопроекту137

137 ЗазначенийконтрольнийпереліквідомийякRIS-D-FRETT(акронімангл.мовою),див.с.131-132цьогоПосібника.


144

ІНСТРУМЕНТ: Контрольний перелік запитань для перевірки повноти законопроекту

Переконайтеся, що ваш проект містить усі необхідні компоненти з цього переліку.Визначення Запитання для оцінки

Права та обов’язки відповідних ролевиконавців

Права та обов’язки, дозволи та заборони, спрямовані на ролевиконавців, визначених при здійсненні Кроку 1 методики вирішення проблем.

Див. Виклики 1 та 3Див. також Виклики 7 та 8

Уповноважений державний орган

Положення передбачають впровадження відповідним органом, визначають структуру такого органу, а також забезпечують прозорість та відсутність можливостей для свавільного прийняття рішень.

Див. Виклик 6

Заходи зі стимулювання виконання вимог

Положення, що визначають порядок дій уповноваженого органу для регулювання та сприяння виконанню вимог та (де доцільно) санкції за невиконання.

Чи визначає законопроект відповідні заходи зі стимулювання виконання вимог, зокрема:•допомогуупідвищенні

спроможності? •безпосереднізаходи,спрямованіна

зміну стимулів для ролевиконавців, у формі покарань (кримінальні санкції, штрафи, обмеження щодо працевлаштування, пониження) або винагород (укладання преференційних угод, оподаткування)?

•освітнізаходи,спрямованіназмінуповедінки, що випливає з ідеології, у вигляді освітніх кампаній або суворих та прозорих критеріїв/процедур, що регулюють процес впровадження?


145

Визначення Запитання для оцінки

Вирішення спорів Положення, що надають можливості для розв’язання суперечок.

•якіспориможутьвиникнутиурезуль-таті впровадження проекту?

•чипередбачаєпроектрозв’язаннясуперечок органом, що найкраще пристосований для виконання таких функцій?

•чивизначаєпроектформатвирі-шення спорів, що, ймовірно, буде успішним (наприклад, арбітражний розгляд, судовий процес, адміністра-тивна апеляція тощо)?

•чимаєорган,визначенийдлярозв’язання суперечок, потрібні на-вики, ресурси, інтереси, процеси та ідеологію для успішного, ефектив-ного та неупередженого виконання своїх функцій?

Фінансування Положення, що забезпечують фінансування процесу впровадження.

У світлі бюджетної оцінки (див. Виклик 5), чи передбачає законопроект:•забезпеченнядостатньогофінансу-

вання?•критеріївизначенняпріоритетностіу

разі потреби?•визначенняможливостейдляпідви-

щення фінансових надходжень у ви-гляді податків, плати за використан-ня, заощаджень (у рамках однієї або додаткових державних програм), або випуску/продажу нових продуктів?

•положення,спрямованінамаксиміза-цію доходів?

Процедури та критерії нормотворчості

Положення, що деле-гують повноваження з розробки допоміж-них нормативно-пра-вових актів; положен-ня, що визначають вимоги, свободу дій, критерії та проце-дури, за допомогою яких посадові особи можуть розробляти нормативно-право-ві акти; положення, що встановлюють систему моніторингу та оцінки результатів впровадження НПА.

Чи передбачає законопроект:•наданняоргануповноваженьроз-

робляти нормативно-правові акти, необхідні для його впровадження?

•положення,щозабезпечуватимутьдіїдержавних службовців в інтересах громадськості замість корупційної діяльності або несправедливого /сва-вільного впровадження закону?

•положеннящодопрозорогозбору,передання та отримання зворотної інформації, які посадові особи будуть використовувати при прийнятті рі-шень для розробки та забезпечення виконання нормативно-правових актів?

(Які критерії мають враховувати посадо-ві особи? Чиї ідеї та свідчення?


146


Чи проводилися консультації або інформування зацікавлених сторін? Як здійснюється процес моніторингу? Чи забороняється посадовцям приймати рішення таємно? Чи вимагається від посадовців оприлюднювати причини та факти, на яких базуються їхні рішення? Чи існує належний механізм моніторингу та оцінки? Чи допомагають правила забезпечити прозорість, підзвітність органів влади та спільну участь?)•існуванняналежнихпроцесівмоніторингу? (Чи можна буде за допомогою процесів моніторингу визначити, чи досягаються цілі, очікувані впливи розподілу, справедливе та недискримінаційне впровадження, визначення проблем, що виникають, дотримання органом-виконавцем сфери своїх повноважень, а також чи утримуються витрати з впровадження на очікуваному рівні?) Див. Розділ I.4 щодо подальшої інформації про моніторинг.•вимогищодоналежногопроцесуоцінки?(Чи вимагає законопроект від органу-виконавця розгляду результатів моніторингу та оцінки причин показників? Чи надає він органу-виконавцю повноваження розробляти додаткові нормативно-правові акти на основі результатів оцінки? Чи вимагає він від органу-виконавця передавати факти та рекомендації тим, хто приймає рішення? Чи вимагає він від органу-виконавця оцінки ефективності та результативності програм та аналізу їхнього впливу? Чи сприяє проект вирішенню проблеми у співпраці?) Див. Розділ I.4 щодо подальшої інформації про моніторинг.


147


Технічні положення Положення, що регулюють «технічні» правові питання (техніку нормопроектування) та забезпечують відповідність законопроекту Конституції, чинним законам, міжнародним зобов’язанням, а також усувають або розв’язують протиріччя з іншими законами, чітко пропонуючи зміни до суперечливих законів у разі потреби.

Чи містить закон, якщо треба: •чіткуізрозумілуназву?•пояснювальнузапискутаіншісупровідні документи?•визначеннятермінів?•відсилочнітабланкетнінорми?•положеннящодонабуттячинності?

Перехідні положення Положення, що регулюють період між набуттям чинності законопроектом та його публікацією/ впровадженням.

Чи містить законопроект положення, що передбачають:•проведеннякороткостроковихпрограм з підвищення здатності (зокрема, уповноважених органів) для його впровадження?•визначенняпріоритетностіперіодувпровадження?•освітніпрограмипідчасперехідногоперіоду для підвищення рівня обізнаності про закон до набуття ним чинності? Чи внесено зміни до чинного законодавства у зв’язку з прийняттям нового закону (чи усунено будь-який небажаний підтекст, присутній у чинному законодавстві, що скасовується або змінюється новим законом, або чи продовжують забезпечуватися права, що були надані чинним законодавством?)


148

Нормативно-правові акти не обов’язково потребують наявності всіх компонентів, що вимагаються для закону. Це залежить від виду норма-тивно-правового акту.

Наприклад, на сьогодні Прикінцеві та Перехідні положення – над-звичайно важлива складова НПА, зокрема, закону. Розробникам варто розуміти суттєву різницю між ними.

Так, Прикінцеві положення розміщуються наприкінці основної регулятивної частини нормативного акта і містять норми, що вказують на набуття чинності нормативного акта чи його окремих норм, у разі потреби тут може встановлюватися перелік суб’єктів контролю за його виконанням, а також приписи, пов’язані з необхідністю ухвалення нових нормативних актів, що випливають з ухваленого акта.

Перехідним положенням нормативного акта слід приділяти додат-кову увагу. Саме вони можуть врегулювати правовідносини на період повного впровадження ухваленого акта. Зарубіжні джерела стверджу-ють, що в Перехідних положеннях слід розрізняти тимчасові й адапта-ційні норми (правила), пов’язані з упровадженням закону138.

Тимчасові правила нормалізують вплив нових норм на правовідно-сини, що виникли на основі попереднього нормативного акта, який діяв до ухвалення нового: яким чином має відбутися завершення процесів, що почалися на підставі попереднього нормативного акта; яким чином нові норми застосовуються до повноважень та обов’язків, які мають діяти підзаконні акти, базовані на попередньому нормативному акті, до ухвалення компетентними державними органами таких нових актів.

Законодавець може в перехідних положеннях передбачити норму, за якою відповідні нормативні акти виконавчої влади з питань регулю-вання залишаються чинними до видання нових у частині, що не супере-чить цьому закону. Для того, щоб цей процес не тривав нескінченно, як правило, встановлюють термін, протягом якого органи виконавчої влади мають здійснити відповідне правове регулювання.

Це правило надзвичайно важливе, оскільки нечітко виписані Пере-хідні положення можуть викликати нівелювання позитивів нового правового регулювання, а то й взагалі заблокувати можливість такого регулювання.

Слід також пам’ятати, що в разі ухвалення в новому нормативному акті інших правил щодо окремого регулювання певного виду право-відносин, які існували в іншому нормативному акті, цей нормативний акт має бути скасований у цілому або в окремих частинах. Не може існувати одночасно різного правового регулювання однакових право-відносин.

138 Див.детальніше:Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.179.


149

Також, як відомо, у розділі «Перехідні положення» можуть викла-датися зміни до інших законів, якщо вони необхідні для реалізації положень поданого законопроекту (частина восьма статті 90 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»). Водночас ця норма є альтернативною – зміни можуть бути викладені в одночасно внесе-ному окремому законопроекті.

Не можна не зауважити, що законодавець доволі часто вдається до необґрунтованого розширення можливостей прикінцевих та перехідних положень законів щодо внесення змін до інших законів, приймаючи закони, в яких «Прикінцеві положення» за обсягом і предметом регулю-вання набагато перевищують саме «тіло» закону. Застосування такого механізму позбавляє законодавця можливості більш детального опра-цювання необхідних змін до суміжних законів, створює передумови для безсистемності у правовому регулюванні окремих правовідносин, пов’язаних з прийнятим законом лише опосередковано139.

139 Див.ОкремудумкусуддіКонституційногоСудуУкраїниБринцеваВ.Д.стосовноРішенняКонституційногоСудуУкраїниусправізаконституційнимиподаннями54народнихдепутатівУкраїнитаВерховногоСудуУкраїнищодовідповідностіКонституціїУкраїни(конституційності)окремихположеньЗаконуУкраїни«Просудоустрійістатуссуддів»Кримінально-процесуальногокодексуУкраїни),ГосподарськогопроцесуальногокодексуУкраїни,ЦивільногопроцесуальногокодексуУкраїни, Кодексу адміністративного судочинства України (щодо принципу інстанційності в системі судів загальноїюрисдикції)

ПРИКЛАД

Прикінцеві положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів»Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року № 2453-VІ (далі – Закон

№ 2453-VІ) Верховна Рада України безмежно розширила можливості інституту заключних поло-жень закону. Так, розділом XII «Прикінцеві положення» Закону № 2453-VІ внесено суттєві зміни до шістнадцяти законів (зокрема, процесуальних кодексів, а також законів, що регулюють право-відносини з інших галузей права), що свідчить про масштабність «втручання» Закону України № 2453-VІ в інші галузі права.

Як слушно зазначив суддя Конституційного Суду України В.Д.Бринцев, безсумнівно, що про-ведення чергового етапу судової реформи вимагало від законодавця приведення у відповідність більшості законоположень суміжних галузей права, але шляхом внесення до них змін у відповід-ності з конституційними засадами законодавчого процесу .

Зауважимо, що низка норм, які містяться в Прикінцевих положеннях ухваленого Закону (наприклад, щодо автоматизованої системи документообігу суду (стаття 16-2 КПК, 2-1 ГПК, 11-1 ЦПК, 15-1 КАСУ) чи нових повноважень Верховного Суду України принаймні стосуються предмета правового регулювання цього закону і внесення таких змін є виправданим.

В іншій частині, однак, внесені зміни не мають або мають зовсім мало спільного з основним текстом Закону, і видається, що їх основна мета – прискорити та спростити процедуру розгляду справ в судах загальної юрисдикції.

Так, норми, що стосуються численних прав і обов’язків учасників судового процесу, строків подачі апеляційної скарги (ст. 93 ГПК, 294 ЦК) та інших процесуальних строків, форми і змісту


150

апеляційної скарги (ст. 295 ЦК) порядок подання касаційної скарги (ст. 109 ГПК), видання судового наказу (ст. 96, 99, 100, 103, 104, 105, 105-1, 106 ЦПК), підсудності справ за вибором позивача (ст. 110 ЦПК), пред’явлення позову (ст. 118 ЦПК) подання або витребування доказів (ст. 38 ГПК, 131 ЦПК) та багато інших не є предметом регулювання цього закону, і зміни до них, якщо вони є необхідними, мали б бути внесені в інший спосіб, а не прикінцевими положеннями.

Варто погодитись з тими науковцями і практиками, які зазначали, що куди більш доцільним було б вміщення зазначених норм в окремому Законі «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» у зв’язку з прийняттям Закону № 2453-VІ. Така форма відповідала б загальним прин-ципам і підходам до нормопроектування і усталеній законотворчій практиці, а до того ж, внесла б більшу чіткість і ясність у зміст тих норм, які пропонується змінити .

Зокрема, Б.Д. Бринцев цілком слушно звертається до попередньої практики Верховної Ради України, відповідно до якої, у разі потреби приведення у відповідність до прийнятого закону поло-жень інших законів, вносились окремі законопроекти про внесення відповідних змін. Зокрема, наочним прикладом цього є проведення у 2001 році Малої судової реформи, коли окремими законами про внесення змін до процесуального законодавства, законодавства про статус суддів та ін. були узгоджені зміни до судоустрою (див. закони України від 21 червня 2001 року: «Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України» № 2533-III, «Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України» № 2540-III ).


Перехідні та Прикінцеві положення закону Працюючи в малих групах, проаналізуйте законопроекти, спрямовані на вирішення обраної

Вами соціальної проблеми. Чи дотрималися розробники вимог до Перехідних та Прикінцевих положень? Обґрунтуйте відповідь.

ПОРАДА: Пам’ятайте, що чотири кроки методики вирішення про-блем повторюються: експерти часто з’ясовують, що коли вони про-ходять кожен наступний крок, це проливає нове світло на попередні кроки. Не бійтеся повертатися до Кроку 1 або Кроку 2 знову, якщо здій-снення Кроку 3 допомогло вам зрозуміти, хто робить щось, що при-зводить до існування проблеми, або чому ролевиконавець поводиться у проблемний спосіб.

За допомогою цього аналізу автори проектів можуть спрямувати свої рішення на зміну поведінки, що насправді є джерелом проблеми.


151

Виклик 12: Звернення за технічною допомогою у законопроектуванні, розробці бюджету та визначенні впливу

Після того, як автор підготує законопроект, стає можливим проведення більш детального аналізу шляхом експертизи.

На цьому етапі проекти законів мають пройти ретельну та детальну правову, технічну та інші види експртиз, а також бюджетування. Зазна-чимо, що фахівці, які здійснюють експертизу проектів НПА, також можуть використовувати цей посібник та викладену у ньому методику, спрямовану на вирішення проблем, її кроки та інструменти у своїй роботі.

Водночас, якщо законопроект розроблявся для Кабінету Міністрів України, то для нього, а також для проектів актів КМУ передбачено «внутрішні» експертизи для проведення додаткового аналізу.

1) Зокрема, Регламентом КМУ передбачено проведення низки екс-пертиз, кожна з яких може охоплювати кілька складових: своє-рідна «внутрішня» правова експертиза – погодження керівника юридичної служби відповідного органу та, у деяких випадках, міністерства (п. 2 параграфу 44 Регламенту КМУ)

2) правова експертиза Мін’юсту (п. 1 параграфу 44 Регламенту КМУ), яка включає такі види:

a. загальна правова140;

b. на відповідність Конвенції про захист прав людини і основопо-ложних свобод141;

c. на відповідність законодавству ЄС (acquis communautaire)142;

d. ґендерно-правова143;

e. антикорупційна144.

140 Див.,наприклад,Методичні рекомендації щодо проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів,схваленіпостановоюколегіїМіністерстваюстиціїУкраїнивід21листопада2000р.№41.

141 Стосовно підзаконних нормативно-правових актів така експертиза здійснюється відповідно до Наказу Міністерстваюстиції України від 20 серпня 2008 року № 1219/7 «Про здійснення експертизи проектів законів та проектів актів Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів, на які поширюється вимога державної реєстрації, щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини» та Методичних рекомендацій щодо здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод,затвердженихУрядовимуповноваженимусправахЄвропейськогосудузправлюдини.

142 Див.п.3параграфу46РегламентуКМУ.143 Див.:ПостановуКабінетуМіністрівУкраїнивід12.04.2006р.№504«Про проведення гендерно-правової експертизи»

та Методичні рекомендації щодо проведення гендерно-правової експертизи проектів нормативно-правових актів http://www.minjust.gov.ua/0/15653.

144 Див.Методологію проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів,затвердженунаказомміністерстваюстиціїУкраїнивід23червня2010року№1380/5(іззмінами,внесенимизгіднознаказомМіністерстваюстиціїУкраїнивід30.09.2011р.№3099/5).


152

Параграф 44. Подання матеріалів Мін’юсту 1. Проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань)

розробник подає Мін’юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запис-кою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями) та довідками, зазначе-ними у пункті 3 параграфа 35 і пункті 3 параграфа 36 цього Регламенту.

2. Проект акта Кабінету Міністрів, який розробник подає Мін’юсту для проведення правової експертизи, обов’язково погоджується керівником юридичної служби відповідного органу.

Якщо розробником є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, проект акта Кабінету Міністрів також обов’язково погоджується керівником юридичної служби відповідного міністерства.

Параграф 45. Проведення експертизи Мін’юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів

на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним догово-рам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можли-востей жінок і чоловіків (ґендерно-правова експертиза), а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire.

З метою виявлення у проекті акта Кабінету Міністрів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, надання рекомендацій стосовно їх усунення Мін’юст проводить антикорупційну експертизу.

Параграф 46. Висновок Мін’юсту 1. За результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін’юст оформляє

висновок за встановленою ним формою, невід’ємними частинами якого є висновки за результа-тами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законо-давства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра.

2. Мін’юст надсилає висновок розробникові в узгоджений з ним строк. 3. Висновок Мін’юсту в частині, що стосується експертизи на відповідність проекту акта

Кабінету Міністрів acquis communautaire, повинен містити: 1) інформацію про:

• належність проекту до пріоритетних сфер, визначених Законом України “Про Загально-державну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”, та джерела acquis communautaire, які використовувалися розробником під час підготовки проекту;

• відповідність проекту положенням джерел acquis communautaire, які використовува-лися розробником під час його підготовки, із зазначенням неврахованих положень таких джерел;

3) фахова та юридична експертиза Секретаріату КМУ (ст. 52 Регла-менту КМУ)

Окремі вимоги до експертиз, що їх проводить Мін’юст, викладені нижче.


153

• порядок врегулювання в acquis communautaire відносин, які передбачається врегу-лювати в проекті;

2) оцінку повноти врахування розробником джерел acquis communautaire; 3) обґрунтування необхідності прийняття акта та строку його дії, подане розробником (у разі,

коли проект повністю або частково не відповідає acquis communautaire); 4) резюме з питання відповідності проекту acquis communautaire; 5) пропозиції щодо можливих шляхів доопрацювання проекту (у разі потреби).

Вимоги до експертизи, що її проводить Секретаріат КМУ, такі:

Параграф 52. Експертиза та редагування 1. Секретаріат Кабінету Міністрів проводить експертизу (фахову і юридичну) поданого до

Кабінету Міністрів проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов’язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагує його та у разі потреби узгоджує поправки з головним розробником). Порядок проведення експертизи проектів актів встановлює Керівник Секретаріату Кабінету Міністрів.

2. Під час опрацювання проекту акта не допускається внесення поправок, які змінюють суть проекту або окремих його положень.

3. Під час проведення експертизи Секретаріат Кабінету Міністрів, зокрема: 1) перевіряє проект акта на відповідність Конституції та законам України, актам Президента

України, чинним міжнародним договорам України, Програмі діяльності Кабінету Міністрів, державним цільовим програмам, програмам Президента України, а також на узгодженість з актами Кабінету Міністрів та відповідність вимогам, установленим цим Регламентом;

2) вивчає достатність фінансово-економічних розрахунків; 3) перевіряє повноту узгодження із заінтересованими органами; 4) оцінює ефективність обраного способу нормативно-правового врегулювання проблеми,

реалістичність прогнозних соціально-економічних та інших показників результативності реалізації акта;

5) аналізує регуляторний вплив проекту регуляторного акта; 6) аналізує результати експертизи на відповідність проекту акта acquis communautaire.

Параграф 53. Експертний висновок За результатами експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Секретаріат Кабінету Міністрів

оформляє експертний висновок (додаток 8).


154

Додаток 8 (до параграфа 53)

ЕКСПЕРТНИЙ ВИСНОВОК до проекту ____________________ та матеріалів до нього

(назва акта)

Проект акта внесено ____________________________________________________________ (найменування органу виконавчої влади,

______________________________________________________________________________. дата та вхідний номер реєстрації у Секретаріаті Кабінету Міністрів)

1. Фахова експертиза Проблема Стисло викладається проблема, на розв’язання якої спрямований проект акта. Оцінка ефективності Наводяться результати оцінки ефективності проекту акта, зокрема зазначається: • чи потребує розв’язання проблеми втручання Кабінету Міністрів; • чи є дієві шляхи і механізм розв’язання проблеми; • чи реально виконати акт, який пропонується прийняти. Крім того, зазначаються: • можливі ускладнення та ризики в процесі виконання акта; • можливі негативні наслідки. Наводяться результати оцінки інших аспектів проекту, зокрема щодо відповідності програмам

Президента України, Програмі діяльності Кабінету Міністрів, державним цільовим програмам, а також складеного головним розробником прогнозу наслідків прийняття акта.

Фінансово-економічне обґрунтування Наводяться результати оцінки достатності наданих головним розробником розрахунків мате-

ріально-технічних і фінансових ресурсів та економічного обґрунтування, визначається їх повнота та реалістичність.

Оцінка регуляторного впливу Зазначається, чи має проект акта регуляторний характер та оцінюється його регуляторний

вплив. Узгодження Наводяться результати експертної оцінки повноти узгодження проекту акта (зазначається, чи

усіма заінтересованими органами погоджено проект, а також чи узгоджуються його положення із зауваженнями (пропозиціями) заінтересованих органів, які вважаються врахованими).

Якщо проект акта подано з неврегульованими розбіжностями, експерт оцінює обґрунтова-ність позицій розробника та заінтересованого органу. В разі потреби висновки можуть виклада-тися у довідці щодо врегулювання розбіжностей, яка додається до експертного висновку.

Наводиться інформація про те, чи проводилося публічне обговорення проекту акта, якщо він має важливе суспільне значення та стосується прав і обов’язків громадян.

Якщо проект акта стосується соціально-трудової сфери, зазначається, чи враховано пози-цію уповноважених представників всеукраїнських профспілок, їх об’єднань та всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців.


155

2. Юридична експертиза За результатами проведеної експертизи зазначається: • чи належить предмет правового регулювання проекту до повноважень Кабінету Міністрів; • чи відповідає проект акта Конституції та законам України, іншим актам вищої юридичної

сили і чи узгоджується з актами законодавства такої ж юридичної сили; • чи відповідає проект акта чинним міжнародним договорам України. У разі потреби пропонуються шляхи підвищення рівня підготовки проекту (формулюються

нові положення, які пропонується включити до проекту, окремі пункти з урахуванням юридичних поправок та вимог нормопроектувальної техніки, зазначаються пункти, що необхідно виключити, тощо).

Висновок за результатами юридичної експертизи може подаватися окремо. Про наявність не врахованих розробником зауважень Мін’юсту окремо зазначається у висно-

вку. Висловлюється позиція щодо таких зауважень.

3. Резюме За результатами експертизи зазначається, чи забезпечує проект акта досягнення поставленої

мети і чи відповідає він встановленим вимогам. Якщо за результатами експертизи проекту акта виявлено недоліки, стисло викладається їх

суть, а також можуть пропонуватися шляхи усунення недоліків та підвищення рівня підготовки проекту. Пропозиції можуть додаватися до експертного висновку окремо та містити відповідні формулювання положень проекту.

____________________________ ____________ ____________________ (посада керівника (підпис) (ім’я та прізвище) структурного підрозділу)

____ _______________ 20__ р.

ПОГОДЖУЮ Перший заступник (заступник) Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів

___________ ____________________ (підпис) (ім’я та прізвище)

___ _______________ 20__ р.

Законопроекти, зареєстровані в Верховній Раді, оцінюють фахівці Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради (до першого читання) та Головного юридичного управління – до другого та третього читань.

Єдина стаття, що стосується експертизи законопроектів у Законі України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року №1861-VI, викладена таким чином:


156

Стаття 103. Експертиза законопроектів 1. За дорученням Голови Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків -

Першого заступника Голови Верховної Ради України, заступника Голови Верховної Ради України або за рішенням головного комітету законопроект направляється на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження; при цьому предмет і мета експертизи, пошуку, дослідження повинні бути чітко визначені.

2. Зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроект при підготовці до першого читання в обов’язковому порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань - для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради. Остаточна юридична експертиза і редакційне опрацювання здійснюються після прийняття акта Верховної Ради в цілому.

3. Окремі законопроекти можуть направлятися для одержання експертних висновків до Кабі-нету Міністрів України, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій, а також окремих фахівців.

4. Експертні висновки повинні бути подані до Верховної Ради не пізніше 14 днів з дня над-ходження такого звернення від посадових осіб та органів Верховної Ради. Якщо в установлені строки висновки не одержано, вважається, що зауваження відсутні.

5. Висновки, підготовлені за результатами експертизи, направляються головному комітету для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним.

Водночас, на відміну від Регламенту Кабінету Міністрів України, Регламент Верховної Ради не містить жодного переліку питань, на які повинен відповісти експерт у своєму висновку, чи відповідного додатку.

На нашу думку, конкретизація вимог до експертного висновку щодо законопроекту, а також пояснювальної записки, за прикладом Литви (див стор. 21) можуть суттєво підвищити якісний рівень законопроектів.

Незважаючи на те, що деякі автори законопроектів мають право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, ми наполегливо рекомендуємо авторам врахувати усі технічні питання перш, ніж пода-вати законопроект на розгляд парламенту. Недосконалий закон не лише не буде виконуватися, скоріш за все, а й також марно витратить або неправильно перерозподілить державні ресурси та зменшить повагу до верховенства права.

Автори нормативно-правових актів мають звернутися для про-ведення експертизи своїх проектів до профільного міністерства та інших зацікавлених міністерств. Правова експертиза має підтвердити відповідність нормативно-правового акту Конституції, договірним зобов’язанням держави та чинному законодавству. Технічна експертиза має оцінювати потенційні наслідки рішення та процесу впровадження, передбачених нормативно-правовим актом.

Як відомо, перша заповідь для укладачів законопроектів така: ніколи не можна вважати свій проект досконалим. У законопроекті завжди знайдеться, що вдосконалити чи змінити. А. Ткачук стверджує, що най-


157

краща редакція законопроекту – це сьома редакція145 та радить, окрім складу робочої групи, дати ознайомитися з законопроектом якомога більшому колу читачів, особливо т.зв. «професійним критикам» – осо-бам, які рідко щось пишуть самі, але дуже добре бачать недоліки в інших, а також представникам груп суб’єктів правового регулювання, на яких в основному буде спрямований майбутній закон.

145 Ткачук А.Законодавчатехніка:навч.посіб.–К.:ІКЦ«Легальнийстатус»,2011.–С.119.

158

Крок 4: Моніторинг та оцінка

У цьому розділі ми переходимо до заключного етапу сучасної методики вирішення проблем, а саме моніторингу та оцінки рішень.

Жоден закон або нормативно-правовий акт не працює досконало і не вирішує проблему повністю. Навіть якщо рішення є досконалим в момент його прийняття або реалізації, обставини змінюються і виникає нова проблемна поведінка. До тих пір, поки розробники не спланують адекватну систему моніторингу та оцінки і не включать положення про структуру цієї системи в закони або нормативно-правові акти, мініс-терствам і контролюючим та наглядовим органам буде не вистачати інформації, необхідної для забезпечення підзвітності. Таким чином, механізми контролю та зворотного зв’язку повинні давати законодав-цям змогу з’ясувати, чи справді закон після ухвалення спонукатиме до вказаної в ньому поведінки й справлятиме потрібний вплив.

Без даних моніторингу та оцінки розробники законодавства і комісії з реформи законодавства не мають основи для здійснення раціональних поліпшень законодавства та його нормативно-правових актів. А без цих даних виконавча влада не може виконувати свої обов’язки ефективно, результативно і справедливо.

У цьому розділі розглядаються проблеми, з якими стикаються роз-робники, які прагнуть спланувати і структурувати систему моніторингу та оцінки і спрямувати дані моніторингу та оцінки назад до зусиль з реформування законодавства. Ми пропонуємо стратегії, інструменти, приклади і вправи, які допоможуть розробникам подолати ці проблеми.

Виклик 1: Вибір найкращого типу системи моніторингу

Ефективна система моніторингу надає дані, як виконавча влада, наглядові органи та розробники і реформатори законодавства виконують свої обов’язки. Власне демократія, в найширшому сенсі слова, становить гігантську, хай і не завжди чітко налагоджену, систему контролю та оцінки якості146. Слід зауважити, що однією з функцій парламенту є контрольна147, проте для систематичного чи надійного моніторингу нерідко виявляється більш корисним «вбудувати» в

146 Сейдман Е., Сейдман Р.Б., Абеєсекере Н.Цит.праця,с.113.147 Див.,наприклад:Законотворчість:контрольніфункціїпарламенту.–К.,2006.–108с.

КРОК 4: МОНІТОРИНГ ТА ОЦІНКА

159

законопроект механізми для забезпечення моніторингу нового закону і звітування про його результати.

Ефективна система контролю відповідає на кілька важливих питань:• Як ведуть себе ролевиконавці у рамках закону і нормативно-пра-

вових актів? Як змінюється ця поведінка з плином часу? Чи така поведінка відповідає очікуванням?

• Чи є реалізація справедливою, обґрунтованою і недискриміна-ційною? Чи виконавчі суб’єкти діють, як приписує закон? Як реалізація змінюється з плином часу відповідно до закону та нормативно-правових актів?

• Які результати отримуються відповідно до закону та нормативно-правових актів? Як ці результати змінюються з плином часу?

• Які наслідки дії закону та нормативно-правових актів? Чи наслідки узгоджується з очікуваннями? Як ці наслідки зміню-ються з плином часу?

• Які витрати на реалізацію? Чи ці витрати узгоджуються з очіку-ваннями? Як витрати змінюються з плином часу?

• Які нові потреби випливають з закону і підзаконних нормативно-правових актів?

Коли розробники закону планують систему моніторингу, вони повин ні включати положення, які передбачають обов’язки персоналу, що займається моніторингом, щодо збору даних, які можуть відповісти на ці питання. Почнемо з перерахування типів даних, необхідних для пропонованого рішення.

Ефективна система контролю за збором даних на регулярній основі дозволяє вимірювати зміни з плином часу і порівнювати поточні дані з отриманими даними, зібраним на початку реалізації. Включіть поло-ження, які встановлюють необхідні проміжки часу для збору даних.

ЗАТВЕРДЖЕНО постановою Кабінету Міністрів України

від 11 березня 2004 р. № 308

МЕТОДИКА відстеження результативності регуляторного акта

1. Ця Методика встановлює вимоги для здійснення відстеження результативності прийнятого регуляторного акта (далі - відстеження). Вимоги цієї Методики не поширюються на регуляторні акти, прийняті Національним банком.

2. Стосовно регуляторного акта здійснюється базове, повторне та періодичне відстеження у межах строків, установлених статтею 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».


160

Базове відстеження здійснюється до дня набрання чинності регуляторним актом або біль-шістю його положень з метою оцінки стану суспільних відносин, на врегулювання яких спрямо-вана дія акта.

Повторне відстеження здійснюється через рік після набрання чинності актом або більшістю його положень, але не пізніше ніж через два роки, якщо рішенням регуляторного органу, який прийняв цей акт, не встановлено більш ранній строк, з метою оцінки ступеня досягнення цим актом визначених цілей. Установлені кількісні та якісні значення показників результативності акта порівнюються із значеннями аналогічних показників, що встановлені під час базового відстеження.

Періодичне відстеження здійснюється раз на три роки починаючи з дня виконання заходів з повторного відстеження, в тому числі у разі, коли дію акта, прийнятого на визначений строк, було продовжено з метою оцінки ступеня досягнення актом визначених цілей. Установлені кількісні та якісні значення показників результативності акта порівнюються із значеннями аналогічних показників, що встановлені під час повторного відстеження.

3. У процесі відстеження встановлюється кількісне та якісне значення для кожного показника результативності, визначеного під час проведення аналізу впливу регуляторного акта.

4. Базове, повторне та періодичне відстеження здійснюється на основі показників і даних, визначених під час проведення аналізу впливу регуляторного акта.

5. Види даних, що використовуються для відстеження, визначаються регуляторним органом. 6. У разі коли для встановлення кількісних та якісних значень показників результативності

регуляторного акта необхідна інформація, якої не містять статистичні дані та дані наукових досліджень, проводиться опитування сукупності респондентів в усній чи письмовій формі (далі – опитування).

7. Для встановлення кількісних та якісних значень показників результативності регуляторного акта можуть використовуватися статистичні дані за відповідний період, що передує даті початку виконання заходів з відстеження, а для базового відстеження - даті набрання чинності актом або більшістю його положень.

8. Проведення опитування під час відстеження включає визначення сукупності осіб, які пови-нні виконувати вимоги регуляторного акта (далі - цільова група); складення анкети; збирання інформації; створення бази даних опитування, їх обробку та аналіз.

9. Для визначення складу цільової групи можуть використовуватися відкриті для загального доступу дані реєстрів, що ведуться регуляторними органами та іншими органами державної влади.

10. Чисельність цільової групи, яка визначається для повторного відстеження з використанням опитування, повинна дорівнювати чисельності цільової групи, яка була визначена для базового відстеження.

11. Під час повторного і періодичного відстеження застосовуються ті самі підходи до визна-чення складу цільової групи та вибіркової сукупності (частина цільової групи, яка відбирається для участі в опитуванні за допомогою спеціальних методів для достовірного відображення струк-тури та основних характеристик цієї групи), що і для базового відстеження.

У разі коли чисельність цільової групи не перевищує 150 осіб, опитуються усі респонденти цільової групи без визначення вибіркової сукупності.

12. Підставою для складення анкети під час базового, повторного і періодичного відстеження є кількісні та якісні значення показників результативності регуляторного акта, встановлені під час проведення аналізу його впливу.

Після виконання відповідних заходів готується звіт окремо для базового, повторного і періодичного відстеження, який оприлюднюється в установленому порядку.


161

13. У звіті про результати відстеження зазначаються: • вид та назва регуляторного акта, результативність якого відстежується, дата його прий-

няття та номер (у разі базового відстеження дата прийняття і номер акта не зазначаються); • назва виконавця заходів з відстеження; • цілі прийняття акта; • строк виконання заходів з відстеження; • тип відстеження (базове, повторне або періодичне); • методи одержання результатів відстеження; • дані та припущення, на основі яких відстежувалася результативність, а також способи

одержання даних; • кількісні та якісні значення показників результативності акта; • оцінка результатів реалізації регуляторного акта та ступеня досягнення визначених цілей. 14. Звіт про відстеження підписується керівником регуляторного органу.


Система моніторингу НПАПрацюючи в малих групах, проаналізуйте Методику відстеження результативності регулятор-

ного акта, затвердженого постановою КМУ від 11 березня 2004 р. № 308. Яким умовам ефективної системи контролю вона відповідає, а які не враховує?

Після того, як розробник закону визначить необхідні види моніто-рингу даних і періодичність збору даних, він може вибрати систему моніторингу. Кожен тип системи контролю має свої переваги і недо-ліки, і розробник повинен вибрати систему для отримання максимально точної та своєчасної інформації за найнижчими цінами та з найнижчим тягарем. Використовуйте інструмент вибору контролюючого органу для визначення відповідної системи.

ІНСТРУМЕНТ: Вибір контролюючого органу

Вибір контролюючого органуДля забезпечення ефективної реалізації закону розробник закону повинен взяти до уваги такі

загальні питання: права та обов’язки працівників, посадових осіб, процедури та критерії прийняття рішень і положення підзвітності. Розробникам закону також необхідно розглянути, чи пропоно-ване рішення буде потребувати:

• активного або реагуючого моніторингу?• контролюючого органу з повноваженнями збирати конфіденційну або приватну інформацію?• контролюючого органу з повноваженнями, даних моніторингу?


162

Переваги Недоліки

Суди та трибунали

• Керуються процесуальними правилами, тому такі формальні вимоги вимагають ретельного підходу до розгляду справи.

Розглядають скарги.• Часто мають високий рівень

легітимності.

• Відсутність швидкості.• Високі витрати.• Узагальнюючий підхід.• Реагуючий підхід (діють після

порушення).

Виконавчі/міністерські/адміністративні установи

• Спеціалізована експертиза / досвід для збору технічних даних / моніторинг.

• Активні.• Може бути надано право

збирати конфіденційну або приватну інформацію в межах конституційних і законодавчих обмежень.

• Можуть розробляти норматив-но-правові акти, що змушують звітувати фізичних та юридич-них осіб.

• Вразливі у відношенні до політичного тиску та впливових клієнтів, що можуть прагнути приховування або спотворення даних.

• Бюрократичні.

Приватний сектор/ громадські організації

• Можуть мати спеціальні знання.• Часто мають сильну мотивацію і

інтерес до моніторингу.• Можуть мати людські і фінан-

сові ресурси приватного або сектору громадянського сус-пільства для моніторингу.

• Можуть не володіти достатніми ресурсами або мати низькі технічні знання.

• Можуть бути ініціативними, але часто – реагуючими (на порушення).

• Можуть бути інколи фрагментарними.

Як тільки розробники закону вибрали відповідний тип контро-люючого органу, вони можуть вирішити, чи слід покласти відпові-дальність за моніторинг на існуючий орган чи створити новий контро-люючий орган. В Україні існують кілька видів контролюючих органів.


Органи моніторингу і оцінки в Україні Працюючи в малих групах, назвіть існуючі органи моніторингу і оцінки в Україні, їхні переваги

та недоліки.


163

При розробці положень структурування системи моніторингу в рам-ках обраного контролюючого органу не забудьте вказати:

• Критерії для збору даних: дані яких типів, рівнів та якості будуть отримані?

• Вхідні дані для збору даних: чиї ідеї і докази будуть зібрані?• Публікація та безпека даних: які дані будуть загальнодоступ-

ними? у яких формах дані будуть опубліковані? як зберегти конфіденційність для чутливих і приватних даних?

• Процес збору даних: чи буде процес стимулювати прозорість, підзвітність та участь? Яким чином?

Виклик 2: Розробка критеріїв і процедур для оцінки даних, отриманих за допомогою моніторингу

Дані моніторингу забезпечують корисні показники. Сильна система оцінки перетворює ці дані в ясну картину ефективності закону і підзаконних нормативно-правових актів. Замість того, щоб залишатися невикористаними в шафах міністерств, дані моніторингу стають основою динамічного аналізу та постійного вдосконалення. Оцінка даних:

• дозволяє виконавчій владі поліпшувати якість реалізації законо-давства;

• дає змогу наглядовим органам тримати виконавчу владу під контролем та встановлювати цільові показники для поліпшення:

• готує розробників закону і реформаторів до поліпшення деталей закону та підзаконних нормативно-правових актів.

Для побудови ефективного процесу оцінки даних розробниками закону необхідно забезпечити чіткі критерії та процедури даних, отри-маних за допомогою моніторингу. Ось деякі рекомендації:

• вимагайте від виконавчого органу переглядати дані моніторингу на регулярній основі:

• вкажіть, що оцінювачі повинні робити;• оцініть програмні впливи, дієвість та успішність у світлі даних

моніторингу;• вимагайте від оцінювачів у виконавчому органі направляти

оцінки і рекомендації особам, які приймають рішення щодо роз-робки нових нормативно-правових актів, та наглядовим органам.


164

Виклик 3: Дії з моніторингу та оцінки інформації

Системи моніторингу та оцінки повинні мати зворотний зв’язок з поліпшенням реалізації, нагляду та реформування законодавства. Розробники закону можуть включати положення, які визначають ці процедури зворотного зв’язку.

Для підвищення ефективності реалізації:• уповноважити виконавчий орган розробляти додаткові норма-

тивно-правові акти у відповідь на дані моніторингу та оцінки;• вказати критерії, які орган має розглянути;• описати процес розробки нових нормативно-правових актів, що

сприяє спільному вирішенню проблем і включає в себе зацікав-лених сторін, експертів та інші зацікавлені міністерства;

• вимагати від органу представити доповідь про процес прийняття рішень у відповідь на дані моніторингу і оцінки.

Для поліпшення нагляду:• призначити наглядовий орган;• встановити цілі, з якими дані моніторингу і оцінки можна порів-

няти;• вказати санкції за невиконання.Для покращення процесу розробки і реформування законодавства:• встановити часові інтервали для перегляду законодавства та його

нормативно-правових актів;• створити центральну базу даних або комісію, в яку зацікавлені

сторони або виконавчі органи можуть представити дані про кон-флікти закону або нормативно-правових актів;

• призначити робочу групу або комісію з розгляду закону і реко-мендувати внести зміни в міру необхідності.

Як показано вище, методику вирішення проблем, що складаються з 4-х стадій, можна зобразити у вигляді кола. Четвертий стан – моні-торинг і оцінювання успіху рішень – може знову започаткувати коло і призвести до першого етапу – виявлення нової соціальної проблеми. Таким чином, забезпечується завершеність процесу формування опти-мальних рішень. Водночас завдяки інструментам моніторингу залиша-ється постійна можливість повернення до цих етапів, враховуючи появу нових факторів.

165

ВИСНОВКИ

У цьому посібнику пропонується сучасна методика розробки та аналізу політики і нормативно-правових актів – методика, спрямована на вирішення проблем (англ. Problem-Solving Method).

Автори методики виходять з того, що закон [чи підзаконний нормативно-правовий акт] може не лише регулювати, але й змінювати поведінку осіб, яким він адресований.

Законодавство, що не може змінити поведінку людей в бажаному напрямку, не є ефективним, й усі зусилля щодо його впровадження можуть виявитися марними. Навпаки, розробка якісного, ефективного закону [підзаконного НПА], покликаного вирішити певну суспільну проблему за допомого права як одного із соціальних регуляторів, означає уміння розробників передбачити, чи змінить новий закон [або підзаконний НПА] поведінку, і яким саме чином.

Яким же чином розробити законопроект чи проект підзаконного НПА, який після його прийняття буде ефективно діяти?

Запропонована методика охоплює 4 етапи (кроки).Перший етап – визначення проблеми – полягає у формулюванні суспільної

(соціальної) проблеми, дослідженні фактів щодо її зовнішніх проявів та визначенні ролевиконавців, чия й яка саме поведінка становить проблему. На другому етапі відбувається з’ясування та підтвердження причин проблемної поведінки ролевиконавців за допомогою категорій ЗІМІЗІ. На третьому етапі відбувається пошук рішень, оцінювання альтернативних варіантів та вибір найбільш оптимального рішення з подальшим його оформленням у проект закону чи підзаконного НПА. Враховуючи, що доки існуватимуть ті самі причини, доти існуватиме ймовірність проявів проблемної поведінки, на третьому етапі розробники повинні розглянути низку законодавчих заходів, включно з конкретними механізмами впровадження, які видаються потенційно здатними змінити чи усунути причини проблемної поведінки і спонукати до більш бажаної. Враховуючи, що жоден НПА не діє достеменно так, як передбачалося, тому на четвертому етапі необхідно переконатися, що законопроект містить належні механізми моніторингу і оцінки.

У цьому посібнику стосовно кожного кроку методики, спрямованої на вирішення проблем, пропонуються практичні стратегії та конкретні інструменти, які допоможуть фахівцям (як державним службовцям, так і представникам громадськості), що залучені до нормотворчого процесу, у їх роботі.

Посібник також містить низку прикладів щодо українського досвіду викорис-тання зазначеної методики, вправи для роботи в малих групах, питання для само-перевірки, а відтак, може використовуватися не лише у практичній діяльності, але й у навчальному процесі.

166

ПИТАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИВступ

1. Наведіть приклади, як право може стимулювати до бажаної поведінки.2. Назвіть ознаки права як соціального регулятора.3. Назвіть ознаки «доброго врядування».4. Наведіть по два приклади правотворчих помилок (за змістом і за формою).5. Назвіть вимоги до законопроекту та супровідних документів, які закріплені

в законодавстві інших країн. Порівняйте їх з вимогами, наведеними у вітчиз-няному законодавстві.

6. Коротко охарактеризуйте принципи правотворчої діяльності, які пропонується закріпити в Законі України «Про нормативно-правові акти».

7. Наведіть приклади існуючих підходів до законо- і нормопроектування. 8. Назвіть причини неефективності копіювання іноземного досвіду при нормо-

проектуванні.9. Назвіть і коротко охарактеризуйте причини неякісного законодавства.10. Поясніть фразу: «Розуміння поведінки – це ключ до розробки якісного НПА».

Огляд методики вирішення проблем для розробки та оцінювання політики і закону1. Назвіть 4 кроки методики вирішення проблем (PSM).2. Зобразіть схематично 4 кроки методики у вигляді кола.3. Наведіть приклади (з власного досвіду), коли може застосовуватися ця мето-

дика.4. Назвіть та коротко охарактеризуйте вимоги до розробників законопроектів.

Крок 1: Визначення проблеми та поведінки, яка її складає1. Що означає, що кроки методики є ітераційними?2. Поясніть важливість формулювання проблеми.3. Назвіть складові тесту для оцінки важливості проблеми.4. Дайте визначення терміну «ролевиконавець» та назвіть його основні ознаки.5. Як Ви розумієте поведінкові компоненти проблеми?6. Які фактори необхідно враховувати при визначенні масштабу нормативно-

правового акта?7. Навіщо детально описувати проблемну поведінку ролевиконавців? Назвіть 3-4

причини та аргументуйте їх.8. Назвіть вимоги, передбачені Регламентом КМУ, що ставляться до проектів

актів Кабінету Міністрів України.9. Охарактеризуйте елементи пояснювальної записки до проекту акта Кабінету

Міністрів України.

Крок 2: Роз’яснення причин проблемної поведінки1. Назвіть фактори ЗІМІЗІ. Порівняйте їх з факторами ROCCIPI.2. Розкрийте зміст кожного з факторів ЗІМІЗІ.

167

ПИТАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИ

3. Чи погоджуєтеся Ви з тим, що аналіз причин проблемної поведінки слід почи-нати з аналізу законодавства?

4. Чи можете Ви запропонувати інший порядок категорій чи інше найменування для них?

Крок 3: Вибір рішення, спрямованого на усунення причин проблемної поведінки1. Чому вибір рішень слід починати після аналізу причин проблемної поведінки

ролевиконавців?2. Наведіть приклади рішень, які не спрямовані на усунення причин соціальної

проблеми. 3. Охарактеризуйте алгоритм розробки переліку рішень.4. Чому необхідні альтернативні пропозиції і яким вимогам вони повинні від-

повідати?5. Як порівнюють альтернативні пропозиції?6. Що таке «наскрізна прогулянка» і для чого вона використовується?7. За якими критеріями здійснюється аналіз впливу?8. Як економічні вигоди розподіляються серед різних соціальних груп? Наведіть

приклади.9. Що враховує бюджетна оцінка?10. Охарактеризуйте існуючі органи-виконавці, їхні переваги та недоліки.11. Що таке RIS-D-FRETT? Розкрийте зміст цього контрольного переліку.12. Яким вимогам повинен відповідати законопроект, щоб «мати шанси стати

законом»?13. Наведіть приклади підходів до структурування законопроекту.14. Назвіть та розкрийте критерії точності НПА.15. Назвіть та розкрийте мовленнєві вимоги до НПА.16. Назвіть та розкрийте вимоги до термінології НПА.17. Для чого використовуються зворотні інструменти ЗМЗ та ІІІ?18. Які питання охоплює контрольний перелік для перевірки законопроекту на

повноту?19. Поясніть відмінність між Перехідними та Прикінцевими положеннями закону.20. Охарактеризуйте складові експертного висновку до проекту актів Кабінету

Міністрів України.

Крок 4: Моніторинг та оцінка1. Яка роль моніторингу та оцінки?2. Про що може свідчити ефективна система моніторингу? Що вона показує?3. Які види органів можуть використовуватися для контролю за ефективністю

реалізації закону? Назвіть переваги та недоліки кожного з них.4. Чому критерії та процедури є важливими для оцінки даних, отриманих за

допомогою моніторингу?

168

ВПРАВИ ДЛЯ РОБОТИ В МАЛИХ ГРУПАХ

Роль права в житті суспільства .............................................................. 10Вплив права на суспільні зміни ............................................................ 11Ознаки доброго врядування ................................................................... 12Вплив права на поведінку ...................................................................... 13Чим люди керуються у своїй поведінці ................................................ 13Види правотворчих помилок ................................................................. 16Аналіз регуляторного впливу ................................................................. 26Підходи до законопроектування ........................................................... 33Запровадження іноземного досвіду ....................................................... 34Причини неякісного законодавства ....................................................... 36Тест для оцінки шкоди ............................................................................ 55Тести для оцінки важливості проблеми ................................................ 56Характер і масштаб проблеми: «шахтарський закон» ......................... 64Характер і масштаб проблеми ............................................................... 66Визначення ролевиконавців, чия поведінка є проблемною ................ 67Визначення поведінкових компонентів проблеми .............................. 70Прояви проблемної поведінки ролевиконавців ................................... 87Аналіз процедур для опису поведінки виконавчих органів ............... 87Контрольний список для оцінки поведінки існуючого регуляторного органу ............................................................................. 88Аналіз причин проблемної поведінки за контрольним списком ЗІМІЗІ .......................................................... 100Аналіз причин проблемної поведінки за контрольним списком ЗІМІЗІ на прикладі взаємодії суб’єктів господарювання та органів влади ....................................................... 102Підходи до вирішення проблем .......................................................... 108Варіанти вирішення проблем ............................................................... 109Приклад рішення, не спрямованого на усунення причин проблеми: «шахтарський закон» ............................................ 111Перелік рішень ..................................................................................... 116Перелік альтернативних рішень та аналіз впливу ............................ 121Перевірка альтернативних рішень на аналіз впливу ........................ 123Аналіз обраного рішення .................................................................... 124Структура законопроекту: Зручність для основних адресатів ........ 133Досягнення більшої точності закону .................................................. 134Формулювання загальних засад законопроекту ................................ 139Зворотні інструменти ЗМЗ та ІІІ.......................................................... 142Перехідні та Прикінцеві положення закону ....................................... 150Система моніторингу НПА .................................................................. 161Органи моніторингу і оцінки в Україні............................................... 162

169

ПРИКЛАДИ

Як право може стимулювати бажану поведінку .................................. 10Вимоги до супровідних документів до законопроекту: приклад Литви ......................................................................................... 21Контрольний перелік для визначення необхідності, ефективності та зрозумілості запропонованих федеральних правових заходів: приклад ФРН ..................................... 23Оцінка регуляторного впливу: досвід Російської Федерації ............... 27Введення інституту державних секретарів міністерств ...................... 34Штрафи як основний вид покарання за насильство в сім’ї ................ 35Проблеми, що піднімалися ЗМІ і становили «суспільний інтерес» .............................................................................. 51Формулювання проблеми ....................................................................... 54Тест для оцінки шкоди: Відсутність дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ) до вироблення державних рішень ......................................................... 55Нечіткість та неузгодженість національного законодавства ............... 58Закон України «Про доступ до публічної інформації» ........................ 59Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу ............. 61Характер і масштаб проблеми: «шахтарський закон» ......................... 64Відсутність дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ) до вироблення державних рішень .................... 67Поведінкові компоненти проблеми: «Внесок» різних ролевиконавців у проблему відсутності дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ) до вироблення державних рішень ........................................................ 69Поведінкові компоненти проблеми: Виїзд дитини, яка не досягла 16 років, за кордон. «Внесок» основних ролевиконавців...................................................... 71Поведінкові компоненти проблеми: Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу ........................................ 72Оцінка законодавства як причини проблемної поведінки: Виїзд дитини, яка не досягла 16 років, за кордон ................................ 98Таблиця ЗІМІЗІ-аналізу. Взаємодія СГ та органів влади .................. 100Таблиця ЗІМІЗІ-аналізу. Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу ................................................................ 101


170

Таблиця рішень ЗІМІЗІ ........................................................................ 103Розробка переліку рішень: Багатоаспектна нерозвиненість українського кінематографу ................................................................ 115Вибір рішення, спрямованого на усунення причин проблемної поведінки: Відсутність дієвих механізмів стимулювання зацікав-леності державних органів та державних службовців у професіо-налізації державної служби та підвищенні її престижності ............ 117Розподіл економічних вигод серед різних соціальних груп ............. 122Відсутність дієвих механізмів ефективного залучення суб’єктів господарювання (СГ) до вироблення державних рішень ................. 123Прикінцеві положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ..................................................................................... 149

171

ІНСТРУМЕНТИ

Тест для оцінки шкоди ............................................................................ 54Тести для оцінки важливості проблеми ................................................ 56Контрольний список для залучення громадянського суспільства для збору інформації ......................................................... 63Інформація про природу і масштаб загальної проблеми ..................... 64Список ролевиконавців у виконавчих органах .................................... 68Таблиця поведінкових компонентів проблеми ..................................... 70Контрольний список для оцінки доцільності створення комісії [робочої групи, комітету] ....................................................................... 75Контрольний список для уникнення небезпеки інкременталізму ..... 75Аналіз процесів для опису поведінки виконавчих органів ................ 77Контрольний список для оцінки поведінки існуючого регуляторного органу .......................................................... 79Контрольний список причин проблемної поведінки ЗІМІЗІ .............. 91Використання ЗІМІЗІ для роз’яснення причин проблемної поведінки ............................................................................ 92Оцінка законодавства як причини проблемної поведінки ................. 97Таблиця ЗІМІЗІ-аналізу ....................................................................... 100Таблиця рішень ЗІМІЗІ ........................................................................ 110Аналіз можливих ситуацій .................................................................. 120«Наскрізна прогулянка» для аналізу впливу ..................................... 120Таблиця органів-виконавців ................................................................ 126Зворотний інструмент ЗМЗ .................................................................. 140Зворотний інструмент ІІІ ..................................................................... 141Контрольний перелік запитань для перевірки повноти законопроекту ......................................................................... 144Вибір контролюючого органу .............................................................. 161

172


ІНСТРУМЕНТ: Таблиця поведінкових компонентів проблеми (виклик 5 Кроку 1)

Ролевиконавець: _____________________

Ролевиконавець: _____________________

Ролевиконавець: _____________________




173


ІНСТРУМЕНТ: Таблиця ЗІМІЗІ-аналізу (виклик 1 Кроку 2)

Ролевиконавець: _____________________

Проблемна поведінка: _____________________

Ролевиконавець:_____________________


Ролевиконавець:_____________________





Інтерес / стимули

Здатність

Ідеологія


174

Розробка переліку рішень (виклик 2 Кроку 3)

Проблемна поведінка:


Законодавство




Здатність

Ідеологія

175


ІНСТРУМЕНТ: Контрольний перелік запитань для перевірки повноти законопроекту (виклик 11 Кроку 3)

Переконайтеся, що ваш проект містить усі необхідні компоненти з цього переліку.Визначення Запитання для оцінки

Права та обов’язки відповідних ролевиконавців

Уповноважений державний орган

Заходи зі стимулювання виконання вимог

Вирішення спорів

Фінансування

Процедури та критерії нормотворчості

Технічні положення

Перехідні положення

176

Table of Contents

FOREWORD .......................................................................................................5

INTRODUCTION ..................................................................................................9

Role of Law in Society ..............................................................................9

Law, Social Changes and Good Governance ........................................11

Law and Human Behavior ......................................................................12

Current State of Ukrainian Legislation ....................................................14

Requirements to the Drafts of Laws and Normative Legal Acts .............17

Approaches to Legal Drafting ................................................................33

Understanding Behaviors: A Key to Developing High-Quality Normative Legal Acts ..........................................................39

AN OVERVIEW OF THE PROBLEM-SOLVING METHOD FOR DEVELOPING AND ASSESSING POLICY AND LAW ................................42

The 4-step of the Method: A Summary ....................................................42

When This Method Can Be Used ...........................................................45

Requirements for the Drafters .................................................................47

STEP 1: IDENTIFYING A PROBLEM AND THE BEHAVIORS THAT CONSTITUTE IT .......................................................................................49

Social problem ........................................................................................50

USING STEP 1 FOR DEVELOPING LAW ...........................................................53

Challenge 1: Assessing the Need for a Law ............................................53

Challenge 2: Deciding Whether to Develop a New Law or an Amendment to an Existing Law .....................................................57

Challenge 3: Identifying the Nature and Scope of the General Problem ..........................................................................61

Challenge 4: Identifying Role Players Whose Behaviors are Problematic .......................................................................................67

Challenge 5: Distinguishing the Behavioral Components of a Problem ...........................................................................................68

177

TABLE OF CONTENTS

Challenge 6: Determining the Scope of the Draft ....................................73

Challenge 7: Describing Problematic Behaviors in Detail ......................76

USING STEP 1 FOR DEVELOPING NORMATIVE LEGAL ACTS .....................................................................................................80

Challenge 1: Understanding the Enabling Law and the Scope of Competence ...............................................................80

Challenge 2: Coordinating with Other Implementing Authorities .............85

Challenge 3: Distinguishing the Behavioral Components of a Problem within the Implementing Authority ................86

Challenge 4: Describing Problematic Behaviors in Detail .......................87

STEP 2: EXPLAINING THE CAUSES OF PROBLEMATIC BEHAVIORS .............89

Challenge 1: Explaining Causes of Behaviors ........................................89

Challenge 2: Finding Additional Role Players and Reframing the Problem ..................................................................106

STEP 3: CHOOSING A SOLUTION THAT TARGETS THE CAUSES OF PROBLEMATIC BEHAVIORS ..............................................107

Challenge 1: Finding a Solution that Addresses the Causes of Problematic Behaviors ......................................................................109

Challenge 2: Generating a Menu of Solutions that Target the Causes of Problematic Behaviors .................................112

Challenge 3: Evaluating Impacts and Comparing Alternative Solutions ..............................................................................120

Challenge 4: Modifying a Proposed Solution to Mitigate Negative Impacts .................................................................124

Challenge 5: Seeking and Using Budgetary Assessment .....................125

Challenge 6: Choosing the Best Type of Implementing Entity and Structuring Criteria ..........................................................................126

Challenge 7: Incorporating the Selected Solutions into the Draft Normative Legal Act ...............................................................128

Challenge 8. Ensuring Role Players Can Act in the Desired Manner ....139

Challenge 9: Increasing the Likelihood that Role Players Will Act in the Desired Manner ...............................................................141


178

Challenge 10: Phasing in Implementation of a LAW ..............................142

Challenge 11: Checking the Draft for Completeness ...........................143

Challenge 12: Seeking Technical Expertise on Legal Drafting, Budget, and Impacts ................................................151

STEP 4: MONITORING AND EVALUATING ....................................................158

Challenge 1: Choosing the Best Type of Monitoring Scheme ..............158

Challenge 2: Designing Criteria and Processes for Evaluating Data Collected through Monitoring .................................163

Challenge 3: Acting upon Monitoring and Evaluation Information .........164

SUMMARY .......................................................................................................165

Questions for Self-Evaluation ..........................................................................166

Cases for Small Groups Work .........................................................................168

Examples .........................................................................................................169

Tools ................................................................................................................171

179

SUMMARY

This manual offers guidance in using the Modern Legislative Method [Problem-Solving Method] to develop laws and normative legal acts.

For developers, the Problem-Solving Method provides a clear framework for creating the details of a policy solution and then translating that solution into the substance of a law or normative legal act. The Problem-Solving Method begins with identifying a problem that needs a solution. In Step 1 of the Problem-Solving Method, a developer of a law or normative legal act describes in detail the repetitive patterns of problematic behavior – who does what to contribute to the problem. A law or normative legal act can only solve a problem by changing problematic patterns of behavior. In Step 2, developers use the “ZIMIZI” tool to explain the causes of those behaviors. Only a law or normative legal act that takes into account the constraints that surround role players will succeed in altering their behaviors. In Step 3, developers choose and develop a solution which targets these causes of problematic behaviors. Effective laws and normative legal acts identify the role players whose behaviors contribute to the problem and then give clear commands, prohibitions, and permissions about who should do what instead. Effective laws and normative acts also remove the constraints that keep people from behaving constructively. The final step of the Problem-Solving Method is on monitoring and evaluating the solutions. No law or normative legal act works perfectly or solves a problem completely. Even if the solution is perfect at the moment of enactment or implementation, circumstances change and new problematic behaviors emerge. Unless developers plan an adequate monitoring and evaluation system, and include provisions to structure this system within the law or normative legal acts, ministries and oversight bodies will lack the information they need to ensure accountability. Without monitoring and evaluation data, law developers and law reform commissions have no basis for making rational improvements to the law and its normative legal acts. And without these data, implementing authorities cannot carry out their duties effectively, efficiently, and equitably.

The four steps of the Problem-Solving Method are iterative: law developers often discover that when they reach each successive step, it sheds new light on the previous steps. Feel free to return to Step 1 again if later steps in the Method help you to understand better who is doing what to contribute to the problem.

The Method helps developers to answer the larger question of whether


180

proposed provisions will effectively solve a social problem – before they begin the process of technical drafting.

In each step the authors offer strategies, tools, examples, and exercises to help developers overcome these challenges.

This Modern Legislative Method [Problem-Solving Method, Research-Based Method] provides strategies and tools for many users. It can be used by NGOs or citizens advocating for legislative action, by Members of Parliament and MP aides or executive officials trying to develop policy proposals or draft laws, by drafters and experts, by committees of the Verkhovna Rada (the Ukrainian Parliament) and their staff, by the Cabinet of Ministers and implementing officials – in short, by all participants in the policymaking , lawmaking, and implementation processes.

The Modern Legislative Method [Problem-Solving Method] can be used in many ways by many types of participants in the lawmaking process. The Method can be used for a wide range of applications: developing policy research agendas, effective policy proposals, laws or normative legal acts, operational manuals of procedure, national strategies, programs, action plans, etc.; justifying a proposed policy or draft on the basis of facts and information; assessing policy proposals, draft laws, alternative legislative proposals, draft normative legal acts; monitoring and evaluating implemented law or policy.

РОЗРОБКАacademy.gov.ua/doc/mijnar_spivrob/mizhnar_proekt/pdf/psp... · 2013-07-26 ·...

Documents

Transcript of РОЗРОБКАacademy.gov.ua/doc/mijnar_spivrob/mizhnar_proekt/pdf/psp... · 2013-07-26 ·...